Actualiteitencolleges Gemeentewet 2008/2009 Project De eerste overheid
Actualiteitencolleges Gemeentewet 2008/2009 Project De eerste overheid
Inhoud
Voorwoord
5
Deel I
9
De verhouding tussen raad en college in de gedualiseerde Gemeentewet
Inleiding
11
Wat is dualisme?
11
Een nieuwe machtenscheiding
12
Pseudo-dualisme en politieke dogmatiek
13
Een complexe structuur van bestuursbevoegdheden
13
Een open stelsel van dagelijks bestuur
14
Een complexe structuur van verantwoordingsplichten
15
Nodig en ingrijpend: inlichten en consulteren
17
Activering en sanctionering van politieke verantwoordelijkheid
18
Conclusie
19
Deel II
21
Actualiteitencolleges Gemeentewet 2008/2009
1 Integriteitsbeleid in gemeenten
2
23
Integriteit
23
Wettelijke basis
24
Actuele ontwikkelingen
25
Meer informatie
25
18 basisnormen
26
2 Reglement van orde
29
Wettelijke basis
29
Actuele ontwikkelingen
29
Veelgestelde vragen en antwoorden
29
3 Politiek verlof zieke en zwangere volksvertegenwoordigers
43
Wettelijke basis
43
Actuele ontwikkelingen
43
Veelgestelde vragen en antwoorden
44
4 Woonplaatsvereiste burgemeester, wethouder en raadslid
Voorwoord
47
Wettelijke basis
47
Actuele ontwikkelingen
47
Veelgestelde vragen en antwoorden
48
Inmiddels zijn we ruim zes jaar onderweg sinds de invoering van het dualisme in het gemeentebestuur. In 2002 onderging de Gemeentewet een ingrijpende wijziging: vanaf de gemeenteraadsverkiezingen in
5 Geheimhouding en vertrouwelijkheid documenten
51
dat jaar moesten gemeenten duaal gaan werken. De raad zou zich moeten toeleggen op de volksverte-
Wettelijke basis
51
genwoordigende rol, het college moest zich richten op de uitvoering van het beleid. De praktijk blijkt
Actuele ontwikkelingen
51
weerbarstiger dan de theorie.
Veelgestelde vragen en antwoorden
52 De dualisering van het gemeentebestuur kwam niet uit de lucht vallen. De positie van de raad kwam
6 Fractieondersteuning
57
door een waaier van ontwikkelingen steeds verder onder druk te staan en het college was feitelijk de spil
Inleiding
57
waar alles om draaide. Met de invoering van het dualisme werd onder andere beoogd de ‘macht’ terug
Ambtelijke ondersteuning
57
te brengen naar de raad: dit orgaan wordt immers elke vier jaar rechtstreeks door de inwoners van een
Fractieondersteuning
58
gemeente gekozen.
7 Verantwoording bij samenwerking
67
Na zes jaar ontwikkelt het duale bestel zich nog steeds. Sommigen omarmen het dualisme vanwege de
Verantwoording bij samenwerking
67
heldere taakverdeling, anderen verfoeien het vanwege de in hun ogen gekunstelde splitsing tussen col-
Typen regelingen
67
lege en raad.
Raadsregelingen en collegeregelingen
68
Verantwoording tussen de bestuursorganen van de regio en de gemeenten
68
Na zes jaar dualisme heeft de staatssecretaris van BZK een zogenoemde Staat van de dualisering aan de Tweede Kamer beloofd. Reden voor de VNG om in het kader van het project ‘De eerste overheid’ een aan-
Colofon
72
tal actualiteitencolleges over de Gemeentewet te organiseren. In 2005 gebeurde dat ook, maar destijds lag de nadruk vooral op het toelichten en beantwoorden van veel voorkomende vragen. Nu is de insteek breder. Eerst gaat prof. mr. J.W.M Engels dieper in op de verhouding tussen raad en college in de gedualiseerde Gemeentewet, waarna een forumdiscussie plaats vindt met de zaal over een aantal actuele onderwerpen. Voorbeelden daarvan zijn woonplaatsvereiste van politieke ambtsdragers, integriteit, gang van zaken in raadsvergaderingen en verhouding tussen de Gemeentewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze syllabus dient als handvat en achtergrondliteratuur bij deze actualiteitencolleges en kan als naslagwerk worden gebruikt bij het vinden van antwoorden op vragen. Het pretendeert overigens geen vol5
ledig overzicht te zijn, maar behandelt slechts een aantal aspecten van het veelomvattende gemeenterecht. Het blijkt telkens weer dat dit soort bijeenkomsten en de bijbehorende literatuur in een grote behoefte voorzien. Ik ga er vanuit dat de publicatie en de bijeenkomsten een bijdrage leveren aan de juridische kwaliteit van gemeentelijke besluitvorming en beveel het gebruik ervan daarom van harte aan!
drs. C.J.G.M. de Vet, lid directieraad VNG
6
7
Deel I De verhouding tussen raad en college in de gedualiseerde Gemeentewet
9
Inleiding De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de Tweede Kamer toegezegd eind 2008 met een Staat van de dualisering1 te komen. Het gaat om een analyse van de actuele stand van zaken met betrekking tot het in 2002 (gemeenten) en 2003 (provincies) ingevoerde dualistische bestuursmodel. Uit een eerdere evaluatie2 bleek dat veel van de aanloopproblemen in de dualisering terug te voeren zijn op misverstanden over de precieze gemeenterechtelijke verhouding tussen de raad en het college. In deze bijdrage belicht ik om die reden na een begripsmatige inleiding in de eerste plaats een aantal aspecten die de gerezen onduidelijkheden over het dualistische verkeer tussen raad en college kunnen verklaren. Daarna besteed ik aandacht aan de inrichting van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsstructuur in de relatie raad-college. Daarbij gaat het uitsluitend om de verdeling van de bestuursbevoegdheden en de wettelijke inlichtingenplichten voor het college.
Wat is dualisme? De begrippen monisme en dualisme duiden op de verhouding tussen twee staatsrechtelijke organen. In de kern gaat het om een vorm van onderschikking respectievelijk nevenschikking. Een complicatie is dat deze termen zowel in juridische als in feitelijke zin kunnen worden gebruikt. In staatsrechtelijke zin is het monisme een stelsel dat berust op een hiëarchische verhouding tussen de volksvertegenwoordiging en het bestuursorgaan. Zowel voor zijn legitimatie (dat wil zeggen de aanstelling) als voor de toedeling en uitoefening van zijn bevoegdheden is het bestuursorgaan afhankelijk van het vertegenwoordigend orgaan. Het monisme is in de kern een verticaal model.
1 Uitvoerig daarover J.W.M. Engels, De staat van het dualisme in het decentraal bestuur, Bestuurswetenschappen 2008, nr. 5, p. 12-28; en A.H.M. Dölle, Dualisering van het decentrale bestuur: een terugblik, Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 2008-3, p. 104-105. 2 Aangelegd om in vrijheid samen te werken, Rapport Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur (CieLeemhuis), Den Haag 2004.
11
Een dualistisch stelsel gaat in staatsrechtelijke zin uit van een in beginsel gelijkwaardige verhouding tussen het vertegen-
Pseudo-dualisme en politieke dogmatiek
woordigende en het bestuurlijke orgaan. Dat betekent dat beide organen in principe beschikken over een zelfstandige,
In het wetgevingsproces zijn vervolgens voor de verhouding tussen raad en college tot misverstanden aanleiding geven-
dat wil zeggen een externe legitimatie en over zelfstandige, niet van het andere orgaan afgeleide bevoegdheden. Het
de begrippen geïntroduceerd, die in de Wet dualisering gemeentebestuur-2002 als zodanig niet zijn terug te vinden. Het
dualisme is in de kern een horizontaal model.
belangrijkste voorbeeld hiervan is de introductie van drie rollen van de raad: kaderstelling, controle en vertegenwoor-
Een veel voorkomend misverstand is dat het decentrale dualisme zowel formeel als feitelijk sterke overeenkomsten zou
diging. Bij de implementatie van de Wet dualisering gemeentebestuur zijn als gevolg daarvan in het dualiseringsproces
vertonen met het landelijke politieke bestel. Het landelijk regeringsmodel kan echter nauwelijks als referentiekader
belemmerende vormen van politieke dogmatiek en pseudo-dualisme ontstaan. In de eerste plaats is er allerminst sprake
dienen voor de inrichting en werking van het gemeentebestuur. Onze constitutionele monarchie met een parlementair
van nieuwe rollen. De functies van kaderstelling, controle en vertegenwoordiging behoorden – hoe paradoxaal ook
stelsel kent een volstrekt andere achtergrond en ontwikkeling dan het door Thorbecke gebouwde decentrale systeem.3
vanuit monistisch perspectief – al tot de functies van de raad. In de tweede plaats heeft men in de praktijk vervolgens
Vanwege deze historische, juridische en feitelijke verschillen is het buitengewoon riskant om bij de uitleg en toepassing
niet altijd even scherp de betekenis van deze termen onderkend, waardoor het zicht op de verdeling van bevoegdheden
van de lokale dualisering te verwijzen naar de gang van zaken aan het Binnenhof.
tussen raad en college is vertroebeld. Zo is het kaderstelling, als uitdrukking van het primaat van de raad, in wezen niet veel anders dan het sturen op hoofdlij-
Een nieuwe machtenscheiding
nen op basis van de klassieke instrumenten, begroting (budgetrecht), verordeningen, plannen en moties. Anders dan wel
De dualisering van het gemeentebestuur is niet uit de lucht komen vallen. Door een veelheid aan politieke, bestuurlijke
eens wordt beweerd omvat kaderstelling dus niet het zoveel mogelijk in meeregerende zin inkaderen van het college
en maatschappelijke ontwikkelingen bleek de raad feitelijk niet langer de dominante factor in het gemeentebestuur.
door ver doorgevoerde beleidsdirectieven op details. Ook het maken van een raadsprogramma naast een collegepro-
Met elkaar samenhangende factoren als de intensivering van taken en bevoegdheden, de professionalisering van be-
gramma doet uit systematisch oogpunt vreemd aan en voegt in de regel ook politiek en beleidsmatig nauwelijks iets toe.
stuurders en ambtenaren, de bureaucratisering van het ambtelijke apparaat en de politisering van het college hebben
De controlerende taak houdt een zo scherp mogelijke toetsing van de beleidsuitvoering in via de activering van de ver-
bijgedragen aan een geleidelijke terugtocht van de raad. Het college blijkt al geruime tijd de feitelijke spil waar het
antwoordingsplicht van het college. De raad beschikt daartoe over een volle gereedschapskist met inmiddels wettelijk
gemeentebestuur in politiek-bestuurlijke zin om draait. Als gevolg daarvan heeft de polariteit coalitie-oppositie het klas-
vastgelegde klassieke controle-instrumenten (zoals het vragen- en interpellatierecht), aangevuld met nieuwe middelen
sieke monistische beeld van consensus en overleg behoorlijk onder druk gezet.
als het enquêterecht, een rekenkamerfunctie en controleverordeningen). Hier moet een scherp onderscheid worden ge-
Het antwoord van de wetgever daarop was tot voor kort (Gemeentewet-1994) een versterking van de bevoegdheden
maakt met het uit een overdreven afrekencultuur wegsturen van wethouders en burgemeester. Politieke verantwoorde-
van de raad, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels voor de uitoefening van collegebe-
lijkheid vragen en afleggen is iets anders dan het opzeggen van vertrouwen. Het laatste is een ultieme sanctie en wordt
voegdheden. Maar dit type nieuwe instrumenten bevestigde paradoxaal genoeg juist de ontwikkeling van de raad van
bij frequent gebruik bot.
bepalend hoofdorgaan naar volgend controlerend orgaan. Paradoxaal, omdat het merkwaardig is dat een orgaan dat aan het hoofd staat van een overheidslichaam zijn kracht gaat zoeken in het controleren van een in wezen ondergeschikt ander orgaan.
Een complexe structuur van bestuursbevoegdheden
De staatscommissie Dualisme en lokale democratie beval in 1999 een flinke ingreep aan in de structuur van het gemeen-
De uiteindelijke herinrichting van de bestuursbevoegdheden heeft niet eenduidig plaatsgevonden. In de eerste plaats
tebestuur. Het toverwoord daarbij was ‘ontvlechting’: een nieuwe machtenscheiding tussen ambten en organen en in
is de Grondwet buiten het dualiseringsproces is gehouden om de afronding van het traject binnen één kabinetsperiode
taken en bevoegdheden. De raad moest het politieke orgaan worden dat op hoofdlijnen stuurt, als eindverantwoorde-
niet in gevaar te brengen. Daardoor gelden nog steeds de wezenlijke monistische fundamenten van de gemeentelijke
lijke het beleid controleert en de bevolking vertegenwoordigt. Het college moest als bestuursorgaan verantwoordelijk
bestuursstructuur. Het hoofdschap van de raad (art 125, lid 1 Grondwet en de algemene autonome bestuursbevoegdheid
en bevoegd worden gemaakt voor alle bestuurstaken. Wethouders waren in dat perspectief niet langer tevens lid van de
van de raad (art. 124, lid 1 Grondwet) staan nu in een enigszins problematische relatie tot de gedualiseerde Gemeen-
raad, waarmee tegelijkertijd de figuur van de zogeheten ‘wethouder van buiten’ zijn intrede zou kunnen doen.
tewet. Deze relatie is overigens niet inconstitutioneel, omdat men het grondwettelijke hoofdschap met behulp van de door de staatscommissie gehanteerde term ‘eindverantwoordelijkheid’ dualistisch kan – of zelfs moet – interpreteren).4
3 In ons staatsbestel was de Koning aanvankelijk (Grondwet 1814) het centrale punt van het landsbestuur. De koninklijke macht verschoof na de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid (Grondwet1848) naar de ministers en van daar via de vertrouwensregel (constitutioneel ontstaan in 1868) naar de Staten-Generaal. Het decentrale stelsel werd via de Grondwet van 1848 en de eerste Gemeentewet van 1851 in één keer ingevoerd met als samenhangende pijlers lokale autonomie, uniformiteit, lokale democratie en monisme.
12
4 Dualisme en lokale democratie, rapport van de staatscommissie-Elzinga, Den Haag 2001, p. 7, alwaar gesproken wordt over de handhaving van het hoofdschap in herziene vorm.
13
Maar men kan niet volhouden dat de raad volstrekt buiten de bestuurstaak van de gemeente staat en dat de bestuurs-
instrumenten5 en voert uiteindelijk de regie over de eigen agenda. Men moet zich verder realiseren dat op dit punt voor
taak nu bij uitsluiting is opgedragen aan het college. Een tweede bijzondere factor is dat het transport van bestuursbe-
het college sinds 1994 niet alleen een bevoegdheid is geschapen, maar tevens een plicht raadsbesluiten behoorlijk voor
voegdheden van de raad naar het college gefaseerd is uitgevoerd, aangezien het transport van de bestuurlijke medebe-
te bereiden.
windsbevoegdheden twee jaar extra vergde. Daardoor moest het college de gemeente aanvankelijk zonder wezenlijke eigen bevoegdheden regeren.
Een tweede categorie bestuursbevoegdheden vormen de in ongeveer 350 bijzondere wetten opgenomen medebewindsbevoegdheden, die in 2006 vrijwel geheel van de raad naar het college zijn getransporteerd. Deze bevoegdheden
Het resultaat van het incompleet en gefaseerd uitgevoerde wetgevende proces tot het transporteren van bestuurlijke
vormen het hart van de bestuurstaken van het college en beslaan vrijwel het gehele spectrum van lokale overheidszorg.6
raadsbevoegdheden naar het college is, dat wij nu drie typen bestuursbevoegdheden kennen. In de eerste plaats de
Een derde categorie betreft de algemene autonome bestuursbevoegdheid van de raad, ook wel aangeduid als onbepaal-
collegebevoegdheden in art. 160 Gemeentewet. De belangrijkste daarvan – naast het voeren van het dagelijks bestuur
de of onbenoemde autonome bestuursbevoegdheid. Dit initiatiefrecht van de raad op het nemen van bestuursbesluiten
en de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten – is de bevoegdheid privaatrechtelijke contracten te sluiten. Met
is terug te voeren op de artikelen 124(1) en 125 Grondwet, en – zonder in dat verband te spreken van gemeentewette-
betrekking tot deze laatste gemeentewettelijke bestuursbevoegdheid moet men zich wel realiseren dat ingeval van
lijke bevoegdheden – tevens te herleiden tot de artikelen 147(2) en 108,1 Gemeentewet.
interventies vanuit de raad de besluiten inmiddels genomen zijn en om die reden zonder expliciet voorbehoud juridisch
Dit uit het wetgevingstraject te destilleren complexe geheel van bestuursbevoegdheden maakt een wat geforceerde
niet meer kunnen worden teruggedraaid.
indruk en draagt niet bij aan het voorkomen van competentieconflicten tussen raad en college. Als de wetgever zwijgt bepaalt uiteindelijk de raad namelijk welke van de twee organen bevoegd is. In dat licht is het belangrijk dat de raad verstandig met deze bevoegdheidsstructuur omgaat en niet een ambitie ontwikkelt zich op bestuurlijk terrein breed te
Een open stelsel van dagelijks bestuur
maken. Het is met andere woorden niet raadzaam het college terug te dringen op het wettelijke minimum van bestuurs-
Sinds de Wet dualisering-2002 volgt uit de Gemeentewet (art 160) dat het dagelijks bestuur van de gemeente in beginsel
bevoegdheden. Er is immers een natuurlijke grens aan het bestuurlijk vermogen van de raad en bovendien keert men in
wordt gevoerd door het college, tenzij de wet de raad of de burgemeester aanwijst. Waar de Gemeentewet vóór 1992
feite terug naar het monistische tijdperk. Daar staat tegenover dat het college er wijs aan doet een zo serieus mogelijke
een limitatieve opsomming gaf van de taken van dagelijks bestuur om competentieconflicten met de raad te vermijden,
raadsgerichte houding te ontwikkelen. Dat vraagt over en weer een redelijke instelling en dat wordt moeilijker naar-
schiep de wetgever in 1994 een meer open stelsel van bestuursbevoegdheden. Met behulp van verruimde delegatiebepa-
mate de politieke cultuur grimmiger is.
lingen en het loslaten van de limitatieve opsomming van taken werd dit stelsel gerealiseerd. Dit open stelsel kent enkele, meer politiek-bestuurlijke valkuilen. De raad is door het loslaten van het vroegere prerogatief van het college op grond van het grondwettelijke hoofdschap bevoegd de omvang van het dagelijks bestuur zodanig terug te brengen, dat de
Een complexe structuur van verantwoordingsplichten
grenzen van een doelmatig gemeentebestuur in zicht komen en de monistische cultuur van vervlechting en rolverwar-
Naast een ingewikkelde inrichting van de bestuursbevoegdheden bevat de gedualiseerde Gemeentewet ook behoorlijk
ring blijft bestaan.
aangescherpte regels over de inlichtingenplicht van het college ten opzichte van de raad. Deze regels beogen de politieke verantwoordelijkheid van het college te activeren en de eindverantwoordelijkheid van de raad te bevestigen.
