Inhoud #2
10
18
22
32
10 Mee met de eindmeting Na het produceren van nota’s, het aanpassen van procedures en het vergaren van middelen heeft de verificateur het laatste woord. De eindmeting professionalisering milieuhandhaving trekt door het land. HandHaving mocht de beoordeling bijwonen in Hattem en Ermelo.
18 Dossier: tegenstrijdig toezicht De steen met tegenstrijdige regels die het Ministerie van Economische Zaken vorig jaar in de vijver gooide veroorzaakt inmiddels een stevige deining. Er wordt gevraagd om een ’andere handhaver’ die rekening houdt met economische noden. En tegenstrijdig toezicht is taboe.
22 Agressief gedrag voor de balie Minder dan 1 procent van alle werknemers bij het Openbaar Ministerie (OM) heeft jaarlijks te maken met intimidatie of bedreiging. Voor officieren van justitie ligt de score hoger. Kitty Nooy is ook bedreigd. „Registratie van incidenten is belangrijk.”
32 Bouwcontrole met beleid Gemeenten moeten waarschijnlijk vanaf 1 juli beschikken over een handhavingbeleidsplan voor de bouwregelgeving. Groningen is al zover. „Eén uur fietsen levert zo een week werk op.”
En verder Journaal Staalslakkenvervuiling in Hoorn Controle scheepschilders Dagboek Edelchemie
4 13 22 27
Specialist: arbeidsfraude Tweede leven voor vuurwerkbende Grenzeloze havencontroles Jurisprudentie
31 34 36 40
Beschermd: Weerribben Len Munnik
43 44
Colofon Hoofdredacteur Monique Smeets Redactieraad Jo Gerardu, Koen Kolodziej, Gert Langenbarg, Hans Oosterhof, Monique Smeets, Hans de Ruiter Redactie-adres Postbus 270, 2700 AG Zoetermeer tel. 079 - 360 12 34, fax 079 - 360 12 30 e-mail:
[email protected] Commissie van advies Voorzitter: Gertjan Bos, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Willem Jan Struik
(Openbaar Ministerie), Berry Campagne (prov. Utrecht), Louis Steens (AID), Arie de Wit (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Annemiek Jetten (Waterschap Brabantse Delta), Jaap Rus (IVW) en Wilma Speller-Boone (Justitie) Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 079 - 360 12 32, fax 079 - 360 12 30 of via www.bladenmakers.nl. Abonnementen € 40,- per jaar, incl. 6% BTW Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos.
Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving Productie Format Bladenmakers, Zoetermeer Vormgeving Zuiderlicht, Maastricht Druk ACI Offsetdrukkerij, Amsterdam De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM.
ISSN 1381-8767
3
HandHaving 2005 #2
Uitgever Ministerie van VROM
Journaal Aan de zuidzijde van Hoogeveen heeft de Drentsch-Overijsselse Coöperatie (DOC) een ultramoderne kaasfabriek neergezet. Daar wordt elk uur 10.000 kg kaas gemaakt. Dat is niet genoeg, want de oude kaasfabriek in de stad blijft ook in bedrijf. Deze fabriek veroorzaakt veel geluidsoverlast in de stad, maar DOC wil niet investeren in geluidsisolatie. Het bedrijf verwacht de oude fabriek in 2008 namelijk wel te zullen sluiten. De provincie Drenthe neemt daar geen genoegen mee en wil dat er een einde komt aan de geluidsoverlast in Hoogeveen. Voor elke geluidsovertreding geldt voortaan een dwangsom van € 5.000,-. Foto: Gerrit Boer
De gemeente Noordenveld is sinds 14 februari ’Aarhus-proof ’. Deze Drentse gemeente wist precies op de dag dat Aarhus in Nederland van kracht is geworden haar milieu-informatie actief openbaar te maken aan de inwoners.
HandHaving 2005 #2
De Arbeidsinspectie, de VROMInspectie en de Inspectie van Verkeer en Waterstaat gaan bouwbedrijven die illegaal asbest verwijderen strenger aanpakken. Om overtreders beter te kunnen opsporen werken de inspectiediensten samen met gemeenten en provincies.
4
De Arbeidsinspectie kondigde de straffe controle aan omdat er aanwijzingen zijn dat asbest met regelmaat wordt verwijderd door onbevoegde bouwbedrijven. Dit wordt niet alleen geconstateerd bij reguliere controles van de drie Rijksinspecties, ook ontvangt vooral de Arbeidinspectie regelmatig klachten over beunhazen van bonafide asbestsaneerders. Bouw- en sloopbedrijven kiezen vaak voor een niet gecertificeerd saneringsbedrijf vanwege de lagere kosten en hogere verwerkingssnelheid. Dat is logisch, want deze bedrijven maken geen tijd en geld vrij voor bescherming van medewerkers en het milieu. De Arbeidsinspectie gaat ondermeer bij afvaldepots natrekken wie asbest heeft aangeboden; bij gemeenten wordt gecheckt aan wie sloopvergunningen zijn verstrekt. Niet-gecertificeerde asbestverwijderaars die worden betrapt kunnen op zware straffen rekenen. Wanneer een werkgever zijn medewerkers zonder goede bescherming asbest laat verwijderen geldt dat als een misdrijf. Dan zal Justitie ook worden ingeschakeld.
Het Aarhusverdrag is de Europese richtlijn die de burger recht geeft op vrije toegang tot milieu-informatie. Het verdrag vereist dat overheden milieu-informatie openbaar maken en dat op verzoek informatie wordt verstrekt. De informatie uit Noordenveld wordt gepresenteerd op de gemeentelijke website. De gemeente komt inwoners zonder computer tegemoet door een ’Aarhus-pc’ te plaatsen in de hal van het gemeentehuis. Daarnaast is een systeem opgezet waardoor burgers binnen vier weken de gevraagde
informatie in huis hebben. Soms zal dat niet lukken en dat geldt een termijn van maximaal acht weken. Noordenveld doet niet alles gratis. Voor het verstrekken van afschriften van vergunningen en dergelijke is een bedrag van € 0,25 per pagina verschuldigd. Indien het verstrekken van informatie extra arbeidstijd kost, geldt een tarief van € 13,00 per kwartier. Meer informatie: www.gemeentenoordenveld.nl
Zwarte lijst vervangt wet Het publiceren van zwarte lijsten van bedrijven die wetten niet naleven is dé manier om het aantal wetten te verminderen. Met dit voorstel wonnen milieuconsultant Peter-Erik Ywema en milieu-econoom Ron Wit de prijs voor het beste idee op de Nationale Milieudag in Den Haag. De Nationale Milieudag draaide rond de vraag hoe wetten en regels kunnen worden afgeschaft zonder dat het milieu aan het kortste eind trekt. Volgens de deelnemers aan de dag was het ’naming en shaming’-voorstel het meest effectief. De verwachting is dat bedrijven die op een zwarte lijst staan uit eigener beweging hun gedrag zullen corrigeren. Dat dit werkt blijkt bijvoorbeeld uit de lijst schone stranden (met blauwe wimpel) die jaarlijks wordt gepubliceerd of de lijst van onveilige gemeenten in Elsevier.
Tijdens de Milieudag onderschreef Loek Hermans van MKB-Nederland het instellen van zwarte lijsten. Brancheorganisaties kunnen daarin ook hun steentje bijdragen door bedrijven die op een zwarte lijst staan zelf ook te weren. Ad van den Biggelaar van Natuur en Milieu vond het idee niet echt bijzonder. „Wij doen aan naming en shaming. Dat hoeft de overheid niet nog eens over te doen.”
Overstorten Commentaar: nog niet veilig Let op uw zaak! Volgens minister Verkeer en Waterstaat Karla Peijs heeft haar ministerie gefaald bij de aanpak van risicovolle riooloverstorten. Per 1 januari 2005 telt Nederland nog 112 van dergelijke riskante overstorten. Wel is dat aantal veel lager dan de 710 risicovolle riooloverstorten in 2001.
Op deze plaats heb ik eerder geschreven over de proef met de bestuurlijke transactie. Bij constatering van een milieuovertreding door buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) kon het bestuur een transactie doen toekomen aan de overtreder. Ik was niet zo enthousiast omdat uit de evaluatie van de proef bleek dat er van deze mogelijkheid maar spaarzaam gebruik is gemaakt. En dat stemde overeen met de ervaring dat veel BOA’s bij gemeenten niet punitief optreden. Nu de aanpak van milieuovertredingen langs die weg niet tot een aanvaardbaar handhavingniveau leidt, zullen politie en justitie het zelf moeten doen.
Zeventig overstorten zijn nog niet voorzien van een adequate vergunning met daarin een saneringsplan in combinatie met tijdelijke maatregelen. In zeven gevallen is er helemaal geen zicht op sanering. Bij vijf van deze zeven overstorten zijn bovendien geen tijdelijke maatregelen genomen. Het gaat om vier overstorten in de gemeente Terneuzen en één in Oud-Beijerland. Volgens een brief van minister Peijs aan de Tweede Kamer willen deze gemeenten niet meewerken. Uit gegevens van de waterkwaliteitbeheerders blijkt dat van de oorspronkelijke 710 risicovolle riooloverstorten er per 1 januari dit jaar 99 niet zijn gesaneerd. Daarnaast zijn er ook nog ‘nieuwe’ riooloverstorten ontdekt. Het gaat om 27 ‘urgent’ te saneren overstorten, waarvan er bij 14 al maatregelen zijn genomen. Als risicovolle riooloverstorten niet zijn gesaneerd, dan moet er vanaf 1 januari 2005 in ieder geval een actuele vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) zijn afgegeven. Ook moeten de risico’s voor dieren en mensen worden beperkt door het plaatsen van hekken rond de overstort.
Zoals bekend hebben de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en VROM in 2004 bezien hoe de handhaving van de milieutaak door politie en OM kan worden verbeterd. Dat heeft geleid tot de oprichting van regionale milieuteams (RMT’s) met een bezetting van minimaal 250 fte’s en 6 interregionale milieuteams (IMT’s) met een totale omvang van 120 fte’s. Daarvoor krijgt de politie van VROM geoormerkte NMP-gelden. Voor de goede orde: deze fte’s komen dus niet ten laste van de begroting van de politiekorpsen. Wie schetst echter mijn verbazing als ik in de Telegraaf van zaterdag 5 februari jl. in een interview met de korpschef Welten van de politieregio Amsterdam-Amstelland lees dat hij niet te spreken is over de toenemende invloed van ‘De Haag’ op de wijze waarop de politie haar werk moet doen. Welten zegt in dat interview: ’Een voorbeeld? Nu heeft men uitgevonden dat wij in Amsterdam te weinig doen aan de aanpak van milieucriminaliteit. Door het ‘functioneel parket’ wordt dan even bepaald dat er meer zaken moeten worden aangeleverd. Men vergeet dan dat we een rechercheur maar één keer kunnen inzetten. Dus als er naar milieudelicten moet worden gespeurd, kan een onderzoek naar bijvoorbeeld kindermishandeling of een verkrachte vrouw niet doorgaan...’ Uit voorlopige cijfers blijkt dat maar weinig politiekorpsen van plan zijn onverkort aan de NMP-norm te voldoen. Zo is het korps van Welten voornemens van de 41,7 fte’s die hij door VROM betaald krijgt er 25 fte’s in te zetten voor milieutaken. Dat is nog geen 60%. Kennemerland komt niet verder dan 47%. Limburg-Zuid haalt 53% en dat is dan nog net 1% beter dan Rotterdam-Rijnmond. Ik zou zeggen, Staatssecretaris Van Geel let op uw zaak! P. Groenhuis, Officier van justitie
5
HandHaving 2005 #2
Malafide as- Noordenveld is Aarhus-proof bestbedrijven aangepakt
6
Hoe gaat het toch met... De werkgroep Roofvogels
VROM staakt protest tegen bandenloods in Twenterand
‘Roofvogels in Nederland bij duizenden ten prooi aan de mens’ luidde een kop in het maartnummer van HandHaving in 1995. Ieder jaar werden roofvogels op grote schaal het slachtoffer van jagers. Voor de Werkgroep Roofvogels, de Vogelbescherming Nederland en Natuurmonumenten reden genoeg om de campagne ‘Stop de roofvogelmoord te lanceren’. Videofilms, lezingen en publicaties werden ingezet om mensen meer te informeren over de roofvogels. Maria Quist van de Werkgroep Roofvogels zei hierover: ’Haat ontstaat veelal door een gebrek aan kennis, gevoed door eigenbelang. De vervolging van roofvogels is een structureel verschijnsel.’ Ook ging er een brandbrief naar het ministerie van LNV met het verzoek om meer geld voor onderzoek naar de doodsoorzaken van roofvogels en hogere straffen voor roofvogelmoord. Rob Bijlsma is ruim twintig jaar betrokken bij de werkgroep Roofvogels en weet te vertellen dat de situatie er sinds de invoering van de Flora- en Faunawet in 2002 niet beter op is geworden. „Vervolgers nemen vaker het recht in eigen hand omdat ze het gevoel hebben dat ze niks meer mogen ter
Minister Dekker van VROM staakt haar protest tegen de illegaal gebouwde opslagloods van het bedrijf Profile Tyrecenter Heuver in de gemeente Twenterand. In de nieuwe ‘sturingsfilosofie’ van de Nota Ruimte past het volgens haar niet meer dat VROM ingrijpt in bestemmingsplannen die niet schadelijk zijn voor het Rijksbeleid. Eerder had de provincie Overijssel haar mening over de omstreden loods bijgesteld.
bescherming van hun belangen.” Volgens Bijlsma gaat het met de roofvogelpopulatie in Nederland echter redelijk. „Haviken, buizerds en bruine kiekendieven worden nog wel doelgericht vervolgd. We controleren per jaar 4000 roofvogelnesten en proberen te achterhalen waar de verstoringen bij deze nesten vandaan komen. Om de doodsoorzaak van een roofvogel vast te stellen moeten we het karkas naar de AID opsturen. Dit kan alleen als we een gegrond vermoeden hebben dat het om vervolging gaat en als we kunnen aangeven waar ze de dader moeten zoeken. Onze brandbrief naar het ministerie heeft dus weinig uitgehaald. Wel worden er tegenwoordig hogere boetes opgelegd aan vervolgers van roofvogels.” Een campagne als ‘stop de roofvogelmoord’ heeft de werkgroep na 1995 niet meer gehouden. In plaats daarvan is vijf jaar geleden wel een handleiding geschreven voor opsporingsbeambten over hoe men een roofvogelvervolging kan herkennen en wat men in zo’n geval kan doen. Ook zijn cursussen verzorgd voor politie en AID. „We kunnen roofvogelmoord niet uitbannen, maar als we constant alert blijven, dan kunnen we wel veel ellende voorkomen.”
Aanvankelijk tekende ook de provincie Overijssel bezwaar aan tegen het bestemmingsplan van Twenterand waarin een forse uitbreiding van het bandenbedrijf was opgenomen: de schaal van de loodsen paste niet in het landschap. Toen Profile Tyrecenter in 2000 zonder bouwvergunning toch een opslagloods bouwde, vroeg de VROM-Inspectie aan de gemeente om hiertegen op te treden. De gemeente weigerde, waarna VROM drie rechtszaken voerde tegen de gemeente. De Raad van State oordeelde dat de gemeente de plicht had om te handhaven. Dat gebeurde echter toch niet. Wel besloot de provincie Overijssel eind vorig jaar een nieuw bestemmingsplan goed te keuren waarmee de gemeente de bandenloods legaliseert. Die ommezwaai was een gevolg van provinciale verkiezingen. Tijdens de verkiezingstournees constateerden de statenleden dat er onder de plaatselijke bevolking veel draagvlak was voor de uitbreiding van het bandenbedrijf, mede omdat de onderneming >>
bijdraagt aan de werkgelegenheid in die regio. Minister Dekker heeft nu besloten geen beroep aan te tekenen tegen de provinciale goedkeuring omdat deze oude zaak langzamerhand het toekomstige ruimtelijke beleid in de weg staat. De nieuwe Nota Ruimte gaat namelijk uit van een grote verantwoordelijkheid van provincies en gemeenten bij het invullen van het ruimtelijk beleid. VROM wil alleen de hoofdlijnen aangeven. „We kiezen voor decentraal wat kan, en centraal wat moet. In deze visie past het niet meer dat een minister van VROM ingrijpt in bestemmingsplannen die het rijksbelang niet schaden. Het bedrijf Profile Tyrecenter Heuver ligt niet op een plaats waar Rijksbemoeienis noodzakelijk is”, aldus Dekker. Het betrokken bestemmingsplan valt door deze beslissing nu alleen nog onder de verantwoordelijkheid van de gemeente en de provincie.
