5/2004. (III. 2.) AB határozat A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kit zésére irányuló kezdeményezés aláírásgy jt ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következ határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS I. 1. A Magyarok Világszövetsége aláírásgy jt ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydönt népszavazást kíván kezdeményezni a következ kérdésben: „Akarja-e, hogy az Országgy lés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiség nek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti „Magyar igazolvánnyal” vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?” Az OVB 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatával az aláírásgy jt ív mintapéldányát hitelesítette. A határozat indokolása megállapította, hogy az aláírásgy jt ív megfelel a törvényben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Az OVB határozatát az országos népszavazásról és népi kezdeményezésr l szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-ára, 10. §-ára, 13. §-ára, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-ára és 118. §-ára alapította. 2. Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2003. szeptember 23-i számában jelent meg. A határozat ellen 2003. október 7-én, a Ve. 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott határid n belül kifogást nyújtottak be. Az OVB a kifogást megküldte az Alkotmánybíróságnak. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogást az Alkotmánybíróság - a Ve. 130. §-ának (3) bekezdése szerint - soron kívül bírálja el. 3. A kifogást tev (a továbbiakban: indítványozó) azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg az OVB határozatát és utasítsa az OVB-t új eljárásra. A kérelmet a következ kkel indokolta: - az aláírásgy jt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgy lést, amely az állampolgárság megszerzésénél el nyben részesítené a magukat magyar nemzetiség nek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. E miatt a szabály miatt nemzetiségükre tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednének el azok a személyek, akik az
említett feltételnek nem felelnek meg. A 2002. évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. Cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv. 10. §-ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás; - a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921: XXXIII. tc. által kihirdetett, az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és CsehSzlovákországgal 1920. évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerz dést (a továbbiakban: békeszerz dés). A békeszerz dés 61. Cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azel tt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami f hatalmat gyakorolja. Az OVB által hitelesített kérdés alapján az állampolgárságot kérelmez nek magyar nemzetiségét a szomszédos államokban él magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény (a továbbiakban: Szátv.) 19. §-a szerinti „Magyar igazolvánnyal” vagy a törvényben meghatározott egyéb módon kellene igazolnia. A szomszédos államokban értelemszer en azok a személyek vallják magukat magyar nemzetiség nek, akik a békeszerz dés el tt magyar állampolgárok voltak, vagy a békeszerz dés el tt magyar állampolgársággal rendelkez személyek leszármazottai; k kaphatnak „Magyar igazolvány”-t. Erre hivatkozva az indítványozó azt állítja, hogy: „a trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke mint nemzetközi szerz dés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes.” Ezért az Nsztv. 10. §-ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani; - az állampolgárság megadását kérelmez k között különbséget tev szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszer indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgy lés hatáskörébe; - a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm , és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának. 4. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjának megfelel en a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati eljárása során - az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgy jt ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelel en járt-e el, helyesen jutott-e az OVB arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás tartható vagy éppen nem tartható. Az Alkotmánybíróság ezt a feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [az állandó gyakorlatból legutóbb 48/2003. (X. 27.) AB határozat, ABK 2003, október, 681.]. II.
A határozat meghozatalánál alapul vett jogszabályok: a) az Alkotmány rendelkezései: „28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgy lés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” „28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelez en vagy mérlegelés alapján kerül sor. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgy lésre kötelez . ... (5) Nem lehet országos népszavazást tartani ... b) hatályos nemzetközi szerz désb l ered kötelezettségekr l, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” b) az Nsztv. szabályai: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgy jt ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgy lés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgy jt ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” c) a Ve. szabályai: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgy jt ív, illet leg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követ tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. ... (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illet leg az Országgy lés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illet leg az Országgy lést új eljárásra utasítja.” d) az Egyezmény rendelkezései: „5. Cikk A diszkrimináció tilalma 1. A részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti a nemen, valláson, fajon, b rszínen vagy nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt.
2. Minden részes államot a diszkrimináció tilalmának elve vezérel állampolgárai tekintetében, függetlenül attól, hogy k születésüknél fogva állampolgárok-e, vagy az állam állampolgárságát kés bb szerezték meg.” „6. Cikk Az állampolgárság megszerzése ... 4. Minden részes állam köteles bels jogában el segíteni állampolgárságának megszerzését az alábbi személyek számára: a) állampolgárainak házastársai; ... e) azon személyek, akik a területén születtek és ott jogszer en és szokásosan tartózkodnak; ... g) olyan hontalan személyek és menekültként elismert személyek, akik az állam területén jogszer en és szokásosan tartózkodnak.” e) az Szátv. szabályai: „1. § (1) A törvény hatálya a Horvát Köztársaságban, Romániában, Szerbia és Montenegróban, a Szlovák Köztársaságban, a Szlovén Köztársaságban vagy Ukrajnában (a továbbiakban: szomszédos állam) lakóhellyel rendelkez , nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiség nek valló személyre terjed ki.” „19. § (1) Az e törvényben meghatározott egyes kedvezményekre való jogosultságot az 1. § (1) és (2) bekezdésének hatálya alá tartozó személyek esetében a „Magyar igazolvány”, illet leg a „Magyar hozzátartozói igazolvány” igazolja. (2) A Magyar Köztársaság Kormánya által erre kijelölt magyar központi közigazgatási szervt l (a továbbiakban: elbíráló hatóság) a) arcképes „Magyar igazolvány” kiadását kérheti az 1. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó, magát magyar nemzetiség nek valló személy, kiskorú esetén törvényes képvisel je útján; ... (3) Kérelmére „Magyar igazolvány”-ra jogosult a (2) bekezdés a) pontjában meghatározott személy, aki a) tud magyar nyelven; vagy b) a lakóhelye szerinti állam ba) magát magyar nemzetiség nek valló személyként tartja nyilván, vagy bb) területén m köd , magyar nemzetiség személyeket tömörít szervezet nyilvántartott tagja, vagy bc) területén m köd egyház nyilvántartásában magyar nemzetiség ként tartják számon.” f) a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) szabályai: „4. § (1) Kérelmére honosítható a nem magyar állampolgár, ha a) a kérelem el terjesztését megel z nyolc éven át folyamatosan Magyarországon lakott; b) a magyar jog szerint büntetlen el élet és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság el tt büntet eljárás nincs folyamatban; c) megélhetése és lakóhelye Magyarországon biztosított; d) honosítása a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti; és e) igazolja, hogy alkotmányos alapismeretekb l magyar nyelven eredményes vizsgát tett, vagy ez alól a törvény alapján mentesül.
... (3) Az (1) bekezdés b)-e) pontjában meghatározott feltételek fennállása esetén, kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiség nek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem el terjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmen je magyar állampolgár volt. (4) Kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, akinek a kérelem benyújtását megel z en legalább öt éven át folyamatosan Magyarországon volt a lakóhelye, és az (1) bekezdés b)-e) pontjaiban meghatározott feltételek fennállnak, ha a) az ország területén született; b) kiskorúsága idején létesített magyarországi lakóhelyet; c) hontalan. (5) Az (1)-(4) bekezdésekben meghatározott id tartamú, folyamatos magyarországi lakóhelyt l a kiskorú tekintetében el lehet térni, ha a honosítását a szül vel együtt kéri, vagy szül je a magyar állampolgárságot megszerezte. (6) A magyar állampolgár által örökbefogadott kiskorú gyermek lakóhelyét l függetlenül honosítható.” III. 1. Az OVB kifogásolt határozata országos ügydönt népszavazás kezdeményezését hitelesítette. Az aláírásgy jt íven szerepl kérdés olyan törvény megalkotására vonatkozik, amely a kedvezményes honosítás körének b vítésére irányul. Az indítványozó szerint eredményes népszavazás esetén az Országgy lés olyan törvény megalkotására kényszerülne, amely ellentétes volna törvény által kihirdetett nemzetközi egyezményekkel és ennek következtében ellentétben állna az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával. Az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének b) pontját értelmezve a 62/1997. (XII. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmány egyértelm és világos szabálya kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításának köréb l a népszavazás útján történ közvetlen hatalomgyakorlást. Ezekr l a kötelezettségekr l nem tartható tehát népszavazás és ez a tilalom független attól, hogy a népszavazás eredménye meger sítené-e a kötelezettséget vagy ellentmondana annak (ABH 1997, 542, 546.). A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat pedig azt állapította meg, hogy nem lehet népszavazást tartani a nemzetközi kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról (ABH 2000, 159, 162.). Nem állhat el olyan helyzet, hogy az államnak az eredményes népszavazás értelmében nemzetközi szerz dést kelljen felmondania, illetve annak tartalmát meg kelljen változtatnia [72/2002. (XII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 433, 438.]. 2. Az indítványozó álláspontja szerint az eredményes népszavazás esetén hozandó törvény az Egyezmény 5. Cikkében meghatározott megkülönböztetési tilalommal ellentétben állna. Az Egyezmény 2. Cikke szerint az állampolgárság kifejezés az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam között fennálló jogi köteléket jelent, és nem utal a személy etnikai származására. Az Egyezményhez az Európa Tanács keretében kidolgozott kommentár a 2. Cikknél említi, hogy az állampolgárságnak ez a megfogalmazása a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm ügyben 1955. április 6-án hozott határozatát veszi alapul (Explanatory Report to the European Convention on Nationality, ETS no. 166; a továbbiakban: kommentár). A kérdéses ügyben Liechtenstein kártérítést követelt Guatemalától az állampolgárának okozott kár miatt
