Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIII/2. (2005), pp. 349-354
KRITIKAI ÉSZREVÉTELEK A SZABÁLYSÉRTÉSI TÖRVÉNY EGYES RENDELKEZÉSEIHEZ NYITRAI PÉTER* A hatályos szabálysértési törvényünk - az 1999. évi LXIX. tv. (a továbbiakban: gztv.) _ már a hatályba lépése előtt magára irányította a figyelmet. Részben azért, mert rendkívül nehezen született meg, részben pedig azért is, mert már a hatályba lépése előtt is módosításra szorult. A hatályba lépését követően pedig mindenekelőtt a gyakorlat oldaláról - számos kritika érte ezt a jogszabályt. Jelen tanulmányban folytatni szeretném a szabálysértési törvény - é s a kapcsolódó jogszabályok - korábban megkezdett kritikai vizsgálatát, mindenekelőtt azzal a céllal, hogy ráirányítsam a jogalkotó figyelmét a szabályozási anomáliákra. Ezt azzal a módszerrel teszem, hogy mindkét oldalról - a hatóság oldaláról és az elkövető oldaláról is - bemutatom a lehetséges cselekvési variációkat, természetesen szigorúan a vonatkozó jogszabályok alapul vételével. 1 Elsőként e g y olyan cselekmény elbírálásának és szankcionálásának problémáira szeretnék fókuszálni, amely - minden túlzás nélkül állíthatjuk napjában ezerszámra fordul elő, de az ezt elkövetők jelentős része - kellő ismeretek birtokában - következmények nélkül „úszhatja meg" a szabályszegést. Ez a cselekmény az e g y e s szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Korm. rendelet 43.§-ában nevesített „Sebességkorlátozás jelentős túllépése". Ezt a szabálysértést az követi el, aki a km/órában meghatározott, vagy a jelzőtáblával km/órában jelzett sebességet a 100 km/órát m e g nem haladó sebességkorlátozás esetén legalább a felével, a 100 km/órát meghaladó sebességkorlátozás esetén legalább a harmadával lépi túl. A hivatkozott jogszabályhely a (2) bekezdésében utal arra, hogy az elkövetőt a szabálysértési hatóság el is tilthatja a járművezetéstől. Ez utóbbit azért tartom fontosnak megjegyezni, mert jelen értekezésemben
* DR. NYITRAI PÉTER egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros 1
Itt kell utalnom arra, hogy az elkövetői oldalról történő értékelés esetén nem minden esetben leszek jóhiszemű, szándékosan a „kiskapukat" fogom keresni, de az ilyen magatartást természetesnek tartom, ugyanis sem az Sztv., sem pedig a kapcsolódó alacsonyabb szintű jogszabályok nem írják elő az elkövetőnek a szabálysértési eljárás során a jóhiszemű eljárás kötelezettségét.
