STRATEGI, KEBIJAKSANAAN. POKOK-POKOK NASIONAL DAN SISTEMPEMBANGUNAN
Oleh: P rof.Dr . M ustopadidjajaAR B a h a nC e r a m a hd a n D i s k u s iP a d aK R A - X X I XL e m h a n n a s
J a k a r t l2 , B J u n i1 9 9 6
olozor o8> Pendahuluan
t8;/627
Secarakonseptualkebijaksanaandan strategidapatdibedakanmenurut tingkatandan satuananalisa tertentu. Yangdimasuddengankebijaksanaandalam silabusperkuliahanini, agaknya adalah kebijaksanaannasional yang ditempuh dalam rangka dan pada tingkat puncak penyelenggaraannegara dan pembangunan,serta berperan sebagaistrategi dasar (GBHN). Dalam rangka kehidupankenegaraankita, kebijaksanaantersebutmenjadi dasar penyusunanstrategi(Repelita);sebabitu kemudiandijabarkanlebih jauh ke dalam berbagai kebijaksanaanpemerintahandan pembangunan("peraturanperundangan",dan APBN). Dalam beberapa buku teks, strategi ditempatkan pada hirarki tertinggi, yang kemudian dijabarkanke dalam berbagairangkaiankebijaksanaan.Dari sudut ini kita juga dapat mengidentifftasi tiga stratifftasi kebijaksanaan;yaitu kebijaksanaanumum (GBHN), kebijaksanaanmanajerial (Repelita),dan kebijaksanaanteknis (APBN). Demikian pula halnya dengan sistem pembangunannasional. Kita dapat mengawalinya dari strukrur dan proses penyusunankebijalaanaankenegaraart(GBHN); dapat pemerintahan,berupapenjabaramyalebih pula membatasidiri pada tahappenyelenggaraan lanjut menjadi Repelita dan APBN, ataupunkebijaksanaanlainnya. Yang penting adalah kita dapatmemahami,dan meningkatkankemampuan"pengelolaan"kebijaksanaanpembangunannasional, strategiyang ditempuh,dan sistemyang telah dikembangkan,baik dalam merumuskan,menyempurnakan,ataupun dalammelaksanakannya.
c : / p a p e r / J A K S T R A1
Dalam perkuliahan ini, pembahasanakan saya fokuskan pada beberapa pokok kebijalaanaan,pennasalahandan strategi yang ditempuh, dan sistem yang dikembangkan dalam rangka penyusunandan pelaksanaannya.Uraian khususnyaakan menyentuhhai-hal yang berpengaruhdalam penentuandan pelaksanaanlangkah-langkahkebijaksanaanyang lebih operasional.
LandasanPalsafahdan Paradigma PembangunanNasional Sebagai upaya untuk mempengaruhi perkembangankehidupan bangsa di masa datang, setiap kebijaksanaan, strategi, rencana, dan langkah-langkah kebijaksanaan operasional dalam penyeleng-garaanpembangunanharus memperhatikandan konsisten dengan landasanpalsafah,makna dan hakekat, tujuan, nonna-nonna atau kaidah-kaidah yang berlaku, demikian pula pandanganteoritik yang dipergunakari.Keseluruha:rnyaitu merupakan unsur yang mendasari dan mendukung penyelenggaraan negara dan pembangunan,dan berperan sebagaiparadigma ataupun doktrin pembangunannasional. Karenanya harus senantiasadiperhatikan dalam penyusunankebijaksanaan,strategi, dan dalam memenej pelaksanaannya.Di antara unsur-unsur paradigmatik tersebut adalah sebagaiberikut: (1)
landasan,makna dan hakikat pembangunan,menetapkanbahwa pembangunan nasionalsebagaipembangunanmanusiaIndonesiaseutuhnyadan masyarakatIndoensia seluruhnyamerupakanprosespengamalandan perwujudan nilai-nilai Pancasila;mengejawantahideologi pembangunanyang dianut bangsakita. (2)
asas-asaspembangunan,yaitu prinsip pokok yang harus diterapkan dan dipegangteguh dalam perencanaandan pelaksanaaripembangunannasional, meliputi asas: iman dan taqwa, manfaat, demokrasiPancasila,adil dan meftta: keseimbangan,keserasian, dan keselarasandalamperikehidupan;hukum, kemandirian,kejuangan,dan iptek. (3)
wawasar nusantara mengandung pesan untuk senaritiasamengutamakan kesatuandan persatuanbangsaserta kesatuanwilayah dalam penyelenggaraankehidupan bernegara. berbangsa, bermasyarakat,
1 c:lpaperlJAKSTRA
(4)
ketahanannasional yaitu kemampuan dan ketangguhanbangsauntuk menjamin kelangsunganhidup dan perjuangannyasehingga secara efektif dapat mengelakan hambatan,tantangan,2ncaman,dan gangguan,serla dapat mencapaitujuan yang diinginkan; dan kaidah penuntun yang telah ditetapkan sebagai "pedoman bagi penentuan kebijaksanaannasional agar senantiasasesuaidenganlandasan,matrcradan hakikat, asas, wawasan,dan tujuamya, yang merupakanpengamalansemua sila Pancasilasecaraserasi dan sebagaikesatuanyang utuh" (GBHN 1993). (5)
Sejak awal kemerdekaan,bangsaIndonesiatelah memilih dan menetapkandalam konstitusinya (UUD 1945) bahwa penyelenggaraanekonomi nasional didasarkan pada Demokrasi Ekonomi. Dewasaini, dalam rangka pembangunannasionalyang bertitik berat dalam bidang ekonomi (PJP-I dan PJP-II) seiring denganpeningkatankualitas sumberdaya manusia(PJP-ID,di tengahderasnyaarus globalisasidan meningkatnyapersaingan,bangsa Indonesia tetap memilih dan bertekad memantapkanperwujudan Demokrasi Ekonomi sebagai sistem dan dasar mekanismeperekonomiandan kegiatan pembangunan(GBHN 1993). Faktor lainnya yang perlu diperhatikan dalam penyusunan kebijaksanaandan strategi pembangunanadalah modal dasar dan faktor-faktor dominan yang dimiliki atau dihadapi bangsa, termasuk manajemen nasional sebagai sistem kelembagaan yang mendukungprosespenyusundan pelaksanaanberbagaikebijaksanaanpembangunan.Selain itu, bangsa lndonesia memandangpembangunannasional sebagai proses sejarah yang merupakankelanjutanperjuanganmerebut, memepertahankan,dan mengisi kemerdekaan yang harus dipertahankankelangsungandan kesinambungannya dari generasike generasi.