és a vita el kérdése az volt, hogy valóban fennáll-e a liechtensteini állampolgárság. Ebben a nemzetközi jogi vitában - ahol egyébként az érintett személy nemzeti hovatartozása sem Liechtenstein, sem Guatemala vonatkozásában nem játszhatott szerepet - a Nemzetközi Bíróság abból indult ki, hogy az államok általános gyakorlata szerint az állampolgárság valamely személynek egy állam lakosságához való szorosabb köt dését fejezi ki. Mind a Nemzetközi Bíróság határozata, mind az Egyezmény 2. Cikkének els bekezdése kimondja: „minden állam saját joga szerint határozza meg, hogy kik az állampolgárai”. Az Egyezmény 5. Cikkének els bekezdése tiltja, hogy az államok állampolgárságra vonatkozó szabályai - többek között etnikai származás alapján diszkriminációt tartalmazzanak. A kommentár kiemeli, hogy az Egyezmény összefüggésben áll az emberi jogok és az alapvet szabadságok védelmér l szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezménnyel (kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény - a továbbiakban: Európai Emberi Jogi Egyezmény). Így az Egyezmény 5. Cikkének els bekezdése az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikke alapján fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikke a megkülönböztetés tilalmát az ebben az egyezményben meghatározott jogok gyakorlásának lehet ségére vonatkoztatva állapítja meg. Ennek alapján az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó gyakorlata a diszkrimináció tilalmát nem önálló rendelkezésnek tekinti és csak az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jog gyakorlásával összefüggésben alkalmazza (Abdulaziz, Cabales, Balkandali ügyben hozott 1985. május 28-i határozat; A sorozat 94. szám, 71. pont). Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata a diszkrimináció fennálltának megállapításánál a belga nyelvi vitában megfogalmazott álláspontot követi. Eszerint nincs szó az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikkében meghatározott diszkrimináció tilalmának megsértésér l, ha a különbségtétel eltér tényállási elemek alapján történik, továbbá ha a megkülönböztetés közérdeken alapul, és a közösség érdekeinek védelme arányban áll az alkalmazott hátrányokkal (1968. július 23-i határozat, A sorozat 6. szám, 44. o. 7. pont; Abdulaziz ügy 72. pont). Az állampolgárság honosítással történ megadása nincs összefüggésben az Európai Emberi Jogi Egyezményben meghatározott jogokkal. Az eredményes népszavazás esetén meghozandó törvénynél tehát nem merülne fel az Európai Emberi Jogi Egyezmény 14. Cikkének diszkriminációról szóló rendelkezésével való ellentét. 3. Az Egyezmény 5. Cikke els bekezdésének szabályát értelmezve a kommentár rámutat arra, hogy nem tekinthet a szabály megsértésének minden olyan eset, amelyben az államok kedvezményeket biztosítanak az állampolgárság megadásánál. Megalapozottnak tekinti azt a kedvezményt, amelyet honosításnál a nemzeti nyelv ismerete, a leszármazás, a születési hely alapján nyújtanak. Utal a kommentár arra is, hogy maga az Egyezmény ír el kedvezményes elbírálást a 6. Cikk negyedik bekezdésében (pl. házastársi kapcsolat, az állam területén való születés és tartózkodás, hontalan státus esetén). Elismeri a kommentár a meghatározott államok állampolgárainak nyújtott kedvezményeket is, és példaként említi, hogy az Európai Unió tagállamai az általános szabálynál rövidebb tartózkodási id t írhatnak el másik tagállam állampolgárainak a honosítására. Az európai államok gyakorlata azt mutatja, hogy a honosításnál az alapszabályhoz viszonyítva számos kedvezményt alkalmaznak. A kedvezmények néhány példája (a kommentárban említett, az Európai Unió egyes tagállamai által azon az alapon adott kedvezményen túlmen en, hogy a kérelmez egy másik tagállam állampolgára):
- egyes skandináv államokban kedvezményben részesül egy másik skandináv állam állampolgára [így rendelkezik a svéd 2001. július 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 11. Cikkének a) pontja, a finn 2003. június 1-jén hatályba lépett állampolgársági törvény 30. Cikke], - a francia 1993. július 22-i, 93-933. számú törvény franciaországi tartózkodás követelménye nélkül lehet vé tette a honosítást annak a külföldi állampolgárnak, aki francia nyelvi és kulturális közösséghez tartozik, ha olyan területen vagy államban él, amelyben a hivatalos nyelv francia (21-20. Cikk), - a portugál állampolgársági szabály kedvezményes honosítást tett lehet vé az olyan kérelmez számára, aki korábban portugál állampolgár volt, vagy portugálok leszármazója, vagy olyan közösség tagja, amelynek portugál felmen i voltak, vagy a portugál államnak szolgálatokat tett vagy erre felkérik (1982. augusztus 12-i törvény 6. Cikkének második bekezdése), - az 1995. május 2-i görög állampolgársági törvény kivételesen lehet vé tette az állampolgárság megadását az olyan külföldön él görög etnikai leszármazású nagykorú személyeknek, akiknek nincs állampolgársága vagy nem ismert az állampolgársága és ténylegesen görög módon cselekszenek (5. Cikk), - a 2003-ban módosított román állampolgársági törvény szerint az olyan kérelmez k, akik 1989. december 22-e el tt önhibájukon kívül vesztették el a román állampolgárságot, azzal a kedvezménnyel kaphatják vissza az állampolgárságot, hogy nem követelmény a romániai lakóhely; ugyanez a szabály vonatkozik az ilyen személyek leszármazóira is (a másodfokkal bezáróan) (Hivatalos Közlöny 2003. I. rész, 399. szám). Az elmondottak azt mutatják, hogy - a magában az Egyezményben a f szabályhoz viszonyítva megállapított kivételekre is tekintettel - az Egyezmény 5. Cikkében megfogalmazott diszkrimináció tilalmát sz ken értelmezik, számos esetben elismerik a kedvezményes elbírálás megengedhet ségét. 4. Eredményes népszavazás esetén az aláírásgy jt íven szerepl kérdésnek megfelel en olyan törvény megalkotására kerülne sor, amely kedvezményes honosítást tenne lehet vé a magyar nemzetiséget az Szátv. 19. §-a szerint vagy más módon igazoló személyek számára. A tervezett kedvezményes honosítás egyes feltételeit tehát nem maga az aláírásgy jt íven szerepl kérdés határozza meg, hanem utalás révén ezek a feltételek részben az Szátv.-ben találhatók, így az Szátv. szabályai egészítik ki a kérdést. Az elmúlt években több vizsgálat folyt az Szátv.-nek az Egyezménnyel és más nemzetközi egyezményekkel való összhangja tárgyában. A szomszédos államokban él magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény módosításáról szóló 2003. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Szátvm.) részletes felülvizsgálat után az Szátv. számos rendelkezését megváltoztatta. Az Szátvm. tervezetének általános indokolása rámutatott arra, hogy az Szátv. hatálybalépését követ en a magyar kormány felkérésére a jogszabálynak az európai kisebbségvédelmi gyakorlattal és a nemzetközi joggal való összevetését az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága (a továbbiakban: Velencei Bizottság) elvégezte. A Velencei Bizottság az Szátv.-t a hátrányos megkülönböztetés szempontjából is vizsgálta. A vizsgálatnál a Bizottság azt tekintette irányadónak, hogy az etnikai alapú megkülönböztetés csak akkor engedhet meg, ha a különbségtétel ténylegesen és ésszer en is indokolható. Az Szátvm. megalkotásának az volt a célja, hogy az Szátv.-t a Velencei Bizottság ajánlásaira figyelemmel módosítsa.
Az így módosított Szátv. 19. §-ának (3) bekezdése szerint a magyar nemzetiség „Magyar igazolvány” útján történ igazolásának meghatározott feltételei vannak. Ilyen feltétel a nyelvtudás, valamint a magyar nemzetiség ként való nyilvántartás, vagy olyan közösségekben való részvétel, amelyekben kifejezésre jut a magyar nemzetiség érzés. Ezek az ismérvek a Magyarországhoz való szorosabb köt dést fejezik ki. Ez az ismérv megfelel a Nemzetközi Bíróság által a Nottebohm ügyben az állampolgárságra alkalmazott ismérvnek, valamint az Egyezmény alapján elfogadható ésszer indoknak. 5. A magyar állampolgárság honosítással történ megszerzésének általános feltételeit az Ápt. 4. §-ának (1) bekezdése határozza meg. A 4. § többi bekezdése az általános feltételekt l való egyes eltéréseket, bizonyos kedvezmények nyújtásának eseteit fogalmazza meg. A 4. § több szabályát a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Áptm.) állapította meg. Az Áptm. tervezetének általános indokolása hivatkozik arra, hogy a módosításra az Egyezmény alapján kerül sor. Az egyes szakaszokhoz f zött indokolás a honosítás feltételeinél nyújtott kedvezmények eseteit részben a Magyarországhoz való er sebb köt déssel, részben a könnyebb beilleszkedéssel magyarázza. Az állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szerepl , tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül. A honosítás egyéni kérelem alapján, a feltételeknek az Szátv.-ben a „Magyar igazolvány” megadására meghatározott, egyénenként történ vizsgálata eredményeként, vagy a megalkotandó törvényben megfogalmazott egyéb feltételek szerint történhetne meg. Az elmondottak szerint nincs szó az állampolgárságnak az indítványozó által állított kollektív visszaszerzésér l, a békeszerz déssel ellentétes jogszabály megalkotásáról. Az aláírásgy jt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén az Országgy lés a kedvezményes honosítás már meglév esetei mellé határozna meg újakat vagy szabályozná újra a kedvezményes honosítást és illesztené be az új rendelkezések közé az aláírásgy jt íven szerepl esetet. Megállapítható tehát, hogy a kérdés nem szól nemzetközi szerz désb l ered kötelezettségr l, illetve e kötelezettséget tartalmazó törvény tartalmáról, az esetleges eredményes népszavazás pedig nem teremtene olyan helyzetet, amelyben nemzetközi szerz dést kellene felmondani, illetve tartalmát megváltoztatni. Ezért a kérdés nem ellentétes az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontjával és az Nsztv. 10. §-ának b) pontjával. IV. 1. Az indítványozó szerint az aláírásgy jt íven szerepl kérdés alapján eredményes népszavazás olyan törvény megalkotásához vezetne, amely ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Ezért a kérdés nem tartozik az Országgy lés hatáskörébe, következésképpen az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint az aláírásgy jt ív hitelesítését meg kell tagadni. Az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában kimondta, hogy nemcsak az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdésében felsorolt esetekben nem lehet népszavazást tartani, hanem az Alkotmányból a népszavazás más korlátai is levezethet k (ABH 1999, 251, 263.). Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. §-ának (3) bekezdése alapján az eredményes népszavazás az Országgy lést csak törvényhozó