Cijfers en Trends: Duurzaamheid gewogen Wetenschappers in de Verenigde Staten hebben alle landen van de wereld beoordeeld op duurzaamheid. Deze ESI score, de Environmental Sustainability Index, bestaat uit 21 sociaal-economische, milieu- en institutionele indicatoren. De top drie doet het goed omdat ze dunbevolkt zijn en beschikken over grote voorraden natuurlijke grondstoffen. Maar ook het wegwerken van milieuproblemen telt mee.. Uruguay scoort bijvoorbeeld met het aanpakken van grensoverschrijdende vervuiling. Vergeleken met de vorige ranglijst uit 2002 is Zweden van de derde plaats gezakt naar de vierde. Uruguay nam toen de zesde plaats in en Nederland was nummer 34. Noord Korea is nummer 146 en hekkensluiter met een ESI van 29,2. Dit land scoort heel laag scoort bij de basisvoorwaarden voor een menselijk bestaan. Het volledige rapport staat op www.yale.edu/esi
Herstel
In het artikel over ketenprojecten in de vorige HandHaving is bij het onderdeel dierlijke vetten een vervelende fout geslopen. Er staat dat het wegmengen van dierlijke vetten niet is toegestaan. Het woordje niet had daar niet mogen staan. Wegmengen van dierlijke vetten is namelijk wel verboden, maar tot een bepaalde norm wordt er in de praktijk doorgaans niet tegen opgetreden
7
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
De vestiging van Profile Tyrecenter in Den Ham. Foto: Freddy Schinkel
Aankomst op Texel. Foto: Arend Nijkamp
HandHaving 2005 #2
Scheiding vergunning en toezicht
8
In Handhaving nummer 6, jaargang 2004, las ik dat het ’Platform Milieuhandhaving grote gemeenten’ bij VROM bezwaar heeft gemaakt tegen de scheiding van de functies vergunningverlening en handhaving. Het Platform geeft aan dat het combineren van functies ook voordelen heeft en dat er meer oplossingen mogelijk zijn om belangenverstrengeling te voorkomen. Het Platform meent verder dat de kwaliteit en efficiëntie van beide taken hoger zijn in een gecombineerde functie. Al een decennium ben ik als handhaver werkzaam bij de overheid. De laatste vier jaar voer ik de functies vergunningverlening en handhaving gecombineerd uit. Aangezien ik in functiescheiding eigenlijk veel meer voordelen dan nadelen zie, wil ik hierop reageren. In de motivatie van het Platform mis ik argumenten op het gebied van vakkennis. Kwaliteit bereik je met deskundige medewerkers. Het hebben van gedegen kennis is in de door VROM voorgestelde professionaliseringslag niet voor niets een belangrijke motivatie voor functiescheiding. Handhaven is namelijk een vak. Om bedrijven goed te kunnen controleren is specifieke kennis en ervaring nodig. Een handhaver moet verstand hebben van normeringen in wetgeving, – met name – hoe deze te controleren en wanneer en hoe dwangmiddelen moeten worden toegepast. Je moet hier gewoonweg dagelijks mee bezig zijn om er goed (lees pragmatisch) in te worden en te blijven. Het opbouwen van deze praktijkervaring en het bijhouden van vakliteratuur is daarbij essentieel en kost tijd. Als je tijd ook nog moet delen met andere uitvoe-
ringstaken kom je daar bijna niet aan toe (ik spreek uit ervaring). Het project mag dan ’professionalisering van de handhaving’ heten, het gaat natuurlijk net zo goed over vergunningverlening. Een rammelende of ondoordachte milieuvergunning blijf je aanpassen of mondt in het ergste geval uit in langslepende en tijdrovende handhavingsproblemen. Wetgeving en richtlijnen worden ook steeds omvangrijker en ingewikkelder en bijhouden kost veel tijd. In een kleinere organisatie kom je daar nauwelijks aan toe, laat staan dat je het voor beide vakgebieden moet doen. Ook vergunningverlening is dus een vak waarbij je weer andere specifieke kennis moet hebben en moet onderhouden. Er zijn zeker wel overlappingen. Toch is een vergunningverlener veelal met zaken en afwegingen bezig die je als handhaver in veel gevallen niet per definitie tot op de letter hoeft te kennen. Als het goed is worden alle afwegingen nauwkeurig beschreven in de motivatie (considerans) van de vergunning. Een vergunningverlener die maar éénmaal per jaar de NeR of NRB uit de kast haalt voor een vergunningprocedure, kan onmogelijk zijn vaardigheden op peil houden. Laat staan een gedegen vergunning schrijven of een goed vooroverleg voeren. Om niet te spreken over het onder de knie krijgen van het complexe BEVI, beoordelen van een MER of – voor handhavers – de vele regels op het gebied van afvalstoffen, CFK’s of VOS. Soms lijkt het allemaal niet meer bij te houden, zeker als je de beide functies uitvoert. Met als resultaat te oppervlakkige controles en
kwalitatief mindere vergunningen. Mijn inziens komt scheiding overigens niet alleen de kwaliteit ten goede, maar zeker ook de efficiëntie in tijd. Je bent relatief gezien veel minder tijd kwijt aan zaken als het je dagelijkse werk is en je er goed in thuis bent. Tevens voorkomt functiescheiding dat je als handhaver te veel binnen blijft vanwege vergunningprocedures en het uitzoekwerk dat daarmee gepaard gaat. De controles schieten er dan bij in. Ik juich de scheiding van de functies toe. Natuurlijk moet er voor het resultaat een goede samenwerking en afstemming zijn. In de brief van het Platform naar VROM worden de voordelen van een combinatiefunctie vergunningverlening en handhaving overschat. Als men serieus wil gaan voor kwaliteit, lijkt mij scheiding zelfs onvermijdelijk. Ik vraag me stilletjes af of men überhaupt wel gedegen handhavers binnen de organisatie wil hebben? Het gevoel bekruipt me alsof die ’grote gemeenten’ de functies louter om organisatorische redenen niet willen scheiden. Alsof men de kwaliteitsverbetering wil ondermijnen. Tevergeefs! P. Koster, Handhaver/vergunningverlener (op persoonlijke titel)
Capaciteit Verbaasd was ik dat een aantal grote gemeenten tegen een scheiding is van de functies vergunningverlening en handhaving is. Zij denken dat een gecombineerde functie meer voor- dan nadelen heeft. Jaren heb ik de functie gecombineerd uitgevoerd. Het grootste nadeel is dan dat je met van alles en nog
wat bezig bent en de controles op de laatste plaats komen. Enige tijd geleden hebben we er binnen onze organisatie voor gekozen de functies te scheiden. Naast het feit dat het een verplichting is in het kader van nieuwe wetgeving, merkten we al snel dat je met gescheiden functies je (altijd te weinige) tijd en personeel automatisch beter en efficiënter inzet. Het is bekend dat het tekort aan handhavingscapaciteit landelijk een hardnekkig probleem is. In de HandHaving nummer 1 van 2005 noemt Hoogleraar Lex Michiels het zelfs zorgelijk, omdat met de weinige beschikbare fte’s ook alle andere milieutaken worden uitgevoerd. In de praktijk komt het er op neer dat de (gedeelde) capaciteit aan handhaving op papier weliswaar mooi is gewaarborgd, maar je bij een niet al te grote gemeente vaak niet aan alle handhavingstaken toekomt vanwege allerlei andere milieugerelateerde verplichtingen (die je iedere dag weer op je bureau aantreft). Het resultaat is dat een deel van de controles achterwege blijft of vluchtig wordt gedaan, hercontroles worden uitgesteld en doorpakken niet gebeurt. Het belangrijkste voordeel van functiescheiding is dat de capaciteit voor handhaving fysiek wordt gewaarborgd. Hierdoor heb je er simpelweg mensen voor vrijgemaakt en bouw je vanzelf de noodzakelijke expertise op. Dit opbouwen van expertise geldt overigens ook zo voor de collega-vergunningverleners. Mijn mening is dat dit criterium 1.4 in de professionalisering misschien wel het belangrijkste criterium is om een échte kwaliteitsslag te kunnen maken. Ik mag hopen dat VROM deze gemeenten duidelijk maakt de functiescheiding snel te realiseren en ze wijst op deze wettelijke verplichting. Als criterium 1.4 wordt losgelaten (of gedoogd), wordt de capaciteit nooit gewaarborgd, de kennis niet opgebouwd, komt goede handhaving niet van de grond en is de professionalisering een papieren tijger. Eva Smit, handhaafster (op persoonlijke titel)
Woningvoor- Kort raad op de Wadden beter beschermd De Waddeneilanden willen hun permanente woningvoorraad beter beschermen tegen overnames. Nu geldt op de eilanden een minimum koopgrens van € 272.000,-. Alleen huizen boven dat bedrag mogen worden verkocht aan niet-eilandbewoners. De eilanden willen deze grens optrekken naar € 500.000,-. Het verhogen van het drempelbedrag voor mensen die geen economische of maatschappelijke binding met een Waddeneiland hebben is een wens van alle eilanden. Vanwege de Nationale Parken en andere natuurgebieden is er letterlijk weinig ruimte voor nieuwbouw. Texel met 14.000 inwoners telt bijvoorbeeld 700 woningzoekenden en Terschelling met 4500 inwoners 400. De huidige ondergrens in de koopprijs voorkomt volgens de betrokken gemeentebesturen niet dat woningen toch worden verkocht aan niet-eilandbewoners. Gemeenten mogen de prijsgrens niet zelf wijzigen. Ze moeten daarvoor een verzoek indienen bij de provincies en als die akkoord gaat, bepaalt de minister van VROM uiteindelijk de koopgrens. De Waddeneilanden willen daarom met minister Dekker overleggen over aanpassing. Onduidelijk is of de koopgrens die nu geldt op de Wadden niet in strijd met de Europese regelgeving voor vrije vestiging. Overigens komen woningen onder de €272.000,- wel beschikbaar voor nieteilanders als het pand enkele malen
De Nederlandse Stichting Geluidshinder houdt 20 april in de Utrechtse Jaarbeurs de Nationale Geluidshinderdag. Thema is horeca- en evenementenlawaai. Voor buitenevenementen geldt geen landelijke wetgeving als het om geluid gaat. Gevolg is dat er tussen gemeenten grote verschillen bestaan in het vergunningenbeleid. Nadere inlichtingen en aanmeldingen: www. nsg.nl of tel. 015 - 256 27 23. Iedereen van veertien jaar en ouder moet vanaf 1 januari 2005 een geldig identiteitsbewijs kunnen tonen. De uitbreiding van de identificatieplicht heeft ook invloed op het bestuurlijke toezicht. Naast de politie en Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA’s) mogen inspecteurs Bouw- en Woningtoezicht en andere toezichthouders bij de uitvoering van hun werk ook naar een identiteitsbewijs te vragen.
Het expertisecentrum Rechtshandhaving heeft een methode ontwikkeld waarmee handhavers beleidsmatige toekomstscenario’s kunnen maken. In de workshop ’Regeren is vooruitzien’ op 14 april en 13 september wordt de methode uitgelegd en kan het instrument worden getest. Informatie: www.justitie.nl/themas/ rechtshandhaving. Het aantal klachten over geluidshinder door vliegtuigen van Schiphol is 150% toegenomen. Het aantal klagers daalde met 10% tot circa 10.000. De meeste klachten, ruim 150.000, kwamen in 2004 uit Castricum. Het aantal klachten uit Amsterdam en Amstelveen is echter fors gedaald
9
HandHaving 2005 #2
Ingezonden:
Ermelo laat het programma zien met alle beschreven milieuwerkprocessen.
Mee met de eindemeting
het Handhavingsprogramma 2005. Daarin komt alles samen, dat gaat over de uitvoering. Niet zonder trots pakt Juffermans het document van de stapel. Daar is-ie dan! Een heldere toelichting op controlefrequenties van routinematige controles en concrete acties. De verificatie gaat vlot, de sfeer is ontspannen. Een collega is jarig en deelt roomsoesjes uit. Voor zijn deeltijdstudie milieukunde aan de Saxion Hogeschool IJselland heeft Juffermans het invullen van de kwaliteitscriteria als afstudeeropdracht gekozen. „Als ik ergens over doorgezaagd ben, dan is het wel over het formuleren van probleemstelling, handhavingsdoelen enzovoort. En krap een maand geleden is de VROM-Inspectie langs geweest voor het gemeentebreed onderzoek. Ook daarvoor zijn alle stukken op tafel gelegd en dossiers uitvoerig doorgenomen.” Het oordeel van de Inspectie was in ieder geval positief.
Achtergronddocumenten, visies, programma’s, strategieën en gedoogprotocollen. In honderden gemeente- en provinciehuizen, kantoren van waterschappen en rijksinspecties lagen ze onlangs te wachten op verificateur. Het is tijd voor de eindmeting professionalisering milieuhandhaving. Licht gespannen – wat is de score nu? – in combinatie met gepaste trots over wat er is bereikt de afgelopen twee jaar. HandHaving keek mee in Hattem en Ermelo.
HandHaving 2005 #2
Een van de verificateurs is Mark Bakker, adviseur Milieu bij Oranjewoud. Hij bezoekt een groot aantal gemeenten op de Veluwe, in Friesland en Brabant. Gemiddeld twee sessies per dag, van ieder maximaal vier uur. De verificatie wordt gemaild naar de provinciale handhavingsregisseur. Die meldt na een aantal dagen aan de handhavingsinstantie wat de uitslag is. Hattem en Ermelo zijn beide relatief kleine gemeenten met respectievelijk 280 en 720 inrichtingen. De verplichte professionalisering heeft een behoorlijke wissel getrokken op de organisaties. In Ermelo deed Klaas Braamskamp, beleidsmedewerker milieu, mee in de landelijke werkgroep voorbeelden. Hattem heeft extra uren moeten inhuren omdat handhaver Leon Juffermans het afgelopen half jaar druk was met de kwaliteitscriteria.
10
Goed geslapen Maar het tijdbeslag is niet voor niets geweest. De zelfevaluatie van de gemeente Hattem heeft uitgewezen dat een fikse sprong voorwaarts is gemaakt. „Ja, hoor, ik heb goed
geslapen”, lacht Juffermans dan ook. Op een ruime zolderkamer van het gemeentehuis, met uitzicht op bemoste dakpandaken, zit hij broederlijk naast verificateur Bakker. Die laat de handhaver meekijken op zijn laptop waarop de kwaliteitscriteria worden afgevinkt. Het is een papieren circus, zeggen critici van de milieuprofessionalisering. Er wordt veel te veel getheoretiseerd over handhaving, roepen sceptici. De documenten op de vergadertafel illustreren dat: nota Serviceorganisatie Handhavingsamenwerking Gelderland, Convenant 1999 Samenwerking provincie Gelderland en Noordwest Veluwe, Milieujaarprogramma 2005 van de gemeente Hattem, Milieuvisie 2005-2008. In de eindmeting vallen de documenten echter op hun plaats. De kwaliteitscriteria, doelen en condities, strategie en werkwijze, bestuurlijke verantwoording, zijn erin terug te vinden. Bakker loopt ze allemaal na op de computer. En of de nota’s en protocollen onderling kloppen, zal blijken uit de zogeheten verbandvragen aan het eind van de verificatie.
Daarmee wordt de koppeling tussen de beschreven werkprocessen en de vergunningendossiers gemaakt. Doorvrager Bakker is een gestage doorvrager. Met ‘ja, dat heeft de gemeente geregeld’ neemt hij geen genoegen. Hij wil bewijzen zien, pas dan vinkt hij af. Waar staan de landelijke prioriteiten van het LOM dan, houdt hij aan. En waaruit blijkt dat het gemeentebestuur de prioriteiten bestuurlijk heeft afgetikt. Moeiteloos wijst Juffermans aan waar de LPG-stations terug zijn te vinden. En passant geeft hij blijk van zijn kennis van zaken. In Hattem is maar één inrichting, een producent van diervoeders, waar het toepassen van verruimde reikwijdte minder transportbewegingen oplevert. Hattem heeft alle bedrijven in het bestand een rapportcijfer gegeven als indicatie van het naleefgedrag. De beoordeling achter het bureau is getoetst in de praktijk. Een garage werd bijvoorbeeld gevraagd hoe met olie geabsorbeerd materiaal wordt afgevoerd. Gooit de garage het bij het gewone bedrijfsafval, dan ging het rapportcijfer omlaag. Inrichtingen moeten minimaal een 7,5 hebben. Na elke controle wordt het cijfer eventueel aangepast. Begroting Kern van de professionalisering is
Uitsplitsen De gesmeerde toelichting hapert als Bakker vraagt naar de borging van de handhavingsmiddelen in de begroting. Bladerend door het dikke boek zijn de posten vergunningverlening en handhaving niet een-twee-drie te vinden. Juffermans weet zeker dat Hattem voldoet aan dit kwaliteitscriterium, maar waar staat het? ,,Misschien gekoppeld aan formatieplan. Of het organisatieschema?”, oppert Juffermans. Bakker begint nu ook te bladeren. Het levert niets op. Een bezoekje aan de afdeling
financiën moet uitsluitsel bieden. Het gemeentekantoor bestaat uit een aantal aanpalende historische panden die met een ingenieuze hangbrug verbonden zijn. Bakker en Juffermans dalen van de zolderkamer af en na een aantal trappetjes en zware houten deuren, staan zij in de kamer van de afdeling financiën. Daar weet men onmiddellijk wat de bedoeling is. Er is zelfs al eens eerder naar gevraagd. Net die ene regel met de uitsplitsing van de posten handhaving en vergunningverlening staat op een volgende bladzijde. Elk om hun eigen redenen zijn Bakker en Juffermans gerustgesteld. Een tekort bij vergunningverlening zal niet worden aangevuld met middelen die bestemd waren voor handhaving. Werkkamer Hattem illustreert wat de impact is van de professionalisering. Terwijl de drie milieumedewerkers al jaren dezelfde werkkamer delen en de top vijf van ‘probleembedrijven’ regelmatig bespreken, wordt nu een onderbouwing op papier verlangd. De routine en ervaring zat tussen de oren en moet nu formeel zijn vastgelegd in circa twintig protocollen. Dat was een hele opgave, kijkt Juffermans terug. Gelukkig werden najaar 2004 landelijk voorbeelden verspreid. Als voorbeelden van de sanctiestrategie heeft Juffermans de vergunning van een verzorgingshuis klaargelegd. De zorginstelling moest een nieuwe plattegrond indienen. Dat duurde even en daarom stuurde de gemeente een handhavingsbrief met het voornemen tot het opleggen van een
last onder dwangsom. Een tweede voorbeeld is de illegale sloop van een schuur. Bakker bekijkt het dossier met aanschrijvingen en foto’s van de situatie ter plekke. Een afschrift van een voorwaarschuwing gaat altijd naar het Openbaar Ministerie in Zwolle. Dat bepaalt zelf of het een strafrechtelijke brief stuurt. „Die actie maakt indruk op de overtreders”, merkt Juffermans op. Ermelo Twee dagen later is Bakker gast bij de Veluwse gemeente Ermelo. Ook hier liggen omvangrijke vergunningendossiers klaar en stapels papier, bijeengehouden met breed elastiek. Ook in deze vergaderkamer is een tikje nervositeit merkbaar. „Nou, brandt maar los”, zegt Wolter Ziggers, handhavingcoördinator van de gemeente, als Bakker de laptop open klapt. De beamer is opgesteld, want Ermelo heeft een sterke troef in handen en die willen ze graag laten zien. De professionalisering is namelijk aangegrepen om alle werkprocessen in een softwareprogramma te beschrijven. Procesontwikkelaar Maarten Breggeman heeft als ‘milieuleek’ de afdeling milieu precies laten vertellen hoe de vork in de steel zou moeten zitten. Die werkwijzen en protocollen heeft hij in het programma gezet. Met een paar muisklikken staan de processen op het scherm. Zo is bijvoorbeeld het protocol klachtenafhandeling voor alle medewerkers on line op te roepen en te raadplegen. Of de indicatieve bedragen van lasten onder dwangsom. Met links naar sites >>
11
HandHaving 2005 #2
Verificateur Mark Bakker aan het werk in Hattem. Rechts Leon Juffermans.