Dezelfde typen spanningen kunnen ontstaan bij de uitleg van de bevoegdheid van het college besluiten van de raad
Daar is in de eerste plaats de passieve inlichtingenplicht als bedoeld in art. 169(3) Gemeentewet. Dat is de klassieke infor-
voor te bereiden en uit te voeren. Vóór de algehele herziening van de Gemeentewet in 1994 werd door vele bestuurders
matieplicht die het college opdraagt de door de raad gevraagde inlichtingen te verstrekken, tenzij het openbare belang
en wetenschappers aangenomen dat de voorbereiding van raadsbesluiten een exclusieve bevoegdheid van het college is.
zich daartegen verzet. Dit recht om inlichtingen te vragen komt eveneens toe aan individuele raadsleden. Daarmee is
De raad zou zich niet te vroeg met de voorbereiding van het college moeten bemoeien. Slechts achteraf, dat wil zeggen tijdens de raadsbehandeling, zou via de politieke verantwoordelijkheid de raad zijn eindverantwoordelijkheid kunnen invullen. Met de herziene Gemeentewet van 1994 maakte de wetgever duidelijk dat een gecoördineerde en samenhangende voorbereiding van raadsbesluiten gediend is met de uiteindelijke voorbereiding door het college. Maar de wet verzet zich nadrukkelijk niet meer tegen raadsinitiatieven om in de voorbereidingsfase zelf onderzoeken en adviezen via allerlei figuren uit te zetten. Ook op grond van de Dualiseringswet-2002 mag worden aangenomen dat door het loslaten van ook dit collegeprerogatief de raadsbemoeienis met de voorbereiding van raadsbesluiten zowel naar vorm als naar inhoud zeer ver kan gaan. De raad beschikt daarvoor over de gebruikelijke, inmiddels in de wet opgenomen 14
5 Denk hierbij aan de rekenkamer (187a e.v.), het enquêterecht (155a e.v.), het vragen en interpellatierecht (155), het initiatiefrecht (147a) en moties. 6 Wet dualisering medebewindsbevoegdheden (28995). Het betreft bevoegdheden op tal van terreinen als rampenbestrijding, onderwijs, milieu, ruimtelijke ordening, mobiliteit, sociale zaken enz. Overigens had het merendeel van de gemeenteraden, vooruitlopend op deze wet, veel van dit type bestuursbevoegdheden reeds gedelegeerd aan het college. Een aantal bevoegdheden met een levensbeschouwelijke inslag (prostitutie, kansspelen, naaktrecreatie, winkelsluiting op zondag e.d.) werd door een kamerminderheid van zodanig principieel gewicht en van dermate in de lokale gemeenschap ingrijpende aard geacht dat de kamermeerderheid deze bij de raad heeft gelaten. Dit wel zeer specifieke type bevoegdheden zou daarmee van een extra democratische legitimatie zijn voorzien.
15
geen absoluut recht geschapen, maar veeleer een waarborg in het leven geroepen dat een raadsmeerderheid om (partij)
rechtspraak van de Raad van State behoort dit tot de ongeschreven uitzonderingen op art. 8:1 Awb.10 Dit standpunt kan
politieke redenen belemmeringen opwerpt tegen het vragen van inlichtingen door een raadslid of raadsminderheid. Wel
voluit worden onderschreven. In ons rechtsstatelijke en democratische bestel behoort de rechter zeer terughoudend te
kan de raad via het Reglement van Orde op grond van doelmatigheidsoverwegingen een zekere ordening aanbrengen
zijn ten opzichte van politiek-bestuurlijke geschillen tussen democratisch gelegitimeerde organen.
in de wijze waarop het inlichtingenrecht wordt uitgeoefend. De raad gaat immers over de agenda en de vergaderorde. De weigeringsgrond ‘strijd met het openbaar belang’ is wettelijk objectief (‘is’) en algemeen omschreven. De wetgever
Nodig en ingrijpend: inlichten en consulteren
beoogde daarmee dat een beroep daarop in de praktijk als een hoge uitzondering op de algemene regel zou moeten
In de toepassing van de gemeentewettelijke bepalingen over de bestuursbevoegdheden en inlichtingenplichten van
worden gebruikt.7 In de praktijk bestaan verschillende wettelijke en politieke figuren om als raad en college met elkaar
het college ligt zoals gezegd de nodige stof voor conflicten tussen raad en college. Om die reden is het verstandig als
te communiceren buiten de openbaarheid. De openbaarheid van stukken en vergaderingen bijvoorbeeld kan al dan niet
raad en college afspraken maken over de vraag welke informatie de raad nodig heeft, waarover en wanneer de raad
tijdelijk worden opgeheven.
geconsulteerd wil worden en in welke vorm de informatieverstrekking wordt gegoten. Daarmee komt de focus te liggen
Vervolgens kent de gedualiseerde Gemeentewet thans een algemene actieve inlichtingenplicht. Art. 169(2) verplicht het
op de kwaliteit van de informatievoorziening over en weer, hetgeen bevorderend kan werken op de kwaliteit van de
college uit eigen beweging de raad alle inlichtingen te verstrekken die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn
lokale besluitvorming. Over de aard en inhoud van dergelijke afspraken zijn vanuit de Vernieuwingsimpuls al de nodige
taak. Blijkbaar moet het college permanent nagaan welke informatie de raad behoeft voor een goede taakvervulling.
voorzetten ontwikkeld.11 Men kan dit zien als een vorm van kaderstelling en de raad zou gemaakte afspraken in een
Hier liggen grote politieke risico’s als de raad het college in het ongewisse laat over de aard en omvang van de gewens-
verordening kunnen vastleggen. Het ligt voor de hand dat de raad met name geïnteresseerd zal zijn in besluiten die in
te informatie. In het geval dat raad en college daarover geen afspraken maken is de kans groot dat het college de raad
financiële, planologische of sociaal-economische zin verstrekkende gevolgen voor de gemeente hebben. Anders dan
veiligheidshalve overstelpt met papier. Van controleren komt dan weinig terecht en bovendien zijn we dan weer terug in
in het monistische tijdperk behoeft het college bij het nemen van besluiten geen automatisch of verplicht voorbehoud
de cultuur van meeregeren uit het monistische tijdperk.
meer te maken dat de raad uiteindelijk zal moeten instemmen en kunnen bestuurlijke besluiten van het college door de raad niet meer worden teruggedraaid. Daar doet de raadsbevoegdheid om wethouders wegens vertrouwensverlies te
Dezelfde risico’s doen zich voor met betrekking tot in een tweede actieve, meer specifieke inlichtingenplicht. Art. 169,
ontslaan niet aan af.
lid 4 verplicht het college de raad vooraf informeren over de voorgenomen uitoefening van een gemeentewettelijke
De informatieplichten van art. 169 Gemeentewet markeren zoals gezegd de eindverantwoordelijkheid’ van de raad,
bestuursbevoegdheid als bedoeld in art. 160, lid 1, onder e, f, g en h, indien de toepassing daarvan ingrijpende gevolgen
maar bevestigen tegelijkertijd dat de in de Grondwet nog voorkomende monistische term ‘hoofdschap’ in feite verou-
kan hebben voor de gemeente of indien raad daarom verzoekt. Het college mag dan niet eerder een besluit nemen dan
derd is. Hoofdschap wil immers zeggen dat het betreffende orgaan uiteindelijk alle besluiten neemt. De codificatie van
nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen naar voren te brengen. Ook deze ‘voorhang-
de met deze inlichtingenplichten verbonden controle-instrumenten van de raad bevestigt bovendien de ontwikkeling
procedure’ of consultatieplicht doet in wezen afbreuk aan de beoogde ontvlechting van raad en college. Overigens kent
naar een ‘geparlementariseerde’ raad, die de nadruk steeds meer legt op controleren.
ook deze actieve informatieplicht de nodige vaagheid. Wat is ingrijpend? Het antwoord op deze vraag moet volgens
De ingewikkeldheid van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsstructuur maakt het voor raad en college niet een-
de wetgever worden gevonden in de plaatselijke omstandigheden, maar dat brengt ons niet veel verder. Waarschijnlijk heeft de wetgever het oog gehad op substantiële financiële gevolgen van privaatrechtelijke overeenkomsten.8 Blijkbaar moeten raad en college hier zelf een modus voor vinden. Een andere vraag is nog of ook deze inlichtingenplicht wordt beperkt door de weigeringsgrond van het openbaar belang als bedoeld in lid 3. Deze vraag kan bevestigend worden beantwoord op basis van ongeschreven gemeenterecht.9 Het verstrekken van inlichtingen kan overigens niet via de rechter worden afgedwongen. Volgens de Afdeling Bestuurs-
7 A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer, 2004 (3), p. 518. Openbare belangen kunnen zijn het verstrekken van persoonlijke gegevens met ernstig nadeel voor de belangen van burgers en gegevens over zaken die nog onder de rechter zijn. 8 Kamerstukken II, 2001-2002, 27 751, nr. 72, p. 31 e.v.; zie ook Kamerstukken I, 2004-2005, 28 995, 29 310, 29 316, nr. 1, p. 39 e.v. 9 Handboek gemeenterecht, a.w., p. 518.
16
10 ABRvS, 17 mei 1999, AB 1999, 295. Ook de burgerlijke rechter is – terecht - van oordeel dat in een democratisch-rechtsstatelijk bestel rechterlijke tussenkomst in het verkeer tussen politiek-bestuurlijke, democratisch gelegitimeerde organen niet past (HR 28 maart 2003, AB 2004, 20). Politieke meningsverschillen behoren binnen de politieke ambiance te worden beslecht, ook al is de uitkomst onbevredigend als een meerderheid om partijpolitieke redenen minderheden de voet dwars zet. De rechter kan en zal zich voor het achteraf halen van het gelijk niet lenen. Zie H. Doornhof, De informatie- en consultatieplicht van art. 169, lid 4 Gemeentewet, Gemeentestem 2008, 7287, p. 6-8. De meest recente uitspraak is het oordeel van de Rechtbank Arnhem inzake ‘Geldergate’ (9 juli 2008, Gemeentestem 7305, nr. 122). Annotator J.L.W. Broeksteeg wijt (in hypothetische zin) de kennelijke toegenomen drang van raadsleden om in politiek-bestuurlijke geschillen met het college of met een raadsmeerderheid naar de rechter te stappen aan een verminderd vertrouwen in de (controlerende) functie van de volksvertegenwoordiging. Ik meen dat hij daar wel wat preciezer mag formuleren: deze toegenomen drang hangt m.i. samen met specifieke opvattingen over de werking van de lokale democratie en het lokaal bestuur van met name lokale groeperingen en activistische partijen, die zich profileren door zich in de beeldvorming buiten het systeem te plaatsen. 11 De actieve informatieplicht van het college van b en w, Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den Haag, 2003, p. 45.
17
voudig competentiestrijd en politieke conflicten te voorkomen. Het werkt bovendien allerlei procedureel gekrakeel en
de mogelijkheid voor de raad een aanbeveling voor ontslag van de burgemeester aan de minister te zenden wegens
vergadertechnische langdradigheid in de hand. Dit probleem wordt met name manifest wanneer raad en college over
verstoorde verhoudingen (art. 61b).
en weer de neiging om mee te regeren en zelf te sturen niet los kunnen laten. De lokale politiek-bestuurlijke dynamiek speelt hier uiteraard een belangrijke, zo niet beslissende rol.
De leden van het college zijn op grond van dit wettelijke systeem individueel en collectief verantwoordelijk voor de besluiten en handelingen van het college en het handelen van de ambtenaren. Daaronder valt de uitoefening van de wettelijk toegekende bestuursbevoegdheden en de vervulling van de wettelijke inlichtingenplichten.14 In de toepassing
Activering en sanctionering van politieke verantwoordelijkheid
van de vertrouwensregel van art. 49 beschikt de raad over een effectief middel zijn eindverantwoordelijkheid waar te
Sluitstuk van de verdeling van bevoegdheden over raad en college en de wettelijke inlichtingenplichten van het college
maken – zo lang althans niet een overdreven afrekencultuur ontstaat – en is het systeem van politieke controle op de
is het systeem van een gesanctioneerde politieke verantwoordelijkheid. Een eindverantwoordelijke raad moet in staat
bestuursbevoegdheden van het college en de via de inlichtingenplichten gewaarborgde adequate informatievoorziening
worden gesteld het college op basis van verkregen of uitgebleven inlichtingen politiek-bestuurlijk aansprakelijk te stel-
sluitend.
len en zo nodig politiek te sanctioneren. Op zichzelf genomen was in het monistische bestuursmodel geen aanleiding voor de inrichting van een stelsel van politieke verantwoordelijkheid van het college ten opzichte van de raad. In deze context was het college formeel slechts
Conclusie
voorbereidend en uitvoerend orgaan en was de raad hoofd van het gemeentebestuur en drager van alle bevoegdheden.
In de aanloopfase hebben zich na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur-2002 in de bestuurspraktijk on-
Politieke controle op een ondergeschikt orgaan is in een dergelijk systeem een anachronisme. Naarmate het monistische
tegenzeggelijk vele haperingen voorgedaan. De verhouding tussen raad en college moest als het ware opnieuw worden
stelsel meer dualistische trekken ging vertonen en het college feitelijk een sterkere positie kreeg dan de raad begon het
uitgevonden. Vooral de raad zag zich in dat verband, maar ook overigens gedwongen het eigen functioneren flink te
gemeentelijke bestuur steeds meer gelijkenis te vertonen met het ‘Haagse’, parlementair-dualistische bestel. Politieke
herijken. Dat leverde veel oeverloze vergaderingen met eindeloze discussies over procedurele kwesties en de (niet zelden
verantwoordelijkheid van het college werd daarmee nadrukkelijk gekoppeld aan politieke controle door de raad.12
verkeerde) uitleg van het dualisme op. Ook nu nog is het nieuwe stelsel onvoldoende uitgekristalliseerd, zowel wat be-
Sinds 1931 formuleert de Gemeentewet in (thans) art. 169, lid 1, dat (de leden van) het college ieder afzonderlijk en
treft de staatsrechtelijke inbedding als de werking in de praktijk. Men moet zich echter realiseren dat een majeure her-
tezamen verantwoordelijk zijn voor het door het college gevoerde bestuur. Ook hier was deze verantwoordelijkheid
verkaveling van posities en bevoegdheden als de dualisering minstens twee raadsperiodes zal vergen om zich te zetten.
aanvankelijk beperkt tot de (autonome) huishouding der gemeente, maar werd deze in de ook in de gemeentepolitiek
Belangrijk voor het vervolg is in de eerste plaats het vermogen van politieke fracties in de raad tot zelfreflectie en
turbulente jaren zestig uitgebreid naar alle, dus ook de medebewindstaken. In dit voorschrift komt het collegialiteits-
zelfcorrectie ten aanzien van de ontwikkeling van de politieke cultuur. De neiging tot meeregeren zal moeten worden
beginsel tot uitdrukking, dat uitgaat van slechts aan de wethouders en de burgemeester als collectief toe te kennen
bedwongen, aangezien een voortgaand of hernieuwd proces van vervlechting niet bijdraagt aan een daadwerkelijk pri-
bevoegdheden. Wethouders zijn derhalve geen zelfstandige organen, maar dragen wel een individuele (en uiteraard
maat van de raad. Essentieel is daarnaast de ontwikkeling van een helder inzicht in en een verstandige omgang met de
gezamenlijke) politieke verantwoordelijkheid voor hun aandeel in het collegiale bestuur van het college.
verdeling van de bestuurlijke bevoegdheden en de invulling van de verantwoordelijkheidsplichten door zowel de raad
In 1948 werd vervolgens een lokale vertrouwensregel gecodificeerd: de raad kan een wethouder tussentijds ontslag
als het college. Beide organen vormen immers samen het gemeentebestuur en hebben als belangrijkste taak het bieden
verlenen als deze heeft opgehouden het vertrouwen van de raad te bezitten.13 Met deze bepaling (thans art 49) kwam
van kwaliteit op het gebied van handhaving, zorg en dienstverlening richting burgers, bedrijven en instellingen.
een vrijwel ongeclausuleerde sanctiemogelijkheid op de politieke verantwoordelijkheid tot stand. Overigens bevat de
Voortgaande ad hoc-reparaties en incidentele bijstellingen van wetgevende aard15 lijken mij tot slot niet de aangewezen
Gemeentewet sinds 1969 een regeling voor de inlichtingenplicht en politieke verantwoordelijkheid van de burgemeester
weg voor een goede doorontwikkeling van het dualisme. Beter is het om een consistent en samenhangend programma
als eigenstandig bestuursorgaan (art. 180). Voor de extern via een Kroonbenoeming aangestelde burgemeester geldt
te ontwikkelen, dat aan de vele onduidelijkheden en onzuiverheden een einde kan maken.
niet de vertrouwensregel, maar aansluitend bij de feitelijke aanstelling via een aanbeveling (art. 61) bestaat sinds 2001
12 Niettemin bevatte de Gemeentewet van 1851 reeds een bepaling die het college verplichtte jegens de raad verantwoording af te leggen over het – overigens slechts in autonomie - gevoerde ‘dagelijkse’ bestuur en te dien aanzien alle door de raad verlangde inlichtingen te verstrekken. 13 De aanleiding was het wantrouwen tegen met name in de Oost-Groningse gemeenten Beerta en Finsterwolde actieve communistische wethouders na de door de Sovjet-Unie gesteunde communistische machtsovername in Tseecho-Slowakije
18
14 De collegeleden zijn overigens niet verantwoordelijk in de zin van art. 169, lid 1 voor persoonlijk gedrag. Wel kan dat aanleiding zijn voor het opzeggen van het vertrouwen en daarmee ontslag. Een illustratieve en recente casus op dit punt is de videopname van een erotische ontmoeting van een wethouder en een raadslid in de fietsenkelder van een gemeentehuis in het oosten van het land. 15 Bijvoorbeeld de Aanpassingswetten 28995 en 29310 en recentelijk het in tweede lezing aanvaarde wetsvoorstel 31013 om het voorzitterschap van staten en raden van CdK en burgemeester te deconstitutionaliseren. Waarom overigens niet een integrale aanpassing van het grondwettelijke hoofdstuk over het decentraal bestuur? Nu er gedacht wordt over een staatscommissie over een herziening van de Grondwet zou dit een prima aandachtspunt zijn.
19
Deel II Actualiteitencolleges Gemeentewet 2008/2009
21
1 Integriteitsbeleid in gemeenten Integriteit De burger dient zich voor vele aangelegenheden tot de overheid te wenden. Dat stelt hoge eisen aan de kwaliteit van het openbaar bestuur en aan degenen die daarin functioneren. Integriteit is een wezenlijk onderdeel van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Integriteit van politieke ambtsdragers en ambtenaren vormt één van de belangrijkste voorwaarden voor het vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur. De bijzondere kenmerken van de overheidstaken, zoals de besteding van publieke middelen en een monopoliepositie op vele terreinen, vereisen van de overheid een extra hoog integriteitniveau. De eerste aanleiding voor versterkte aandacht voor integriteit was de toespraak van Minister Dales op het VNG-congres in juni 1992. Voor bestuurders en ambtenaren gelden de volgende wettelijke verplichtingen:
• er worden gedragscodes vastgesteld voor de burgemeester, de wethouders, de raadsleden en de ambtenaren;
• de burgemeester, de wethouders, de raadsleden en de ambtenaren zijn verplicht bij het aanvaarden van hun ambt of functie de ambtseed of belofte af te leggen;
• de burgemeester, de wethouders, de raadsleden en de ambtenaren zijn verplicht opgave te doen van hun nevenwerkzaamheden; de burgemeester en de wethouders storten de inkomsten voor zover die uit de openbare kas worden verkregen in de gemeentekas en wat overige nevenwerkzaamheden betreft ten dele (wetsvoorstel). Voor de ambtenaren geldt bovendien dat het college:
• een schriftelijk vastgelegd integriteitsbeleid voert en daarover ook ten opzichte van de gemeenteraad verantwoording aflegt;
• een procedure vaststelt voor het omgaan met bij een ambtenaar levende vermoedens van misstanden binnen de organisatie waar hij werkzaam is.
