2. (2005), pp AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁS FOGALMA TORMA ANDRÁS*

Sectio Juridica et Poilitica, Miskolc, Tomus XXTII/2. (2005), pp. 381-379

AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁS FOGALMA TORMA ANDRÁS* Kétség nem férhet ahhoz, hogy az Európai Unió a világtörténelemben példa nélkül álló-, olyan európai államok közötti szerveződés, amely a tagállamok szabad akaratából, és szuverenitásuk - egy, de egyre jelentősebb részének - a Közösségre való átruházásával működik. A működés alapját egy olyan sui generis (autonóm) jogrendszer képezi, amelyet a tagállamok egymással kötött szerződései (a közösségi jog ún. elsődleges forrásai), a közösségi intézmények által alkotott jogi normák (a közösségi jog ún. másodlagos forrásai), továbbá a tagállamok jogrendszereiben általánosan érvényesülő jogelvek és az Európai Bíróság esetjoga (a közösségi jog ún. egyéb forrásai) alkotnak. Nem férhet kétség ahhoz sem, hogy az Európai Unió egyfelől nem egy tipikus nemzetközi szervezet - elsősorban éppen a tagállamok szuverenitásátruházása miatt - másfelől azonban nem is egy tipikus szövetségi állam, éppen a tagállami szuverenitásnak csupán részleges átruházása miatt. Valahol e két-, államok között megvalósuló együttműködési metódus között helyezhető el, amit a Német Alkotmánybíróság „államok szövetsége" („Staatenverbund") kifejezés bevezetésével írt le.1 Ennek lényege az, hogy az Európai Uniónak..." nagyobb a hatásköre az államszövetségnél, ámde nem bír egy szuverén állam teljes önállóságával."2 Mindezekből következik, hogy az Európai Unió intézményrendszerének és működésének leírásához nem minden esetben hívhatók segítségül se a nemzetközi szervezetek-, se a nemzetállamok esetében megszokott közjogi kategóriák. Ugyanakkor az sem tagadható, hogy a nemzetállami közjogi kategóriák (fogalmak és jogi műszavak) segítsége révén leírható az Európai Unió intézmény-, és jogrendszere (működése) is, még ha bizonyos korlátok között is. Ilyen megfontolásból az európai közigazgatás fogalmának definiálásánál - mintegy kiindulópontként - segítségül hívjuk a nemzetállami közigazgatás fogalmát, majd * DR. TORMA ANDRÁS tanszékvezető egyetemi tanár Miskolci Egyetem ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék 3515. Miskolc-Egyetemváros 1

Lásd a Német Alkotmánybíróság híres Maastricht ítéletét: Solange I, BVerfGE 37: Solange II, BVerfGE 73., Vertrag von Maastricht, BVerfGE 89. Fritz Rittner: Az Európai Unió útja a szövetségi állam felé. Jogtudományi Közlöny 1995. június. 258. o.

382

Torma András

áttekintjük az EU intézményei és a tagállami közigazgatások bonyolult kapcsolat-rendszerét. E két témakör elemzésének eredményei teremtik meg számunkra annak lehetőségét, hogy - a jelen tanulmány 3. fejezetében - megadjuk az európai közigazgatás fogalmát. 1. A közigazgatás lényegi ismérvei a demokratikus nemzetállamban Az elmúlt évszázadokban - különösen Európában, de a XX. században már az Egyesült Államokban is - számtalan szerző fejtette ki nézeteit a közigazgatás lényegi ismérveit illetően. Ezek esetenként homlokegyenest ellentmondtak egymásnak, máskor pedig kifejezetten hasonló végeredményre jutottak.3 A jelen tanulmány keretei között nem tartjuk indokoltnak az egyes álláspontok ismertetését, viszont nélkülözhetetlen annak rögzítése, hogy mi magunk mit értünk a „közigazgatás" fogalma alatt. Ennek kapcsán abból indulunk ki, hogy a közigazgatás legfontosabb ismérvei - megítélésünk szerint - az impérium, a szervezet, a tevékenység, a funkció és a személyzet szempontjából tárhatók fel. Éppen ezért a továbbiakban e szempontok figyelembevételével kíséreljük meg definiálni a közigazgatást, majd az így szerzett részeredmények összegzéseként adjuk meg a komplex fogalmat. Vizsgáljuk meg tehát először azt, hogy az itt jelzett sajátos szempontok (megközelítések) eredményeként milyen definíciók képezhetők, pontosabban: nemzetállami értelemben milyen tényezők alkotják a közigazgatás fogalmának elemeit.

3

Az egyes definíciók közötti különbségeknek, illetve ellentmondásoknak nem csak az adott szerzők más-más történelmi korban való működése, vagy más-más nézőpontja (volt) az oka, hanem az a tény is, hogy a tartalmilag azonos állami tevékenységet az egyes nyelvek - társadalom-, illetve kultúrtörténeti okok miatt - gyakran nemigen képesek egyetlen szóval, vagy egyetlen kifejezéssel megjelölni. „... az eszkimóknak állítólag huszonöt szavuk létezik a hó fogalmának leírására. Nyilvánvaló, hogy ennek az Arktisz hóval borított tundráin élő népnek... kifejezetten a fennmaradása múlik azon, ki tudja-e fejezni a nyelve azt a több tucat jelentésárnyalatot, amelyre nekünk egyetlen szavunk van. Ez a helyzet az Amerikában használatos „public administration" kifejezéssel is, amelyre egyetlen magyar szó nem létezik, illetve... csak több szóval fejezhető ki a tartalma: közigazgatás, állami igazgatás, szakigazgatás, és még folytathatnánk a listát..." Lásd erről bővebben: Richard J. Stillman: Amerikai közigazgatás magyar szemszögből In: Közigazgatás (Szerk.: R. J. Stillman) Osiris-Századvég Kiadó, Budapest 1994. 7-15. o.

Az európai közigazgatás fogalma

383

(a) Az impérium szempontjából: a közigazgatás önálló hatalmi ág. A hatalmi ágak megosztásának szükségességéről értekező jeles teoretikusok - J. Locke, és C. Montesquieu - szerint nem engedhető meg, hogy az államhatalom egy kézben összpontosuljon, mert az szükségképpen zsarnoksághoz vezet. Ahogy azt Locke ítja: „...ha ugyanazok az emberek tartják kezükben mind a törvényhozó hatalmat, mind a törvények végrehajtásának hatalmát,... akkor a törvények alkotását és végrehajtását saját előnyükhöz igazítják, és így a közösség többi tagjától eltérő, a társadalom... céljával ellentétes érdekeik lesznek.. ,"4 A Locke-t és Montesquieu-t követő más teoretikusok és államférfiak munkásságának eredményeként megállapítható, hogy az államhatalmi ágak megosztására épülő demokratikus (jog) államban a közigazgatás a végrehajtó hatalmat jelenti. Azt a hatalmi ágat, amely előkészíti a törvényeket, majd gondoskodik a megalkotott törvények végrehajtásáról. Ebben az értelemben a közigazgatás egy önálló államhatalmi ág, a törvényhozó és bírói hatalom mellett. Persze látni kell azt is, hogy e hatalmi ágak elkülönítése, illetve elkülönültsége meglehetősen viszonylagos. Sőt: valójában nem is a hatalmi ágak elkülönültségén van a hangsúly, hanem a hatalmi ágakat megjelenítő intézmények közötti kapcsolaton: a jogok és kötelezettségek olyan rendszerén, amely révén mindhárom hatalmi ág indíttatva érni magát és képes is arra, hogy valamely másik hatalmi ág visszaéléseit megakadályozza, és ezzel a demokratikus államberendezkedés létét veszélyeztesse.5 A hatalmi ágak szétválasztásán, illetve összekapcsolásán alapuló modell kapcsán azonban kiemelendő az is, hogy a közigazgatásban - sajátos módon mindhárom államhatalmi (kormányzati) funkció megtalálható. A közigazgatás rendeletet alkot (törvényhozó funkció), végrehajtja és végrehajtatja a törvényeket és a rendeleteket (végrehajtó funkció), továbbá - igaz, csak kivételesen, de el is bírálja azok alkalmazásának törvényességét (bírói funkció).6 (b) Organikus értelemben: a közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere. A törvények előkészítését és végrehajtását biztosító közigazgatás - éppen azért, mert önálló hatalmi ágat jelent - a közhatalommal rendelkező államszervek elkülönült alrendszere, amelynek két meghatározó típusa működik a demokratikus

4

John Locke: Értekezés a polgári kormányzatról. Gondolat Kiadó, Budapest, 1986. 143. o. Dávid H. Rosenbloom: A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása In: Közigazgatás (Szerk.: R. J. Stillman). Osiris Kiadó, Budapest, 1994. 38-39. o. 6 Uo.

