Oleh : Dr. Mustopadidjaya AR

PERKEMBANGANDAN PENERAPANSTUDI KEBIJAKSANAAN DILIHAT DALAM KAITAN DISIPLIN DAN SISTEM ADMINISTRASIDAN MANAJEMEN Oleh : Dr. Mustopadidjaya AR.

"Government, in a positiveconstitutional democracylike ours,is guidedby publicpolicies" (Prof.Dr. RonaldGilbert,1984: 1). i*;;;-,-,,"r.?rtr;,.':::

1.

1.,

Pendahuluan

K a l a u " ke b i j a ksa naan"kita ar tikan sebagaibagian dar i upaya manusiauntuk mengetahuisesuatu,untuk mengatasisesuatumasalah,atau untuk mencapaisejumlahtujuan, maka "kebijaksanaan"merupakan"gejala sosial" yang sangat luas dan agaknya sudah timbul sejak awal sejarah kehidupandan peradabanmanusia.Sebabitu dapatdifaharniapabilaProf. William N. Dunn mengatakanbahwa "The exact time at which poticy r e l e v a n t k n o w l e d g e w a s f i r s t p r o d u c e d i s d e b a t a b l ea n d p e r h a p s unknowable" (William N. Dunn, 1981 : 8). Selanjunya,dalam batasan pengertiankebijaksanaanseluasdi atas, Dunn mengungkapkanbahwa catatanpaling tua mengenaiupaya untuk menganalisa"kebijaksanaan publik" ditemui di Mesopotamia."The ancientMesopotamiancity of Ur, situatedin what is SouthernIraq, producedone of the first legal codesin the 2I-th century BC, some two thousandyearsbefore Aristotle (384-322 BC), Confucius (551-479BC), and Kautilya (cite 300 BC) producedtheir classictreatiseson governmentand politics" (William N. Dunn, 1981 : 9). Apabila Prof. Dunn mengemukakanperkembangankebijaksanaan d a l am ka i ta n se j a ra hp e mer intahandan politik, yaitu "kebijaksanaan publik", "kebijaksanaan negara",atau "kebijaksanaan pemerintahan",yang sudahdemikian tua, maka kebijaksanaandalam artian di atas "pada bidang

l

iI I I

lain" yang timbul sebagaibagiantak terpisahdari keseluruhansejarah kehidupandanperadaban bisnis", umatmanusia,seperti"kebijaksanaan perusahaan",dan kebijaksanaan niaga" atau "kebijaksanaan " kebijaksanaan dalam berbagaibidang kehidupanlainnya, agaknyaakan tidak kalah tuanya. Waktuyang kita miliki terasademikianterbatas,dan informasi terasademikianlangkauntuk menyelusurisejarahperkembangan studi padakeseluruhan kebijaksanaan dimensidan manifestasinya dalamsegenap bidangkehidupanyang demikianluas dan kompleks.Sebabitu uraianini akan menyesuaikan diri dengandisiplin dan acuantemu kaji yang m e m p u n y a it u j u a n d a n m e n g a m b i lt e m a " p o s i s i d a n p e r a n i l m u administrasidan manajemendalampembangunan nasional,identifikasi kebutuhandalamperspektiftinggallandas,danimplikasinyadalambidang pendidikandan latihan". Acuan tersebutakan dipergunakanuntuk menyederhanakan uraian mengenai"studi kebijaksanaan" ini dengan pengamatannya membatasi dari sudut"disiplindan sistemadministrasi",dan hanyaakanmengungkap pokok, dan pendekatanlingkup, konsep-konsep pendekatansertagambaranbidangpenerapanyang sebenarnyadapat mencakupbidangkehidupanyangluasdan kompleks,namun beberapasaja dan bersifatumum. Studikebijaksanaan dapatdilihat sebagaibagiandari studi,disiplin, maupun sistemadministrasi.Sebabdalamkaitandisiplindan sistem administrasinegara,terutamasetelahdikotomi antarapolitik dan administrasinegaradianggaptidak mempunyailandasanparadigmadan empirika yang mantap,dan keseluruhanperkembanganparadigmaparadigmaadministrasi,khususnyasejakparadigmaperilaku, sistemik,dan deterministikmenunjukkan"pengambilankeputusan"dan kebijaksanaan sebagai"fenomenaadministrasiyang essensial",dengandemikiankebijaksanaanmerupakansubstansiyang tidak dapatdipisahkandalam bangunandisiplindansistemadministrasi negara(lihatMustopadidjaya AR, 1987-a).Demikianpula halnyadalambidangadministrasibisnis. Perkembangan tehnikdan model-model menunjukkan sistemmanajemen, berkembangnya danperlunya"studikebijaksanaan" dalamrangkadisiplin dan sistemadministrasibisnis. Administrasiyang mengandung arti "kerjasamasecararasionalantarasejumlahmanusiauntuk mencapaitujuan tertentusecaraefisien,efektif,danmanusiawi",danyangsecaraetimologik

bermakna "melakukan pelayanan intensif" (:

ad * ministrare), pada dirinya secaraessensialterkandung makna dan fenomena kebijaksanaan. Agaknya sistem administrasi apa pun (negara mau pun niaga) dan di bagian dunia mana pun (Barat, Timur; IJtara, Selatan), dan mungkin hingga kapan pun (dahulu, kini, dan kemudian) senantiasamempunyai "peranan tertentu" dalam dan tentangkebijaksanaan;yaitu administrasi mengenai sebagianatau pun keseluruhan "siklus kebijaksanaan",termasuk tehnik formulasi kebijaksanaandan dinamika proses serta perilaku sosial - politik ekonomi di dalamnya. Sebabitu, lebih dari bidang ilmu pengetahuan lainnya, ilmu administrasi (negara dan niaga) perlu memperhatikan "kebijaksanaan" dan mengambil manfaat dari adanyadan berkembangnya "studi kebijaksanaan",ataulebih tepat : menyempurnakandirinya dengan dimensi administrasi lain yang mungkin agak terabaikan, yaitu "kebijaksanaan"dalam keseluruhandimensi, sistem, hirarki, proses, siklus, dan berbagaimanifestasinya. Selanjutnyadalam rangka tulisan ini setelah(l) Pendahuluan,akan diuraikan berturut-turut (2) Perkembangan,Arti, dan Lingkup Studi Kebijaksanaan,(3) Substansi,Strata, Sistem,dan Siklus Kebijaksanaan,(4) Pendekatandan PenerapanStudi Kebijaksanaan,dan (5) Kesimpulan.

2.

Perkembangan, Arti, danLingkupStudiKebijaksanaan

Kalau kebijaksanaan merupakangejalayang telah timbul "setua" sejarahperadabanmanusia,maka "studi kebijaksanaan" sebagaimana dikemukakan Bauer"is far from a new venture"(RaymondA. Bauer,1968 : 6). Sekalipundemikian,dalamkehidupanuniversitasdi Amerika Serikat, perhatianterhadapstudikebijaksanaan baru tumbuhdi sekitartahun 1930an padawaktupolitik "New Deal" mengundang keterlibatanparasarjanadan ahli ilmu pengetahuan sosialdalammerumuskan kebijaksanaan publik ("public policy") guna memecahkan masalah-masalah publik ("public affairs") yang dihadapi.Eksistensibidangstudi tersebutmendapat pengukuhan,ketika di tahun 1937UniversitasHarvard mengembangkan p r o g r a m p a s k a s a r j a n ad a l a m b i d a n g a d m i n i s t r a s in e g a r a y a n g menitikberatkan kurikulanyapadakebijaksanaan publik. SelamaPerang Dunia II dan dalam tahun-tahunsetelahitu, literatur di bidang ilmu ekonomi,politik, danadministrasi negaramenunjukan perhatianyangbesar

terhadappenelitiankebijaksanaan. Dalamtahun-tahun akhir l940an, suatu p a n i t i a a n t a r u n i v e r s i t a sd i A m e r i k a S e r i k a t d i d i r i k a n u n t u k mengembangkan materi ajaranyang lebih relevanbagi studi kebijaksanaan dan administrasinegara.Padatahun-tahunselanjutnya,berbagaistudi mengenaikeseluruhanaspekkebijaksanaan publik bermunculan,berisikan substansidan prosesbaik mengenaimasalahpembentukan kebijaksanaan, perumusandan pelaksanaan kebijaksanaan, maupun mengenaimetodologi analisadan evaluasikebijaksanaan. Pesatnyaperkembangan yang terjadi, mendorongEngebert(L977)sekitar1 dasawarsa yanglalu menulis"A rapidly expandingareafor universitytraining and researchis public policy. Senadadenganitu, Ukeles(1977)mencatat"...policy analysisas one of five major subjectareaswhich shouldbe includedin all public affair programs.Thus in only sevenyears, policy analysismoved from propositionto reality, from a "fringe" idea to a centralplacein official public administration thinking.This rapidacceptance of the legitimacyof policy analysisone of the mostremarkabledevelopmentin modernpublic affairs".Dewasaini, berbagaigelarkesarjanaan dari tingkatSarjanaMuda, hinggatingkat PaskaSarjanadenganspesialisasi kebijaksanaan publik telah dikembangkan di berbagaiuniversitasdi Amerika Serikat. Suatupercobaanuntuk mengembangkan studi kebijaksanaan denganmerumuskan"ilmu kebijaksanaan" telah di- lakukanHarold D. Lasswelldan D. Lerner denganmenerbitkanbuku yang dieditnyapada tahun1951berjudulThe PolicyScience.Dalamesseipengantarbukuitu, Lasswellmenulis: "A policy orientation has beendevelopingthat cuts accrossthe existing specializations.The orientation is twofold. In part, it is directed toward the policy process, and in part toward the intellegenceneedsof policy. Thefirst task, which is the developmentof a scienceof policy forming and execution,usesthe methodsof social and psychologicalinquiry. The secondtask, which is the improving of the contentof the information, and the interpretationsavailable to policy makers,typically goes outside the bourdariesof social scienceand psychology"(H. D. Lasswell, I95l :3).

D u a p u l u h t a h u n k e m u d i a n ,d a l a m t a h u n I 9 7 1 , L a s s w e l l menerbitkanbuku yang mencerminkanmasihsedikitnyaperhatianterhadap mengenai"ilmu kebijaksanaan", danlambatnyaperkembangan berjudulA Preview of Policy Science.Namunpemikiranterusberkembangkhususnya dalammasalahdan bidangilmu politik dan ekonomi,terutamaditujukan untuk lebih merasionalisirlangkah-langkah kebijaksanaan publik. Dan sekitar30 tahunlebih kemudiansetelahThe Policy Science,Dror mencatat kesimpulanberikut: "Theuniquecore of policy studiesis policy makingas a subjectfor study and improvement.This includes both policy making as perpasiveprocessas well as specificpolicy issuesandpolicy areas. Understanding howpolicies evolveand improvingpolicy makingin generaland specificpolicies in particular are the scope.content. and missionof poliqt studies. CIearIy,such an idea of policy studiesincludesa broad array of subjects,issues,approaches, methods,methodologies, and interests"(Tehezkel Dror, 1983: 3; garis bawaholehpenyunting). DengandemikianmenurutDror yangmerupakanlingkup, isi, dan missidari studikebijaksanaan mengenaipembuatan adalahpemahaman dan penyempurnaan sesuatukebijaksanaan. Sejalandenganitu, Lasswell berpandangan bahwa lingkup studi kebijaksanaan adalahmeliputi proses penyusunankebijaksanaan dengandimensipengamatansosial dan psikologi,danperumusan alternatifkebijaksanaan yangmelampauibatasbatassosialpsikologi. Nagel sedikitlebih sederhanamerumuskan: "The field of policy studiescan be broadly definedas the study of the nature, causes,and effectsof alternativepublic policiesfor dealingwith specificsocialprobl e m s " ( S t u a r tS . N a g e l , 1 9 8 3 : x v ) . J e l a sd a n d e n g a nt e g a sN a g e l membatasimedanstudi kebijaksanaan pada2 hal, yaitu (1) mengenaiisi, sebab,dan akibatdari alternatif-alternatifkebijaksanaan bertaliandengan m a s a l a h - m a s a l akhe m a s y a r a k a t a nd, a n ( 2 ) h a n y a m e m a s u k k a n k e b i j a k s a n a ap n u b l i k , k e b i j a k s a n a a n e g a r a ,a t a uk e b i j a k s a n a a n pemerintahan sebagaiobyekstudi kebijaksanaan, sedangkan kebijaksanaan bisnistidak dimasukkanke dalamnya.Namuneksistensikebijaksanaan bisnis, kebijaksanaan niaga, ataukebijaksanaan suatuperusahaan sebagai

fenomena yang secaraeksplisit hadir dalam konteks sistem dan dinamika kegiatan administrasi niaga, dalam kaitan disiplin ilmu administrasi agaknyajuga dapat dipandangsebagaiobyek studi kebijaksanaan.Dengan demikian dalam kaitan disiplin ilmu administrasi.studi kebijaksanaandapat mempunyai 2 medanperhatian pokok. yaitu studi kebijaksanaanpublik. dan kebijaksanaanbisnis. Hal ini agaknya sesuai dengan perhatian dan perkembanganterhadapdimensi kebij aksanaandalam bidang administrasi bisnis. Perhatianini terlihat baik dalam perkembanganbertalian dengan tehnik, bentuk dan hirarki kebijaksanaan;maupun model-model sistem manajemen seperti manajemen sains, manajemen berdasar sasaran, m a n a j e m e n s t r a t e g i s , d a n s e b a g a i n y a .M e n g e n a i h u b u n g a n s t u d i kebijaksanaandengandisiplin dan sistemadministrasi(negaradan niaga) i n i , Gi l b e rt b e rp e n d a p a t"Public administr ation has studied policy formulation differently than have their counter parts in business administration. While the tools and techniquesusedin public administration may be similar to those in business,policy making in public administration is more complex than in business"(G. Ronald Gilbert, L984: 3). Secara eksplisit Gilbert menyatakanbahwa studi formulasi kebijaksanaanbisnis, sekalipun berbeda dalam obyek pengamatandan konteks serta lingkup permasalahannyadenganyang lazim dipelajari dalam administrasi publik, namun jelas diakui bahwa kebijaksanaanmerupakan substansi yang dipelajari dalam administrasi bisnis. Lingkup studi kebijaksanaanlainnya, yang agaknya kurang mendapattekanan dari rumusan Nagel di atas, adalah a s p e k " p ro se ske b i j a ksa naan".Hal ini dapat difaham i sebabia lebih menitikberatkanpada substansikebijaksanaan. Sebelumitu suatupublikasi yang diterbitkanPBB mengemukakan "To define the term policy analysis is not an easy task. Definition is sircumstantial and subject to many conditions. The term is often used synonymouslywith other terms, such as 'policy science' or 'policy study', which do not necessarilythe samething. Generally speaking, the purpose of policy analysis is to improve the quality and effectivenessof policy m e a s u r e s .I n i t s e n t i r e p r o c e s s , p o l i c y a n i r l y s i s i n v o l v e s p o l i c y development,coordination,implementation,evaluation,and review. It may take place at any stageof the policy making process" (united Nations, 1979 :3). Rumusantersebutmenggambarkan luasnyamedanpermasalahan yang dapat dijadikan obyek "analisakebijaksanaan",dan hingga akhir l970an tampak adanyapembaurandi antara "policy analysis", "policy

