2. (2009), pp QUO VADIS EURÓPAI REGIONÁLIS POLITIKA? (II.) TORMA ANDRÁS*

Sectio Juridica et Politico, Miskolc, Tomus XVII/2. (2009), pp. 389-426 Q U O VADIS EURÓPAI REGIONÁLIS POLITIKA? (II.) T O R M A ANDRÁS*

A jelen tanulmány szerzője 2004-ben - még hazánknak az Európai Unióhoz való csatlakozása előtt tanulmányt tett közzé a Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Tudományos Közleményeit tartalmazó kötetben, a fenti cím alatt.' Az elmúlt öt évben igen sok változásnak lehettünk tanúi, amelyeknek a magyar állam- és jogrendszer tekintetében különösen meghatározó tényezője volt az Európai Unióhoz való csatlakozásunk ténye. A változások természetesen érintették a tanulmány címében meghatározott témakört is, így reményeink szerint nem haszontalan, ha - immár az Európai Unió fél évtizedes tagjaként - a magyar közigazgatás, illetve annak részeként, a magyar önkormányzatok szemszögéből vizsgálva ismét terítékre kerül a kérdés. A bevezető gondolatok körében előrebocsátjuk azt is, hogy nem valamiféle ötéves leltár-, és különösen nem pénzügyi leltár készítésére törekszünk. Sokkal inkább annak feltárására, bemutatására és elemzésére, hogy milyen helyzetből indultunk neki az EU-hoz való csatlakozásnak, milyen reményeink és esélyeink voltak a közösségi fejlesztési forrásokhoz való hozzáféréshez, és milyen esélyeink maradtak (lettek, illetve vannak) a jelenlegi hét éves pénzügyi perspektíva időszaka alatt, vagyis 2007 és 2013 között? Az öt évvel ezelőtti tanulmányban előrebocsátottuk, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás sok szempont alapján mérhető, illetve értékelhető, és témánk szempontjából annak volt (van) jelentősége, hogy a Magyarország és a helyi önkormányzatok számára „mit hoz" a csatlakozás, különös tekintettel a közösségi fejlesztési forrásokra. A tanulmány erre a kérdésre kereste a választ, illetve törekedett megadni azt. Azt a választ, ami röviden a következők szerint volt megfogalmazható: az EU csatlakozás Magyarország, a magyar közigazgatás és a helyi önkormányzatok számára óriási esély volt (és hozzátesszük: az ma is). Esély arra, hogy olyan nagyságrendben jussunk, illetve * DR. TORMA ANDRÁS intézetigazgató egyetemi tanár Miskolci Egyetem ÁJK, Államtudományi Intézet 3515 Miskolc-Egyetemváros 1

Lásd Torma András: Quo vadis európai regionális politika? Értekezés a magyar önkormányzatok közösségi fejlesztési forrásokhoz való hozzájutási lehetőségeiről. In: Publicationes Universitatis Miskolcinensis. Sectio Juridica et Politica XXII (2004), 313-354.

390

Torma András

jussanak fejlesztési forrásokhoz, amelyről eddig még álmodni sem mertünk, mertek. Az esély azonban valóban „csak" esély! Kézzelfogható valósággá akkor válik, ha a közigazgatási szervek és az önkormányzatok, illetve azok vezetőinek szemlélete gyökeresen megváltozik. Tudomásul kell venniük, hogy a rövididőtávra vonatkozó, elsősorban szubjektív kapcsolatokra építő, felülről várt (és kapott) segítség, valamint a parancsoló (helyi) közigazgatás időszaka lejárt. Olyan új korszak köszöntött be, amely hosszú időtávlatban gondolkodó, a saját helyzetét jól ismerő, és fejlesztési elképzelésekkel rendelkező, a Magyarország és az Európai Unió fejlesztési céljait egyaránt ismerő, aktív (szervezőkoordináló) magyar közigazgatást és önkormányzatokat követelt (és követel) meg. Az öt évvel ezelőtti tanulmány ehhez a szemléletváltáshoz kísérelt meg hozzájárulni a maga szerény lehetőségeivel, részletesen kitérve a közösségi fejlesztési forrásokra, az annak igénybevételéhez szükséges hazai intézményrendszerre, és pályázatokra, illetve projektekre. A jelen tanulmány célja semmiben nem más. A különbség „mindössze" annyi, hogy eltelt öt év, és időközben az Európai Unió tagállama lettünk. Annak az európai nemzetállamok fölötti szinten kialakult, szupranacionális szerveződésnek lettünk a tagjai, amelyiknek az évi száz milliárd eurót meghaladó költségvetése nem csak a saját intézményrendszerének fenntartását szolgálja, hanem jelentős újra elosztó funkciót is betölt, és amely hét évre előre meghatározva pénzügyi perspektíváját, jelenleg (2009 tavaszán) a 2007 és 2013 évek közötti ciklusban éli mindennapjait. Minthogy a jelen tanulmány célja megegyezik az öt évvel ezelőtti tanulmányunk céljával, ezért úgy ítéljük meg, hogy szerkezetileg is a korábbihoz igazodva indokolt kifejteni ismereteinket és véleményünket, kiemelve természetesen az időközi változásokat. 1. Az EU regionális politikája és annak pénzügyi eszközei A regionális (kohéziós) politika soha nem „egy" volt a sok közösségi politika között, hanem mindig is egy meghatározóan fontos közösségi együttműködés. 2 Olyan, amely nemcsak látszólag, hanem ténylegesen is megjelenítette és megjeleníti az Európai Közösség, illetve az Európai Unió egyik deklarált célját: a szolidaritást, és a kohéziót.