384

Torma András

államban: az egyik az államigazgatási szervek, a másik pedig a helyi önkormányzatok csoportja.7 Az államigazgatási szervek alapvető ismérve a végrehajtó hatalom fejének (a köztársasági elnöknek, vagy a kormánynak) való közvetlen alárendeltség, míg a helyi önkormányzatok alapvető ismérve éppen az autonómia, a végrehajtó hatalom fejétől való (relatív) függetlenség. Ezt a szervezeti függőséget, illetve függetlenséget alapvetően az állami, illetve az önkormányzati tulajdon elkülönültsége, továbbá a feladatok eltérő jellege motiválja és indokolja. Az államigazgatási szervek az országosan egységes végrehajtást igénylő feladatokat (rendészet, adó, statisztika, honvédelem stb.) látják el, ezzel szemben az önkormányzatok a helyi közügyeket (egészségügyi, szociális, oktatási feladatok, településüzemeltetés és fejlesztés stb.) intézik. (c) Materiális értelemben: a közigazgatás az állami tevékenység sajátos területe. A közigazgatás nem csak önálló hatalmi ág, és elkülönült szervezeti rendszer, hanem az állami tevékenységnek törvény alá rendelt sajátos területe is. Tágabb értelemben felfogott feladata: a törvényhozó hatalom által - rendszerint - jogi normába foglalt legfontosabb állami (közösségi) célok eléréséhez szükséges gyakorlati lépések megtétele, illetve az ily módon tételezett állami akarat gyakorlati végrehajtásának a megszervezése, mindenekelőtt végrehajtó - rendelkező tevékenység kifejtése útján.8 A végrehajtó tevékenység alatt a jogalkalmazást és az operatív végrehajtást (irányítást, felügyeletet, továbbá az ún. egyéb operatív tevékenységet, mint például: tervezést, finanszírozást), míg rendelkező tevékenység alatt jogalkotást értünk. Abból következően, hogy az igazgatás nagyfokú racionalitást feltételező emberi együttműködés, a közigazgatásnak is központi eleme kell legyen ez a racionális emberi együttműködés, illetve cselekvés. A közigazgatás sajátossága e tekintetben az, hogy e racionális cselekvést mindig közösségi célok megvalósítá7

Meg kell jegyezzük: a XIX. és a XX. Században - kezdetben az USA-ban, később Európában is - sorra jelentek meg olyan, nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervek, amelyek főtevékenységük mellett közigazgatási feladatokat is elláttak, illetve ellátnak. Ezeket a magyar szakirodalom autonóm struktúráknak, illetve a közigazgatás indirekt (közvetett) szerveinek nevezi. E szervek jelentősége kétség kívül hazánkban is egyre növekszik, de - legalább is ma még - messze nem éri el a közigazgatás klasszikus szerveinek a végrehajtó feladatok ellátásában betöltött szerepét! Lásd erről például: Vadál Ildikó: Az indirekt közigazgatási szervekről de lege lata és de lege ferenda. (Magyar Közigazgatás, 1997. évi 3. és 4. szám), továbbá Balázs István: A közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 1993. 8 Kalas Tibor: A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai. In: Közigazgatási Jog Altalános Rész I. (Szerk.: Kalas Tibor). Virtuóz Kiadó, Budapest, 2004.


385

sa

érdekében tervezi, és valósítja meg. Mint arra a szakirodalom is rámutat: a közigazgatásban, mint tevékenységben, állandóan számolnak azzal, hogy milyen e s z k ö z ö k k e l lehet optimálisan elérni a közösségi célokat. Ebben az értelemben a közigazgatás nem más, mint meghatározott közösségi célok elérését célzó, racionális emberi együttműködés, amely mint tevékenység, mindig e célok elérésére és elérésük optimalizálására irányul.9 (d) Funkcionális értelemben: a közigazgatásnak sajátos feladatai vannak. A fentiek szerint körvonalazott közigazgatásnak, illetve közigazgatási tevékenységnek lényeges eleme az is, hogy mindig meghatározott feladatok ellátására irányul. Indokoltan vetődik föl tehát az a kérdés, hogy a modern államban konkrétan melyek a közigazgatás feladatai, tehát melyek az államéletnek azok a szektorai amelyeken az állami jelenlétet meghatározó módon a közigazgatás jeleníti „ 10 meg. Annak előrebocsátásával, hogy e feladatok folyamatosan változnak - hiszen változnak a feladatokat meghatározó körülmények is - a közigazgatási feladatokat a modern államban a következők szerint jelöljük meg: gazdaságszervezés, intézetigazgatás és felügyelet, rendészet és belső védelem, külső védelem, külpolitikai és külgazdasági feladatok, valamint belső irányítási és igazgatási feladatok ellátása. Ez utóbbi alatt értjük a közigazgatás egész szervezetrendszerének irányítását, felügyeletét, valamint törvényes és hatékony működtetését.11 (e) Perszonális értelemben: a közigazgatás sajátos jogállású személyek tevékenysége. A közigazgatás fenti sajátosságai indokolják, hogy a társadalom más dolgozóitól többé-kevésbé elkülönült, sajátos jogállású személyek, ún. köztisztviselők valósítsák meg a döntés-előkészítő, a szervező, és a végrehajtó-rendelkező tevékenységet, illetve gondoskodjanak az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának megszervezéséről, s ezzel a törvényhozó(hatalom) által kitűzött közösségi célok eléréséről.

9

Dwight Waldo: Mi a közigazgatás? In: Közigazgatás-tudományi Antológia (Szerk.: Lőrincz Lajos). Unió Kiadó, Budapest, 1994. 10 Lásd erről bővebben a szerzőtől: A közigazgatás feladatai. Publicationes Universitatis Miskolcinensis. Sectio Juridica et Politica. Tomus XX/2. Miskolc University Press, Miskolc, 2002. Lásd erről bővebben a szerzőtől: A közigazgatási szervek közötti kapcsolatrendszer, különös tekintettel az irányításra és a felügyeletre. Magyar Közigazgatás, 2004. évi 8. szám.

386

Torma András

A fenti négy jellemző mellett, illetve azokon túl hangsúlyozandó tehát az is, hogy a közigazgatás egy speciális jogosítványokkal és kötelezettségekkel felruházott-, erőteljesen koncentrált szakértői apparátus, amely a társadalmat képviselő különféle szervezetekkel egyezteti a döntések tervezeteit, feltárja a társadalmi konfliktusokat és megkísérli azok békés megoldását. Ilyen értelemben - mint arra Berényi Sándor professzor helyesen rámutat - a közigazgatás egy kommunikációs csatorna a társadalom és az állam között.12 A fenti öt sajátosság alapján, azok összegzéseként kimondható, hogy a modern nemzetállam közigazgatásának lényegi ismérveit, illetve a közigazgatás komplex fogalmának elemeit a következő ismérvek képezik. A közigazgatás: - önálló hatalmi ág, - a közhatalommal rendelkező államszervek elkülönült alrendszere, - az állami tevékenység törvény alá rendelt sajátos területe: szervezés, végrehajtás, rendelkezés, - sajátos feladatai vannak: gazdaságszervezés, intézetirányítás és felügyelet, rendészet és belső védelem, külső védelem, külpolitikai és külgazdasági feladatok ellátása, továbbá belső irányítási, felügyeleti és igazgatási feladatok ellátása, - a feladatokat sajátos jogállású személyek, köztisztviselők látják el, akik e tevékenységük révén mintegy kommunikációs csatornát (hidat) képeznek az állam és a társadalom között.

