4. De maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling
4.1
Inleiding: eerst verantwoordelijkheidsverdeling, dan samenwerking en sturing
De adviesaanvraag vraagt in te gaan op het thema doelgericht samenwerken. Hierbij is het eerst van belang te weten wat van wie verwacht mag worden: de maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling. Dit legt de basis voor mogelijke samenwerking en voor de rolverdeling binnen die samenwerking. De nota schuift (te) veel op één hoop. Verantwoordelijkheden en sturing worden door elkaar behandeld in één hoofdstuk. Het is omwille van de helderheid goed om verantwoordelijkheden en sturing te scheiden. Belangrijker is dat in de nota niet duidelijk wordt wat precies van wie verwacht wordt in welke situatie. De schema’s in de nota met de verantwoordelijkheden voor de verschillende actoren1, zijn niet algemeen toepasbaar. Ze laten ook belangrijke actoren, zoals projectontwikkelaars en beleggers, buiten beschouwing. De schema’s uit de nota moeten betekenis krijgen in specifieke situaties. Op dit punt kan de driedeling natuurlijke natuur, landelijke natuur en stedelijke natuur behulpzaam zijn. Allereerst zal per soort natuur de verantwoordelijkheidsverdeling moeten worden vastgesteld. Vervolgens zullen in een gebiedsgerichte aanpak, met specifieke functiecombinaties, verschillende partijen hun verantwoordelijkheden kunnen en moeten nemen. Bij deze gebiedsgerichte aanpak dient volgens de commissie scope-optimalisatie het uitgangspunt te zijn. Paragraaf 4.2 geeft een weergave van de verantwoordelijkheidsverdeling conform de nota. Paragraaf 4.3 bespreekt de verdeling van verantwoordelijkheden gedifferentieerd naar het soort natuur. Vervolgens wordt meer specifiek ingegaan op de verantwoordelijkheden van overheden (paragraaf 4.4) en private partijen (paragraaf 4.5) en de betrokkenheid van de maatschappelijke organisaties bij natuurbeleid (paragraaf 4.6).
4.2
De verantwoordelijkheidsverdeling conform de nota
De nota ziet bescherming en versterking van natuur en landschap als de verantwoordelijkheid van de overheden. De overheden geven gezamenlijk invul-
1
Zie: LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Beleidsprogramma, pp. 1-4.
27
ling aan de ontwikkeling en uitvoering van het natuurbeleid. Er zijn hierbij verschillende verantwoordelijkheden tussen de overheden2. Het kabinet ziet de invulling van ‘duurzaam ondernemerschap’ als primaire verantwoordelijkheid voor het bedrijfsleven, waarbij het uitgangspunt is dat bedrijven zich inspannen voor het behoud van de biodiversiteit en de kwaliteit van de groene leefomgeving3. Van het bedrijfsleven wordt verwacht dat het zelf investeert in natuur en landschap in de directe omgeving van bedrijven, en productieprocessen zodanig inricht dat duurzaam gebruik van natuur en landschap wordt gewaarborgd. Een argument hiervoor is dat een kwalitatief hoogwaardige groene omgeving steeds belangrijker wordt als vestigingsplaatsfactor. In het Beleidsprogramma (p. 3) van de nota is een schema opgenomen dat de verantwoordelijkheden van de verschillende bedrijfssectoren (in relatie tot natuur) weergeeft. Het kabinet wil overleg voeren en afspraken maken met sectoren (in convenanten) over de uitvoering van het natuurbeleid. Bijvoorbeeld met betrekking tot de landbouw (zorgdragen voor een goede groene basiskwaliteit in het landelijk gebied als geheel: het voeren van een ‘goede landbouwpraktijk’), de bouwsector (integrale benadering bij bouwen: rood en groen) en de sector recreatie en toerisme (investeren in groene kwaliteit, recreatieve aantrekkelijkheid en toegankelijkheid van de leefomgeving). Terreinbeheerders spelen, volgens de nota, een belangrijke rol bij behoud en ontwikkeling van natuur, het toegankelijk maken van natuurgebieden en bij het vergroten van het draagvlak voor natuurbeleid4. De nota merkt op dat er tevens een rolverdeling tussen beheerders is op basis van areaalgrootte, doelstelling en deskundigheid voor specifieke beheersvormen. Het kabinet ziet de inzet van de maatschappelijke organisaties en vrijwilligers als een teken van het groeiende draagvlak voor de natuur en beschouwt ze als belangrijke partners bij het uitvoeren en uitdragen van het beleid.
