FINANCIERING
6. Financiering
6.1
Inleiding
Een belangrijk probleem bij de aankoop van grond voor de realisatie van natuur- en landschapsprojecten zijn de sterk stijgende prijzen van landbouwgrond. In paragraaf 6.2 schetst de commissie een samenhangende aanpak van dit probleem. Vervolgens gaat de commissie in paragraaf 6.3 in op de relatie tussen publieke en private financiering van natuur- en landschapsprojecten.
6.2
Aanpak prijsstijging landbouwgrond
De belangrijkste oorzaak van de sterk stijgende prijzen van de landbouwgrond is gelegen in de ruimtelijke druk van wonen en werken, waardoor de waarde van landbouwgrond veel hoger is dan de agrarische gebruikswaarde ervan. De stijgende prijzen van landbouwgrond zijn niet alleen nadelig voor de realisatie van natuur- en landschapsprojecten zoals de EHS, maar ook voor de (uitbreiding van de) extensieve grondgebonden landbouw. Deze is van groot belang voor het behoud en de versterking van natuur en landschap in het landelijke gebied. Van verschillende zijden wordt in verband met de sterk stijgende prijzen van landbouwgrond aangedrongen op een versnelde aankoop van landbouwgrond voor de realisatie van de EHS1. Een dergelijke versnelling in de aankoop van grond kan verstandig zijn indien de grondprijsstijgingen blijven aanhouden. Uiteraard moet zoveel mogelijk worden vermeden dat door grondaankopen extra impulsen worden gegeven aan de prijsstijging van landbouwgrond. De commissie is van mening dat het probleem van de stijgende prijzen voor landbouwgrond primair bij de bron moet worden aangepakt. Daarvoor is een samenhangend pakket van maatregelen nodig, gericht op: – Het inperken van verwachtingen dat landbouwgrond door een bestemmingswijziging vele malen in waarde zal stijgen.
1
Zie bijvoorbeeld: KPMG Milieu/Meijburg & Co, Grond voor de natuur, De Meern/Amstelveen 1999, p. 66.
45
– Het dempen van uitstralingseffecten, daar waar een bestemmingswijziging plaatsvindt. – Het bevorderen van grondmobiliteit voor groene functies. – Het op een slimme en niet-marktverstorende wijze verwerven van grond voor de EHS. Het is voor de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid belangrijk de samenhang tussen deze vier elementen te bewaren. Het inperken van de stijging van de verwachtingswaarde van landbouwgrond Uit de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening blijkt dat het kabinet wil dat provincies uiterlijk in 2005 rond natuurgebieden en gebieden met hoge cultuurhistorische waarden een groene contour hebben getrokken2. In deze gebieden mag de bebouwing niet toenemen en mogen geen nieuwe wegen of spoorlijnen worden aangelegd. Over de wenselijkheid en de effectiviteit van groene contouren zal de SER nader ingaan in zijn advisering over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Indien deze aanpak werkt, wordt daarmee een einde gemaakt aan verwachtingen dat binnen groene contouren in de overzienbare toekomst bebouwing zal plaatsvinden3. Daardoor kan de grondprijs binnen die contouren dalen van een verwachtingswaarde die mede op de mogelijkheid van toekomstige bebouwing is gebaseerd, naar een niveau dat beter aansluit bij de agrarische gebruikswaarde. Buiten de groene contouren zal een goed verhaal van kosten van openbare voorzieningen op bouwlocaties via de residuele waarde van ruwe bouwgrond een drukkend effect op de prijs van landbouwgrond hebben4. Het dempen van uitstralingseffecten Bij de grondverwerving voor nieuwe bouwlocaties wordt een waardestijging geboekt. Het is zaak de uitstralingseffecten ervan, in de vorm van een prijsopdrijvende doorwerking elders op de agrarische grondmarkt, zoveel mogelijk te dempen. In dat verband is het van belang dat in de nieuwe Wet inkomstenbelasting de landbouwvrijstelling is gerepareerd5. Overigens zal nog moeten blijken wat de effectiviteit daarvan is.