2

A terminológiai viták mellőzésével utalunk arra, hogy a „regionális politika" és a „kohéziós politika" fogalmakat a jelen tanulmányban szinonimként értelmezzük, és ennek megfelelően használjuk!

Quo vadis európai regionális politika? (II.)

391

1.1. A kezdetek Az EU, illetve az Európai Közösségek regionális politikájának kezdetei kapcsán egy paradox helyzetből célszerű kiindulni. A következőkre gondolunk: Annak ellenére, hogy a Nyugat-Európában az 1970-es és 1980-as években lezajlott közigazgatási-területi reformok kiváltó okai alapvetően közösek voltak, továbbá az Európai Közösségek minden tagállama esetében általános jellemző volt a decentralizáció elveinek érvényesítése, egészen a legutóbbi időszakig mégsem beszélhettünk arról, hogy az Európai Unió tagállamaiban egységes közigazgatási-területi beosztás, és (egységes) szervezeti-döntési rendszer lenne, illetve érvényesülne. 2003-ig tehát nem volt sem egy „Brüsszelben kidolgozott" és a tagállamokra mintegy rákényszerített közigazgatási-területi és szervezeti modell, sem pedig egy, a tagállamok gyakorlatából kialakítható, illetve kialakult „tipikus" modell, hanem éppen ellenkezőleg: az érvényesülő közigazgatásiterületi beosztást és szervezeti struktúrát a sokszínűség, a sokféleség jellemezte. Mindazonáltal minden tagállam közigazgatásával szemben általános követelmény volt (és ma is az) a közösségi jog hatékony végrehajtása és érvényesítése. 2003. év azonban gyökeres változást hozott az Európai Unió tagállamainak közigazgatási-területi beosztása tekintetében, hiszen a Parlament és a Tanács megalkotta a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának létrehozásáról szóló 1059/2003/EK rendeletet. Ennek értelmében igaz, együttműködve a tagállamokkal kötelezően előírásra került ún. N U T S 1., NUTS 2., és NUTS 3. szintű területi egységek létrehozása a tagállamokban! Ennek azért van - megítélésünk szerint legalábbis - történelmi jelentősége, mert ily módon a közösségi jog a lehető legerőteljesebben beavatkozik a tagállamok közigazgatásába. Abba a nemzetállami közigazgatásba, amely korábban a tagállamok védő-bástyái mögött állt, s mint ilyen, a tagállamok belügye volt. Ehhez azonban hosszú, jó ötven éven át tartó út vezetett, amelynek mérföldköveit a következőkben tekintjük át. Az Európai Szén és Acél Közösség alapításakor (1951 -ben) még fel sem merült az, hogy a hat alapító állam közösségi intézkedésekkel és forrásokkal támogassa az átlagosnál fejletlenebb térségek fejlesztését. 3 Éppen ezért a Párizsi Szerződés nem tett semmiféle utalást e kérdésre. Ugyanez mondható el

3

Ennek nyilvánvalóan sok oka volt, amelyek feltárása és bemutatása meghaladja a jelen tanulmány kereteit. Mindazonáltal az bizonyosra vehető, hogy az okok között jelentős szerepet játszott az a tény, hogy ekkor még a legnagyobb erőfeszítéseket a világtörténelemben példa nélkül álló szupranacionális intézmény-rendszer kialakítása és működtetése követelte meg.