4.3
Verantwoordelijkheidsverdeling duidelijker met driedeling
In paragraaf 3.5 is onderscheid gemaakt tussen de natuurlijke natuur, landelijke natuur en de stedelijke natuur. Deze driedeling helpt om de maatschappelijke verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken partijen duidelijker in beeld te krijgen.
2 3 4
28
LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Strategische Hoofdlijnen, p. 33; Beleidsprogramma, p. 1 en schema op p. 2. Ibid., p. 2. Zie het schema in: LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Beleidsprogramma, p. 4.
DE MAATSCHAPPELIJKE VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
De natuurlijke natuur In de natuurlijke natuur, zoals de EHS, staat de intrinsieke waarde van de natuur centraal. Alle (economische) activiteiten en actoren moeten zich aanpassen aan de natuur. Internationale verplichtingen ten aanzien van natuurgebieden, zoals de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, werken in dit verband kaderstellend5. De kwetsbaarheid van de natuur bepaalt de ruimte voor activiteiten en (recreatieve) voorzieningen in deze natuur. Recreatie vormt naast landbouw een belangrijke economische drager voor de groene ruimte en kan positief bijdragen aan de leefbaarheid. Recreatie kan een functie hebben in de natuurlijke natuur, maar dan gaat het om kleinschalige ‘groene recreatie’ die zich voegt naar het primaat van de natuur. De sector kan profiteren van de natuur- en landschappelijke waarden in het gebied, waardoor ook een inzet met betrekking tot het beheer verwacht mag worden van de desbetreffende ondernemers, zodat het fysieke draagvlak voor de eigen bedrijvigheid in stand blijft. Dit sluit aan bij het profijtbeginsel. De verantwoordelijkheid voor de (realisatie van) natuurlijke natuur ligt gezien de nadruk op de intrinsieke waarde van natuur en de internationale verplichtingen uit hoofde van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, voornamelijk bij de rijksoverheid. Het is nodig dat de rijksoverheid deze verantwoordelijkheid daadwerkelijk neemt – mede door het inschakelen van lagere overheden en private partijen – omdat voor de helft van de oppervlakte natuur de milieucondities rond 2020 nog onvoldoende zijn om de beoogde natuurdoelen te realiseren6. Om de gewenste natuurkwaliteit in de natuurgebieden te realiseren moet de overheid bij haar eisen en maatregelen rekening houden met de samenhang tussen de natuurgebieden en de omliggende omgeving. Er is hierbij sprake van een spanningsveld. Enerzijds zijn de bestaande milieueisen vaak onvoldoende om de gewenste natuurkwaliteit te realiseren; anderzijds zal een oplossing gevonden moeten worden voor de bestaande (economische) activiteiten in het omliggende gebied (of in het beoogde natuurgebied zelf), die schade toebrengen aan de natuurkwaliteit. Op basis van een kosteneffectiviteitsafweging kan worden besloten om bepaalde economische activiteiten te verplaatsen (met compensatie) of om elders in natuur te investeren.
5
6
Volgens de Vogelrichtlijn (1979) zijn lidstaten van de Europese Unie verplicht alle nodige maatregelen te nemen om voorkomende vogelpopulaties op een ecologisch verantwoord peil te houden. Conform de Habitatrichtlijn (1992) zijn de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten (in de aangewezen beschermingszones) niet verslechtert of verstoord wordt. RIVM, Natuurbalans 2000, op.cit., p. 9.