processr',"policyimplementation", dan "policyevaluation".Hal ini agaknya dapatdifahami, sebabkeseluruhannya beradadalamlingkup "policy study",dansebagaimana dikemukakan Starling"policyanalysiscannotbe fully understoodwithout alsounderstanding the policy makingprocess" (Grover Starling, L979: l2). Bahkandapatditambahkanbahwapada tingkattertentu"policy analysis"perlu melakukan"policy evaluation"yung dapatmerupakanbagiandari suatu "review", dan perlu mengetahui berbagaidimensidan masalahdalam"policy implementation process". Kseluruhannyaitu dilakukanselaludalam kaitanpenyelenggraan fungsu atauuntuk keperluansuatusistemadministrasi. Dari uraiandi atasdandalamperkembangannya kemudiantampak bahwalingkup studi kebijaksanaan meliputi beberapabidangpangamatan pokok yangdapatdikelompokan sebagaiberikut : (1) Analisadan Evaluasi K e b i j a k s a n a a(n" P o l i c y A n a l y s i sa n d E v a l u a t i o n " ) ,d a n ( 2 ) P r o s e s ("Policy Process). Bidangyangpertamadapatdibagi2, Kebijaksanaan ("policy analysis"),danpenilaiankebijaksanaan yaitu analisakebijaksanaan ("policy evaluation").AnalisaKebijaksanaan padadasarnyamerupakan studi antar-disiplinuntuk menemukanalternatifkebijaksanaan terbaik guna mengatasi permasalahan yangdihadapiataumencapaisejumlahtujuanyang diingin-kan.PenilaianKebijaksanaan, adayang mendefinisikanseperti policy analysisdi atas,adadandapatpula didefinisikansebagaibidang yang memusatkan diri padapenilaianatasmasalah-masalah "adequateness, effectivenes s, apropriatenes s, danefficiency" sesuatu kebijaksanaan, khususnyadari kebijaksanaan yang telah ditetapkandan dilaksanakan. yangdianalisadandievaluasidapatmeliputimasalah-masalah Permasalahan yang timbul pada sebagianataupun keseluruhantahapdalam siklus kebijaksanaan. Bidangkedua,policy process,mempelajarifaktor-faktor dan dinamika "sosialkelembagaan"dalamhubungansebagianatau ("policy cycle"), baik padatahap keseluruhansiklus kegiatankebijaksanaan p e r u m u s a n( " p o l i c y m a k i n g " ) d a n t a h a p p e l a k s a n a a n( " p o l i c y ("policy controland implementation"), maupunpenilaiandanpengawasan evalution").Untuk bidangyangkeduaini, dalamhubunganstudimengenai proseskebijaksanaan publik telahberkembang model-model"policy process"dalampembuatan kebijaksanaan. Sejalandenganitu dalam hubunganilmu administrasiniagaberkembang pola-polamanajemen X, Y, Z, dansebagainya, yangmengungkap berbagaipola perilakudalamproses p e n g a m b i l a nk e p u t u s a n d, e m i k i a nj u g a d a l a m h u b u n g a nd i s i p l i n

AR, 1988).Jalinaneratantan studi administrasinegara(Mustopadidjaya m e n g e n a iP r o s e s K e b i j a k s a n a a nd e n g a n A n a l i s a d a n E v a l u a s i Kebijaksanaandilukiskan oleh Nagel sebagaiberikut "Those who emphasizeprescription,however,recognizethat one cannotprescribe policieswithout an awareness of what policies are likely to be adaptedand effectivelyimplemented.Like wise, thosewho emphasizecausesrecogrize that the effectsof policiesare often an importantcausalfactorsin shaping policies"(StuartS. Nagel, 1983:xv). Di Indonesia,dewasaini padauniversitasdan fakultas-fakultas juga telahdiajarkan"studi ilmu sosial,politik, ekonomi,danadministrasi kebijaksanaan", dengantitik beratyangberbedaantara"policy process" dan "policy analysis"tersebut.MengenaiPolicyEvaluationataupun ProgramEvaluationdalamartiandi atas,agaknyabelumdiajarkansecara lebih eksplisitsebagaimatakuliah tersendiri.Padafakultas-fakultas ilmu publik" yang pada sosialpolitik diajarkanmatakuliah "kebijaksanaan umumnyabertitik beratpada "policy makingprocess"karena"policy implementationprocess"relatif masihmerupakanperkembangan baru, pada demikianpula padafakultas-fakultas ilmu administrasi.Sedangkan fakultas-fakultas ilmu ekonomidan manajemenstudikebijaksanaanlebih bertitik berat pada "analisakebijaksanaan"(ekonomi)publik mau pun bisnis umumnyadenganjudul matakuliah yang bervariasi,atau secara implisit terdapatdalammatakuliah sepertiEkonomiPublik, atauStrategi Bisnis.Gabunganantaraketiganya,yaitu antaraPolicy dan Kebijaksanaan pada Analysisand Evaluationdan Policy Process,telahdiperkenalkan SekolahTinggi Ilmu Administrasi,LAN-RI, denganmatakuliah "Analisa dan AdministrasiKebijaksanaan" dengansilabus: "Prossspenyusunan dan penentuanalternatifkebijaksanaan, sertastrategipelaksanaan dan penilaian (STIA, LAN-RI, 1986: 25; llhat Mustopadidjaya hasilpelaksanaan" AR., PegawaiNegeriSipil tingkat 1986).PadaprogramDIKLAT Penjenjangan SESPAdan SESPANASjuga telahdiajarkanmatakuliah yangbeorientasi pada studi kebijaksanaan,terutamapada mata kuliah "Perumusan Kebijaksanaan Dan Perencanaan Strategis"yang menitik beratkanaspekkebijaksanaan aspekanalisadanevaluasikebijaksanaan, sertaadministrasi ( " m a k i n g a n d m a n a g i n gp o l i c y " ) , d a n m a t a k u l i a h P e n y u s u n a n Kebijaksanaan Publik yangmenitikberatkan"ProsesKebijaksanaan". Pada tingkatKRA-LEMHANAS, keduadimensistudikebijaksanaan tersebut juga telahdiperkenalkan(lihatMustopaddjayaAR., 1987-b).

3.

Substansi, Strata,Sistem,Dan SiklusKebijaksanaarr

Sebegitujauh kita telah mencobamemahami arti, perkembangan, dan lingkup studi kebijaksanaan.Dalam rangka uraian Studi Kebijaksanaan ini, agaknya perlu dipelajari lebih lanjut arti, unsur-unsur, dan wujud yang konkrit dari sesuatukebijaksanaan.Ketiga aspektersebut sesungguhnya bukanlah sesuatuyang asing, sebab setiap hari hampir setiap orang, apa pun posisi, peranan, dan statusnyadalam masyarakat,selalu "terlibat" dengan "kebijaksanaan",baik kebijaksanaanyang dikeluarkan oleh instansi pemerintahan("kebijaksanaanpublik", "kebijaksanaannegara", atau "kebijaksanaanpemerintahan") atau pun yang dikeluarkan oleh perusahaan ataudunia usaha("kebijaksanaanbisnis" atau "kebijaksanaanniaga", atau " kebijaksanaanperusahaan "). Keharusan untuk memiliki KTP, memasuki sekolah secaratertib, harga yang harus dibayar apabila membeli atau menjual sejumlahbarang ataujasa, keharusanmembayarpajak bumi dan bangunandenganjumlah dan cara tertentu, adanyaaturan lalu lintas, kredit investasi kecil (KIK) merupakan sebagiankecil dari kebijaksanaanyang terbuka atau melibatkan hampir seluruh warga negara.Dengan kata lain kebijaksanaanmempunyai lingkup substansi,hirarki, wilayah operasi, para pelaku serta kelompok sasaranyang luas. Contoh yang sangatluas dan cukup populer adalah "harga" yang harus "dibayar" atau "dipilih" apabila orang atau suatu organisasi publik mau pun bisnis, membeli sejumlahbarang ataujasa. Kita ketahui harga merupakanbesaranyang tidak berdiri sendiri, dan mempunyai kaitan seldor dan wilayah kegiatanyang luas, merupakan"produk" dari pengambilan keputusanyang melibatkan sejumlah faktor dan aktor yang berbedadalam banyak hal, dan yang langsungatau tak langsungberhubungansatu sama lain, seperti penjual, pembeli; produsen, konsumen; eksportir, importir; ataupun swasta,masyarakat,dan Pemerintah.Dalam contoh ini kita secara s e d e rh a n a d a p ame t l i h a t b ahwa "kebijaksanaan"adalah "har ga" yang " d i t e t a p k a n " a t a u " d i t e r i m a " p a r a a k t o r , m a s i n g - m a s i n gd e n g a n pertimbangan-pertimbangantertentu yang secara keseluruhan pada umumnya bersasaranuntuk "mengoptimasikanbesarnyamanfaat" dari sudut mereka sendiri-sendiri. Harga yang efektif tentu adalah harga yang

dapatdisetujuiatauditerima seluruhatausebagianbesaraktor, yaitu apabilamasing-masing manfaatlebih besardari akanmendapatkan pengorbananatau biaya yang harusdikeluarkan,dan hal ini masih tergantungpadabanyakhal, sepertijenis barangataujasa, ada tidaknya substitusi,bentukpasaryang tentunyajuga tidak lepasdari sistem(politik) ekonomi,tingkatpendapatan konsumen,danberbagaifaktor sosialekonomi lainnya. Apabila harga merupakanfenomenakebijaksanaan,dan ia merupakan"keputusan"sebagaiprodukpertimbangan mengenaiberbagai faktor dan menyangkutnilai-nilai tertentuguna mencapaitujuan tertentu dari seseorang atausuatuorganisasi,makadengandemikiankebijaksanaan padahakikinyaadalahkeputusanyang diambil untuk mencapainilai atau manfaattertentu yang lazimnyaharusmelebihipengorbananyang dikeluarkanoleh parapelakuataupun kelompoksasarankebijaksanaan bersangkutan. Hal yangterakhirini padadasarnyatergantungpadamotif, tujuan,jenis kebijaksanaan ataupun organisasiyang menerbitkannya, apakahkebijaksanaan publik, dan dengan bisnisataukahkebijaksanaan demikianjugu tergantungpadaberbagaifaktor lingkunganseperti perkembangan keadaanpolitik dan ekonomi,sertasistempolitik, ekonomi, yangberlaku. danpemerintahan yang agaknyalebih sederhana Contohlain mengenaikebijaksanaan adalahkeputusan mengenaiKTP ("Kartu TandaPenduduk")yangharus dimiliki pendudukusia dewasapadasuatuwilayahpemerintahan,dengan maksudtertentuyangberhubungan denganhak dan kewajibanpenduduk padaPemerintah padaumumnya,ataupun sebaliknya,di dan masyarakat manauntuk mendapatkannya terdapatpersyaratan dan prosedurtertentu misalnyausiadanketerangan tentangkebenaran domisilidari RT ("Rukun Tetangga")yang harusdinyatakanpadasuatuformulir tertentu.Aspekaspekyangsama,yaitu ketentuan,aturan,dan prosedurtertentudapatjuga d i j u m p a i d a l a mk e b i j a k s a n a a n m e n g e n aK i r e d i t I n v e s t a s iK e c i l , "drawback",dan sebagainya. Diambilnyasuatukeputusan yangdimaksudkan untukmencapai sejumlahtujuan tertentubelum tentu akan menghasilkansesuatuyang m e n j a d it u j u a n , a p a b i l ak e p u t u s a nt e r s e b u t i d a k d i i k u t i t i n d a k a n pelaksanaan ataulangkah-langkahtertentuyangdiperlukanuntuk mencapai t_o

bahwa tujuan. Keadaanini menimbulkanpendapatyang mengemukakan untukbisa keputusan sajabelumbisadisebutkan sebagaikebijaksanaan; suatukeputusanperlu diikuti langkah disebutsebagaikebijaksanaan, yangbersasaran tindakanpelaksanaan mencapaitujuanyang dimaksudkan. "...a usefuldefinitionmustembodythe ideathatpublicpolicy is a course or patternof activity and not simply a decisionto act in someparticular way; thatis, publicpolicy is a processandnot merelya singledecisionin oneplaceat a particularmoment"(Bullock,et. al., 1983: 2). Padalain pihak terdapatpendapatyang menyatakanbahwakebijaksanaan adalahapa pun yang dipilih, termasukkeputusanuntuk tidak melakukansesuatu (ThomasR. Dye, 1978: 3). Padahematsayamasalah"denganatautanpa" pelaksanaan, perlu suatukeputusanuntuk dapatdisebutkebijaksanaan, yang lebih luas; antaralain dilihat dalamkontek "sistemkebijaksanaan" misalnyaseberapajauh tingkat keterlibatan("degreeof involvement") organisasipengambilkeputusandalamprosespelaksanaan kebijaksanaan bersangkutan. Hal yang terakhirini sekalilagi, tergantungantaralain pada sistempolitik, pemerintahandan ekonomi,dan jenis kebijaksanaan serta bentukorganisasipengambilkeputusantersebut.Karakteristikterakhirjuga dapatmempunyaiarti bahwaapabila"keputusan"itu diambil oleh aparatur publik padahirarki organisasidan kewenangan tertentu,makadenganditerbitkannyasesuatukeputusansudahberarti adanya"kekuatanmengikat terhadapobyek dan subyekdari kebijaksanaan bersangkutan"untuk pun dapatdikelompokan "mematuhinya". Selanjutnya,kebijaksanaan menurutdampaknya,sepertidilakukanLowi yang membaginyaatas "regulatory,distributive,dan redistributive"(TheodoreJ.Lowi, 1964). Selainitu juga dapatdigolongkanmenurutcara mempengaruhiatau langsung, antarpelakukebijaksanaan, menjadi"kebijaksanaan sifatinteraksi k e b i j a k s a n a a nt a k l a n g s u n g , k e b i j a k s a n a a nc a m p u r a n " , s u a t u p e n g e l o m p o k a nb e r s a n d a rk e p a d am o d e l - m o d e ls i s t e me k o n o m i (Mustopadidjaya AR, 1987-d). Dari contohdan uraiandi atasdapatdirumuskansuatudefinisi yaitu " keputusan kerja ( " workingdefinition" ) mengenai kebijaksanaan " suatuorganisasi("publik ataupun bisnis")yangdimaksudkan untuk permasalahan mengatasai tertentuataumencapai tujuantertentu,berisikan yangdapatdijadikan"pedomanperilaku" dalam(1) ketentuan-ketentuan pengambilankeputusanlebih lanjut, yangharusdilakukanbaik kelompok sasaranatau pun (unit) organisasipelaksanakebijaksanaan,dan (2) 11