2. Az EU intézmények és a tagállamok közigazgatása közötti kapcsolatrendszer főbb jellemzői A nemzeti közigazgatási rendszerek Európai Unióban betöltött helyének és szerepének vizsgálatánál a Maastrichti Szerződéssel 1992-ben létrehozott, három pilléren nyugvó Unió szervezeti és működési sajátosságaiból indokolt kiindulni. Ennek értelmében az EU nem más, mint olyan intézmények - mindenekelőtt a főszervek: az Európai Unió Tanácsa, az Európai Parlament, az Európai Számvevőszék, az Európai Bizottság, és az Európai Bíróság - építménye, amely szoros és jogilag pontosan definiált kapcsolatban áll az Unió alapelemeit jelentő tagállamokkal, illetve a tagállamok nemzeti intézményeivel, elsősorban azok kormányaival. Az EU intézmények és a tagállamok intézményei közötti viszonyt az egymás kiegészítésének elve, vagy másként kifejezve, - Lőrincz Lajos szavait 12

Berényi Sándor: A közigazgatás rendeltetése. In: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. 43-44. o.


387

kölcsönözve - „az igazgatási funkciómegosztás elve" jellemzi.13 Ez a következőket jelenti. Az EU intézmények és a tagállamok, illetve intézményeik között egyfajta Igazgatási, munkamegosztási kapcsolat áll fenn, amelynek értelmében az EU intézményei - szorosan együttműködve a tagállamokkal - kitűzik a célokat, előkészítik a hatáskörükbe tartozó ügyeket, döntenek azokban és ellenőrzik a végrehajtást, miközben ténylegesen a tagállamok, illetve intézményeik - szorosan együttműködve az EU intézményekkel - végrehajtják a döntéseket. Ebben a szereposztásban az EU és a tagállamok intézményei függetlenek, ugyanakkor azonban - a közösségi jog előírásai szerint - együttműködnek. A tagállamok és intézményeik együttműködési kötelezettségét a Római Szerződés 10. cikkelye fogalmazza meg, a következők szerint: „A tagállamok minden megfelelő általános és egyedi intézkedést meghoznak annak érdekében, hogy biztosítsák azon kötelezettségek teljesítését, amelyek a jelen Szerződésből fakadnak, vagy amelyeket közösségi intézmények tevékenységei eredményeznek. A tagállamok megkönnyítik a Közösség számára feladatainak teljesítését és tartózkodnak minden olyan intézkedés meghozatalától, amely a Szerződésben előírt célok elérését veszélyezteti." A szakirodalom e cikkelyt - indokoltan - nevezi „hűség klauzulának", hiszen jól látható, hogy itt a tagállamok kötelezettségvállalása kerül rögzítésre. Ugyanakkor utalni kell arra is, hogy e cikkely - mint arra helyesen, az Európai Bíróság joggyakorlata alapján Szalayné Sándor Erzsébet professzor rámutat - valójában nem csak a tagállamok Közösség iránti lojalitásának az elvét alapozza meg, hanem a Közösségnek a tagállamokkal szembeni, a tagállamok egymás iránti, sőt a Közösségi intézmények egymás iránti lojalitását is. A professzor - általunk is helyeselt módon - kiemeli azt is, hogy bár az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés nem tartalmaz az Unióra nézve hasonló formulát, mégis összességében hasonló eredményt ér el azzal, hogy ebben a kontextusban bevezeti a szolidaritás és a koherencia kategóriáit.14 Az EU intézmények nem helyettesítik a tagállami intézményeket, viszont a tagállami intézmények „EU intézmény" státusát töltik be, amikor gondoskod-

13

Lőrincz Lajos: Európai integráció - magyar közigazgatás. Magyar Közigazgatás, 1998. július, 403. o. Lásd még erről: Jacques Forunier: A megbízható közigazgatás c. tanulmányt. Magyar Közigazgatás, 1997. 10. szám, 631. o. Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai I. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2003. 97-98. o.

388

Torma András

nak a közösségi szinten meghozott döntések végrehajtásáról.15 Ennek pedig az az oka és egyben magyarázata is, hogy az EU-nak gyakorlatilag csak „központi" szervei (intézményei) vannak, csak „központi közigazgatása" van. Nincsenek tehát a tagállamokba „kihelyezett" végrehajtó szervei, hivatalai. Persze - elvileg legalábbis - elképzelhető lett volna, hogy az Európai Unió saját, általa létrehozott és közvetlenül irányitott „kézi vezérlésű" végrehajtó (dekoncentrált) szerveket telepít a tagállamokba, ezzel azonban súlyosan sérült volna a tagállamok nemzeti szuverenitása, illetve fölborult volna a Közösség és a tagállamok, illetőleg a közösségi és a nemzeti érdekek közötti hatalmi egyensúly. Ugyancsak ez lett volna a végeredmény akkor, ha az Európai Unió jogi előírások útján kényszerít a tagállamokra olyan szabályokat, amelyek közvetlenül érintik a közigazgatás szervezetét, személyzetét és működését. Nem így történt, és tényként állapítható meg, hogy az integráció ebből a szempontból sokkal lassabban haladt és halad előre, mint a gazdaság területén. Amíg tehát a gazdálkodásban, a kereskedelemben, a vám- és pénzügypolitikában, továbbá a gazdasági élethez többékevésbé szorosan kapcsolódó más területeken (például a közegészségügy, a szociálpolitika, vagy a fogyasztóvédelem terén) az egységesülés folyamata összességében - bár ez csak a tendenciát illetően igaz - töretlen volt, addig a közigazgatás, a (végrehajtás) a nemzetállamok védőbástyái mögött maradt.16 Az Alapító Szerződések egyikében sem találunk olyan kifejezett rendelkezést, amely konkrétan a tagállamok államszervezetére és azon belül közigazgatási struktúrájára, működésére, továbbá annak személyzetére (a közszolgálatra) ima elő szabályokat.17 Az más kérdés, hogy kivételesen a másodlagos jogforrások a tagállami közigazgatás szerveire és azok tevékenységére is tartalmaznak előírásokat. E 15

A Római Szerződés előbb hivatkozott 10. cikkelyében foglalt általános együttműködési kötelezettségen túlmenően a Szerződés konkrétan is megfogalmaz ilyen elvárást. Példaként említhető a Szerződés 248. cikkelye, amely szerint az Európai Számvevőszék a tagállamokban az állami számviteli ellenőrző intézményekkel kapcsolatot tartva végzi tevékenységét. E szervek tudatják a Számvevőszékkel, ha részt kívánnak venni a vizsgálatokban, s ha igen, akkor EU intézményként járnak el, pótolva az Európai Számvevőszék viszonylag szűk igazgatási kapacitását. A joghely azonban kiemeli azt is, hogy a Számvevőszék és a nemzeti ellenőrző intézmények együttműködését a függetlenségük tiszteletben tartása, valamint a kölcsönös bizalom jellemzi. 16 Lőrincz L.: 631. o. 17 Sőt: a Római Szerződés 39. cikkely (4) bekezdése egyenesen úgy fogalmaz, hogy a személyek (dolgozók) szabad mozgásának elve - ami magába foglalja a dolgozók állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetésének az eltörlését a foglalkoztatás, a bérezés és más foglalkoztatási feltételek tekintetébén - nem vonatkozik a közszolgálati alkalmazásra!