(nem alkotmányozó) hatalomként kötelezheti „értelemszer en azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló” jogalkotásra (ABH 2001, 359, 364.). Ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy valóban fennállna-e az Alkotmány 70/A. §ának (1) bekezdésével való ellentét az eredményes népszavazás alapján megalkotandó törvénynél. Az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését értelmezve az Alkotmánybíróság már a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban kifejtette azt az állandó gyakorlat által követett álláspontot, amely szerint, a megkülönböztetés tilalma azt jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenl méltóságú személyként kell kezelnie, de nem vonja maga után azt, hogy minden különbségtétel tilos (ABH 1990, 46, 48.). A 61/1992. (XI. 20.) AB határozat rámutatott arra, hogy az államnak joga és bizonyos körben kötelessége is az emberek között ténylegesen meglév különbségek figyelembevétele, ez azonban nem vezethet az emberi méltósághoz való jog sérelméhez (ABH 1992, 280, 281-282.). A kialakult gyakorlat szerint ilyen sérelmet akkor lehet megállapítani, ha a megkülönböztetésnek nincs ésszer indoka [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 47.]. Az el z ekben kifejtettek szerint a tervezett kedvezményes honosítás alapvet oka a Magyarországhoz való er s köt dés egyénenként vizsgált megléte. Ez az állampolgársági kérdések szabályozásánál a kedvezmény nyújtásának ésszer indoka [ami megfelel az Alkotmány 6. §-a (3) bekezdésének]. Ez az álláspont összhangban van a Velencei Bizottságnak a nemzeti kisebbségek anyaország által történ kedvezményekben részesítésér l szóló, 2001. október 19-20-án elfogadott jelentésének egyik megállapításával. A Bizottság jelentése az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelmér l szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményre hivatkozva arra a következtetésre jut, hogy nem min sül diszkriminációnak, ha a lakosság egy része nem részesül olyan kedvezményben, mint amelyet egy etnikai alapon meghatározott csoport tagjai megkapnak. Ezzel kapcsolatban a jelentés megemlíti az államok állampolgárságra vonatkozó jogszabályaiban általános gyakorlatként, etnikai alapon nyújtott kedvezményeket [a Jelentés D. részének d) pontja]. Mindezek alapján megállapítható, hogy az aláírásgy jt ív hitelesítése megtagadásának az Nsztv. 10. § a) pontja alapján nincs helye. 2. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm , és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának. Az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban kifejtette, hogy a népszavazáshoz való jog jellegére tekintettel és e politikai jog minél teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelm ségének megítélésekor az Alkotmánybíróságnak sz kít en kell értelmeznie hatáskörét. Így az egyértelm ség követelményénél azt kell vizsgálni, hogy a kérdést egyféleképpen lehet-e értelmezni és az eldöntend kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehet-e felelni (ABH 2001, 392, 396.). Az adott esetben a kérdés megfogalmazása eleget tesz az egyértelm ség nyelvtani követelményének. Az Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást, hogy a kérdés megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglaltaknak akkor, ha a kérdés egészének érthet ségét nem zavarják a kérdésben szerepl szakkifejezések [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 345.]. Ez az álláspont érvényesül a jelen esetben is; a kérdés egésze a szakkifejezések ellenére közérthet .
A kérdés egyértelm ségének megállapításához az is hozzátartozik, hogy az Országgy lés el tudja-e dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Az adott esetben a kérdésb l megállapítható, hogy kedvezményes honosításra vonatkozó szabályokat kell megalkotni és ezek a megalkotandó szabályok a Magyarországhoz való szorosabb köt dés ellen rzésére, a „Magyar igazolvány” megadására meghatározott feltételekre építhetnek, vagy más módot is megállapíthatnak. Az Országgy lés számára tehát a jogalkotás feladata érthet . A kérdés nem korlátozza az Országgy lést abban sem, hogy a megalkotandó új szabályban a jelenlegi honosítási feltételekhez viszonyítva további kedvezményt határozzon meg. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást elutasította és az Országos Választási Bizottság 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi, figyelemmel arra, hogy a kifogásolt OVB határozat a Magyar Közlönyben megjelent. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bihari Mihály s. k., alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., el adó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Kiss László alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k., alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k. alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k., alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása A határozat rendelkez részével és indokolásával egyetértek. A határozatnak a diszkrimináció tilalmával, illetve a kedvezmény megállapításával kapcsolatos indokolásához néhány elvi jelent ség normatani gondolatot kívánok f zni. A normatani indokolást azért tartom különösen fontosnak, mert a jelen indítványba foglaltakhoz hasonló érvelés más ügyek kapcsán is gyakran fordul el . Az indítványozó arra hivatkozott, hogy: „Az OVB határozatban hitelesített kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgy lést, amely az állampolgárság megszerzésénél a magukat magyar nemzetiség eknek valló, s ezt meghatározott módon igazoló személyeket nemzetiségükre való tekintettel el nyben részesíti. Ez ugyanakkor azzal jár, hogy a kérdéses meghatározott feltételeknek meg nem felel személyek az állampolgárság megszerzése során nemzetiségükre való tekintettel hátrányos megkülönböztetést szenvednek el.” Az indítványozó álláspontja szerint ez ellentétes a 2002. évi III. törvénnyel kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 5. Cikkének 1. pontjában meghatározott diszkrimináció tilalmával.
Normatani szempontból el kell választani egymástól a f szabályt, valamint a hátrányos megkülönböztetést tartalmazó speciális szabályt, illetve a kedvezményt megállapító speciális szabályt. A f szabály (lex generale) alól kivételt adó szabály (lex speciale) kétféle lehet: vagy el nyben részesít , vagy hátrányos megkülönbözetést tartalmazó speciális szabály. Álláspontom szerint az indokolatlan hátrányos megkülönböztetés tilos, azonban a nem eleve jogosultak számára megállapított kedvezmények és mentességek biztosítása csak önkényes különbségtétel esetén tiltott. A f szabályhoz képest megállapított kedvezmény mindaddig speciális szabály marad, amíg a f szabály létezik. Kizárólag a f szabály megsz nésével válhatna a speciális szabály automatikusan f szabállyá. A speciális szabályként megállapított kedvezmény önmagában nem szünteti meg a f szabály létét és annak általános érvényét, tehát nem válik a speciális szabály általános érvény mércévé. A normatani összefüggéseket a konkrét esetre alkalmazva a konstans f szabály a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 4. § (1) bekezdésében, míg a kedvezményt megállapító speciális szabályok az Ápt. 4. § (3)-(6) bekezdéseiben találhatók. Az Egyezmény 5. Cikke az általános érvény szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdés] képest tiltja az indokolatlan szigorítást, mégpedig mind a nemen, valláson, fajon, b rszínen, mind a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló hátrányos megkülönböztetést. A nem önkényes alapon megállapított kedvezményeket [ilyenek az Ápt. 4. § (3)-(6) bekezdésében foglaltak] azonban nem tiltja az Egyezmény 5. Cikke. A népszavazásra irányuló kezdeményezés - érvényes és eredményes szavazással történ - támogatása esetén a törvényhozó arra lenne köteles, hogy az Ápt.-ben már meglév általános szabályhoz [Ápt. 4. § (1) bekezdéséhez] képest - nem önkényesen megállapított speciális szabály formájában - újabb kedvezményt biztosítson a magyar állampolgárság megszerzésére. A kedvezményt biztosító szabály speciális szabály marad, s nem válik f szabállyá. A speciális szabály a f szabályhoz képest csak meghatározott feltételek megléte esetén alkalmazható, alkalmazása esetén a f szabályba foglaltaknál gyorsabban, rövidebb id alatt megszerezhet állampolgárságot, kedvezményt biztosít. Azonban a speciális feltételek hiánya esetén továbbra is a f szabályt kell alkalmazni, mégpedig mindenféle megkülönböztetés nélkül. Dr. Bihari Mihály s. k., alkotmánybíró Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye 1. Nem értek egyet a határozat rendelkez részével, álláspontom szerint jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság (OVB) 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatát meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania. Az Alkotmánybíróság, állandó gyakorlata szerint, a kifogás keretei között alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban azt vizsgálja, hogy az OVB az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelel en járt-e el a hitelesítési eljárásban. Megítélésem szerint az országos népszavazásra bocsátandó kérdésnek az Alkotmánybíróság olyan értelmezést ad, amely a kérdésb l nem feltétlenül következik. A határozat a jogalkotói egyértelm ség irányából lényegében lefordítja a kérdést és arra törekszik, hogy elhelyezze azt az alkotmányos rendszerben.