3.
Pokok-pokok Kebijaksanaan
Pembangunannasional pada PJP-II sebagaimanaditetapkan dalam GBHN 1993 memuat pokok-pokok mengenaitujuan, sasaran,titik berat, dan arah kebijaksanaanyang akan ditempuh.Secarasingkatdapatdiuraikansebagaiberikut. Terwujudnya bangsa yang maju dan mandiri serta sejahtera lahir batin, yang berperan pula sebagailandasanbagi tahap pembangunanberikutnya menuju masyarakat adil dan makmur dalam Negara Kesatuan R[ berdasarkanPancasila dan IIUD 1945, merupakan tujuan PJP-II. Sedangkan yang merupakan sasaran umum PJP-II adalah
1 c:lpaper/JAKSTRA
3
terciptanyakualitas manusia dan kualitas masyarakatIndonesiayang maju, mandiri, dan sejahteralahir batin; berada dalam suasanakehidupanyang serba berkeseimbangan,dan dalam saling hubunganyang selaras.Dalam rangkaitu, titik berat pembangunandiletakkan pada bidang ekonomi, sebagaipenggerakutama pemba:rgunan,seiring dengan kualitas SDM, dan didorong secara saling memperkuat, saiing terkait dan terpadu demgan pembangunanbidang-bidangiainnya. tetap dijadikan dasarmekanismedan DemokrasiEkonomi dan Trilogi Pembangunan acuat strategi pembangunan,diseriai pemihakankepada pemberdayaanekonomi rakyat, kepada peningkatankualitas SDM-Iptek, dan kepada kemandirian. Trilogi Pembangunan sebagaiacuan sffategik harus dioperasionalkan,dalam keseluruhandan setiap unsurnya; yaitu: pemerataankesempatanpembangunandan hasil-hasilnya(antarkelompokmasyarakat, antardaerah,dan aritar-sektor),peftumbuhanekonomiyang cukup tinggi, dan stabilitas nasional yang sehat dan dinamis. Ketiga unsur trilogi tersebut harus diupayakan saling menunjangagar dapatmencapaiberbagaisasarandan tujuanpembangunansecaraoptimal. Komitmen kepadapemerataandidasari pula pemikiran bahwa pemerataanmerupakan wahana bagi pencapaianperhrmbuhan,dengan demikian akan dapat meningkatkan kemakmuran secara berkeadilan. Hal tersebut diperkuat dengan menempatkan SDM sebagaititik berat pembangunat,serta ditingkatkannyaagama,hukum, iptek, dan sosbud menjadi bidang pembangunan.Selain itu, denganditetapkannyakaidah penuntun sebagai pedoman dalam penylsunan dan pelaksanaankebijaksanaanmenunjukan komitmen dan konsistensiterhadapnilai-nilai dasar,yang akan mempunyaidampakpositif pada penguatan dan peningkatankualitaskelembagaan. Sejajar dengan kemajuanpembangunandan perubahanlingkungan strategik pada lingkup regional dan global, dalam PJP-II terbaca antisipasi meningkatnya kebutuhan penerapanprofesionalismedan sistem manajemenmodern dalam penyelenggaraanpemerintahan dan pembangunan,yang ditandaimenguatnyaketerbukaan(transparancy),kebertanggungjawaban(accountability), desentralisasi,parlisipasi, dan pentingnya peningkatan daya saing yang didukungteknologi dan sisteminformasi yang mantap. 4.
Tantangan, dan Strategi Pembangunan Setiap kebijaksanaan dan strzitegi pembangunan, sebagai upaya untuk mencapai
tujuan tertentu dalam kurun walcru tertentu, di samping harus tetap konsisten dengan
c:lpaper/JAKSTRAl
paradigma pembangunanyang mendasarinya,juga harus memperhitungkankondisi dan perkembanganlingkungan denganberbagaipotensi, peluang atau pun kendala yang dihadapi. Selain itu perlu pula diketahui strategi, kebijalaanaan, dan kinerja yang telah ditempuh dan dicapai dalarn kurun waktu sebelumnya(PJP-I), serta perkiraan perkembanganselanjutnya(PJP-[). Mencapai tujuan PJP-[ , yaitu "terwujudnya manusia dan masyarakatyang maju dan mandiri, serta sejahtera lahir batjn, matapnya landasan bagi tahap pembangunan berikutnya", memerlukan langkah-langkahkebijaksanaanyang menyeluruh dan tepat prioritasisasinya, baik dalam penekananbidang, selltor, tahapan pelaksanaan,maupun wilayah dan sistempengelolaannya. Hal itu berarti bahwa taraf hidup bangsaIndonesiaharus ditingkatkan, antara lain, melalui peningkatanpendidikan, pelatihan,kesehatan,dan produktivitas kerja. Salah satu ukuran dari tingkat kesejahtreraaanadalah pendapatanper kapita yang dalam 25 tahun terakhir ini sudah meningkat secara sangat berarti naniltn dewasa ini Indonesia rnasih beradapadakelompok negarapendapatanrendah.Sebabitu, selainpembangunandi bidang sosial dan kualitas sumber daya manusia, peningkatantaraf hidup tersebut juga harus didukung oleh tingkat pernrmbuhanekonomi yang memadai, disertai peningkatankesembaik pada sektor publik patan kerja, stabilitasharga-harga,dan pembaharuankelembagazm maupunbisnis. Dalam hubungan itu perhatian khusus perlu diberikan pada program pengentasan kemiskinan, peningkatankesempatankerja dan peningkaun wajib belajar. Sekitar 26 juta orang atau 14% rakyat lndonesiahidup di bawah garis kemiskinan.Kemudian, dari sensus penduduk1990 diketahui3,2 persenangkatankerja menganggur,sekitar 36,6 persendari jumlah penduduk yang bekerja, bekerja kurang dari 35 jam per minggu atau setengah menganggur,dan lebih dari 77 percenpekerja hanya berpendidikansampai sekolah dasar. Hanya apabila hal tersebuttercapai,bangsalndonesiadapat mengejar tingkat hidup yang sejajardan sederajatdenganbangsalain yang dewasaini telah maju. Pada kesempatanini ada baiknya kita temukenaliberbagaitantanganpembangunan yang dihadapidalam PJP-II dan strategiyang mungkin ditempuh. PeningkatanDaya Saing. Memasuki abadke-Zl yang ditandai derasnyaarus globalisasi dan menajamnya persaingal, bangsa Indonesia bertekad untuk kembali (1)