12
Geluidsmeting Verificateur Bakker is onder de indruk. „Mooi systeem”, is het korte en welgemeende compliment. Om vervolgens weer de rol aan te nemen van onverstoorbare, strenge verificateur. De beamer wordt aangesloten op de laptop van Bakker zodat alle aanwezigen het afvinken kunnen volgen. Zocht hij in Hattem naar separate begrotingsposten , in Ermelo blijft hij doorvragen naar het protocol toezicht op/controle van emissienormen. Ziggers en milieubeleidsmedewerker Klaas Braamskamp bladeren en zoeken. Wat wil de verificateur precies weten? ,,Stel, er is een geluidsmeting nodig, waar staat dan hoe dat moet”, licht Bakker toe. Met verwijzingen naar voorschriften in vergunningen neemt hij geen genoegen. Ziggers en Braamskamp denken hardop na. „Is het echt nodig voor dat soort uitzonderingen de meting te beschrijven? Ondervangen de rapportageverplichtingen dit niet”, suggereert Braamskamp. Of de voorschriften in de Algemene Maatregelen van Bestuur? „Ja, maar hoe ga je het dan doen?”, dringt Bakker aan. „Moeten we echt de hele meting beschrijven? Dat gaat wel erg ver”, vindt Ziggers. „Ermelo vraagt in dat soort gevallen een akoestisch rapport.”
Bakker parkeert de vraag tot later en gaat verder met afvinken. Na nog een discussieronde gaat de verificateur toch akkoord dat dit specifieke protocol hier niet nodig is. De wijze van meten vloeit immers voort uit de vergunningvoorschriften. Wel noteert hij een opmerking bij deze score. Slim invullen Met een beetje slim invullen van de eindmeting kom je eind. Niet alle protocollen zijn verplicht. Een protocol quick-scan heeft Ermelo niet. En een schriftelijk document van de BOAstatus van de twee handhavers ook niet. De wenkbrauwen van Ziggers gaan omhoog als Bakker vraagt naar voorbeelden van de sanctiestrategie in de vergunningendossiers. De professionalisering is immers pas per 1 januari 2005 in werking getreden. Ondanks dat heeft Ermelo een dossier klaargelegd waarin een veehouder met teveel vee een last onder dwangsom wordt aangezegd. Voor deze agrarische gemeente is dat behoorlijk ingrijpend. Bakker ziet dat het feit in oktober 2002 is geconstateerd. De last onder dwangsom is in maart 2003 opgelegd. „Daar is dus enige tijd overheen gegaan”, merkt hij op. Braamskamp licht toe hoe dat komt: er worden brieven geschreven, de veehouder is op het gemeentehuis langs geweest en wilde weten wat de bedoeling was. „Hij leeft nu het voorschrift na en daar gaat het toch om”, zegt de milieuman. ,,Zou dit anders gaan nu de sanctiestrategie is beschreven en het college van b en w de handhavingstrategie per 1 januari
2005 heeft aangenomen?”, wil Bakker weten. Wellicht zullen de termijnen wat korter zijn, denkt Ermelo. Hoe nu verder Bakker eindigt met de verbandvragen, die na ruim twee uur doorpraten over strategieën, prioriteiten en urenverantwoording, klinken als strikvragen. Is de strategie gebaseerd op de probleemanalyse? Ga er maar aanstaan. Ermelo valt even stil. Het ‘zo doen we dat altijd’ moet voortaan op papier terug te vinden zijn. Dat is na de professionalisering bij de meeste handhavingsinstanties het geval. Maar hoe nu verder, vragen Hattem en Ermelo zich af. Het vergaren van informatie, het beschrijven van processen, het in elkaar zetten van een inzichtelijke programma’s kostte veel tijd en energie. Nu komt het aan op de uitvoering, op de praktijk. Het is onduidelijk wie daarop toe ziet. Is het de provincie in de rol van handhavingsregisseur of de VROM-Inspectie met de gemeentebrede onderzoeken? Beide gemeenten lijken een diepgaande audit op prijs te stellen. Beide vragen Bakker dan ook: ,,Wanneer kom je weer meten?” Nadere inlichtingen: Leon Juffermans, gemeente Hattem, tel. 0380 - 443 16 54,
[email protected]; Wolters Ziggers, gemeente Ermelo, tel. 0341 - 567 18 6, w.ziggers@ermelo Tekst: Nicoline Elsink Foto’s: Freddy Schinkel
Het distributiecentrum bij Hoorn in aanbouw.
Met een gebrekkige wet het milieu beschermen Het is al jaren bekend. Door een gebrek in het Bouwstoffenbeluit kunnen staalslakken het milieu ernstig vervuilen. Begin dit jaar ontdekten handhavers in West-Friesland hoe lastig het is om met die gebrekkige wetgeving toch het milieu te beschermen. De vervuiler houdt zich aan de wet, dus die gaat vrijuit. Maar hoe spaar je dan het milieu? Een beetje geagiteerd zitten ze rond de tafel in het krap bemeten politiebureau van het korps NoordHolland Noord in Grootebroek. De milieuagenten Boudewijn Rossy en Peter Sietses hebben Simon Maijer van de Gemeente Hoorn en Richard van Diepen en Piet Vessies van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier gevraagd voor spoedoverleg. Ook HandHaving is gevraagd aan te schuiven, want het gaat om een probleem dat in meer regio’s speelt.
Rossy vertelt dat collega’s uit Friesland volgende week naar de bouwplaats in Hoorn komen kijken („Want zij hebben daar precies hetzelfde probleem als wij.”) en dat Ruud Willemse van de Arbeidsinspectie en Jacob Zeefat van de VROM-Inspectie ook zijn gevraagd mee te denken over oplossingen. Zij zullen later die middag arriveren. Het probleem is de water- en bodemvervuiling op een 8 hectare groot bedrijfsterrein in Hoorn waar een Duitse supermarktketen een distri-
butiecentrum bouwt van 3,5 hectare. De bouwgrond is opgehoogd met 105.416.000 ton, ofwel ruim 105 miljoen kg, staalslakken van de Hoogovens. Keurige LD-staalslakken die conform alle voorwaarden in het Bouwstoffenbesluit zijn gecertificeerd en waarvan de aanvoer door de gemeente Hoorn is gecontroleerd. Zuurgraad Toch krijgt het hoogheemraadschap eind december een tip dat de brede sloten rond het nieuwe bedrijventerrein een vreemd zilverachtig kleurtje hebben. Het hoogheemraadschap neemt monsters en krijgt na een paar weken de uitslag. Daar schrikt Piet Vessies van het hoogheemraadschap >>
13
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
met meer informatie, zoals infomil.nl of overheid.nl is het naslagwerk altijd actueel. VNG is geïnteresseerd in het programma, vertellen de handhavers trots. Ziggers: ,,Het administratieve deel van de handhaving vergt veel tijd. Dit systeem moet dat ondervangen.”
van. In een stuk doodlopende sloot is de pH-waarde, ofwel de zuurgraad, 13, terwijl voor oppervlaktewater een pH van 6 tot 9 normaal is. „Dertien is blarentrekkend. Daar moet je je hand niet in steken”, verduidelijkt Vessies. Hij doet op 24 januari een serie metingen met de pH-meter in de sloten rondom het bouwkavel. De uitslagen variëren van 10 tot 12,8. Ook ziet hij dat er vanaf het bouwterrein ’zilverwater’ wordt geloosd in de sloot, onder andere uit de overstort van het gemeentelijk riool en uit de drainage van het terrein zelf. Vessies alarmeert de gemeente en de milieupolitie en samen met de sterke arm der wet worden gevalideerde monsters genomen. Niemand snapt aanvankelijk iets van de enorm hoge zuurgraad van het water. Maijer: „Omdat al het ophogingsmateriaal in orde was, zagen wij
Een zogenoemd poergat van de fundering vol basisch water.
De toezichthouders die het grootwinkelbedrijf wisten ’om te krijgen’; V.l.n.r: Sander Brink, Peter Sietses, Simon Maijer, Boudewijn Rossy, Piet Vessies, Ruud Willemse en Richard van Diepen.
eerst geen verband. Bovendien hebben we daar een verbeterd gescheiden riool aangelegd, met een stelsel voor hemelwater en voor vuilwater. Er was via de hemelwater-overstort basisch water terecht gekomen in de sloot. Maar er valt natuurlijk nooit regenwater met een pH-waarde van 12.”
deze wet is verzuimd een pH-test op te nemen voor afvalstoffen als staalslakken. „Voorkomen is beter dan genezen. Maar zelfs genezen kan niet via het Bouwstoffenbesluit. Het ophogingsmateriaal hoefde geen pH-test te ondergaan en dus heeft de aannemer zich keurig aan de wet gehouden.” Rossy stelt ironisch vast dat als de aannemer niet illegaal op het riool met overstort naar het oppervlaktewater had geloosd er geen haan naar deze vervuiling had gekraaid. Was het toevallig wel ontdekt bij het toezicht op de bouw, dan was het voor de gemeente ongeveer onmogelijk geweest de aannemer aansprakelijk te stellen. „Daarom moet het Bouwbesluit worden aangepast.” Die aanpassing laat nog even op zicht wachten, legt Jacob Zeefat van de VROM-Inspectie even later uit. „Dit gebrek van het Bouwstoffenbesluit is bekend bij VROM, maar de aanpassing in het herziene Besluit moet nog worden gedaan.”
Calciumhydroxide Het raadsel werd ontrafeld toen de politie en bestuurlijke toezichthouders de bouwput nader inspecteerden. Daar zagen ze dat de zogenoemde poergaten rondom de funderingspalen vol verkalkt water stonden. Ook draaiden er pompen om het grondwaterpeil te verlagen. De slangen van deze pompen waren eveneens wit uitgeslagen van het kalk. „We belden rond en speurden even op internet. In no time was het verband tussen de slakken en
HandHaving 2005 #2
Getsewoud
14
Het gebrek van het Bouwbesluit is bekend. In 2001 gebeurde in de nieuwe woonwijk Getsewoud in de Haarlemmermeerpolder ongeveer hetzelfde als nu in Hoorn. In Getsewoud werden hoogovenslakken gebruikt als bodemverzwaring in sloten. Meteen vloog de zuurgraad van het water omhoog en het hoogheemraadschap Rijnland kon niet anders dan de nieuwe sloten meteen doorspoelen. Het gevolg was een massale vissterfte in de bestaande sloten waar het basische water verdund in terecht kwam. Via zeer langdurige en geleidelijke waterverversing is het water in Getsewoud uiteindelijk toch gezuiverd. Daarna zijn de schadelijke slakken vervangen door graniet. Op dit moment spelen er vergelijkbare problemen rond staalslakken in het Groningse HoogezandSappemeer en in Friesland. Mede naar aanleiding van de milieuramp in de Haarlemmermeer is besloten dat het probleem van de uitlogende kalk wordt betrokken bij de herziening van het Bouwstoffenbesluit en bij de herijking van alle VROM-wetten. VROM zegt dat nieuwe Bouwbesluit in 2007 in te voeren.
de lozingen gelegd.” In de staalsintels zit kalk (calciumcarbonaat) dat heftig reageert met water. Rossy: „Er ontstaat calciumhydroxide, ofwel ongebluste kalk. Uit onderzoek van Energie Centrum Nederland en TNO blijkt dat deze kalk enorm uitloogt en de zuurgraad van het water omhoog jaagt.” Doordat de ongebluste kalk zowel in de pompen en slangen als in het gemeentelijke rioolstelsel werd aangetroffen, kon een verband worden gelegd met de enorm hoge zuurgraad in de sloten. „Het door de aannemer opgepompte water is geloosd op het riool en kwam via de overstort in de sloot terecht. Dat ontkende een kwaliteitscontroleur van de aannemer overigens ook niet.” Alarm Onmiddellijk werden omwonenden geïnformeerd over het gevaarlijke slootwater en verschenen er waarschuwingsborden bij de watergangen. Vessies: „Nog voordat we het verband met de hoogovenslakken hadden gelegd, waren we begonnen met het continu doorspoelen van de sloten om de pH-waarde snel naar beneden te krijgen. Als je aan de voorraad basisch water tien keer zoveel schoon water toevoegt zakt de zuurgraad 1 punt. Dus daar waren we even mee bezig.” Tegen de opdrachtgever/aannemer is proces-verbaal opgemaakt wegens illegale lozing en wegens lozing van water met een hogere pH-waarde dan 10. Overtreding van het Bouwstoffenbesluit is niet aan de orde, want in
Rondpompen Maar hoe nu verder in Hoorn anno 2005? Er ligt een bouwterrein met daarop een stevige laag staalslakken met calciumcarbonaat. De pH-waarde van het water in de gaten bij de fundering is 12,8. Het hoogheemraadschap en de gemeente verbieden de aannemer een lozing op het riool of op het oppervlaktewater zolang de waarde meer is dan 10. Het veel te basische grondwater staat de bouwers echter bijna tot de lippen. Van Diepen van het hoogheemraadschap: „Een fikse regenbui en ze hebben echt een
probleem. Als er nu in een funderingsgat moet worden gewerkt, dan wordt het water uit dat gat tijdelijk naar een andere plek op het terrein gepompt.” Alle toezichthouders aan de vergadertafel in het politiebureau van Grootebroek weten dat vooral het milieu verliest als deze patstelling niet wordt doorbroken. Agent Sietses toont foto’s van het rondpompen en lozen van water op het terrein zelf. „Kijk hier laten ze het vlak langs de openbare weg weglopen. Is dat nu overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming of niet?” Dat artikel zegt dat stoffen niet willens en wetens in de grond mogen worden gebracht als bekend is dat deze stoffen schadelijk kunnen zijn. Stilleggen Maijer en Zeefat twijfelen of de Wet bodembescherming in dit geval het beste middel is om de aannemer te dwingen beheersmaatregelen te nemen. Het lijkt een probaat instrument, want er is nu een nieuwe situatie ontstaan: opgepompt vervuild water wordt opnieuw in de bodem geloosd. Rossy belt daarom ter plekke met het Openbaar Ministerie in Alkmaar om advies. Hij krijgt te horen dat de officier van justitie overweegt het werk stil te leggen op basis van artikel 28 WED. Dat artikel zegt dat bij ernstige bezwaren tegen de verdachte onmiddellijk kan worden ingegrepen. In dit geval weet de aannemer van het basische grondwater en moet hij maatregelen nemen, redeneert het OM. Deze push uit Alkmaar geeft de toezicht-
houders moed om gezamenlijk op te trekken. Die motivatie wordt nog versterkt als Ruud Willemse van de Arbeidsinspectie arriveert en van waterbeheerder Vessies te horen krijgt dat de pH-waarde in de funderingsgaten meer dan 12 is. „Daar mogen conform de wet dus geen mensen onbeschermd in werken. Veel te gevaarlijk. We zullen het werk moeten stilleggen.” Willemse heeft daarnaast al aan de aannemer laten weten dat er hekken geplaatst moeten worden om te voorkomen dat mensen en dieren buiten de werkuren met het water in aanraking komen. Compromis Zeefat stelt een praktisch compromis voor. De opdrachtgever krijgt van alle partijen de eis voorgelegd dat het water van het bouwterrein niet meer op het oppervlaktewater of in de bodem mag worden geloosd. Het supermarktconcern wordt zo gedwongen de pH van het water met een voorbehandeling te verlagen. Pas als dat is gebeurd, kan er geloosd worden op het vuilwaterriool van de gemeente. De voorbehandeling kost tijd en geld. „Bouwbedrijven houden niet van vertraging, maar het alternatief is dat zij het grondwater eindeloos blijven rondpompen op hun eigen terrein en wij ze ongeveer continu moeten controleren.” De groep besluit dat elk bevoegd gezag vanuit het eigen wettelijke mandaat de opdrachtgever en aannemer aanschrijft, dat de brieven op elkaar worden afgestemd en dat ze gelijktijdig worden verstuurd. Ook wordt afgesproken de brieven
15
HandHaving 2005 #2
De aannemer pompte zelf het water eindeloos rond op het bouwterrein van 8 hectare.
Ondernemers moeten de ruimte krijgen om te doen waar ze goed in zijn, is het devies van Economische Zaken.