penerapanataupelaksanaan dari sesuatukebijaksanaan yang telah ditetapkan,baik dalamhubungandengan(unit) organisasipelaksanamau pun dengankelompoksasaran yangdimaksudkan. Berbagaikeputusan yang diterbitkansuatuorganisasi,yanglazimnyadituangkansecaraformal dalam berbagaibentuk "aturanperundangan"sehinggadengandemikian mempunyai"kekuatanhukum" yang mengikatbaik obyek mau pun subyek kebijaksanaan itu, dapattersusunmerupakanstratatertentusesuaidengan hirarki atauposisidan kewenangan yangdimiliki organisasiatauunit organisasiyangmenerbitkannya. Dalamhubunganhirarkikal ini dikenal3 stratakebijaksanaan pokok, yaitu kebijaksanaanstrategis,kebijaksanaan manajerial,dan kebijaksanaan tehnisoperasional.Dalam kontekshirarki organisasidan stratakebijaksanaan di atasagaknyadapatdifahami rumusan-rumusan kebijaksanaan berikut : "a) a broadguideto presentand future decision,selectedin light of given conditionfrom a numberof alternatives; b) the actualdecisionsor setof decisionsdesignedto carry out the chosencourseof actions;and c) a projectedprogram consistingof desiredobjectives(goals)andthe meansof achievingthem" (Danekedan Steiss,1978 : 424). Sebabitu dapatdifahamipula apabilaHousedan Coleman(1980) mengartikankebijaksanaan sebagai" a government principle, plan, or courseof actionas a seriesof goal orientedactivities". Hal ini mengandung maknabahwarencana,program,proyek,ataupun (negara berbagaikeputusan lain yangditerbitkansuatusistemadministrasi ataupun niaga)untuk mencapaisuatutujuan atauuntuk mengatasisuatu persoalan,dapatdiartikansecaraumum sebagaikebijaksanaan. Sementaraitu kita telah melihatbahwasecaraanalitisdapat dibedakandua unsurpokok yangterdapatdalamsesuatukebijaksanaan, ("policy objectives"),dan caraatauperalatan yaitu tujuankebijaksanaan untukmencapaitujuan("policy instruments");(lihat J. Tinbergen,1967) Tujuantertentuyangingin dicapaimerefleksikannilai yangmendasaridan ingin diwujudkan.Hal ini dapatmempengaruhicara-caraataulangkahlangkahyang dipilih atauinstrumentuntuk mencapainya.Sedangkandalam policy instrumentitu sendiridapatdijumpaiberbagaiunsur seperti: ketentuan,persyaratan,aturanpelaksanaan atauprosedur,dansebagainya. Di sampingitu dalamhubungansesuatu kebijaksanaan terdapatorganisasi jawab dalampenyelenggaraanberbagai yangberperananataubertanggung siklus kegiatankebijaksanaan, dan kelompoksasaranyang dapatberupa orang,organisasi,perusahaan, dan sebagainya. Orangataupun organisasi 12

yang berperananatauterlibat dalamkegiatankebijaksanaan tersebutsecara yaitu keseluruhan dinamakan"pelakukebijaksanaan" atau"stakeholders", khususnyaparapembuatkeputusan(: paraperumusdan/ataupemutus kebijaksanaan) dan pelaksanakeputusan,dan "kelompoksasaran"dari kebijaksanaan tersebut.Bagaimanasaling hubunganantarpara pelaku kebijaksanaan tadi, ini di sampingtergantungpada "kemampuan,posisi, juga padabentukdan gaya peranan,dan kewenangan masing-masing", manajemenorganisasibersangkutan sertasistempolitik danekonomiyang para pembuatdan berlaku. Misalnya "kekuasaan dan kewenangan" pelaksanakeputusan,akan menentukan"hirarki, batasdan perilaku kegiatan,kelengkapan,kekuatan'hukum"' dan luas wilayah pelaksanaan dari keputusantersebut.Di sampingitu terdapatberbagaifaktor lainnya yang perlu diperhatikanyang secarakeseluruhanmerupakan" sistem kebijaksanaan". Dengansistemkebijaksanaan dimaksudkanadalah"the overall institutionalpattern within which policies are made, involves i n t e r r e l a t i o n s h i p sa m o n gt h r e ee l e m e n t s: p u b l i c p o l i c i e s ,p o l i c y (William N. Dunn, 1981: 46). stakeholders, andpolicy environments" policies" Definisiini dapatdimodifikasikan untukmeliputijuga "business kata "public" ataumenambahkannya denganmenghapus dengan"business", dan memisahkan"targetgroups", "clientS","obyek" atau - dengan meminjamistilah CarlesO. Jones(1984:26) - para "abiders"dari kebijaksanaan " ) lainnya dari unsur" stakeholders " ("pelakukebijaksanaan padarumusanDunn (1981: 46) ataupun ThomasR. Dye (1978:9). Dengandemikian"sistemkebijaksanaan" terdiri dari unsur-unsur sebagai (2) pembuatdan pelaksana berikut, (1) lingkungankebijaksanaan, (3) kebijaksanaan kebijaksanaan, itu sendiri(publik ataupun bisnis), dan (4) kelompoksasarankebijaksanaan (lihat Gambar1). Unsur (2) dan (a) dapatdisebutsebagai"stakeholders" secarakeseluruhan ataupelaku kebijaksanaan, yangmasing-masing dalamsebagianatau dapatberperanan pun keseluruhan(siklus)kegiatankebijaksanaan. Agaknyaperlu dicatat pengertiandari konsep-konsep di atassehinggaakantampakkegunaannya dalamrangkaadministrasi kebijaksanaan; sebagaiberikut. (1) Lingkungankebijaksanaan adalahkeadaanyang melatar belakangiatauperistiwayangmenyebabkan timbulnyasesuatu"isyu (masalah) kebijaksanaan", yangmempengaruhi dandipengaruhiolehpara l_3

pelaku kebijaksanaandan oleh kebijaksanaanitu sendiri; (2) pembuat dan pelaksanakebijaksanaan,adalah orang, sekelompok orang, atau organisasi yang mempunyai "peranan tertentu" dalam kebijaksanaan,sebabmereka berada dalam posisi mempengaruhibaik dalam pembuatankebijaksanaan a t a u p u n d a l a m p e l a ksa naandan pengawasan atas per kembangan pelaksanaannya;(3) kebijaksanaanitu sendiri, yaitu keputusan atas sejumlah atau serangkaianpilihan yang kurang lebih berhubungan satu sama lain yang dimaksudkan untuk mencapaitujuan tertentu; dan (4) kelompok sasarankebijaksanaan,yaitu orang, sekelompokorang, atau organisasi-organisasidalam masyarakat y angperilaku atau keadaannya ingin dipengaruhioleh kebijaksanaanbersangkutan.Pada hemat saya (2) dan (4) perlu dipisahkan bukan saja karena posisi dan peranannyapada umumnya berbeda,bahkanJonesmenyebutkelompok sasarantersebut sebagai"abider", tetapi juga diperlukan apabila seseorangingin mengetahui "efektivitas kebijaksanaan"dalam arti seberapajauh kebijaksanaanyang telah ditentukan dan dilaksanakanitu mencapaisasaranyang dimaksudkan atau memperbaikikondisi kelompok sasaranyang dimaksudkan. Selain tahap kegiatan pembentukankebijaksanaan,dalam dinamika sistem kebijaksanaanperlu diperhatikan tahap kegiatan kebijaksanaan lainnya, tidak terbataspada "pembuatanatau perumusan kebijaksanaan", t e t a p i j u g a ta h a p ke g i a tan "pelaksanaankebijaksanaan" dan tahap "pengawasanpelaksanaankebijaksanaan" . Keadaanini jelas berbeda d e n g a nru mu sa nP ro f. D unn di atas yang m enyebutkanhanya pr oses pembuatankebijaksanaan.Jadi pada keseluruhansiklus kebijaksanaan ( "p o l i cy cycl e " ). K e te rl i batanpar a "pelaku kebijaksanaan"ter m asuk kelompok sasarankebijaksanaan,secarakeseluruhanatau sebagian, akan tergantung pada "jenis kebijaksanaan,sistem politik, pemerintahan, dan ekonomi sertapadapola administrasiatau manajemen"yang dipilih dalam menyelenggarakantahap-tahapkegiatan dalam siklus kebijaksanaan tersebut.Sistempolitik, pemerintahan,dan ekonomi akan mempengaruhi jenis-jeniskebijaksanaanyang diterbitkan(kebijaksanaan bisnis ataukah kebijaksanaanpublik, dan yang terakhir ini dapat dibagi lagi dalam " kebijaksanaanlangsung,kebijaksanaantak langsung,dan kebijaksanaan c a m p u r a n " ) ;j u g a a k a n m e m p e n g a r u h p i ola (struktur dan perilaku) administrasi,dan dengan demikianjuga keterlibatan,rasa tanggungjawab, dan partisipasi para anggota organisasi (dalam kebijaksanaanpublik atau pun bisnis) atau masyarakatdan dunia usaha pada umumnya (khususnya L4

dalam "kebijaksanaanpublik"). Di atas diuraikan bahwa siklus kebijaksanaan("policy cycle") terdiri atas 3 kelompok kegiatan pokok, yaitu (1) "perumusan kebijaksanaan", (2) "(pengendalian)pelaksanaankebijaksanaan", dan (3) "penilaian serta pengawasanhasil pelaksanaankebijaksanaan" (lihat Gambar 2). Kedalam tahap kegiatan (1) termasuk kegiatan pengambilan keputusan dan pengesyahankebijaksanaansehinggamerupakankeputusan formal /organisational yang mempunyai "kekuatan hukum" atau bersifat mengikatbaik 'obyek' mau pun 'subyek' dari keputusanatau kebijaksanaan t e r se b u t. K e g i a ta n 'p e n gendalian' dapat ter jadi pada selur uh siklus k e b i j a ksa n a a nte rse b u t, sedangkan penilaian dan pengawasandapat dilakukan secarapre-fakto (pre-audit), expost-fakto (post-audit), atau pun pada waktu pelaksanaanberlangsung,sebagaiunsur pengendalian.

D i s a m p i n gp a n d a n g a n" s i k l i k a l " y u n g m e m b a g ip r o s e s kebijaksanaan atasbeberapalangkahkegiatanpokok sepertitersebutdi atas,terdapatpandangan lainnyayangterutamamelihatbahwa"perumusan kebijaksanaan"merupakankegiataninkrementaldi manapilihan-pilihan jarang sekaliberpangkaldari pola yangterdahulu(Lindblom, kebijaksanaan 1959LPadapandangansiklikal itu sendiriterdapatvariasi mengenaijumlah tahapln kegiatanyangterjadi; Lassewell(Ig7l) - yang merupakanpionir pand{ngansiklikal - misalnyamembaginyadalam 7 kegiatanyaitu promotion,prescription,invention,application,termination, "inteltregence, appraisal";sedangkan Brewer(1978)membagidalam6 langkahkegiatan yaitu "initiationand invention,estimation,selection,implementation, evaluation,and termination";kemudianMay dan Wiladvsky(1978) membedakannya ke dalam"agendasetting,issueanalysis,servicedelivery systems,implementation, evaluation,and termination".Jonesmembaginya ke dalam : perception/definition,aggregation,organization,representation, agendasetting,formulation,legitimation,budgeting,implementation, (CharlesO. Jones,1984:27-29). evaluation,dan adjustment/termination KemudianStraling menemukenali tahapanberikut : identificationof needs, formulationof policy proposal,adaption,programoperations,dan evaluation(GroverStarling,1979: 11-13). Berbagaivariasikegiatan tersebutpadadasarnyadapatdibagi atas3 kelompoksiklus kegiatanpokok tersebutdi atas.

1,5

4.

Dan Penerapan Pendekatan StudiKebijaksanaan

Suatu hal yang menonjol mengenai studi kebijaksanaan, s e b a g a i m a n at a m p a k d a r i u r a i a n d i a t a s , a d a l a h s i f a t n y a y a n g "interdisipliner" dan dapat meliputi, sebagaimanadikemukakan Dror, masalah,pendekatan,metodologi, dan kepentinganyang sangatluas. Kemudian Dror menambahkan"...policy studiesare very demanding..., n e e d s re a ch i n g fa r b e yond the by- now conventional dem ands for "interdisciplinary" to a really integrative view of policy making and policy as a dominantdimensionsof societalproblem-handlingcapabilitiesand of the capacity to govern" (YehezkelDror, 1983 : 4). Dalam hubunganini, khususnyadalam rangka kebijaksanaanpublik, Nagel mencatatposisi masing-masingdisiplin sebagaiberikut :

"..., thefield is truly interdisciplinary. Politicalsciencecontributes a concernfor the political and administrativefeasibility aspectsof alternativepublic policies. Economicscontributesa concernfor benefits, costs, and maximizingbenefitsminus costs, with an emphasison deducingprescriptiveconclusions.from given goals and intuitivelyor empiricallyacceptedrelations. Psychologyemphasizes the relevanceof rewardsandpunishments in motivatingpeople, and it provides a researchparadigm emphasizingpretests and posttestsof experimentaland control groups. Sociologyis concernedwith socialproblems, social classes,and social statis- tics. Anthropology,geography,and historyprovide broadeningperspectivesacrossplaces and times. Natural sciencecontributesa concernfor the physical and biologicalfactors that are ortenimportantin suchpolicy problems as energyand health. Mathematicsprovides quantitativetoolsfor measuring,analyzing, and evaluatingthe effectsof alternative public policies. Philosophyshowsa specialconcernfor the values toward whichpublic policies are directedand ultimatelogic of policy analysis(StuartS. Nagel, 1983: xvi). " P e r a n a na k t u a l d a n p o t e n s i a ld a r i b e r b a g a id i s i p l i n d a l a m hubungannya denganstudidan pengetahuan mengenaikebijaksanaan dapat dilihat lebihjauh dalamTabel1. Tabeltersebutmenunjukan antaralain pentingnyafilsafat, etik, dan nilai yang mendasarianalisadanproses L6