c : l p a p e r / J A K S T R A1
5
mensejajarkan diri dengan bangsa-bangsalain. Langkah-langkah kongkrit yang sejak sekarang harus ditempuh adalah meningkatkan daya saing. Peningkatan daya saing merupakantantanganstrategisunnrk memenangkanpacuan persaingandalam arus investasi dan perdagangandunia. Peningkatan daya saing dihasilkan oleh berbagai faktor, di antaranya adalah peningkatan kualitas SDM, penguasaan teknologi dan penguatan kelembagaan,yang terarahpada peningkatanefisiensi, kualitas barang dan jasa, termasuk kualitas dan efisiensi pelayananseklor publik; serta didukung penyesuaianberbagai kebijaksanaanekonomi, baik di seltor monetermaupundi seltor riilPeningkatanMutu SDM. Dalam rangka peningkatankualitas SDM dihadapi tantangan unnrk menyempurnakansistem dan mutu pendidikan agar dapat menghasilkan kualitas tenaga kerja yang dibutuhkan bagi berkembangnyainvensi dan inovasi serLa (2)
kewirausahaan dalaur pembangunan, serta bagi pengisian kesempatan kerja sesuai perkembangan permintaan dalam masyarakat, memerlukan standarisasi mutu dan pengendalianmutu pendidikandan pelatihan.Selain itu perlu peningkatanmutu kesehatan dan gizi serta dan pmsaran pernukiman yang lebih menunjang munt sumber daya manusia yang berperananpentingbagi peningkatanproduktivitasnyasebagaisubjekpembangunan. Selain itu, penguasaaniptek dan sistem manajemenmodern merupakankualifikasi SDM yang dominan dalam memasuki dan pada abad 21. Sebab akan menentukan tingkat efisiensi, produktivitas dan daya saing hasil industri kita di pasar dalam dan luar negeri. Kualitas manusia akan mempunyai nilai tambah yang tinggi apabila disertai penguasaan iptek. Penguasaaniptek dan sistem manajemen yang mantap akan lebih meningkatkan keunggulankompetetif industri kita, apabiladisertaipula kemampuaninventif dan inovatif dalam pengembanganiptek yang dapat mendorongproses industrialisasidan perdagangan iptek tersebutjuga harus mengantisipasi secaralebih produktif dan efisien. Pengembangan perkernbangan iptek di negara lain, sertja sudah mempertimbangkan secara dini perkembanganpermintaanPasar. Kita sadari, langkah-langkahderegulasidan debirokratisasiadalah " a necessarybut not sfficient condition" dalam menghadapiera globalisasi, dan hanya dengan disertai keunggulaniptek dan sistemmanajemenserLakelembagaanyang mantap suatu "borderless world economy"akan lebih mempunyaimalcnabagi bangsakita.
1 c:/paper/JAKSTRA
6
pembangunanselamaPJP I telah dapat PeningkatanPemerataan.Pelaksanaan memecahkan berbagai perrrasalahan pembangunan, antara lain melalui peningkatan pendapatanyang cukup pesat, peningkatankesejahteraansecara nyata, disertai berbagai kemajuandi bidang lainnya. Namun, keberhasilanpembangunantersebutbelum dinikmati oleh seluruh rakyat secara merata. Hal itu tercerrnin dari adanya kesenjangan, baik antardaerah,antarsektormaupun antargolongan.Kesenjangantersebutharus dapat diatasi agar tidak menjurus ke arah kecemburuansosial. Oleh karena itu, tantangandan agenda kebijaksanaanselanjutnyadalam pembangunanadalah memeratakanpembangunan,baik antardaerah,antarsektormaupun antargolongaa.Dalam rangka peningkatan pemerataan pembangunandaerah, perhatian yang lebih besar perlu dicurahkan kepada kawasan(3)
kawasan tertinggal dan daerah perbatasan, serta kepada terciptanya keseimbangan perkembanganantarapusat-pusatpertumbuhandenganwilayah sekitarnya. Selain itu, di arLtarafenomenakesenjangantercalat,lebih dari 97 persenunit usaha pada tahun 1992 beromzetkurang dari Rp 50 juta per tahun. Di sektor pertarrian.sekitar 51,6 persen rumah tangga petani adalah petani gurem, yang menguasailahan pertanian kurang dari setengahhektar. Masalahkesenjangandunia usaha ini menjadi sangatpenting karena seiring dengan semakin membesarnyaperekonomiansemakin terkonsentrasipula kegiatanperekonomiandan penguasaandan pemilikan asetnasionalpada sejumiahperusabesar. Padahal,mayoritas dari dunia usaha kita terdiri dari berjuta-juta haan-perusahaan usahakecil denganasetyang sangatrendah. Studi dari sebuah lembaga penelitian menunjukkan bahwa konsentrasi industri manufakfur di Indonesiasangattinggi, di mana rata-rata2 perusahaanterbesarmenguasai pangsaoutput total di atas30%, dan 5 perusahaanterbesarmenguasaipangsaoutput total sekitar 50%. Beberapa industri yang merupakan penghasil barang konsumsi batrkan memiliki rasio yang lebih tinggi dari ratalata tersebut. Mendorong Perhrmbuhan Ekonomi. Pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi selama PJP I telah meningkatkankesejahteraanmasyarakat. Namun, sehubungan denganmasih banyakmasalahpembangunanyang belum terselesaikandan makin besardan beragamnyatantanganyang harus dihadapi di masa depan, harus tetap dtupayakantercapainya pertumbuhanekonomiyang cukup tinggi. Pertumbuhanekonomi yang cukup tinggi harus diusahakandalam PJP-II agar dapat mengimbangikebutuhankesempatankerja dan (4)
peningkatan pendapatanyang merata pada tingkat relatif tinggi; hai ini memerlukan dukungankemajuantehnologi, sistem kelembagaan,dan manajemenyang efektif, juga