Dossier: Strijdige regels
Laat de ondernemer ondernemen
16
Hij vertelde het zonder een spoor ironie, het hoofd Handhaving van de gemeente Horst aan de Maas. „Wij gaan voortaan naar ze toe. Gewoon thuis aan de vertrouwde eigen keukentafel de vergunningaanvraag bespreken. Want zo’n groot, afstandelijk gemeentehuis en al die bestuurlijke taal, dat is best eng voor ondernemers. Daar voelt hij zich vaak niet prettig.” Zijn gehoor van toezichthouders en vergunningverleners knikte begrijpend. Het inlevingsvermogen van handhavers voor de problemen van ondernemend Nederland is in jaren niet zo groot geweest. Dat blijkt niet alleen uit bovenstaand voorbeeld uit Limburg, het kwam ook volop tot uiting tijdens een groot congres over Strijdige Regels begin februari in Zeist. Loek Hermans, voorzitter van MKB-Nederland kreeg een stevig applaus van toen hij constateerde dat de overheid er niet is om het bedrijfsleven voor de voeten te lopen. „Ondernemers worden gek van al die
regeltjes. Daar moet u ze niet steeds mee lastig vallen. Ondernemers moeten kunnen ondernemen.” Interpretaties Stimulator van het brede begrip voor de noden van het bedrijfsleven is het Ministerie van Economische Zaken. Dit departement gaf ondernemers in 2003 de gelegenheid te klagen over wetten en regels. Het leverde 800 meldingen over strijdige regels op, maar slechts bij acht meldingen was er ook sprake van juridische tegenstrijdigheid in wetgeving. Veel tegenstrijdigheid blijkt te ontstaan door interpretatieverschillen tussen toezichthouders, door aanvullende wensen van lagere overheden en door misverstanden. Gevolg is dat het departement van minister Brinkhorst met verve ten strijde trekt tegen het ’ondernemertje pesten’ door elkaar tegensprekende controleurs. In Zeist maakten de ministeries van EZ en VROM de tussenbalans van die strijd op. Daar bleek niet alleen dat
een reeks gemeenten, brancheorganisaties en diverse Rijksinspecties zich op het tegengaan van tegenstrijdige handhaving heeft geworpen, ook was zonneklaar dat het loont om samen met bedrijven de huidige handhavingspraktijk eens kritisch tegen het licht te houden. Verblijfsrecreatie De gemeente Horst aan de Maas heeft bijvoorbeeld samen met brancheorganisatie Recron, de Voedsel- en Warenautoriteit, de Arbeidsinspectie en de VROM-Inspectie het toezicht op verblijfsrecreatiebedrijven beoordeeld. Deze 30.000 inwoners tellende gemeente heeft 35 van die bedrijven, variërend van bescheiden campings bij de boer tot massale bungalowparken. „We willen geen regeldichte maar een regellichte gemeente zijn”, verklaarde teamleider vergunningen Peter Voesten deze ambitie. Opmerkelijk was dat een oproep aan recreatieondernemers in Horst aan de Maas om knelpunten in de handhaving te melden niets opleverden. De gemeente belegde een bijeenkomst waar niets uitkwam en ook een oproep van de Recron bleef zonder resultaat. Volgens Paulien Bunskoeke van de Recron heeft de geringe animo veel
te maken met ondernemerscultuur: „Je moet meestal doorvragen, anders komt er niets.” Bunskoeke verweet de handhavers zich te weinig in te leven in de ondernemers. „Een ondernemer moet overal verstand van hebben. En als het dan ambtelijk wordt, haakt hij af.” Voesten kaatste de bal terug: „Er zijn ook ondernemers die nauwelijks initiatief tonen, die vragen niets vooraf.” Dankzij het landelijke meldpunt van EZ en een lijstje grieven van de Recron konden er in Horst aan de Maas toch 33 knelpunten worden behandeld. Soms kon een strijdigheid in eigen huis worden opgelost. Zo berekende de gemeente wel toeristenbelasting aan buitenlandse werknemers als ze op een camping verbleven en niet als ze op een boerenbedrijf onderdak vonden. Door de plaatselijke belastingverordening aan te passen kan dit gevoel van rechtsongelijkheid snel worden weggenomen. Iets lastiger was de controle van betegelde zwembaden. Bij zogenoemde A- en B-inrichtingen controleert de provincie, bij C- en D-inrichtingen controleert het Zuiveringschap het oppervlaktewater. Dat laatste gebeurt uit praktisch oogpunt op verzoek van de provincie. De ondernemer ziet
twee instanties echter ’hetzelfde’ op een andere wijze controleren en vindt dat niet logisch. Advies: alle controles terug naar de provincie. Horeca De victorie rond strijdige regels begon bij de Arnhemse horeca (zie ook HandHaving 2004 nummer 5). Daar werd ontdekt dat de verplichte gladde en hygiënische vloer van de Voedsel en Warenautoriteit heel goed samengaat met de verplichte stroeve en veilige vloer van de Arbeidsinspectie. De oplossing is een coating waarmee de gladde vloer stroef wordt als ze nat
is. Overigens schrijft de Warenwet niet expliciet een gladde vloer voor, maar een ’eenvoudig schoon te maken vloer’. In de loop der jaren is dat vertaald in ‘glad’. Het toezicht op de horeca heeft veel meer van dit soort misverstanden, zo bleek uit screeningen van het horecatoezicht in Maastricht en Den Bosch. Horecabedrijven moeten de brandslangen vanwege legionellapreventie regelmatig doorspoelen. De brandweer verzegelt de brandslang echter en soms wordt zelf een boete gegeven als dat zegel ’zomaar’ is verwijderd. En wat blijkt? Het verzegelen van de brandslang is niet verplicht en >>
Accountmanager Een gemeentelijke accountmanager die de ondernemer terzijde staat bij het doorlopen van vergunningprocedures blijkt in de praktijk veel ergernis over onduidelijke regelgeving te kunnen wegnemen. Vooral in een sector als de horeca waar naast milieu- en vestigingseisen ook vanuit de branche zelf tientallen regels worden gesteld, is zo’n ombudsman geen overbodige luxe. De accountmanager let bijvoorbeeld op of diverse aanvragen van één bedrijf goed op elkaar zijn afgestemd en houdt voor de ondernemer ook de voortgang in het oog. Veel gemeenten hebben al zo’n vraagbaak voor ondernemers, maar EZ wil graag dat ze zich (meer) gaan bezig houden met het voorkomen van tegenstrijdige overheidsregels. Daarvoor wordt vanuit het ministerie een netwerk voor deze beroepsgroep opgezet.
17
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
De steen met tegenstrijdige regels die het Ministerie van Economische Zaken vorig jaar in de vijver gooide veroorzaakt inmiddels een stevige deining. Er wordt gevraagd om een ’andere handhaver’ die rekening houdt met economische noden. Tegenstrijdig toezicht is taboe, detailvoorschriften moeten uitgebannen en de gemeentelijke accountmanager helpt de ondernemer ondernemen.
de bijbehorende boetes hebben geen wettelijke grondslag. De ondernemer moet de slang wel doorspoelen, terwijl de brandweer op basis van informatie op de keuringsticker van de leverancier kan nagaan of het brandblusmiddel jaarlijks wordt gekeurd. Om de fabels en misverstanden te kunnen scheiden van regels waar horecabedrijven wel aan moeten voldoen bedacht men in Arnhem de horecawijzer. Dit is een handzaam overzicht met alle regelingen en eisen, plus een eventuele uitleg over de aanvraagprocedure. Dit hulpmiddel komt ook digitaal beschikbaar en inmiddels heeft EZ besloten de structuur van deze vraagbaak aan alle gemeenten aan te bieden. De horecawijzer moet ook soulaas bieden tegen luie en gemakzuchtige ondernemers. ‘Sommige ondernemers nemen beslissingen en investeren zonder eerst te informeren naar relevante onderdelen. Dat resulteert soms in onnodige kosten voor het bedrijf en een negatief beeld van de vergunningverstrekker, terwijl de overheid hier part nog deel aan heeft’, aldus de werkgroep strijdige regels horeca uit Den Bosch. De horecawijzer – en vervolgens ook de recreatiewijzer en kleinmetaalwijzer – wordt samen met brancheorganisaties gepromoot, zodat toezichthouders het excuus ‘dat wist ik niet’ voortaan vaker kunnen negeren.
18
Metaal „Leuker kunnen we het niet maken, wel veel gemakkelijker”, parafraseerde VROM-staatssecretaris Pieter van Geel de slogan van de Belastingdienst. Hij
De recreatieondernemers uit Horst aan de Maas hadden geen klachten over tegenstrijdig toezicht. Toch was er nog genoeg te verbeteren.
legde uit waarom één VROM-vergunning goed is voor ondernemers en burgers. Als bedrijven iets willen ondernemen, moeten zij voor een bouw-, sloop- of milieuvergunning vaak terecht bij verschillende organisaties en volgen er veelal ingewikkelde procedures. Van Geel: „Denk aan het reclamefilmpje met die opblaasbare krokodil achter dat loket. Regels zijn er niet voor niets, maar het moet toch mogelijk zijn om een vergunning voor een fysiek project via één loket en bij voorkeur digitaal af te handelen?” De VROM-vergunning overkoepelt straks 48 AMvB’s, ofwel zo’n 10.000 bedrijven en gaat veel tijdwinst opleveren, voorspelde Van Geel. Hoewel gemeenten hebben laten weten dat VROM met dit voornemen te veel haast maakt, liet Van Geel merken geen water bij de wijn te willen doen. Dat geldt ook voor het voornemen om de Wet verontreiniging oppervlaktewater (Verkeer en Waterstaat), de Natuurbeschermingswet en de Flora- en Faunawet (Landbouw) en de Monumentenwet (OCW) te willen onderbrengen in de ’omgevingsvergunning’ van VROM. Verkeer en Waterstaat blijkt moeilijk te overtuigen; de andere twee ministeries hebben medewerking toegezegd, meldde Van Geel. De bedenkers van de nieuwe integrale vergunning voor ruimte, milieu, natuur, wonen en water lopen tegen een dilemma aan, waar de toezichthouders ook mee worstelen. Ondernemers willen geen gedetailleerde regels, maar vragen tegelijkertijd wel een wet te vertalen in concrete eisen voor hun bedrijf. Ze
willen maatwerk zodat er geen onduidelijkheid is over wat wel en niet mag. In Emmen en Eindhoven constateerde de groep handhavers en bedrijven die het toezicht op metaalbedrijven doorlichtte, dat globale regelgeving per definitie leidt tot interpretatieverschillen. Toch adviseert de groep om waar mogelijk de regels te verruimen. Toezichthouders hebben dan wel de plicht vooral naar het doel van de wet te kijken en de ondernemer niet vast te pinnen op details. „Als de ruimte er is moet die door alle partijen worden benut in de geest van de wet.” Grenzen Het ondernemen mag weliswaar niet meer gehinderd worden door strijdige of al te hinderlijke regels, het begrip voor het vrije ondernemerschap is niet grenzeloos. Toen Loek Hermans van MKB-Nederland VROM verweet zijn achterban veel te veel meetverplichtingen op te leggen, greep Gerard Wolters van de VROM-Inspectie in. „VROM is nu juist hét ministerie waar de regels in hoog tempo worden geschrapt, samengevoegd of herzien. Bovendien valt het met meetverplichtingen voor het midden- en kleinbedrijf juist erg mee. Daar is veel ondergebracht in AMvB’s.” Ook uit onverdachte hoek werd een grens gesteld aan het begrip voor ondernemers. Staatssecretaris Karien van Gennip van EZ wilde niet dat de samenwerking ontaardt in pamperen: „Als we de kluwen van regels hebben ontward en verduidelijkt, moeten ondernemers zich meer bewust zijn van wat er van hen wordt gevraagd. Ze zullen zich moeten houden aan de regels die zijn overgebleven. Ook moet duidelijk zijn dat ondernemingsvrijheid op gespannen voet kan staan met veiligheid, milieu of volksgezondheid.
Staatssecretaris Karien van Gennip trekt ten strijde tegen het ondernemertje pesten: „Toezichthouders moeten kijken naar wat wél kan.”
Waak voor tweedracht De milieuhandhaver wil een afvoerpijp voor kooklucht bij een restaurant, de ambtenaar van welstand vindt dat geen gezicht. Ondernemers mogen best klagen over tegenstrijdig toezicht, vinden handhavers. „Maar ze gebruiken het ook om tweedracht te zaaien.” De werkgroepen tegenstrijdig toezicht schieten als paddestoelen uit de grond en departementen buitelen over elkaar heen om het bedrijfsleven te faciliteren bij het wegwerken van dit gebrek. Maar wat vindt de toezichthouder zelf? Dat er ’wel eens wat is’, dat willen toezichthouders allemaal wel toegeven. Maar wát er dan precies is, dat varieert. Sommigen zeggen dat ondernemers inderdaad last hebben van elkaar tegensprekende toezichthouders.
Anderen vullen aan dat het ook of vooral gaat om klachten over bureaucratie, lastendruk of gewoon over regels die ondernemers lastig vinden. Nu de laatste jaren intensiever wordt gehandhaafd, komen in alle categorieën meer gevallen bovendrijven. Ja, er is wel sprake van tegenstrijdig toezicht, geeft beleidsmedewerker bouw en handhaving Patrick Simpelaar van de gemeente Goes toe. „We hebben er laatst nog mee te
maken gehad. Dat ging om een nooddeur bij een café. Of die open mocht draaien, de openbare weg op. Volgens het Bouwbesluit mag dat niet, van de brandweer moest die deur juist naar buiten kunnen draaien. En van milieu moest de deur weer dicht blijven.” Goes koos de pragmatische oplossing. „Hoeveel ruimte is er om die deur open te laten gaan? Buiten moet zichtbaar zijn dat de deur in geval van nood opengaat. Je kunt ook met paaltjes werken die ervoor zorgen dat mensen niet in de draairichting van de deur lopen. Dan heb je al heel wat afgeschermd.” Goede afspraken moeten ervoor zorgen dat de exploitant de deur niet gaat openzetten om te ventileren. „Dat levert namelijk geluidoverlast die we niet door de >>
Niet alle regels weg... Brancheorganisaties roepen in koor dat de regelgeving en de administratieve lasten voor hun achterban de pan uitrijzen. Als er rigoureus wordt gekapt, slaat de stemming nog weleens om. Zoals in 1996 toen een groot deel van de Vestigingswet werd afgeschaft: kappers, rijschoolhouders en sigarenboeren schreeuwden moord en brand. Zonder vestigingseisen zouden beunhazen zomaar ondernemer kunnen worden met alle risico’s van dien. In 2001 werd weer een stukje van deze wet geschrapt en toen was het protest verstomd. Tijdens het congres in Zeist ageerde Paulien Bunskoeke van Recron echter weer ’ouderwets’ tegen het afschaffen van de Wet op de openluchtrecreatie (WOR). Deze wet wordt gefaseerd afgeschaft om plaatselijke overheden meer ruimte te bieden bij het invullen van recreatiemogelijkheden. Bunskoeke: „Dit kun je niet zomaar afschaffen als er niets voor terug komt. Je kunt wel wetten afschaffen, maar regels blijven nodig. Nu gaan gemeenten hun Algemene Plaatselijke Verordening aanpassen en ontstaan er per regio weer verschillen.” Paul Beekhuizen, jurist van het ministerie van LNV, verweet de brancheorganisatie koudwatervrees. „U bent gewend geraakt aan die bescherming, maar juist deze wet vertoont veel doublures met de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer.” Burgemeester Gerd Leers van Maastricht had een eenvoudige verklaring voor branches die tegen het afschaffen van wetten zijn: „Ondernemers die vragen om regels, vrezen vaak de concurrentie.” Overigens, de minister van EZ maakt als vurig pleitbezorger van lagere regeldruk ook het eigen straatje schoon: het restant van de Vestigingswet wordt uiterlijk in 2006 geschrapt.
19
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
Een horecawijzer moet horecaondernemers in één oogopslag duidelijk maken aan welke regels ze in ieder geval moeten voldoen.
Ondernemers in de kleinmetaal willen geen gedetailleerde regels, maar vragen tegelijkertijd wel om een landelijke wet met concrete eisen voor hun bedrijf. Dat wringt.
PERSONEELSAD HOLLANDSE DELTA
20
ondernemer heeft daar ook vaak het zicht niet op.”
De cafénooddeur is ook het eerste wat Luuk Vink, preventieofficier bij brandweer Houten, te binnen schiet. „Ik heb nooit meegemaakt dat er dan geen oplossing is. Als wij zeggen de deur moet open en Milieu zegt: de deur moet dicht, vraag je je af: zijn er andere oplossingen mogelijk? Bijvoorbeeld het draaien van de speakers?” Regelmatig overleg tussen Bouwen, Milieu, politie en de brandweer moet het toezicht smeren. Vink: „Daar waar we problemen verwachten gaan we altijd samen controleren.”