389

jogi normák száma azonban egyfelől elenyésző, másfelől pedig az ezekben modellezett „Bizottság - tagállami közigazgatási szerv" kapcsolatrendszert sokkal inkább egy partneri együttműködés, mintsem egy hierarchikus viszony jellemzi. A fentiekből következően az Európai Unió tagállamaiban nem egy Brüszszelből vezényelt, egységes közigazgatási modell működik, hanem éppen ellenkezőleg: a változatosság, a sokszínűség jellemző. „Az Európai Unió tiszteli ezt a változatosságot a kormánystruktúrában, a politika megvalósításában, a pénzügyi rendszerekben és a szubszidiaritás elvének figyelembevételében. Minden egyes tagállam önálló feladata, hogy előkészítse a decentralizált kormányzás saját rendszerét."18 Az EU - mindezek alapján - nem gyakorol közvetlen hatalmat a tagállamok közigazgatása fölött, de az kétségtelen, hogy hatással van rá: az acquis communautaire (közösségi vívmányok) útján - mintegy implicite, a közösségi jog, éspedig elsősorban az EK Szerződés révén pedig expresis verbis is - arra „kötelezi őket", amit a civiljogi terminus-technicus „eredménykötelemnek" nevez.19 Ez pedig tartalmilag három követelmény érvényesülését jelenti. Nevezetesen: a tagállami közigazgatás legyen megbízható, átlátható és demokratikus. Mit jelentenek ezek a fogalmak? A következőket. Igaz, hogy a tagállamok külső befolyástól mentesen, szabadon szervezhetik meg közigazgatásukat, azaz nem beszélhetünk közigazgatási acquis-ról. Az EU számára tehát általánosságban közömbös, hogy a nemzeti közigazgatások milyen szervezeti megoldásokat és működési módszereket alkalmaznak, milyen köztisztviselői karral rendelkeznek, a lényeg az: a közigazgatás úgy működjön, hogy a közösségi feladatokat maradéktalanul és helyesen hajtsa végre, az Unió által kitűzött társadalmi - gazdasági és politikai célok elérése érdekében. A hangsúly tehát a közösségi célok elérésén, realizálásán, azaz végeredményben az acquis communautaire hatékony alkalmazásán és érvényesülésén van! Ennek érdekében az EU mindenekelőtt azt várja el, hogy a tagállamok közigazgatási 18

Allan F. Tatham: Az Európai Unió regionális politikája a gyakorlatban. Miskolci Egyetem Európai Tanulmányi Központ, Miskolc, 2000. 3. o. ,9 Itt elsősorban a Római Szerződés két, generálklauzula-szerűen megfogalmazott rendelkezésére gondolunk. Nevezetesen a 4. és az 10. cikkelyre. A 4. cikkely azt rögzíti, hogy a tagállamoknak a Szerződés 2. cikkelyében lévő célok eléréséhez szükséges tevékenysége egy olyan gazdaságpolitika bevezetését is magába foglalja, amely a belső piacon és a közös célok meghatározásán alapszik és amelyet a szabadversenyes nyitott piacgazdaság elve szerint alkalmaznak. A joghely kimondja azt is, hogy a tagállamoknak a tevékenysége magába foglalja a következő vezérelvek tiszteletben tartását: stabil árak, egységes államháztartás és pénzügyi feltételek, valamint stabil fizetési mérleg. Az 10. cikkelyben pedig a tagállamok - mint láttuk - kifejezetten eredmények produkálását vállalják.

390

Torma András

szervezetrendszerének felépítése és működése megbízható legyen: a jogrendszerbe időben épüljenek be a közösségi előírások, azokat a különböző szervek ténylegesen és hatékonyan alkalmazzák is, továbbá tegyék lehetővé azok betartásának folyamatos ellenőrzését és a jogviták megfelelő eszközökkel történő rendezését.20 A megbízhatóság magában foglalja a hatékonyság különböző elemeit: a pontosságot, a gyorsaságot, a dinamikus alkalmazkodóképességet, továbbá az EU legfőbb céljának, a gazdasági integrációnak az elősegítését.21 Másik oldalról az EU elvárása az is, hogy a tagállamok közigazgatása átlátható legyen: egyértelmű legyen a Brüsszellel kapcsolatot tartó szervek köre, a döntési szintek és hatáskörök legyenek pontosan rögzítve és megfelelően elhatárolva, továbbá a különböző intézmények hatáskörei szervesen illeszkedjenek egymáshoz: ne legyen se „légüres tér", se hatásköri átfedés.22 Végül: az EU elvárása az is, hogy a nemzeti közigazgatási rendszerek demokratikusan működjenek.23 A demokrácia követelménye a jogállamiságot, az 20

J. Forunier: i. m. 631. o. Lőrincz L.: i. m. 404. o. 22 Soós Edit: Az önkormányzatok döntéshozatali mechanizmusa az EU-ban . In: EU integráció Önkormányzatok I. (Szerk.: Csefkó Ferenc) önkormányzati Szövetségek Tanácsa, Budapest, 1998. 61. o. 23 A demokrácia, illetve a demokratikus működés követelménye - ide értve az emberi jogok és alapvető szabadságok, valamint a jogállamiság érvényesülését is - még nem jelent meg írott formában sem az 195l-es Párizsi-, sem az 1957-es Római Szerződésben. Ennek oka és magyarázata az Alapító Szerződések céljában keresendő: a tagállamok ugyanis kifejezetten gazdasági közösség létrehozását tűzték ki (kezdetben) célul. Csak az integráció elmélyülése tette azt lehetővé és indokolttá, hogy a tagállamok hitet tegyenek ezen elvek tiszteletben tartása mellett. Erre először az „Európai identitásról szóló Nyilatkozatban" került sor, amelyet az Általános Ügyek Tanácsa 1973 november 20-án hagyott jóvá, a következők szerint: „Az Európai Közösségek védelmezni kívánják a képviseleti demokrácia, a jog uralma, ... valamint az emberi jogok védelmének alapelveit, amelyek az európai identitás alapvető elemei."(Lásd: Déclaration sur l'identité européenne 20.11.1973. Bull. CE 12/1973, 127. o.) Öt évvel később, 1978-ban, az Állam és Kormányfok koppenhágai csúcstalálkozóján - a Nyilatkozat a Demokráciáról című dokumentumban a tagállamok - megerősítették ezeket az elveket és világossá tették: „...a képviseleti demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartása valamennyi tagállamban az Európai Közösségekhez való tartozás alapelemeit képezik." (Lásd: Déclaration sur la démocratie. 08.04.1978. Bull CE 3/1978. 5. o.) Az 1992-es Maastrichti Szerződés e kérdésben is mérföldkövet jelentett, hiszen ennek már a Preambulurnában (a 3. bekezdésben) és a normaszövegében is megjelentek e követelmények, illetve alapelvek. Az Amszterdami Szerződés továbblépett az 1973-ban megkezdett úton és több új rendelkezést vezetett be e vonatkozásban. Az új rendelkezések három fö kérdés köré csoportosíthatók: 1. Az Unió alapelveinek felsorolása. (Az Uniós Szerződés F. cikkelye helyébe lépő 6. cikk 1. bekezdése szerint: Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok 21