Aandachtspunten De VNG, het Interprovinciaal Overleg, De Unie van Waterschappen, de Raad van Hoofdcommissarissen, het Korpsbeheerdersberaad en de minister van BZK spraken naar aanleiding van de uitkomsten van het 23
integriteitonderzoek uit 2004 (0-meting) 18 basisnormen af voor het binnen hun organisaties op te zetten integriteitbe-
landelijke overleg (LOGA) een aantal afspraken gemaakt die gemeenten verplicht zijn in de lokale arbeidsvoorwaarden-
leid. Eind 2007 heeft opnieuw een inventarisatie plaatsgevonden.
regeling op te nemen. Daarbij gaat het om de verplichting voor een ambtenaar zijn betrekking nauwgezet en ijverig te vervullen en zich overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Daarnaast zijn opgenomen de verplichting
De drie belangrijkste aandachtspunten voor de gemeenten die uit het rapport naar voren komen zijn:
tot het afleggen van de ambtseed of belofte en bepalingen over het ten eigen bate gebruik maken van gemeentelijke
• Bij een derde van de gemeenten is geen schriftelijk vastgelegd integriteitbeleid aanwezig. Ook een ambtelijke ge-
diensten en goederen, het aannemen van geschenken en gelden, ordemaatregelen, melding van nevenwerkzaamheden
dragscode is bij een derde van de gemeenten niet vastgesteld;
• De helft van de gemeenten heeft geen kwetsbare functies aangewezen, terwijl alle gemeenten één of meer kwets-
en eventueel een verbod op het aanvaarden daarvan, melding van financiële belangen en over het aannemen of deelnemen aan leveringen ten behoeve van de openbare dienst.
bare functies zullen kennen op bijvoorbeeld het gebied van financieel beheer, aanbesteding of handhaving;
• Leerpunt voor de gemeenten is ook dat bestaande integriteitsmaatregelen niet altijd ten volle benut worden. Een
De Algemene wet bestuursrecht bepaalt in artikel 2:4 dat een bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomen-
voorbeeld daarvan is het beschikken over een overzicht van gemelde nevenwerkzaamheden maar het niet regelmatig
heid. Onder andere moet ervoor worden gewaakt dat bij de gemeente werkzame personen die een persoonlijk belang
bijhouden daarvan.
hebben bij een besluit, de besluitvorming niet kunnen beïnvloeden. Artikel 2:5 verplicht tot geheimhouding over vertrouwelijke zaken voorzover die plicht niet al op grond van een andere wet bestaat, bijvoorbeeld de Ambtenarenwet en
Daden
de Gemeentewet.
Een aantal basisnormen is niet te vatten in voorschriften, maar in daden. Papier is geduldig, maar alle wettelijke verplichtingen en basisnormen vragen om:
• met de nodige regelmaat integriteit onderdeel te laten zijn van gesprek, of
Actuele ontwikkelingen
• om uitgangspunten op te stellen die zorgen:
• de ontwikkeling van een uniform registratiesysteem van integriteitschendingen (november 2008);
• dat integriteit onderdeel wordt van het dagelijks handelen; • dat bij vermoedens van schendingen van integriteit er een weg is om deze aan de orde te stellen en • om onderzoek te doen naar de melding en maatregelen te treffen.
• vernieuwen klokkenluidersregeling en procedure voor melding integriteitschendingen bij externe klokkenluiderscommissie (voorjaar 2009);
• de ontwikkeling van een ultimum remedium voor het melden van integriteitschendingen door de mogelijkheid van
• het aanstellen van een vertrouwenspersoon;
anoniem melden open te stellen via de al bestaande mogelijkheid van anoniem melden van misdrijven: Meldpunt M
• het aanwijzen van kwetsbare functies;
(medio 2008).
• het vaststellen van een een inkoop- en aanbestedingsbeleid; • het vaststellen van gedragscodes en regelmatig evalueren van de naleving ervan; Kortom, integriteit tot onderdeel te maken van het handelen van elke werknemer en bestuurder.
Meer informatie VNG-ledenbrieven en LOGA-brieven
• 10 december 2004 (lbr 04/155) Rapport inventarisatie integriteit;
Wettelijke basis
• 24 augustus 2005 (lbr 05/76) Wetsvoorstel Ambtenarenwet betreffende integriteit;
De bovenstaande wettelijke verplichtingen zijn terug te vinden in:
• 20 juli 2006 (lbr 06/122) Modelaanpak basisnormen integriteit;
De Gemeentewet: artikelen 12, 13, 14, 15, 27, 28, 36b, 41a, 41b, 41c, 44, 58, 65, 66, 67, 68, 69 en 99.
• 6 december 2006 (lbr 06/184) integriteit: openbaarmaking nevenfuncties en melding financiële belangen.
Verder kent de Gemeentewet algemene regels die een relatie hebben met het onderwerp integriteit, zoals de financiële
Bovengenoemde brieven zijn te vinden op www.vng.nl > Brieven > Ledenbrieven
functie en voorschriften over rechtmatigheid, voorschriften over de accountantscontrole en voorschriften over de financiële administratie en controle.
Publicaties:
• Integriteitbeleid in gemeenten, modelgedragscode voor ambtenaren, Sdu, april 2004; De Ambtenarenwet: artikelen 25 ter, 125 quater, 125 quinquies, 125a, 125e, 125f en 126. Deze verplichtingen zijn vervolgens voor zover nodig uitgewerkt in de arbeidsvoorwaardenregeling. De landelijke vakorganisaties en de gemeentelijke werkgeversorganisatie, het College voor Arbeidszaken van de VNG (CvA) hebben in hun 24
• integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen, een modelgedragscode (4e gewijzigde druk), Den Haag, 2007);
• Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie, Den Haag, april 2006. 25
Internet:
Politieke ambtsdragers
• www.vng.nl > beleidsveld ‘Arbeidszaken en personeelsbeleid’ > integriteit;
14 Vaststellen van gedragscodes voor bestuurders.
• www.integriteitoverheid.nl met links naar
15 Een meldingsregeling van nevenwerkzaamheden vaststellen en de meldingen ook actueel houden en openbaar ma-
• BIOS (bureau integriteitsbevordering overheid) • integriteitskubus • SAINT (Self-Assessment Integriteit); • www.bureauintegriteit.nl (BING, Bureau Integriteit BV) met links naar • ‘Het integriteitboek voor gemeenten’ • integriteitmeter
ken. 16 Een regeling vaststellen voor de melding van financiële belangen en transacties in effecten met name voor daartoe aan te wijzen functies. 17 Maatregelen gericht op informatiebescherming treffen door het vaststellen van voorschriften over het kennisnemen van of omgaan met vertrouwelijke informatie door onbevoegden. 18 Regels vaststellen over het aannemen van relatiegeschenken en uitnodigingen.
• diverse andere integriteitdiensten.
18 basisnormen Ambtenaren 1 Aandacht voor integriteit door:
• schriftelijke vastlegging van integriteitsaspecten; • periodiek onderzoek naar kwetsbare handelingen, functies en processen; • verzamelen op een centraal punt van aan integriteit gerelateerde informatie; • betrokkenheid van de politieke organen in de organisatie. 2 Vaststellen van gedragscodes voor medewerkers. 3 Onderzoeken bij werving en selectie door in de selectieprocedures controles op te nemen van relevante documenten, referenties, een verklaring omtrent het gedrag te vragen. 4 Kwetsbare functies aan te wijzen waar inbreuk op integriteit zich aan kan dienen. 5 Bij indiensttreding de eed of belofte afleggen. 6 Een meldingsregeling van nevenwerkzaamheden vaststellen en de meldingen ook actueel houden en openbaar maken. 7 Een regeling vaststellen voor de melding van financiële belangen en transacties in effecten met name voor daartoe aan te wijzen functies. 8 Maatregelen gericht op informatiebescherming treffen door het binnen de organisatie vaststellen van voorschriften over het kennisnemen van of omgaan met vertrouwelijke informatie door onbevoegden. 9 Regels vaststellen over het aannemen van relatiegeschenken en uitnodigingen. 10 Het vaststellen van een inkoop- en aanbestedingprocedure. 11 Het aanstellen van een vertrouwenspersoon voor integriteit. 12 Voorzien in een meldingsprocedure bij het vermoeden van een misstand (klokkenluiderregeling) met toegang tot een onafhankelijke instantie. 13 Een schriftelijke procedure vaststellen met een handelwijze bij aantasting integriteit of vermoedens daarvan. 26
27
2 Reglement van orde Wettelijke basis Gemeentewet artikel 16, 82 en 83. De overige wetsartikelen worden in de tekst zelf vermeld.
Actuele ontwikkelingen De Kieswet, artikel X 5 en X8 is gewijzigd (Staatsblad 2008, 405. Verwachte inwerkingtreding 1 december 2008). Dit houdt in dat het college niet meer kan optreden wanneer een raadslid niet voldoet aan de eisen van de Gemeentewet, maar de voorzitter van de raad. In het herziene model commissieverordening van de VNG (juni 2008) is de bepaling over commissieleden niet zijnde raadsleden verduidelijkt. Deze commissieleden dienen op de kandidatenlijst van de betreffende fractie te staan. Uiteraard zijn gemeenten vrij deze bepaling al dan niet over te nemen.
Veelgestelde vragen en antwoorden Over een achttal onderwerpen komen regelmatig vragen binnen. Deze onderwerpen worden hieronder toegelicht. Het betreft: a Het verschil tussen en de toepassing van een motie en een amendement; b Het onthouden van stemming; c De procedure bij tussentijdse benoeming en het ontslag van respectievelijk een raadslid en een wethouder; d Fractievorming en splitsing; e Procedurestappen uitschrijven raadsvergadering; f Opnemen en uitzenden vergaderingen; g Stemmen in raadscommissies; h Rechten en plichten commissieleden niet zijnde raadslid.
a Het verschil tussen en de toepassing van een motie en een amendement De raad heeft een aantal instrumenten gekregen om zijn taak te kunnen uitoefenen. Een aantal daarvan behoort tot de rechten van individuele raadsleden. Het recht om moties en amendementen in te dienen 29
zijn twee van deze instrumenten. In de praktijk blijkt het soms niet duidelijk wanneer welk instrument toegepast kan
plicht. Wel kan het naast zich neerleggen van een motie door het college leiden tot een vertrouwensbreuk tussen raad
worden en wat de gevolgen zijn.
en college en kunnen zij hieraan conclusies verbinden.
In het model-Reglement van orde van de VNG worden beide instrumenten gedefinieerd en toegelicht. Een amendement
Ook een motie is een instrument om de controlerende en kaderstellende rol van de raad uit te oefenen. Ook dit is een
is een voorstel tot wijziging van een ontwerp verordening of ontwerp-beslissing, naar de vorm geschikt om daarin direct
recht dat elk individueel raadslid heeft, elk raadslid kan zonder steun van andere raadsleden een motie indienen. Over
te worden opgenomen.
een motie wordt een apart besluit genomen.
Het recht van amendement is neergelegd in artikel 147b van de Gemeentewet. Dit artikel verplicht de raad nadere regels te stellen. Deze nadere regels zijn opgenomen in het model-Reglement van orde. Hierin is opgenomen dat een raadslid
b Het onthouden van stemming
in de raadsvergadering een amendement kan indienen. Doorgaans gebeurt dit schriftelijk bij de voorzitter, de voorzitter
De deelname aan stemming (artikel 28 Gemeentewet) of liever gezegd het zich onthouden van stemming is een lastige
kan ook toestaan dat een amendement mondeling wordt ingediend. Op basis van artikel 147b van de Gemeentewet is
afweging. In de Gemeentewet is bepaald dat een lid van de raad niet deelneemt aan de stemming over:
de raad verplicht een amendement te behandelen.
1 een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is
Een raadslid heeft geen steun van andere raadsleden nodig voor het indienen van een amendement, het is een recht dat elk individueel raadslid toekomt. Het versterkt de vertegenwoordigende en controlerende functie die het raadslid heeft.
betrokken; 2 de vaststelling of goedkeuring van de rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij
Door het recht van amendement kan de regelgevende taak van de raad reëel inhoud krijgen en mede ten dienste staan
behoort. Bij een schriftelijke stemming wordt onder het deelnemen aan de stemming verstaan het inleveren van een
van de inkadering en de controle door de raad. Ook kleine fracties en individuele raadsleden worden zo in staat gesteld
stembriefje.
actief deel te nemen aan de effectuering van de controlerende, vertegenwoordigende en budgettaire functie van de raad.
Een benoeming gaat iemand persoonlijk aan wanneer hij behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht
Wanneer een amendement is ingediend, kan dit voor een ander raadslid aanleiding zijn op dit amendement nog weer
of bij een herstemming is beperkt. Er mag door iedereen worden meegestemd bij de toelating van de na periodieke
een wijziging voor te stellen, het subamendement. Een (sub)amendement kan ingediend worden op een voorgesteld
verkiezing benoemde leden.
besluit, dat aanhangig is. Indien op een voorstel amendementen zijn ingediend, wordt hierover als eerste gestemd. Een aangenomen amende-
Artikel 28 bepaalt wie niet mag stemmen. Meer concreet is de vraag wanneer iemand iets persoonlijk aangaat. Een voor-
ment wijzigt immers het voorstel, als laatste wordt dan over het voorstel (gewijzigd door aangenomen amendementen)
beeld van deze discussie is de onderstaande casus van de gemeente Winsum.
gestemd. Als de stemming over een amendement staakt, mag niet opnieuw over het voorstel gestemd worden. Het voor-
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft ten aanzien van deze gemeente op 7 augustus 2002 een
stel wordt aangehouden en in de volgende raadsvergadering wordt opnieuw gestemd over het amendement waarover
belangrijke uitspraak gedaan waarin het hoger beroep op artikel 28 Gemeentewet is afgewezen. De Afdeling kwam
de stemmen staakten.
echter tot de conclusie dat het genomen besluit in strijd is met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat de schijn van belangenverstrengeling onvoldoende was vermeden. Naar aanleiding van deze uitspraak zijn vragen
Je zou kunnen zeggen dat het recht van amendement een ingrijpend instrument is, omdat dit concrete gevolgen heeft
gerezen over mogelijke gevolgen voor het kunnen vervullen van functies en activiteiten naast het raadslidmaatschap,
(een verandering in regelgeving of beleid). Een motie is een instrument waarbij de directe gevolgen over het algemeen
gelet op de mogelijke belangenverstrengeling.
minder duidelijk zijn. Een motie is in het model-Reglement van orde gedefinieerd als een korte en gemotiveerde verklaring over een onderwerp waardoor een oordeel, wens of verzoek wordt uitgesproken. Een motie wordt schriftelijk inge-
Tevens zijn er vragen gerezen over mogelijke gevolgen voor stemprocedures en de verantwoordelijkheden daarbij in de
diend bij de voorzitter en kan gaan over een onderwerp dat op de raadsagenda staat, of een ander niet-geagendeerd
gemeenteraden. In deze uitspraak geeft de Afdeling het rechtsbeginsel, neergelegd in artikel 2:4 Awb, voorrang boven
onderwerp.
hetgeen in artikel 28 Gemeentewet is bepaald. In sommige reacties uit de praktijk wordt de vrees uitgesproken dat deze uitspraak de ruimte voor functies en activiteiten naast het raadslidmaatschap fors beperkt, wat op gespannen voet
Bij een motie kan het gaan om het uitspreken van een wens (van inhoudelijke, politieke, procedurele aard), het uit-
staat met de brede wens dat de volksvertegenwoordigers nauwe contacten moeten hebben met de samenleving.
spreken van instemming dan wel afkeuring over bepaalde ontwikkelingen of om het doen van een verzoek. Een motie betreft dus niet een concreet besluit dat op rechtsgevolg is gericht; een motie heeft geen juridische, maar een politieke
Daarnaast speelt ook de vraag wie er vervolgens dient te beslissen over de stemonthouding.
betekenis. Daarom zijn burgemeester en wethouders formeel niet aan een motie gebonden of tot uitvoering ervan ver-
Impliceert de zorgplicht van artikel 2:4 Awb dat de raad daarover beslist? Wat is de rol van de voorzitter van de raad
30
31
hierin? Naar aanleiding van deze vragen heeft de VNG destijds contact gezocht met het ministerie van BZK om een op-
beschikbaar is op de lijst waarop degene die moet worden vervangen, is gekozen. Van belang voor opvolging is de
lossing te vinden voor de ontstane situatie.
volgorde van de lijst. De volgorde van de lijst wordt bepaald bij de vaststelling van de uitslag van de verkiezingen, deze
De minister heeft in verband hiermee en vanwege signalen uit het land de Tweede Kamer op 19 mei 2005 een notitie ge-
blijft gedurende de zittingsperiode van de raad gelijk. Aan de hand van deze lijst wordt van de kandidaten nagegaan of
stuurd. Over de mogelijke gevolgen van de uitspraak adviseerde toenmalig minister Remkes van BZK in een beschouwing
zij voor benoeming in aanmerking komen. Kandidaten komen niet in aanmerking indien een van de gevallen genoemd
naar aanleiding van de uitspraak het volgende:
in het eerste lid van artikel W 2 van de Kieswet zich voordoet. Met name de grond dat een kandidaat heeft verklaard
• De beslissing over stemonthouding dient voorbehouden te blijven aan het individuele raadslid;
niet voor benoeming in aanmerking te willen komen, is een reden die nogal eens voorkomt bij het vervullen van een
• Bij stemming (bijvoorbeeld wanneer raadsleden functionele belangen hebben) heeft de raad geen optie dan te waar-
tussentijdse vacature. De kandidaat die het hoogst op de desbetreffende lijst is geplaatst en waarbij de omstandigheden
schuwen dat het te nemen besluit wel eens aanvechtbaar zou kunnen zijn in een bezwaarschriftprocedure of bij de
van artikel W 2, eerste lid, van de Kieswet niet van toepassing zijn, wordt benoemd verklaard door de voorzitter van het
bestuursrechter, of in het kader van een spontane vernietiging door de Kroon (artikel 268 Gemeentewet);
centraal stembureau. Benoemde heeft dan 28 dagen de tijd om zijn benoeming al dan niet te aanvaarden.
• De raad kan in dergelijke gevallen een belangrijke rol spelen door in algemene zin te bespreken hoe individuele raadsleden door hun handelen de schijn van belangverstrengeling kunnen wekken en hoe dat voorkomen kan wor-
Het komt voor dat een raadslid schriftelijk ontslag neemt met ingang van een bepaalde datum. Het centraal stembureau
den;
kan niet eerder een opvolger benoemen dan de dag waarop het raadslid ontslag heeft genomen. De officiële procedure
• Deze afspraken kunnen in de gedragscode voor raadsleden neergelegd worden, ter ondersteuning van de raadsleden bij de invulling van hun verantwoordelijkheid;
van benoeming kan dus pas starten op de datum die het raadslid dat ontslag gaat nemen, heeft aangegeven in zijn brief (artikel X 2 en W 1 van de Kieswet).
• De minister merkt ten slotte op dat deze gedragscode voor raadsleden in de juridische zin van het woord uiteraard niet bindend kan zijn en dat dit ook niet wenselijk is.