k e b i j a k s a n a a n ,d i s a m p i n g d i m e n s i - d i m e n s i t e h n i s d i d a l a m n y a . P e r m a s a l a h a ny a n g p e r l u m e n d a p a t p e r h a t i a n a d a l a h b a g a i m a n a menerapkannilai-nilai tersebut, seperti Pancasilabagi BangsaIndonesia, dalam analisa dan proses kebijaksanaan.Perananpositip dari adanyanilai yang mendasarisistem administrasinegaraadalah sebagai"coordinating mechanism" untuk memelihara konsistensi dalam keseluruhan dimensi siklus kegiatan kebijaksanaanyang harus diemban administrasi. Sebagaimanadikemukakan di atas, dalam hubungan disiplin dan sistem administrasi negaradan niaga, kebijaksanaandapat dilihat dalam keseluruhandimensi dan manifestasinya,baik secarasubstansial("tujuan dan peralatan,mengenaibidang permasalantertentu"), siklikal ("siklus kebijaksanaan")dan hirarkikal ("strata kebijaksanaan,strategis,manajerial, dan tehnis-operasional"),atau pun secarayudisial ("hirarki perundangan tertentu"). Secarasistemikkebijaksanaandapatdilihat sebagai"output" dari transformasi bermacam "inputs" yang dilakukan suatu sistem administrasi yang bertindak sebagaifaktor "throughputs". Dalam dinamika perilaku dan prosessistemadministrasi,berbagaifenomenakebijaksanaantersebutdapat dikaji baik secara"tehnis" atau "analitis" ("policy analysisand evaluation") yang berfokus pada substansikebijaksanaandalam berbagaidimensinya, mau pun sebagai"proses" yang berfokus pada dinamika interaksi antara para pelaku kebijaksanaandalam berbagai (siklus) kegiatan kebijaksanaan ("policy processes");dan telah dikemukakanpula perlunya memperhatikan dimensi-dimensisistemekonomi dan politik baik dalam analisamaupun dalam prosespembuatan,pelaksanaan,dan pengawasanperkembangan pelaksanaankebijaksanaan. Suatupublikasi PBB menunjukaneratnyapertalian antaraanalisa , e n g a nd e m i k i a n t a m p a kj e l a s p e r l u n y a d a n p r o s e sk e b i j a k s a n a a n d memperhitungkandimensi-dimensiprosesualdalam analisa, demikian pula sebaliknya : "In the social scienceliterature, the policy analysis concept has been developed chiefly within the context of explanatory models, that is to say, models devised primarily for the explanationof behaviour in complex organizationswithin differing social contexts. It is possible to distinguish three catagoriesof models: (a) the rational model; (b) the organizational model; and (c) the political or contingentmodel. The first is esentially basedon the principle of rational behaviour and is designedto present a systematictheory of the administrative process and its optimal policy L7

outputs.The organizationalmodellays primary emphasison the ways in which behaviouris determinedby organizational constraints;it seesthe policy processand its resultsas the outcomeof the operatingconditions within organizations. The political modelresemblesthe organizationalone but gives more explisit recognitionto the valuesembodiedin political activity.Thus, the political modelquestionsthe extentto which rationality assumptions alonecanproduceadequateexplanatorytools andit attempts to supplementthe elementspresentin the organizationalmodel of decisionmaking(UnitedNations,1979:3). Tampaknyadimensi-dimensiyang dikemukakandalammodel pertamamenandaibidangyangdalamuraianini dikenalsebagai"analisa kebijaksanaan", modelketigamerupakanbidang"prosespembuatan kebijaksanaan", sedangkanmodel keduamerupakan"model sistem administrasi"yangmemperhitungkan berbagaifaktor padamodelpertama dan ketiga.Keterkaitanantardimensi"analisis"dan "proses"menunjukJcan p e r l u n y am e m p e r t i m b a n g k adni m e n s i - d i m e n ssi o s i a l - p o l i t i kd a n kelembagaan dalam analisa kebijaksanaan, dan perlunya m e m p e r t i m b a n g k ahna s i l - h a s i la n a l i s i sd a l a m p r o s e sp e m b u a t a n kebijaksanaan. Di sampingitu khususnyadalamrangkakebijaksanaan publik perlu ditambahkan perlunyamemperhatikan baik dimensianalisis maupunsosialpolitik dan kelembagaan dalamdinamikaprosespelaksanaan (Lihat Gambar2 dan3); termasukdi dalamnyasistem kebijaksanaan pengawasan. Sebagaimana dikemukakanDubnickdan Bardes,"These dynamicstakeplacein two arenas,one involving makingof policy and the other dealingwith policy implementation"(Melvin J. Dubnick, dan BarbaraA. Bardes,1983 : 166). Padatingkat administrasitertentu "pendekatanintegratif" yang memadukanaspekanalisadan evaluasi kebijaksanaan denganproseskebijaksanaan sangatdiperlukan(lihat Gambar2). Dari segi prosestelah berkembangbeberapapendekatan,yang menurut Bullock meliputi: "... (1) institunionalism , (2) elitetheory,(3) grouptheory,(4) inputs-outputs models,and (5) systemtheory(Bullock, at. al., 1983: 4). Dalamhubungan prosesperumusan kebijaksanaan telah berkembangbeberapamodelpendekatansepertiRationalComprehensive ProcessModel (RCPM), IncrementalProcessModel (IPM), dan Mixed S c a n n i n gP r o c e s sM o d e l ( M S P M ) . R C P M b e r a n j a kd a r i a s u m s i 1-8

dimilikinya informasi secaralengkapdan akuratsertaadanyakapasitas manusiauntuk berpikir dan bertindaksepenuhnya rasional,mendorong ditemukannyaseluruhdimensipersoalandan alternatifpemecahandan memilihnyabersandarpadakriteria penilaiantertentusecararasional.Bagi Lindblom hal tersebuttidak realistis, "...assumesintellectualcapacitiesand sourceof informationthat men simply do not posses"(CharlesE. Lindblom, 1959).KemudianHarmon mengingatkan perlu berhati-hati dalammenerapkanmodelini dan berpendapat bahwa : "rationality is not, the samething as centraldecisionmaking,it is hard to reachagreement aboutvalues,perfectinformationis seldomavailableso that all alternatives may be considered, the modelis not realistic(at least,it is not consistent with currentpolicy-makingprocesses in Westernsocieties),manypolicy changesend up beingremedialin an attemptto maintainan equilibria state; (MichaelHarmon,1969).Bagi andan elitisthierarchymustbe established" Lindblom prosespembuatankebijaksanaan yang paling realistisdan rasionalhanyalahyang sifatnyainkrementaldan mungkinberanjakdari k e a d a a n" s t a t u sq u o " . C a r a i n i m e n g h i n d a r k a np e n g k a j i a ny a n g komprehensifmengenaiseluruhalternatif,dan memusatkan diri pada hubunganantaratujuandan carapencapaian tujuan.MenurutLindblom konsensusdan kompromiperlu dilakukandi antarapengambilkeputusan, dan dalamprosessemacamini berbagaihasil, alternatif-alternatif,dan nilai-nilai yang terpengaruhlazim terlupakan;strategiyang perlu d i t e r a p k a na d a l a hm e m p e r h a t i k a n a l t e r n a t i fy a n g b e r b e d as e c a r a inkremental;yang penting adalahalternatif yang relevandan bukan keseluruhan alternatif.IPM berasumsiprosesberlangsung dalamsistem yangpluralistik,dan bersifatutilitarian.Apabilahalnyademikian,menurut Harmon (1969), maka model ini harus memasukanhal-hal berikut : maksimasimasi hasil,stabilitas,objektivitas,dankesepakatan-kesepakatan kebijaksanaan. dalampenentuan Menerimaasumsiyang melandasai model tersebutberarti harus melupakanpendekatanrasional, perencanaan pemerataan, strategis,rencanakontingensi,dan masalah-masalah bahkan melupakaninnovasi-innovasi yangdiperlukan,karenanyahanyamungkin bagi masyarakatyang tidak menghadapisesuatupermasalahan pun ( C a r h a r t , L 9 7 8 : 4 7 9 ) . E t z i o n i ( 1 9 6 8 ) m e n c a r ij a l a n k e l u a r d a n menawarkanMSPM, mencobamemanfaatkan hal-hal positif baik dari RCPM mau pun dari IPM; alternatifpokok adalah"jalan tengah". Keputusanutamadikembangkan pelaksanaan secaratersendiri,sedangkan sehari-haridilakukansecaraberkesinambungan tanpatergangguoleh t_9

berbagai pertentangandalam orientasi dan kegiatan perumusan. Kriteria normatif yang secaraimplisit melandasimodel ini adalah keterlibatan dan pemerataan,disadari tidak keseluruhanalternatif akan tertangani tapi usaha yang masuk akal perlu dilakukan (Carhart, 1978 :480). Sementaraitu agaknya perlu ditemukenali lebih jauh apakah s e s u n g g u h n y ay a n g d i m a k s u d d e n g a n " p o l i c y a n a l y s i s " , " p o l i c y implementation", dan "policy evaluation" itu. Karena masalah implementasi akan dibahastersendiri dalam agendatemukaji, uraian ini a k a n m e l i h a t b e b e r a p ah a l d a n k a i t a n a n t a r a a n a l i s a d a n e v a l u a s i kebijaksanaan.Perlu dicatatbahwa analisakebijaksanaanyang baik perlu menaruhperhatianterhadapmasalah-masalah pelaksanaanyang mungkin d i h a d a p i , d a n me mi ki rkan str ategi pelaksanaandar i alter natif yang disarankan. Analisa kebijaksanaanagaknya merupakanbidang studi kebijaksanaanyang dewasaini dipergunakan secaraluas, baik dalam hal substansipersoalan,ataupun organisasipemakainya,termasukorganisasiorganisasisistem administrasipublik mau pun bisnis. Terdapatbeberapa rumusanyang dikemukakanpara ahli mengenaianalisakebijaksanaan, antara lain sebagaiberikut : (1) Policy analysis is an applied social science discipline which usesmultiple method of inquiry and argument to produce and transform policy relevant information that may be utilized in political setingsto resolve policy problem (William N. Dunn, 1981 : 60); (2) In broad sense, policy analysis is a form of applied research carried out to acquire a deeperunderstandingof sociotechnicalissuesand to bring about better solution (E. S. Quade, 1982 :5); dan (3) Public policy analysis : the determinationof which of various alternativepolicies, decisions,or means are best for achievinga given set of goals in light of the relationsbetween the alternativepolicies and the goals (Stuart S. Nagel, 1983: 1). Ketiga ahli terkemuka dalam bidang analisa kebijaksanaanitu telah memberikan gambaranpadat mengenaiarti, lingkup, dan unsur-unsurdalam analisa kebijaksanaan.Mereka, apabila dilihat secarakeseluruhan,mengemukakan dua hal yang essensialdalam analisakebijaksanaan.Pertama, penelitian untuk mendapatkandata dan informasi bertalian denganpersoalanyang dihadapi. Kedua, penentuanalternatifpemecahanpersoalanatau pencapaian tujuan. Dan, sebagaitambahandari Prof. Dunn, keduanyaitu dilakukan secaramulti-discipliner.

Penelitiandilakukanadalahuntuk mendapatkanketerangan20

keteranganyang benar bertalian dengan sesuatupersoalan sehinggadapat ditemui hakekat persoalan sebenarnyayang kemudian dapat dirumuskan secaraoperasionaldalam hubungansebabakibat sehinggamemudahkan pencarian alternatif pemecahan.Kegiatan analisakebijaksanaantidak berhenti dengan sampai ditemukannya sebab-sebabsuatu kejadian atau alternatif-alternatif pemecahanpersoalan, suatu batas akhir dalam umumnya penelitian. Langkah selanjutnyadalam analisa kebijaksanaansetelah ditemukan dan dirumuskan alternatif-alternatif adalah pengkajian alternatifalternatif tersebut menurut kriteria-kriteria tertentu, seperti kriteria ekonomi, politik, sosialbudaya, administrasi,dan sebagainya.*) Sebagairumusan alternatif, analisa kebijaksanaandapat pula diartikan sebagai "metodologi antar disiplin untuk mengkaji, menemukenali,dan merumuskanpermasalahanyang dihadapi, kemudian mengembangkan,menilai, serta memilih alternatif-alternatif kebijaksanaan guna memecahkanpermasalahan bersangkutanatauuntuk mencapaitujuan yang diinginkan" (MustopadidjayaAR, 1984, L986, 1987-c). Sasaran pokok analisa kebijaksanaanadalah menemukan alternatif kebijaksanaan terbaik untuk mengatasi sesuatupermasalahanatau untuk mencapai sejumlah tujuan, dan dengan demikian dapat diharapkan sumbangan-

Perlu dicatat,bahwasesuatupermasalahan dalamrangkaanalisakebijaksanaan dipelajarimelaluipenelitian,pengkajian,dan pengujianyang dapatmelahirkan pengenalanterhadaphakekatpermasalahan yang dihadapisehinggadengan demikiandapatditemukansebab-sebab yang telah menimbulkanpermasalahan tersebut,dandicarikanalternatif-alternatifpemecahannya. Secarateoretik pengkajiandan pengujianitu mungkin menjangkauaspek-aspekyang yangmempertanyakan fundamental, kebenaran teori, asumsiataupangkaltolak dan nilai-nilaiyang mendasari langkah-langkah yang berlaku kebijaksanaan (atau yang akan diberlakukan),kemudianmengajukanalternatifteori serta pemecahan yanglebihtepatdanefektif(lihat Parisdan Reynolds,1983: 3 11). nyajuga padaperbaikankeseluruhan proseskebijaksanaan.

M e t o d a - m e t o d ay a n g s e l a m ai n i t e l a h b e r k e m b a n gd a l a m - menurutBauer- antaralain adalahOR melakukananalisakebijaksanaan (opertionresearch),SDT (statisticaldecisiontehory),danWE (welfare economics)(RaymondA. Bauer,1968: 9). MenurutQuade"studiesthat I would call policy analysesare often carriedout by analystunderothertitles - operationresearch,management science,systemanalysis,appledsystem analysis,decisionanalysis,cost-benefitanalysis,andcost-effectiveness analysisto namethoseapproachesmost likely to be associatedwith analysisfor publicdecisions". Dan ditambahkannya pula "...theyhave agreatdealin common;they dependheavilyon economictheoryand drwa from the stockpileof tools - linear programming,queueingtheory, computersimulation,stochastic processes, gaming(E. S. andoperational Quade,1982 :21). Selainitu dapatditambahkanperalatanlain seperti ekonometrika,dan berbagaimetodaanalisabaik kuantitatif mau pun kualitatif dalamilmu-ilmu sosiallainnya : sepertimetodaPrins (untuk menilaifisibilitaspolitik), dan sebagainya. Dalamhubunganini Sudjatmoko menambahkan, yangterpentingbarangkaliialahkesediaan "Perbedaan "policyanalysis " untukmenggunakan metoda-metoda kualitatif.. ., dengan menggunakan suatuistilahdari "Gestaltpsychology" dapatdikatakan: "policy analysis"bersediauntuk berpangkalpadasuatumodeldari variabelvariabel sertainterrelasinyayang ditangkapsecaraintuitif dan sekaligus secarakeseluruhan...Kesediaan "policy analysis"untuklebihbanyak memakaipikiran-pikiranfuturistisdibandingkandengan" systemanalysis" ( S o e d j a t m o k o ,1 9 7 7 : 4 0 ) . S e j a j a rd e n g a ni t u , N i g r o d a n N i g r o pula "Policyanalysisis definedto requireknowledgeof the mengemukakan followingthe "processes by whichpolicy is formulated,implemented, and evaluated";"strategies for optimizationand selectionof alternatives; and "distinctiveattributesof policy relativeto specificfunctionalareas",such ashealthandtransportation. Skillsareneededin socio-economic analysis; politicaldiagnosis,asin grouppowersurveysandlegislative-executive relationships;problemcomprehension and interpretation,as in the identificationof issues;and program evaluation.Knowledgeof and commitmentto the following "publicinterestvalues"are prescribed:useof dataandanalysisto enlargethe scopeof publicchoice;policiesandprogramsthat fosterequityof opportunityandwell-being;measures to increase citizenunderstandingof public choicesand their impact; standardsof programformulationand conduct;proceduresfor full and fair assessment of programbenefitsandcoststo variouspublics;andmeasures to increase 22