350
Nyitrai Péter
utalni szeretnék ez utóbbi intézkedés végrehajthatóságának jogszabályok által lehetővé tett, tehát minden szempontból legális kijátszására. Kezdődjék tehát a cselekménysorozat. Az elkövető a személygépkocsijával a megengedettnél lényegesen nagyobb sebességgel halad a közúton, a rendőrség pedig azon az útszakaszon éppen közúti sebesség- és forgalomellenőrzést végez. A rendőrség által alkalmazott technikai eszköz jellegétől (autóba szerelt traffipax, kézi lézeres mérőkészülék stb.) függetlenül rögzítésre kerül a szabálysértést elkövető gépjármű rendszáma, az elkövetés ideje, a sebességtúllépés mértéke, stb. Az esetek túlnyomó többségében sor kerül arra, hogy a szabálysértést elkövető gépjármű vezetőjét megállítják, és ekkor derül fény arra, hogy ki is volt a szabálysértés elkövetője. Az elkövető személye kilétének megállapításával - kiegészítve a fentebb hivatkozott adatokkal - sor kerülhet a helyszíni bírság kiszabására, vagy jelentős túllépés esetén a feljelentés megtételére. A probléma akkor kezdődik, ha bármely ok miatt nem került sor az elkövető kilétének a megállapítására, ilyenkor ugyanis nincs ki ellen megtenni a feljelentést, tehát egy megelőző eljárás keretében kell az elkövető kilétét tisztázni. Erre a gyakorlatban oly módon kerül sor, hogy - természetesen még nem a szabálysértési eljárás keretében - a rendőrség egy adatlapot küld ki az érintett jármű üzembentartójának, amelyben az üzemben tartónak arra kell nyilatkoznia, hogy a rendőrség által megjelölt időpontban ki vezette a gépjármüvet. Érdekességként jegyzem meg, hogy stricti iuris értelmezés szerint ennek 8 napon belül kellene megtörténnie, ugyanis a feljelentés megtételére 8 napos időtartam áll rendelkezésre.2 Az üzemben tartó több lehetséges variáció közül választhat. Az első variáció az, hogy - becsületes és törvénytisztelő állampolgár lévén - megnevezi azt a személyt, aki az adott időpontban a járművet vezette. Ez lehet saját maga, vagy más személy. Ha az üzemben tartó saját magát jelöli meg, ezzel gyakorlatilag elismeri a szabálysértés elkövetését, a rendőrhatóság ilyen esetekben el is szokott tekinteni az elkövető meghallgatásától, a szabálysértési eljárást lefolytatja, majd meghozza a döntését. Nagyjából ugyanez a helyzet akkor is, ha az üzemben tartó egy létező és állandó bejelentett lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárt jelöl meg a részére megküldött adatlapon, ebben az esetben a rendőrhatóság a megjelölt személlyel szemben indítja meg és folytatja le a szabálysértési eljárást. Lényegesen más azonban az eljárás akkor, ha az üzemben tartó egy fiktív magyar személyt, vagy létező, de állandó lakhellyel nem rendelkező, hajléktalan személyt, vagy külföldi állampolgárt jelöl meg. Az első variáció esetén hónapokig elhúzódhat az eljárás (bár a fentebb hivatkozott 8 napos határidő nem minősül a hatóság részéről jogvesztőnek), az utóbbi az eset2
Az 1999. évi LXIX. tv. végrehajtásáról szóló 11/2000. (11.23.) BM r. 22. § (1) bekezdése rendelkezik ily módon.
Kritikai észrevételek a szabálysértési törvény egyes rendelkezéseihez
351
ben pedig - különösen akkor, ha a megjelölt külföldi állampolgár címe „véletlenül" még tévesen is kerül megjelölésre, vagy akár fiktív külföldi állampolgárról és/vagy címről van szó - a külföldre irányuló megkeresés olyan mértékben kénes meghosszabbítani az eljárást, hogy akár az elévülés is bekövetkezhet. Előfordulhat az is, hogy az adatszolgáltatásra kötelezett személy vagy nem válaszol, vagy pedig azt válaszolja, hogy nem tudja, hogy ki vezette a jármüvet. Az ilyen esetekben szabálysértési eljárást kezdeményeznek a jármű üzemben tartója ellen, és a lefolytatott bizonyítási eljárás eredményétől függően va gy a sebességkorlátozás jelentős túllépése miatt, vagy pedig az adatszolgáltatási kötelezettségének elmulasztása miatt vonják felelősségre. A közúti közlekedés rendjéről szóló 1999. évi LXXXIV. tv. 33. §-a előíija az adatszolgáltatási kötelezettséget, e kötelezettség elmulasztója pedig szabálysértést követ el. Az adatszolgáltatás elmulasztása esetén külön szankcióként jelentkezhet egy másik jogszabályban3 biztosított lehetőség, nevezetesen az adott jármű meghatározott időtartamra történő, forgalomból való kivonása. Ennek megtételére nem szabálysértési eljárás, hanem államigazgatási eljárás keretében kerül sor, a közlekedési igazgatási hatóság