2 3 4 5
46
VROM, De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, op.cit., Ontwerp-PKB, p. 9. Zie de opties 10 en 11 in: Raad voor het Landelijk Gebied, Grondbeleid voor groene functies, publicatie RLG 99/4, pp. 46 en 47. Zie: SER-briefadvies Grondbeleid voor nieuwe bouwlocaties, Den Haag, 15 september 2000. Dit briefadvies is opgenomen in bijlage 3. De bepaling is geschrapt dat in het geval van waardevermeerdering door bestemmingswijziging de belastingheffing vervalt indien de desbetreffende grond gedurende een termijn van 73 maanden na de bestemmingswijziging in de praktijk nog geen andere bestemming heeft gekregen. De heffing over de meeropbrengst door bestemmingswijziging werd ontlopen door de herbestemming door te voeren na het verstrijken van de 73 maandentermijn.
FINANCIERING
Het bevorderen van de grondmobiliteit Een derde aandachtspunt is het bevorderen van de grondmobiliteit ten behoeve van groene functies. De geringe grondmobiliteit is in de eerste plaats een gevolg van de sterk stijgende prijzen van landbouwgrond (men verwacht dat de prijzen verder zullen stijgen). In de tweede plaats bestaan er allerlei institutionele belemmeringen. Vanwege bovenbedoelde uitstralingseffecten is het niet verstandig een verruiming van de landbouwvrijstelling te bepleiten6. Overweging verdient een aanpassing respectievelijk verruiming van de stakingsvrijstelling voor agrariers7 die hun grond inleveren voor publieke doelen. Gezien de aard van het boerenbedrijf kan het goed zijn de prikkels voor een tijdige bedrijfsbeëindiging wat te versterken. Een dergelijke fiscale tegemoetkoming zal niet weer in vraag naar (agrarische) grond elders in het land worden vertaald. De grondmobiliteit kan voorts worden vergroot door een gerichte inzet van het grondeigendom van de (rijks)overheid (zie verder). Het op een slimme en niet-marktverstorende wijze verwerven van grond voor de EHS De realisatie van de EHS is een publieke doelstelling waarvoor de overheid voldoende middelen ter beschikking moet stellen en inzetten. Daarbij kunnen worden onderscheiden: financiële middelen, eigen grondbezit en rechtsmiddelen. Uitgangspunten van het huidige aankoopbeleid (vastgelegd in het Structuurschema Groene Ruimte) zijn vrijwilligheid en het vermijden van marktverstoringen. Om te beginnen dient in het overheidsbudget voldoende financiële ruimte te worden gereserveerd om de voor de EHS benodigde gronden te kunnen verwerven, uitgaande van de feitelijke prijsontwikkeling van de desbetreffende landbouwgronden. De Dienst Landelijk Gebied (respectievelijk het Bureau Beheer Landbouwgronden) koopt als regel grond voor de EHS aan tegen de agrarische gebruikswaarde. Daarnaast is het van belang eigen grondposities strategisch in te zetten. Een verbetering op rijksniveau van de coördinatie en informatie over grondverwerving en -verkoop is daarvoor noodzakelijk. Met het oog op de realisering van publieke doelstellingen (waaronder de EHS) heeft de staatssecretaris van Financiën in het voorjaar van 2000 besloten de verkoop van agrarische domeingronden aan zittende (erf)pachters op te schorten8. Indien deze doorbreking van de beleidsverkokering wordt gecontinueerd kunnen meer pachtvrije agrarische domeingronden beschikbaar komen als ruilgrond voor agrariërs die uit een EHS-gebied verhuizen.
6 7 8
Zoals gesuggereerd in: KPMG Milieu/Meijburg & Co, Grond voor de natuur, De Meern/Amstelveen 1999, pp. 48 en 49 (zie ook pp. 27-30). Zie: Raad voor het Landelijk Gebied, Grondbeleid voor groene functies, op.cit., pp. 58 en 59 (optie 36). Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 24 490, nrs. 14 en 15.