Zelfs onder de grond kan toezicht tegenstrijdig zijn. Bakker: „Een horecaondernemer moest van Milieu een vetafscheider plaatsen. Inpandig had hij daar geen plaats voor en dus wees hij naar de straat en zei: dan doe ik het daar wel. Maar daar wilde Openbare Werken niets van weten. De Nijmeegse milieuhandhaver Wim Willems weet ervan. „Soms zijn die bedrijven zó erg ingebouwd. Van ons mogen ze die vetafscheider dan binnen plaatsen. Maar de Keuringsdienst van Waren zegt vervolgens: ’dat willen wij niet hebben.’ Met die voorstelling van zaken is Theo Appelhof, directeur van de VWA/Keuringsdienst van Waren Zuid, het niet eens. „In die gevallen is afgesproken dat er onderling overleg moet zijn. Het is niet verboden, maar zo’n vetafscheider moet niet hinderlijk zijn voor een hygiënische bedrijfsvoering. Het mag niet naast de snijplank staan. ”
In Bunschoten noemt bouwambtenaar Dirk Bakker een afvoerpijp. De afdeling Milieu eist een hoge pijp, de afdeling Welstand is tegen. „Daar zijn we nog mee bezig. Vanuit Bouwen heeft men aan Milieu gevraagd: is een koolstofinstallatie daar niet mogelijk? Maar dan spelen ook de kosten mee.” De tegenstrijdigheid ontstaat eigenlijk al een stap eerder, vindt Bakker. „Je geeft een horecabestemming aan een pand, maar je realiseert je niet wat een gevolgen dat heeft. Zeker als het om een beschermd stadsgebied gaat. De
„Ach ja, de gladde dan wel stugge keukenvloer.’ Directeur Jaap Uijlenbroek van de Arbeidsinspectie moet er een beetje om lachen. „Dat hoor je altijd maar weer ... Het is de dijenkletser die het goed doet op feestjes.” Uijlenbroek begrijpt best dat er op de werkvloer wel situaties zijn die voor de ondernemer een waas van strijdigheid oproepen. Zoals de brandblussers die van de Arbeidsinspectie in de keuken moeten hangen, maar die problemen met de hygiëne kan opleveren. Oplossing: „Hang ’m in een keukenkastje.”
Lastiger is het tegenstrijdige toezicht bij fruitteeltbedrijven, blijkt uit de woorden van Geert Wieggers van het Waterschap Rivierenland. „De AID en in het verleden ook het zuiveringsschap hebben tegen fruittelers gezegd dat emissieschermen, bijvoorbeeld elzenhagen, tegen de sloot aan mogen staan. En nu zegt het waterschap dat dit niet is toegestaan omdat zij voor onderhoud met een tractor bij de sloot moeten kunnen komen. Bovendien komen er sneller bestrijdingsmiddelen in de sloot. ” Ook hier is er overleg. Geplante heggen blijven voorlopig staan. Afgesproken is dat de AID fruittelers niet meer zal adviseren schermen naast de sloot te zetten. Alle handhavers hebben wel enkele voorbeelden van tegenstrijdigheid, maar vinden niet dat er structureel iets mis is. Het blijven incidenten die doorgaans met goed overleg snel zijn op te lossen. Uijlenbroek probeert dat vooral vooraf te doen. „Wij inspecteren projectmatig en stemmen daarbij af met collega-inspectiediensten en brancheorganisaties.” Niettemin doen de meeste inspecteurs de klachten van ondernemers niet af als geweeklaag. Het ís soms lastig voor bedrijven, beamen ze. „Maar je ziet ook dat ondernemers het nut van regels in twijfel trekken, bijvoorbeeld als het gaat om het werken met industriemachines door jongeren.” Wieggers: „Soms gebruiken ze het bewust om onrust en tweedracht te zaaien tussen toezichthouders.” 21
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
vingers kunnen zien.” Bij de voordeur van het café waren de toezichthouders het ook niet eens. „De bouwinspecteur wil dat een voordeur die naar buiten openslaat wordt vastgezet. Zo kan niemand er tegenaan lopen. De milieu-inspecteur wil de deur vooral dicht houden vanwege de herrie.” De oplossing is een tussendeur, zodat een geluidssluis ontstaat. Simpelaar: „Dat is de crux natuurlijk. Je moet elkaar tot praktische oplossingen komen. ”
Kitty Nooy: Neem bedreigingen en intimidaties serieus.
HandHaving 2005 #2
Minder dan 1 procent van alle werknemers bij het Openbaar Ministerie (OM) heeft jaarlijks te maken met intimidatie of bedreiging. Voor officieren van justitie ligt de score hoger. Een op de vijf komt in aanraking met verbaal of fysiek geweld. Kitty Nooy, teamhoofd Hollands Midden van het Openbaar Ministerie (OM): „De beleving is anders, namelijk dat agressie en geweld veel vaker voorkomen. Registratie van incidenten is dus belangrijk.”
22
Bij het Openbaar Ministerie vonden in 2003 op een ‘zwarte woensdag’ drie gewelddadige incidenten plaats. Een verdachte dreigde in de rechtzaal met zelfmoord, een activiteitenbegeleider in een penitentiaire inrichting werd met een scherp voorwerp om het leven gebracht en een officier van justitie werd gegijzeld. Later dat jaar werden twee officieren van justitie ernstig bedreigd, van wie Koos Plooy de bekendste is.
Kitty Nooy is in het verleden als officier van Justitie ook ernstig bedreigd. Nog steeds is zij voorzichtig en geeft geen aanwijzing over jaartal en de zaak zelf. Mede vanwege die ervaring leek Nooy de geschikte persoon als voorzitter van een werkgroep die onderzocht in hoeverre intimidatie en bedreiging voorkomen binnen het OM. „Een enquête onder alle OMmedewerkers had een hoge respons. Het onderwerp leeft”, zegt Nooy op
haar werkkamer in het Haagse Paleis van Justitie. „Veel respondenten geven aan zelf niet met agressie en geweld in aanraking te komen maar denken dat wel van collega’s. Die beleving vind ik een zorgelijke ontwikkeling. Meer aandacht binnen het OM voor dit onderwerp kan dat beeld corrigeren. Per saldo is dat in het belang van de organisatie.” Zachte kant „De bedrijfscultuur in onze beroepsgroep is er toch een van ‘bedreiging en intimidatie horen er nou eenmaal bij’”, aldus Nooy, bijna 25 jaar werkzaam bij het OM. „Na zwarte woensdag en bedreigingen aan een aantal officieren van justitie liep de emmer
Professionele opstelling Mede naar aanleiding van de incidenten is het parket Den Haag een training ‘omgaan met agressie en geweld’ gestart voor alle werknemers: ondersteuning én officieren. Een dergelijke training is geen onderdeel van het basispakket van een officier van justitie. Nooy hamert op een professionele opstelling van de officier. „Wees zakelijk, hou afstand. Word niet emotioneel. Richt je in de rechtzaal tot de voorzitter van de zitting. Vermijd als het enigszins kan rechtstreeks contact met de verdachte. Laat ook duidelijk merken dat je daar staat namens de maatschappij. Kortom, maak het niet persoonlijk.” Om deze professionele opstelling te bewerkstelligen gaat het OM intervisiegroepen opzetten, waarbinnen collega’s elkaar helpen. Een dringende aanbeveling is een betere registratie van meldingen van incidenten. Degene die het overkomt is verplicht melding te doen met een standaard registratieformulier. De leidinggevende moet erop letten dat die melding wordt gedaan. Teamhoofd Nooy heeft het onderwerp als vast agendapunt op werkoverleggen. Op die manier ontstaat een reële kijk op de feitelijke cijfers. „Het is net als in
Doelwit Kitty Nooy is met haar frêle verschijning het tegendeel van het vermeende stoere imago van het Openbaar Ministerie. Als officier van justitie is zij het doelwit geweest van ernstige bedreigingen. Zo ernstig dat zij van de ene op de andere dag moest onderduiken. De melding kwam via de politie binnen. Doordat de bedreiging niet rechtstreeks tot Nooy was gericht was aangifte niet mogelijk. Toen zij hoorde van de bedreiging, heeft Nooy eerst gedacht ‘ik hou er mee op’. „Daarna word je strijdbaar. Doe ik fatsoenlijk mijn werk en dan dit!” In totaal heeft het onderduiken acht weken geduurd, waarvan ruim een week in het buitenland. Ook vanwege deze ervaring heeft Nooy voor het onderzoek ook gesprekken gevoerd met partners van bedreigde en ondergedoken officieren. „Het is zeer ingrijpend. Zowel praktisch – wie brengt de kinderen naar school – als psychisch. Je weet niet wat je overkomt, hoe lang het gaat duren. De spankracht is niet van eeuwige duur. ”
de samenleving. De misdaadcijfers dalen al jaren, maar mensen voelen zich niet veiliger op straat. Weer die beeldvorming.” Media Terugkijkend op bijna 25 jaar bij het OM zegt Nooy dat bedreiging en intimidatie indertijd ook voorkwamen, hoewel het wat rustiger was. De laatste jaren zijn de media er overduidelijk als factor bijgekomen. Die spelen in toenemende mate op de persoon. Of zij zoeken een zondebok of zij maken van de officier een crimefighter, een held. „Beide is niet goed”, stelt Nooy resoluut. „De officier die een mediagevoelige zaak doet, moet zich niet in de media vertonen. Zolang de rechtzaak loopt, moet het OM terughoudend zijn. Tijdens een rechtszaak of daarna is het de persofficier die een toelichting geeft. We moeten als OM ook weer niet onzichtbaar worden!” Strafbare feiten Agressie, fysiek geweld: het hoort niet bij het vak. Noch bij dat van een officier van justitie, een wethouder of werknemer van een Sociale Dienst. Nooy onderstreept deze woorden met een tikkende vinger op het tafelblad. „Van strafbare feiten, zoals belediging en wederspannigheid, moet er altijd aangifte worden gedaan. Tenzij na een afkoelingsperiode het feit echt een emotionele oprisping was. Als samenleving hebben we dit soort zaken te lang laten lopen. Nu moeten we de maatschappij duidelijk maken dat intimidatie en bedreiging niet normaal zijn.” Nadere inlichtingen: Voorlichtingsdienst Openbaar Ministerie, tel. 070 - 339 98 23. Het rapport ’Onderzoek bedreiging en intimidatie’ is te downloaden op www.om.nl, onder Publicaties Tekst: Nicoline Elsink Foto Henriëtte Guest
23
HandHaving 2005 #2
Kitty Nooy: ’Intimidatie hoort er níet bij’
echter over. Het college van procureurs-generaal besloot in kaart te laten brengen wat er speelde rond bedreigingen en intimidatie en vooral wat er beter geregeld moest worden. Na het onderzoek is direct een werkgroep met de aanbevelingen aan de slag gegaan.” De bestrijding van zware criminaliteit staat wat ver van bestuurlijke handhaving, toch zijn sommige aanbevelingen algemeen geldend. „Waar leidinggevenden in het algemeen op moeten letten is de zachte kant van omgaan met agressie en geweld tegen medewerkers. Heel belangrijk is een telefoontje van de leidinggevende na het incident. Even belangstelling tonen, vragen hoe het gaat.” Aanvullend op de enquête heeft Nooy zelf gesprekken gevoerd met officieren en partners die gedurende langere tijd bedreigd zijn. „Twee officieren zijn indertijd door de minister gebeld. Daar waren beiden nog steeds zeer over te spreken.” Deze zachte kant valt wat Nooy betreft onder het hoofdstuk ‘Goed werkgeverschap’. „Het is niet anders voor bijvoorbeeld een college van B&W. Vaak is er geen tijd en schiet dat telefoontje er bij in. Dan zeg ik: organiseer die aandacht. Laat de secretaresse de afspraak in de agenda reserveren, al zijn het maar vijf minuten.”
De Arbeidsinspectie is tevreden over de medewerking van de schilderbedrijven.
HandHaving 2005 #2
Scheepsschilders moeten aan strenge veiligheidseisen voldoen. Niet alleen het milieu, maar ook de werknemers lopen hoge risico’s. De Arbeidsinspectie controleerde de afgelopen maanden volop op en rond de scheepswerven. Er werd vooral gelet op veilig werken in gesloten ruimten zoals scheepsruimen en spuithallen. „Wij vissen graag waar vis zit.”
24
Landelijk projectleider Willem van Rijswijk van de Arbeidsinspectie is zichtbaar enthousiast over de controle van de scheepsschilders. „Inspecteurs voelden zich betrokken en ook voor de bedrijven zelf waren onze zorgen herkenbaar.” Van Rijswijk vertelt dat de Arbeidsinspectie zich vooral richt op branches met een hoge WAOinstroom, hoge ongevallencijfers of misstanden bij arbeidsomstandigheden. „Een ongeval met scheepsschilders is vaak dodelijk. Er kan met een brandbaar explosief mengsel gewerkt worden en er zijn hoge gezondheidsrisico’s door het inademen van de dampen van oplosmiddelen in verf. In de jaren negentig zijn er ook controleacties in de scheepsconservering geweest. Als je weet wat we toen aantroffen! Mensen stonden onbeschermd te spuiten, met stofmaskertjes op.” Eind jaren negentig heeft de Arbeidsinspectie bij de controles de nadruk gelegd op ventileren. Daar is nu veel in verbeterd. „Een jaar of tien geleden werden de gevolgen van de
schildersziekte Organisch psychosyndroom (OPS) bekend. Nu worden alle werknemers doelmatig beschermd. Via slangen ademen zij schone lucht in. Een omwenteling.” Explosiegevaar Waarom dan toch een controleactie? Van Rijswijk: „We wilden nu de puntjes op de ’i’ zetten.’ Het schilderen in gesloten ruimtes brengt nog steeds veel risico’s met zich mee, vooral brand- en explosiegevaar. De ventilatie was nu meestal wel voldoende, maar de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen eromheen werden nog niet allemaal genomen. Tijdens de controles bleek het vaak toeval dat het schoeisel of de overall van de scheepsschilders antistatisch was. Op een aantal locaties werd bovendien met materieel gewerkt dat niet explosieveilig was. En was er ergens een brand of explosie ontstaan, dan wist men op zestien van de veertig gecontroleerde werklocaties niet met welk telefoonnummer hulp kon worden ingeroepen...”
Medewerking Voorafgaand aan de handhavingsactie moest de Arbeidsinspectie achterhalen waar en wanneer scheepsschilders aan het werk gingen. „Wij hebben alle werven gebeld en ze gevraagd wie hun scheepsschilder was. Ook hebben we gevraagd om ons te bellen als er schilderwerk gepland stond. Dat duurt meestal maar één of twee dagdelen en gebeurt vaak buiten de gewone werktijden, om zo min mogelijk mensen aan de gezondheidsrisico’s bloot te stellen.” Volgens Van Rijswijk vonden de werven het geen probleem om gegevens van schildersbedrijven en hun werktijden door te geven. „Men zag het belang.” Ook is hij tevreden over de medewerking van de schildersbedrijven. „Maar dat komt ook omdat iedereen van tevoren op de hoogte was van de actie.” Lastige meting De eerste controles waren al in november en december 2003. Toen trad een praktisch probleem op. Voorafgaand aan de schilderwerkzaamheden moet namelijk eerst heel precies worden gemeten waar de medewerkers aan worden blootgesteld. Dat brengt veel uitzoek- en rekenwerk met zich mee. In een
Meetmethode Samen met de ondernemersorganisatie FOSAG werd een goede systematiek voor blootstellingsmetingen ontwikkeld. Rob Veraart van FOSAG is daarover nog steeds enthousiast. „De samenwerking was echt optimaal. Binnen een half jaar zijn we met de Inspectie tot een goed systeem gekomen. Het is nu redelijk eenvoudig om een blootstellingsbeoordeling te maken.” De methode kwam op een cd-rom te staan. Van Rijswijk: „Iedereen is tevreden. Schildersbedrijven kunnen nu eenvoudig meten en hebben samen de kosten van de cd-rom gedeeld. Wij kunnen nu gestructureerder handhaven omdat
er volgens een uniform model wordt gewerkt.” Vanaf de zomer van 2004 werden de inspecties weer opgepakt. Bij bedrijven waar de zaken toen niet op orde waren, worden op dit moment nacontroles gedaan. Vertalen Een van de bedrijven waar een nacontrole noodzakelijk was, is Muehlhan BV. John de Vos, manager bij het griten verfbedrijf legt een stapel papieren over bedrijfsveiligheid op tafel. In de kleurloze koffieruimte dringen de geluiden van de spuitinstallatie en het ventilatiesysteem uit de aangrenzende spuithal door. Af en toe gaat een deur open en passeert een man in met verf besmeurde werkkleding en veiligheidshelm. Bij Muehlhan wordt nu dagelijks gemeten, soms wel twee keer. Maar vorig jaar zomer ontbraken de gegevens van blootstellingsmetingen nog. Met behulp van de nieuwe cd-rom is De Vos inmiddels een heel eind gekomen. „Voor bijna alle locaties zijn we klaar.” Voordat een ploeg bij Muehlhan aan een nieuwe klus begint is er steevast veiligheidsinstructie. Die gaat onder andere over ventilatie, werken op grote hoogte, gebruik van apparatuur en veiligheidskleding. De Vos: „Soms zegt iemand ’Moeten we alweer?!’ Ik zeg dan: doe nou maar, het is in je eigen belang en voor je eigen veiligheid.” Medewerkers moeten tekenen dat ze de bijeenkomst hebben bijgewoond. Op de lijst die De Vos laat zien staan vooral Turkse namen. Omdat een deel van de werknemers moeilijk Nederlands leest, vertaalt een Turkse
voorman de instructies als dat nodig blijkt. Ook veiligheidsinstructies op de dokvloer zijn in meerdere talen beschikbaar. Mensen die de veiligheidsinstructies niet opvolgen, worden weggestuurd. Na twee waarschuwingen moet iemand definitief weg. Inspecteur Van Rijswijk knikt: „Soms voel je je een roepende in de woestijn: doe die helm nou op!” Toezichtslast Als er een overlap in wetgeving zit gaat de Arbeidsinspectie op pad met andere Inspecties. Die overlap was er in dit geval niet. „Stel dat we hadden gezien dat een scheepsschilder verf in het water gooide, dan hadden we natuurlijk contact met de havenautoriteiten opgenomen. En controleren we op het gebruik van algwerende scheepsverf – die veel milieurisico’s met zich meebrengt – dan gaat dat altijd in samenwerking met VROMInspectie.” Nadere inlichtingen: Willem van Rijswijk, Arbeidsinspectie, afdeling Industrie, tel. 010-4798300. Tekst: Karin Alfenaar Foto: ANP
25
HandHaving 2005 #2
Samen met de branche puntjes op de i zetten
besloten ruimte moet allereerst voldoende zuurstof aanwezig zijn om te kunnen ademen, maar ook weer niet te veel vanwege ernstig brandgevaar. „Een teveel aan zuurstof trekt namelijk in de kleding van de nietsvermoedende werknemer”, legt Van Rijswijk uit. Door een klein vonkje kan iemand dan in een levende fakkel veranderen. Ten tweede moet gemeten worden of de concentratie van brandbare en explosieve dampen onder de explosiegrens ligt. En die grens is bij ieder gas weer anders. Ten derde mag de grens van de maximaal aanvaarde concentratie van stoffen die de gezondheid schaden niet wordt overschreden. Controlemetingen werden echter niet gedaan of gebeurden met verkeerde apparatuur. Reden voor de Arbeidsinspectie om de controles uit te stellen en eerst met de brancheorganisatie te overleggen.