meghatározott időtartamra bevonja az adott jármű forgalmi engedélyét. A gyakorlatban gyakran előfordul olyan eset is, hogy az adatszolgáltatásra kötelezett személy azt a választ adja, hogy az adott időpontban a járművet, az adott járműkategóriára érvényes vezetői engedéllyel rendelkező hozzátartozója vezette, de konkrétan nem nevezi meg ezt a személyt. Az ilyen esetekben a rendőrhatóság azt a gyakorlatot folytatja, hogy az ügyben addig keletkezett iratokat irattárba helyezi, és nem kezdeményez szabálysértési eljárást, hiszen ha kezdeményezne, a tanúk meghallgatása során az hangozna el, hogy „nem én vezettem a járművet, de nem vagyok köteles terhelő vallomást tenni a járművet vezető hozzátartozómra." A kör tehát hamar bezárulna, az elkövető személye ismeretlen maradna a hatóság előtt, ezért került sor ennek a viszonylag praktikusnak mondható gyakorlatnak a kialakítására. A rendőrhatóság ez utóbbi gyakorlata azonban óhatatlanul felvet néhány kérdést. Vizsgáljuk meg ezeket egy kicsit alaposabban. Korábban már utaltam rá, hogy az adatszolgáltatási eljárásra nem a szabálysértési eljárás keretében, hanem azt megelőzően kerül sor. Ezt az eljárást a közlekedési igazgatási hatóság folytatja le, és az eljárására értelemszerűen nem a szabálysértési eljárás előírásai - hiszen még meg sem indult - , hanem az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) előírásai a mérvadóak. Az Áe. alapelvként4 rögzíti, hogy az ügyfél az ál3
Lásd bővebben: 35/2000. (XI.30.) BM r. A 2. § (6) bekezdésében
352
Nyitrai Péter
lamigazgatási eljárásban jóhiszeműen köteles közreműködni, ugyanakkor rögzíti az államigazgatási ügy fogalmát is.5 Most pedig mindezek ismeretében vizsgáljuk meg, hogy a közlekedési illetőleg szabálysértési hatóság előbbiek során egy példa segítségével bemutatott - eljárása mennyiben felel meg a hatályos jognak. Álláspontom szerint az államigazgatási ügy fogalmába semmiképp sem illeszthető be az az ügy, amelyben a közlekedési hatóság adatszolgáltatást kér a jármű üzemben tartójától. Az államigazgatási ügy fogalmának gyakorlati feltárásához kapaszkodót nyújthat a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 6. sz. állásfoglalása, amely szerint annak eldöntésénél, hogy egy adott közigazgatási szerv konkrét intézkedését közigazgatási, vagy polgári jogi jellegűnek kell-e tekinteni, abból kell kiindulni, hogy a felek a jogviszonyban föléalárendeltségben, vagy mellérendeltségben állnak. Álláspontom szerint az adatszolgáltatásra történő felhívás nem tekinthető mellérendeltségi viszonynak, mivel a jogviszony nélkülözi a polgári jogi elemeket. Marad tehát a hatósági jogviszony. Viszonylag egységes az elmélet és a gyakorlat álláspontja is abban, hogy ha az alapvetően más funkciók ellátására létrehozott szervek esetenként államigazgatási intézkedéseket tesznek, akkor az eljárásuk során az Áe. szabályait kell alkalmazniuk, hiszen az eljárás során alkalmazandó részletes szabályokat nem az eljáró államigazgatási szerv típusa, hanem az ügy tartalma határozza meg. Ha a konkrét példánál maradunk, akkor az ügy tartalma semmilyen szabályokat nem képes determinálni, hiszen az Áe. 3. § (3) bek. alapján kizárt, hogy államigazgatási ügynek minősüljön. Nyugodt szívvel leszögezhetjük, hogy sem a jogszabály, sem pedig a viszonylag egységesnek mondható bírói gyakorlat alapul vételével nem minősíthető államigazgatási ügynek az, amikor a közlekedési hatóság adatot kér a jármű üzemben tartójától. Tovább lehetne elmélkedni azon is, hogy maradva a fenti példánál - mikor indult meg az eljárás (nyilván hivatalból indult eljárásról van szó), hány nap az elintézési határidő (ez miért nincs összhangban a korábban említett BM rendeletben nevesített határidővel), stb., ám attól tartok, hogy még további hiányosságok és visszásságok feltárására kerülne sor. Tovább folytatva az elmélkedést felvetődik az a kérdés, hogy miért tekintik a hatóságok kvázi tanúvallomásnak a jármű üzemben tartójának a nyilatkozatát, amikor egyrészt nem tanúként hallgatják meg egy államigazgatási eljárásban, másrészt pedig az ügyfélnek - mint arra korábban utaltam - jóhiszemű eljárási kötelezettsége van, tehát elvileg köteles lenne az igazmondásra, még abban az esetben is, ha pl. olyan hozzátartozóját kell megjelölni, akinek a megje5 A 3. § (3) bekezdésében az Áe. úgy rendelkezik, hogy „E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez".