47
De onteigeningswet kan in beginsel ook voor de verwerving van gronden voor de EHS worden ingezet. Een aantal jaren geleden is evenwel het uitgangspunt vastgelegd dat de aankoop van grond voor de EHS op vrijwillige basis moet plaatsvinden. Voor dit uitgangspunt is vooral gekozen om een draagvlak onder boeren te verwerven. Daarnaast kan een overweging zijn dat de onteigeningswaarde − die ook een vergoeding van verplaatsingskosten inhoudt − in de regel boven de agrarische waarde ligt9. Deze argumenten zijn op zich valide, maar nemen niet weg dat er aanleiding kan ontstaan om onteigening als ultimum remedium in te zetten, vooral in samenhang met een strategische inzet van agrarische domeingronden zoals bovengenoemd. Uit de Nota Grondbeleid blijkt dat ook het kabinet van mening is dat het vaker toepassen van het onteigeningsinstrument kan bijdragen aan de vermindering van de stagnatie van groene bestemmingen. Inmiddels is besloten dat tot 10 procent onteigening acceptabel is binnen de aankoopregels van het Structuurschema Groene Ruimte (momenteel circa 5 procent)10.
6.3
Publieke en private financiering
6.3.1
Algemeen
De overheid heeft de eindverantwoordelijkheid voor de bescherming en versterking van natuur en landschap. Tot deze eindverantwoordelijkheid moet ook de financiering ervan worden gerekend. Dat wil niet zeggen dat de financiering van het behoud en de versterking van natuur en landschap een exclusieve verantwoordelijkheid van de overheid is. De overheid zal een beroep moeten kunnen doen op medefinanciering door private partijen indien deze een belang hebben bij de investeringen in de natuur en/of het landschap. Tegen deze achtergrond is het van groot belang dat het kabinet meer inzicht geeft in de mogelijke financiële gevolgen van de in de nota verwoorde ambities voor de 21e eeuw en in de mate waarin het kabinet een beroep wil doen op private medefinanciering. Het ontbreken van een goede financiële onderbouwing beschouwt de commissie als een duidelijke tekortkoming van de nota. Medefinanciering door private partijen kan worden bevorderd door het combineren van functies. De medefinanciering zal dan voornamelijk de vorm van kostenverhaal aannemen. Voor een goed kostenverhaal is scope-optimalisatie van groot belang: het koppelen van de functies natuur en landschap aan rendabele functies als wonen, werken en recreëren. De mogelijkheid voor value capturing ten behoeve van natuur en landschap kan daardoor worden vergroot. 9 Zie: KPMG Milieu/Meijburg & Co, Grond voor de natuur, op.cit., pp. 18-20. 10 VROM, Nota Grondbeleid, op.cit., pp. 109 en 110.
48
FINANCIERING
De mogelijkheid van kostenverhaal is echter afhankelijk van de schaalgrootte van het natuurproject (en/of landschapsproject). Naarmate de schaal groter is wordt de relatie met een bepaalde af te zonderen groep van belanghebbende private partijen diffuser. De natuurlijke natuurprojecten zoals de EHS zijn zeer grootschalig en van nationale (en vaak internationale) betekenis en zullen derhalve volledig of grotendeels moeten worden gefinancierd uit de publieke middelen. Combinaties met andere functies zijn beperkt tot activiteiten die zich voegen naar de natuurlijke natuur. Bij de financiering van natuurlijke natuurprojecten zal naar de mening van de commissie een optimaal gebruik moeten worden gemaakt van cofinanciering door de EU. De mogelijkheden voor het combineren van functies en daarmee voor de medefinanciering door private partijen zijn groter voor de stedelijke natuur (paragraaf 6.3.2) en de landelijke natuur (paragraaf 6.3.3). 6.3.2
Stedelijke natuur
Het kabinet kondigt in de nota aan dat in het bijzonder met betrekking tot de aanleg van stedelijke groengebieden die is gekoppeld aan de nieuwe bouwopgave voortvloeiend uit de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, onderzocht zal worden in hoeverre financiering uit de markt hierbij een rol kan spelen en welke afspraken hierover kunnen worden gemaakt met betrokken partijen11. In dit verband kan worden gewezen op het briefadvies over grondbeleid voor nieuwe bouwlocaties, waarin de SER heeft gepleit voor een nadere precisering in de wet van de door de gemeente op grondeigenaren te verhalen kosten van openbare voorzieningen (waaronder groenvoorzieningen) die van belang zijn voor het scheppen van een kwalitatief hoogwaardige woon-, werken leefomgeving (inclusief milieuaspecten) 12. Het gaat daarbij niet alleen om openbare voorzieningen binnen het plangebied, maar ook om bepaalde bovenwijkse openbare voorzieningen die redelijkerwijs en aantoonbaar van direct belang zijn voor exploitanten, toekomstige eigenaren van woningen en andere gebouwen, en voor bewoners en andere gebruikers in het plangebied. Voorts moet het in de wet mogelijk worden gemaakt rekening te houden met verschillen in inbrengwaarde en in opbrengstcapaciteit van de grond in het plangebied (kostenverevening).