Boven: Edelchemie in Panheel is 3 februari buiten gebruik gesteld. Beneden: Henk van Haaren (rechts) en Paul Baur van de provincie Limburg hadden het afgelopen jaar de handen vol aan Edelchemie Panheel.
In Nederland worden zelden bedrijven gesloten vanwege milieugevaar. De provincie Limburg hakte na jarenlange procedures toch de knoop door: Edelchemie in Panheel ging dicht. Twee medewerkers van de provincie doen daarvan persoonlijk verslag.
HandHaving 2005 #2
DIT BEELD IS TE KLEIN!!! 26
Henk van Haaren en Paul Baur, juridisch beleidsmedewerkers van de afdeling Handhaving en Monitoring van de provincie Limburg hielden op verzoek van HandHaving een vakmatig dagboek bij. Dat dagboek begon ruim een jaar geleden en heeft sinds 3 februari 2005 een titel: ’Het laatste jaar van Edelchemie’. Februari 2004 Nog maar een keer naar Den Haag, naar de Raad van State. Hoewel een aantal lasten uit ons dwangsombesluit van november 2002 overeind is gebleven en Edelchemie daar circa € 350.000,- voor heeft verbeurd, is bij een vorige behandeling door de Raad van State ook een aantal lasten geschorst. Vandaag vragen we de Raad van State om opheffing van die schorsing. Zolang de voorlopige voorziening is opgelegd, kunnen we niet overgaan tot inning van de resterende lasten onder dwangsom. De Voorzitter had Limburg deels gelijk gegeven voorzover het zaken betreft als etikettering en emballage van gevaarlijke stoffen en een draaiboek ongewone incidenten. Andere lasten, waaronder de hoeveelheid opslag van gevaar-
lijke afvalstoffen had de Voorzitter geschorst. Daar zijn we het niet mee eens. Vandaar nog maar eens een retourtje Den Haag. Het landschap onderweg is welbekend. Wij kijken het inmiddels zeer lijvige dossier nog eens door. April 2004 Op 1 april weer naar Den Haag. De treinreis geeft ons de gelegenheid om de laatste procesinformatie goed door te spreken. Vandaag staat de bodemprocedure (het beroep) tegen het dwangsombesluit op het programma. Een belangrijke dag. Edelchemie heeft net voor het verstrijken van de uiterste datum voor het indienen van processtukken een conceptaanvraag ingediend voor een revisievergunning. De vingerende vergunning Wet milieubeheer expireert immers per 1 oktober 2004. We nemen de conceptaanvraag door en constateren dat veel relevante en verplichte informatie ontbreekt. Het bedrijf wordt hierop gewezen tijdens de zitting. Juni 2004 1 juni: Edelchemie dient een nieuwe aanvraag voor een revisievergunning
in. In beginsel twee maanden te laat om tijdig (1 oktober 2004) over een vergunning te kunnen beschikken. En dit terwijl de afdeling Vergunningen van de provincie het bedrijf reeds in 2003 heeft gewezen op het verlopen van de vergunning Wet milieubeheer. Maar alles is nog mogelijk. Nadere bestudering levert op dat Edelchemie nog steeds te weinig informatie heeft ingeleverd. Het bedrijf wordt in de gelegenheid gesteld alsnog vóór 1 september aanvullende informatie te verstrekken. De provincie stuurt een verzoek voor aanvullende informatie. Dat verzoek telt 28 pagina’s. 2 juni: Eindelijk duidelijkheid! De uitspraak in de beroepszaak is binnen. De Raad van State concludeert, dat zeven van de acht lasten terecht zijn opgelegd aan Edelchemie. Dat betekent dat een aantal geschorste lasten nu herleeft, waaronder de opslag van gevaarlijke afvalstoffen volgens CPR 15-1, de ligging van de bluswatervijver en de kwaliteit van het bluswater en de afvalstoffen die langer dan één jaar op het terrein liggen. 29 juni: De toezichthouders voeren onder aanvoering van collega Hans Goes een controle uit op het bedrijf voor de in eerste instantie geschorste lasten uit de dwangsom (opslag van gevaarlijke stoffen volgens CPR 151, de ligging van de bluswatervijver, de kwaliteit van het bluswater en de >>
27
HandHaving 2005 #2
Dagboek: Het laatste jaar van Edelchemie
Veel afval is onmiddellijk na de bedrijfssluiting opgeruimd. Kippen voelen zich al thuis op het fabrieksterrein.
Juli 2004 Henk Evers, op dat moment milieugedeputeerde, stuurt een brief aan Edelchemie waarin hij zijn zorgen weergeeft over de situatie op het bedrijf. Inspecties op het bedrijf blijven een aanblik geven van roestige tanks, lekkages van ondefinieerbare stoffen en een wirwar van slangen en leidingen. Tevens wijst hij het bedrijf nogmaals op het belang van het tijdig indienen van een aanvraag voor een milieuvergunning. Op 1 oktober loopt immers de huidige vergunning ten einde.
HandHaving 2005 #2
September 2004 Edelchemie dient op 1 september aanvullende informatie voor de aanvraag in. Wederom blijkt de verstrekte informatie niet voldoende. Gedeputeerde Staten (GS) besluiten tot het buiten behandeling laten van aanvraag van 1 juni 2004 wegens gebrekkige informatie (onvolledige aanvraag).
28
Oktober 2004 1 oktober: De milieuvergunning uit 1995 van het bedrijf loopt vandaag af. Edelchemie is nu in werking zonder vergunning. GS hebben geweigerd de vergunning te verlengen en willen ook niet tijdelijk gedogen. Er is geen zicht
op legalisatie, dat wil zeggen geen zicht op vergunningverlening. En dat weet een concurrent van Edelchemie. Dat bedrijf dient een verzoek in om handhavend op te treden bij Edelchemie nu het zonder vergunning in werking is. De concurrent verzoekt GS het bedrijf te sluiten. Sluiting lijkt welhaast onafwendbaar. Een situatie die bijna onwezenlijk lijkt, maar die wordt veroorzaakt door het feit dat het bedrijf haar maatschappelijke verantwoordelijkheid niet heeft genomen. Het bedrijf spreekt in de media weliswaar over een vooropgezet plan van de overheden en zelfs over een complot, maar daar is absoluut geen sprake van. Edelchemie kan en mag in bedrijf blijven, mits men zonder uitzondering aan de milieunormen voldoet. November 2004 16 november: De nieuwe ontvankelijke aanvraag om vergunning had er moeten liggen. Die is er niet. GS maken bekend dat zij het handhavingsverzoek van de concurrent zullen inwilligen en kondigen de sluiting van Edelchemie aan met ingang van 15 januari 2005. Edelchemie moet of zelf de deuren sluiten, of Limburg past bestuursdwang toe met kostenverhaal. December 2004 16 december: Weer is een nieuwe aanvraag voor een vergunning op de valreep binnengekomen, nét voor de behandeling van het schorsingsverzoek van het sluitingsbevel bij de Raad van State. 20 december: Opnieuw naar Den
Haag naar de Raad van State. Een weg die we langzamerhand blindelings kunnen vinden. Onderweg stoppen we traditiegetrouw even bij de haringkar op de Buitenhof. Staatsraad Boll vindt dat de provincie en het bedrijf nog één keer rond de tafel moeten. Een door Edelchemie op te stellen plan van aanpak moet inzicht geven in de vraag of kans bestaat op een nieuwe vergunning waarmee de bestaande illegale situatie kan worden gelegaliseerd. Met andere woorden of sluiting kan worden voorkomen. Dit betekent dat wij tussen Kerst en de jaarwisseling paraat moeten staan om het conceptplan van aanpak te beoordelen. Geen prettig vooruitzicht. De meeste collega’s genieten van een aantal vrije dagen. Er staat (voor het bedrijf) echter veel op het spel. Desnoods lezen we het plan van aanpak onder de kerstboom. Onze mailadressen en mobiele nummers zijn doorgegeven aan Edelchemie, zodat het bedrijf ons altijd kan bereiken. Tussen Kerst en nieuwjaar: Met een aantal mensen van de afdeling Handhaving & Monitoring en de afdeling Vergunningen bekijken we het conceptplan. Het resultaat valt tegen en dat laten we het bedrijf schriftelijk weten. Er is spijtig genoeg geen gelegenheid om mondeling overleg te voeren omdat de adviseur van Edelchemie Kerstreces heeft; hij is pas in de eerste week van januari weer bereikbaar. Januari 2005 13 januari: Jawel, weer naar Den Haag. Nu voor het vervolg van de zitting over het schorsingsverzoek.
Overmorgen, 15 januari, is de dag van de sluiting! We zitten bij de Raad van State in een voormalige balzaal met een bijzonder slechte akoestiek. Geen idee welke kant de bal oprolt. Sluiting of niet, wie zal het zeggen? Volgens onze berekening is op basis van de aanwezige stoffen een financiële zekerheidstelling nodig van € 3,6 miljoen. En dan te bedenken dat de verbeurde dwangsommen en de kosten van de bodemsanering hier nog bij zitten! De provincie is bereid in te stemmen met een zekerheidstel-
ling van € 900.000,-, tot 1 maart 2005. Onder voorwaarde van deze financiële zekerheid stuurt Staatsraad Boll aan op 1 maart 2005 als nieuwe deadline voor een ontvankelijke aanvraag. Ook wij worden met huiswerk naar huis gestuurd. De provincie moet aangeven waarom het ondenkbaar is dat Edelchemie vóór 1 maart 2005 een ontvankelijke aanvraag kan indienen. Werk aan de winkel dus! We hebben er een hard hoofd in dat Edelchemie zal voldoen aan de financiële zekerheidsstelling zoals de Raad van State
dat vraagt. Uiterlijk 21 januari aanstaande moet de gevraagde informatie bij de Voorzitter binnen zijn. Intussen vragen wij ons wél af wie er verantwoordelijk is als er tussen nu en 1 maart iets bij Edelchemie gebeurt. De advocaat van de eerdergenoemde concurrent, indiener van het handhavingverzoek, windt er geen doekjes om. Edelchemie heeft geen vergunning en er is geen zicht op legalisatie. Sluiting is dus het enige wat overblijft. Na twee uur in de balzaal snel naar buiten. Daar is de akoestiek tenminste >>
Wat vooraf ging Edelchemie Panheel BV vestigde zich ongeveer een kwart eeuw geleden in de huidige gemeente Heel in Limburg. De directeur van het bedrijf, Leo Nevels, zegt uitvinder te zijn van een revolutionair chemisch proces. De zogeheten ‘nuloptietechnologie’ komt neer op het bijeen voegen van niet-brandbare en brandbare afvalsoorten in een verbrandingsoven. Wanneer dit mengsel een week op 1200 graden Celsius brandt, blijft er uiteindelijke een schoon restproduct over dat als secundaire bouwstof kan worden toegepast. Het procédé voorziet ook in het ‘winnen’ van edelmetalen, als zilver, door elektrolyse. Aanvankelijk stonden overheden zeer welwillend tegenover de chemicus en zijn nuloptie. Het leek een hoger doel te dienen: de definitieve oplossing van verwijdering van gevaarlijk afval. Gaandeweg bleek echter dat Edelchemie de (milieu)voorschriften slecht of niet naleefde. De bevoegde gezagen talmden met optreden en de directeur ontpopte zich tot een procedurevechter. Tegen elke aanschrijving werd en wordt bezwaar en beroep aangetekend. Bewoners van de gemeente Heel begonnen te klagen over stank. In 1999 werden milieuorganisaties in hoger beroep in het gelijk gesteld in een proces over stankoverlast tegen Edelchemie. Gelet op de complexiteit werd op initiatief van de provincie Limburg een multidisciplinair team samengesteld waarin alle handhavingpartners vertegenwoordigd waren. In maart 2002 volgt een grootscheepse gezamenlijke bedrijfscontrole van provincie, gemeente, VROM-Inspectie en waterkwaliteitsbeheerder. Op het bedrijf wordt onder meer 1250 ton gevaarlijk afval aangetroffen waarvan 500 ton illegaal. In november 2002 legt de provincie een last onder dwangsom van ruim 9 miljoen euro op wegens overtredingen van de milieuvergunning. Binnen 9 maanden moet het bedrijf overeenkomstig de vergunningvoorschriften werken. Limburg kiest voor een last onder dwangsom omdat sluiting zou leiden tot faillissement. Ook de VROM-Inspectie en Zuiveringschap Limburg leggen in 2003 en 2004 een last onder dwangsom op wegens overtreding van de inzamelvergunning en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Als Edelchemie in oktober 2004 feitelijk zonder vergunning werkzaam is, trekt de staatssecretaris van VROM in december 2004 de EVOA-ontheffing in. Daarnaast dient een concurrent een handhavingsverzoek in. Deze onderneming zegt kostbare investeringen te hebben gedaan die Edelchemie niet doet en overigens ook niet meer hoeft te doen omdat ze geen vergunning meer heeft. Daardoor kan Edelchemie veel goedkoper werken.
29
HandHaving 2005 #2
afvalstoffen die langer dan één jaar op het terrein staan). De afvalstoffen zijn ingewogen ter bepaling van de hoogte van de dwangsom. Hieruit blijkt dat het bedrijf opnieuw een bedrag van circa € 350.000,- verbeurt. In totaal moet Edelchemie nu bijna € 750.000,betalen.
Het toegangshek is verzegeld.
Specialist
Shirley van Ek, Inspecteur arbeidsmarktfraude
normaal en ontbreekt ook de op gezette tijden terugkerende fluittoon van de geluidsinstallatie. 18 januari: We krijgen een afschrift van een brief van Edelchemie aan de Raad van State. Hierin geeft het bedrijf aan dat zij niet bereid en in staat is tot het stellen van de gevraagde financiële zekerheid. Edelchemie zegt verder te willen gaan in afgeslankte vorm. Een kleiner Edelchemie dat op dezelfde wijze het milieu vervuilt? Daar is het ons niet om te doen! Milieuvoorzieningen én de financiële zekerheidsstelling die nu ontbreken moeten er hoe dan ook komen. Het bedrijf moet immers net als alle andere bedrijven in Limburg normconform opereren. De bedrijfsvoering moet drastisch worden aangepast. 21 januari: GS delen de Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mee dat het ondenkbaar is dat het bedrijf vóór 1 maart 2005 een ontvankelijke aanvraag voor vergunning kan indienen. GS zien geen reden af te zien van het voornemen tot sluiting. GS verklaren het eerder ingediende bezwaar van Edelchemie tegen het buiten behandeling laten van de aanvraag voor de nieuwe vergunning ongegrond. 26 januari: Staatsraad Boll, Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, wijst het verzoek tot schorsing van het sluitingsbevel af. Het sluitingsbevel blijft dus van kracht.