Felfogásom szerint a népszavazási eljárás során - bár a kérdést értelemszer en minden közrem köd szerv értelmezi - annak lényeges tartalmához egyetlen döntéshozó szerv sem nyúlhat, a szavazólapon is ugyanannak a kérdésnek kell szerepelnie, amit kezdeményez i megfogalmaztak. 2. A Magyarországra kötelez nemzetközi jogi normák közül - jelen ügyben - az Alkotmánybíróságnak mindenekel tt a kifogást tev által hivatkozott, a 2002. évi III. törvény által kihirdetett, az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt állampolgárságról szóló Európai Egyezményt (a továbbiakban: Egyezmény) kellett vizsgálnia. Az Egyezmény 3. Cikk 1. pontja alapján minden állam saját joga szerint határozza meg, kik az állampolgárai, az állampolgársággal kapcsolatos szabályok megalkotása ugyanis az állami szuverenitás egyik fontos megnyilvánulása. Az egyén és az állam közötti legf bb jogi kapcsolat az állampolgárság, amely az Egyezmény alkalmazásában valamely személy és egy állam közötti olyan jogi kötelék, amely nem utal a személy etnikai származására. [2. Cikk a) pont] E definíció az Európa Tanács által az Egyezményhez f zött kommentár szerint a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben született ítéletét veszi alapul, amely szerint „az állampolgárság egy jogi kapcsolat, amelynek alapja egy tényleges társadalmi köt dés, egy valódi, az életmódhoz, az érdekekhez és az érzelmekhez köt d kapcsolat, amelyhez kölcsönös jogok és kötelezettségek járulnak. Azt mondhatnánk, jogi kifejez dése annak a ténynek, hogy az egyén, amely ezt az állampolgárságot [...] megszerzi, valójában szorosabban kapcsolódik az állampolgársága szerinti állam népéhez, mint bármely más államéhoz”. (ICJ Reports, 1955, 23.) Az Egyezmény 5. Cikk 1. pontja alapján a részes államok állampolgárságra vonatkozó szabályai nem tartalmazhatnak megkülönböztetést, vagy nem foglalhatnak magukban semmilyen olyan gyakorlatot, amely kimeríti - többek között - a nemzeti vagy etnikai származáson alapuló diszkriminációt. A kommentár az 1993. évi XXXI. törvény által kihirdetett, Az emberi jogok és az alapvet szabadságok védelmér l szóló egyezmény 14. Cikkére utalva hangsúlyozza, hogy nem mindenfajta megkülönböztetés ellentétes az Egyezmény 5. Cikk 1. pontjával. Nem sérül az Egyezmény 5. Cikk 1. pontjában foglalt diszkriminációtilalom, ha a különbségtétel alapja valamely ésszer és objektív ok, illetve nem egyezménysért az indokolt, nem önkényes kedvez bb bánásmód. A kommentár is megengedi tehát, hogy a részes államok más államok polgárait kedvez bb feltételek mellett honosítsák, vagyis kedvez bb bánásmódban részesítsék az állampolgárság elnyerésekor, ha annak ésszer indoka van. Ésszer nek min sül a kommentár alapján az, ha a részes állam a kedvezményes honosításhoz a nemzeti nyelv ismeretét követeli meg, ha születési helyhez köti az állampolgárság könnyített megszerzését, illetve, ha kedvezményesen honosítja az állampolgárának leszármazottját. A részes államok kedvezményesen honosíthatják más állam polgárait, így például az Európai Unió tagállamai rövidebb tartózkodási id t követelhetnek meg az uniós tagállamok állampolgárainak honosításakor, ez - fogalmaz a kommentár állampolgárság alapján történ kedvez bb bánásmódot jelent. Látható, hogy a kommentárban említett példák objektív jogi tények - ez jellemzi a konkrét nemzeti megoldásokat is - amelyekhez képest az európai gyakorlatban eleddig alig ismert szubjektív alapú kedvezmény lenne a kérdésben szerepl nyilatkozattételhez kötött honosítási jogcím.
3. A határozat szerint „[a]z állampolgárság honosítással való megszerzésének a kérdésben szerepl , tervezett új esete az Szátv. és az Ápt. szabályaira épül”. Álláspontom szerint azonban ez a konkrét kérdésb l nem következik. Ahogyan azt az 52/1997. (X. 14.) AB határozat is hangsúlyozta, a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll. Ez azt jelenti, hogy az eredményes ügydönt népszavazás olyan eszköz a választópolgárok számára, amelynek segítségével elvonhatják a döntés jogát a törvényhozóktól, az Országgy lés ugyanis az adott népszavazási kérdés tekintetében „végrehajtói szerepbe kerül”. [Lásd: 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 381.] A népszavazást kezdeményez k az Alkotmány, a Ve. és az Nsztv. vonatkozó rendelkezéseinek a keretei között jogosultak olyan kérdés megfogalmazására, amelynek célja vagy eredménye valamely új törvény megalkotása, illetve hatályban lév jogszabály módosítása, hatályon kívül helyezése. Az Ápt. a nem magyar állampolgárok honosítását a következ feltételekhez köti: nyolc év folyamatos magyarországi helyben lakás, büntetlen el élet, a kérelmez ellen magyar bíróság el tt nincs büntet eljárás folyamatban, a magyarországi megélhetés és lakóhely biztosított, a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit nem sérti, valamint alkotmányos alapismereti vizsga letétele, illetve az az alóli mentesség igazolása. [4. § (1) bekezdés] Az Ápt. 4. § (3) bekezdése alapján kérelmére, kedvezményesen honosítható az a magát magyar nemzetiség nek valló, nem magyar állampolgár, aki a kérelem el terjesztésekor legalább egy éve Magyarországon lakik, és felmen je magyar állampolgár volt. A kedvezmény csupán a magyarországi helyben lakás idejére vonatkozik, minden egyéb tekintetben az általános feltételeknek kell megfelelnie a magát magyar nemzetiség nek valló, nem magyar állampolgár honosítandónak, aki - ez objektív jogi tény - magyar állampolgár leszármazottja. Az Ápt. alapján tehát az állampolgárság ténylegességének (effektivitás elve) legf bb kritériuma a lakóhely, a népszavazásra bocsátandó kérdés viszont a nem Magyarországon lakó, de a magát magyar nemzetiség nek valló, és a magyar nemzetiségét a kérdésben megállapított módon igazoló nem magyar állampolgárságú személyek csak és kizárólag magyar nemzetiségükre tekintettel történ kedvezményes honosítását célozza. Következésképp nem állíthatjuk, hogy a konkrét kérdés az Ápt. szabályaira épül. Véleményem szerint a jogalkotónak lehet sége van arra, hogy bizonyos esetekben tovább könnyítsen az állampolgárság megszerzésének feltételein, és a jelenlegi szabályokhoz képest egyszer sítse az állampolgárság megszerzését úgy, hogy a fent felsorolt objektív feltételek némelyike alól mentességet biztosít. Ez azonban nem sértheti az Alkotmányt és a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket, továbbá nem eredményezheti azt, hogy a jogalkotó mentességet biztosít a személyek egy meghatározott köre számára az állampolgárság megszerzésének valamennyi objektív feltétele alól. [Az Ápt. alapján jelenleg két objektív honosítási feltétel megléte alól még a legkedvezményezettebb esetben sem adhat felmentést a köztársasági elnök: nevezetesen a honosítás a Magyar Köztársaság érdekeit ne sértse (egyénenkénti nemzetbiztonsági szempont), továbbá a magyar jog szerint a kérelmez büntetlen el élet legyen és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság el tt büntet eljárás ne legyen folyamatban.] A jelen ügyben vizsgált népszavazásra bocsátandó kérdés - értelmezésem szerint bár utal a kérelemre történ kedvezményes honosításra, kizárólag egy feltételhez kötné azt: a magyar nemzetiség meghatározott módon történ igazolásához. A konkrét kérdés alapján ez az igazolás történhet az Szátv. 19. §-a szerinti „Magyar
igazolvánnyal” vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon. Az Szátv. 19. §-a alapján „Magyar igazolványt” a Magyar Köztársasággal szomszédos államokban állandó lakóhellyel rendelkez , nem magyar állampolgárságú, magát magyar nemzetiség nek valló személy kérhet (kivéve az Ausztriában él személyt), ha tud magyar nyelven vagy a lakóhelye szerinti állam magyar nemzetiség nek valló személyként tartja nyilván, ha az ezen állam területén m köd , magyar nemzetiség személyeket tömörít szervezet nyilvántartott tagja, vagy a lakóhely szerinti állam területén m köd egyház nyilvántartásában magyar nemzetiség ként tartják számon. A „Magyar igazolvány” az Szátv.-ben meghatározott kedvezményekre jogosít. Egy eredményes népszavazás következtében ezen igazolvány - ha azt a tulajdonos kérelmezi - automatikusan a magyar állampolgárság megszerzésére jogosítana. A kedvezményes honosítás kedvezményezettjei tehát lakóhelyt l, születési helyt l, nyelvtudástól, leszármazástól független jogcímen, pusztán azon az alapon volnának jogosultak a kedvezményes honosításra, hogy magyar nemzetiség nek vallják magukat. A nemzetiségre (nemzeti hovatartozásra) mint egyetlen állampolgársági szerzési feltételre történ utalás az Egyezmény alapján nem min sül indokolt kedvez bb bánásmódnak, a nemzeti hovatartozásról való nyilatkozat önmagában ugyanis nem alkalmas a Nottebohm-ügyben megkövetelt, a polgár és állama közötti szoros, valódi (effektív) kapcsolat létének bizonyítására. Álláspontom szerint a feltett kérdésben az államot az Egyezmény szelleméb l és konkrét rendelkezéseib l fakadó nemzetközi kötelezettség terheli, márpedig az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján nem lehet országos népszavazást tartani kötelezettségekr l, illetve az e hatályos nemzetközi szerz désb l ered kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. 4. Az Alkotmány 6. § (3) bekezdése szerint „[a] Magyar Köztársaság felel sséget érez a határain kívül él magyarok sorsáért, és el mozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását”. Meggy z désem szerint az Alkotmány hivatkozott „felel sségi klauzulája” nem csupán külpolitikai államcél, nemzetpolitikai tétel, hanem jogilag is értelmezhet alapelv, amely a „nemzettag” jogállásáról szóló, általam is fontosnak tartott Szátv. és az esetleges további állampolgársági kedvezmények alapja. A felel sségi klauzulát azonban az állampolgársággal összefüggésben nem lehet az Alkotmány más rendelkezéseit l (például 69-70. §) függetlenül értelmezni. Az állampolgárság nemcsak alapjog, hanem a szuverenitás (terület, népesség, f hatalom) klasszikus alkotmányjogi intézménye, amely történetileg nem feltétlenül azonos az adott személy etnikai származásával. A népszavazás kezdeményez i szándékuk szerint nem az országhoz (az államhoz, államterülethez), hanem a nemzethez kívánják kötni az állampolgárság intézményét. Szándékuk nemességét nem vitatva, ez az elképzelés komoly alkotmányjogi problémákat vet fel. Dr. Kukorelli István s. k., alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom: Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró
40/2004. (X. 27.) AB határozat