Kritikai észrevételek a szabálysértési törvény egyes rendelkezéseihez
353
lölését követően megteszik a szabálysértési feljelentést, de abban az eljárásban az üzemben tartó már mentesülne a tanúvallomási kötelezettség megtétele alól. Ehhez kapcsolódva felvetődik az a kérdés is, hogy a hatóság miért nem egy másik jogszabályhelyre hivatkozással6 szerzi meg a szabálysértési eljárás megindításához szükséges információt, amikor erre reális lehetősége van. Összefoglalva az eddigieket, az álláspontom az, hogy indokolt lenne ennek a jogterületnek a jogalkotó részéről történő felülvizsgálata és a joghézagok megszüntetése. Jelen értekezés elején már utaltam arra, hogy a sebességkorlátozás jelentős túllépése esetén nemcsak a szabálysértést elkövető személy elmarasztalása alól van lehetőség a felelősségre vonás alóli kibúvásra, hanem a járművezetéstől való eltiltás esetén is akad néhány olyan szabályozási anomália, amely gyakorlatilag végrehaj Ihatatlanná teszi a hatóság döntését. Mint ismeretes, a járművezetéstől eltiltás nemcsak a szabálysértési jogban, hanem a büntetőjogban is gyakran alkalmazott szankció, és mindenképpen figyelemre méltó az a tény, hogy a büntetőjogban is számos problémát vetett fel a járművezetési jogosultság korlátozásának gyakorlati végrehajtása.7 A motorizáció elteijedésével és általánossá válásával a járművezetés mindennapos tevékenységünkké vált, a személygépkocsi pedig munkaeszközünkké. Nyilvánvalóvá tehát, hogy az e tevékenységtől való eltiltás minden személyt érzékenyen érint, s megalapozottan állíthatjuk, hogy sokkal jelentősebb joghátrányt jelent e jogosultságunk időleges korlátozása, mint egy pl. magasabb összegű pénzbírság - adott esetben részletben történő - megfizetése. Ha mindehhez hozzávesszük azt is, hogy jogalkotói mulasztás és/vagy figyelmetlenség miatt legális lehetőség van a joghátrány elszenvedésének elodázására, különösen fontossá válik az adott jogterület szabályozásának kritikai vizsgálata. Már az Sztv. hatályba lépésekor sejteni lehetett, hogy a járművezetéstől eltiltás végrehajtása a gyakorlatban majdan problematikus lehet, és a valóság a kétkedőket igazolta. Tekintsük át a következőkben egy „laboratóriumi" jogeset segítségével, hogy hol mutatkoznak a szabályozás hiányosságai. A szabálysértési eljárásban az elkövetőt eltiltják a járművezetéstől és kötelezik a vezetői engedélyének leadására. A határozatot az eljárni jogosult rendőrhatóság hozza, s a határozatában - annak megküldésével - értesíti a döntéséről az eljárás alá vont 6
A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 32. §-a lehetőséget biztosít arra, hogy „A rendőr a feladatának ellátása során bárkihez kérdést intézhet, felvilágosítást kérhet, ha alaposan feltehető, hogy a megkérdezett olyan közlést tehet, amely a rendőri feladatok teljesítéséhez szükséges... Akitől a rendőr felvilágosítást kér - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az általa ismert tényekkel, adatokkal kapcsolatos válaszadást nem tagadhatja meg." Lásd erről bővebben pl.: Hajdú Mária: A járművezetéstől eltiltás végrehajtása. Magyar Jog, 2004/2. 65-73. o.