391

emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartását, a többpártrendszert, a népuralmat, a köztisztviselők és egyéb közhatalmat gyakorlók pártsemlegességét, a jogszabályok stabilitását és a közigazgatás kiszámíthatóságát jelenti.24 Amikor tehát azt mondjuk, hogy a fentiek alapján nem beszélhetünk egy EU által kötelezően előírt, egységes európai (brüsszeli) közigazgatási modellről, akkor azt is mondjuk, hogy a tagállamok közigazgatása vonatkozásában egységes értékekről és követelményekről, mint elvárásokról azonban beszélnünk kell. Az előző mondatban rögzített álláspont fenntartása mellett - miszerint nem beszélhetünk egy EU által kötelezően előírt, egységes közigazgatási modellről - arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy bizony - mint arra utaltunk, nem jelentős számban, de - vannak olyan másodlagos jogforrások, amelyek közvetlenül tartalmaznak előírásokat a tagállamok közigazgatási szerveire. A szakirodalom ilyennek tekinti például a Tanács 93/99/EGK sz., az élelmiszeripari termékek hivatalos ellenőrzésének kiegészítő eszközeiről szóló irányelvét, vagy a Tanács 2048/89. sz. EGK rendeletét, amely a bor-ágazat ellenőrzésének általános szabályait állapítja meg. E jogi normák minden tagállam számára kötelezővé teszik az adott tárgykörrel foglalkozó közigazgatási hatóságok létrehozását, vagy - ha már működnek ilyenek, akkor - pontos megnevezését, „azonosítását", továbbá előírják konkrét együttműködési kötelezettségeiket is a közösségi jog rendelkezéseinek végrehajtása során. Vizsgáljuk meg a példa kedvéért a Tanács rendeletét: A mindössze 19 cikkelyből álló 2048/89 sz. EGK rendelet megalkotásának célja a bor-ágazat ellenőrzési rendszere hatékonyságának javítása volt, mégpedig oly módon, hogy egységes előírások betartásával, egységes szervezeti rendszerben és erőteljes központi (közösségi) koordináció mellett valósuljon meg ez a közösségi tevékenység. A feltevés szerint ugyanis csak ily módon biztosítható az adott ágazat területén a közösségi jog hatékony alkalmazása és érvényesítése, illetve végső fokon a közösségi célok elérése. Témánk szempontjából e rendeletnek a következő szabályai érdemelnek kiemelést: a rendelet létrehoz egy olyan közösségi struktúrát, amelyben a Bizottság tisztviselői hatékonyan tudnak együttműködni a tagállamok erre feljogosított hatóságaival, az ágazat és alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein, mint a Tagállamok közös elvein alapszik.") 2. az Európai Bizottság hatáskörének kiterjesztése az emberi jogok tiszteletben tartásának bizonyos aspektusaira (Az Uniós Szerződés új 46. cikk) 3. Altalános diszkrimináció-ellenes rendelkezés beillesztése a Római Szerződésbe. (A Szerződés új 13. cikke szerint: „... a Tanács - a Bizottság javaslatára és az Európai Parlamenttel történő konzultáció után - egyhangú döntéssel olyan intézkedéseket hozhat, amelyek szükségesek a nemre, fajra vagy etnikai hovatartozásra, vallásra, fogyatékosságra, korra, vagy szexuális beállítottságra alapozott mindennemű megkülönböztetés elleni küzdelem érdekében.") Lőrincz L.: i. m. 404. o.

392

Torma András

ellenőrzése hatékonysága érdekében (1. cikkely). A struktúra alapelemeit a tagállamoknak azok a hatóságai képezik amelyeket a tagállam a borágazat ellenőrzésére hozott létre, illetve jogosított fel. Ezek közül egyet a tagállam köteles kijelölni, „nevesíteni" tehát ún. kapcsolattartó hatóságként megnevezni, amely folyamatos kapcsolatban áll a tagállamok ilyen jogkörű nemzeti hatóságaival és magával az Európai Bizottsággal, illetve a Bizottság által e célból létrehozott, különlegesen kiképzett tisztviselőkből álló csoporttal (4. és 6. cikkely). A közösségi ellenőrzések programja kidolgozásához az Európai Bizottság igénybe veszi a tagállamok kapcsolattartó hatóságait, majd együtt gondoskodnak a program végrehajtásáról (6. cikkely). Az ellenőrző tevékenység koordinálása céljából a rendelet kifejezetten lehetővé teszi azt is, hogy az Európai Bizottság magához rendelje a tagállamok kapcsolattartó hatóságainak képviselőit (11. cikkely). Az Európai Bizottság és az erre kijelölt tagállami közigazgatási szervek tehát szorosan együttműködnek, és együttesen felelnek a közösségi jog vonatkozó szeletének végrehajtásáért és ellenőrzéséért, ennélfogva kapcsolatuk lényege nem a hierarchia, hanem a partnerség, vagy másként kifejezve a szervezethálózat.25 Kétségtelen tény tehát, hogy "miközben a közösségi jogalkotás és az Európai Bíróság joggyakorlata nézőpontjából az Európai Bizottság és a nemzeti közigazgatások vonatkozásában hierarchikus viszonyról beszélhetünk, a gyakorlatban sokszor inkább kooperációval, mintsem alá- vagy fölé rendeltséggel találkozunk."26 A fentieken túlmenően hangsúlyozni kell azt is, hogy az EU tagállamainak közigazgatási rendszereiben az elmúlt évtizedekben - a megbízhatóság, az átláthatóság és a demokratizmus követelményen túl, illetve mellett - kialakultak olyan egyéb jogintézmények és működési szabályok is, amelyek szintén hozzájárultak (hozzájárulnak) a közösségi célok elérésének biztosításához. A tagállamok közigazgatási rendszereinek ilyen (közös) jogintézményei és működési szabályai a következők szerint összegezhetők: A központi szervezés és a döntések terén: - a demokratikus jogállamiság követelményeit érvényesítő Alkotmány létezése, - olyan kormány, amely biztosítja a minisztériumok közötti hatékony együttműködést, a költségvetéssel való jó kapcsolatot és a miniszterelnök megfelelő tekintélyét,

25

Lásd erről Alberto J. Gil Ibanez: A közösségi jog ellenőrzése és végrehajtása. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 281. és a következő oldalakat. 26 Uo„ 280. o.


393

_

a különböző ágazati politikák kidolgozásának és végrehajtásának összehangolása, ide értve a jogszabályok olyan kidolgozását, amely biztosítja azok megfelelő minőségét is. A területi igazgatás és a civil társadalommal való kapcsolattartás terén: - a hatáskörök decentralizációja, - az állam és a területi közösségek hivatalainak m e g f e l e l ő egymásba illesztése, - olyan közigazgatási eljárási kódex, amely biztosítja a közszolgáltatások hozzáférhetőségének egyenlőségét, a határozatok indoklási kötelezettségét és ésszerű határidőn belüli meghozatalát, továbbá a jogorvoslati lehetőségeket, - olyan szabályok elfogadása, amelyek biztosítják a hatalom és a civil társadalom rendszeres párbeszédét. A cselekvés eszközei és az ellenőrzések terén: - törvénynek alárendelt szakmai közhivatal, amelyben biztosított a köztisztviselők érdemeken alapuló, karrier-rendszerben történő előrelépése, - etikai szabályok és gyakorlatok működése, - hatékony költségvetési és adóügyi igazgatás, - a közigazgatás hatékony b e l s ő és külső ellenőrzése, - a polgárok és az intézmények által könnyen hozzáférhető jogrendszer. 27 Nyilvánvaló, hogy az itt rögzített közös elemek egyfajta európai standardként, és indokolt esetben akár az Európai Bíróság előtt is érvényesíthető követelményként vannak jelen az Európai Unióban, ennélfogva a csatlakozni szándékozó államok számára mintegy iránytűként szolgál(hat)nak. U g y a n e z mondható el akkor is, ha megvizsgáljuk, hogy az integráció milyen hatással volt (van) a tagállamok központi, területi é s helyi közigazgatási szervezeti rendszerére. Közvetlenül kötelező előírások - mint láttuk, egy-két kivételtől eltekintve - itt sincsenek, viszont általános vonások igen. A központi közigazgatás terén minden tagállam kialakította a maga európai ügyekkel foglalkozó szervezeteit, de önálló, ún. Európa Minisztérium felállítására sehol nem került sor! A központi igazgatás terén megvalósított tagállami megoldások két csoportba sorolhatók: decentralizált és centralizált modellként jellemezhetők. A decentralizált modell lényege az, h o g y az egyes központi főhatóságok (minisztériumok) mindegyike rendelkezik olyan részleggel (osztállyal), amely kizárólag a közösségi ügyekkel foglalkozik. Ez esetben a fő feladat és a legfőbb gond is egyben - a koordináció ( N S Z K , Spanyolország). A centralizált modellben egy központi szervet állítanak fel, amelybe a főhatóságok 27