1 c;/paper/JAKSTRA
dalam mengantisipasi dan mengatasi masalah-masalahkesenjangan. Oleh karena itu, mendorong pernrmbuhanekonomi yang cukup tinggi merupakan tantangandan laagkah kebijaksanaanstrategisyang perlu ditempuhdalampembangunannasional. PengendalianPermmbuhanPenduduk dan PeningkatanKesempatanKerja. Pendudukdalam berbagaidimensipermasalahan,baik kuantitatif maupunkualitatif, berupa jumlah yang sangatbesar, kualitas yalg mendesakpeningkatannya,tingkat pernrmbuhan yang relatif tinggi, penyebaranyang tidak merata baik antar daerah maupun intra dan kota dan desa, strukfur umur yang berat kepada usia muda, serla angkatankerja ;1,*1tara (5)
yang besar dengan tingkat pertumbuhanyang cukup pesat, merupakan tantanganbesar dalam pembangunannasional.Tantanganlainnya adalahpengendalianpernrmbuhanjumlah pendudukmerupakarilarigkahyang perlu terus dilakukan, apabilakita ittgin mengoptimalkan peningkatankesejahteraansosial, di samping penyebarandistribusi dan peningkatan kualitasnyasebagaiSDM. Upaya peningkatanprogram keluargaberencanasecarakuaiitatif dan kuantitatif sehinggapelaksanaanKB yang lestari dan mandiri makin meluas, mantap dan berkelanjutan, sehingga dengan demikian tingkat pertumbuhanpenduduk Indonesia dapat menurun secaralebih berarri, sosialisasiprogram ini memerlukan gaya manajemen yang sesuai.Selainitu, peningkatankualitas kebijaksanaandan program transmigrasiyang lebih mendorongtransmigrasispontan,ditunjang strategipembangunannasionaldan regional yang mendukungpemerataanpembarigunandan persebaranpenduduk, dan persebaran pendudukyang mendoronginvestasidan pemerataanpembangunanregional, juga merupakan tantanganyang tidak ringan sepertiterbulti dalamsejarahlansmigrasi selamaini. Pelestarian Sumber Alam Dan Lingkungan Hidup. Tantangan lainnya berkisar dalam pengaturan dan pengelelolaansumber-sumberalam, lingkungan hidup, pertanahan,dan tata ruang merupakandeterminanyang sangatpenting bagi pencapaian secara optimal upaya peningkatan kemajuan ekonomi dan kesejahteraansosial serta pembangunanyang berkelanjutan.Konservasisumber-sumberalam dan lingkungan hidup merupakan kunci bagi adanya kelestariankehidupan, dan pembangunanyang berkelanjutan. Selanjutnyapengaturantata ruang dalam berbagai dimensinyaterrnasukpertanahan dan penataanlingkunganhidup dan permukiman,disertaipengendalianpolusi yang cerrnat, (6)
akan memberi pengaruh terhadap upaya peningkatankesejahteraansosial dan ekonomi yatg optimal yang didukung derajatkesehatanyang tinggi; alam bersih yang menyegarkan akan mendorongmotivasihidup yang kreatif dan produktivitaskerja yang tinggi.
c : / p a p e r / J A K S T R1 A
PembangunanPrasaranadan SaranaDasar. Berbagai prasaranadan sarana guna menunjang pembangunandi berbagai bidang pembangunan,perlu dibangun dan dipelihara;meliputi sistemrensporhsi, komunikasi,energi, dan sebagainya.Tersedianya prasarana dan sarana dasar yang cukup dan dengan kualitas yang memadai; serla distribusinyayang merata merupakankunci bagi keberhasilanmencapaiberbagai sasaransasaranpembangunannasional, baik dalam peningkatankualitas sumber daya manusia, pertumbuhan ekonomi, pemantapanwawasan nusantara, persatuan dan kesatuan, dan sebagainya.Sebabitu, penyediaandan pembangunanprasaranadijadwalkanprioritas dalam (7)
strategipembangunankita. PemenuhanKebutuhan Dana Pembangunan.Untuk melaksanakanberbagai langkah kebijaksanaandari program-programtersebutdi atas, diperlukan sumber pembiayaan yang tidak sedikit. Selanjutnya, dalam kaitan dengan pembiayaan pembangunan, (8)
GBHN 1993 menghendakimeningkatnyakemandirian.Hal itu berarti bahwa peran sumber pembiayaandalam negeri harus makin meningkat. Oleh karena itu, tantangandari langkahlangkah kebiajaksanaanlainnya dalam pembiayaan pembangunanadalah meningkatkan perantabungandalamnegeri, baik tabunganpemerintahmaupuntabunganmasyarakat. Lebih jauh lagi, jika dilihat kemampuanuntuk memobilisasitabungandalam negeri pada umumnya dan tabunganpemerintah pada khususnyamasih terbatas, pinjaman luar negeri masih tetap diperlukan walaupunperanannyadiupayakanuntuk terus menurun dan hanya sebagaipelengkap.Mengingat kemajuanyang telah dicapai bangsalndonesiadalam pembangunandan juga makin banyaknyanegara yang juga membutuhkanpmjamal luar negeri, diperkirakan di masa mendatangpldaman luar negeri akan lebih sukar diperoleh terutamayang bersyaratlunak. Oleh karena itu, tantanganselandankebijaksanaanlainnya adalah mengupayakanpinjaman luar negeri sesuai dengan kebutuhan dengan menjaga kemampuan untuk mengembalikannya ser[a meningkatkan efisiensi dan efektivitas penggunaannyauntuk mendukungprogram pembangunan. Pembiayaannyaharus diupayakandari berbagai sumber, baik sumber dana dalam negeri yang belum digali secara optimal maupun sumber dala luar negeri, yang makin terbatas dan makin ketat persaingan untuk mendapatkannya. Keterbatasan dana pembangunanini akan menjadi kendala utama dalam upaya memacu laju pembangunan. Upaya peningkatanlaju pembangunanjuga menghadapikendala efisiensi investasi dan produksi sertaproduktivitasmasyarakatyang masihrendah.