client and public participation in policy formulation and evaluation" (Nigro dan Nigro, 1977 :73). Atas dasar prinsip-prinsip dalam melakukan penelitian operasi, analisasistem,dan sebagainyaitu, dan sejajardenganrumusanpengertian di atas maka beberapaalternatif langkah-langkahuntuk melakukan "analisa kebijaksanaan" dan metodologi relevan untuk tiap langkah bersangkutan agaknya perlu dicoba dirumuskan (Lihat lebih jauh Mustopadidjaya AR. (1984, 1987-c). Substansipermasalahanyang merupakan "obyek analisa" itu sendiri dapat meliputi bidang kehidupanyang sangatluas, dan dapat dilihat dari berbagai segi. Apabila dilihat dari rangkaian siklus kebijaksanaan, dapat meliputi permasalahanyang ditemui pada setiap tahapankegiatan kebijaksanaan;apabila dilihat dari stratakebijaksanaandapat meliputi baik kebij aksanaanstrategis, kebij aksanaanmanajerial, atau pun kebij aksanaan tehnis operasional.Dari materinya, dapat berupa permasalajanekonomi, s o si a l , b u d a ya , p o l i ti k, per tahanankeamanan,dan sebagainya;baik mengenai hal yang belum pernah ditangani sebelumnya, atau pun yang sudah ada kebijaksanaannya(sehinggadiperlukan suatu "review and evaluation"). Hal terakhir ini menunjukan eratnya kaitan kegiatan antara evaluasi dan analisa kebijaksanaanuntuk permasalahanyang sudah ada langkah kebijaksanaanmengatasinya. Tujuan utama evaluasi kebijaksanaanpada pokoknya adalah mengetahuitingkat "appropriasi (perlu), adekuasi(memadai), efisiensi (dayaguna),dan efektivitas (hasil- guna)" suatukebijaksanaandan sistem (antaralain O. Lynn Deniston, et. al. ,1982). manajemenpelaksanaannya Dalam penilaian tersebut dipertanyakan di samping "dam- pak yang diharapkan (intended impacts)" juga "dampak yang tidak diinginkan ( u n in te n d e di mp a cts)" . Setiap sistem administr asi per lu melakukan penilaian atas berbagai langkah kebijaksanaanyang telah ditempuhnya. Pe ni l a i a n me me rl u ka ni n for m asi mengenaitingkat hasil dan dam pak p e l a ksa n a a nse su a tuke b i jaksanaanakan m ember i petunjuk m engenai adekuasisubstansiperalatankebijaksanaan,efisiensidan efektivitassistem m a n a j e me np e l a ksa n a a nnya,ser ta per ilaku kelom pok sasar anyang dimaksudkan. Beberapapendekatan,metoda, dan tehnik pengukurantelah pula dikembangkanuntuk melakukanpenilaian tersebut. 23

Di negara-negaramaju penerapanstudi kebijaksanaanmeliputi bidang kehidupandan organisasiyang luas, hal ini antaralain dapat dilihat dalam Thbel 2. Sejumlahjurnal "studi kebijaksanaan"juga telah terbit di Indonesia,dan umumnyadenganisyu substansidisiplin ilmu sosialtertentu. Misalnya Kajian Ekonomi Indonesiaterbitan Pusat Studi Kebijaksanaan mengkhususkandiri pada masalah-masalah kebijaksanaanekonomi. Satu kekecualianadalahmajalahPrisma, terbitan LP3ES, memuat berbagai dimensi isyu sosial sekalipunartikel-artikel yang dimuat umumnya hasil penelitiandan kajian atasdasarsesuatudisiplin. Hasil studi kebijaksanaan yang cukup monumental dan bersifat interdisipliner telah diterbitkan oleh LEKNAS dalam tahun L965, berjudul Masalah Ekonomi Dan FaktorFaktor Ipoleksosyang berisikan kumpulan tulisan para akhli ilmu ekonomi dan sosialIndonesiayang terkemuka,yang dikoordinasikandan di-edit oleh Prof. Widjojo Nitisastro selaku Direktur LEKNAS pada waktu itu. Setelah t a h u n l 9 7 O a n t e r b i t t u l i s a n - t u l i s a n b e r t a l i a n d e n g a nb i d a n g s t u d i kebijaksanaan,mengenai "proses kebijaksanaan" antara lain dijumpai tulisan Bintoro Tjokroamidjojo (I97 4), mengenai" analisakebijaksanaan " MustopadidjayaAR (1984) memperkenalkannya di LAN, dan dalam tahun 1987 LP3ES menerbitkan kumpulan tulisan Syahrir yang berisikan kajian kebijaksanaankhususnyamengenaiekonomi Indonesia.Dapat dicatatpula k a r y a I r f a n I s l a m y ( 1 9 8 4 ) s e b a g a ib u k u p e n g a n t a r u n t u k " p r o s e s kebijaksanaan".

Berbagaistudikebijaksanaan tentusajajuga dilakukandalam dinamikapenyelenggaraan pemerintahan, dan secaranasionalolehberbagai institusidaninstansibaik dalamrangkasistemadministrasinegaramaupun niagakita. Keputusan-keputusan MPR mengenaiGBHN menunjukan produkprosesdan analisasertaevaluasikebijaksanaan, demikianjugu REPELITA yang "diundangkan" denganKeputusanPresidenataupun penjabarannya berupaRENTAH ("rencanatahunan")diwujudkandalam APBN yang secarakonstitusionalharusdiberlakukandenganUndangUndang.Berbagaikeputusantersebutmerupakancontohyang menyangkut keseluruhan stratakebijaksanaan, baik yangsifatnyastrategis(GBHN, REPELITA), manajerial(REPELITAdan APBN), maupunkebijaksanaan tehnisoperasional(misalnyaProsedurPelaksanaan BantuanLuar Negeri dalamrangkapelaksanaan APBN/KeppresNo. 29i1984).Pembagiantugas 24

dan pengaturanstruktur organisasiDepartemen/LembagaPemerintahNon Departemen seperti yang ditetapkan dalam Keppres No. 44i 1974 ju,ga mencerminkan adanya kewajiban Aparatur Pemerintah untuk menyelenggarakankeseluruhansiklus kebijaksanaan,dan ini memerlukan studi kekebijaksanaan.Tulisan Bintoro Tj okroamidjoj o (I97 4) merupakan ilustrasi yang baik mengenai "proses" kebijaksanaanyang berlaku dalam sistem pemerintahankita. Berbagai langkah penyesuaiankebijaksanaan,demikian pula langkah-langkahderegulasi dan debirokratisasi yang telah dilakukan Pe me ri n ta h d a l a m ta h u n- tahunter akhir ini m enunjukan bukan saja penerapanyang konkrit dari studi kebijaksanaan,melainkanjuga dalam substansiperalatan yang lebih komprehensif denganpendekatansecara lebih interdisipliner, di mana disiplin administrasi dapat memberikan sumbangannyayang nyata dan positif (MustopadidjayaAR, 1987-c;dam MustopadidjayaAR bersamaZulkarnain Djamin, 1987). D a l a m b i d a n g a d ministr asiniaga, agaknyatelah banyak pula perusahaan-nasional(BUMN ataupunSwasta)yang telah melakukan studi kebijaksanaan,khususnya evaluasi dan analisa kebijaksanaandalam berbagaistratanya(strategis,manajerial, tehnis operasional),dan beberapa telah mempunyai berbagai kebijaksanaantersebut. Sistem manajemenyang berorientasi kepadakebijaksanaanjuga telah berkembang, diawali dengan manajemensains, kemudianmanajemenberdasarsasaran(MBO), sistem manajemen strategis (SMS), dan sebagainya.Dalam rangka hubungan ekonomi dan perdaganganinternasional serta peningkatan ketahanan ekonomi nasionalsangatterasakebutuhanadministrasiniaga kita akan kemampuanuntuk menyusundan melaksanakanberbagaibentuk dan strata kebijaksanaanserta mengembangkan sistem-sistemmanajementersebut.

5.

Kesimpulan

Setiap sistem administrasi,negaramau pun niaga, mempunyai p e r a n a n d a n ke w a j i b a n untuk m enyelenggar akansebagianataupun keseluruhan siklus kegiatan kebijaksanaan,baik pada tahap perumusan kebijaksanaan,pada tahap pelaksanaandan pengendalianpelaksanaan kebijaksanaan, mau pun tahap pengawasandan penilaian perkembangan 25

hasil-hasil pelaksanaankebijaksanaan.Disiplin administrasi menemukenali f e n ome n a " p e n g a mb i l a n keputusan" yang ber kem bang pesat sejak paradigma perilaku hingga paradigma deterministik menandaiberbagai dimensi studi kebijaksanaan.Kebijaksanaanitu sendiri pada akhirnya merupakankeputusanyang dibuat sistem administrasi, yang dimaksudkan s e ba g a i " p e d o ma n p e ri l aku" par a pelaku kebijaksanaan( ter masuk kelompok sasarandi dalamnya) baik dalam pemikiran ataupun tindakantindakan, sehinggadengan demikian akan timbul kegiatan-kegiatanyang terarah pada pencapaiantujuan kebijaksanaan.Keputusantersebutdapat diterbitkan oleh institusi-institusiatauunit-unit organisasidalam sistem administrasibersangkutan,dan lazimnya dituangkansecaraformal dalam bentuk aturan perundangantertentu yang, relevan denganposisi dan hirarki masing-masingakan merupakan strata kebijaksanaan(strategis, manajerial, tehnis-operasional). Sejajar denganperkembangandisiplin dan sistem administrasi, dapatdibedakandua bentukkebijaksanaan,yaitu kebijaksanaanpublik dan kebijaksanaanbisnis. Atas dasarkenyataantersebut,dari segipengamatan disiplin dan sistemadministrasi(negaradan niaga), maka lingkup studi k e b i j a ksa n a a nd a p a t me liputi baik kebijaksanaanpubtik m au pun kebijaksanaanbisnis. Antara keduanyaterdapat perbedaanyang nyata, tetapijuga persamaan-persamaan yang substansial.Keadaan di Indonesia agaknyamemerlukanpengembangandalam keduajenis kebijaksanaantadi, baik dalam kaitan disiplin dan sistemadministrasinegaramau pun niaga Secarasistemikkebijaksanaandapatdipandangsebagaioutputsdari suatu proses transformasi bermacaminputs yang dilakukan dalam suatu sistem administrasi niaga atau pun negaraserta berbagai pelaku k e b i j a k s a n a a nl a i n n y a , b a i k m e n g e n a ip e r m a s a l a h a ni n t e r n ( " i n n e r system"), maupunekstern ("outer system") yang timbul sebagaiakibat kontingensidan interaksinyadenganlingkungannya.Hal tersebutterjadi dalam rangka upaya sistemadministrasibersangkutanmengatasiberbagai permasalahanyang dihadapi atau untuk mencapaisejumlah tujuan yang diinginkan. Di sampingtujuan ("policy objectives"),unsur kebijaksanaan pentinglainnya yang menjadi fokus utamastudi kebijaksanaanadalahcara atauperalatanpencapaiantujuan ( "policy instruments" ).

26

Tranformasi inputs menjadi outputs berupa kebijaksanaanpublik atau pun bisnis itu merupakandinamika kegiatan yang dapat diamati dan 2 dimensi pokok, yaitu tehnis ("analisa dan evaluasi") dan proses ("sosiopolitis-kelembagaan") yang dalam praktik berhubunganerat satu sama lain. Secara tehnis, sistem administrasi berperanan dan mempunyai tanggung jawab untuk menyelenggarakanberbagai kegiatan kebijaksanaanyang bersasaranbukan saja berhasil merumuskan secara benar dan tepat berbagai kebijaksanaan yang diperlukan, tapi juga mampu melaksanakannyaatau melakukanpengendalianpelaksanaannya,dan melakukan pengawasanserta penilaian atas perkembanganpelaksanaan kebijaksanaantersebut,secaraefisien dan efektif. Dari segi proses, sistem administrasi berperanandan bertanggungjawab untuk melakukan interaksi denganpara pelaku kebijaksanaan,sehinggadengandemikian bukan saja didapatalternatif kebijaksanaanyang tepat mengenisesuatupermasalahan kebijaksanaantapi juga yang dapat difahami, diterima, dan mendapat dukungan, dan ini akan mempengaruhiefektivitas dan efisiensi p e l aksa n a a n S . e b a bi tu d alam hubungandisiplin dan dinamika sistem administrasiperlu difahami posisi dan peranansistem administrasitersebut dalam "sistem kebijaksanaan",yang merupakanpola kelembagaandi mana keseluruhan siklus kegiatan kebijaksanaandilakukan oleh para pelaku kebijaksanaan.Prosesinteraksi antar pelaku kebijaksanaandalam sesuatu sistemkebijaksanaantersebutdipengaruhioleh sistempolitik, ekonomi, dan pemerintahanyang dianut. Dalam hubunganini perlu diperhatikanperanan nilai (Pancasila,bagi BangsaIndonesia)sebagai"coordinating mechanism" d a l am ke se l u ru h a nsi kl u s kebijaksanaanyang har us diemban sistem administrasi,yaitu penerapannyabaik sebagai"kriteria penilaian" dalam "a n a l i sa d a n e va l u a si " m aupun sebagai pedom an per ilaku dalam pelaksanaan,pengawasan,dan pengendalian. Studi kebijaksanaanbersifat antar-disiplin,secarametodologisakan bermanfaatuntuk membantubaik dalam memecahkanmasalah-masalah a d m i n i s t r a s ii n t e r n a l ( " i n n e r s y s t e m " ) , m a u p u n b e r b a g a i m a s a l a h lingkungan yang luas dan kompleks yang secarakontingensialdihadapi dan merupakantanggungjawab sistem administrasiuntuk mengatasinya("outer system"). Berbagaidimensi dan dinamika permasalahanyang dihadapi sistemadministrasitersebut,dari sudutstudi kebijaksanaandapatdifahami dan diusahakanpemecahannya denganmenggunakan"policy analysis", 27