29
De landelijke natuur In de landelijke natuur moet sprake zijn van een evenwichtige belangenafweging tussen economische activiteiten en maatschappelijke preferenties. De verantwoordelijkheden zijn dan afhankelijk van de mogelijke functiecombinaties en degenen die (kunnen) profiteren van de natuur. De landbouw gebruikt ongeveer 70 procent van het totale Nederlandse landoppervlak7 en is daarmee van groot belang voor de kwaliteit van het landelijk gebied. Het is daarom van maatschappelijk belang dat in en rond het landbouwbedrijf aandacht is voor natuurlijke diversiteit, waterbeheer en landschapskwaliteit8. De grondgebonden landbouw gaat moeilijke tijden tegemoet door de internationale ontwikkelingen: uitbreiding van de Europese Unie, vermindering van de steun vanuit Brussel, krachtiger handhaving van het milieubeleid en afbouw van de marktbescherming. Het wordt voor sommige landbouwers steeds noodzakelijker om te werken met functiecombinaties, waaronder natuur- en landschapsbeheer, groene recreatie, verwerking en verkoop van producten aan huis alsmede het vervullen van zorgtaken9. De ontwikkelingen in de afzonderlijke landbouwsectoren beïnvloeden de functieveranderingen in het landelijk gebied elk op hun eigen manier. In het landelijk gebied kunnen zich naast de agrarische bedrijvigheid andere economische activiteiten ontplooien, zoals recreatie en toerisme. Hierdoor mogen het belang en de relatief kwetsbare positie van het agrarisch gebied niet naar de achtergrond verdwijnen. Bovendien is het van belang dat de natuurlijke, cultureel-historische en landschappelijke waarden behouden blijven en zo nodig hersteld worden. Dit draagt ook bij aan het draagvlak van de recreatieve sector. In sommige gevallen zal een financiële impuls door de overheid nodig zijn om private middelen te genereren. In dit verband roept de nota Belvedere op tot een verbrede inzet van cultuurhistorie als kwaliteitsimpuls voor de leefomgeving. Daarbij wordt nadrukkelijk de relatie gelegd met natuur en landschap, waterbeheer en recreatie en toerisme10. De commissie onderschrijft de goede bedoelingen van de nota Belvedere. De doelstelling van het overheidsbeleid voor Waardevolle Cultuurlandschappen (WCL) is om elf waardevolle cultuurlandschappen duurzaam veilig te stellen, zodanig dat de multifunctionaliteit van het gebied behouden blijft11. Uit een evaluatie van het beleid van WCL’s12 blijkt dat deze relatief goed scoren ten opzichte van het Nederlandse gemiddelde op het punt van de kwaliteit. Er is VROM-RPD, Balans Ruimtelijke Kwaliteit 2000, Den Haag 2000, p. 44. LNV, Voedsel en Groen, Den Haag 2000. Zie: P.H. Vereijken en W.J. de Boer, Multiboeren versus verstedelijking?, in: ESB, 15 december 2000, p. 1033. 10 Nota Cultuurhistorie en ruimtelijke inrichting (Belvedere), Den Haag 1999, p. 78. 11 LNV, Structuurschema Groene Ruimte, Den Haag 1993, en RIVM, Natuurbalans 2000, op.cit., p. 97. 12 Alterra, WCL’s ingekleurd, Bennekom 2000, pp. 9-15.
7 8 9
30
DE MAATSCHAPPELIJKE VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
sprake van een stijging van het areaal zware agrarische natuurbeheersovereenkomsten. In de WCL’s is zowel het aandeel als de groei van het aantal bedrijven met agrarisch natuurbeheer groter dan gemiddeld in Nederland. WCL leidt tot versterking van landschappelijke en cultuurhistorische elementen en van het toeristisch-recreatieve routenetwerk. WCL draagt bij aan de bewustwording van de milieubelasting, vooral bij agrarische ondernemers13. De commissie ziet de WCL’s als een voorbeeld van integraal gebiedsgericht beleid in het landelijk gebied. Daarbij past de kanttekening dat de betrokkenheid van gemeenten in verschillende WCL’s nog versterking behoeft. De stedelijke natuur Bij stedelijke natuur gaat het om het groen in en om de stad. De zeggenschap over de kwaliteit van groen bij de stad zal, volgens de nota, vooral bij de stad zelf komen te liggen, in nauwe samenspraak met buurgemeenten en betrokken provincie(s)14. Bij stedelijke natuur is sprake van een mix van natuurwaarden en gebruikswaarden. Het accent bij investeringsbeslissingen en ruimtelijke inrichting ligt veelal bij de gebruikswaarden. Er zal voor het evenwicht meer aandacht voor natuurwaarden moeten komen. Om een samenhangend beleid voor stedelijk groen te realiseren is integratie met verschillende beleidsvelden nodig. Door het toenemende belang van waterbeheer ontstaan nieuwe kansen voor gebruiks- en natuurwaarden. Ook dit zal moeten leiden tot een integraal ontwerp ten aanzien van groen in en om de stad. Door de introductie van rode functies in stedelijke natuur, wordt een rendement mogelijk voor private partijen. Hierdoor zijn bijvoorbeeld PPS-constructies mogelijk. Op deze manier kan er sprake zijn van gelijktijdige investeringen in economie en ecologie. De noodzaak om deze mogelijkheden ook daadwerkelijk te benutten blijkt uit de terechte constatering in de Natuurbalans 2000 dat de ontwikkeling van het groen ongeveer een generatie achterloopt bij die van rood.