11 LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Beleidsprogramma, p. 49. 12 SER-briefadvies Grondbeleid voor nieuwe bouwlocaties, op.cit., p. 2. Zie bijlage 3.
49
Ook het kabinet wil een heldere regeling voor het kostenverhaal door de gemeente bij nieuwe bouwlocaties in de wet opnemen13. Voor het kostenverhaal worden door het kabinet drie toetsingscriteria genoemd: – profijtbeginsel: de nieuwe bouwlocatie moet substantieel profijt ondervinden van de aan te leggen voorzieningen (daartoe worden ook groenvoorzieningen gerekend); – toerekenbaarheid: er moet een duidelijk causaal verband zijn met de nieuwe bouwlocatie. Dat wil zeggen dat het gaat om kosten die niet zouden worden gemaakt als de bouwlocatie niet zou worden aangelegd; – proportionaliteit: als meerdere locaties (binnen de gemeente) profijt hebben van een voorziening, dan worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze dus meer bij aan de kosten. Aan alle drie de toetsingscriteria (profijt, causaliteit en proportionaliteit) moet worden voldaan. Het kabinet is evenals de SER van mening dat in de wet de mogelijkheid moet worden gecreëerd om bij het kostenverhaal verevening toe te passen14. De toepassing van bovengenoemde toetsingscriteria en van verevening wordt moeilijker naarmate de groenvoorziening grootschaliger is. Bij de aanleg van gemeentegrenzenoverschrijdend groen zal intergemeentelijke samenwerking geboden zijn. De gezamenlijke gemeenten kunnen dan in overleg treden met belanghebbende private partijen. De beoogde wetgeving zal bovenbedoeld kostenverhaal mogelijk maken. Het is aan de gemeente om te bepalen in hoeverre zij van deze mogelijkheid gebruikmaakt. Terecht stelt het kabinet in de Nota Grondbeleid dat de lokale omstandigheden alsook de conjuncturele situatie aanleiding kunnen geven tot het maken van andere afspraken15. Uiteraard kunnen de gemeente en private partijen in onderhandelingen verdergaande afspraken maken. Het bovengenoemde kostenverhaal heeft betrekking op het verhaal van de kosten van de aanleg (verwerving en inrichting) van groenvoorzieningen bij nieuwe bouwlocaties. Er kunnen ook groenvoorzieningen worden aangelegd zonder dat sprake is van nieuwe bouwlocaties. Het kabinet wijst in dat verband de optie van baatafroming af, zoals een heffing op waardestijging als gevolg van overheidsinvesteringen. De belangrijkste middelen om de kosten en baten als gevolg van overheidsinvesteringen evenwichtig te verdelen, zijn