"policy implementation", "policy evaluation",dan "policy process"; yang dalam praktik bertalian erat satu samalain. Orientasi dunia pendidikan tinggi mengenaistudi kebijaksanaan yang bersifat antar disiplin tersebut umumnya telah berkembang menurut bidang studinya masing-masing.Dalam program kurikula universitasuniversitasdi Indonesia dewasaini ditawarkanmata-kuliah "kebijaksanaan publik" yang silabinyamenekankan"policy process",khususnyadiajarkan p a d a F a ku l ta s-fa ku l ta sIl mu Sosial Politik dan Adm inistr asi. "Policy Analysis" belum diajarkan secaraeksplisit, tapi pada Fakultas-fakultas Ekonomi telah diajarkan misalnya "Ekonomi Publik" (iurusan Studi P e m b a n g u n a n )a t a u " S t r a t e g i d a n K e b i j a k s a n a a nB i s n i s ( j u r u s a n M a n a j e m e n ) y a n g s e c a r a i m p l i s i t m e n g a n d u n gd i m e n s i " a n a l i s a kebijaksanaan". Padaprogram-program Diklat Pegawai Negeri (Sipil dan Militer) studi kebijaksanaanjuga telah diajarkan, pada tingkat SESPAdan SESPANAS diajarkan "KebijaksanaanPublik" (bertitik berat pada "policy process"), dan "PerumusanKebijaksanaandan Strategi Pelaksanaan"(yang meliputi "policy analysis", "policy implementation",dan "policy evaluation"; demikian pula pada tingkat KRA-LEM-HANAS. D i sa mp i n gp e n g embanganm elalui jalur - jalur pendidikandan latihan, sistem administrasi negara dan niaga kita telah menerapkanstudi k e b i j a ksa n a a n me , l i p u ti s ubstansi,str ata,bentuk, instr um entasi,dan p e r ma sa l a h a nya n g l u a s. Dar i segi kebijaksanaanbisnis, dunia usaha nasional perlu meningkatkanpemanfaatanstudi kebijaksanaanyang telah berkembang,justru dalam perspektifpeningkatandaya saingnyadalam 'dinamika sistemekonomi dan perdaganganinternasional.Dari segi kebijaksanaanpublik, terdapat berbagai kebijaksanaandalam berbagai bidang sepertikependudukan,ekonomi, pendidikan, kesehatan,politik, pertahanan keamanan,dan sebagainya.Semuamerupakanhasil "policy analysis", yang membuahkankemajuan yang berarti bagi bangsadan negara. "Policy evaluation" perlu dilakukan lebih banyak untuk menemukali berbagai k e l ema h a n ,ya n g d a p a t member ikan sumbanganbaik untuk "policy a n a l y s i s " ( : a l t e r n a t i f k e b i j a k s a n a a nt e r b a i k " ) m a u p u n " p o l i c y implementation" (: sistem penyelenggaraanpelaksanaanyang efektif efisien"). Perhatianperlu diberikanpada "policy process"(: tanggung jawab demokrasi), baik dalam tahap "perumusan,pelaksanaan,mau pun pengawasan"dari berbagaikebijaksanaantersebut.Dimensi "sistem dan 28

prosespelaksanaan" perlu dipelajari baik padatahap "sedang,sesudah, ataupun sebelumpelaksanaan yaitu dalamfase"perumusan kebijaksanaan" denganmempertimb angkanpersyaratan-persyaratan efisiensiefektivitas pelaksanaan yangdipilih. alternatifkebijaksanaan D a l a m k e s e l u r u h a ns i k l u s d a n d i n a m i k a p r o s e s s i s t e m kebijaksanaan tersebutperlu diperhatikanperananetik dan nilai. Nilai-nilai yang telahdisepakatimenjadidasarsistemadministrasiperlu dijadikan kriteria penilaiandan pedomanperilaku baik padakegiatan"analisa kebijaksanaan", "penilaiankebijaksanaan", maupun padaproseskegiatan "pelaksanaan pelaksanaan danpengawasan kebijaksanaan ".

29

KEPUSTAKAAN

B a u e r ,R a y m o n dA . " T h e S t u d y o f P o l i c y F o r m a t i o n : A n Introduction",dalamRaymondA. BauerdanKennethJ. GerbenThe Study of PolicyFormation,New York:The FreePress,1968. BullockIII, CharlesS., JamesE. Andersondan David W. Brady, Public Policy in the Eighties,Monterery,Ca. : Brooks/ColePublishing Company,1983. Carhart,David H. "GlobalModels:Their Usefulnessto Public P o l i c y M a k e r s " , d a l a mJ o h n W . S u t h e r l a n d( e d . ) , N e w Y o r k : V a n NostrandReinholdCo., 1978:324-473. Daneke,GregoryA. dan Alan WalterSteiss,"Planningand Policy Analysisfor Public Administrator",dalamJohn W. Sutherlanddan AugustoLegasto,Jr. Management Handbookfor Public Administrators, New York : VanNostrandReinholdCompany, 1978. Deniston,O. Lynn, et. al., Evaluationof ProgramEffectiveness and ProgramEfficiency,Handoutfor GSPIAProgramEvaluationCourse, University of Pittsburgh,L982. Dror, Yehezkel."BasicConceptsin Policy Sudies"dalamStuartS. Nagel, Encyclopedia of PolicyStudies,New York : MarcelDekker,Inc., 1983. . Public Policy Making: Reconsidered. Scanton, ChandlerPublishingCo., 1975. Dubnick.Melvin J. & BarbaraA.BardesThinking About Public , New York: JohnWiley & Sons,

Dunn, William N. EnglewoodCliffs. : PrenticeHall,Inc., 1981.

Dye, ThomasR., Understanding PublicPolicy, EnglewoodCliffs, N. J. : PrenticeHall, Inc. (3rd.ed), 1978. Engelbert,ErnestA. "UniversityEducationfor Public Policy Analysis",padaPublicAdministration Review,37(5),1977:228237. Etzioni, Amitai. The Active Society;New York : The FreePress, 1968. Gilbert, G. Ronald."The Studyof Policy Formulationand the Conductof Policy AnalysisandEvaluation"dalamG. RonaldGilbert (ed), Making andManagingPolicy : Formulation.Analysis,Evalution.New York : MarcelDekker,Inc., 1984. Harmon,Michael. "AdministrativePolicyFormulationin the Public Interest"dalamPublic AdministrationReview, (19) L969: 483 -

49r. House,Peter,dan JosephColeman;"Realitiesof PublicPolicy Analyis", dalamStuartN. Nagel (ed.) Im- proving Policy Analysis. BeverlyHills : SagePublications,1980. I s l a m y , M . I r f a n , D r s . M P A P r i n s i p - p r i n s i pP e r u m u s - a n Kebijaksanaan Negara,Jakarta:BinaAksara,1984. Jones,CharlesO. An Introductionto the Studyof PublicPolicy, Third Ed., Monterey,CA: Brooks/Cole PublishingCo, 1984. Lasswell,H.D. A Pre-Viewof Policy Sciences,New York AmericanElsevierPublishingCo., 197I. L e r n e r , D . & H . D . L a s s w e l l( e d s . )T h e P o l i c y S c i e n c e s , Standford,CA : StandfordUniversityPress,1951. Lindblom,CharlesE. "TheScience of MuddlingThrough"dalam PublicAdministrationReview,(19), 1959.

3l-

Lowi, TheodoreJ. "American Business,Public Policy Case Studies,andPoliticalTheory",dalamWorldPolitics,16 (1964). MustopadidjayaAR, Analisa Kebijaksanaan.Adminis- trasi CeramahUntuk MemenuhiUndanganBapak Negara,Dan Pembangunan, KetuaLAN, Jakarta: LembagaAdministrasiNegara,1984. , PerumusanKebijaksanaan.Dan Perencanaan Strategis,BahanCeramahPadaDiklat Tingkat SESPA/SESPANAS, Jakarta: LembagaAdministrasiNegara,1985. , D a s a rD a s a r A n a l i s ad a n A d m i n i s - t r a s i Kebijaksanaan,BahanCeramahPadaProgram Diklat BKKBN, 1986. ParadimaPeradigmaPembangunanAdministrasi Negara dan ManajemenPembangunan,PrsaranPadaTemukaji Posisi dan PerananIlmu Administrasi dan ManajemenDalam PembangunanNasional, Jakarta : LembagaAdministrasi Negara, 1987-a. , Analisa KebijaksanaanDalam Rangka Sistem M a n a j e m e n N a s i o n a l , d i s a m p a i k a np a d a e k s p o s e sS I S M E N N A S DALAM KRA-XX lrmhanas. 1987-b.

: LatarBelakang.Metoda, , AnalisaKebijaksanaan Tehnik. dan Aplikasinya Dalam Pembangunan,Makalah pada Temukaji PERSADI CabangSulawesiSelatan,Ujuang Pandang,1987-c.

us ah a;;;;; ";;'J,';[] ii]:iffi il:TT;f l?#: fi::"ffi WisudaSarjana,SekolahTing- gi Ilmu Administrasi,Malang, 1987-d.

Aspek ;;; ;,l;fIrH'##lT,xil:"l"#:ffi iiill,

EkonomiIndonesia:GambarandanProspek1987/88,Jakarta: UI-Press, 1987:129-177. Nagel, StuartS. "Introduction" dalam StuartS. Nagel, Encyclopedia of Policy Studies,New York : MarcelDekker,Inc., 1983. 32

. Public Policv : Goals.Means.and Methods:New

York : St. Martin's Press.1984. "Policv EvaluationMethods"dalamStuartS. Nagel, Encyclopediaof Policy Studies,New York : Marcel Dekker,Inc., 1 9 83 .

Nigro, Felix A & Lloyd G.Nigro Modern Public Administration, FourthEd.; New York: Harver& Row, 1977. Nitisastro,Widjojo, (ed.),Masalah-masalah EkonomiDan Faktor Ipolsos(Ideologi,Politik. Sosial),Jakarta: LEKNAS-LIPI, 1965. P a ri s, D a vi d C . d an JamesF. Reynolds. The Logic of Policy Inquiry; New York & London : Longman, 1983. Soedjatmoko,"Analisa KebijaksanaanDan PerkembanganIlmuilmu SosialDi Indonesia", CakrawalaMajalah PenelitianSosial, September - Oktober. 1977 : 39-51.

Starling,Grover.The PoliticsandEconomicsof PublicPolicy; Homewood,Ill. : The DorseyPress,1979. Syahrir KebijaksanaanNegara: Konsistensidan Implementasi, Jakarta:LP3ES. 1987. T i n b e r g e t r ,J . E c o n o m i cP o l i c y : P r i n c i p l e s a n d D e s i g n , Amsterdam,Oxford:North-Holland,t967. Tjokroamidjojo,Bintoro,Policy Analysisand Development. The I n d o n e s i a nC a s e ,K u a l a L u m p u r : A s i a C e n t r e f o r D e v e l o p m e n t Administration,1974. Ukeles,JacobB. "PolicyAnalysis: Myth or AdministrationReview,37(5), 1971: 223-227.

33

, padaPublic

Quade,E. S. Analysisfor PublicDecisions(Znd.Ed.), New York - Amsterdam- Oxford : North Holland. L982. U n i t e d N a t i o n s . M e t h o d o l o g i e so f P o l i c y A n a l y s i s a n d Development: SomeMajor Issues;Ne York : United Nations,Department of TechnicalCo-operationfor Development,1979.

P

P ur '

lH lt-

Hte

ol r". l(n x' to olo P IPo lp,

(QlP P.

(, {

ofd tioP3 !roB p.rooproocgro FtDtS!l3grpJ pra o idrd 5 p, o 0rp.uOO 33 rd 3 (n (D tit t 3 n ttP-5 a ou )f P-t-- 'O OPr S O O p . r| J ' 0 5 5 xPop' o pr pr 3 Pt or.Q p, rtSB('Pr:tPPrP O t_. t-.3 t_.p, 3 p. F,t tl P P- cr P'O P.rO ti P,rrd li rrdldFrSog
,tr Ftr PO pr3 5q

o rt

p) p,

(ntild P-co )iJl 'O'O o,P.tO grSri P 9' 9ro,5 3grC 5p rd P O< 3Fr3 raFto prt"-J 3prQ E',E',O P-o5 PPpr !, lP5< prlJ )iFlo OP-5 rdp,'a 6ttpr ct(DFl iPU (n 5 p,tt 5P-P . oP. Fnf p.'Q | |

o.grtiord Prct(DP-O pg,ttoB pr(nr,-ltt u-prp, 3 o9rHP. ldgr;i)i p, o(n(n Dprprdt QnSO p, gr Srd Stqprp-l'l u'o55o 'Cul P-3 pO tttio prrfprpro 5P-Ft(-t fiCprFJ F-pr-.!lp, !t Or rrd COP' CiJiSSO rfopro5 CFt
:" ^H FO oit )gi rt o

Pl€ .ln

N

v, o up, Fr o, J

ti j

t
0ro orQ

g, P-

ttPrttttoE P-f oP-9ro r-.tlD53 P, O< A, ft SgrFtPrPrO Pp, 3Fr P. tiprrdo octgrpo rd 5Ob CEti oo rtOOSPrP C550rFttQ O'QofprC prooFr rJ. trPldprPt-9i 9169, ul:tcrrtprl o opro p, Ot5< cf0rQ,P 0, EO,0r50rcl' pr g, lo I o d(q B rtpr O,IJP l..prop, o FloPhSFtct fdPr3PrYt". FtlCctP.Hr rt O qidF'o6)i FlOOP.5O 9',lfdlS'ou 3tQgoBrP. pr rrt.Q 5 u. p, 3Cp, to5 )f I'O |

Stto)iB pprproo PrQa33 C tt 5 !, . P'cttO OtoFI tt:rtiPo5t"5t-Ir,ctx9r5 C 5rn O tiU OtiFf :t5o3 crQ50, )iproo grrop3C)i n€a OPrOO O5!|5 m o\Q 6uP.o PrO 5 d-Ft!tp, tttP. 5X' )iOGtt OprtsO tt5-.Fr P.rQ tt Lr.p.'ttp.l gr5(D'Q ft 9, ti no3Fprop, | | |

rrd it trt OCPr 5gr5 otp, gr5 BrIl r--O O prop, p P-ln p, p, p, Pn

rrcto,<x P-grpPrO titQt55 . P- q(n trd o rrdoPtd OJO SQtto (Qprf,-9, Fr355 3 tt' ttt,-tt3 P.Pgro Ppt-.ft PrJ tio p o F'OO )i(DprP OfdPO hJCBrrQ tnSP' cri crrfdo urgrop, pr555 p-.|.Q'Q Oto
r,.9roFtti3 Ort0,0rOO p-9,h553 gp9roEr po tiFt oprttuHFt ttSgrOgrr,. P- Ftn u-ogtr9rtpro Ercr:' C Fn fitto!, Op,p,5FtO ploPgrgrr-t 51r0r553 g, F, P-3 p, ordo SgrlJOOP. . POOFi cf3l-.tr3 Ottg,lo nCPOJ ppr- Br'Q 0rct lo cr9r3tQl P.pop,&, Fn 5lP. O.Q ttgroorrd OStOO prttrt 5 ctldP.gro ral co )i5 O 9., (n O0rF,-Poft ft prprgroo Jrrd tprp, p, 15 I

Ftttrt !r0r0, {!r5 prprp, 5!|!l p' I Stt0 prp, Q.5(D lrgrD, pJ B p, 3tt 55 lJ drt occ 3X'ti < 63f,. oOP Ct3 p'o6 pro 53ti uo tfprtt OIP' ttrQu. l-.FP, u-pr)i prSn g, ti (n )il PrOP, 3u p, grp5 0r:t-. 5 | .

l0' lo, lP. l(n lPlo 15 lpi lr-

F

FN)iP . ctU l" Ft H|tr

3rJ

9P ts.