KSTRA'l c:/paper/JA
Sumber pembiayaan luar negeri yang tidak menimbulkan beban utang adalah investasi langsungluar negeri. Persainganuntuk memperolehmodal langsung iuar negeri akan makin ketat di masa depan denganmeningkatnyausaha untuk menarik investasi di negara tetangga,sepertidi negaraASEAN lainnya, Cina, India, dan Vietnarn. Oleh karena itu, rnerupakal tantangan dan langkah kebijaksaan yang perlu diperhatikan adalah mendoronginvestasilangsungluar negeri guna memenuhikebutuhaninvestasi yang tidak dapatdipenuhi oleh investasidalamnegeriDalam pada itu, strukfur penyaluran dana melalui kredit perbankan pada dunia usaha, terutama untuk dunia usaha kecil dan menengahmasih kurang merata sehingga mendesakuntuk disempurnakandenganmeningkatkanpenyalurandana kepadausahakecil dan menengah.Alasan-alasanyang mendorongupaya penyempurnaanstruktur penyaluran dana kredit perbankurarrtzra lain adalahkarena bagian terbesar dari struknrr dunia usaha kita adalahusahakecil dan menengahyang sekaligusmenyerapbagianterbesardari angkatan kerja nasional.Usahakecil dan menengahtidak terpusatdikota-kotabesarsaja. Dengan sumbanganayayang demikian besar dalam menyerap angkatankerja dan dalam kegiatan ekonomi di daerah, maka peningkatanperanannyadalam perekonomianmenjadi bersifat strategis. Di sampingitu, bagian yang cukup besardari dana masyarakatyang dihimpun oleh kecil dan menengah.Secaratidak langsung,ini perbankanberasaldari penabung-penabung menuntut agar dana masyarakatyarg terhimpun tersebutdisalurkankembali kepadausaha yang berskala kecil dan menengah. Adalah kurang pada tempatnya apabila dana masyarakatyang berasal dari penabungkecil dan menengahiai justru disalurkan untuk kecil periu ditingkatkan. membiayaiusahabesar.Sebabitu aksesbagi usaha-usaha Hutang Luar Negeri dan Neraca Pembayaran.Dalam rangka pembiayaan pembangunantersebut,dihadapiberbagaitantanganlainnya seperti kewajiban hutang luar negeri yang meningkat; selain sumber-sumberdana luar negeri yang semakin terbatas, tabunganpemerintahyang masih tetap terbatas,sumber dana investasidalam negeri yang relatif mahal. Sedangkantingkat pertumbuhanekonomi harus dapat dipertahankancukup tinggi. Adalah penting dalam hubungan ili untuk mengembangkankebijaksanaandan (9)
prograrn-program pengembanganagal dunia usaha swasta (kecil, menengah. besar) termasuk koperasi dapat memairkan peranan yang lebih besar dalam kegiatan ekonomi disertai dengan semaxgatkemitraan yang didasarkanpada asas kekeluargaan.Dalam hubungan ini, muncul pula tantanganuntuk mengembangkanlangkah-langkahalternatif
1 c:ipaper/JAKSTRA
sebagai berikut, (a) pendayagunaankebijaksanaanfrskal dan arggaran; peningkatan penerimanaanpemerintah melalui intensifikasi dan ekstensifikasipajak dengan peningkatan pendayagunaanaparatur perpajakan tanpa mengurangi insentif untuk mendorong dan memperluas penyebaran investasi, perluasan produksi dan perdagarrrgarlHal tersebut disertai penyempurnaansistemanggarandan peningkatanefisiensipengeluaranagar dapat sumberdana dan daya nasionalsehinggadapat lebih meningkatkan lebih mendayagunakan keberdayaan,merangsangpertumbuhan,mendorongpemerataan,dan memeliharastabilitas nasionalyaag sehatdan dinamis; (b) penyesuaiankebijaksanaanmoneter, perkteditan dan perasuransian,ser[a penyempurnaatadmjnistrasipelayanan lembaga-lembagakeuangarimaupunnon-bank, demikianpula pasarmodal, sehinggadapatlebih mendorongdunia banJ< usaha, koperasi, dan masyarakat pada umunnya dalam berbagai kegiatan ekonomi, peningkatan investasi, produksi dan perdagangan dalam dan luar negeri, termasuk diversifikasi eksporbaik dalamkomoditi maupunwilayah pemasaran;(c) pemanfaatandara luar negeri secaraselektif denganalokasi yang selalu memeperhatikankaitamya dengan strategidan upayauntuk menurunkanangkaDSR ("debt service ratio"); kebijaksanaandan langkah-langkahdi bidang perdaganganluar negeri untuk meningkatkanekspor non-migas dalamhubunganini merupakanfaktor penting. Menjaga StabilitasNasional. SelamaPJP I stabilitasnasional telah berhasil dipertahankandenganbaik sebagaihasil dari berbagai kebijaksanaansosial, politik, dan ekonomi yang dilaksanakan secara konsisten. Pencapaianstabilitas nasional tersebut, termasukstabilitasekonomi, telah memungkinkanbangsaLrdonesiamemusatkanperhatian padaupaya untuk mencapaiberbagaisasaranpembangunanlainnya, baik yang menyangkut (10)
aspek pemerataanmaupun perhrmbuhan. Perkembanganalftir-akhir ini menunjukkan makin terbukanyabatas-batasekonomi, sosial, dan politik negaradi dunia sejalandengan arus globalisasi.Hal ini berarti bahwadi masadepan,gejolak sosial,politik, dan ekonomi luar negeri akan dapat mempenganrhistabilitasnasional. Stabilitasnasional yang mantap dan dinamis harus dijaga agar pencapaiansasaranpemerataandan pernrmbuhan dapat dilakukan dengan mantap. Dengan demikian, menjaga stabilitas nasional akan senantiasa merupakantantangandalampembangunan. KesinambunganPembangunan.Perjalananyang harus dilakukan negara dan bangsa ini untuk meningkatkan kesejahteraansosial ekonomi rakyatnya dan merubah posisinya dalam peta pembangunandunia masih sangat panjang, memerlukan wakfu beberapapJp lagi. Dapatkah kesinambunganpembangunanselanjutnya, yarrg demikian penting artinya bagi bangsa lndonesia,itu dipelihara. Jawabannyajelas, bahwa untuk (11)
1 c:/paperiJAKSTRA
mencapai berbagai tujuan nasional tersebut maka kesinambunganpembangunanperlu dipelihara dan harus dapat dipertahankan,pembangunannasional harus berjalan secara berkelanjutandari generasike generasi.Inilah yang merupakantantanganbesar sekaligus arah kebijaksanaanyang harus ditempuhbangsaIndonesia,yaitu menjagakesinambungan pembangunannya,dari PJP ke PJP. Berbagaipersyaratanperlu dipenuhi, agar bangsaini berhasil mempertahankankesinambungandan sekaligusmenyukseskanpelalsanaansetiap tahapan pembangunannyatersebut. Di af,fiarapersyaratan tersebut adalah tercapainya "suksespembangunan" dari repelitake repelita.