13 VROM, Nota Grondbeleid, op.cit., p. 71. 14 Ibid. 15 Ibid., p. 70.
50
FINANCIERING
volgens het kabinet gelegen in het kostenverhaal en publiek-private samenwerking16. Wat boven nog niet ter sprake is gekomen is het verhaal van de kosten van het beheer van groenvoorzieningen. Hierop is het causaliteitsbeginsel niet van toepassing; wel de andere genoemde toetsingscriteria. De praktijk laat zien dat gemeenten de kosten van het beheer van grootschalig groen op hun grondgebied uiteindelijk willen afwentelen op het rijk. De kosten van het beheer kunnen namelijk aanzienlijk zijn, terwijl de baten ook aan de bewoners van andere gemeenten ten goede komen. Het verdient daarom aanbeveling te onderzoeken langs welke weg de beheerskosten het beste kunnen worden gedekt. Daarbij kan worden gedacht aan drie varianten. In de eerste plaats kan de gemeente via scope-optimalisatie afspraken maken met buurgemeenten en belanghebbende private partijen over de verdeling van de beheerskosten. In de tweede plaats kan de mogelijkheid worden gecreëerd om via het Gemeentefonds gemeenten een adequate vergoeding te geven voor het beheer van grootschalig groen. Ten slotte kan worden gedacht aan de inzet van het instrument van de waterschapslasten. 6.3.3
Landelijke natuur
Kostenverhaal Ook met betrekking tot de bescherming en versterking van natuur en landschap in het landelijke gebied is kostenverhaal mogelijk indien er een directe relatie bestaat met andere functies. In het landelijke gebied gelden bij de aanleg van nieuwe bouwlocaties voor wonen of werken dezelfde regels voor kostenverhaal als in het stedelijke gebied. Bij grootschalige projecten in het landelijke gebied die geen directe relatie hebben met rode functies zoals de groen-blauwe dooradering, is volledige publieke financiering aangewezen. De in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening genoemde nationale of provinciale landschappen kunnen worden beschouwd als één project van nationale of provinciale betekenis dat grotendeels door de overheid zal moeten worden gefinancierd. Internalisering van externe effecten De ontwikkeling van nieuwe locaties voor wonen en werken in het landelijke gebied brengt belangrijke negatieve externe effecten met zich, in de vorm van verliezen aan maatschappelijk gewaardeerde open ruimte, biodiversiteit en agrarisch (cultuur)landschap. Het beperken van dergelijke verliezen is een van de motieven (naast het beschermen van de vitaliteit van steden) om een restrictief beleid te voeren. In dat kader zijn functieveranderingen van
16 VROM, Nota Grondbeleid, op.cit., p. 74.
51
(landbouw)grond in het landelijke gebied aan strenge beperkingen onderworpen. Openruimteheffing In de Nota Grondbeleid overweegt het kabinet om voor het in rekening brengen van de externe effecten van bebouwing op de open en groene ruimte een openruimteheffing in te voeren. Het kabinet ziet een eventuele openruimteheffing primair als een instrument ter verbetering van de allocatie van de grond (p. 92). Als aanvulling op het contourenbeleid. Het kabinet vindt het nog te vroeg om te kiezen voor de introductie van een dergelijke heffing, omdat er nog belangrijke vragen beantwoord moeten worden. Het kabinet laat daarom onderzoek doen. Zo is nog onduidelijk op welke wijze de hoogte van de heffing moet worden vastgesteld en welke
effecten de heffing op het gedrag van marktpartijen heeft. Ook moet volgens het kabinet de verhouding tot de ruimtelijke ordening worden bepaald. Overigens sluit het kabinet nu al de invoering van een openruimteheffing in gebieden met groene contouren uit en komt de heffing ook niet in de plaats van rode contouren. Dat betekent volgens het kabinet dat balansgebieden voor de heffing het meest in aanmerking komen. De studie zal in 2001 worden verricht. Bij positieve resultaten zal op regionale of provinciale schaal een experiment volgen. Voor de financiering van natuur is van belang wat er met de opbrengst van de heffing gaat gebeuren.