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országgy lés országos népszavazás elrendelésér l szóló határozata ellen benyújtott kifogások tárgyában - dr. Bihari Mihály és dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következ határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országgy lés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság az Országgy lés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata ellen elkésetten benyújtott kifogást visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS I. 1. Az Országgy lés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatával (a továbbiakban: OGY határozat) úgy döntött, hogy elrendeli az országos ügydönt népszavazást az „Akarjae, hogy az Országgy lés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiség nek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?” kérdésben. A határozat a Magyar Közlöny 2004. évi 129. számában 2004. szeptember 15-i dátummal jelent meg. A határozat ellen négy magánszemély nyújtott be kifogást. Egy kifogást 2004. szeptember 22-én, kett t szeptember 23-án a délel tti órákban nyújtottak be az Országos Választási Bizottsághoz. Egy kifogást 2004. szeptember 24-én vett át a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala és az szeptember 27-én érkezett az Országos Választási Bizottsághoz. A kifogásokat az Országos Választási Iroda vezet je 2004. szeptember 22-én, szeptember 23-án és szeptember 28-án küldte meg az Alkotmánybíróságnak. A kifogásokat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (2) bekezdésében meghatározott nyolc napos határid n belül, 2004. szeptember 23-án 16.00 óráig lehetett el terjeszteni. Az Alkotmánybíróság a négy ügyet - tartalmi azonosságukra tekintettel egyesítette, és az indítványokat egy eljárásban, a Ve. 130. §-a (3) bekezdésének megfelel en soron kívül bírálta el. A kifogások közül három határid n belül érkezett. Egy kifogás elkésett, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemben ebb l az okból nem vizsgálta, az elkésett kifogást visszautasította. 2. Az aláírásgy jtést követ en, a népszavazást elrendel OGY határozat ellen benyújtott, érdemben elbírálható három kifogás közül az egyiket az 52/1997. (X. 14.) AB határozattal már elbírált kifogások benyújtójával azonos személy adta be. A kifogások tartalma az alábbiak szerint foglalható össze: a) Az OGY határozat sérti a közérdek adatok megismeréséhez való jogot. Az állampolgárok a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban semmilyen
tájékoztatást nem kaptak, a lakossággal semmilyen közérdek adatot a kezdeményezés céljairól, el nyeir l, hátrányairól nem közöltek. „Egyes magyar állampolgárok boldog tudatlanságban írták alá az íveket, nem ismerve annak következményeit.” Jelenleg senki nem tudja, hogy mi az egyes pártok, parlamenti képvisel k, frakciók álláspontja, az új állampolgárok számára milyen jogokat, kötelezettségeket képzelnek el. Az ismerethiány melletti esetleges igen szavazással kikerül a döntés a lakosság kezéb l. Az aláírásgy jtés, illetve a népszavazás az állampolgárok teljes tájékozatlansága, ismerethiánya mellett került, illetve kerül megrendezésre, így ellenkezik az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt el írásokkal. b) A kérdésben a „a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon” szövegrész sérti az országos népszavazásról és népi kezdeményezésr l szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelm ség elvét, mivel abból nem derül ki, hogy pontosan milyen feltételek mellett kaphatnak majd magyar állampolgárságot a határon túli magyarok, ezért nem tudják eldönteni, hogy ezekkel a feltételekkel támogassák-e a magyar állampolgárság megadását. Másrészr l az Országgy lés sem tudja egyértelm en eldönteni, hogy pontosan milyen kötelezettség terheli a törvény megalkotása során, vagyis a magyar nemzetiség „egyéb módon” történ igazolását hogyan szabályozza. c) Az egyik kifogás szerint nem tartható meg olyan népszavazás, amely alkotmányellenessége miatt fogalmilag nem lehet eredményes. Az Országgy lés úgy rendelte el a népszavazást, hogy az annak alkotmányos lebonyolításához szükséges jogszabályi feltételek hiányoznak. Ez a döntés sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdését és a 2. § (2) bekezdését. Érvelése alátámasztásaként hivatkozott arra, hogy az Alkotmánybíróság 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában az Alkotmány 70. § (1) bekezdését sért , mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgy lés nem alkotta meg azokat a rendelkezéseket, amelyek a választás napján külföldön tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkez állampolgárok számára az országgy lési képvisel k választásán aktív választójoguk gyakorlásának, illet leg az országos népszavazáson való részvételük módját és garanciáit szabályozzák. Ha az Országgy lés a mulasztást nem szünteti meg, az a határozat szerint azt eredményezné, hogy „a népszavazások, illet leg a szükségessé váló id közi választások lebonyolítására - a szabályozás hiányossága miatt alkotmányellenes helyzetben” kerülne sor. d) A kifogást benyújtó egyik személy hivatkozott arra is, hogy Alkotmánybíróság nemcsak a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítése kapcsán született OVB határozat, hanem a népszavazást elrendel országgy lési határozat kapcsán is vizsgálhatja azt, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés ellentétes-e az Alkotmánnyal, vagy az érint-e hatályos nemzetközi szerz désb l ered kötelezettségeket. Semmi nem zárja ki azt, hogy a kérdés hitelesítése és a népszavazás megtartása között újabb nemzetközi kötelezettséget vállaljon az állam. Ez viszont azzal jár, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése és az annak részét képez pacta sunt servanda nemzetközi jogi jogelv csak akkor érvényesülhet, ha a nemzetközi kötelezettségekbe ütközést az Alkotmánybíróság a népszavazást elrendel határozattal szembeni jogorvoslat elbírálása során is vizsgálhatja. e) A kifogást el terjeszt személy végül el adta, hogy álláspontja szerint a kifogással érintett OGY határozat alapján kit zött népszavazás - eredményessége esetén - olyan törvény alkotására kötelezné az Országgy lést, amely ellentétes lenne
az Alkotmány 69. § (3) bekezdésében elismert konzuli védelemhez való joggal. A magyar állammal való tényleges kapcsolatban nem álló személyek juthatnának állampolgársághoz, akiknek viszont az állam nem nyújthatna konzuli védelmet, mert ehhez - a Nemzetközi Bíróságnak a Nottebohm-ügyben megfogalmazott álláspontja szerint - az állampolgár és az állam között valódi és szoros kapcsolatnak kell lennie. 3. Az Országgy lés által elrendelt népszavazás kérdésére vonatkozó népszavazási kezdeményezést a Magyarok Világszövetsége nyújtotta be. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 116/2003. (IX. 18.) OVB határozatában megállapította, hogy a kérdést tartalmazó aláírásgy jt ív a hatályos törvényi rendelkezésekben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi - alkotmányossági és törvényességi - követelményeknek megfelel, ezért az aláírásgy jt ív mintapéldányát hitelesítette. Az OVB-nek a népszavazást kezdeményez aláírásgy jt íven szerepel kérdést hitelesít döntését magában foglaló határozata ellen benyújtott kifogások - egyebek között - arra hivatkoztak, hogy - az aláírásgy jt íven szerepl kérdés eredményes népszavazás esetén olyan törvény megalkotására kötelezné az Országgy lést, amely az állampolgárság megszerzésénél el nyben részesítené a magukat magyar nemzetiség nek valló és ezt meghatározott módon igazoló személyeket. A 2002. évi III. törvénnyel kihirdetésre került az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek 5. Cikke tiltja a diszkriminációt. Az Alkotmány 28/C. §-a (5) bekezdésének b) pontja, valamint az Nsztv. 10. §-ának b) pontja alapján ezért a kérdésben nem tartható népszavazás; - a kérdés alapján megalkotandó törvény sértené az 1921. évi XXXIII. törvénycikk által kihirdetett, az Észak-amerikai Egyesült Államokkal, a Brit Birodalommal, Franciaországgal, Olaszországgal és Japánnal, továbbá Belgiummal, Kínával, Kubával, Görögországgal, Nikaraguával, Panamával, Lengyelországgal, Portugáliával, Romániával, a Szerb-Horváth-Szlovén Állammal, Sziámmal és CsehSzlovákországgal 1920. évi június hó 4. napján Trianonban kötött békeszerz dést (a továbbiakban: békeszerz dés). A békeszerz dés 61. Cikke szerint azok a személyek, akik olyan területen laktak, amely azel tt az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, a magyar állampolgárság kizárásával annak az államnak az állampolgárságát szerezték meg, amely az adott területen az állami f -hatalmat gyakorolja. A trianoni béke idézett cikke szerint ezen személyek magyar állampolgárságukat a trianoni béke, mint nemzetközi szerz dés által, kollektíven veszítették el; állampolgárságuk kollektív visszaszerzése ezért a trianoni békével ellentétes. Ezért az Nsztv. 10. §-ának b) pontja szerint a kérdésben nem lehet népszavazást tartani; - az állampolgárság megadását kérelmez k között különbséget tev szabály ellentétben állna az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével. Bár a megkülönböztetés nem vonatkoznék alapjogra, ésszer indokot nélkülöz és így sérti az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében elismert emberi méltóságot. Ezért az Nsztv. 10. §-ának a) pontja szerint a kérdés nem tartozik az Országgy lés hatáskörébe; - a kérdés megfogalmazása bonyolult, sok feltételt tartalmaz, nem egyértelm , és olyan szakkifejezéseket (pl. honosítás) használ, amelyek ismerete a népszavazáson részt vev választópolgártól nem várható el. Ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 10. §-a c) pontjának.
Az Alkotmánybíróság az 5/2004. (III. 2.) AB határozatával a - kérdés megengedhet sége körében el terjesztett - kifogásokat elbírálta, azokat nem találta megalapozottaknak, és az OVB határozatát helybenhagyta. II. A kifogások elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok: 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képvisel i útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” „28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgy lésre kötelez .” 2. A Ve. érintett rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgy jt ív, illet leg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követ tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (2) Az Országgy lés népszavazást elrendel , valamint kötelez en elrendelend népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követ nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgy lés elnökét, a népszavazást elrendel határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is. (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illet leg az Országgy lés határozatát helybenhagyja vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illet leg az Országgy lést új eljárásra utasítja.” 3. Az Nsztv. érintett rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgy jt ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgy lés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgy jt ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelm en lehessen válaszolni. (2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani.” „14. § (1) A népszavazás elrendelésére irányuló kezdeményezésr l a 6. § szerinti bejelentést követ en a) kötelez népszavazás esetén 15, b) fakultatív népszavazás esetén 30 napon belül kell dönteni.