Tegelijk met de mededeling dat benoemde zijn benoeming aanneemt overlegt hij de stukken die nodig zijn voor het geloofsbrievenonderzoek. In het model-Reglement van orde is bepaald dat de raad een commissie instelt voor het geloofs-
Van belang is verder dat over de vraag of meegestemd mag worden alleen het betrokken raadslid zelf een besluit kan
brievenonderzoek. Deze commissie onderzoekt of de benoemde voldoet aan de eisen om als lid van de raad toegelaten
nemen (het verbod richt zich immers tot hem of haar in persoon). Noch de raad noch de raadsvoorzitter kan daarover
te worden. Dit omvat de volgende stukken (Gemeentewet, artikel, 10, 12, 13, 15):
een besluit nemen, hoogstens een advies geven. Het hangt dus volledig af van de verantwoordelijkheid van het betrok-
• een ondertekende verklaring met de openbare betrekkingen die hij bekleedt;
ken raadslid. Indien een raadslid wel heeft meegestemd, maar dat niet had mogen doen, is het raadsbesluit daarmee
• een uittrekstel uit de GBA met zijn woonplaats, geboorteplaats en -datum;
niet ongeldig. Het kan echter wel door de Kroon worden vernietigd. In de praktijk gebeurt dat alleen wanneer de deel-
• indien niet-Nederlander, stukken waaruit blijkt dat hij voldoet aan de vereisten van artikel 10, lid 2 Gemeentewet
name aan de stemming van beslissende invloed is geweest.
(artikel V3 Kieswet).
Het zich onthouden van stemmen is een uitzondering op het uitgangspunt dat een raadslid in zijn functie van volks-
Het onderzoek van de geloofsbrieven moet in een openbare vergadering plaatsvinden. Bij het onderzoek zal ook de ge-
vertegenwoordiger keuzes dient te maken en dus deelneemt aan de stemmingen. Dit kan lastig zijn. Het is niet altijd
dragscode (artikel 15, derde lid Gemeentewet) betrokken worden. In deze code zijn onder meer bepalingen opgenomen
makkelijk voor een raadslid om een keuze te maken en dit uit te leggen aan de achterban. Het zich onthouden van stem-
over al dan niet toegestane nevenfuncties.
ming is bedoeld om belangenverstrengeling te voorkomen en mag niet gebruikt worden om lastige besluiten uit de weg te gaan.
De commissie die de geloofsbrieven onderzoekt brengt verslag uit aan de raad en doet daarbij een voorstel voor toelating (positief of negatief). Dit kan zowel mondeling als schriftelijk. Ook is het mogelijk dat de commissie twijfels heeft
c De procedure bij tussentijdse benoeming en het ontslag van respectievelijk een raadslid en een wethouder
over bijvoorbeeld de mogelijke belangenverstrengeling inzake een (neven)functie. De commissie kan in de openbare
De benoeming of het ontslag van een raadslid of wethouder is deels geregeld in de Gemeentewet, deels in de Kieswet
raadsvergadering aan de benoemde vragen om een toelichting (als dit al niet bij het overleggen van de stukken gebeurd
en deels in het model-Reglement van orde voor de raad. Hieronder worden de procedures uitgewerkt voor de (tussen-
is).
tijdse) benoeming en ontslag. Ingevolge artikel V4 van de Kieswet beslist de raad over de toelating van haar leden. Voor dit agendapunt zal dan ook
Benoeming raadslid
geen voorstel van het college komen (Gemeentewet artikel 160, eerste lid onder b). Als het besluit over toelating positief
In het geval dat in een opengevallen plaats in de raad moet worden voorzien, wordt nagegaan of er een opvolger
is kan het benoemde raadslid aansluitend de eed of verklaring en belofte afleggen. Hierna kan het raadslid zijn functie
32
33
uitoefenen. De tekst van de eed of verklaring en belofte die een raadslid bij het aanvaarden van het raadslidmaatschap
het raadslidmaatschap (Gemeentewet artikel 36a, 36b, 41b en 41c). Hoewel dit nergens wettelijk is geregeld kan men
moet afleggen, is in artikel 14 van de Gemeentewet vastgelegd.
besluiten om ook voor het benoemen van wethouders een soortgelijk onderzoek in te stellen. In het model-Reglement
Een raadslid dat ontslag heeft genomen blijft gedurende de gehele zittingsperiode op de lijst staan. Bij een andere
van orde van de VNG is hierover een bepaling opgenomen (artikel 7, vijde lid). Dit artikel is ook van toepassing als er
openvallende vacature moet dit raadslid, indien geen hoger geplaatste kandidaat voor benoeming in aanmerking komt,
geen wethouder van buiten maar uit de raad wordt benoemd, de incomptabiliteiten en nevenfuncties dienen immers
worden benoemd. Het is echter mogelijk dat een raadslid een verklaring heeft getekend waarin staat dat hij niet voor
opnieuw beoordeeld te worden. De benoemde wethouder legt vervolgens de eed of verklaring en belofte af (Gemeent-
benoeming in aanmerking wenst te komen. Deze verklaring kan aangeven dat betrokkene niet voor een specifieke vaca-
wet artikel 41a.), noodzakelijk om zijn functie te kunnen uitoefenen.
ture (bijvoorbeeld de vacature ontstaan door het vertrek van raadslid X) in aanmerking wil komen of voor alle vacatures
Een raadslid dat benoemd wordt tot wethouder mag raadslid blijven totdat de geloofsbrieven van zijn opvolger zijn
die nog zullen openvallen op de lijst waarop betrokkene is geplaatst (artikel W 2, eerste lid onder e, van de Kieswet).
goedgekeurd (artikel 36b, lid 2 Gemeentewet).
Benoeming wethouder
Ontslag raadslid
Indien de benoeming van een nieuwe wethouder op de raadsagenda staat zal het voorstel doorgaans afkomstig zijn van
Een gekozen volksvertegenwoordiger kan niet ontslagen worden, tenzij hij (één van) de vereisten voor het raadslidmaat-
het college. Deze doet een voorstel. De kandidaat kan een raadslid zijn of iemand van buiten de raad. Over dit voorstel
schap verliest. Wel kan een raadslid zelf schriftelijk ontslag nemen (Kieswet, artikel X2). Een lid van de gemeenteraad
dient gestemd te worden. Het stemmen over personen is geregeld in de Gemeentewet, artikel 31. Voorheen was in dit
dat zijn ontslag heeft ingediend, blijft lid van de raad totdat is besloten over toelating van zijn opvolger. Dit geldt ook
artikel bepaald dat dit schriftelijk dient te geschieden door middel van gesloten en ongetekende stembriefjes. Op deze
als hij ontslag heeft genomen met ingang van een bepaald tijdstip. Het lidmaatschap eindigt wel onmiddellijk zodra
wijze zou de geheimhouding zijn gewaarborgd. De verplichting om dit bij stembriefjes te doen is nu vervallen. Gemeen-
onherroepelijk is komen vast te staan dat het lid van het vertegenwoordigend orgaan een van de vereisten voor het lid-
ten kunnen dus ook door middel van een elektronisch stemsysteem stemmen over personen, mits de geheimhouding
maatschap niet bezit of dat hij een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult. Ook al dient betrokkene in
gewaarborgd is. In deze toelichting wordt uitgegaan van stembriefjes.
het laatstgenoemde geval eventueel ook een ontslagbrief in, toch eindigt zijn lidmaatschap onmiddellijk en blijft betrok-
Het stemmen over een kandidaat wethouder is een zogenaamde vrije stemming. Er is geen sprake van een voordracht.
kene niet aan totdat beslist is over toelating van zijn opvolger. (Artikelen X 6, X 1, X 4 en X 5 van de Kieswet). Met an-
Raadsleden hebben de mogelijkheid op het stembriefje de naam van de kandidaat die hun voorkeur heeft in te vullen
dere woorden: zodra is komen vast te staan dat een raadslid één van de vereisten voor het lidmaatschap niet bezit of dat
(die van de voorgestelde persoon of die van een ander). Doordat het een vrije stemming is en geen sprake is van een
hij een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult, houdt hij van rechtswege op lid te zijn. De zetel wordt
voordracht of een anderszins beperkte keuze mag een eventueel raadslid dat ter benoeming is voorgesteld ook aan deze
niet behouden tot de onherroepelijke toelating van de opvolger. Betrokkene dient in dit geval zelf de gemeenteraad in
stemming deelnemen. Hij of zij kan immers op het stembriefje een andere naam dan de eigen naam invullen.
te lichten en moet daarbij ook de reden vermelden. Doet hij dat niet, terwijl de voorzitter van de raad van mening is dat
Artikel 28 van de Gemeentewet is hierop dus niet van toepassing. In dit artikel is aangegeven dat een raadslid niet deel-
betrokkene ophoudt lid te zijn, dan waarschuwt hij hem schriftelijk. Indien het raadslid aan deze waarschuwing geen
neemt aan de stemming over ‘een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat. Een voorstel
gehoor geeft, geeft de voorzitter van de raad na acht dagen aan de voorzitter van het centraal stembureau kennis van
tot benoeming gaat hem persoonlijk aan wanneer hij behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht of
het einde van het lidmaatschap.
bij herstemming is beperkt. De aard van de stemming is dus van belang. Wanneer bij een stemming de stemmen staken vindt een tweede stemming plaats. Wanneer bij deze tweede stemming
In andere gevallen doet de voorzitter van de raad deze kennisgeving na de beslissing van de raad. Het staat betrokkene
niemand de volstrekte meerderheid heeft verkregen, beslist het lot.
vrij de zaak uiterlijk op de achtste dag na dagtekening van de waarschuwing te onderwerpen aan het oordeel van de
Het is overigens mogelijk om van deze bepaling af te wijken. In eerste instantie wordt het aan de raad overgelaten om
gemeenteraad. Belanghebbenden kunnen zowel tegen het besluit van de raad als tegen de waarschuwing van de voor-
tot een besluit te komen. Het is toegestaan om in het Reglement van orde herhaalde vrije en tussenstemmingen te rege-
zitter van de raad in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
len. Wanneer dat geen soelaas biedt geldt de regeling in artikel 31 tweede en derde lid van de Gemeentewet. Pleegt een raadslid een zogenaamde verboden handeling dan kan hij door het college in zijn raadslidmaatschap worden Na een positief benoemingsbesluit, dient net als bij raadsleden getoetst te worden of de wethouder voldoet aan de
geschorst. Vervolgens kan de raad hem van zijn lidmaatschap vervallen verklaren, mits de geschorste in de gelegenheid is
vereisten uit de Gemeentewet. Het ‘geloofsbrievenonderzoek’ voor raadsleden is in de Kieswet opgenomen. Aangezien
geweest zich mondeling te verdedigen. Ook tegen dit besluit is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de wethouder geen gekozen volksvertegenwoordiger is, is hierover niets in de Kieswet geregeld.
de Raad van State. (Artikelen X 1, X 4, X 5, X 8 en X 9 van de Kieswet, Artikelen 10, 13 en 15 van de Gemeentewet, Raad
De Gemeentewet geeft wel aan welke formele eisen gesteld worden aan een wethouder maar niet op welk moment
van State: Poorter vs. het college van Zaanstad (22 februari 2005) en Poorter vs. de raad van Zaanstad (14 juli 2005)).
deze getoetst worden. De formele eisen voor het wethouderschap zijn grotendeels vergelijkbaar met de vereisten voor 34
35
Ontslag wethouder
De volksvertegenwoordiger heeft daardoor ook de mogelijkheid om tussentijds van fractie te veranderen of zelfstandig
Een wethouder kan te allen tijde ontslag nemen. Hij doet hiervan schriftelijke mededeling aan de raad. In artikel 43 van
verder te gaan. Ook kan een fractie besluiten om zijn naam te veranderen. Dit staat de fractie vrij om te doen. De raad
de Gemeentewet is bepaald dat het ontslag pas ingaat met ingang van de dag gelegen een maand na de dag waarop de
heeft geen zeggenschap over wijzigingen in de samenstelling, fusies en splitsingen van fracties. In principe heeft de raad
wethouder ontslag heeft genomen of zo veel eerder als de opvolger van de wethouder de benoeming heeft aangeno-
ook geen zeggenschap over de naamvoering van een fractie: deze zal dikwijls gelijk zijn aan de geregistreerde aandui-
men.
ding. Ook indien een raadslid zich afsplitst, heeft hij het recht een eigen fractienaam te kiezen. Echter, de raad kan wel
Een wethouder kan door de raad ontslagen worden. De Gemeentewet werkt deze mogelijkheid uit in artikel 49; een
in het Reglement van orde regelen dat de fractienaam niet in strijd mag zijn met de openbare orde en goede zeden. De
wethouder kan na een motie van wantrouwen ontslagen worden. Qua procedure is hiervoor een specifieke bepaling
raad is gehouden met ingang van de eerstvolgende vergadering nadat hiervan mededeling is gedaan rekening te hou-
opgenomen in het model-Reglement van orde (artikel 36, zevende lid). Dit geeft de raad een mogelijkheid om tijdens de
den met de nieuwe situatie (conform het bepaalde in het Reglement van orde).
vergadering een spoedeisend initiatiefvoorstel in te dienen. Zonder deze mogelijkheid zou door procedureregels de raad niet in dezelfde vergadering, na een motie van wantrouwen, een ontslag besluit kunnen nemen. Een initiatief voorstel
Dit betekent ook dat:
moet immers voorafgaand aan de vergadering schriftelijk worden ingediend.
• kandidaten die van een kandidatenlijst deel uitmaken en binnen die lijst/partij een onderlinge schriftelijke (en soms
Een wethouder die niet meer voldoet aan de vereisten van de Gemeentewet neemt ontslag. Er vindt geen rechterlijke
notariële) afspraak maken, bijvoorbeeld dat men onder bepaalde voorwaarden zal afzien van aanvaarding van het
toetsing plaats. Als hij dit nalaat verleent de raad hem ontslag (artikel 46 en 47 Gemeentewet).
raadslidmaatschap, zich dienen te realiseren dat dergelijke afspraken nietig zijn, vanwege strijd met de Gemeentewet en de Kieswet;
d Fractievorming en splitsing
• personen die tussentijds van partij veranderen hun raadslidmaatschap niet verliezen;
De term fractie is niet in de Kieswet of de Gemeentewet te vinden, noch in enige andere wet. In het model-Reglement
• als men uit een fractie stapt en met een eigen fractie verder gaat, de verlaten fractie geen middelen heeft om het
van orde wordt dit begrip daarom ingevuld en worden enkele regels vastgelegd. Na het vaststellen van de uitslag van de
raadslid uit de raad te weren.
verkiezingen vindt de eerste zitting van de raad plaats. Bij de aanvang van deze zitting worden de leden die op dezelfde lijst hebben gestaan als één fractie beschouwd. De fractie gebruikt in principe in de raadsvergadering de aanduiding (of
Fractieafsplitsing en het ontstaan van een nieuwe fractie kan diverse praktische gevolgen hebben. Te denken valt aan:
de afkorting daarvan) die de politieke groepering bij het centraal stembureau heeft geregistreerd en welke dus boven
fractievergoedingen en -faciliteiten, fractievoorzitterschap dan wel vertegenwoordiging in het presidium, zo nodig
de kandidatenlijst stond. Op deze wijze is de relatie tussen de fractie in de raad en de kandidatenlijst voor de burger dui-
andere zitplaatsen in de raadszaal, bezetting in raadscommissies en eventueel de bezetting in raadscommissies door
delijk. Het kan echter voorkomen dat een fractie geen aanduiding boven de kandidatenlijst heeft staan. In een dergelijk
burgerraadsleden. Als moet worden voorzien in de vacature van een raadslid dat zich heeft afgesplitst, wordt terugge-
geval deelt de fractie in de eerste vergadering de naam mee die zij in de raad wenst te voeren.
grepen op de lijst waarop betrokkene oorspronkelijk was gekozen (zie artikel P 19 van de Kieswet). Een dergelijke tussentijds opgerichte partij heeft geen zetels behaald bij de laatstgehouden verkiezing en heeft dus geen faciliteiten bij de
De Kieswet sluit de mogelijkheid niet uit dat een raadslid zich afsplitst van zijn fractie om tussentijds een nieuwe partij
daarop volgende verkiezingen: zij zal ondersteuningsverklaringen moeten afleggen, een waarborgsom moeten betalen
op te richten. De Kieswet zegt niets over de vraag of deze persoon dan wordt aangeduid als de woordvoerder van de
en loten om een lijstnummer.
nieuwe partij of blijft zitten als “onafhankelijk raadslid”. Het model-Reglement van orde van de raad geeft een bepaling voor de te volgen procedure. In artikel 5 is bepaald dat wanneer één of meer leden van een fractie als zelfstandige
e Procedurestappen uitschrijven raadsvergadering
fractie gaan optreden, twee of meer fracties als één fractie gaan optreden of één of meer leden van een fractie zich
De vergadering van de raad is met veel procedurele verplichtingen omgeven. Ingevolge artikel 17 van de Gemeentewet
aansluiten bij een andere fractie, zij hiervan schriftelijk mededeling doen aan de voorzitter. Met de veranderde situatie
vergadert de raad zo vaak als zij daartoe heeft besloten en verder indien de burgemeester het nodig oordeelt of indien
wordt dan rekening gehouden met ingang van de eerstvolgende vergadering van de raad na de mededeling daarvan.
ten minste een vijfde van het aantal leden van de raad schriftelijk met opgave van redenen daarom vraagt. Vaak wordt voor een vaste vergaderdag gekozen. Wanneer op een ander tijdsstip wordt vergaderd bepaalt de voorzitter de andere
Uitgangspunt van ons kiesstelsel is dat volksvertegenwoordigers op persoonlijke titel worden gekozen en benoemd. Dit
dag en het aanvangsuur. In het model-Reglement van orde is opgenomen dat hij daarbij zo veel mogelijk overleg pleegt
uitgangspunt is gebaseerd op artikel 27 van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat elk bindend mandaat van een lid
met het presidium. De burgemeester nodigt de leden van de raad schriftelijk uit voor de vergadering (Gemeentewet,
van de raad nietig is. De volksvertegenwoordiger handelt naar eigen overtuiging en is bij stemmingen niet gebonden
artikel 19, eerste lid). In het model-Reglement van orde is opgenomen dat de voorzitter ten minste zeven dagen vóór
aan een lastgeving. Geen andere persoon of instantie kan hem rechtens bindende instructies opleggen met betrekking
een vergadering de leden een brief (de schriftelijke oproep) stuurt, waarin de vergadering wordt aangekondigd.
tot zijn stemgedrag. Het is de individuele volksvertegenwoordiger die een mandaat van de kiezer heeft gekregen.
De brief vermeldt de dag, tijdstip en plaats van de vergadering. Tegelijk met de oproep worden, zo is bepaald in het
36
37
model-Reglement van orde, ook de voorlopige agenda en de daarbij behorende stukken, met uitzondering van de in ar-
ben om alle stukken desgewenst in te zien. Hiervoor hebben ze wel voldoende tijd nodig. Daarom worden alle stukken
tikel 25, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet bedoelde stukken, verzonden. De in artikel 25, eerste en tweede lid,
gelijktijdig met het verzenden van de schriftelijke oproep ter inzage gelegd.
bedoelde stukken zijn stukken ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd. Hiervan wordt melding op de stukken. Uiteraard is het mogelijk, indien de raad dit wenst de stukken en oproep niet per post maar per e-mail te versturen.
Een stuk is een ‘document’ in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Een document houdt in: een bij een bestuursorgaan berustend document dat betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid. Onder documenten val-
Het opstellen van de voorlopige agenda is uitgewerkt in het model-Reglement van orde. Het presidium bepaalt na over-
len niet alleen de door de overheidsorganen gecreëerde stukken of ander materiaal. Ook alle van buiten komende stuk-
leg met de voorzitter van de agendacommissie hoe de agenda eruit komt te zien. Dit is echter een voorlopige agenda. In
ken en ander voor overheidsorganen bestemd materiaal zoals agenda’s, notulen, (concept)adviezen en magneetbanden
de dagelijkse praktijk van de gemeente zal het niet altijd mogelijk zijn om een week voor de vergadering een agenda op
verkrijgen de status van document in de zin van de Wob.
te stellen, die ook zicht heeft op de ‘waan’ van de dag. In een dergelijke situatie kan de voorzitter na het verzenden van de schriftelijke oproep zo nodig een aanvullende agenda en stukken rondsturen. Dit kan echter niet tot op het laatste
Het kan niet de bedoeling zijn, dat een lid van de raad of een ander het originele stuk mee naar huis neemt. Dit zou be-
moment, in het model-Reglement van orde is opgenomen dat dit tot uiterlijk twee dagen voor de aanvang van de verga-
tekenen dat andere raadsleden en geïnteresseerden niet meer de mogelijkheid hebben om het document in te zien. Een
dering mogelijk is.
raadslid of een andere geïnteresseerde mag echter wel een kopie van een ter inzage gelegd stuk maken.