4.4
Verantwoordelijkheden van overheden
Volgens de nota is de bescherming en versterking van natuur en landschap in eerste instantie de verantwoordelijkheid van overheden, die gezamenlijk de maatschappelijke activiteiten voor natuur en landschap regisseren en richten15. Hierbij stuurt de rijksoverheid op hoofdlijnen en zijn andere over-
13 Alterra, WCL’s ingekleurd, Bennekom 2000, pp. 34-48. 14 LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Beleidsprogramma, p. 40. 15 LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Strategische hoofdlijnen, p. 33 en Beleidsprogramma, p. 2.
31
heden verantwoordelijk voor de concrete invulling en uitvoering van natuurbeleid. De aangebrachte differentiatie naar de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden in de nota, sluit goed aan bij het subsidiariteitsbeginsel. De overheid vervult ook verschillende rollen. In paragraaf 5.5 is aandacht voor het belang van het helder onderscheiden van die rollen. De eindverantwoordelijkheid van de (rijks)overheid voor het natuurbeleid vloeit logisch voort uit de erkenning van natuur als collectief goed en de opmerking in de nota dat natuur moet aansluiten bij de wensen van mensen en goed bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar moet zijn. De commissie onderschrijft dit uitgangspunt. Uit de motieven die de overheid heeft voor het voeren van natuurbeleid volgt een bepaalde rolverdeling en aansturing. Deze komen in hoofdstuk vijf aan de orde.
4.5
Verantwoordelijkheden van private partijen
Onduidelijkheden in de nota In de nota worden de verantwoordelijkheden van de verschillende bedrijfssectoren weergegeven. Onduidelijk is wie nu precies wordt aangesproken: koepelorganisaties of de afzonderlijke ondernemers. Ook is opmerkelijk dat beleggers en projectontwikkelaars niet genoemd worden. Deze partijen zullen echter wel degelijk betrokken moeten worden bij natuurbeleid en hebben ook hun verantwoordelijkheden op dit terrein. De nota spreekt ook over het voornemen van het afsluiten van convenanten met een aantal sectoren, bijvoorbeeld de landbouw. In de praktijk is dit (nog) niet waar te nemen; het wordt meer ingevuld door middel van andere mechanismen. Een belangrijke vraag is dan ook hoe de rijksoverheid het afsluiten van convenanten wil gaan operationaliseren. Maatschappelijk ondernemerschap De verantwoordelijkheden die de nota schetst, hebben een duidelijke relatie met maatschappelijk (verantwoord) ondernemen. Hieronder verstaat de SER een vorm van corporate citizenship, “waarbij ondernemingen uit zichzelf alle processen binnen de onderneming doordenken op hun externe en langetermijneffecten en vervolgens – individueel dan wel in sectorale, lokale of regionale verbanden – zoveel mogelijk de negatieve externe effecten van het eigen handelen beperken en de (mogelijke) positieve externe effecten de ruimte geven en versterken”16. Ondernemingen zijn voor hun functioneren vaak mede afhankelijk van de sociale en ruimtelijke omgeving waarbinnen zij opereren. Tegelijkertijd kunnen ze belangrijk bijdragen aan de kwaliteit van die omgeving.
16 SER-advies De winst van waarden, Advies over maatschappelijk ondernemen, publicatienr. 00/11, p. 94.
32
DE MAATSCHAPPELIJKE VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
Onderscheid tussen algemene en bijzondere natuurkwaliteit In zijn algemeenheid kan er onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de inspanningen die gericht zijn op de algemene (basis)natuurkwaliteit en anderzijds die inspanningen die – daarboven uitgaand – gericht zijn op een bijzondere natuurkwaliteit. In het eerste geval gaat het om een pakket van minimumeisen, waarbij het principe geldt van ‘de vervuiler betaalt’. Het gaat om een minimale inspanning die verwacht mag worden van een actor ten aanzien van bijvoorbeeld natuur en milieu. De SER heeft in een eerder advies opgemerkt dat duurzame ontwikkeling vraagt om aanpassing van productie- en consumptiepatronen in een minder milieubelastende richting, waarbij het principe geldt dat ‘de vervuiler betaalt’*. Bij inspanningen gericht op de algemene natuurkwaliteit kan gedacht worden aan de problema-
tiek omtrent vermesting. De landbouwer tast het milieu aan en zo ook zijn eigen grondwater. In het tweede geval, de inspanningen ten aanzien van bijzondere natuurkwaliteit, is er sprake van een meer dan evenredige inspanning van de actor die boven de minimumeisen uitgaat. In dit geval ligt het voor de hand (financiële) ondersteuning te bieden via de publieke middelen. Het gaat immers om (quasi-) collectieve goederen. Een voorbeeld van een extra inspanning, voor de bijzondere natuurkwaliteit, is de toegankelijkheid van gebieden. Indien een landbouwer (een gedeelte van) zijn gebied openstelt mag deze daarvoor een vergoeding verwachten. Een praktijkvoorbeeld is het later maaien van gras door de landbouwers. Hierdoor maken weidevogels meer kans.