J. Forunier: i. m. 635. o.

394

Torma András

delegálják képviselőiket. E központi szerv a Miniszterelnöki Hivatal (Franciaország), vagy közvetlenül a Kormány (Egyesült Királyság) felügyelete alatt áll.28 A közigazgatás területi szintjét illetően meghatározó közös vonás egyfelől a regionalizmus, illetve a középszint megerősödése, másfelől pedig a középszintű egységek számának jelentős csökkenése, népességének pedig jelentős növekedése.2 Ami pedig a közigazgatás helyi szerveit illeti, a következő általános vonások emelhetők ki: - az önkormányzati igazgatás rendszerint többszintű, de az egyes szintek nem egymás alá-fölé, hanem egymás mellé rendeltek,- az önkormányzatok általános hatáskört gyakorolnak, tehát a helyi közügyeket széles körben intézik, - az önkormányzatok tevékenységében a szolgáltató jelleg dominál és tevékenységükjelentős része a településen működő különböző szervezetek tevékenységének koordinálásában jelentkezik, - az önkormányzatok élén a lakosság által közvetlenül választott politikai testület áll, amely mögött hivatásos végrehajtó apparátus működik, - éles határvonal húzódik az önkormányzatok politikai és hivatali feladatokat ellátó személyei és szervei között, - az önkormányzatok kitörnek a nemzeti keretekből és széleskörű nemzetközi kapcsolatokat építenek ki. A tagállamok központi, területi és helyi közigazgatási szerveinek áttekintése alapján megállapítható, hogy az elmúlt évtizedek során az európai integráció „magával hozta a tagállamok kormányzati rendszereinek is egyfajta intézményi harmonizációját, különösen funkcionális és értékorientációs szempontból. A 28

Török Éva: A közigazgatás fejlesztése és az Európai Közösségekkel történő jogi harmonizáció összefüggései. Magyar Közigazgatás 1994. január 38. old. Lásd még erről Lakatos Gábor: Magyarország az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusában (Európai Tükör, 2005. évi 1. szám) című tanulmányt. Megjegyzések: (l.)A magyar megoldásról lásd például Forgács Imre: Európai Alkotmány - tagállami kormányzás (Magyar Közigazgatás, 2004. évi 11. szám). (2.) A 2004.-ben csatlakozott tagállamok megoldásairól lásd Szűcs Tamás - Jeney Petra - Kende Tamás: Az újonnan csatlakozó államok intézményrendszerének felkészülése az EU döntéshozatali mechanizmusaiban való részvételre (Európai Tükör, 2002. évi 2. szám) 29 1956 és 1995 között az EU tagállamokban a középszintű egységek száma 531-ről 320ra csökkent, népessége pedig 468 000-ről 1 159 000-re nőtt. Forrás: Horváth Gyula: Európai regionális politika Dialóg Campus Kiadó, BudapestPécs, 305. o.


395

közösségi jog alkalmazásának záloga ugyanis a hatékony és megfelelő szintű együttműködés egyfelől az EU központi szervei és a tagállami közigazgatási rendszerek között, másfelől pedig az egyes tagállamok közigazgatási rendszerei között. A több évtizedes együttműködés kialakított egyfajta európai közigazgatási kultúrát, illetve értékrendet is, amelyet ma már többen a közösségi vívmányok részének tekintenek."30 Az 1997-ben megkötött Amszterdami Szerződés jelentős lépést tett egy homogén (egységes) Európai Közigazgatási Térség (European Administrative Space) felé, amennyiben célul tűzte ki „a szabadság, a biztonság és az igazság térségének fokozatos megvalósítását". Az Európai Közigazgatási Térség elméleti értelemben nem más, mint a tagállami közigazgatási rendszereknek és az arra épülő joggyakorlatnak egyfajta harmonizált közösségi értékszintézise.31 Az a tény tehát, hogy egyfelől az Európai Unió központi szerveinek nincsenek a tagállamokba telepített dekoncentrált szervei, másfelől pedig a közösségi vívmányokon belül - tárgyi jogi értelemben - nem beszélhetünk önálló közigazgatási jogról, mint jogágról, korántsem jelenti azt, hogy az elmúlt mintegy ötven évben nem fogalmazódtak meg az egyes tagállamok közigazgatási szerveivel és személyzetével kapcsolatos követelmények, illetve elvárások. Ezeket nevezhetjük európai közigazgatási elveknek, illetve értékeknek is, hiszen alapvető jelleggel határozzák meg annak a fokozatosan kialakuló közigazgatási térségnek a szervezeti és működési elveit, amely ma az Európai Unión belül a közösségi jogrendszer érvényesülésének egyik fontos intézményi garanciája. Ezen elvek és értékek között - az előzőek során tárgyalt megbízhatóság, átláthatóság és demokratizmus követelménye, valamint a közös jogintézmények és működési szabályok mellett - feltétlenül helye van a tagállamok köztisztviselőivel szemben támasztott azon követelményeknek is, amelyek szerint a közigazgatás személyzete legyen stabil, kiszámítható, hozzáértő, szakképzett, professzionalista és pártatlan.32 Az előzőek során tárgyalt - és a tagállamok közigazgatására vonatkozó - egységes követelmények és értékek, valamint jogintézmények és működési szabályok mellett napjainkban már kimutatható az is, hogy megkezdődött a tagállami közigazgatási rendszerek, illetve igazgatási stílusok közeledése. Mit jelent ez? A következőket: Igaz, hogy a tagállamok igazgatási tevékenysége regionálisan és szektorálisan is sokszínű, leegyszerűsítve mégis két modellre osztható: a legális és a pragmatikus modellre. A legális igazgatási stílust szigorú jogi kötöttséget 30

Czuczai Jenő: Közigazgatás és európai integráció In: Magyar Közigazgatási Jog Különös Rész (szerk.: Ficzere Lajos) Osiris Kiadó, Budapest, 1999.447. o. Czuczai J.: i. m. 446. o. Lásd erről bővebben Czuczai J.: i. m. 447-450. o.

396

Torma András

alkalmazó igazgatásként kell értelmezni, amit leginkább a német és francia példa valósít meg. Ezzel szemben a pragmatikus igazgatási stílust a döntési játékterek céltudatos kitöltése, a nem formális együttműködési formák és a konszenzuális igazgatási technikák jellemzik, amit az angol-ír megoldás példáz. Itt nyilvánvalóan két jogi hagyomány - a kontinentális és az angolszász - áll szemben egymással. A kontinentális jogterület ismérve az igazgatásnak lényegesen nagyobb cselekvési meghatározottsága a jog által, mint az angolszász hagyományban, amelyben a jog „csupán" az állami cselekvés kereteit ítja körül és az igazgatási cselekvés jogszerűségét elsősorban az „ultra-vires" elven mérik. A jognak e másfajta funkciója alatt fejlődött ki az egyes esetekre orientált problémamegoldási stratégia. A hosszú lejáratú tervezési gondolkodás e rendszertől idegen. Az itt körülírt igazgatási stílusok közös fejlődése oda vezetett, hogy a legális igazgatási stílusra tendáló elvi irányítás mellett pragmatikus cselekvési formák (is) képződtek, miközben a pragmatikus igazgatási stílust megvalósító államokban egyre több körülmény mutat fel legális stílusjegyeket.33 Mindezeket is figyelembe véve az Európai Közigazgatási Térség illetve a Közösségekben fokozatosan megvalósuló közigazgatási integráció - fő jellemzői az alábbiak szerint jelölhetők meg: - politikai fejlődés (demokratikus jogállamiság), - gazdasági fejlődés (szociális piacgazdaság), - a nemzeti képviseleti szervek (parlamentek) súlyának csökkenése, a közigazgatás szerepének erősödése, - a decentralizáció, a szubszidiaritás és a szolidaritás elvének érvényesülése, s mindezek következtében egyfelől a szubnacionális-, valamint a szupranacionális szervek megerősödése a nemzetállami szintű államszervek terhére, másfelől pedig a különböző régiók közötti fejlettségi különbségek csökkenése, fokozatos kiegyenlítődése, - megbízható, átlátható és demokratikus közigazgatás, - olyan jogintézmények és működési szabályok, amelyek biztosítják a közösségi célok elérését, - a legális és a pragmatikus igazgatási stílusok kölcsönös közeledése, - stabil, kiszámítható, hozzáértő, szakképzett, professzionalista és pártatlan köztisztviselői kar. A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy az Európai Közösségek, illetve az Európai Unió által már eddig kialakított - belső államhatárok nélküli 33

Lásd erről bővebben: Heinrich Siedentopf - Christoph Hauschild: Európai integráció és a tagállamok közigazgatása In: Közigazgatás-tudományi Antológia. Második Kötet. Unió Kiadó, Budapest, 1994.