Bij aanvang van de raadsvergadering stelt de raad de definitieve agenda vast. Individuele raadsleden hebben een actieve
De griffier vervult de secretariaatsfunctie ten dienste van de raad. Het ligt dan ook in de rede dat stukken, die betrek-
rol in de opstelling van de raadsagenda. Zij kunnen via hun fractievoorzitter in het presidium onderwerpen voor de
king hebben op de agenda en de voorstellen van de raadsvergadering en die geheim moeten blijven bij hem ter inzage
agenda aandragen. Zij kunnen echter ook bij aanvang van de raadsvergadering een voorstel doen om onderwerpen aan
worden gelegd. Op verzoek van de leden van de raad kan de griffier hun inzage verlenen.
de agenda toe te voegen of van de agenda af te voeren. Daarmee kan het individuele raadslid in ieder geval op twee
Naast een reguliere raadsvergadering is het mogelijk om een andere, mogelijk spoedeisende, vergadering te beleggen.
momenten invloed uitoefenen op de vaststelling van de agenda. Of een onderwerp wordt toegevoegd kan aanleiding
De burgemeester kan hiertoe het initiatief nemen of tenminste een vijfde van de raadsleden kan hiertoe een schriftelijk
tot stemming geven. Over een door een raadslid aangedragen onderwerp kan op deze wijze weg gestemd worden zon-
verzoek indienen. Dit dient te gebeuren met opgaaf van redenen (artikel 17 Gemeentewet). Het kan in de praktijk voor-
der dat dit inhoudelijk behandeld is.
komen dat op deze wijze een aantal raadsleden een extra vergadering belegd over één onderwerp en dat bij vaststelling van de agenda er geen meerderheid blijkt te zijn om dit onderwerp inhoudelijk te bespreken. Het onderwerp wordt van
Tegelijk met het verzenden van de schriftelijke oproep aan de raadsleden maakt de burgemeester openbaar dat er een
de agenda afgevoerd, waarna de vergadering gesloten kan worden.
raadsvergadering wordt gehouden, waar en wanneer deze plaatsvindt en worden de voorlopige agenda en de stukken ter inzage gelegd, uitgezonderd de stukken waarop geheimhouding is opgelegd (Gemeentewet artikel 19, tweede lid).
f Opnemen en uitzenden raadsvergadering
In het model-Reglement van orde is dit verder uitgewerkt.Voor wat betreft de wijze van publicatie is aangesloten bij
Een raadsvergadering is openbaar, tenzij de raad beslist dat een onderwerp achter gesloten deuren behandeld dient te
artikel 3:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit geschiedt op de in de gemeente gebruikelijke wijze, bijvoorbeeld
worden (Gemeentewet artikel 23).
een huis aan huis blad. Daarnaast is in het reglement van orde opgenomen dat de agenda en stukken ook op het inter-
Degenen die in de vergaderzaal tijdens een openbare raadsvergadering geluid- dan wel beeldregistraties willen maken
net geplaatst worden. Vanuit het oogpunt van service aan de burger is dit gewenst. Elke gemeente beschikt over een
melden dit aan de voorzitter. De voorzitter kan desgewenst aanwijzingen geven. Deze aanwijzingen kunnen niet zover
website. Dit is echter nog niet verplicht op grond van de Gemeentewet.
gaan dat zij de vrijheid van de pers aantasten.
Bij de stukken die ter inzage dienen te worden gelegd gaat het naast de raadsvoorstellen die op de agenda staan ook
g Stemmen in raadscommissies
om de zogenaamde ‘achterliggende’ stukken waarvan vaak in de raadsvoorstellen melding wordt gemaakt (ambtelijke
In veel gemeenten wordt de besluitvorming in de raad voorbereid door een raadscommissie. De taken van de raadscom-
adviezen, toelichtende nota’s, etc.).
missies zijn vastgelegd in artikel 82, eerste lid, van de Gemeentewet. De raadscommissies bereiden de besluitvorming
Een agendapunt kan betrekking hebben op een grote hoeveelheid verschillende stukken, die bijvoorbeeld het voorstel
van de raad voor en overleggen met het college of de burgemeester. Voor wat betreft de invulling van de taken van de
tot het bouwen van een nieuwe bibliotheek onderbouwen. Omdat raadsleden zich bezighouden met een groot aantal
raadscommissies zijn ruwweg twee modellen te onderscheiden.
verschillende onderwerpen en voorstellen, is het in de meeste gevallen niet wenselijk dat raadsleden alle onderliggende stukken krijgen toegezonden. Uiteraard dienen alle raadsleden en andere geïnteresseerden de mogelijkheid te heb38
In het eerste model is een raadscommissie vooral gericht op voorbereiding en informatievoorziening en vindt het 39
politieke debat plaats in de raad, in het tweede vindt het politieke debat plaats in een raadscommissie en geschiedt
h Rechten en plichten commissieleden, niet zijnde raadsleden
de besluitvorming door de raad. De VNG heeft een modelverordening op de raadscommissies ontwikkeld waarin een
De wetgever heeft het aan de raad overgelaten om de samenstelling van een raadscommissie te bepalen. In de model-
uitwerking wordt gegeven aan diverse procedurele aspecten van de raadscommissie. Een aspect waarover veel vragen
verordening op de raadscommissies is de mogelijkheid opgenomen om leden te benoemen welke geen raadslid zijn
worden gesteld is de besluitvorming in raadscommissies.
(artikel 4 modelverordening). Wel dienen deze leden aan een aantal voorwaarden te voldoen die ook in de verordening zijn opgenomen.
Alleen in de raadsvergadering kunnen juridisch bindende besluiten worden genomen. In de commissie worden die besluiten voorbereid. In artikel 3 van de modelverordening is dan ook opgenomen dat de commissie tot taak heeft een
Allereerst dienen de niet-raadsleden, die namens een fractie benoemd worden in een raadscommissie, wèl een band met
advies uit te brengen over een voorstel of onderwerp. De raadscommissie kan ook uit eigener beweging advies aan de
de betreffende fractie te hebben. In de modelverordening is dit ingevuld door te bepalen dat deze commissieleden op
raad uitbrengen, ook dit advies kan aanleiding zijn voor besluitvorming in de raad.
de kandidatenlijst van de laatste raadsverkiezingen voor de betreffende fractie moeten staan. In de modelverordening is ook bepaald dat de eisen die de Gemeentewet aan raadsleden stelt ook van toepassing zijn op deze commissieleden.
In de modelverordening op de raadscommissies is, anders dan in het model-Reglement van orde voor de raad, geen be-
Zij moeten voldoen aan hetgeen is bepaald in de artikelen 10, 11, 12, 13 en 15 van de Gemeentewet. Dit betekent onder
paling opgenomen over stemmingen. Wel is in artikel 25 van de modelverordening aangegeven hoe een advies tot stand
andere dat zij achttien jaar moeten zijn, over een geldige verblijfstitel moeten beschikken, hun nevenfuncties openbaar
komt. Hierin is aangegeven dat de voorzitter de beraadslaging kan sluiten, als hij vaststelt dat een onderwerp voldoende
moeten maken, geen functie als bedoeld in artikel 13 mogen vervullen en niet in strijd mogen handelen met artikel 15.
is toegelicht, tenzij een raadscommissie anders beslist. De leden van de raadscommissie beslissen of er een advies aan de
Deze eisen moeten voorafgaand aan de benoeming getoetst worden. Commissieleden worden benoemd op voordracht
raad wordt uitgebracht en zo ja wat dit advies inhoudt. Ten behoeve van het debat in de raad en om recht te doen aan
van de fracties. Dit houdt in dat het aan de fracties zelf is om te bepalen welke leden de betreffende fractie vertegen-
de mening van alle fracties, inclusief minderheidsstandpunten, worden de standpunten van alle fracties opgenomen.
woordigen in de verschillende commissies. Het is mogelijk dat de raad (moet) besluiten een voorgedragen lid niet te
Het ligt voor de hand dat indien een lid het niet eens is met het fractiestandpunt hier afzonderlijk melding van wordt
benoemen tot lid van een commissie. Dit kan het geval zijn wanneer een “burgerlid” niet voldoet aan de vereisten van
gemaakt in het advies aan de raad. Het is dus ook mogelijk dat een onderwerp wel voldoende is toegelicht, maar dat er
de Gemeentewet. Andere redenen om een dergelijke benoeming achterwege te laten zijn niet aan de orde.
geen inhoudelijk advies wordt gegeven door de commissie. Het onderwerp kan dan geagendeerd worden op de raadsagenda, waarna er nog een (politiek) debat kan plaatsvinden.
Andere plichten uit de Gemeentewet kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, ook van toepassing zijn op de commissieleden, niet zijnde raadsleden. Hierbij moet gedacht worden aan stukken die aan de commissie overlegd zijn en
In april 2008 wordt het onderwerp gewogen stemmen in raadscommissies actueel. In antwoord op kamervragen schrijft
waarop geheimhouding is opgelegd op grond van artikel 25 Gemeentewet. Deze geheimhouding geldt voor alle com-
de staatssecretaris van BZK dat het werken met gewogen stemmen in raadscommissies in strijd is met de Gemeentwet en
missieleden (en mogelijk ook voor andere personen die bij de vergadering aanwezig zijn).
volgens hen in strijd is met de hoofdregel in het Nederlandse staatsrecht ‘one person, one vote’. Bij commissies geldt volgens de staatssecretaris hetzelfde als in de raad: elk lid heeft één stem. Elk raadslid heeft immers
Raadsleden hebben een aantal rechten die ‘gewone’ commissieleden niet hebben. Soms ligt dit voor de hand, een amen-
een individueel mandaat en vertegenwoordigt formeel gezien geen fractie. Gewogen stemmingen zouden volgens de
dement of motie indienen kan alleen in een raadsvergadering. Maar bij het recht om (schriftelijke) vragen te stellen
staatssecretaris slechts mogelijk zijn indien dat door de wetgever uitdrukkelijk zou zijn geregeld. Dat is niet het geval.
(artikel 155 Gemeentewet) is dit minder duidelijk. Ook dit is een recht dat alleen een raadslid toekomt. In de praktijk kan
Naar haar oordeel kan een commissielid daardoor niet stemmen namens afwezige leden van zijn fractie. De staatssecre-
dit opgelost worden door een fractiegenoot, die ook raadslid is, de vragen te laten stellen.
taris gaat gemeenten die een dergelijk systeem hanteren verzoeken hun verordening of reglement aan te passen. Wanneer een raadslid zich afsplitst en als zelfstandige fractie verder gaat zal deze niet de mogelijkheid hebben om een In de modelverordening is voorts bepaald dat een raadscommissie is samengesteld uit minimaal 1 en maximaal 3 verte-
niet-raadslid als vertegenwoordiger van zijn (nieuwe) fractie in een commissie te laten benoemen. Deze fractie heeft
genwoordigers per fractie naar evenredigheid van het aantal zetels in de raad. In een commissievergadering zijn dus niet
immers niet meegedaan aan de laatste raadsverkiezingen en heeft derhalve geen kandidatenlijst. Dit is conform het
alle raadsleden aanwezig. In de praktijk blijkt dat, om te beoordelen of een voorstel in de commissie gesteund wordt,
bepaalde in de modelverordening. Het is natuurlijk mogelijk dat gemeenten een andere bepaling opnemen in hun com-
het advies van de fractie door de voorzitter wordt ‘omgerekend’ naar raadszetels. Dit omdat anders de stem van com-
missieverordening.
missieleden van kleine fracties te zwaar zou wegen en de stem van commissieleden van grote fracties te licht. Dit is niet
De modelverordening geeft ook de mogelijkheid om buitengewone leden tot lid van een raadscommissie te benoemen.
toegestaan. Alleen in de raad kunnen besluiten worden genomen. Dan wordt duidelijk hoe de stemverhoudingen echt
Deze leden vertegenwoordigen geen fractie, maar worden benoemd door de raad op basis van hun deskundigheid. Ook
liggen. Een raadslid stemt immers zonder last (Gemeentewet artikel 27)
deze leden moeten voldoen aan de vereisten uit de Gemeentewet, maar zij hebben geen binding met een fractie.
40
41
3 Politiek verlof zieke en zwangere volksvertegenwoordigers Wettelijke basis Kieswet, artikel X10 t/m X12 Gemeentewet, artikel 95 (geldelijke voorzieningen) Rechtspositiebesluit wethouders en Regeling rechtspositie wethouders: deze zijn in het geheel van toepassing.
Actuele ontwikkelingen Sinds 11 oktober 2006 is het mogelijk om volksvertegenwoordigers (raadsleden, leden van Provinciale Staten en leden van de Tweede Kamer) die langdurig ziek of zwanger zijn tijdelijk – voor een periode van 16 weken – te laten vervangen. In gemeenten waar het maximum aantal wethouders nog niet is bereikt, kan, met instemming van de raad een extra bestuurder worden benoemd. De wens bestaat om bij colleges waar wel het wettelijk maximum aantal wethouders is benoemd ook voor die situaties een dergelijke regeling te ontwikkelen. Het voorstel is om een regeling te treffen waarbij het college, na het overleggen van een medische verklaring waaruit de (langdurige) ziekte of zwangerschap blijkt, gedurende een periode van 16 weken met een extra wethouder kan worden uitgebreid. De raad dient hierover te besluiten. Dit vergt een aanpassing van de Gemeentewet (artikel 36) in die zin dat tijdelijk een extra bestuurder mag worden benoemd bovenop het aantal wethouders dat op grond van het eerste of derde lid van artikel 36 mag worden benoemd. De regeling uit de Kieswet is alleen van toepassing op gekozen volksvertegenwoordigers, niet op bestuurders. Er is nog geen indicatie te geven over het moment waarop boven het maximaal toegestane aantal wethouders een extra wethouder benoemd mag worden. Wanneer het college nog niet bestaat uit het maximaal mogelijke aantal wethouders (incl. deeltijdwethouders) kan het college nog worden uitgebreid met de vervanger. Formeel is het echter een benoeming tot het einde van de raadsperiode.
Veelgestelde vragen en antwoorden Wanneer is vervanging mogelijk? Tijdelijke vervanging van een volksvertegenwoordiger is mogelijk wegens langdurige ziekte of wegens zwangerschap en bevalling. 43
Hoe gaat de procedure om een raadslid tijdelijk te vervangen in zijn werk?
stuurt het besluit waarmee het tijdelijk ontslag wordt verleend per post aan het raadslid. In dat besluit moet de datum
Een raadslid dat tijdelijk ontslag wil nemen wegens zwangerschap en bevalling legt een overeenkomstig verzoek neer bij
van het ontslag staan. Die datum wordt gesteld op de dag na dagtekening van het besluit. Dit is normaal gesproken de
de voorzitter van de raad. Het verzoek bevat een datum die ligt tussen ten hoogste zes en ten minste vier weken voor de
dag waarop het raadslid het besluit ontvangt.
vermoedelijke datum van de bevalling. Ter onderbouwing daarvan wordt aan het verzoek een verklaring van een arts of verloskundige toegevoegd waaruit deze datum blijkt. De voorzitter van de raad verleent vervolgens het tijdelijk ontslag.
Moet een vervanger van een raadslid aan wie tijdelijk ontslag is verleend bij verlenging met een nieuwe periode
Een raadslid dat wegens ziekte verhinderd is het raadslidmaatschap uit te oefenen, kan de voorzitter van de raad verzoe-
van 16 weken weer benoemd worden en de eed afleggen?
ken hem tijdelijk ontslag te verlenen. Dit verzoek gaat vergezeld van een verklaring van een arts waaruit blijkt dat het
Ja, na 16 weken is het raadslid dat vervangen is, van rechtswege weer raadslid. Het is voor een raadslid mogelijk dat,
raadslid de uitoefening van het lidmaatschap niet binnen acht weken zal kunnen hervatten. Het tijdelijk ontslag gaat in
indien zijn of haar gezondheidstoestand dat noodzakelijk maakt, aansluitend nogmaals een periode van zestien weken
op de dag na de bekendmaking van de beslissing op het verzoek.
vervangen te worden. Bij verlenging moet de hele procedure opnieuw gevolgd worden. Er dient dus een nieuwe medi-
De voorzitter van de raad beslist op een verzoek tot tijdelijk ontslag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk op de veertiende
sche verklaring te overlegd worden (waaruit blijkt dat het betreffende raadslid de uitoefening van het lidmaatschap de
dag na indiening van het verzoek. De voorzitter volgt hierbij de verklaring van de arts of verloskundige. Het besluit
komende acht weken niet kan hervatten), een tijdelijke vervanger benoemd te worden, een geloofsbrievenonderzoek te
bevat de datum van de ingang van het ontslag. De voorzitter van de raad informeert onverwijld de voorzitter van het
worden uitgevoerd en, als positief is besloten over de aanvaarding, de eed te worden afgelegd.
centraal stembureau over het besluit tot tijdelijk ontslag van het raadslid.
Er kan ten hoogste drie maal per zittingsperiode tijdelijk ontslag worden verleend.
De voorzitter van het centraal stembureau benoemt een vervanger voor de opengevallen plaats. De benoemingsprocedure wordt uitgewerkt in het factsheet betreffende het Reglement van orde voor de raad en commissieverordening.
Is het mogelijk dat een raadslid vervangen wordt dat tijdelijk zijn raadswerkzaamheden neerlegt in verband met
De benoemingsprocedure voor een tijdelijke vervanger is op één punt afwijkend. Diegene die als vervanger is benoemd
zorgtaken/mantelzorg?
heeft 10 in plaats van 28 dagen de tijd om de benoeming aan te nemen.