(2) Az Országgy lésnek a népszavazás elrendelésér l szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydönt vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetésér l.” „15. § A népszavazás id pontját a köztársasági elnök a jogorvoslati határid eredménytelen elteltét - jogorvoslat esetén annak elbírálását - követ 15 napon belül t zi ki.” „16. § (1) A népszavazást az azt elrendel országgy lési határozat közzétételét jogorvoslat esetén az annak elbírálását - követ 90 napon belüli id pontra kell kit zni.” 4. A vizsgált OGY határozat szövege: „Az Országgy lés az országos népszavazásról és népi kezdeményezésr l szóló 1998. évi III. törvény rendelkezései szerint megtárgyalta a Magyarok Világszövetsége által benyújtott országos népszavazási kezdeményezést, és arról a 2004. szeptember 13-i ülésén a következ k szerint döntött: Az Országgy lés az „Akarja-e, hogy az Országgy lés törvényt alkosson arról, hogy kedvezményes honosítással - kérelmére - magyar állampolgárságot kapjon az a magát magyar nemzetiség nek valló, nem Magyarországon lakó, nem magyar állampolgár, aki magyar nemzetiségét a 2001. évi LXII. törvény 19. § szerinti Magyar igazolvánnyal vagy a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon igazolja?” kérdésben az országos ügydönt népszavazást elrendeli. Az országos ügydönt népszavazás költségvetése: - hagyományos papír alapú külképviseleti szavazás esetén a költség 2 902 653 ezer forint, - külképviseleti gépi szavazásnál a költség 3 368 986 ezer forint, - a külképviseleti szavazás nélkül a költség 2 658 953 ezer forint. - amennyiben az országos népszavazás napján másik népszavazás megtartására is sor kerül, akkor a külképviseleti szavazás módjától függetlenül 50 millió forint.” III. Valamennyi kifogás megalapozatlan. A jelen ügyben benyújtott kifogások a népszavazást elrendel OGY határozatot illet en - a lényeges tartalmuk szerint, alkotmányjogi szempontból - kétféle okból kezdeményezik a határozat megsemmisítését. A kifogások többsége a népszavazásra feltett kérdésre, ezen belül a kérdés alapján a meghozandó törvény tartalmára irányul. Egyetlen kifogás arra hivatkozik, hogy id közben olyan AB határozat született a népszavazás általános feltételeivel kapcsolatban, amely lényegesen befolyásolja az Országgy lés és a köztársasági elnök kötelezettségeit a konkrét népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban. 1. Az Alkotmánybíróság els ként azzal a kérdéssel foglalkozott, hogy a jelen eljárásban, a népszavazási kezdeményezésnek ebben a szakaszában, a kérdést érint kifogások elbírálásánál hogyan kell eljárnia. Ennek során alapul vette egy másik, alkotmányjogi szempontból hasonló ügyben hozott, kötelez en elrendelend népszavazást elrendel országgy lési határozattal kapcsolatban a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: AB határozat) (MK 2004/136. 11560. oldal) kifejtetteket. Ebben az ügyben született els alkalommal döntés olyan kifogásról, amelyet már a hitelesítést elrendel OVB határozat ellen benyújtott kifogások alapján hozott AB
határozat ismeretében, az eredményes aláírásgy jtés után, a népszavazás elrendelését követ en nyújtottak be. A mondott ügyben a kifogások egyebek között a népszavazásra feltett kérdés id szer ségét, ezzel kapcsolatban értelmezhet ségét vitatták. Az Alkotmánybíróság az említett AB határozattal lezárt ügyben a népszavazás, a népszavazási eljárás jellegzetességeib l indult ki és - az adott ügyben felmerült egyértelm ségi kifogással kapcsolatban - megállapította: az alkotmánybírósági vizsgálat minden esetben arra irányul, hogy az OVB, illetve az Országgy lés határozata megfelel-e az Alkotmánynak és a vonatkozó jogszabályoknak. Ennek során alapvet szempont az, hogy az Országgy lésnek végrehajtó, a népszuverenitás érvényre juttatását szolgáló szerepe van a kötelez en elrendelend népszavazással kapcsolatban a folyamatnak abban a szakaszában, amikor már a népszavazás elrendelésér l kell dönteni. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is azt állapította meg, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alkotmányellenessége, törvényessége az OVB által vizsgálandó és vizsgálható a hitelesítési eljárásban, az Alkotmány és az Nsztv. szabályai szerint. Az OVB döntését követ en - a törvényben meghatározott, jogveszt határid alatt - bárki számára nyitva áll a lehet ség, hogy a kérdéssel kapcsolatban alkotmányossági és törvényességi aggályait kifejtse, jogorvoslati eljárást kezdeményezzen, a népszavazási kezdeményezést az Alkotmánybíróság döntéséig megakassza. A kezdeményezésben foglalt kérdés megengedhet ségét - törvényességét és alkotmányszer ségét - illet en az Alkotmánybíróság foglal állást, mindenkire kötelez en, erre irányuló kifogás alapján. Az Alkotmánybíróság döntése a kérdés hitelesítésér l állást foglaló OVB határozatot illet en szükségképpen a döntés meghozatalakor fennálló helyzethez igazodik. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálhatja a hitelesítés tárgyában hozott OVB határozat ellen benyújtott kifogás alapján, hogy az OVB döntés a hitelesítésr l az Alkotmánynak és a figyelembe veend más törvénynek, az Nsztv.-nek megfelel-e, a kifogásokban foglalt érvek ellenére. Az Alkotmánybíróság jogosultságainak értelmezésével kapcsolatban - most már a népszavazást elrendel határozat ellen benyújtható kifogásokról szóló döntése kereteit illet en, állampolgárok által kezdeményezett népszavazás esetében - jelent sége van annak, hogy az OVB-nek a kérdést hitelesít döntését lényegében bárki kifogással támadhatja meg az Alkotmánybíróság el tt. Ez más megfogalmazásban azt jelenti, hogy ilyen esetben a kérdésre irányuló, de a nyitva álló jogveszt határid után el terjesztett, újabb kifogások - elkésettség miatt - nem vizsgálhatók érdemben. Ennek a megállapításnak hatással kell lennie az elrendelésr l szóló OGY határozat ellen benyújtott kifogások elbírálásával kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskör értelmezésére is, a jelen esetben kötelez en elrendelend népszavazással összefüggésben. A kifogások tartalma az, amelynek alapján azokat min síteni lehet ilyenkor aszerint, hogy azok változatlanul a hitelesítés ellen irányulnak-e vagy az elrendelés alkotmányszer ségét, törvényességét vitatják. Kötelez en elrendelend népszavazási kezdeményezésnél az olyan kifogásokat, amelyeket tartalmuk szerint a hitelesítés szakaszában lehetett volna el terjeszteni, az Alkotmánybíróságnak el kell utasítania, az OGY határozatot helyben kell hagynia a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján. A népszavazás Alkotmány- és Nsztv.-beli szabályai ugyanis arra irányulnak, hogy aláírásgy jtésre csakis olyan kérdéssel kapcsolatban kerüljön sor, amely az Alkotmánnyal és az Nsztv.-vel összhangban áll az állampolgárok és az elbírálásban részt vev szervek szerint. A döntés a hitelesítésr l szükségképpen a kérdés
megvizsgálásakor fennálló jogi környezethez igazodik, és az alkotmánybírósági jogorvoslatnál is az elbíráláskor fennálló helyzet vehet figyelembe. Ebb l az következik, hogy a népszavazási kérdéssel kapcsolatban - a népszavazás kötelez elrendelését követ en benyújtható kifogások alapján - nem vizsgálható érdemben olyan kifogás, amelyet a hitelesítés után is elvben már el terjeszthettek volna, és ez független attól, hogy a kérdést magában foglaló aláírásgy jt ív mintapéldánya hitelesítésér l szóló OVB döntést kifogással az Alkotmánybíróság el tt annak idején megtámadták-e. Az ilyen kifogások a tartalmuk szerint változatlanul a kérdés népszavazásra bocsáthatóságát illet en fogalmaznak meg alkotmányossági vagy törvényességi kétségeket - márpedig ezeket a kifogásokat, ebben a szakaszban nem, hanem a hitelesítésr l szóló OVB döntést követ en lehet csak el terjeszteni, meghatározott, jogveszt határid alatt. 2. Az Nsztv. az Alkotmány népszavazásról és népi kezdeményezésr l szóló szabályainak 1997. július 30-i módosítását követ en, a Ve. 1997. november 6-i hatálybalépése után szabályozta újra az országos népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó egyes rendelkezéseket. Ezek az új szabályok érintették az eljárási rendelkezéseket és átalakították a jogorvoslat rendszerét. Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatot (ABH 1997, 331, 332.) követ en lehet ség volt népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes el írások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt benyújtani. Az új törvények az Alkotmánybíróság hatáskörét a népszavazással kapcsolatban megváltoztatták. A jogorvoslást kifogás benyújtásával lehet keresni, az eljárás két pontján az Alkotmánybíróság el tt, alkotmányossági kérdésben is. A hatályos szabályok értelmében azonban nincs lehet ség a népszavazás lebonyolítására és a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó el írások megsértése miatt alkotmányossági kifogás benyújtására, sem a mérlegelés alapján elrendelt, sem a kötelez en elrendelend népszavazással kapcsolatban. A Ve. ugyanakkor nem csupán a hitelesítési OVB határozat, hanem a népszavazást elutasító vagy elrendel OGY határozat ellen is lehet vé teszi kifogás benyújtását az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság kötelez en elrendelend népszavazásnál - a Ve. 130. § (1) és (2) bekezdése szabályai értelmében - így két alkalommal kerülhet abba a helyzetbe, hogy a kezdeményezés egyes alkotmányossági és törvényességi vonatkozásait illet en állást foglaljon. Ilyen esetben arról van szó, hogy a kérdés hitelesítését követ en a megkívánt számú aláírás összegy lt, az Országgy lésnek kötelezettsége támadt az ügydönt népszavazás elrendelésére. A Ve. szövegszer en a népszavazási kezdeményezésnek ebben az újabb, az Alkotmánybíróság eljárását tekintve második szakaszában sem korlátozza az Alkotmánybíróságot sem a felülvizsgálat terjedelme, sem a felülvizsgálat okait illet en. A Ve. 130. § (2) bekezdése nem különböztet aszerint, hogy népszavazás kit zésére állampolgári kezdeményezés alapján vagy a köztársasági elnök, a Kormány, az országgy lési képvisel k egyharmada kezdeményezésére került-e sor. El bbi esetben az aláírásgy jt ívek mintapéldányának hitelesítésében, így a kérdés vizsgálásában az OVB-nek és az Alkotmánybíróságnak a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján már korábban szerepe van.
Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti hatáskörét is alkotmányos feladatára, az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásban betöltött szerepére tekintettel értelmezi. Az Alkotmánybíróság az egyes alkotmánybírósági hatáskörök gyakorlásánál eddig is saját közjogi státuszából indult ki [lásd pl. az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskörr l mondottakat: 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137.; vagy törvényjavaslat alkotmányellenességének el zetes vizsgálatára irányuló hatásköre értelmezését: a 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58.]. Különösen figyelemmel volt a Ve. 130. § (2) bekezdésében foglalt hatásköre korlátainál az 52/1997. (X. 14.) AB határozat ama megállapításra, amely szerint „Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgy jtés megkezdése el tt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illet leg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgy jtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illet leg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát.” Ez azt jelenti, hogy népszavazás kit zésére irányuló állampolgári kezdeményezésnél a kérdés hitelesítésével a kezdeményezés els szakasza lezárul. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanakkor elvben nem zárható ki az, hogy a kérdés hitelesítése, majd az aláírásgy jtés eredményessége és a népszavazás elrendelése után olyan változásra hivatkozva terjesztenek el kifogást, amelyet sem az OVB a hitelesítéskor - és ha volt alkotmánybírósági eljárás, sem az Alkotmánybíróság a hitelesítés elleni kifogások elbírálása során - nem vehetett figyelembe, és ez a körülmény az elutasító vagy elrendel OGY határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybírósági elbírálását, minden kétséget kizáróan, érdemben befolyásolhatja. Ilyen körülmény lehet például az Alkotmány módosulása, nemzetközi szerz dés hatálybalépése vagy hatályvesztése. Összeegyeztethetetlen lenne a Ve. 130. § (2) bekezdése szerinti kifogás funkciójával, ha ilyen körülmény tudatában is az Alkotmánybíróság e hatáskörének gyakorlása a formális, például az eljárási szabályok betartásának felülvizsgálatára korlátozódna. A népszavazás elrendelését vagy a kötelez en elrendelend népszavazás elutasítását követ en benyújtott azokról a kifogásokról, amelyek nem az állampolgárok által kezdeményezett népszavazási kérdésre vonatkoznak, hanem más érveket hoznak fel az Országgy lés határozata ellen, az Alkotmánybíróság dönt érdemi, tartalmi vizsgálat alapján. Esetr l esetre foglal állást az Országgy lés elrendel vagy elrendelést elutasító döntésér l, a kifogásokban foglalt tartalomhoz kötötten, a kifogás érveinek vizsgálata alapján. A Ve. 130. § (2) bekezdésének ez az értelmezése összhangban áll az Alkotmánybíróság 33/2004. (IX. 28.) AB határozata III. 6. pontjában foglaltakkal. Már ebben az ügyben is felmerült a kifogások által hivatkozott „új helyzet” mikénti kezelése a jogorvoslati eljárásban. Az Alkotmánybíróság szerint nem volt megállapítható, hogy - a népszavazásra feltett kérdés tárgyát képez törvény alkotmánybírósági megsemmisítése folytán - új helyzet állt el (MK 2004/136. szám, 11564. oldal).
3. A jelen ügyben azt lehetett megállapítani, hogy a kifogások többsége - részben már elbírált, részben új, de olyan érvek alapján, amelyeket a hitelesítésr l szóló döntést követ en is elvileg el terjeszthettek volna - változatlanul a népszavazási kérdés ellen irányul. Ezért a fentiek szerint - azt a kifogást (I. 2. a) pont), amely szerint az OGY határozat sérti a közérdek adatok megismeréséhez való jogot a kifogásban el adott, ismertetett indokok alapján; továbbá - azt a kifogást (I. 2. b) pont), amely szerint a kérdésben a „a megalkotandó törvényben meghatározott egyéb módon” szövegrész sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelm ség elvét; valamint - azt a kifogást (I. 2. e) pont), amely szerint a népszavazás - eredményessége esetén - olyan törvény alkotására kötelezné az Országgy lést, amely ellentétes lenne az Alkotmány 69. § (3) bekezdésében elismert konzuli védelemhez való joggal, mert a magyar állammal való tényleges kapcsolatban nem álló személyek juthatnának állampolgársághoz; a kérdés hitelesítésér l szóló OVB döntést követ en el lehetett volna terjeszteni. A népszavazási kezdeményezés és eljárás ezen szakaszában ezek a kifogások már nem vizsgálhatók. Az egyik kifogásban (I. 2. d) pont) azonban azzal is érveltek, hogy a hitelesítés és az elrendelés között is, kés bb elvben létrejöhet olyan nemzetközi egyezmény, amelynek fényében a népszavazási kérdésr l nem lenne tartható népszavazás. Ez a felvetés megalapozatlan. Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy ilyen konkrét nemzetközi szerz désre a kifogás benyújtója maga sem hivatkozott. A hitelesítésr l szóló OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat elbíráló alkotmánybírósági határozatot követ en ilyen szerz dés eddig nem született. Ezért az Alkotmánybíróság az OGY határozatot ebb l az okból támadó kifogást elutasította. Azt is állították továbbá (I. 2. c) pont), hogy nem tartható népszavazás mindaddig, amíg a választópolgárokat érint alkotmányellenes helyzet fennáll. A kifogást benyújtó személy a szóban lév OGY határozatot ugyanazzal az érveléssel támadta, mint a 46/2004. (V. 18.) OGY határozatot: értelmezése szerint az Alkotmánybíróságnak a 32/2004. (IX. 14.) AB határozatára figyelemmel, az Országgy lés a népszavazást ebben a kérdésben sem rendelhette volna el. Az Alkotmánybíróság a kifogásnak ezzel az érvével összefüggésben, a jelen ügyben az alábbiakat állapítja meg: Az Országgy lés 2004. október 18-án elfogadta, az Országgy lés elnökének sürg sségi kérelmére a köztársasági elnök aláírta és a Magyar Közlöny 2004. október 19-i keltezéssel megjelent 150. száma kihirdette a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény módosításáról szóló 2004. évi XCII. törvényt. A törvény a Ve. szabályait kiegészítette „A külföldön történ szavazás átmeneti szabályai” cím XIX. fejezettel. A törvény a 2. § (1) bekezdése értelmében a kihirdetés napján lépett hatályba, és a (2) bekezdés alapján 2006. március 31-én veszti hatályát a Ve. XIX. fejezetével együtt. A 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy a törvény rendelkezéseit a hatálybalépését megel z en elrendelt, de a hatálybalépését követ en kit zött országos népszavazásra akkor kell alkalmazni, ha a törvény hatálybalépését l a magyarországi szavazás napjáig legalább 20 nap van hátra. Ennek következtében az a kifogás, amely azért támadta az elrendelésr l szóló OGY határozatot, mert állítása szerint a népszavazási szabályokat érint alkotmányellenes helyzetben nem tartható meg a népszavazás, okafogyottá vált, így ebben a vonatkozásban is az OGY határozat helybenhagyásának volt helye.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OGY határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k., alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., dr. Harmathy Attila alkotmánybíró akadályoztatása miatt
Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k., alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k., alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k., el adó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása A határozat rendelkez részével, amely az Országgy lés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozatát helybenhagyja, illetve az elkésetten benyújtott kifogást visszautasítja, egyetértek. A határozat indokolásával azonban sem egészében, sem részleteiben nem értek egyet. 1. Az Alkotmánybíróság rövid id n belül másodszor hoz határozatot olyan kifogások tárgyában, amelyeket az Országgy lés népszavazást elrendel határozata ellen nyújtottak be. Az Országgy lés 82/2004. (IX. 15.) OGY határozata ellen benyújtott kifogások még inkább alátámasztják azokat az érveket és megállapításokat, amelyeket a 33/2004. (IX. 28.) AB határozathoz f zött párhuzamos indokolásomban már kifejtettem, és amelyeket a jelen ügy kapcsán is helytállónak tartok. Az Alkotmánybíróságnak már akkor, de most különösen olyan elvi jelent ség határozatot kellett volna hoznia, amelyben - a konkrét országgy lési határozat ellen benyújtott kifogás elbírálásán túl - általános jelleggel meghatározza a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörének tartalmát, vagyis megállapítja az Alkotmánybíróság vizsgálatának tartalmi és formai korlátait. A jelen határozat indokolása álláspontom szerint nem felel meg ennek a követelménynek. 2. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 1. § h) pontja [„az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik (...) eljárás mindazokban az ügyekben, amelyeket törvény a hatáskörébe utal”] alapján kizárólag a Ve. biztosít hatáskört a népszavazási eljáráshoz kapcsolódóan; mégpedig két helyen, a népszavazási eljárás más-más szakaszában: az OVB határozata, illetve az Országgy lés egyedi határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában. Az Alkotmánybíróságnak - áttekintve a népszavazási eljárás egész menetét - azt kellett volna vizsgálnia, hogy az eljárás két különböz szakaszában t megillet