5.
SistemPembangunanNasional
Sistem pembangunannasional dapat diiihat sebagaikeseluruhanI:rtarrankelembagaan, termasuktata nilai, struktur, dan mekanismedalam rangka penyelenggaraannegara dan pembangunan, dalam sebagian atau keseluruhan siklus kegiatan kebijaksanaan dalam penyelenggaraan (perencanaan,pelaksanaan,pengawasan,dan pertanggungjawaban) negara dan pembangunan.Dalam sistem pembangunannasional yang harus diperhatikan adalah dasar mekanisme penyelenggaraandan penentuan kebijalaanaan pembangunan, yang paling pokok adalahDemokrasiEkonomi dan Trilogi Pembangunan. Dengan Demokrasi Ekonomi sebagaisistem dan dasar mekanismeperekonomian dan kegiatan pernbangunantersebut, maka pengembanganperan dan saling hubungan antaraparaturpemerintah,dunia usaha,dan masyarakatmempunyailandasanyang jelas; di mata masing-masing memiliki hak, kewajiban, dan tanggung jawab tertentu dalam partisipasi negaradan pembangunan,dengankemungkinanpengembangan penyelenggaraan pada hemat saya dan kemitraat yang luas. Dalam hubunganitu, partisipasiatau peranserLa mengandungarti (1) turut memikul "tanggungjawab" tertentu secaraproporsional dalam proses pembangunansesuai posisi, kemampuan,perat masing-masing,serta tantangantantanganpembangunanyang dihadapi sehingga(2) memberi manfaat dalam pencapaian tujuan bersama(nasional)secaraoptimal. Padabutir pertama,partisipasidi sampingberarti keikutsertaanjuga dapatmempunyaibentuk kemitraan, yang masing-masingdalam konteks butir (2) memberikankontribusi tertentudalampencapaiantujuan pembangunan. Pembangunanyang bertitik berat pada bidang ekonomi serta didasarkan pada Demokrasi Ekonomi menentukanbahwa masyarakat,termasukdunia usaha, harus memeDengalltegasGBHN 1993 menetapkan gang perananaktif dalarnkegiatanpembangunan.
c : l p a p e r I J A K S T R A1
bahwa pembangunannasionaldiselenggarakanoleh masyarakatbersamapemerintah. Oleh karenanyaPemerintahberkewajiban(1) memberikanpengarahandan bimbingan, (2) menciptakan iklim yang sehatbagi perkembangandunia usaha, (3) dalam rangka: (a) mewujudkan perekonomian yang maju, mandiri dan andal, yang (b) disusun sebagai usaha bersamaberdasaratasasaskekeluargaan,dengankemitraan yang kukuh antara badan usaha dan swasta(GBHN 1993). koperasi, nLegara, Korsep kebersamaandan kekeluargaantersuratdalam UUD 1945, Pasal33 ayat (1, 2, 3).Berdasar ketentuankonstitusi tersebutkemudian berkembangdan dikembangkan3 bentuk badan usaha, yaitu BIJMN, koperasi, dan BIIMS. Pasal 33 ayat (1) mengamanatkan: Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas kekeluargaan. Semangatkekeluargaandan kebersamaantersebutjuga dapat diartikan untuk diwujudkan melalui "participatory managementsystem"oleh dan pada segenapunsur pelaku ekonomi, yaitu ketiga badan usaha di atas, dan bersama pemerintah dalam jalinan ketiganya, sehinggakeseluruhannyadapatberparlisipasisecara optimal dalampembangunannasional. Dalam rangka itu, secaradinamik, semangatkekeluargaandan kebersamaantersebutdapat diartikan dan diwujudkan dalam bentuk kenritraan antar para pelaku ekonomi tersebut di atasbersamaaparaturpemerintah,dan secarakeseluruhanberpartisipasidalam menghadapi kegiatanekonomidan pembangunan. berbagaisasaran,tantangan,dan peluang-peluang Guna menelusuri lebih jauh peran aparaturpemerintah, masyarakat,dan dunia usaha kita perlu mengidentifikasi faktor-falcor institusional dalaur Demokrasi Ekonomi. Pada hemat saya, Demokrasi Ekonomi secara institusioanl arLtaralain ditandai adanya (a) mekanismepasar, dan keterkaitan pasar domestik denganpasar internasional, regional dan global; (b) intervensipemerintah;(c) hak inisiatif dan budget DPR; (d) pengakuanterhadap sertaperan aktif warganegaradan masyarakat, hak milik perorangandan pemanfaatannya, termasuk dunia usaha, dalam berbagai kegiatan ekonomi dan pembangunan;dan (e) pengawasanlegislatif dan sosial(MustopadidjajaAR, 1995). Dalam Demokrasi Ekonomi tersebut,kegiatan ekonomi nasional tidak sepenuhnya diserahkankepada "mekanismepasar", melainkan dilengkapi dengan interversi pemerintah, disertai pengawasanlegislatif, dan partisipasisosial yang luas. Masalah utama adalah pengembangan(b) kebijataanaandan sistem intervensi lainnya, untuk (d) mengakrualkan dan mendayagunakanperan aktif dunia usaha dan masyarakat, serta (a) mempengaruhi mekanismepasar. Sistemintervensi tersebut, selain ditujukan untuk peningkatanefisiensi dalam pemenuhankebutuhanbarangdan jasa dari dunia usahadan masyarakat,juga harus
c:lpaperlJAKSTRAl