Nee, tijdelijke vervanging is alleen mogelijk als het raadslid zelf ziek is (de medische verklaring is hierbij leidend). Voor
Degene die als vervanger is benoemd, houdt op lid te zijn met ingang van de dag waarop zestien weken zijn verstre-
andere gevallen waarbij de wens bestaat om tijdelijk vervangen te worden is de enige oplossing dat binnen de fractie af-
ken na de dag waarop het tijdelijk ontslag is ingegaan. Hierbij moet opgemerkt worden dat in de praktijk het tijdelijke
spraken worden gemaakt. Het raadslid neemt ontslag. Er wordt een gewone vervangingsprocedure gevolgd waarbij een
raadslid minder dan zestien weken zijn functie zal hebben uitgeoefend. Op het moment dat het tijdelijk ontslag ingaat
nieuw raadslid wordt benoemd. Als het voormalige raadlid zijn taken weer wil oppakken neemt diegene die zijn plaats
en de zestien weken gaan ‘lopen’, wordt de procedure om een vervanger te benoemen gestart. Na het aannemen van
heeft ingenomen ontslag. Deze afspraken zijn niet juridisch afdwingbaar.
de benoeming is het vooral het moment waarop de eerstvolgende raadsvergadering zal plaatsvinden (geloofsbrievenonderzoek en eedaflegging) bepalend voor het moment waarop de vervanger aan de slag kan als raadslid. Het lidmaat-
Kan een vervanger ontslag nemen?
schap van het lid aan wie tijdelijk ontslag is verleend, herleeft van rechtswege met ingang van de dag waarop zestien
Ja, een vervanger heeft de rechten en plichten van een raadslid en kan dus ontslag nemen. In dat geval zal voor de res-
weken zijn verstreken sinds de dag van ingang van het tijdelijk ontslag. De bepaling uit artikel X6 van de Kieswet dat
terende periode een nieuwe vervanger benoemd worden. Dat een vervanger ontslag neemt kan bijvoorbeeld het gevolg
een raadslid in functie blijft totdat de geloofsbrieven van de opvolger zijn goedgekeurd, is niet van toepassing op zowel
zijn van een vrijgekomen zetel binnen de fractie waarvoor dit vervangende raadslid in aanmerking wil komen.
het raadslid dat vervangen wordt als, zestien weken later, op de vervanger. In het laatste geval is er sprake van ontslag van rechtswege als de 16 weken tijdelijk ontslag voorbij zijn. Het raadslid dat vervangen werd, is met ingang van die
Is tijdelijke vervanging mogelijk vlak voor de verkiezing van een nieuwe raad?
dag van rechtswege weer in functie. Omdat het oorspronkelijke lidmaatschap weer herleeft zijn voor diens terugkeer de
Nee, als het verzoek om tijdelijke vervanging een termijn betreft gelegen binnen een periode van zestien weken voor
benoemingsvoorwaarden, die bij andere vacaturevervullingen wel van toepassing zijn, niet aan de orde.
het einde van de zittingsuur van de raad, is vervanging niet mogelijk. De voorzitter van de raad kan dan geen tijdelijk ontslag verlenen.
Wanneer gaat het tijdelijk ontslag in? In atikel X10, tweede lid en artikel X11 derde lid van de Kieswet wordt gesproken over de datum waarop het tijdelijk
Wat zijn de rechtspositionele aspecten?
ontslag ingaat. Deze twee bepalingen zijn alleen niet gelijkluidend, wat voor verwarring kan zorgen. Wij zijn van me-
Het raadslid dat tijdelijk ontslag is verleend, behoudt de raadsvergoeding en de helft van de onkostenvergoeding. De
ning dat de bepaling in artikel X11 de procedure schetst en daarmee de bepaling is die gevolgd dient te worden. Artikel
vervanger ontvangt de volledige raadsvergoeding plus de volledige onkostenvergoeding. Wanneer de gemeenteraad
X10 ziet op de aanspraak die een raadslid kan maken op vervanging. Een bepaling over de ingang van het tijdelijk ont-
een ontslaguitkering voor raadsleden heeft vastgesteld, dan heeft de vervanger geen recht op die uitkering. Dit is bij
slag hoort hierin niet thuis en zou dus geschrapt moeten worden. Een praktische oplossing is: de voorzitter van de raad
wet uitgesloten.
44
45
4 Woonplaatsvereiste burgemeester, wethouder en raadslid Wettelijke basis • Artikel 10 Gemeentewet • Artikel 36a Gemeentewet • Artikel 71 Gemeentewet
Actuele ontwikkelingen De Eerste Kamer aanvaardde in 2007 het kabinetsvoorstel tot wijziging van het woonplaatsvereiste voor wethouders. In de praktijk bleken verschillende wethouders niet in hun gemeente te wonen en ook geen ontheffing te hebben. Om aan deze gedoogsituatie een einde te maken, stelde de regering voor om gemeenteraden en provinciale staten de mogelijkheid te geven elk jaar opnieuw een ontheffing te verlenen. Uitgangspunt van de wettelijke regeling is dat de wethouder woont in de gemeente waar hij of zij werkt. Er kunnen echter omstandigheden zijn die ontheffing van het woonplaatsvereiste mogelijk maken. De wet laat het formuleren van die bijzondere omstandigheden over aan de individuele gemeenteraden. De VNG stond destijds achter de wetswijziging: de raad gaat immers over ontslag en benoeming van wethouders. Het is dus logsich dat de raad ook de omstandigheden beoordeelt, waaronder een wethouder een ontheffing van het woonplaatsvereiste kan krijgen. Die omstandigheden kunnen per gemeente verschillen. De regeling geldt ook voor leden van gedeputeerde staten van de provincies. De staatssecretaris van BZK heeft de toezegging gedaan om elk jaar na te gaan hoe de situatie bij gemeenten en provincies is. Er komt ook een evaluatie. Ook zou de woonplaats van raadsgriffiers en gemeentesecretarissen worden onderzocht. Dat is tot op heden echter nog niet gebeurd en onduidelijk is wat de stand van zaken op dit moment is. Voor raadsleden geldt op basis van artikel 10 Gemeentewet dat zij ingezetene van de gemeente zijn. Op basis van artikel 3 Gemeentewet betekent dat dat raadsleden hun werkelijke woonplaats in de gemeente 47
hebben. Inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens geldt als rechtsvermoeden dat men zijn
Zijn er mogelijkheden om de termijn, waarbinnen de burgemeester zijn feitelijke woonplaats in de eigen ge-
werkelijke woonplaats in de gemeente heeft. De situatie kan zich voordoen dat iemand met een adres in de GBA is inge-
meente dient te hebben, te verlengen? Zo ja, gelden er criteria, waaraan moet worden voldaan, om verlenging
schreven maar feitelijk niet in de betreffende gemeente woonachtig is. Voor dat geval is de clausule ‘behoudens bewijs
te krijgen? En welke?
van het tegendeel’ opgenomen. Indien bewezen kan worden dat iemand feitelijk niet zijn werkelijke woonplaats in de
Indien er een verlengingsmogelijkheid bestaat, op welke wijze dient dit dan aanhangig te worden gemaakt en
gemeente heeft, maar wel met een adres in de GBA is ingeschreven (briefadres), heeft dat tot gevolg dat die persoon
binnen welke termijn?
geen ingezetene is van de gemeente en derhalve niet tot raadslid kan worden benoemd.
De ontheffing kan voor maximaal een jaar worden verleend door middel van een ontheffingsbeluit van de raad. Verlenging is niet mogelijk, maar de burgemeester verliest niet van rechtswege zijn functie. De raad heeft de mogelijkheid een
De burgemeester heeft op basis van artikel 71 Gemeentewet eveneens een woonplaatsvereiste: hij of zij dient het feite-
ontslagprocedure te starten conform 61 b, tweede lid, Gemeentewet.
lijke hoofdverblijf in de gemeente te hebben. De raad kan op basis van het tweede lid ontheffing van een woonplaatsvereiste verlenen. Dit is in die zin bijzonder omdat het één van de weinige bepalingen is waarin de raad een beslissing
Er zijn geen mogelijkheden om de termijn waarbinnen de burgemeester zijn feitelijke woonplaats in de eigen gemeente
kan nemen omtrent een rechtspositionele aangelegenheid van de burgemeester. Veelal worden dergelijke besluiten
dient te hebben (een jaar), te verlengen zoals dit wel het geval is bij een wethouder.
door de commissaris van de Koningin genomen. Voor het overige is de strekking van artikel 71 tweede lid gelijk aan die
Op grond van artikel 71, eerste lid, Gemeentewet dient de burgemeester zijn werkelijke woonplaats in de gemeente te
van artikel 36a tweede lid van de Gemeentewet.
hebben. Met het begrip ‘werkelijke (of feitelijke) woonplaats’ wordt, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting, bedoeld dat de burgemeester zijn feitelijke hoofdverblijf in de gemeente moet hebben: feitelijke aanwezigheid gedurende een groot deel van de tijd is belangrijker dan formeel domicilie. Op dit vereiste kan voor maximaal een jaar ontheffing wor-
Veelgestelde vragen en antwoorden
den verleend door de raad. Indien een burgemeester aan wie voor de duur van een jaar ontheffing is verleend na dit jaar nog niet in de gemeente woont, verliest hij zijn functie niet van rechtswege. Voor een dergelijk besluit moet de raad op
Ingezetenschap wethouder. Mag een wethouder buiten Nederland (België) wonen?
grond van artikel 61b, tweede lid van de Gemeentewet, een ontslagprocedure starten. Het ontslag moet door de Kroon
Ja, dat mag. In principe geldt wel het woonplaatsvereiste, maar daarvan kan de gemeenteraad voor de duur van een jaar
worden verleend. De raad kan dus na een jaar de ontslagprocedure starten conform 61 b, tweede lid Gemeentewet,
ontheffing verlenen. De ontheffing kan in bijzondere gevallen, telkens met een periode van maximaal een jaar, worden
maar hoeft dit uiteraard niet te doen.
verlengd. Welke de bijzondere omstandigheden zijn heeft de minister niet toegelicht. Dat maakt de raad per geval uit.
De heer Jansen is gemeenteraadslid en verblijft 3 à 4 nachten per week in Duitsland. In de weekends is hij in gemeente X waar hij een woning bezit en zich ook zijn sociale leven afspeelt. Zijn bedrijf in Duitsland wil dat hij daar als inwoner wordt ingeschreven omdat hij een directiefunctie bekleedt. Kan hij dan nog gezien worden als ingezetene van de gemeente X en dus het raadslidmaatschap blijven vervullen? De artikelen 2 en 3 Gemeentewet gaan in op de term ‘ingezetene’. In deze wet wordt verstaan onder ingezetenen: zij die hun werkelijke woonplaats in de gemeente hebben. Zij die als ingezetene met een adres zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van een gemeente, worden voor de toepassing van deze wet, behoudens bewijs van het tegendeel, geacht werkelijke woonplaats te hebben in die gemeente. Als betrokkene zich zou inschrijven als inwoner van een gemeente in Duitsland, wordt hij uitgeschreven als inwoner van de gemeente X, en dat betekent dat hij op grond van artikel 10, eerste lid, Gemeentewet geen lid meer kan blijven van de raad. Dit artikel stelt immers dat voor het lidmaatschap van de raad vereist is dat men ingezetene van de gemeente is.
48
49
5 Geheimhouding en vertrouwelijkheid documenten Wettelijke basis Artikel 23 Gemeentewet: openbaarheid raadsvergaderingen Artikel 25 Gemeentewet: oplegging geheimhouding door de raad Artikel 55 Gemeentewet: opleggen geheimhouding door het college Artikel 60 Gemeentewet derde lid Gemeentewe: openbaar maken besluitenlijst Artikel 160 Gemeentewet: uitvoerende bevoegdheden college van B&W Artikel 169 Gemeentewet: verantwoordings- en inlichtingenplicht college aan raad
Actuele ontwikkelingen Het eerste lid van artikel 25 bepaalt nadrukkelijk dat geheimhouding omtrent hetgeen in een besloten vergadering wordt behandeld tijdens die besloten vergadering moet worden opgelegd. Geheimhouding kan dus niet meer achteraf worden opgelegd. De geheimhouding strekt zich in dat geval uit tot iedereen die aanwezig is bij de vergadering en iedereen die van het behandelde of de stukken kennis draagt. Over dat laatste element ontstaat nog wel eens verwarring, omdat het niet alleen gaat om de aanwezigen tijdens een raadsvergadering. Het geldt bijvoorbeeld ook voor een raadslid die niet bij de vergadering aanwezig was maar wel over de stukken beschikt. Ook het afwezige raadslid dient de geheimhouding derhalve in acht te nemen. Alleen de raad kan de geheimhoudingsplicht opheffen. Een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur faalt derhalve. Dit wordt bevestigd in een uitspraak van de Rechtbank Assen (Vz.Rb Assen 3 april 2003, Gst. 153 (2003) 7190, 130) In deze zaak wijst de rechter een verzoek op grond van de Wob af vanwege het feit dat geheimhouding op grond van artikel 55 Gemeentewet is opgelegd. De rechtbank onthoudt zich daarbij van een oordeel over de vraag of terecht geheimhouding is opgelegd, aangezien hij zich daarmee in politiek-bestuurlijke verhoudingen zou mengen. De rechter overweegt dat bijzondere wettelijke geheimhoudingsregelingen die uitputtend zijn, derogeren aan de Wob. De rechtbank volgt wel een bijzondere redenering in het kader van de vraag welk artikel van toepassing is: indien het gaat om stukken die ter bespreking of besluitvorming zijn voorgelegd aan de raad geldt 51
artikel 25; wanneer het gaat om stukken die ter kennisneming aan de raad zijn voorgelegd geldt artikel 55 Gemeente-
De VNG heeft artikel 7, eerste lid, van de Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning geschrapt.
wet. Als criterium lijkt te worden gehanteerd wie bevoegd is te besluiten.
Deze bepaling luidde: Een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand of de inhoud van het gegeven advies geheim wordt gehouden. Voor deze bepaling is bij nader inzien geen wettelijke basis.
Schending van de geheimhoudingsplicht levert, zoals bekend, een strafbaar feit op (artikel 272 Wetboek van Strafrecht). Voorbeelden van veroordeling wegens schending van de geheimhoudingsplicht zijn te vinden in een uitspraak van het
De aanleiding was een bezwaar van het college van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Utrecht. Het college
Gerechtshof te Amsterdam (Hof Amsterdam 6 augustus 2003, JG 14 (2003)) en de rechtbank van ’s-Hertogenbosch (Rb
stelde dat het een derde partij (een lid van Provinciale Staten of gemeenteraad) niet past om verplichtingen op te leggen
’s-Hertogenbosch 5 maart 2002, Gst. 152 (2002) 7166, 9). Het Hof oordeelde onder andere dat de begrippen ‘geheim’ en
aan ambtenaren van de provincie of gemeente. Hieronder valt ook de in artikel 7 van de modelverordening opgenomen
‘vertrouwelijk’ als identieke begrippen kunnen worden gelezen. De rechtbank geeft in zijn uitspraak aan dat de vraag of
mogelijkheid voor raadsleden om geheimhouding aan een ambtenaar te vragen.
ten onrechte geheimhouding is opgelegd niet ter beoordeling van de strafrechter staat, maar dat dit niets afdoet aan de
Over deze problematiek is overleg geweest tussen BZK, VNG en IPO. Op basis van deze besprekingen kwam toenmalig
overtreding van artikel 272 WvS.
minister De Graaf tot het inzicht dat de gewraakte geheimhoudingsbepaling juridisch niet houdbaar was en tot onwenselijke situaties kon leiden. Als motivering voor deze conclusie gold dat het gebruikelijk is een wettelijke bepaling de
Van recenter datum is de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch (maart 2008). De politierechter in Breda (Rb
grondslag te laten zijn voor het opleggen van geheimhouding. Deze wettelijke basis ontbreekt in de Provinciewet en
Breda 4 september 2007, LJN: BB2695, 811453-07) had eerder een raadslid veroordeeld tot een boete van 750 euro voor
de Gemeentewet. Gevolg voor raadsleden kan zijn dat ze voor vertrouwelijke (ambtelijke) bijstand een beroep moeten
het opzettelijk schenden van de geheimhoudingsplicht. Hij had vertrouwelijke informatie, die hem als fractievoorzitter
doen op de fractieondersteuning of de griffie. Deze medewerkers vallen immers niet onder het bevoegd gezag van het
bekend was geworden, naar buiten gebracht.
college van GS of B&W.
Het Hof bevestigde in beroep deze boete. Het raadslid beriep zich op het gegeven dat hij geen geheime stukken zou
Geldt artikel 25 tweede lid van de Gemeentewet ook voor digitale stukken voor leden van de Raad? Het gaat
hebben gelekt maar slechts vertrouwelijke informatie naar buiten zou hebben gebracht. Ook nu werd geoordeeld dat er
om een ‘smoelenboek’ met foto’s van raadsleden.
geen verschil is tussen beide begrippen en dat informatie met het predikaat ‘vertrouwelijk’ niet naar buiten mag worden
De Wet bescherming persoonsgegevens ziet een foto als rasgegeven. Kan de gemeente op basis van artikel 25
gebracht of aan derden mag worden doorgegeven. Bovendien rekende het Hof het raadslid zwaar aan dat hij herhaalde
Gemeentewet geheimhouding opleggen? Men wil dat het smoelenboek alleen gebruikt wordt voor de ambtena-
waarschuwingen vanuit de gemeente omtrent de status van de documenten in de wind had geslagen. Met name over
ren en niet verder naar buiten gebracht wordt.
artikel 25 Gemeentewet worden veel vragen gesteld. De VNG constateert dat de formulering van het artikel niet altijd
Ja, die situatie is mogelijk. Geheimhouding kan in principe op alle stukken worden opgelegd, waarbij de vorm (papier
even helder is en heeft daarom aan de minister van BZK gevraagd nog eens goed te kijken naar de wijze van formuleren.
of digitaal) niet uitmaakt. Feit is dat het orgaan dat de geheimhouding oplegt op basis van artikel 10 Wet openbaarheid van bestuur moet kunnen beargumenteren waarom de geheimhouding wordt opgelegd. Men kan discussiëren over de argumentatie en over de vraag of de weigeringsgronden in artikel 10 op een juiste wijze worden geïnterpreteerd,
Veelgestelde vragen en antwoorden
maar het is mogelijk om op basis van bescherming van de persoonlijke levenssfeer een digitaal document vertrouwelijk te behandelen. De raad kan zelf geheimhouding opleggen. De geheimhoudingsplicht blijft bestaan totdat de raad haar
Een raadslid legt een verzoek neer bij een ambtenaar en vraagt om geheimhouding. De betreffende ambtenaar
opheft.
weet dat door beantwoording van de vragen een lid van het college in ernstige bestuurlijke problemen kan komen.
Als een commissie achter gesloten deuren vergadert en op de verstrekte informatie wordt geheimhouding op-
1) Hoe te handelen? Moet dan worden teruggevallen op artikel 2 van de verordening ambtelijke bijstand en
gelegd, die ook nog tijdens die bijeenkomst door allen wordt bekrachtigd, is die geheimhouding geldig voor alle
fractieondersteuning, waarbij één en ander in overleg tussen secretaris en griffier, zonodig aan de burge-
aanwezigen. Nu rees de vraag of de commissieleden, niet zijnde raadsleden, hierin een juridisch andere positie
meester wordt overgelaten?
hebben omdat zij geen eed of belofte hebben afgelegd.
2) Wat als de ambtenaar het verzoek tot geheimhouding niet kan of wil honoreren? Moet dat raadslid de vraag dan maar voorleggen aan de gemeentesecretaris en/of de griffier?
De zienswijze is correct, het gaat hier niet om het wel of niet afleggen van de eed of belofte. Artikel 86 eerste lid van de Gemeentewet geeft duidelijk aan dat de geheimhouding geldt en in acht wordt genomen door allen die bij de verga-
Het is niet (meer) mogelijk om een ambtenaar te verzoeken om geheimhouding. Deze mogelijkheid was opgenomen in
dering aanwezig waren en zelfs allen, die van het behandelde of de stukken kennis dragen. De raad dient de geheim-
de modelverordening, maar dit artikel bleek in de praktijk problemen op te leveren.
houding op basis van artikel 25 Gemeentewet te bekrachtigen. Indien de informatie desondanks wordt gelekt door een
52
53
commissielid of een andere betrokkene kan de gemeente aangifte doen wegens schending van de geheimhoudingsplicht
gebeurd, maar aan het begin van de raadsvergadering is niet, met toepassing van artikel 25 tweede lid van de
en strafrechtelijke vervolging verzoeken op grond van artikel 272 Wetboek van Strafrecht.