354
Nyitrai Péter
személyt. Ugyanebben a határozatban állapítja meg azt is a rendőrhatóság, hogy a járművezetéstől eltiltás kezdeti időtartama a határozat jogerőre emelkedésétől számít. Nem kívánok kitérni arra, hogy az elkövető élhet jogorvoslattal, s időben kitolhatja a határozat jogerőre emelkedésének napját, mert jelen esetben ez közömbös. Egyszerű példánál maradva ez a határozat - kifogás nélkül - emelkedik jogerőre. A jogerőre emelkedés napját követően - tehát a járművezetéstől való eltiltás kezdő napján - a rendőrhatóság még nem intézkedik, hiszen az előző napon még jogszerűen, a rendelkezésére álló határidőn belül adhatta postára a kifogását az eljárás alá vont (itt jegyzem meg: elkésett kifogás esetén is lehet helye igazolási kérelemnek). A szinte „kötelezően" bevárandó néhány nap után intézkedik a hatóság a végrehajtásról, azaz a jogerőre emelkedett határozatát megküldi az illetékes okmányirodának. Ez a gyakorlatban a jogerőre emelkedéstől számított 14-21 napon belül történik meg. Az okmányiroda iktatja a rendőrhatóságtól kapott határozatot, majd postai úton szólítja fel az eljárás alá vont személyt arra, hogy a vezetői engedélyét személyesen vigye be az okmányirodába. Itt újabb néhány napos időtartam következik, mintegy szükségszerűen, hiszen az okmányirodáknál is általánosnak mondható a néhány napos átfutási idő. A kiküldött felszólításra az elkövető több módon reagálhat. Ha azonnal átveszi a felszólítást és az abban foglaltaknak megfelelően le is adja a vezetői okmányát, akkor a hatósági intézkedés elérte a célját és az eltiltás időtartama csak néhány nappal kevesbedett, de ha az elkövető - élve a jogszabályokban biztosított lehetőséggel - első ízben nem veszi át (és nem keresi a postán sem) az értesítést, akkor az okmányiroda néhány nap múlva ismételten megkísérli a postai úton történő kézbesítést. Eljárás alá vont személyünk azonban ezen kb. 15 napos időtartam alatt kijelentkezik addigi állandó lakásából, és bejelentkezik egy új helyre. Az okmányirodából - régi címére - ismételten kiküldött felszólítás „ismeretlen helyre költözött" megjegyzéssel érkezik vissza, tehát az okmányirodának ki kell derítenie az eljárás alá vont új lakcímét. Ez természetesen heteket vehet igénybe, és ne feledjük: az eltiltás időtartama időközben „ketyeg". Az eltiltás időtartamától függően ezt a huzavonát - teljesen jogszerűen - addig lehet folytatni, amíg a határozatban megjelölt eltiltási végnap be nem következik. Az eljárás alá vont személyünk másnap beállít az okmányirodába és előadja, hogy szeretné leadni a vezetői engedélyét, de az ügyintéző már át sem veszi tőle, mert ha elvenné, törvénytelenül járna el. A fentebb bemutatott példán keresztül érzékelhetjük, hogy - finoman fogalmazva - szabályozási hiányosságok mutatkoznak az Sztv.-ben és a végrehajtásához kapcsolódó rendeletekben. Ezeknek a hiányosságoknak szándékosan nem kívánunk nagyobb publicitást biztosítani, reméljük azonban azt, hogy a viszonylag szűk körben történő közzététel is elegendő arra, hogy a jogalkotó figyelmét magára vonja.