-p, tt o P

x o

rt tt orrd p, Ft O|Q SftPgr|n ctb o

r--oo

ts. HO PP.

orf

N

9, Ft 5 l-' tt hd6 Oul rt F-

o

ul f{

ts

tr o ta

o rt 0r p.,

P. FN

pro

rll

P)i

rt

oPprP D3

|-.

o.

pr P.

o

ob Fto o5 5'A tQo p, rt pg, I

|".

rd H t,.

€ o ri p, ia

x o

xo 7 tJ5 P.Q

(^

g Px'p.,p TNPJ prp UX p.,o p, rt 5Fl tQ P.

tt o ts-

U F. U.

p, )i o p, p, p,

@ H H

PJ

o

P

F.

rt t,.

3 X)i rtr f pp,, d - ' 5 . t O H o oo oo p P K O Ptr p5(DFn r 3' C (a -. cf lio F. rrrr )f p, 5< o K F,) p q r r - J 5 P JO < 9 , 3 t a 5 ('pr 1 3 5 5 3 Ft pr | Q PJ . | " . P - t s PP.. 5 o ( Q ' F

p.t 3 U.IQ J. r5(n l-. p 5 6IJ p 9J'tt ' r t' !Pr 9
H n t X H n H

tali < 5 ti(jr 3 p rno;i pr p, (D ft P-P-o u-I J P-(np 5 P-pro p, P-Hrt pr p o utt Ft 5 5 < O P-o Pp . )P P o tt g (n P I P-ttc I O 6 <.rFr tn (to pr A, ptQ P. 6pr(nB(nprl P.< )i Fl P- P. pJ pJrrd p) rd b'o o, 3 o (n ft o Ppr< 3 P-O PP-n p, fd m n 3(-iPr I O cfO< t.E'Q Fl(D(n0r)f tt 3 tt !.1 9, prrrd< o p, o P-cro p oQ p) )iP-3 3 5 F,P-(n ttrQQ O. prtd0J 5- C prd'l .l

oo

AI

Fr'A 3 l' o.IJ tiCu-ttrtSK P . P P , 3 C O | J - P .D l P JP JP - O o5c3Fl3ft5 ttQ t o)f 3 Ppr 0r r,.rQ o 0r 5 gj prOt". pr6U)Ht p(npb (n<50rP. P o,Ftor(n pro,<pr x0rpr5
rrP-

orh ll

o p, c 3 5< hd O 5 r t o P - P rO prlS:|ft Ft rt ti3 praa d pr 9, O pr 5)i tt 0, pld P|d P.o'l rtO )i Ou-p |,.p, ctgr

H H

JP.

ox'

oP(Q!rO r--5 P cfo Fi 'Q Or" I

r0

t-t o. 6p,

Ol

: rd o, u) o!ro

|

|

p tiPPoPfd 6 (n E pr pr pr o t p o cto o pr 5 ltdrd 5 5 pr tn 3 p, P-prQrQ 3 P-p, 5 ot:r5 tio p p,:t grd- Pq, ogr

o tso ttx'5p,< ts ('t gr o 9r o 5pr o0) F-3 (nr--3u g 5 pr5 0., P.tigr O prrQ5 Fld0r on5 . oPrf
r )i5 3x3 ldp,pCS
P-o P-o g, P-

o
p, t

c p, x'B' c f (nul ft 5p, p, P-P 5 tig,

t. '

p,rd oo rrO
5F1 -. 1

g) D

Fhrtp, o titiS Ftu-tr o6E F, p, o o o 5 p o 5p, !, p, g, FrrdCcLoh-cf 503Ft3 p, tt3 g, o p, c o c P.ul P. CPrrtC rf6tiogr:' U o t i g , n P - t t 3 c t n 9 . r5 5 9 , n ScfF.ti< O (n-. t p, pr !' t-p, 9t9 lrOcf!, Pn(n3-)ioSrdct 5(n loJ PrCO9rOOQJ- PctnFtm oOo,Ft!'p, o P P cr
n

FrsH ' ls' ls' HPo

SOct Fnu-c ooo, |15P. 3 proH o0,i P- 5 cr

o

It to lalp.r lll ltllA 1 9l,g . , lnlS lcl lH 15 lrt

F trt X O 5 o ts P.

lo

(, \o

Frrilj C ), P.grCip o ct!, tprgP (Q E Orttip. (l) 5 t,ot".|dpr tictSO OOFhf )i 33OAO FtCtt t| r733G cl'grprhSrf O5otrd Ftprr,-p5 .ur.- 9rD, o 55 B3 oo r,.p. 5rr55 O H'H| P-o,OO 5pn|r

rn 77

olJ 0r0, ftooo 35 r,-p. prrQ oOt-. t--plg, !rrtP. ol.o(/0 prp,,Pp, 55Opu-5 \J.oo 9rpr5 I l.

o tr pro tt KP, p, P5)i rQP H

o3 d'o 5q

oo 0') pr PF,.

ti

o rt

Fl F.

t o

|,. 0, 'A 0, g,

5H!C

ZZV

F

P.OO PrrOS 'Qp,FgrFtt l,P' o O,ct l, Ft

Pl6 Pcttt (D6 Fr5 5tQ prp', m5 P.

o

llFrl(n lo,

lP' lu) lr-,. k, lp lP15 lo lFt

p

F

50, t-

LJ.odord C tio,o,d)io5a ord 5lJ H t'o! p,,!,5l".COOp,Ol 56P.pgOpOp,P)pO rf!, d-5 ti5 5 ts p.q I I x't o irr+lJ 5 pB |,n gDO o P- P- (o o OCtrrr'O P-O prgrFttto6popFt )irtFrl33(D3 u

o5 oo r--p, PJP PP, .:1

ti

o rr n H.

tt o

l-.

p, ta F, 0' p,

o p,

b ptl!tcf'o op tr Gp,OtrP.l-.p,P.O rttfld ttp 9, pn 5 c.ttiqctgrPrrq o rt5;igrBoo p, od'Q pr 55 F-rt SHn9rcr 'APr5 OPr9,i' brB-.Otr o,pl Pt!'- o,0t'o t0, 5p. o€prrr(QS ol--5prpop, 3Dr:''a:tP.!'tcl' op Onrng, O op-o5o,prl,-tt5 O E 0r(nti(Dcr po3o.5php, I prPrp, ttt'5 3p(n ft3 tit, grtQ O prP-F,-O it'Qt.Q 9,3 5 C i,-grld F,-O O ShJOo pldoolilJ B

N

ot5'Qoo
5 E|otQ g, 5 ft !r|J ottoprS
<5prbld prrQ 5 p, o 5(D9ro,ft rQ ri}Jg, tt p, P9.1 ti !t o ct l-' r-1 g P l-.tf o0, 19, 0,3OrOl g, ti rt

r-.tt5 g, o

|r|n, cf0, .tqU P P- Ft Ct 0'

o t-.ts

rd(nt OO(aF' I orQ O r"l-t A LJo ti 3 (Dtip, tttt:' p, l''tr o p Lr. ut Fl 'O 0r 610 Er )iO 9.1 putll p, r< Fo50,ut Bn, 0, Qp,oo pr50rP5.. P. P9.1 otd 3u. t nro 'a utl P-

g'

(^

P Or

ucn pr rt

P

P

:"

I

PU 0, cf Kg 9ro, tP-

ao, lP-

€

5(D

P. I

I

Fn rt Pp'| P-!J )i(Q

P UJ

cri ct S o P.

JA l,- (t

F 's po oPts-

xo

Ori DO

rl

5

I

I

I Fl sr H FPU prprorQP.o5 53X9rPoHr FJtt o K(nOtrO|dFl gr.l-Pr;'f-OB 5 Ft 5 PE pr rQp og(n cfdoP-ttPPo p.r p, opr oia:tlpr5o ttt--g,-f-prpr P- rid30r55 ito.P,(DB g,l35ou dO 15
OOHhd oprpro P5i'5 I t0. 33tsO OO0rti 0,0.a p (D(Dpd' PPtsnr I 9, p ts5 (no ti t--OFtO SOOA CPrQfd P l-.Ft p, Fo o oClir P.0, p, O , PPa p- o rtOFPOrn ctp P-rO C H|pr 5 5ft (n C opti nf rtpr S pPp P.(n 3(np, ogr | I

o,(n tsd

15 tr

P|o

rt l't ott 3p (n PP-'i p) p, P3 . )i

b'O P )i 5 P-f | )io itp3grF,l Po 5 9' rd P o g g oPp.) pr 5 (D (D 5 ( J lr t P t t C -. P-K

o o

o tdrHt

o P-oc o

o,)i

:rs,

*

I

Frn

Ft P-

f,- p pr ti ctK 5 r-

n.m

b' d n t-.

o o o< o 3r-t(nprtt u 0, C tiP. F,u pr 5 o )iP-<

p, 3 Q p,' 0.

ulSSFlC . P-p' rdoprn !, 0, tt o oPo p, p, Ho

nrSl

o pr 5

pr 5 'a

OtO 3 oop0r p,rtPp grgp, 5 0.3 3

3 pr O,O.tto 3 rtlj E0 cSp,o0rocooo ts tststQ63FrIFr pp.pr P-t 5'oo oP,Eti tsrtg,O9, ts.H iOOOOctS -p a p, P-5 5 P.!' p' .3(DFrtutcro!t UP.CO!rf co, rrd o rrgrld 5 lr l, o tQPll5 oHnro ra 3p,rtP-tr ttl5P. 6r dl, CP,inrtF,OOOp p, Oplf".5 ri12
5 9,5u tto t t'| ul ts (|l'Q

P.pr tig, o P-op' (,l t ctu- O f''tO rt O Pcf Pp, I oprP ttP6 (DI b'5 ti I ti5 p, pttprpro('S0pr(nB o P-pr :tP-0, o I P.o t-,-!'5 B, !,=' o,FiS 5 5 Pp, O PO tiQ tiErQ 9, rJr,-Ft O O O0rCC<5 tiolS 5l-.51D 3 o,rng, Ht )i9 cf 3 OO 4 P Pl-. P trQ !, N O )f P. P.t'5 )i Pa I p' tr'o p, Ar pr< 5p, ti(D O . ftSP)i3cto5 5 cro0, cr P.o< o P, P, ctC O Fhf''P, Ord pr-. h O Prd P-p, f,f,-pr:t|JctC ti rtB lrrtpr- CSprrtprp, p)fp prrr5o 5 pr \J(nr oBp, oDE O P-titiFr o 3 O O5 Ol-.ctp,

ptiS(atiupros rQ O tto o o o rtp. pr|d63p3oOp,(-t 5 g pr rtFhttE o I o l't 5 drrpPC al 5P-n, P- I O O tA X'rt tt | |

fd OrrH p,prprp rt5 5 Fh rao t't tro

3B Po, 3 g ! ,3 3 P,rio .loPo9, prpr3 Ft to [.r33 o '.Q

top cr o, P.l ClrP. )i

t9.

tspp, O rrt 7t d tirJ oo 333 (-rop, !=P

p, o3 oa 5 5pr o, t-,tfr 9rtrO ti6

P. I

I ti6 ti p, o o 9, F a tQ. ft

P-

59,

ta .Q 9, p,r 5 p ,p p

rd

o r-t U

p,

g 9 ' ,U d p , |-. p, ! ' P - ' ( n 5 ti p, ' } , . p, ti i''tQ ti n ord PO 3 P hrd o Ori o ct o o ta a o 'a t,.' Ion5 t". r"-p (n o o o 3 p, n N F ' , rJ oPrd o P o p , g, ro t J P r i t P P. O cl' o. o o.\.

'a l p , o rd rd

3 F,. )i t t s o op' o tt o 3 ?P-

) f P ct )f cctt 3 9, 9.} A) r-t I 5 3 |.. )i'o 7i 9rg 9, p 55 = 3t o p, o t t P. rig rt o3 o opl tto o tt oa 0) r--3 It9r 9, t-. LJ. J.o 'o p, 0r5 o F,r O p, ttii s F o 5 PO I o q, P- ' p DrI !, 9, = I

P

P

P

:

u. t-l PJP

tprrttHr P 5(n3 prpr6 u-I OX

;i3 otr p, tx gro p, tt 3P-

aoo

o 0rid

I

tJ Fl O o pr r-t Ft5 P. ttlo p, o I p.p, d Fnp, P-po 5I,E oco 35P, U'ctJ US pr)i)i .f O pr3Fr 3 O pr 3 A tirdA OOF' ttr-0r P-gJ u.u.)i prpro )iFl5 urp-ul pJ o 5 lJ p, oct pr pr c 5591 . lJ

A P

3 O ul tsp, tt 0, rto,S 5 Hld O< O rrc )f C E n X 5 p.Al'e Ft g, O p.gr 0r G 5 O J p.p O P r \ J 5 O 9 13 r ' t 3 ; { ) i r t t t c t ) i 3 t PO d s Q ^ : p ( n t i6' .tJ- -Cx-- O ( n 55 F. ttprS rro 3p.) p') nfdor,-ooP-rtP totd grEh-gO Ori ordti3tiFr I F3 Ord f crpr )itt)irtO ur O O | )f p,5- P.oo3p5|Jrdo ottoo ctcpr:| l-ro | 5ro3(rp<prprf F . p r r Q F - 9 ,l d o cproSFto ; Lr.d-C pr :l p.O pr ctlurd p, pr HrQ p, O ft 5 O l-O rt5 l--)itsrd P, P, 5 3tO F JC 3 g , - O , s , O FP rttt)iarCr p- rt!, a tp-c, grPrntthrttS P,if)iPDQ P-9r9r e I 3 tiliO 5 p r r e 3 O f,.tiE rr=p, )iO p-C fl p, prrd P5 p, prp.) p, 9, : rto 0, p, P pr 6 p, 5 t 5 5 O ID p, tto oP^P3 drttiS l-. 5 5 P.PP, F,-3 cr . tP-(DKUKo u-rpdoPpr(to oIrt'pO0rpro X-0r3 F rP 6 - . 3 5 E r d o rO X - O 3 c r n 5 5 d t'Q p, O;tto o,(DP-r-6dC 5o:'f,.prO5Fn;iE P'Pu-!|PP'\ tt(nOPrO O P-oprortP-QFhtrprpr P 0,I Pl-t 5 t-t prrd C F.rd tipr (n 0r 3 9rrQ 3 d-. r,-5 o p X(: (n 5 F.P-o 5 c FtPrPr;9,- (/1 rt Ft UP a-3 drdoSF €a|igxP g') p, c 3 o 6 3 Ppr tto o o"o c 5 P-Ft C tttio - p' pr 3 3 0 5 n F"3 F"9, 3 rt c 5 |"P dP I P,' u 5 t t o 5 o'3r )icf6035 prprg p, trBcto r.-prrQo 5 o P3 tio,P, P' e @ I TrtP'rtld prprO(nprdJatf p, tp, tg.,tt^ | | 3 5 I n P. cf 6 p, o

I

p,h n dppg P'fd Pttfd PfilJ OOIJ 5 rl-B p o p - p - o p . o o o r y o r Q c | J - 3D p r p , o p . ! , p r o tsu.5 On rrI ts 5A 5 O tio P p5 OtiSltct pulp
SCOtrO o3 r tQ 3 tip, ts-o O - O O rttt h3 p, o r-,-9.F,-tt rt 9.u- g, o p, P. p r p r l p S Hl I ti ctrQ B o rip, P, opro(n5 9, H d

cl- 5 !t l-O Pr5- td op, P- o 9., I X',ti t -. lOQ tr rtSO l3O(nci cto 5(D 0,

sI,ru:'

tir--P- | tr p;i)ig, o I
P Q.A I ld P, ctu-

< o Po 0' 9r5!ro,'6 Fro3nrS I t-- ft p, p, P-ts o tt€ Po p' orrtl H

v

rA NP

N t9

P

lFl

t r tgrr

lo rr zt< oo €:t

o

@N B)i FP NU €Ft

P-o OE xr

€lE Frlu plH 5lP. oto

Hl" (-l'lO l--lP o lP. 5lo

K url otE O lpr

o ll-' -'15

|a

Pl \of^ @l!