Agrarisch natuur- en landschapsbeheer Voor de instandhouding en versterking van agrarische cultuurlandschappen is de grondgebonden landbouw van groot belang. De Kwaliteitsimpuls landelijk gebied (groen-blauwe dooradering) vindt in belangrijke mate plaats langs de weg van agrarisch natuur- en landschapsbeheer. De SER is voorstander van een verbreding van de activiteiten binnen de grondgebonden landbouw door het bevorderen van de natuur- en landschapsbeheerfunctie en in het verlengde daarvan groene recreatie17. In het kader van de bevordering van de multifunctionaliteit van de landbouw komt de landbouwer in ruil voor het overdragen van gebruiksrechten, het aanvaarden van beperkingen bij de bedrijfsuitoefening en/of het uitvoeren van extra taken volgens de SER een vergoeding toe. Daarvoor is nodig dat de maatschappelijke vraag naar natuur- en landschapswaarden, via overheid en maatschappelijke organisaties, wordt omgezet in het effectief betalen van een prijs (‘wat is de natuur mij waard’). Het collectieve goed natuur en landschap (landelijke natuur) moet met andere woorden worden versterkt door het geven van een marktconforme vergoeding aan individuele landbouwers voor bijzondere inspanningen (uitgaand boven de ‘goede landbouwpraktijk’). Het Programma Beheer van LNV geeft hieraan uitvoering. De commis17 Zie hiervoor: SER-advies Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, op.cit., p. 55.
52
FINANCIERING
sie waardeert het positief dat het kabinet meer geld voor het agrarisch natuur- en landschapsbeheer heeft uitgetrokken. Herstructurering specifieke landbouwsectoren De herstructurering van bepaalde landbouwsectoren, zoals de glastuinbouw en de varkenshouderijen biedt goede mogelijkheden voor het opknappen van het landschap in het landelijke gebied. De commissie is van mening dat in dat kader de ruimte-voor-ruimte-regeling kan worden verbreed. 6.3.4
Evenwichtig investeren in economie en ecologie
In het Regeerakkoord 1998 is een investeringsprogramma voor de periode 1999-2010 opgenomen ter versterking van de economische structuur van ons land. Dit investeringsprogramma bestaat uit vijf samenhangende beleidspakketten op het gebied van bereikbaarheid, vitaliteit steden, milieu, ruimtedruk en ruimtelijke kwaliteit en kennis. Daarnaast is voorzien in een verantwoorde inpassing van met name nieuwe wegen, vaarwegen en uitbreidingen van het spoor18. Voorts zijn de begrote investerings- en exploitatiekosten voor rekeningrijden ingebracht. Voor het investeringsprogramma heeft het kabinet 28 500 miljoen gulden gereserveerd. Uit het Fonds economische structuurversterking (Fes) wordt 15 240 miljoen gulden gefinancierd19. Het beleidspakket Ruimtedruk en ruimtelijke kwaliteit heeft betrekking op de EHS (grondverwerving), de natte natuur, het agrarisch natuur- en landschapsbeheer, de glastuinbouw (nieuwe vestigingslocaties) en de reconstructie van zandgebieden. Voor dit investeringspakket is een bedrag begroot van 3 miljard gulden. Het pakket wordt geheel gefinancierd uit de algemene middelen; het pakket voldoet namelijk niet aan de criteria van de Fes-wet 20. Vertrekkend vanuit een breed welvaartsbegrip beschouwt de commissie natuur- en landschapsprojecten van (inter)nationale betekenis zoals de EHS en de in de Vijfde Nota aangekondigde nationale landschappen van groot belang voor de economische structuur van Nederland. Daarom pleit de commissie ervoor om de uitgaven die benodigd zijn voor de uitvoering van het natuurbeleid − behalve bij de verdeling van de uitgavenmeevallers bij hogere
18 Het gaat daarbij om maatregelen met het oog op milieu, geluidsoverlast en meer in het algemeen de kwaliteit van de leefomgeving. 19 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 hoofdstuk D, nr. 2, p. 4. 20 Staatsblad 1996, 51 en 52.
53
economische groei − ook op een volwaardige wijze mee te nemen binnen de afwegingen rond de besteding van financiële middelen in het kader van zowel de komende ICES-ronde als het volgende regeerakkoord. Den Haag, 7 maart 2001
H.H.F. Wijffels voorzitter
M.G. Bos secretaris
54