30
Februari 2005 2 februari: Dagblad De Limburger vat het vandaag goed samen: ’Edelchemie
sluit onder druk van het dwangbevel van de provincie morgen zelf de deuren.’ Eerder hadden we Edelchemie al laten weten dat wij het bedrijf op 3 februari zouden sluiten. Een kort geding als laatste verzetsdaad tegen de stillegging wordt niet gevoerd. Volgens de advocaat van Edelchemie zou het kort geding nooit meer vóór 3 februari 2005, de dag waarop de provincie tot gedwongen sluiting wil overgaan, kunnen dienen. Het bedrijf stelt bovendien dat men de activiteiten beter zelf kan beëindigen, dan dat er een massa onervaren mensen het terrein op komt. Diezelfde advocaat kondigde vorige week nog strijdlustig aan dat Edelchemie zich nooit vrijwillig bij het sluitingsbevel zou neerleggen! 3 februari: Het is zover. Hoewel het bedrijfsproces al stil ligt, is dit toch een eigenaardig gevoel. Een sluiting is geen sinecure. Geen wonder dat in Nederland weinig gebruik wordt gemaakt van dit ultieme middel. Toezichthouders leggen de ketting rond het hek en enkele vitale bedrijfsonderdelen. De verzegeling is een feit. Er is veel belangstelling van media. Het Radio 1 journaal besteedt een lang item aan de sluiting. De directeur van Edelchemie komt aan het woord en vertelt over zijn plannen om naar België te verkassen. Ook zijn er plannen om in Zwitserland opnieuw te beginnen. Herman Vrehen, gedeputeerde Handhaving, licht toe waarom sluiting de enige optie is, hoe vervelend dat ook voor de werknemers van Edelchemie is. Met zijn opmerking: ‘Als je door rood licht rijdt, krijg je ook een boete’ maakt hij eenvoudig duide-
lijk waarom Limburg deze acties heeft ondernomen. 12 februari: Zaterdagmiddag, een tvreportage in Twee Vandaag. De presentator kondigt het item aan met de woorden ‘discutabele handhaving’! Hij is zeker niet op de hoogte van de procedures, waarbij Limburg keer op keer door de Raad van State in het gelijk is gesteld! De directeur van Edelchemie krijgt gelegenheid zijn visie op de complottheorie van de overheid te geven: ’Gevestigde belangen weerhouden een doorstart van zijn revolutionaire vinding. Gedeputeerde Vrehen benadrukt de milieuschadelijkheid van het bedrijf. Een statenlid van Limburgs Belang keurt de handelswijze van GS af. 22 februari: Wie nu Edelchemie Panheel intoetst bij de site van de Raad van State scoort 17 treffers tussen maart 2002 en 2005. Merendeels procedures die het bedrijf heeft gevoerd tegen de provincie. Voor een klein deel tegen het ministerie van VROM en het Waterschap. Voor het leeuwendeel zijn deze procedures niet in het voordeel van Edelchemie beslecht. De afhandeling van de ernstige bodemverontreiniging in Panheel alleen al zal nog veel tijd en energie vergen. De procedures zullen ongetwijfeld doorgaan. Niet alleen bestuursrechtelijk, maar ook civielrechtelijk. Bijvoorbeeld omdat Edelchemie verzet heeft aangetekend tegen de inning van de verbeurde dwangsommen... Tekst: Henk van Haaren, Paul Baur, Nicoline Elsink Foto’s: Vincent van den Hoogen, Twan Wiermans
Wat houdt de functie in? De Arbeidsinspectie bestaat uit twee delen. Eén doet het toezicht op de Arbeidsomstandighedenwet. Het deel waar ik werk, de directie Arbeidsmarktfraude, controleert de Wet arbeid vreemdelingen. Wij controleren bij bedrijven en particulieren of de werknemers gerechtigd zijn te werken. Werknemers uit landen van de Europese Economische Ruimte (dat zijn de EU-landen plus een paar aanvullingen) en Zwitserland, mogen hier in principe zonder tewerkstellingsvergunning aan de slag. Wat is je motivatie? Onder meer de uitbuiting door bijvoorbeeld criminele ronselbedrijven bestrijden. In de bouw, horeca en tuinbouw zien we oneerlijke concurrentie door bedrijven die met illegalen werken. Maar er zijn ook uitzendbureaus die werkgevers en vreemdelingen misleiden. We krijgen ook complimenten hoor! Van bonafide ondernemers die blij zijn dat we hun malafide buurman controleren. En helpt het? Ik was weleens teleurgesteld als een bedrijf weg kwam met een vonnis van een paar honderd euro. De winst was doorgaans vele malen hoger. Sinds 1 januari leggen we via het bestuursrecht echter zelf boetes op: maximaal € 4000,- en maximaal € 8000,- voor bedrijven voor elke illegaal tewerkgestelde. Vorige week hadden we er eentje met 21 illegalen, dus zo’n boete verdient de werkgever niet snel terug. Foto: Twan Wiermans
HandHaving 2005 #2
Stille getuigen van een haastige afsluiting.
Grootste succes? Er is nu effectieve samenwerking met collega-handhavers en in de tuinbouw hebben we een goede afstemming met brancheorganisatie LTO. Dat helpt enorm. Ik vind het ook een succes als we via ons werk aan de politiek kunnen laten zien waar het om notoire uitbuiting gaat en waar een pragmatische oplossing voor een probleem op de arbeidsmarkt wenselijk is. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Poolse aspergestekers.
Dick Bergman, Eric van Deelen en Rob Bruijgoms. „Een uur fietsen levert een week werk op.”
Er gaat niets boven echt bouwtoezicht
HandHaving 2005 #2
Gemeenten moeten waarschijnlijk vanaf 1 juli 2005 beschikken over een handhavingbeleidsplan voor de bouwregelgeving. Groningen is al zover. Als een van de negen proefgemeenten is vorig jaar een beleidsnota inclusief een uitgebreid uitvoeringsprogramma gepresenteerd. Nu de uitvoering nog.
32
Bouwregelgeving staat momenteel sterk in de belangstelling. Door de cafébrand in Volendam, het parkeerdek in Tiel, de ingestorte toneeltoren in Hoorn en het ongeval met het balkon in Maastricht heeft controle op en rond de bouwplaats een impuls gekregen. Dat geldt ook voor de gemeente Groningen, waar de elf inspecteurs van de afdeling Bouw, Woningtoezicht & Monumenten zo goed en zo kwaad een oogje in het zeil houden. Een van hen, Rob Bruijgoms, inspecteert het liefst op de fiets. Zo ziet hij het meest, en kan hij foto’s maken van de overtredingen. „Eén uur fietsen levert zo een week werk op”, zegt Bruijgoms. Daarom moet hij kiezen. Een reclamebord of een illegaal kinderdagverblijf, een te hoge schutting of een enorme clandestiene dakkapel: Bruijgoms inspecteert zoals hij zelf zegt ‘te hooi en te gras’. En daarin staat hij niet alleen. Een enquête onder inspecteurs in Groningen schetst een handhaving op ad-hocbasis, zonder heldere doelen. Inspecteurs geven aan dat er
beleidsmatig onvoldoende duidelijkheid is. Per geval moeten ze het wiel uitvinden en voor opsporing rest weinig tijd, omdat de administratieve verwerking alles opslokt. Bovendien kan Bruijgoms wel blijven fotograferen. „Uit een analyse van luchtfoto’s uit 2000 van een Groningse wijk bleek tachtig procent van de bouwactiviteiten clandestien.” Mede vanuit die wetenschap is er de afgelopen jaren geïnvesteerd in handhaving, vertelt Eric van Deelen, teamleider Beleid & Ondersteuning van de gemeente Groningen. Volgens hem is de situatie in deze stad niet anders dan in een gemiddelde andere gemeente. „Echt grote ongelukken, zoals in Volendam of Tiel, hebben we hier niet gehad. Probleem was wél dat er nauwelijks een letter op papier stond over wat we deden of wilden doen. We moesten duidelijkheid scheppen: intern, naar de politiek en vervolgens extern naar de burgers.” Helpende hand Samen met collega Dick Bergman
startte Van Deelen in 2003 een traject dat een jaar later leidde tot een handhavingbeleidsplan. Het Ministerie van VROM bood daarbij de helpende hand. Van Deelen: „We deden mee met een pilot handhavingsbeleid bouwtoezicht. Van de 27 gemeenten die zich hadden aangemeld, zijn uiteindelijk negen gemeenten begeleid. VROM bood onder meer de ‘Handreiking handhaven bouwregelgeving’ aan, inclusief cd-rom en stappenplan.” Centraal in de voorbereiding van het plan stond de risicoanalyse, waarvoor vijftien betrokkenen de koppen bij elkaar staken. Aanwezig waren onder meer de wethouder, inspecteurs, beleidsmedewerkers, juristen en de brandweer. Ook Bergman was van de partij. „Eerst maakten we een lijst van alle taakstellingen, in totaal 63 items. Vervolgens bepaalden we de prioriteiten aan de hand van een analysemodel.” Het model pakt het wiskundig aan en poneert de formule: R=ne*k, oftewel risico is negatief effect maal de kans op niet-spontane naleving. Concreet moesten de Groningers cijfers invullen in een matrix. Verticaal stonden de 63 onderwerpen; horizontaal een zestal ‘negatieve effecten’ - zoals veiligheid en imago - en de factor ‘kans’, dat
Op één lijn Het onderwerp ‘illegale kamerverhuur’ eindigde hoog in de lijst, maar is later weer uit de nota gehaald omdat daarvoor apart beleid is vastgesteld. De koppositie is nu voor ‘Niet voldoen aan eisen bouwbesluit door restaurants, cafés en bioscopen’. „Een logische nummer één gezien onze Grote Markt”, reageert Van Deelen. Op twee en drie staan respectievelijk ‘Bouwen zonder bouwvergunning’ en ‘Slopen zonder sloopvergunning’, beide in het centrum. Opvallend op plek zeven is het ‘Niet voldoen aan eisen bouwbesluit door kinderdagverblijven’. Al met al een schokkend resultaat? „Nee. Iedereen zat redelijk op één lijn”, blikt Van Deelen terug. Ook Bergman kan zich geen grote verrassingen herinneren. „De inspecteurs gaven aan dat ze al gevoelsmatig met dezelfde prioriteiten werkten. Maar het is toch goed de prioriteiten met elkaar goed op een rij te zetten.”
Naar buiten Toch blijft niet alles bij het oude. Nieuw is bijvoorbeeld dat de controleurs meer naar buiten moeten. „Inspecteurs zaten te veel achter hun bureau. Ze moeten meer zichtbaar zijn voor de burger”, aldus Bergman. Hoeveel tijd ze daaraan besteden, is niet meer aan de inspecteurs zelf. Ze moeten voortaan volgens strakke protocollen werken, waarin hun taken exact staan beschreven. Voor elke prioriteit één pagina, met de handhavingstrategie, de frequentie van het aantal inspectiebezoeken en de sanctiestrategie. Van Deelen: „Van alle beschikbare uren – jaarlijks 1300 per inspecteur – hebben we zo zeventig procent ingevuld. De rest van de tijd is voor onvoorziene zaken. Voor de inspecteurs betekent dit een cultuuromslag. Ze verliezen hun vrijheid, maar krijgen er duidelijkheid voor terug.” De uitvoering van het handhavingsplan had oktober 2004 van start moeten gaan, maar in de praktijk vlot het nog niet. Inspecteur Bruijgoms werkt er bijvoorbeeld nog niet mee. Van Deelen: „In de evaluatie komende zomer gaan we kijken of alle aan-
Verantwoording gemeenteraad De wijziging van de Woningwet waarin een handhavingbeleidsplan verplicht wordt gesteld is momenteel in behandeling bij de Tweede Kamer. Doel van het wetsvoorstel is de verantwoordelijkheid voor (het toezicht op) bouwen en slopen goed te regelen. De primaire verantwoordelijkheid voor bouwkwaliteit blijft uiteraard bij de bouwer of opdrachtgever, maar niet naleven zal strenger worden aangepakt. Voor het college van Burgemeester en Wethouders gaat een wettelijke zorgplicht tot bestuursrechtelijke handhaving gelden. Daarbij hoort het aangeven van prioriteiten in het beleidsplan en een verplichte jaarrapportage van de resultaten aan de gemeenteraad. Deze plicht vloeit voort uit onderzoeken van de VROM-Inspectie naar de kwaliteit van het gemeentelijke bouwtoezicht in 2000. Ook de commissie-Alders adviseerde na de cafébrand in Volendam consequent toezicht op naleving van bouw- en gebruiksvergunningen. VROM ontwikkelde samen met gemeenten een handreiking handhaving bouwregelgeving. Deze Handreiking is te downloaden via qww.vrom.nl/servicegerichtwerken.
names juist zijn. Het vaststellen van het aantal uren was nattevingerwerk, omdat kengetallen ontbreken. We zitten nog in een proefperiode. Eind dit jaar maken we het definitieve uitvoeringsplan.” Draagvlak De wettelijke plicht voor een gemeentelijk handhavingsplan volgt uit de aanpassing van de Woningwet, die al eens is uitgesteld. Nu gaat de plicht waarschijnlijk per 1 juli 2005 in en worden gemeenten geacht het handhavingsbeleid vanaf 1 januari 2006 ook echt uit te voeren. Voor gemeenten die nu nog aan het schrijven zijn, heeft Van Deelen drie tips. „Zorg voor draagvlak. Betrek de politiek erbij, zeker als blijkt dat de controle op bouwregels meer capaciteit vraagt.” Tip twee: neem niet te veel prioriteiten. „Kies je voor alle onderwerpen, dan ben je weer terug bij af. Uit de lijst van 63 taken hebben wij er 13 gekozen. Eigenlijk is dat al te veel.” Derde tip: „Laat het niet bij een beleidsnota, maar maak een vertaalslag naar de dagelijkse praktijk, compleet met uren en protocollen.” Nu de Groningse controle op de bouwregelgeving helder is, leent het risicoanalysemodel zich volgens Van Deelen goed voor de volgende stap: het opstellen van een integraal handhavingsbeleid voor milieu- en bouwwetgeving. „We gaan hiervoor binnenkort met de andere diensten om de tafel zitten.” Nadere inlichtingen: Dick Bergman, Eric van Deelen, Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken, Groningen, tel. 050 -367 81 11 Tekst: Addo van der Eijck Foto: Ferdinand van der Duin
33
HandHaving 2005 #2
het nalevinggedrag aangeeft. „Aan het einde van de dag stond op elk vakje een cijfer tussen één en vijf. Eén was onbelangrijk, vijf zeer belangrijk.”
Henk B. (midden) en medeverdachte R. luisteren naar de rechtbank. Rechts raadsman O. Volkerts.
Voor de rechter
Tweede leven voor vuurwerkbende
34
’Daar zijn we weer’, verzucht de verslaggever van de plaatselijke krant als Henk B. uit Roden de rechtszaal wordt binnengeleid. Deze verdachte is bekend in Drenthe en omstreken. Volgens een getuigenverklaring is B. een ’joviaal landloperstype met een groot netwerk en altijd een pak geld op zak’. Dat lijkt raak getypeerd. De verdachte monstert de publieke tribune die redelijk is gevuld met familie en vrienden en geniet zichtbaar van de belangstelling. Landloperstype of niet, sinds zijn aanhouding door de VROMInlichtingen- en Opsporingsdienst (VROM-IOD) in september 2004 verblijft B. in detentie. Reden: recidive en de omvang van de smokkel en verkoop van illegaal vuurwerk. Tijdens de rechtszaak in 2000 in de Groningse rechtbank zat B. ook in het gevang. Reden: recidive en het criminele karakter van de organisatie. Toen wist het interregionaal vuurwerkteam in de actie ’Knalslag’ maar liefst 12 van de 22 bestelde zeecontainers vol evenementenvuurwerk te onderscheppen. Slechts een klein deel daarvan
had B. aan consumenten kunnen verkopen. De bende maakte gebruik van een U-bochtconstructie: het knalgoed ging zogenaamd naar Tsjechië, maar kwam vanuit een Duitse opslag naar Nederland. Pech voor de Drent was dat er tussen het oprollen van deze vuurwerkbende eind 1999 en zijn rechtszaak najaar 2000 een vuurwerkramp plaatsvond in Enschede. Daardoor was de smokkel opeens ook politiek beladen. De rechtbank oordeelde dat het hier om een criminele organisatie ging en vonniste drie jaar gevangenisstraf voor B. en twee anderen. Kleine porties De nieuwe vuurwerkbende uit Drenthe gebruikte Duitsland ook als U-bocht. B. bracht de Duitse handelsvoorraad in kleine porties in een bestelbus de grens over om het in Nederland op diverse adressen af te leveren. Een observatieteam wist B. op 30 september 2004 te betrappen en de smokkelroute bloot te leggen. Dezelfde dag werd een tweede trans-
port onderschept. In totaal vond het team 9500 kg vuurwerk, waarvan een groot deel massa-explosief. De resterende handelsvoorraad, waarschijnlijk vier containers vol, stond in Duitsland en was daar conform de Duitse wet opgeslagen. Dat maakt inbeslagname lastig voor het Openbaar Ministerie. Uitstel Op 22 februari boog de meervoudige kamer in Assen zich voor het eerst over de vuurwerksmokkel. Officier van justitie Geke Bruins Slot wilde bewijzen dat de bende van B. ’gestructureerd en duurzaam samenwerkt met het doel misdrijven te plegen’ (artikel 140 Wetboek van Strafrecht) en dus een criminele organisatie is. In 2000 voelde de Groningse rechtbank de drie verdachten bewust onafhankelijk van elkaar aan de tand. Dat vergde drie zittingsdagen. De rechtbank in Assen dacht de klus in één middag te kunnen klaren door alle drie verdachten tegelijk te horen. Verdachte Willem J. zat echter niet in detentie en kwam niet opdagen. Hij
meldde zich op het laatste moment ziek bij zijn advocaat. Bruins Slot zei de gestructureerde samenwerking te moeten bewijzen met de verklaringen en het verweer van de drie verdachten. „Als er eentje utivalt wordt dat moeilijk.” Reden voor rechtbankpresident Mr. Jan Schoenmaker om de rechtzaak aan te houden. Henk B. leek niet blij. Hij bromde chagrijnig tegen zijn advocaat: „Moet ik weer maanden wachten in die cel en de handel ligt maar stil.” Maar toen hij werd weggevoerd kon hij het toch niet nalaten de publieke tribune met een brede grijns te bedanken. Wordt vervolgd.
1/4 AD STAAND welke?
Tekst: Hans Oosterhof Illustratie: Jan Hensema
35
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
In 2000 werd hij door de rechter een ’ritselaar’ genoemd die op verzoek van een pianohandelaar uit Friesland evenementenvuurwerk doorverkocht aan consumenten. Nu lijkt hij het brein achter een omvangrijke vuurwerksmokkel. Net als in 2000 zou het om een criminele organisatie gaan.
Boven: De haven van Riga. Beneden: De haven van Antwerpen.
Internationale verbinding tegen afvaldumpers
HandHaving 2005 #2
Wat was de voornaamste reden voor uw land om deel te nemen aan TransFrontierShipment Seaport? Duitsland Stärk: „We waren niet bekend met de handhavingskant van het werk. Het leek mij een kans te leren van andere autoriteiten die deze taak uitvoeren.”