::IE -1il N13

olPtt5 (,lo NIO OtP

P.P nur

pF) Hl

€p, o5 r1

lro, rd P,

o\ol', ctoHBB r--ootr0,

Irt to htrr lrt oo lr-t

ofJFtr-trt ct rt 9, 5 O l - " - P , l Jt - 3 pr ti 9, PrUlSO,ct p, l-. rt. 9, 5)i lprS

3() P, f,5 ti ct p, F)i o 9,

) i C 3 r C o ' l d . t C P rr t r t l rfg o 5 (D (D P-r'j t f 5 (D (D 91 6 0 rrrrd|i)io o d'-. ntQ D )io pP.5 (D oco P.o.9rc n)io)i P-Stitird 3P 9r proo)ioxrdoo I 3l3l3Pr(n 35PrOp)53 rd O 3 tr J P-)iO o 5 )iJ'O O -.lr3O po, P.3Oo O P|od<3 Crdrdtr)i35o BrprOpO3OO | 5Onrp :lu.OFt5O6Fl tirt 5P Pr p, pi (n rto tto C 3 O t -p, 16B. ticroS prS tio 3 o tt pP-o
f,-E 3lt xc P-FP.d)iE'' (DP.o 9 r f l t - i0 , Pr !r3 P, 5 o pr\ < 9rP !, 5t,tt5 I cr0rro p, i' plJ !, rt p,o o o oSpru PrtQ5D, 50', l.t u.tfftpr!, pr fl :tul n9rDrpP-Po3 prtt O 5rO 5 O FJ 0, C PplJ I . PrRo O p. 3Q3 O fl tt 3DO lJ 3 to Fr tird ttoo prSl tl

3"

FlE Q,P-(n O l-,.Ou.ctti3 O (D O O Pr O l"-O pr tspr t-E 5 3 5 J K I HT J J groEr(l <5rr cprr pr (n P.)ic P.P.tt p ' ,o E tn r-3 ord 5 (n fi5 ti pr pr o P. P- c u'fJ o t-. u'rd t 5 ct5 P.p (t5 o - 5ptao F,.o rto tJ-l 3 O fi 5 AA O prfS prrQp, |t P.P.3 p pr crPo )irQ o 3 0, PO 5 p-pr 9, a prts | ucprp.) 53(' P-ft|tj p-C 0r 5 PPC tr pprp, p lgroop, pr prpr:torftJnp-JAd p, Dr5 | pr C P.ctrto 5 3 FrtiPC P-PQ,rtQ. . o0rPp, 3opprp, cro 3 P-3 tt'Q f Ul J P-pr5OOprP| pttP53 )iPP-3 Pr Ptd g,tQ tO )i Fl Pr P oSpr pr pr o pr o rtrtts pr t--P5 P5Fd t--pr 6 (n{ r-ttl0, o o pr !, o prJ.3 3 p Ft< F t P.!' O|L P.O 0r tf 5 3 d-PFl 5 0 tsp 5 0 r"- p, pr l-.'Q 2i p < q 3 ;i pro nPPotiP-pr


p, tstto tio oFtP. € c5

O C l-ts O tior F' o53(DatftJ tsa c 5 dB 9rA o i f,-5 fi ttPr o 5ld o p, ti 9, O t O ct 6 )irt 5 q I pr Po;t pr )ira it o 9, tt p, g, 5OO P-5 li rtld I g,uto,o 9rlru t-. ft :t 5 t-.5 )i O (n3 SprtrrQP rf5nriQ330r'A oQ 5 C C O | 0, I t| | | |

ur53B o Po o

rdFrX H P-o

tiao proPr lp.,pr3 '4 150 o. rtcto O fi, 9, f"'P titiS 5 X' crl3 tsi OPrPrp, Fi(n|n5 t n'--{-r tiP- Pt ift E9.rgp,

otiS \ n rd F(D3 3 Ofd P- rt rl tio o F-ou Ft 0r o P, o 59, l, :' 55(D o c trprB

t-O 5 9,

. (q.rd 9, c PFt tiHt

< o< p, P- 9.' FtoS F-(t'Q 9, O tt3 P

o o P
O rt5

(,)3<

Fi Pf,t-p, ul o rfcf ct P-

l.,-6 ti ti 5 . rt3 6 (D ti5 u-

tprt--

3p, o o, g}.-

prtq I1 P t--x I

E p, OP tQA

l3m t3

p, I

Ht+

prop,

r-to

lp, Iti

E U P P.

o H cf

o n o

at hd

H

r0

H

H

P

H P.

P P.

? H.

o

ou

PP H.

F.

o
€P-

o

o

F H.

P.

P.

o

a ci

>

|-.

p, P

o

UI

o

o,|rB oo!, o ou. o rto


rd ts cl' rtlJ <

ort Fhtr pr

n p)

o Ft

o o

P

K UI

cl-

ri

C{

ts.

9,

o €

o r<

o o Po

o K u o

K

E

(n

o

I

< o.E

rdH pr!'

rt n o t-rft-< P.d opP:O O

ld P-

9J P.O

P- :nd o5p,

r€do€Eo

u) UI

oFt t--o o 50 ct'p { |nPocr Ft :t I

ol

Fl)i

o

r15 t' PO P-o 5ru P-ln cfi

o

ord

o Fto

rt Ft t! !'oP o(n(D (n(D5

opro

Ft F,-O O Ul !t Ht UI cftP-

oom (,lro ur Ft(D dn ul

Pd r{ P.O P.

rtB 3 o rt t-. EFJ(-f

p,po PKO o 15 p,

O t"-j ftop, oots rd cK

oon oor-ct(n t.t-r

<5

O f,oct

tu

oP. po

Fl Ft P.O P.

P- t".
o6 t-t Po o

UI

5

no oo

PJB 7F,-

ox

rT prc 30

rf(,l t,.

50

O r(t X
o rtq O P-Ft

nou'

B5p O- 5 o atoFd P-o o OoP ) t"'P' opro - f-K

rto proo

xoo 0d9t

rrH o

t,- F- p, o(fl

t<

6.k

|".

P'Hl

o rt l, fto p, g, cio,

oo

Fr3 o t"o (n

trg 99, o5

tQpj

orQ rto lo

|QI rct

o <\J PJP

tspr

p., I rt P. f"- tr orQ pr

o 9.r Ft IJ PO \J6o

rro H Ft Ht3 pr6

ooo

P.O PJ

rf cf F-5 n

l,.5 Pour |<

o.

utt opr

5


O rtPul x|n o6 |n(D Oul p, E|n

on

i'0

5

t-- 9r 0,5 PFI P rrd < Brr O l-.

uo

trrt

n

O t". (nQ \0, P ct I'g, t-- tr

5n)

5u-

oo

r-t

rd P'

Ft rr pr< o

oPn

o

pr5

Ocr o pro 35 P- ts. PQ P-tr

no lo

Fh H-

o p, H.

)iP

o

rdu P-o On o

o

oo lllHt

PO'' OP

HI

p, n

+ t-.

o P

o m o o

o 9r

o

cro

crcr|J P.:' P. rr F- rt r"-hK

P. P

r<

P. P

r<

P.

p,

p,

rt

o o

o o 3

oro

o o p0,

o p,

o 5c)

ft l-,. P,

(n'Q o 5(D l3 rJ t-.

o g,

t P.

ct

o Ft ([

P.

o o

oo
Flo t-,

9,

!Jop,

5 r'. O,

5l rdtq o P-O p, Hr 5Fr5 F.PJ

O

t50 Q (nrr0

oo

Fto cfo grp cro

P.H|IF

ooFt ooo u99t ooo nr

3< o pFl prK cf F-rf O l-.

)p =r o HH

K

},-3

o P-tr! 3na

hd U|n3 l--g 5 Ftop, F-(n n o tp€(n PP. cto

o n tto (Dprtr

p, o r'l B;in oo tid rf

crO € P-o. O OGP 5O}n .0r0., ct l't o F,.o 5O|,. i' P\ it

0 , o p, Ft ctOFtP

P!rrt Ulr

IJ

oo hp rio

p, tl IrQ K

5rr pr l-. cf tt

|,. o

oFt 5p, prP P F,. P.

oo ut{ t oo uln o t Ft

B

o ft

ul rf c oBn 3(D(D OBFt, U6 OOP

3 np, p, rrd r,-B 5 nK p, P.P o F,.< D,ol,l P(nO 6o

oo
F

o

v vt

o H

o n

rt

o o' o 9) B p, o rt D

n

P. UT (t F,.

o n o Fh

o o

9'

or P

noFt

l:l pJ P

!E

oo op, B5 oo

oo > 3 (DP-

ln t'.

rdoE Btp, p,ou-

dP. t"- Q

cf P.) l-. o rt !,

P 9'

rdF BO p, p,

O t3c)

rd
or o

o

oFt nP-

o

Fr3

OP

r--o

=

o

o), o op,

F-o otr {o o ori6

v) 9) rro P

o3tr 6(t)< tt ri 0, o5P do c g, o. p, 5|n(t rt Pt"- Ft o <pr5 OrfP.o 0t oBl og, I ttP o5K (npro D l-' o

P30z

6grfto g,5 i"ct cfp, o l-.rQ P (-t OOrtO SBOO og p.5 _. fl nd o Fto o iproo o5c)9, ([ 9.tr E

no

OF


915 I

p, Fhtrt o9rcr 3cl:' O F,- P'

ooo

Ft3n 9r- o
P rt o 9, o o

o o rl o

r--r"- o o po oo 3S .t prrd tt o ul ltFt otsro

5ln!, o P-o, rin

o

P P.

o K Cr o p, P

n

Ft o P-o

OP6E l, P-o o B ttn 5 ct oO 5FT € B, 9'Fn O H r-t< Frt

E

E

rt (n

opno ur urts

o

P. H t,. (t K

o

F|l C{

o

F E a g, P

5

v

(/l

idO

E o o

Pp' o prpg ln 9 HT oSgr

c{

FtOlO(t

r--o

ft rn

C) B p,

rtP o3

o

9,

o t-t

fT

HlP. I

o

r oI'tc 6

p, tt Ft 9, fta

o

FTl, tsHl
v,

id

FVt

oo
o o |.. p,

tt

? P.

l--F.

op,

o € o

€t-

o o

Ft

P H

o

P Hl

H

p, n o

t..

bo(n trE O r- f.t ft P-o cr o5 rtO €o o P-3 Po 3 ln(n o nrgl nort olnp, r.t F,.F,' 3(D m

rt ocrl ooo o.r3 opro

ts.

o o

o

U)

o

a g-'! g9ro E ctO

P.

p) FJ

<0ro g, o r< !., n

P.

9r5

PF 9(D 0, ul

o og, 9, Ft no o5

|1€

o!' oFot

n,x'

f.l

old i'F,-

<(n ort t,. tr

UI ct p,

o o o

Q.

-t

rP.

F'. P

P

H

o F

P.

u) 01

o r<

o

), p.l P

t up,

o<

ort to pr

|,. tsroFt

EO P. PJ NP

o p'|tt Pg

fi

o

P

r< (n

PJ P. Ft PO oo3 :r 0,6

p

5

o

ct

P.

(n

P.

o

Ft

(n P. (.r r< Hl

s

t.. o

|-.

ta 9,

{

P. ct

rt ofd l-t P O r-.P O O

5fd FttQ p,l ctHd'p.O,

P.P-oo to53 o69rPO PPO pro dFtrd O.

PP-

0r5 Pol O crt tr o 5r--Ft nottt o FtrQ 0, ft

-P

o o r--r--9, xut55 rro,

o

rt5tr

P

ocp, 5(n5

Ft

\o

{

\o

P.O P

P.p P l-' taJ 'A dFtP

pr p, (nO, U og HO rto p., r I

B fd.Fh rd o Po 0', 50rnn rf5 d tr rf FP.ito 50d qUlH o0, 9rE 5 P'l-

o5< 6ee

oEo

< uo

oprFh |.-5 C OP fd I

prg pr FtU.

oo €F|

t-.rd ci Br< 9, o0, rfFt P-o rt P- 0'

oo t9, oo

BO oB |-. o

g

OUtr <Ett

F,-(t P B P.P.

o oo pP-

36o opro E rtFJ (t l-'< (n0t-. 5cl

o

F'O T\ g6 BO (tP p, l-' 5 cl' ts. o o g F-{ Ft5

ttr

D, O, 5(D l"- ft

o5 UI gh

oo oo

F, ('FT

5 t'-tr O5 cr pro t.Qcrx O l,-o,
o5 9, p, g' l't

o< 3 t,. o oo oa I

o5B0r 9, P. )f (t PO\ ft B, HFT O O

o0rol, 9, cio O o,o 0, o oftmS ft o t-- Po oo o5 ftgro F'o bPo O< l-P9,,

to

P-O O

a

o0, cto 3 BOp, lr€PctOi P'Fl ct < F',O O. P 9'

r--u 5 moo oPo

P-ln

rr P. B' oo pp,

oo

Fto

o3

tso (n

I

t'l l' O Frl

r3

A,B f t'' Q,x rr 6C Ft r-t pro o crO

l-- p, H

proH o, 1".5 3 -9Pr oo t

OU

oo

cfU) g, (n 3H rdr

€

€ l-' H(t ZP

o X X

6 P..

oo o
o3l: p, or.Q rt5r,. O rtp - P.rQ o o5(D too (nprtr c PO 3 ds, o !'dft-

P.

o

F|55 P-(Dr iQ P, 5P€ ctctO

n53 o

o P-trl n3 OE t5 op, o([

P.

0rn t o op 11

I

oo

o p

p, ft BO

o

cr3 { B r,-r.-oo

al ort

ot trt

rT P.H nop ooin 5trO oo Ft . m3 r0t

cf P. p Pl.-

lo< oqo < p rPo- o rrPp P- !' o cto 5 P-tr ooft lFt ro

n

ctt"O

omo Om< co

rtO Ft onn o ir€ o I P-O P.rt5 o 5ct proo }-t3 ctrd o tt t-t o9, P. ft

5<

rO