memperhatikankualitas pelayanan,serta aspek pemerataandan keterjangkauanpelayanan tersebut; disertai komitnen yang kuat kepada pemihakandan upaya pemberdayaanekonomi rakyat. Dalam pengembanganintervensipemerintahtersebutperlu diperhatikanpula berperannya(c) hak inisiatif dan budgetDPR, serta (e) pengawasanlegislatif dan sosial atas pelaksanaanberbagai kebijaksanaandan sistem intervensi lainnya dalam memacu pembangunan.Dengan penguaranberbagai dimensi institusional tersebut di atas, maka "kedaulatanrakyat" di bidang ekonomi dapat dicernakansecaralebih luas dan mantap. Proses perencanaandan penyusunankebijaksanaantidak terjadi dalam vakum sosial, dinamika sosial politik di masa depan lebih memerlukanpemahamanmengenai berbagai dimensi dan dinamika politik dalam proses pengambilan keputusan. Kredibilitas dan akuntabilitas pemerintahanmemerlukan keterbukaan. Dalam rangka itu "public policy debate" yang bersasaran"mencapaikonsensustentangkebenarandan alternatif pemecahan permasalahansecaramendasardan tuntas" perlu lebih dikembangkandalam proses kebipolicy process")di wakru-wakruyang akan datang. jaksanaanpembangunan(" development Hal-hal tersebut merupakan determinanbagi administrasi dan manajemenpublik dalam penyelenggaraannegaradan pembangunansecarademokratis, terbuka dan berper("democratic,transparant,and accountable").Berbagai fenomenadan tanggungjawaban karalcteristiktersebut harus mendapatkanperhatian dalam pen)'usunan"politik ekonomi" aksanaanpembangunandi masa-masadatang. dan kebijaksanaan-kebij Dalam sistem pembangunannasional, Repelita dan APBN merupakan instrumen ekonomi poiitik yang penting, di dalamnyaterdapatprogram-programpembangunanyang pada bidang dan selctor-sektor) terdiri dari kebijaksanaandan proyek-proyek(pembangunan tertentu. Untuk mencapaitujuan akhir suatuprograrn secaramaksimal, efektif dan efisien, maka pada setiapproyek di dalamprogram tersebutperlu diperhitungkanpaling tidak 4 hal berikut: (a) jenis proyek yang akan dibangun,(b) besarnyaproyek yang akan dibangun, (c) proyek yang akan dibangun. lokasi proyek yang akan dibangun,dan (d) jadwal pelaksanaan Selain itu, untuk menjaga keterkaitandan kosistensi,keseluruharmyaitu perlu dikaitkan dengan sasaran yang ditetapkan dalam Repelita. Dalam rangka itu, sejak Pelita VI dikembangkansistemSarlita. Sarlita disusun dengan maksud agar sasaranpembangunanyang tercantum dalam Repelitamenjadi lebih terjabar dan dapat digunakansebagaiacuan dalam penyusunandan penilaian kegiatan pembangunanyang dibiayai APBN, guna lebih memastikanupaya pencapaiansasaranRepelitayatg optimal. Sebagaidokumenkerja, Sarlita dipergunakan
c ' . l p a p e rI J A K S T R A1
14
sebagai acuan penyusunan dan evaluasi DUP; acuan pernantairan,pengawasan, dan pengendalianpelaksanaanpembangunan.Kecuali itu, Sarlita dipergunakansebagaibahan untuk penyusunan kebijalaanaan; dan bahan dalam menjalankan koordinasi kegiatan antarseklor,antarinstansi,dan antardaerah.Sebabitu kita jumpai Sarlita Sektoral, Sarlita Regional, dan Sarlita Nasional. Dengan langkah-langkahini, manajemenpembangunan lebih ditingkatkan keterbukaan,disiplin, dan akuntabilitasnya. Dalam kondisi perkembangat masyarakatyang masih beragam tingkat kemajuan dan kemampuannya,disertai kelemahan-kelemahantertentu seperti antara lain terlihat dalam struktur ekonomi, dan dunia usaha dengankelemahanyang menyolok pada usaha kecil dan menengah;struktur industri dengantingkat ketergantungantinggi kepada bahan baku dan bahanpenolongluar negeri; kesempatankerja dan produktivitas angkatankerja, kerawanan dalam neraca perdagangan,dan neraca pembayaranpada umumnya; kesenjangan antarkawasan(desa, kota; timur barat), dan antarkelompok pendapatan,dengan jumlah pendudukyang hidup di bawah garis kemiskinanyang besar, dan sebagainya;maka peran intervensi pemerintah menjadi bersifat strategis. Dalam menghadapi berbagai permasalahantersebut, Trilogi Pembangunandengan mekarrisme Demokrasi Ekonomi potensi masyamerupakanpilihan yang tepat. Dalam rangka itu, untuk mengaktualisasikan rakat, sertauntuk meningkatkandaya saing, partisipasidan kemitraan aparaturpemerintah, masyarakatdan dunia usahadalam pembangunan,pengembanganinisiatif, kreativitas, dan oto-alcrivitasdari bawah merupakanlandasanstategi. Untuk itu perlu diperhatikanantara lain prinsip-prinsipberikut dalammembangunsistemperekonomiankita. Keserasiandan keterpaduanantarkebijaksanaanfiskal, moneter, anggaran, dan kebijaksanaandi sektor riil. Upaya mendasardi bidang industri dan perdaganganperlu mendapatkanperhatiankhusus dan diarahkanuntuk memperkuatbasis ekonomi dan daya saing, agar memberikandampakpositif dalam persainganglobal yang juga berlangsungdi (1)
tengahkehidupanmasyarakatdan harus dihadapioleh ekonomi rakyat. Pemerintahmelalui perangkat kebijaksanaanfiskal dan moneter yang tepat dapat mendorong peningkatan efisiersi, produktivitas, dan pemerataanalokasi dan pemanfaatansumber daya ekonomi, serta stabilitas neraca pembayaran. Selain itu, melalui kebijaksanaananggaran dan berbagaikebijaksanaanlainnya di sektor riil, aparaturpemerintahjuga dapat mengarahkan dan memperlancaraliran sumber daya untuk mendorongpemberdayaan,pemerataandan pertumbuhan, penguasaaniptek termasuk sistem manajemen modern seiring dengan peningkatan kualitas sumber daya manusia dan kesejahteraanmasyarakat; pengentasan kemiskinan, serta untuk mengatasi kesenjangan, baik antardaerah, antarsektor, atau