36
Letland Gerke: „Marine Environment Board van Letland neemt deel aan het project om te voldoen aan de Conventie van Basel en de EURichtlijn 259/93, de EVOA-richtlijn. Wij wilden de Letse handhavingstructuur en -methode vergelijken met die van andere EU-lidstaten en op de meest efficiënte manier organiseren. Natuurlijk willen we ook leren van handhavingservaringen van EU-lidstaten en zoveel mogelijk kennis opdoen over ontwikkelingen in illegaal afvaltransport. Ook willen we samenwerking tot stand brengen tussen handhavende autoriteiten van verschillende lidstaten en in Letland meer prioriteit
geven aan het toezicht op illegaal afvaltransport.” Vlaanderen Steenbergen: „Mijn inspectie OVAM voert al sinds 1994 havencontroles uit. Sinds 2002 gebeuren deze controles op een systematische manier in samenwerking met de Scheepvaartpolitie. Door de tussenkomst en samenwerking met de Scheepvaartpolitie kon de OVAM controles efficiënter laten verlopen. Door uitwisseling van informatie over verdachte bedrijven en de gebruikte methodes om controles te ontduiken steeg de slagkracht en het succes aanzienlijk.” De rapportage over 2004 meldt een serieus gebrek aan kennis, middelen en capaciteit. Geldt dat ook voor uw organisatie? En wat betekent dat voor de handhaving van EVOA? Duitsland Stärk: „Voor alle duidelijkheid: EVOA regelt ook dat meldingen van transporten, documenten en
dergelijke soepel moeten verlopen. Artikel 30 van EVOA schrijft vervolgens voor dat lidstaten een handhavingstructuur ontwikkelen, bedoeld om illegale activiteiten te minimaliseren. In Duitsland staat het er redelijk goed voor. Er is ruimte voor verbetering bij het afstemmen van de taken van verschillende handhavers. Uiteraard zijn aanvullende middelen en meer capaciteit plezierig, maar die financiële middelen moeten er dan wel zijn! Letland Gerke: „Illegaal afvaltransport had hier geen prioriteit. Er werd weinig aandacht besteed aan verbetering van capaciteit en training voor de mensen in de uitvoering. Het ministerie van Milieu heeft de wettelijke basis gelegd voor handhaving door de EU-regelgeving op te nemen in de nationale wetgeving. Ook de Richtlijn gevaarlijk afval is nu in de nationale wetgeving opgenomen. Desondanks staan we wat inspecties betreft aan het begin. Opbouw van inspectiecapaciteit is nu het belangrijkste. Onze handhavingsorganisaties willen dat bereiken door training van de inspecteurs en kennisverbetering bij vooral douanefunctionarissen en milieu-inspecteurs. We werken aan een informatienetwerk >>
37
HandHaving 2005 #2
Ruim duizend afvaltransporten zijn in 2004 in zes Europese zeehavens gecontroleerd. Twintig procent daarvan bleek illegaal te zijn. Reden genoeg om het internationale zeehavenproject IMPEL TransFrontierShipment (TFS) Seaport uit te breiden. Inmiddels doen dertien landen mee. HandHaving vroeg Michaël Stark uit Hamburg, An van Steenbergen uit Antwerpen en Ojars Gerke uit Riga naar hun motivatie en ervaringen.
Wat was de voornaamste reden voor uw land om deel te nemen aan TransFrontierShipment Seaport? Duitsland Stärk: „We waren niet bekend met de handhavingskant van het werk. Het leek mij een kans te leren van andere autoriteiten die deze taak uitvoeren.” Letland Gerke: „Marine Environment
Nederland doet mee met de haven van Rotterdam.
Board van Letland neemt deel aan het project om te voldoen aan de Conventie van Basel en de EURichtlijn 259/93, de EVOA-richtlijn. Wij wilden de Letse handhavingstructuur en -methode vergelijken met die van andere EU-lidstaten en op de meest efficiënte manier organiseren. Natuurlijk willen we ook leren van handhavingservaringen van EU-lidsta-
HandHaving 2005 #2
Gelijke controledruk
38
Een van de hoofddoelen van Europese afvalregelgeving, zoals de Europese Verordening Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA), is voorkomen van verscheping van milieuschadelijk afval naar landen die geen of onvoldoende voorzieningen hebben om dat afval te verwerken. Transporteurs van dergelijke afvaltransporten blijken gevoelig voor handhaving. Controleren inspecteurs in de ene zeehaven streng, dan wijken zij uit naar een zeehaven waar toezicht en handhaving minder stringent is. Het IMPEL Trans Frontier Shipment(TFS) Seaport project moet leiden tot het gelijkschakelen van de controledruk en uitwisseling van informatie over verdachte transporten tussen EU-landen. Het project wordt uitgevoerd onder de paraplu van IMPEL, het informele netwerk van Europese milieu-Inspecties. De VROM-Inspectie is projectleider. In 2004 hebben zes lidstaten deelgenomen: Nederland, België, Duitsland, Engeland, Letland en Polen. Vooral de deelname van de twee laatstgenoemde nieuwe EU-lidstaten was bijzonder. In september 2004 is in Riga (Letland) de startbijeenkomst gehouden van het vervolgproject. Hiervoor hebben Ierland, Groot-Brittannië, Zweden, Duitsland, België, Polen, Letland, Frankrijk, Portugal, Spanje, Malta en Nederland zich aangemeld. De inspecteurs voeren de controles op drie manieren uit: inspectie van douaneformulieren, inspectie van opslaglocaties in de havengebieden en transportcontroles.Bij de grootste vangst in 2004 bewees het zeehavenproject meteen zijn waarde. Begin vorig jaar werden containers onderschept die onder het mom van ‘oud papier’ huishoudelijk afval uit Ierland bevatten. De eindbestemming van de containers was Azië. Dankzij het Zeehavenproject wisten inspecteurs in Rotterdam en Antwerpen elkaar te vinden en werd export voorkomen van miljoenen kilo’s illegaal afval naar derdewereldlanden. Ook de inspecteurs in andere zeehavens werden gewaarschuwd.
ten en zoveel mogelijk kennis opdoen over ontwikkelingen in illegaal afvaltransport. Ook willen we samenwerking tot stand brengen tussen handhavende autoriteiten van verschillende lidstaten en in Letland meer prioriteit geven aan het toezicht op illegaal afvaltransport.” Vlaanderen Steenbergen: „Mijn inspectie OVAM voert al sinds 1994 havencontroles uit. Sinds 2002 gebeuren deze controles op een systematische manier in samenwerking met de Scheepvaartpolitie. Door de tussenkomst en samenwerking met de Scheepvaartpolitie kon de OVAM controles efficiënter laten verlopen. Door uitwisseling van informatie over verdachte bedrijven en de gebruikte methodes om controles te ontduiken steeg de slagkracht en het succes aanzienlijk.” De rapportage over 2004 meldt een serieus gebrek aan kennis, middelen en capaciteit. Geldt dat ook voor uw organisatie? En wat betekent dat voor de handhaving van EVOA? Duitsland Stärk: „Voor alle duidelijkheid: EVOA regelt ook dat meldingen van transporten, documenten en dergelijke soepel moeten verlopen. Artikel 30 van EVOA schrijft vervolgens voor dat lidstaten een handhavingstructuur ontwikkelen, bedoeld om illegale activiteiten te minimaliseren. In Duitsland staat het er redelijk goed voor. Er is ruimte voor verbetering bij het afstemmen van de taken van verschillende handhavers. Uiteraard zijn aanvullende middelen en meer capaciteit plezierig, maar die financiële middelen moeten er dan wel zijn! Letland Gerke: „Illegaal afvaltransport
had hier geen prioriteit. Er werd weinig aandacht besteed aan verbetering van capaciteit en training voor de mensen in de uitvoering. Het ministerie van Milieu heeft de wettelijke basis gelegd voor handhaving door de EU-regelgeving op te nemen in de nationale wetgeving. Ook de Richtlijn gevaarlijk afval is nu in de nationale wetgeving opgenomen. Desondanks staan we wat inspecties betreft aan het begin. Opbouw van inspectiecapaciteit is nu het belangrijkste. Onze handhavingsorganisaties willen dat bereiken door training van de inspecteurs en kennisverbetering bij vooral douanefunctionarissen en milieu-inspecteurs. We werken aan een informatienetwerk en uitwisseling van informatie met de handhavers in andere EU-staten. Daarmee zou de handhaving van EVOA positieve gevolgen hebben voor Letland. Dit is belangrijk nu Letland toegetreden is tot EU. Aan de ene kant hebben wij nu de open grens met andere EU-lidstaten en aan de andere kant de grens met niet-lidstaten als Rusland en Wit-Rusland. Daar zijn de kosten van afvalverwerking lager dan bijvoorbeeld Nederland.” Vlaanderen Steenbergen: „Er is een gebrek aan capaciteit bij OVAM en bij de Scheepvaartpolitie. Wat betreft de vaststellingen in de haven van Antwerpen kan OVAM, samen met de Scheepvaartpolitie, momenteel drie à vier controledagen per maand organiseren. Op die manier kunnen maandelijks enkele tientallen containers geïnspecteerd worden. Uiteraard is dit te weinig in een wereld-container-
haven als Antwerpen. Door de opgebouwde expertise boeken de OVAM en Scheepvaartpolitie wel meer succes. Er is een betere selectie van afvalcontainers. Daardoor is de pakkans, ondanks de beperkte inzet van personeel, toch nog aanzienlijk. Gezien de beperkte capaciteit kan OVAM gelijkaardige acties met hetzelfde tempo organiseren in de andere Belgische zeehavens (Gent, Zeebrugge, Oostende). In het kader van het Seaport-project zijn er reeds gesprekken aangevat om hiervan werk te maken. Op korte termijn zullen ook acties worden gestart in deze havens, zij het in een veel kleiner aantal. Er is wel een probleem bij de administratieve afhandeling van illegale transporten. Er kruipt veel werk in het terugzenden van containers, het legaal laten verwerken van de inhoud en het schrijven van processen-verbaal. Dit weegt minstens even zwaar op de administratie als het inspecteren zelf.” Nu uw land bekend is met de handhaving, gaat u de controle met dezelfde intensiteit voortzetten? Duitsland Stärk: „In Hamburg weten de verschillende betrokkenen in het handhavingsveld redelijk goed wat de plichten en mogelijkheden zijn. Maar de inspanningen zullen intern meer geharmoniseerd moeten worden. En in aanvulling daarop extern met de andere grote zeehavens in Europa. Daarom neemt Duitsland graag deel aan het vervolg van dit zeehavenproject.” Letland Gerke: „Het is zeker in het belang van Letland om handhavingsac-
tiviteiten te versterken. We moeten illegaal afvalimport én illegaal afvaltransport naar niet-EU-lidstaten voorkomen. Letland is vastbesloten al het mogelijke te doen om de EVOA te handhaven en door te gaan met opbouwen van voldoende inspectiecapaciteit.” Vlaanderen Steenbergen: „Indien de huidige situatie van capaciteit bij de OVAM en de Scheepvaartpolitie ongewijzigd blijft, zullen de acties in de haven inderdaad in hetzelfde tempo worden voortgezet.” Hebt u voorstellen hoe we binnen Europa overtreders voor kunnen blijven? Denkt u dat aanpassing van EVOA met alleen een groene (niet gevaarlijk afval) en rode (gevaarlijk afval) lijst zal helpen in betere naleving? Duitsland Stärk: „De drie lijsten groen, oranje en rood terugbrengen tot twee zal in mijn ogen niet veel verschil maken in het controleren van de illegale afvalhandel. Wel zal het aantal meldingenprocedures afnemen. Naleving van de groene lijst verbeteren door bijvoorbeeld wel een meldingsysteem in te voeren, werkt volgens mij niet. Dat zal alleen leiden tot verdubbeling of verdriedubbeling van het aantal medewerkers. Die moeten immers al die meldingen verwerken. Ik denk dat er drie mogelijke verbeteringen zijn: samenwerken en uitwisseling zoals we doen in het zeehavenproject, zorgen dat de uitvoering van nieuwe regelgeving eenvoudiger is uit te voeren en te handhaven. En een gezamenlijke handhavingstrategie ontwikkelen. Dat zal lang duren maar we moeten er nu wel mee beginnen. Ook wat betreft de
39
HandHaving 2005 #2
De haven van Antwerpen.
Jurisprudentie
Geen ruimte voor Knorhof
40
Gedeputeerde Staten van Gelderland verweten Knorhof BV dat het zonder toereikende milieuvergunning een installatie voor de verwerking van afvalstoffen in het brijvoer in werking had. De onderneming had onder andere een installatie voor het koken van aardappelzetmeel in bedrijf en er was een mestopslag in twee foliebassins. Toen het provinciebestuur bestuursdwang aanzegde, tekende het bedrijf bezwaar aan en verzocht het de voorzitter om een voorlopige voorziening te treffen. Anders dan Knorhof BV oordeelde de voorzitter dat de in 1996 verleende revisievergunning geen betrekking heeft op een installatie voor het koken van aardappelzetmeelproducten en op de aanwezigheid van twee foliebassins. Ook is de opslag van (natte) bijproducten niet vergund voorzover het om afvalstoffen gaat, net zomin als het verwerken van deze stoffen in het brijvoer. GS waren dus bevoegd om handhavend op te treden. Het bedrijf ging echter voor een paar andere bekende ankers liggen. De BV had al een aanvraag ingediend die de niet vergunde activiteiten op korte termijn zou kunnen legaliseren. Bovendien was er volgens Knorhof geen sprake van onaanvaardbare geurhinder en waren de kosten om de bedrijfsvoering aan te passen aan de vergunning onevenredig hoog. De voorzitter begon zijn uitspraak met de nieuwe standaardoverweging:
’Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.’ De voorzitter volgde de redenering van GS dat de ingediende aanvraag voor wat betreft de opslag en verwerking van bijproducten voorzover het afvalstoffen en aardappelzetmeelproducten betreft vanwege geuraspecten niet tot een vergunning zou leiden, zodat er geen concreet uitzicht was op legalisatie. GS hadden verder de milieuhygiënische belangen en het belang bij handhaving van de wettelijke voorschriften in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het bedrijfseconomisch belang van Knorhof BV. Alleen voor wat betreft de twee foliebassins kwam het tot een schorsing van het bestuursdwangbesluit. Knorhof had nog twee laatste ijzers in het vuur; volgens het bedrijf was in de aanzegging onduidelijk wat precies
afvalstoffen zijn en de begunstigingstermijn zou te kort zijn. De bestuursrechter maakte korte metten met beide argumenten. Volgens hem is voldoende duidelijk wat van Knorhof wordt verlangd. Daarbij speelt een rol dat de Afdeling bestuursrechtspraak voor een aantal in dit geval relevante afvalstoffen al heeft uitgemaakt dat het afvalstoffen zijn, dat GS ter zitting hebben laten weten dat zij gerst, rogge en tarwe niet als afvalstof beschouwen en dat het bedrijf in geval van twijfel met GS zou kunnen overleggen. Van een te korte begunstigingstermijn is volgens de voorzitter geen sprake, want daags na afloop van die termijn is geconstateerd dat het bedrijf aan de last had voldaan.
den daarop tien nieuwe voorschriften aan de vergunning verbonden. Dat kon echter niet door de juridische beugel. Het gemeentebestuur had volgens de Afdeling nagelaten om op basis van eigen onderzoek de noodzakelijke informatie te verkrijgen over het aanwezig geachte risico van stofexplosies; zij hadden slechts het bedrijf via een voorschrift in de vergunning opgedragen dit onderzoek te verrichten. Daardoor is het besluit onzorgvuldig genomen, zodat het besluit
werd vernietigd. B&W moeten – alles gerekend vanaf de verzenddatum van de uitspraak - binnen een week aan een deskundige opdracht geven tot het stofexplosie-onderzoek, binnen twee maanden een ontwerpbesluit ter inzage leggen, binnen vier maanden een nieuw besluit nemen en appellanten steeds binnen twee dagen nadat een van die opdrachten is uitgevoerd afschriften sturen. Bovendien wordt de gemeente Leiden een dwangsom opgelegd van € 5.000 per dag dat B&W
in verzuim blijven, met een maximum van € 25.000 per opdracht. Vindplaats: Afdeling bestuursrechtspraak, 24 maart 2004 AB 2004, nummer 430 (Afdwingen uitspraak Leiden) Tekst: Jan van den Broek
Vindplaats: Afdeling Bestuursrechtspraak, 18 augustus 2004, AB 2004, nummer 424 (Standaardoverweging handhavingsruimte)
Leiden in last De Algemene wet bestuursrecht geeft de bestuursrechter in art. 8:72 verschillende instrumenten om zijn uitspraak kracht bij te zetten. Dat dit geen loze bepaling is, blijkt wel uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak naar aanleiding van de milieuvergunning van een moutextractfabriek in Leiden. In de fabriek wordt mout omgezet in moutextract, een stroperige vloeistof. Een deel van het extract wordt in het poedergebouw gesproeidroogd tot moutpoeder. Eerder had de Afdeling de vergunning al gedeeltelijk vernietigd en Burgemeester en wethouders van Leiden opgedragen binnen drie maanden een nieuw besluit te nemen wat betreft het voorkomen van (schadelijke gevolgen van) stofexplosies. B&W had-
1/2 AD MIBACU
41
HandHaving 2005 #2
HandHaving 2005 #2
Een bestuursorgaan zal moeten handhaven en mag daarvan slechts onder bijzondere omstandigheden vanaf zien. Aldus samengevat de uitspraak van de voorzitter Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de nieuwe standaardoverweging inzake de bevoegdheid tot handhaving door middel van bestuursdwang of dwangsom (zie ook ABRS 30 juni 2004, JB 2004/293 CLGFHA).
1/4 AD SAXIO
HandHaving 2005 #2
1/2 OVB
42