Gemeentewet, geheimhouding over deze brief aan de raadsleden opgelegd. De inwoner vraagt nu in een brief aan de raad te concluderen dat de procedure niet correct is geweest. Daarin
In de raad van een gemeente is een openbare aanbeveling aan de orde om onze burgemeester te herbenoe-
ziet hij een bevestiging dat de raad in de toekomst geen medewerking meer zal verlenen aan een dergelijke
men. Eén politieke partij is het daar niet mee eens. Kan deze politieke partij zonder de geheimhouding van het
gang van zaken. Indien de raad geen actie onderneemt of van mening is, dat correct gehandeld is, behoudt hij
gesprek tussen raad en burgemeester te schaden toch haar mening naar buiten brengen ? En wat kan dan wel
zich alle rechten voor.
en wat kan dan niet?
a) Kan een brief van een burger die aan de raad is gericht überhaupt vertrouwelijk of geheim verklaard wor-
Zie hiervoor ook de gemeentelijke Verordening vertrouwenscommissie herbenoeming burgemeester. Het instellen van een vertrouwenscommissie is wettelijk voorgeschreven. De aanbeveling inzake herbenoeming (en relevante stukken) zijn pas openbaar nadat zij door de raad zijn vastgesteld. Daarvòòr geldt geheimhouding.
den? b) Heeft een overleg van fractievoorzitters, het presidium of het seniorenconvent de bevoegdheid om een brief vertrouwelijk of geheim te verklaren of is dit uitsluitend voorbehouden aan de raad op grond van artikel 25 tweede lid van de Gemeentewet?
De gemeenteraad dient de werkzaamheden van de vertrouwenscommissie zo te regelen dat vòòr, tijdens en na het ver-
Van toepassing is artikel 25 Gemeentewet, juncto artikel 55 en 86 Gemeentewet. De raad kan een plicht tot geheim-
richten van de werkzaamheden door de vertrouwenscommissie volstrekte geheimhouding is gegarandeerd. De geheim-
houding opleggen, die een grond heeft in artikel 10 Wet openbaarheid van bestuur. Ook de burgemeester, het college
houding geldt ook voor de griffier, die ambtelijke bijstand verleent (en een eventuele wethouder, als adviseur aan de
en een commissie kunnen alleen een voorlopige geheimhoudingsplicht aan de raad opleggen, die in de eerstvolgende
commissie). De geheimhouding geldt ook ten opzichte van de raadsleden die geen lid zijn of lid zijn geweest van de
vergadering moet worden bekrachtigd. Gebeurt dit niet, dan is het stuk openbaar omdat verzuimd is de opgelegde
vertrouwenscommissie. De geheimhouding brengt met zich mee dat door de vertrouwenscommissie, anders dan door de
geheimhouding te bekrachtigen.
tussenkomst van de commissaris, geen inlichtingen – schriftelijk of mondeling – kunnen worden ingewonnen over de sollicitanten en dat overleg met derden is uitgesloten. De beraadslagingen in de raad over de bevindingen van de vertrou-
In het onderhavige geval is sprake van een informele afspraak om het stuk vertrouwelijk te behandelen. Dat is mogelijk,
wenscommissie vinden plaats met gesloten deuren. Er wordt een afzonderlijk niet openbaar verslag gemaakt.
maar dan moet duidelijk uit het stuk blijken dat het hier om een geheim of vertrouwelijk te behandelen stuk gaat. De facto kan dus worden gesproken van voorlopig opgelegde geheimhouding. Deze kan wel of niet in de eerstvolgende
Ten aanzien van de beraadslagingen en de stukken geldt geheimhoudingsplicht. Als er toch informatie naar buiten
raadsvergadering worden bekrachtigd.
komt, m.a.w. als er wordt ‘gelekt’, kan de commissaris van de Koningin daarvan aangifte doen, eventueel op verzoek van
In casu is deze geheimhouding niet bekrachtigd, waardoor nu sprake is van een openbaar stuk. De geheimhouding
de vertrouwenscommissie. Het schenden van een opgelegde geheimhoudingsplicht is een misdrijf, strafbaar gesteld in
daarop is vervallen.
artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Indien een raad of vertrouwenscommissie naar het oordeel van de commissaris der Koningin onvoldoende zorg aan het bepaalde in de procedureregels besteedt, met name wat betreft het aspect
De antwoorden op de feitelijke vragen zijn dan ook als volgt:
van de geheimhouding, dan zal de commissaris de minister informeren over zijn bevindingen. De minister bepaalt na
1 Ja, ieder stuk (ook brieven van burgers) kunnen vertrouwelijk worden behandeld als een burger daarom gevraagd
overleg met de commissaris hoe verder wordt gehandeld. Omdat de zorg voor de geheimhouding primair bij de raad
heeft en indien politieke ambtsdragers van mening zijn dat het hier inderdaad om een vertrouwelijk stuk gaat. Nog-
berust, kan het zijn dat de gemeente in voorkomende gevallen de commissaris verzoekt tot aangifte van de schending
maals: er moet een grond voor zijn in artikel 10 Wob. Dat kan in casu bijvoorbeeld eerbiediging van de persoonlijke
van de geheimhouding.
levenssfeer zijn. 2 Nee. De burgemeester, het college, een commissie of de raad kunnen voorlopige geheimhouding opleggen. Die ge-
Een inwoner van een gemeente heeft een brief gestuurd met adressering ‘het college van burgemeester en wet-
heimhouding moet worden bekrachtigd. Uiteraard kan de burgemeester afspraken maken met de fractievoorzitters,
houders en leden van de gemeenteraad’. In de bewuste brief gaat deze inwoner in op een nevenfunctie van een
maar dan dient dat duidelijk op het betreffende stuk aangegeven te worden.
raadslid in relatie tot een relevant raadsvoorstel en op de positie van een wethouder, die een sollicitatie bij een organisatie, die connecties heeft met de gemeente, niet aan de raad heeft gemeld.
De raad, noch de burgemeester heeft in dezen fout gehandeld. De raad heeft kennelijk verzuimd of niet gewild de geheimhouding te bekrachtigen. Overigens kan een burger geen enkele aanspraak op geheimhouding laten gelden: indien
De brief van de inwoner is als ingekomen stuk geagendeerd voor de raadsvergadering en de voorzitter van
hij een brief aan het gemeentebestuur zendt wordt hij geacht de wettelijke bepalingen terzake te kennen.
de raad heeft vooraf met de fractievoorzitters afgesproken deze brief vertrouwelijk te behandelen. Dat is ook 54
55
6 Fractieondersteuning Inleiding Sinds 2002, toen het dualisme in de gemeenten, werd ingevoerd kent artikel 33 van de Gemeentewet een artikellid dat een verordening voor fractieondersteuning mogelijk maakt. Vóór die tijd was er vaak sprake van vormen van fractieondersteuning, maar was daar nog geen wettelijke grondslag voor. Daardoor was het ook een voorziening die niet breed beschikbaar was. Daarnaast voorziet de wet in een direct gevolg van de dualisering: de aanstelling van een griffier – en de eventuele medewerkers van de griffie – door de gemeenteraad.1 Fractieondersteuning zoals die in de wet is opgenomen kent twee dimensies: a de ambtelijke ondersteuning door de griffie van de raad of staten; b de ondersteuning van de fractie door – in de meeste gevallen – partijgenoten die op de een of andere manier een verbintenis hebben met de fractie. Essentieel is dat uitsluitend, zoals in artikel 33 is bepaald, op grond van de verordening waarin de fractieondersteuning is geregeld, middelen beschikbaar kunnen worden gesteld voor vormen van fractieondersteuning. De verordening mag echter geen voorzieningen in het leven roepen die op andere wijze bij of krachtens de Gemeentewet worden geregeld en waaraan raads- en commissieleden voordeel ontlenen. Artikel 99 van de Gemeentewet verhindert dat.
Ambtelijke ondersteuning Het dualisme heeft de ambtelijke ondersteuning in een ander daglicht geplaatst. Was het vóór de invoering heel gebruikelijk dat een raads- of statenlid rechtstreeks contact zocht met een gemeentelijke medewerker, nu bestaat daar in veel gemeenten een veranderde visie op. Het overgrote deel van de ambtelijke organisatie heeft tot taak om onder de leiding van de gemeentesecretaris het college te ondersteunen in hun voorbereidende taken voor de besluitvorming door de gemeenteraad, de uitvoering van de raads- en collegebesluiten of de eigenstandige bevoegdheden van de burgemeester. 1
Artikel 107 en 107e Gemeentewet
57
Veelal kunnen de raadsleden, al dan niet via de griffier en/of de secretaris, hun feitelijke vragen stellen aan de ambtena-
aan de Wet dualisering gemeentebestuur toegevoegd. De toelichting op het amendement laat in het midden wat precies
ren. Voor vragen met een meer politiek-inhoudelijk karakter is bijna uitsluitend de weg via de griffier en/of de secretaris
onder ‘ondersteuning’ moet worden verstaan. De concrete invulling is dan ook een zaak van de gemeenten. De onder-
begaanbaar. Deze ambtelijke ondersteuning moet in een verordening worden vastgelegd. De Handreiking ambtelijke
steuning heeft echter in ieder geval een financieel karakter, terwijl daarnaast ook andere vormen van ondersteuning
ondersteuning voor de duale raad gaat ook in op dit onderscheid en bevat tevens een modelverordening ambtelijke
denkbaar zijn.5
bijstand en fractieondersteuning.
2
Regelen bij verordening Griffieondersteuning
De raad moet voor de ondersteuning van de fracties en het regelen van de ambtelijke bijstand een verordening vaststel-
Met de introductie van het dualistisch bestel in de gemeenten kwam ook het eigen secretariaat van de gemeenteraad:
len. Hoe ver men daarin gaat, is dus een zaak van gemeenteraad. Dat geldt niet alleen voor de wijze waarop in fractie-
de griffier. Dit zou gezien kunnen worden als een nieuwe vorm van ambtelijke ondersteuning. Zijn taak is de raad ter-
ondersteuning en ambtelijke bijstand wordt voorzien, maar vooral ook hoeveel middelen men daarvoor over heeft en
zijde te staan inclusief de raadsvoorzitter en de door de raad ingestelde commissies en de leden daarvan bij de uitoefe-
aan welke voorwaarden moet worden voldaan. Hoe ver men daarin kan gaan, is een zaak van de gemeenteraad, maar
ning van hun taak.3
zij moeten bij de afwegingen ook betrekken dat de kwaliteit van de inbreng en besluitvorming van de raad er ook door
Er moeten voor de griffier bij instructie nadere regels worden vastgesteld over de taak en de bevoegdheden van de grif-
verhoogd kan worden. We hebben hier, net als bij de beschikbaarstelling van middelen voor de griffie, te maken met
fier. De raad kan de griffier verdere ondersteuning bieden door het benoemen van extra ambtenaren ten behoeve van
een volledig eigen beslissingbevoegdheid van de gemeenteraad over de ondersteuning van zijn functioneren als geheel
de griffiewerkzaamheden.
en van de individuele leden.
In de modelverordening is als eerste taak van de griffier genoemd dat hij zorg draagt voor een goede en doelmatige
Fractieondersteuning
ondersteuning van de leden van de raad. De toelichting meldt dat de griffier hèt aanspreekpunt is voor alle vragen naar
De introductie van de griffier en de griffie en het toegenomen aantal burgerraadsleden hebben een deel van de wen-
ambtelijke ondersteuning van de raad en de individuele raadsleden.
selijke ondersteuning van de fracties en de individuele leden van de raad opgevangen. Desondanks kunnen zij behoefte
Dit betekent dat de raad nu een eigen ambtelijke organisatie ter beschikking heeft waarvan hij zelf de omvang en de
hebben aan direct aan de fractie gekoppelde – veelal politiek inhoudelijke – ondersteuning. Die kan geboden worden op
specifieke taken kan bepalen.
enkele manieren:
• de eerstopvolgende(n) op de kandidatenlijst Hoewel de griffie politiek neutraal is, kan de griffie – al naar gelang de omvang – veel ondersteunende activiteiten
• de steunfractie
verzorgen door het vergaren van informatie in en buiten het gemeentehuis. De griffier bewaakt ook of de gevraagde
• de klankbordgroep
informatie geleverd wordt.
• ad hoc adviseurs De eerstopvolgende(n) op de kandidatenlijst
Fractieondersteuning
Deze personen vervullen anno 2005 in gemeenteraden veelal een beperkte vertegenwoordigende taak door het lidmaat-
Vóór de invoering van het dualisme was het nog de vraag of fractieondersteuning niet op gespannen voet stond met
schap van een raadscommissie. Voor zover zij deze rol niet vervullen worden zij vaak bij het raadswerk betrokken door
de bepaling in de Gemeentewet dat aan raads- en commissieleden door de gemeente geen andere vergoedingen en
deelname aan fractievergaderingen en het voorbereiden van specifieke onderwerpen. Op deze manier raken zij al ver-
tegemoetkomingen mogen worden verstrekt dan bij of krachtens wet zijn toegestaan. Het huidige artikel 33 van de
trouwd met het werk in de gemeenteraad. Dit kan vooral van belang zijn om het gat in kennis dat valt bij een vacature
Gemeentewet laat daar geen misverstand meer over bestaan, zij het dat het wel moet gaan om activiteiten die onder-
zo klein mogelijk te laten zijn. Vaak ook staan zij al op de verzendlijst voor de vergaderstukken en hebben zij, afhanke-
steuning van de fractie tot doel hebben.
lijk van hun taak, ook al een plekje verworven op de e-mail-verzendlijst van de gemeente.
4
Het wettelijk recht op ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen (fracties) is bij amendement
De steunfractie, klankbordgroep, ad-hoc-adviseurs 2 VNG-Uitgeverij, Den Haag 2002, ISBN 90 322 7185 7. De handreiking is ook te raadplegen via www.actieprogramma.nl > publicaties > handreikingen. 3 Artikel 107a e.v. Gemeentewet 4 Artikel 99 Gemeentewet
58
Deze vorm van ondersteuning betreft vaak leden die vanwege specifieke deskundigheid of belangstelling voor het 5
Memorie van Antwoord (Eerste-Kamerstuk 30902, nr. C)
59
raadslidmaatschap door een fractie worden gevraagd onderwerpen voor te bereiden of bijvoorbeeld een initiatiefvoor-
tuele ambtelijke ondersteuning kan ontvangen. Ook zal hij de vergaderstukken voor de commissies en de gemeenteraad
stel te ontwikkelen. Bij de lange-termijnkalender van het college kunnen zij voorbereidend onderzoek doen voor de
moeten ontvangen. Daar zal vaak ook tegenover staan dat de fractieassistent in gelijke mate als een raadslid gebonden
latere bespreking van een onderwerp. Zij kunnen door hun betrokkenheid ook een signaalfunctie vervullen.
is aan geheimhouding of vertrouwelijke kennisname, ook nadat hij zijn assistentschap beëindigd heeft. De gemeente Den Haag heeft een reglement vertrouwelijke informatievoorziening en geheimhoudingsplicht fractieassistenten.
Ondersteuning via betaalde vormen van fractieondersteuning Bovengenoemde vormen van fractieondersteuning worden veelal vervuld door vrijwilligers. Vormen van honorering zijn
Fractieondersteuning als stage- of studieopdracht
daarbij nauwelijks aanwezig. Of deze ondersteuners een vergoeding ontvangen is een zaak van de fractie mits de veror-
Wanneer voor een groter project fractieassistentie moet worden aangetrokken, kan eventueel ook contact worden
dening die aan de fractie een budget toekent, daarin voorziet.
gelegd met een hogeschool of universiteit. Vaak kan het project worden opgepakt als een stage of een onderzoeks-
Fractieondersteuning kan ook een zodanige inhoud krijgen dat het nauwelijks nog als vrijwilligerswerk kan worden
opdracht. Deze vorm kan dienen als het op ad hoc basis aantrekken van externe deskundigheid. Hieraan zijn welke
beschouwd. Degene die belast is met de fractieondersteuning besteedt daar wekelijks zoveel uren aan dat een vorm van
beperkte kosten verbonden zoals een stagevergoeding en een onkostenvergoeding. Daarnaast zal er vanuit de fractie
honorering voor de hand liggend is.
begeleiding moeten plaatsvinden.
Fractieondersteuning door commissieleden
Vormen van ondersteuning
Fractieondersteuners die tevens lid zijn van een raadscommissie ontvangen in het algemeen van de gemeente een pre-
Alle vormen van fractieondersteuning anders dan de ambtelijke ondersteuning door de griffie en het burgerraadslid-
sentievergoeding als commissielid.6 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt daarvoor jaarlijks de
maatschap/commissielidmaatschap kunnen als volgt worden geordend:
maxima vast. De raad heeft de keuze een vergoeding voor het commissielidmaatschap vast te stellen. De gemeenteraad is bevoegd om het presentiegeld hoger vast te stellen dan het door de minister vastgestelde maximum als hij bijvoor-
Onderscheid naar beloning
Onderscheid naar rechtspositie
beeld van mening is dat de vergoeding niet in een juiste verhouding staat tot de aard van de werkzaamheden. Het
a. vrijwilliger zonder vergoeding
1. geen afspraak
rechtspositiebesluit raads- en commissieleden biedt die mogelijkheid7.
b. vrijwilliger met vergoeding voor aantoonbare lasten
2. mondelinge afspraak
c. vrijwilliger met vaste vergoeding en onkostenvergoeding
3. schriftelijke afspraak
Fractiebudget
d. vrijwilliger met vast uurtarief en onkostenvergoeding
4. aanneming van werk
In veel gemeenten bestaat een verordening die regelt dat aan fracties middelen ter beschikking worden gesteld voor
e. beroepskracht (parttime of fulltime)
5. arbeidscontract
diverse activiteiten om het functioneren van een fractie te vergemakkelijken of te ondersteunen. Daarbij kan gedacht worden aan het inwinnen van betaalde externe adviezen, de aanschaf van tijdschriften en boeken, het organiseren van
In het onderstaande schema is een aantal denkbare activiteiten genoemd. In de kolommen a t/m e is aangegeven welke
excursies voor de fractie, het volgen van een op de fractie gerichte training , het organiseren van fractieweekeinden of
van bovengenoemde fractiemedewerkers deze taken zou kunnen vervullen. Het al dan niet vervullen van de taak is aan-
de betaling van fractieassistentie.
gegeven met ‘+’ (wel), ‘- ‘ (niet) of ‘?’ (wellicht), maar uiteraard naar eigen inzicht van een fractie toepasbaar.
8
De fractieassistent kan secretariële, administratieve en/of inhoudelijke taken vervullen. De bovenbedoelde verordening voorziet er vaak in dat deze vorm van ondersteuning uit de fractievergoeding bekostigd mag worden. Om de fractieassistent zijn werkzaamheden goed te laten vervullen zal overigens ook met de gemeente geregeld moeten worden dat hij bij de griffie of het gemeentehuis toegang heeft om namens de fractie de gewenste informatie te vragen en ook even-
6 Artikel 14 Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden 7 Artikel 15 Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden 8 Cursus- en congreskosten voor de raad en leden van de raad behoren sinds 1 januari 2002 tot de kosten van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Daarbij gaat het om het bijwonen van congressen die geen politieke achtergrond hebben. De cursussen hebben tot doel op het functioneren van de raad als geheel dan wel als individueel raadslid te scholen. Ook hier ontbreekt een politiek georiënteerde achtergrond. In de door de VNG op 29 maart 2007 verzonden ledenbrief is hieraan aandacht besteed. Bij deze brief is ook een voorbeeldverordening ‘Verordening rechtspositie wethouders, raads- en commissieleden’ gevoegd waarin artikelen zijn opgenomen om deze vorm van scholing en vorming toe te passen.
60
61
Fractieondersteuning naar activiteit en vorm
Als de vrijwilliger een ‘vrijwilligersvergoeding’ ontvangt dan moet ervoor gewaakt worden dat de hoogte binnen de a
b
c
d
e
fiscaal vrijgestelde grenzen blijft9.
op vaste tijden fractietelefoon bemannen
-
-
?
?
+
Fractieondersteuning in dienstverband
notuleren fractievergaderingen
+
-
+
+
+
Kenmerk van een arbeidsverhouding is dat:
(mede) opstellen fractieagenda
?