397

földrajzi terület, az ugyancsak egységes európai állampolgárság ténye, t o v á b b á a megvalósított, illetve megvalósuló egységes piac, gazdasági - pénzügyi és politikai unió, szükségképpen megköveteli az igazgatás egységesítését is. Kezdetben csak az elvárások (követelmények) szintjén, később azonban - legalább is hosszú távon - már gyakorlati kötelezések, utasítások szintjén is, kétségtelenül tovább csorbítva ezzel a tagállamok szuverenitását. Kétség nem férhet ahhoz, hogy nem tartható fenn sokáig az a jelenlegi állapot, mely szerint az igazgatási ciklus egyes elemei, illetve az azokat megvalósító intézmények erőteljesen szétválasztásra kerültek egymástól.34 A célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a koordináció és az ellenőrzés ugyanis jelenleg - persze „csak" a közösségi ügyekben - egységesen az EU szintjén és az EU intézmények útján, míg a tényleges végrehajtás alapvetően a tagállamok szintjén, illetve a tagállamok intézményei útján valósul meg: a kívánalmak szerint egységesen, a gyakorlatban azonban inkább tizenötféleképpen. Ezzel azt állítjuk, hogy a gazdasági-pénzügyi integrációt feltétlenül követnie kell egyfajta közigazgatási integrációnak, a tagállami közigazgatási rendszerek jelenleginél sokkal erőteljesebb egységesülésének, még akkor is, ha ez (talán) fájdalmasabb veszteséget jelent a nemzeti szuverenitást féltékenyen őrző tagállamok számára. egységes

3. Az európai közigazgatás fogalma Ha az 1. fejezetben tárgyalt nemzetállami közigazgatásra jellemző ismérvekhez hozzárendeljük az előző (2.) fejezetben tárgyalt, az Európai Unió és a tagállamok közigazgatása közötti kapcsolatrendszerre vonatkozó legfontosabb jellemzőket, akkor az állapító meg, hogy az Európai Unió, mint szupranacionális intézményrendszer esetében is beszélhetünk, sőt beszélnünk kell közigazgatásról. Ezt a közigazgatást azonban - nemzetállamok közigazgatásához képest - meghatározott sajátosságok jellemzik, aminek alapvető oka az, hogy - mint arra a bevezető gondolatok körében utaltunk - itt alapvetően nemzetállamok feletti (közösségi) szervekről, illetve e szervek és a tagállamok közötti sajátos-, és a világtörténelemben példa nélküli kapcsolatrendszerről van szó. Mi jellemzi tehát az európai közigazgatást, azaz - igazodva a nemzetállam közigazgatásának fogalmi elemeihez - hogyan adható meg az európai közigazgatás fogalma? A következők szerint: (1) Az impérium szempontjából: vajon az európai közigazgatás önálló hatalmi ág-e, tehát a végrehajtó hatalom megjelenítője? Mint láttuk, az EU központi 34

Lőrincz L.: i. m. 403. o.

398

Torma András

szervei esetében a hatalommegosztás elve nem olyan tiszta formában érvényesül, mint a nemzetállamokban. Igaz, hogy az EU fő intézményei - a Parlament, a Tanács, a Bizottság, Bíróság és a Számvevőszék - jogkörüket és jogállásukat tekintve sok rokon vonást mutatnak nemzetállami megfelelőjükkel, de az EU központi szerveinek hatáskörei „vegyesek". A legfőbb törvényhozó-, sőt még a végrehajtó hatalom is a Miniszterek Tanácsát illeti meg, viszont a törvényhozó hatalom gyakorlásában osztoznia kell a Parlamenttel, a Bizottsággal, sőt - közvetett módon, a közösségi jog értelmezési monopóliuma miatt még - a Bírósággal is. Ugyanez mondható el a végrehajtó hatalomról is, hiszen azt a Tanács kénytelen megosztani a Bizottsággal és a tagállamok közigazgatási szerveivel, sőt - az irányelvek átültetésének kötelezettsége miatt még - a tagállamok törvényhozó szerveivel is. A bírói hatalom szintén megoszlik a Bíróság, a Bizottság és a tagállamok bíróságai között. Nem véletlenül, pontosabban: éppen ezért, a szakirodalom - mint láttuk - az európai közigazgatás modelljét a hatalmi ágak szétválasztásának az együttműködés és az alá-, fölérendeltség közötti útjaként jelöli meg. Mindezek alapján - impérium szempontjából - az európai közigazgatás a törvényhozással erőteljesen összefonódó, ezért csak részben önálló végrehajtó hatalmat jelent, amelyet a közösségi, és a tagállami intézmények közösen gyakorolnak. A hatalomgyakorlás során a közösségi intézmények egymás közötti kapcsolatát az intézményi egyensúly, és az együttműködési kötelezettség elve jellemzi, a közösségi intézmények és a tagállamok közigazgatása közötti kapcsolatot pedig jogi oldalról a fölé-, alárendeltség, ténylegesen pedig a partnerségi együttműködés, és ennek alapján az egymás kiegészítésének elve. (2) Organikus értelemben: vajon az európai közigazgatás a közhatalommal rendelkező szervek elkülönült alrendszere? Az Európai Unió - a közösségi jog szabályai értelmében - oly módon működik, hogy a tagállamok átruházzák nemzeti szuverenitásuk egyre növekvő részét az Unióra, illetve annak központi szerveire, és alávetik magukat e szervek döntéseinek. Ebből következően a központi szervek kétség kívül rendelkeznek közhatalommal, azaz jogosultak döntéseket hozni, és azt a tagállamok (ide értve a nemzeti adminisztrációkat is) kötelesek végrehajtani. Ha pedig ezt nem teszik, akkor a központi szervek, így mindenek előtt az Európai Bíróság és az Európai Bizottság, azt - megfelelő jogi eszközökkel ki tudja kényszeríteni a tagállamokkal szemben. Az elkülönültség már nehezebb kérdés, hiszen - mint láttuk - a végrehajtó hatalmat nem egy szerv, illetve nem egy központi szintű szervezetrendszer gyakorolja, hanem részben közösségi intézmények (a Tanács és a Bizottság), részben pedig a tagállami adminisztrációk. Ezért mondhattuk korábban azt, hogy az európai közigazgatás megosztott igazgatást jelent. Ahogyan azt Eberhard