1 c:/paperlJAKSTRA
antargolonganpendapatan.Upaya ini akan memperkuatekonomi rakyat, dan mendorong demokratisasi kehidupan perekonomian. Sementara itu, dalam pengelolaan berbagai langkah kebijalsanaan tersebut dinamika perubahan lingkungan strategis perlu diikuti kebijaksanaan dan langkah-langkah secara cermat, termasuk penyesuaian-penyesuaian lainnya. inovatif yang dilakukannegara-negara Dalam mengembaatugas pembargunan, aparatur pemerintah tidak harus ("steeringrather than rowing"), sesuatu berupayamelakukansendiri, tetapimengarahkarr yang sudah bisa dilakukarr oleh masyarakat,jangan dilakukan oleh pemerintah. Apabila masyarakatatau sebagiandari mereka belum mampu atau tidak berdaya, maka harus dimampukanatau diberdayakan(empowering).Pemberdayaanberarti pula memberi peran kepada masyarakatlapisan bawah di dalam keikutsertaannyadalam proses perencanaar, (2)
pelaksanaandan pengawasanpembangunan.Dalam rangka memberdayakanmasyarakat dalam pembangunan,peranpemerintahdapatdilakukan aruIaralain melalui (a) pengurangan lrambatandan kendala-kendalabagi partisipasimasyarakat,(b) menyusunprogram sebagai jatan untuk lebih memberikankesempatankepadamasyarakatuntuk belajar dan berperan sumberdaya produktif yang tersediaguna aktif dalam memanfaatkandan mendayagunakan memenuhikebutuhan(" social learning process"). Konsep " empowernlent"sebagaimana pula dengarrpemikiran "reinventinggovernment"(Osborne dan Gaebler, 1993) selalu dikaitkan denganpendekatanpartisipatif dalam manajemenpembangunan,da:r memberikan dalam prosespengambilankeputusanagar diperoleh hasil penekananpada desentralisasi yang diharapkan dengan cara yarrg paling efektif dan efisien dalam pelaksanaan pembangunan. Dalam hubungan ini David C. Korten (1990), seraya mengemukakan pentingnya peranan lembaga swadaya masyarakat, juga menekankan bahwa fokus pembangunan yang hakiki adalah peningkatankapasitas perorangan dan kelembagaan (" capacitybuilding"). Masyarakat diikutsertakan dalam proses menghasilkan public good and services, dalam pola kemitraan ("co production"; Milton J. Esman, 1991) dan bukan semata-matadilayani. Untuk itu kemampuanmasyarakatharus diperkuat ("empowering memerlukansemangatuntuk rather than serving"). Dengandemikianupayapemberdayaan (3)
melayani masyarakat("a spirit of public services"), dan bermitra dengaa masyarakat ("partner of society").Hal tersebutmemerlukanperubahanperilaku yang antaralain dapat dilakukan melalui pembudayaankode etik ( "code of ethical conducts") yang didasarkan pada dukungan lingkungan ( "enabling strategy") yang diterjemahkan ke dalam standar tingkah laku yang dapat diterima umum, dan dijadikan acuan perilaku administrator
c : / p a p e r / J A K S T R A1
16
]
pemerintahandan pembangunan.Di samping itu, dalam pelaksanaankode etik tersebut, sistem manajemenpublik harus bersikap terbuka dan "accountable", untuk mendorong para pemimpin dan sumber daya manusiadi dalamnyaberperan dalam mengamalkandan melembagakankode etik dimaksud, serta dapat menjadikari dirinya sebagai panutan masyarakat. (4)
Upaya pemberdayaanmasyarakat dan dunia usaha, selain memerlukan keterbukaan birokrasi pemerintah, juga langkah-langkahyang tegas dalam mengurangi peraturan dan prosedur yang menghambat kreativitas dan otoaktivitas mereka, serta rnemberi kesempatankepada masyarakatuntuk dapat berperan serta secara aktif dalam proses penyusunan kebijaksanaan, pelaksanaari, dan pengawasan pembangunan. Pemberdayaandan keterbukaanakan lebih mendorong akuntabilitas dalam pemanfaatan pernbangunanyang benar-benardjarahkan sumber daya, dan adanyakeputusan-keputusan sesuai prioritas, serta dilakukal secara riil dan adil sesuai aspirasi dan kepentingan masyarakat.Dalam hubunganini adanyakepastianhukum sangatdiperiukan. Dalam membangunmasyarakatyang modern di mana dunia usaha menjadi ujung tombaknya, terwujudnya kemitraan, dan modernjsasi dunia usaha terutama usaha kecil dan menengahyang terarah pada peningkatanmutu dan efisiensi serta produktivitas usaha amat. penting, khususnya dalam pengembangandan penguasaanteknologi dan manajemenproduksi, pemasaran,dan informasi. Dalam upaya mengembangkankemitraarl dunia usahayang saling grenguntungkanantarausahabesar,menengah,darrkecii, peranan pemerintah ditujukan ke arah pertumbuhan yang serasi. Pemerintah berperan dalam (5)
menciptakaniklim usaha dan kondisi lingkungan bisnis, melaiui berbagai kebijaksanaan dan perangkat perundang-undangan yang mendorong terjadinya kemitraan antarskala usaha besar, menengah, dzr kecil dalam produksi dan pemasaran barang dan jasa, dan dalam berbagai kegiatan ekonomi dan pembangunan lainnya, serta pengintegrasian usaha kecil ke dalam sektor modern dalam ekonomi nasional, serta mendorong proses pern:mbuhannya.
c : l p a p e r I J A K S T R A1