* SER-advies Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, publicatienr. 96/09, p. 53.
Illustratie: de ‘goede landbouwpraktijk’ “Ondernemingen in de land- en tuinbouw ondervinden afhankelijkheid van hun lokale omgeving. Soms geldt dat heel direct, doordat overmatig intensieve productie leidt tot uitputting en aantasting van natuurlijke hulpbronnen – bodem, water en lucht – waarvan de landbouw zelf weer afhankelijk is. Het verminderen van de milieubelasting is derhalve in het welbegrepen eigen belang van de sector zelf. Daarnaast kunnen landbouwers, in het kader van multifunctionaliteit van de landbouw, een belangrijke bijdrage leveren aan een goed beheer van natuur en landschap”17. De nota merkt op dat de maatschappelijke legitimatie voor de (grondgebonden) landbouw ligt in het duurzaam beheer van natuurlijke voorraden: natuur, landschap en biodiversiteit moeten een herkenbaar onderdeel vormen van een ‘goede landbouwpraktijk’18. De nota kiest voor beloning voor het voeren van ‘goede landbouwpraktijk’.
17 SER-advies De winst van waarden, Advies over maatschappelijk ondernemen, op.cit., p. 45. 18 LNV, Natuur voor mensen, mensen voor natuur, op.cit., Strategische Hoofdlijnen, p. 39.
33
De commissie ziet het voeren van een ‘goede landbouwpraktijk’ als een uiting van maatschappelijk ondernemerschap; daaronder vallen inspanningen ten aanzien van de algemene natuurkwaliteit. Agrarisch natuur- en landschapsbeheer beschouwt de commissie als een extra inspanning hier bovenop. De SER heeft in een eerder advies opgemerkt dat aan de landbouwers die een aantoonbare bijdrage leveren aan een goed beheer van landschap en natuurwaarden een vergoeding moet worden verstrekt19. Dat kan afhankelijk van de situatie en de schaal van de desbetreffende natuurwaarden, door het rijk, de provincie en/of de gemeente gebeuren met de mogelijkheid van medefinanciering door de EU. In dat verband heeft de SER eerder gepleit voor het opzetten van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer als een afzonderlijke pijler van het (gemeenschappelijk) landbouwbeleid, waarvoor ook aparte instrumenten moeten worden ontwikkeld20. De zorg voor natuur en landschap is een algemeen uitgangspunt dat voor elke sector en partij geldt. Zo zou ook gesproken kunnen worden van een ‘goede visserijpraktijk’. Bijvoorbeeld de kokkelvissers hebben een verantwoordelijkheid ten aanzien van de algemene (basis)natuurkwaliteit, zoals de waterbodem.
4.6
Betrokkenheid van maatschappelijke organisaties
De nota noemt de maatschappelijke organisaties als belangrijke partner bij het uitvoeren en uitdragen van beleid. Mondige burgers oefenen in een pluriforme samenleving niet alleen invloed uit via de parlementaire democratie, maar ook op basis van een ideële en sociaal-culturele betrokkenheid bij de samenleving en omgeving. Maatschappelijke organisaties geven uitdrukking aan die betrokkenheid door zich in te zetten voor de gebieden met natuur- en cultuurhistorische waarden. De commissie hecht belang aan het vroegtijdig raadplegen van maatschappelijke organisaties omdat zij bijdragen aan de kwaliteit van de maatschappelijke besluitvorming en (mondige) burgers erbij betrekken. Bovendien kan zo de kans op vertraging in een latere fase van besluitvorming – bijvoorbeeld door juridische procedures – worden gereduceerd.
19 SER-advies Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, op.cit., p. 94. 20 Ibid, pp. 94-96.
34