399

Schmidt-Assmann professzor kifejti: az európai közigazgatás fogalma nem csupán a Közösség közigazgatási egységeit, azaz az önigazgatást és a közösségi adminisztrációt foglalja magába, hanem átfogja a Közösség és a tagállamok közigazgatását is.35 Ebben a kontextusban - tehát organikus értelemben - az európai közigazgatás nem más, mint részben önálló végrehajtó hatalmat gyakorló, és közhatalommal rendelkező, közösségi, és tagállami szinten elkülönült, de egy egységes egészet képező hatalmi szervek összessége. (3) Materiális értelemben: vajon az európai közigazgatás az állami tevékenység törvény alá rendelt sajátos területe: szervezés, végrehajtás, rendelkezés? Ha az Európai Unió intézményeit - analógiát alkalmazva - egy (nemzet)állam intézményeivel vetjük össze, akkor azt állapíthatjuk meg, hogy a végrehajtó hatalmat gyakorló Miniszterek Tanácsa, Európai Bizottság és a tagállamok közigazgatási szervei kétség kívül törvény alá rendelt módon működnek. Tevékenységük során kötelesek betartani a közösségi jog előírásait, és ha ezt nem teszik, akkor intézkedésük vagy mulasztásuk - végső fokon - megtámadható az Európai Bíróság előtt. Ezen intézmények egy egységet alkotva, illetve egymást kiegészítve - a közösségi jog keretei között - a közösségi célok elérése érdekében az egész Unióra kiteijedő szervező-, végrehajtó és rendelkező tevékenységet fejtenek ki. Másként kifejezve: a különböző közösségi dokumentumokban - így mindenekelőtt az Alapító Szerződésekben (Római Szerződés, Maastrichti Szerződés) tételezett célok elérése érdekében a közösségi akarat gyakorlati végrehajtását szervezik meg, és ennek során végrehajtó tevékenységet (jogalkalmazást és operatív végrehajtást), továbbá rendelkező tevékenységet (jogalkotást) valósítanak meg. D. Waldo szavaival élve: meghatározott közösségi célok elérését célzó, racionális emberi együttműködést fejtenek ki, amely - mint tevékenység - célok elérésére és elérésük optimalizálására irányul. Ebben a körben kell utalni arra is, hogy - mint azt Eberhardt SchmidtAssmann kiemeli - az európai közigazgatás olyan sokrétű tevékenységként ragadható meg, amelynek során a tagállami, és a közösségi közigazgatási hatóságok nap, mint nap alkalmazzák a közösségi jogot, azaz tipikusan adó- és járulékigazgatást, felügyeleti igazgatást, gazdaságirányítást és a támogatások rendszerének igazgatását valósítják meg.36 Ebben az összefüggésben - tehát materiális értelemben - az európai közigazgatás az erre rendelt - részben közösségi, részben tagállami - szerveknek a 35

Lásd Prof. Dr. Eberhard Schmidt-Assmann: Az európai közigazgatás együttműködési és alá-fölé rendeltségi modellje. Európai Jog, 2003/3. szám. 36 Uo.

400

Torma András

közösségi jog hatálya alá rendelt olyan tevékenysége, amely igazgatástudományi szempontból célkitűzést, információgyűjtést és feldolgozást, tervezést, döntést, végrehajtást, koordinációt és ellenőrzést jelent, a gyakorlati tevékenység oldaláról pedig szervezést, végrehajtást és rendelkező tevékenységet.37 (4) Funkcionális értelemben: vajon az európai közigazgatásnak a tagállami közigazgatással azonos feladatai vannak, azaz: gazdaságszervezés, intézetirányítás és felügyelet, rendészet és belső védelem, külső védelem, külpolitikai és külgazdasági feladatok ellátása, valamint belső irányítási-igazgatási feladatok ellátása? Abból kiindulva, hogy az európai közigazgatás megosztott igazgatást jelent, tehát abban a tagállamok közigazgatási szervei is aktívan részt vesznek, természetesnek tekinthető, hogy az európai közigazgatás is ellátja az itt hivatkozott sajátos feladatokat. Ezek közül azonban kiemelkedik a gazdaságszervezői feladatkör, hiszen az egész európai integráció középpontjában a nemzetgazdaságok integrálása, az egységes piac működtetése, valamint a gazdasági és pénzügyi unió megvalósítása áll. Ezzel összefüggésben emelendő ki az is, hogy a külső védelmi, és a külpolitikai, valamint a rendészeti feladatok ellátása közösségi szinten csak az integráció viszonylag késői szakaszában, az 1985-ben megkötött Schengeni Megállapodásban, majd az 1992-ben megkötött Maastrichti Szerződésben jelent meg, az EU Második, és Harmadik Pillérében megvalósuló együttműködés formájában. Ugyanakkor utalni kell arra is, hogy az integráció elmélyítése ezt követően e területeken is egyre gyorsuló ütemben történt, éspedig elsősorban az Amszterdami Szerződés (1997) és a Nizzai Szerződés (2001) révén. Sőt: a 2004-ben megkötött, de várhatóan csak 2006. novemberben hatályba lépő Alkotmányos Szerződés is jelentősen tovább lépett e tekintetben. Ugyanakkor utalni kell arra is, hogy az európai közigazgatás két meghatározó közösségi intézménye - a Tanács és a Bizottság - szintén aktívan vesz részt e feladatok ellátásában, kivéve az intézetirányítást és felügyeletet. E tevékenységet ugyanis az integráció nem érintette, tehát az továbbra is a nemzetállami keretek között maradt. Az más kérdés, hogy a különböző intézetek által ellátott oktatási, nevelési, egészségügyi és szociális feladatok tekintetében is érvényesülnek közösségi célok, amelyeket az EU intézményei tűznek ki, és hajtanak végre (legalábbis részben) a közösségi jog keretei között. Az európai közigazgatás tehát - funkcionális értelemben - sajátos közfeladatok ellátását jelenti, amelyeket a közösségi-, és a tagállami intézmények 37

Az ily módon megvalósuló „Európai CITDÖVKE" lényegéről lásd a szerzőtől: Kísérlet az EU intézményrendszer működése igazgatástudományi modelljének leírására c. tanulmányt. Magyar Közigazgatás, 2002. évi 7-8. szám.


401

valósítanak meg, meghatározott keretek, illetve korlátok között, egymással együttműködve és tiszteletben tartva egymás hatásköreit. (5) Perszonális értelemben: vajon az európai közigazgatásra háruló feladatokat s a j á t o s jogállású személyek, köztisztviselők látják el, akik e tevékenységük során kommunikációs csatornát (hidat) képeznek az állam és a társadalom között? Az előző ismérv alapján elmondottak itt is megismételhetők, hiszen abból következően, hogy az európai közigazgatás megosztott igazgatás, természetes, hogy ezen ismérv is jellemzi azt. A köztisztviselők azonban nem csak nemzetállami, hanem közösségi szinten is tevékenykednek, mégpedig mintegy harminc ezres nagyságrendben. Elsősorban az Európai Bizottság Szolgálatainál és Főigazgatóságainál, de a többi közösségi intézmény főtitkárságainál és titkárságainál is. E sajátos jogállású személyek kizárólag a közösségi érdekeket kell, hogy képviseljék és megjelenítsék, függetlenül tehát attól, hogy melyik állam polgáraként pályáztak tisztségükre. Munkájukra, javadalmazásukra, előmenetelükre, anyagi, és fegyelmi felelősségükre, sőt nyugdíjazásukra is sajátos közösségi jogi előírások vonatkoznak. Az EU köztisztviselők - tevékenységük során - napi kapcsolatban állnak nem csupán egymással, hanem a tagállamok köztisztviselőinek sok ezres tömegével, valamint a különböző lobby-szervezetek tagjaival is, ennélfogva mintegy hidat képeznek az Európai Unió és a tagállamok között, illetve az EU intézmények és az európai állampolgárok között. Az európai közigazgatás tehát - perszonális értelemben - azon speciális jogállású tagállami-, és közösségi köztisztviselőket jelenti, akik részt vesznek a közösségi döntéshozatal előkészítésében és végrehajtásában, s ennek révén hidat képeznek az EU és a tagállamok, illetve az EU intézményei és az európai állampolgárok között. A fentiek összegzéseként az európai közigazgatás lényegi ismérveit, illetve az európai közigazgatás komplex fogalmának elemeit az alábbiak szerint rögzítjük: Az európai közigazgatás: -

részben önálló, tehát a törvényhozással erősen összefonódó végrehajtó hatalom, melyet a közösségi-, és a tagállami intézmények közösen gyakorolnak, közhatalommal rendelkező közösségi, és tagállami szinten elkülönült, de egységes egészet képező hatalmi szervek összessége, a közösségi, és tagállami szerveknek a közösségi jog hatálya alá rendelt tevékenysége, amely a gyakorlati tevékenység oldaláról szervezést, végrehajtást és rendelkezést jelent,

402

Torma András -

sajátos feladatai vannak, amelyeket a közösségi, és a tagállami intézmények valósítanak meg, meghatározott korlátok között, a feladatokat sajátos jogállású személyek, közösségi, és tagállami köztisztviselők látják el, akik ennek révén kommunikációs csatornát (hidat) képeznek a Közösség és a tagállamok, illetve a közösségi intézmények és az európai állampolgárok között.

2. (2005), pp AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁS FOGALMA TORMA ANDRÁS*

Recommend Documents