hatáskörének mi a funkciója; a hatáskör terjedelme azonos-e, illetve ha nem, akkor mennyiben különbözik egymástól, és pontosan mik a korlátai. a) A népszavazási eljárás folyamatában az Alkotmánybíróság a kifogás jogintézményén keresztül, két alkalommal: a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az aláírásgy jt ív hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat („hitelesítési kifogás”), illetve a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján az Országgy lésnek a népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozata („elrendelési kifogás”) esetében járhat el jogorvoslati fórumként. b) A Ve. 130. § (1) bekezdése szerinti alkotmánybírósági vizsgálatra - az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) (ABH 1997, 331.), megfogalmazott követelmény alapján - el zetesen, még az aláírásgy jtés megkezdése el tt sor kell, hogy kerüljön. Eszerint: „(a)z állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgy jtés megkezdése el tt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illet leg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgy jtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illet leg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát.” (ABH 1997, 331, 343.) Ebb l következ en az OVB el zetesen, az aláírásgy jt ív hitelesítése során vizsgálja egyrészt azt, hogy a kérdés megfelel-e az alkotmányi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság értelmezései alapján a népszavazásból kizárt tárgyköröket nem pusztán az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése tartalmazza, hanem más tilalmak is levezethet ek magából az Alkotmányból [lásd pl. 25/1999. (VI. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251.; illetve 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290.]. Az OVB másrészt vizsgálja, hogy a kérdés egyértelm -e, vagyis az alapján az állampolgár kétség nélkül meg tudja-e állapítani, hogy mir l dönt, és az Országgy lés számára is egyértelm -e, hogy a döntéshez kapcsolódóan milyen kötelezettségek terhelik. Harmadrészt az aláírásgy jt ívnek formailag is meg kell felelnie a Ve.-ben meghatározott feltételeknek. A Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság az OVB döntését vizsgálja felül, mégpedig mind tartalmi, mind formai szempontból. Az Alkotmánybíróság az eljárás ezen szakaszában azt vizsgálja tehát, hogy a kérdés megfelel-e a felsorolt alkotmányossági és törvényi követelményeknek, ezeken belül az egyértelm ségi követelménynek. Az Alkotmánybíróság ezenfelül vizsgálhatja az OVB konkrét döntéshozatali eljárásának a törvényességét is. c) Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 28/C. § (2)-(3) bekezdés szerinti kötelez népszavazás „mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok »befolyása« alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthet ség is (azzal, hogy megfelel számú támogató gy lik össze). Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve a »nép«. A népszavazás Alkotmányban meghatározott »hatáskörén« [Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés] belül az Országgy lésnek nincs lehet sége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthet ség befolyásolására. Ellenkez leg: köteles minden »kiszolgáló«, megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntést l vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen
hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távol tartani ett l. (...) A kezdeményezés támogatottságának teljesülése automatikusan a képviseleti szerv fölé helyezi a közvetlen hatalomgyakorlást. Az Országgy lés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására). Mivel a »szabad tárgyakon« belül az eljárás uralkodik a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi szabályaiban, védelmének az eljárás egészére ki kell terjednie, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul.” (ABH 1997, 331, 340, 341.) Ebb l az következik, hogy ha a megfelel számú aláírást összegy jtötték - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdése alapján -, az Országgy lés köteles elrendelni a népszavazást, mégpedig szó szerint ugyanabban a kérdésben, amelyre az aláírásokat összegy jtötték [Nsztv. 13. § (2) bekezdése]. Az Országgy lésnek tehát sem arra nincs lehet sége, hogy a kérdést módosítsa, sem arra, hogy vizsgálja: a kérdés megfelel-e az alkotmányi, illetve törvényi követelményeknek. d) Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében meghatározott hatáskörében nem az OVB, hanem az Országgy lés határozatát vizsgálja felül, esetlegesen az Országgy lést utasíthatja új eljárásra. Ebb l következ en az Alkotmánybíróság e döntés-felülvizsgálati jogköre alapján abban a kérdésben dönthet, hogy az Országgy lés határozata tartalmazza-e az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerinti kötelez tartalmi elemeket, és hogy 1. az Országgy lés helyesen állapította-e meg, hogy a népszavazás ügydönt vagy véleménynyilvánító-e; 2. a kérdés megegyezik-e az aláírásgy jt íven szerepl kérdéssel; 3. az Országgy lés megfelel en rendelkezette a népszavazás költségvetésér l. Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja továbbá az Országgy lés konkrét döntéshozatali eljárásnak a törvényességét. Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (2) bekezdésében biztosított hatáskörében eljárva arról határozhat tehát, hogy az Országgy lés eljárása és maga a meghozott határozat a fenti szempontok alapján - törvényes-e. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárásnak ebben a szakaszában - a népszavazást elrendel országgy lési határozat után - az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésében foglalt kötelez erej rendelkezéseknek van alávetve: az elrendelési kifogás elbírálásakor az elrendelésig tartó eljárást vizsgálva kell meghozni a döntését, de a kérdés tartalmát már nem vizsgálhatja. A kérdés tartalmának (hitelesítésének) a vizsgálata és az országgy lési határozatnak ezen az alapon való megsemmisítése szöges ellentétben állna az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésével és az Alkotmánybíróság azon korábbi határozataival, amelyek a jogbiztonság elvére hivatkozva el írták, hogy a kérdés hitelesítése (OVB határozata és esetlegesen annak Alkotmánybíróság általi felülvizsgálata) után a kérdés tartalmi vizsgálatára nem kerülhet sor, maga az Országgy lés is végrehajtó szerepbe kerül. e) A korábbiakban kifejtettekb l következik, hogy magának a kérdésnek az alkotmányossági, törvényességi és tartalmi vizsgálatára a jelen törvényi feltételek mellett kizárólag a hitelesítési szakaszban, az aláírásgy jtés megkezdése el tt, a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján benyújtott kifogás elbírálása során kerülhet sor. Ennek indoka, hogy a választópolgár nem hozható olyan helyzetbe, hogy utólag derüljön ki: alkotmányos joga gyakorlására adott helyzetben nem is lett volna lehet ség. Ezt az Alkotmánybíróság hangsúlyozottan kiemeli a 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban: „(a)z Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében megjelölt jogállamiság szerves részét képez jogbiztonság megköveteli, hogy a törvény létesítsen megfelel jogintézményt a népszavazási kezdeményezés alapjául szánt kérdések el zetes alkotmányossági vizsgálatára”. (ABH 1997, 331, 332.)
Az Alkotmánybíróság - amennyiben az aláírások összegy jtése után az OVB ellen rizte azokat, és megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés érvényes a népszavazás elrendelésével kapcsolatos országgy lési határozathoz benyújtott kifogás kapcsán tartalmi vizsgálatot csak a korábbiakban leírt sz k körben végezhet, illetve az Országgy lés eljárásának törvényességét ellen rizheti. Az országgy lési határozat megsemmisítésére akkor van lehet sége, ha az Országgy lés a döntést adott tartalommal nem hozhatta volna meg, vagy annak valamely eleme nem felel meg a törvényi követelményeknek. Az Alkotmánybíróság a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában a Ve. 130. § (2) bekezdése alapján járhat el; az Országgy lés határozatát, mégpedig egy egyedi országgy lési határozatot vizsgál; a kifogás funkciója a törvényi szabályok megtartásának ellen rzése. f) A Ve. 130. § (2) bekezdése szerint a - bárki által kezdeményezhet - jogorvoslat a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában hozott döntés ellen vehet igénybe; e szakasz kezd id pontja az OVB ellen rzésének eredményét tartalmazó döntés Országgy lésnek való bejelentése. Sem az Alkotmány, sem az Nsztv., illetve a Ve. nem biztosítja az Országgy lésnek azt a jogot, hogy ebben a szakaszban vizsgálhassa a népszavazási kérdés alkotmányosságát [erre csak az OVB, illetve a Ve. 130. § (1) bekezdése alapján, jogorvoslati fórumként eljárva az Alkotmánybíróság jogosult az eljárás egy korábbi szakaszában]. A Ve. 130. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság vagy helybenhagyja az Országgy lés határozatát vagy megsemmisíti azt, és új eljárásra kötelezi az Országgy lést. Az Országgy lés új eljárása a népszavazási eljárás elrendelési szakaszának megismétlése, melynek során az Országgy lésnek az a kötelezettsége, hogy korrigálja azt az (eljárási) hibát, amelyet el z eljárásában elkövetett, és amiért határozatát az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Mivel a megismételt elrendelési eljárásban sem biztosít sem az Alkotmány, sem más törvény az Országgy lés számára olyan jogot, hogy az aláírásgy jt íven szerepl , hitelesített kérdést, illetve annak alkotmányosságát vizsgálja, ezért az Nsztv. 13. § (2) bekezdéséb l következ en az Országgy lésnek a népszavazást ismételten az aláírásgy jt íven szerepl kérdésben kell elrendelnie. Olyan eljárási szabályok sincsenek, melyek értelmében az Országgy lés visszajuttathatná a népszavazási eljárást abba a szakaszba, amelyben a kérdés alkotmányosságáról dönteni lehet, vagyis a hitelesítés szakaszába. Az ilyen tartalmú szabályok tulajdonképpen annulálnák a korábban összegy jtött, megfelel számú aláírást; ez azonban több alkotmányos rendelkezést sértene. Sérülne egyrészt az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt közvetlen hatalomgyakorlás elve (amely megvalósulásakor megel zi a közvetett hatalomgyakorlást); másrészt a 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogbiztonság elve; harmadrészt ellentétes lenne az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésének kógens rendelkezésével is; és ellentétes lenne az Alkotmánybíróság korábbi határozataival és az azokban megfogalmazott követelményekkel. A Ve. 130. § (2)-(3) bekezdése alapján lefolytatott, megismételt országgy lési eljárás meg kell, hogy maradjon tehát a népszavazási eljárás elrendelési szakaszában, nem kerülhet vissza egy korábbi - így például a hitelesítési - szakaszba. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban leírt követelmények az Alkotmánybíróságra magára is kötelez ek, nevezetesen, hogy a kérdés hitelesítése és az aláírások összegy jtése, majd ellen rzése után a „nép” népszavazást kezdeményez akarata kell, hogy érvényesüljön, valamint, hogy az Országgy lés által elrendelt népszavazást az Alkotmánybíróság sem állíthatja le a kérdés hitelesítési vizsgálata alapján (akár)