-
+
+
+
• er sprake is van een gezagsverhouding waarin opdrachten en aanwijzingen worden gegeven;
archivering
?
-
?
+
+
• de werknemer verplicht is gedurende de afgesproken tijd persoonlijk arbeid te verrichten;
administratieve bijstand individuele fractieleden
?
-
+
+
+
• de werkgever verplicht is daarvoor loon te betalen.
voorbereiding en verzorging fractiespreekuur
+
-
+
+
+
organisatie en verslaglegging fractiecontacten met derden
+
-
-
+
+
Rechtspersoonlijkheid
organisatie werkbezoeken en fractiebijeenkomsten
+
?
-
+
+
Een fractie is geen rechtspersoon. Voor het aangaan van een dienstverband moet dan ook een rechtspersoon in het leven
samenstelling fractienieuwsbrief of website (inhoudelijk)
+
-
-
-
+
worden geroepen, bijv. een stichting. Ook kan aansluiting gezocht worden bij een bestaande rechtspersoon die tot doel
samenstelling fractienieuwsbrief of website (uitvoerend)
+
-
+
+
+
heeft fracties te ondersteunen, bijv. de politieke partij of de bestuurdersvereniging dan wel een daartoe door deze in het
verzenden fractienieuwsbrief etc.
+
-
+
+
+
leven geroepen rechtspersoon.
opbouw en instandhouding netwerk
+
-
-
-
+
vertegenwoordiging fractie in ombudsfunctie
?
-
-
-
+
Dienstverband met de gemeente
inhoudelijke ondersteuning fractie waaronder contact met griffie of medewerkers gemeente
+
+
-
-
+
Indienstneming door de gemeente, ook als het bij de griffie is, moet worden ontraden.
inhoudelijke ondersteuning individuele fractieleden waaronder contact met griffie of medewerkers gemeente
+
+
-
-
+
Immers: de gemeente is dan de formele werkgever die haar medewerkers ter beschikking stelt. Het dienstverband kan
voorbereiding behandeling ingekomen brieven, faxen en e-mails (politiek inhoudelijk)
+
-
-
-
?
dan niet anders dan plaatsvinden binnen de kaders van de arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente. Als de be-
behandeling ingekomen brieven, faxen en e-mails (uitvoerend)
+
-
-
+
+
hoefte van de fractie aan de ondersteuning minder wordt of er sprake is een verstoring van de persoonlijke verhoudin-
perscontacten (als intermediair)
-
-
-
?
+
gen, dan dient de fractie zich te houden aan de voorwaarden die de arbeidsvoorwaardenregeling aan de gemeente stelt
perscontacten (toelichting fractiestandpunt, geen interviews)
?
-
-
-
?
aan het beëindigen daarvan.
vertegenwoordiging fractie in overlegsituaties zonder mandaat
+
-
-
-
+
De omvang van de fractieondersteuning wordt ook bepaald door de uitslag van de verkiezingen. Een fractie die kleiner
vertegenwoordiging fractie in overlegsituaties met mandaat
+
-
-
-
-
is geworden, zal minder fractieondersteuning kunnen krijgen. Dat heeft gevolgen voor de betrokken medewerker(s) als
vertegenwoordiging fractie in raads-/statencommissies
+
-
-
-
-
deze bewust van dezelfde politieke ‘kleur’ is(zijn) als de fractie. De personele consequenties van de verkiezingen worden,
ondersteuning door > Activiteit
als de gemeente de fractieondersteuners in dienst heeft, afgewenteld op de gemeente. Omdat de gemeenten eigen
Aandachtspunten
risicodrager zijn, komen de kosten van de WW-uitkering immers voor rekening van de gemeente.
Bij elke vorm van fractieondersteuning moet wederzijds duidelijk zijn welke verwachtingen er zijn. Het kan wenselijk dit schriftelijk vast te leggen.
Dienstverband met een politieke rechtspersoon
Er moeten duidelijke afspraken zijn over welke kosten vergoed worden dan wel welk gebruik voor een compensatie in
Zoals hiervoor al is aangegeven, is een fractie geen rechtspersoon. Voor het aangaan van een dienstverband is het
aanmerking komt (bijv. veelvuldig gebruik van privé apparatuur) en hoe de declaratie plaatsvindt.
noodzakelijk dat er een rechtspersoon, bijvoorbeeld een stichting, in het leven wordt geroepen of dat aansluiting wordt gezocht bij een al bestaande rechtspersoon. Het onderbrengen in een stichting, bijvoorbeeld de Stichting fractieonder-
Fractieondersteuning als vrijwilligerswerk
steuning te ……, al dan niet in gezamenlijkheid van enkele fracties in gemeenten dan wel met de politieke partij of
Het kenmerk van vrijwilligerswerk is het ontbreken van een gezagsverhouding. Er worden geen opdrachten verstrekt.
bestuurdersvereniging heeft als voordeel dat er eerder sprake kan zijn van rechtszekerheid voor betrokkene, beschik-
Het moet wederzijds en naar de vrijwilliger in het bijzonder duidelijk zijn of het om een activiteit gaat met een min of
baarheid van menskracht en van het uitwisselen van deskundigheid. De aard van het dienstverband is veelal een arbeids-
meer structureel karakter, of de activiteit op vaste tijdstippen wordt gevraagd dan wel dat het om een incidentele activiteit gaat.
9
voor 2008 maximaal €105,- per maand of € 1500,- per jaar
63
overeenkomst naar burgerlijk recht. De arbeidsvoorwaarden zijn, weliswaar binnen de algemene kaders van titel 10 van
Geraadpleegde bronnen:
Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
• Kamerstukken Wet dualisering gemeentebestuur (27751), Aanpassing van enkele wetten in verband met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur (28243), Aanpassing van o.a. Gemeentewet i.v.m. de dualisering
Fractieondersteuning is niet alleen een baan voor startende of studerende jongeren, maar kan ook ingevuld worden door iemand met een uitkering, prépensioen of een pensioen. De laatste personen hebben vaak al een aantal voor-
van het gemeentebestuur (29310), Wijziging van de Gemeente- en Provinciewet in verband met de evaluatie van de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur (30902)
zieningen zoals een ziektekostenverzekering of een pensioenregeling. Waar mogelijk kan daarbij aansluiting worden
• Tweede-Kamerstukken Rechtspositie politieke ambtsdragers (28479)
gezocht. Soms kan bij de salariëring rekening worden gehouden met de zogenaamde bijverdienmarge. Bij prépensioen-
• Gemeentewet
voorzieningen kan het gat tussen het laatstverdiende salaris en de pensioenuitkering ‘ongestraft’ worden opgevuld.
• Rechtspositiebesluit raads- en commissieleden
Inkomsten die daar boven uit gaan, worden gekort en leveren dus geen voordeel op.
• Handreiking ambtelijke ondersteuning voor de duale raad, uitgave Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, 2002
Arbeidsvoorwaarden In de arbeidsovereenkomst moet ook duidelijkheid worden gegeven over de arbeidsvoorwaarden. Daarbij gaat het niet alleen om de salariëring, maar ook om de sociale lasten, ziektekostenverzekering en een pensioenvoorziening. De fractiemedewerker heeft in beginsel ook aanspraak op het sociale zekerheidsstelsel. Bij het aangaan van een arbeidsverhouding spelen onderstaande vragen een rol:
• Welke verplichtingen bestaan bij ziekte en hoe zit het met de loondoorbetaling? • Voor hoe lang wordt de overeenkomst aangegaan en welke opzegtermijnen gelden wederzijds? • Welke werktijden gelden en hoe zit het met overwerk? Definieer overwerk als zijnde het verrichten van werkzaamheden buiten de vastgestelde werktijden en daarvoor ook opdracht is gegeven. Langer werken is niet automatisch overwerk. Leg ook vast wie opdracht kan geven voor overwerk.
• Hoeveel verlofuren of verlofdagen heeft de fractiemedewerker? Wanneer kan wel en wanneer bij voorkeur geen verlof worden opgenomen? (Denk aan de voorbereiding van de voorjaarsnota en de begroting). Ook wat betreft de werkzaamheden is het, afhankelijk van de werkzaamheden die worden opgedragen, van belang zaken vast te leggen. In een reglement of instructie kunnen afspraken worden vastgelegd over de financiële administratie van de fractie in het geval dat deze (deels) door de fractiemedewerker wordt gedaan. Welke bevoegdheden heeft hij t.a.v. bijv. aankopen en betalingen en hoe moeten deze verantwoord worden. Welke bestuurder is en blijft verantwoordelijk? De fractie blijft immers verantwoording schuldig aan de gemeente op grond van de verordening fractieondersteuning en de bepalingen over de financiële verantwoording in de Gemeentewet.
Actuele ontwikkelingen Bij de Eerste Kamer ligt een voorstel voor tot wijziging van onder andere de Gemeentewet die aan artikel 33 expliciet toevoegt dat de verordening regels bevat ten aanzien van de ondersteuning over de besteding en de verantwoording. De VNG heeft een modelverordening inzake ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ontwikkeld, waarin de ondersteuning, en dan met name de besteding en de verantwoording van fractiegelden, volgens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op een goede wijze is geregeld.10 10 Memorie van Antwoord (Eerste-Kamerstuk 30902, nr. C)
64
65
7 Verantwoording bij samenwerking
Hieronder worden de verschillende verantwoordingsinstrumenten die bij regionale samenwerking ter beschikking staan in een kort overzicht weergegeven. Alvorens in te gaan op de verschillende vormen van verantwording wordt er een beknopt overzicht van de vier typen regelingen van samenwerking geschetst.
Typen regelingen De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) kent vier vormen van samenwerking:
a Openbaar lichaam b Gemeenschappelijk orgaan c Centrumgemeente d Regeling zonder meer a Het openbaar lichaam is de zwaarste variant en kent als enige ven de vormen volledige rechtspersoonlijkheid (conform een bestuursorgaan in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Deze vorm kent een Algemeen en Dagelijks Bestuur (AB en DB), waarbij het DB is belast met de uitvoering en het AB met de controle op de uitvoering (onder andere via de begroting).
b Het Gemeenschappelijk orgaan is een lichtere variant. Aan een Gemeenschappelijk orgaan kunnen geen regelgevende bevoegdheden worden overgedragen. Het is wel mogelijk beschikkingsbevoegdheden over te dragen (met uitzondering van belastingen en het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften). Het Gemeenschappelijke orgaan heeft een beperkte rechtspersoonlijkheid en kan geen personeel in dienst hebben.
c De centrumgemeenteconstructie is een aparte vorm van samenwerking waarbij bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur worden gedelegeerd aan de zogenoemde centrumgemeente.
d De regeling zonder meer is een vorm van samenwerking zonder directe rechtens afdwingbare verplichtingen. Voorbeelden hiervan zijn intentieverklaringen en bestuursafspraken. Voor de eerste drie geldt het verantwoordingsregime zoals hieronder wordt beschreven.
67
Raadsregelingen en collegeregelingen
Verantwoording tussen de bestuursorganen van de regio en gemeenten.
Er bestaan twee soorten regelingen die van belang zijn:
• de regelingen die (mede) door gemeenteraden zijn getroffen en;
Inlichtingen
• regelingen die uitsluitend door colleges zijn getroffen.
Openbaar lichaam In het openbaar lichaam gelden de volgende regels betreffende de inlichtingenplicht:
In regelingen die door gemeenteraden zijn getroffen worden raadstaken overgedragen aan de gemeenschappelijke
• AB en DB (als collectief) hebben beiden inlichtingenplicht aan alle raden van de deelnemende gemeenten;
regeling. Bij collegeregelingen worden uitsluitend collegetaken overgedragen. Hiervoor is geen expliciete toestemming
• een DB-lid heeft geen inlichtingenplicht aan de eigen raad (n.b. wel als AB-lid);
van raden nodig. De raad kan slechts toestemming onthouden in geval van strijdigheid met het algemeen belang (artikel
• een AB-lid heeft inlichtingenplicht aan de eigen raad. In geen geval heeft een AB-lid een inlichtingenplicht jegens de
1 van de Wgr)
raad van een andere participerende gemeente.
In regelingen die door gemeenteraden zijn getroffen kiest de raad uit haar eigen midden, het college van B&W of de burgemeester een vertegenwoordiger in het orgaan. Bij collegeregelingen geldt dat de raad niet uit haar midden mag
Centrumgemeente
kiezen; wel uit de leden van het college van B&W, inclusief de burgemeester.
De centrumgemeente heeft inlichtingenplicht aan de deelnemende gemeenten (in de praktijk wordt een vertegenwoordiger aangewezen die inlichtingen verstrekt. Deze is echter niet persoonlijk aanspreekbaar door de deelnemende gemeenten).
Verantwoording tussen de bestuursorganen van de regio en de gemeenten1 Verantwoording bij regionale samenwerking is geregeld in de Wgr. In feite gaat het over twee varianten:
Gemeenschappelijk Orgaan
1 Verantwoording tussen de bestuursorganen van de regio (het openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan) en
Een gemeenschappelijk orgaan kent geen AB/DB maar louter een DB. De regels voor het DB zijn van gelijke strekking als
gemeenten. 2 Verantwoording binnen de regio.
die voor het AB bij een openbaar lichaam:
• het DB (als collectief) heeft een inlichtingenplicht aan alle raden van de deelnemende gemeenten; • een DB-lid heeft inlichtingenplicht aan de eigen raad.
Het onderscheid is van belang omdat de verantwoording binnen de regio en tussen de regio en gemeenten verschillend
In geen geval heeft een DB-lid een inlichtingenplicht jegens een raad anders dan die van de eigen gemeente.
is. De wijze van verantwoording geschiedt door het toepassen van de volgende instrumenten: 1 Het verschaffen van inlichtingen;
Verantwoording
2 Het afleggen van verantwoording; 3 Het ontslaan/terugroepen van vertegenwoordigers.
Openbaar lichaam Het verantwoordingsregime voor een openbaar lichaam is als volgt:
Hieronder worden de verschillende instrumenten toegelicht, zowel voor de verantwoording binnen de regio als tussen
• AB of DB kan niet door de gemeenten tot verantwoording worden geroepen;
de regio en gemeenten.
• een DB-lid kan door de gemeente niet tot verantwoording worden geroepen (n.b. wel als AB-lid); • een AB-lid kan ter verantwoording worden geroepen door de eigen gemeente. In geen geval kan een AB-lid ter verantwoording worden geroepen door een raad anders dan die van de eigen gemeente.
Centrumgemeente De centrumgemeente kan niet ter verantwoording worden geroepen. Bij de constructie van een centrumgemeente kun1 Afhankelijk van het soort regeling; raadsregeling of collegeregeling, geldt de inlichtingenplicht, verantwoording en ontslag voor de gemeenteraad respectievelijk het college.
68
nen algemene of specifieke instructies worden gegeven. Hiermee wordt de verantwoording ook enigszins gedekt (artikel 10:6 Awb) 69
Gemeenschappelijk Orgaan
Wettelijke basis
Het verantwoordingsregime voor een gemeenschappelijke regeling is als volgt:
De wettelijke basis voor deze instrumenten van verantwoording is te vinden in de Wgr. In een aantal artikelen van de
• het DB kan door de gemeenten tot verantwoording roepen
Wgr wordt verwezen naar de Gemeentewet. Het is daarbij wel belangrijk te vermelden dat tekst van de ‘oude’
• een DB-lid kan door de gemeente tot verantwoording roepen
Gemeentewet (de tekst voordat de dualisering werd ingevoerd) van toepassing is in verband met het monistische karak-
In geen geval kan een DB-lid ter verantwoording worden geroepen door een raad anders dan die van de eigen gemeen-
ter van de Wgr.
te.
• Het verschaffen van inlichtingen
Ontslag
• Het afleggen van verantwoording
• Wgr: art 16 lid 1,2,4, 6 en art 17 Openbaar lichaam • Gemeenten kunnen AB of DB niet ontslaan • een gemeente kan het eigen DB-lid niet ontslaan
• Wgr: art 16 lid 3, 4, • Het ontslaan/terugroepen van vertegenwoordigers • Wgr: art 13
• een gemeente kan het eigen AB-lid ontslaan Actuele ontwikkelingen Centrumgemeente
Er is op dit moment een discussie gaande over een aanpassing van de Wgr om meer mogelijkheden van samenwerking
Geen bevoegdheden van de deelnemende gemeente. De verstrekte opdracht tot taakuitvoering kan worden ingetrok-
toe te staan. Uitgangspunt daarbij blijft uiteraard een kaderscheppende wet waarbinnen zoveel mogelijk variatie moge-
ken. Deze handeling heeft hetzelfde resultaat als ontslag (artikel 10:8 Awb).
lijk blijft.
Gemeenschappelijk Orgaan
Veelgestelde vragen en antwoorden
• deelnemende gemeenten kunnen het DB niet ontslaan • een gemeente kan wel het eigen DB-lid ontslaan
Mogen raadsleden zitting hebben in een gemeenschappelijke regeling? Indien het een regeling is die getroffen is door raden (er is dan sprake van minstens één overgedragen raadstaak) dan
Verantwoording binnen de regio2
mogen raadsleden uit hun eigen midden of uit de leden van het college van B&W een vertegenwoordiger kiezen.
De verhoudingen binnen de regio zijn niet duaal. Dat wil zeggen dat het enigszins afwijkt van de wijze waarop binnen
Indien de regeling getroffen is door de colleges (er zijn alleen collegetaken overgedragen) dan mogen raden louter uit
gemeenten aan de inlichtingenplicht en verantwoording voldaan wordt. Dit heeft te maken met het feit dat het AB uit
de leden van het college kiezen.
zijn midden de leden van het DB kiest.
Is het mogelijk om te mandateren aan een gemeenschappelijke regeling?
Inlichtingenplicht
Mandatering is alleen mogelijk aan een ondergeschikt orgaan. Een gemeenschappelijke regeling is een nevengeschikt
Het DB heeft een inlichtingenplicht aan het AB (als collectief).
orgaan.
Verantwoording
Wie heeft de bevoegdheid tot het treffen van een regeling?
Het AB kan het DB (of een DB-lid) ter verantwoording roepen.
Bij het overdragen van raadstaken moet de raad instemmen met het treffen van de regeling. Bij het overdragen van col-
legetaken kan de raad alleen toestemming onthouden wegens strijdigheid met het algemeen belang.
Ontslag Het AB kan het DB (of een DB-lid) ontslaan. 2 Dit geldt alleen voor het openbaar lichaam
70
71
Colofon Deze publicatie is een uitgave van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in samenwerking met het Actieprogramma Lokaal Bestuur. Het is de vierde publicatie over het VNG thema ‘Sterk lokaal bestuur’. De informatie is ook te vinden op de websites www.vng.nl en www.actieprogramma.nl. Deze uitgave is speciaal geschreven voor de Actualiteitencolleges Gemeentewet 2008/2009
Auteurs Prof. mr. J.W.M. Engels (deel I: De verhouding tussen raad en college in de gedualiseerde Gemeentewet)
Teamleden VNG-project De Eerste Overheid (deel II: Factsheets over actuele onderwerpen) De heer G.J.J.J. Heetman De heer drs. R.B. Palstra Mevrouw drs. M. Veerbeek De heer mr. C.L. de Vlieger (projectleider)
Eindredactie Prof. mr. J.W.M. Engels mr. C.L. de Vlieger
Fotografie Foto’s Nationale beeldbank
Druk Drukkerij Excelsior B.V., Den Haag © VNG, november 2008
THESAURUS VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN VNG Postbus 30435, 2500 GK Den Haag VNG Informatiecentrum T.: 070 373 8020 E.:
[email protected]
72