392

Torma András

lényegében az 1957-ben megkötött Római Szerződésekről is. Azért fogalmaztunk úgy, hogy „lényegében", mert a kevésbé fejlett (gazdaságilag elmaradott) térségek felzárkóztatására hivatott önálló regionális politika, mint a közösségi politikák egyike, ekkor még valóban nem jelent meg. Ugyanakkor azonban az EGK-t létrehozó Római Szerződés (a továbbiakban: „EGK Szerződés" akkor, ha 1993 előtti időszakkal kapcsolatban merül föl, míg „EK Szerződés" akkor, ha ezt követő időszakkal kapcsolatosan merül fel) 4 mégis megteremtett témánk szempontjából fontos három jogintézményt. Egyik az Európai Beruházási Bank létrehozása volt, amely kedvezményes hitelekkel nyújthatott, illetve nyújthat támogatást a tagállamok számára az elmaradott térségek felzárkóztatásához. A másik az Európai Szociális Alap (ESZA) fölállításának elrendelése volt azzal a céllal, hogy a munkaerő-mobilitás erősödjön, mindenekelőtt a képzés- és az átképzés közösségi támogatása révén. A harmadik pedig szintén egy pénzügyi alap, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) fölállításának elrendelése volt, a közös mezőgazdasági politika finanszírozása céljából. Az 1960-as évek végére, illetve az 1970-es évek elejére azonban nyilvánvalóvá vált, hogy a gazdaságilag kevésbé fejlett térségek puszta léte, sőt - a világgazdasági recesszió miatt - e térségek egyre növekvő száma, egyenesen gátolja az integrációs célok megvalósítását: mindenekelőtt a közös piac, majd az egységes (belső) piac létrehozatalát. Az Európai Közösségek tehát lépéskényszerbe kerültek. A kevésbé fejlett térségek közösségi támogatását - a tagállamok közül - leginkább Olaszország szorgalmazta, hiszen ekkoriban még ő rendelkezett leginkább elmaradott térségekkel (lásd: Dél-Olaszország). A Közösségek első kibővülése (1973) azonban tovább erősítette a közös fellépés szükségességét, mert a csatlakozó államok között volt az az Írország, amely legkevésbé volt fejlett, de az Egyesült Királyságnak is sok térsége került válságos helyzetbe, az 1970-es évek elején kibontakozott olajválság miatt. Nem véletlen, hogy ezen időszakban született közösségi döntés arról, hogy meg kell valósítani a tagállamok regionális fejlesztési politikáinak erőteljes koordinációját, másfelől pedig létre kell hozni egy külön pénzalapot az elmaradott térségek felzárkóztatása érdekében megvalósítandó közös regionális politika finanszírozása céljából. E külön pénzalapnak a neve Európai Regionális Fejlesztési Alap ( E R f A ) lett, melynek fölállítására 1975-ben került sor. A

4

Azért voltunk kénytelenek ilyen fura módon fogalmazni, mert az Európai Uniót létrehozó - 1992-ben megkötött és 1993-ban hatályba lépett - Maastrichti Szerződés módosította az EGK-t létrehozó Római Szerződést is, oly módon, hogy Európai Közösségre, tehát EK-ra változtatta meg az Európai Gazdasági Közösség nevét.


393

rendelkezésre bocsátott források 1,3 milliárd ECU-t értek el, ami az akkori közösségi költségvetésnek csupán 4,8%-át jelentette. 5 Az Alapító Szerződések első átfogó módosítását jelentő, 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány hozott igazi áttörést a gazdaságilag elmaradott térségek közösségi támogatásának kérdésében. Ez a dokumentum ugyanis az EGK Szerződésbe egy új (V.) címet illesztett: a Gazdasági és társadalmi kohéziót, melynek keretében lefektette a gazdaságilag elmaradott térségek közösségi támogatását célzó regionális politika alapjait. A regionális politika eszközrendszerének középpontjába finanszírozási oldalról az ERFA pénzeszközei mellett az ESZA, valamint az E M O G A került. A közösségi jog ún. elsődleges forrásává ily módon kerülő regionális politika tényleges megvalósítása a szabályozás oldaláról az Európai Közösségek Miniszterek Tanácsára hárult, amely 1988-ban öt rendelet megalkotásával tett eleget e kötelezettségének. 6 Ezek egyikében, a Tanács 2052/88/EGK rendeletében jelenik meg a Strukturális Alapok fogalma, mint az ESZA, az EMOGA és az ERFA gyűjtőfogalma. A Tanács itt hivatkozott rendeleteinek 1989. január 1-i hatálybalépése jelentette a Strukturális Alapok körébe tartozó három pénzügyi eszköz első átfogó reformját. Ezt nem sokkal később (1993-ban) követett a Strukturális Alapok második reformja, amely alapvetően az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés újításainak a következményeként valósult meg. 7 Az újítások között kiemelendő a társadalmigazdasági kohézió EU célként való tételezése, a Római Szerződés - Gazdasági és társadalmi kohézióra vonatkozó - egyes rendelkezéseinek módosítása, két új pénzalap, a Kohéziós Alap, valamint a Halászati Orientációs Finanszírozási Eszköz (HOFE) fölállításának elrendelése, valamint egy új közösségi intézmény, a Régiók Bizottságának a létrehozása. (Csak zárójelben utalunk arra, hogy a HOFE fölállításával teljessé vált a Strukturális Alapok fogalmi köre. Ez azt jelenti, hogy a közösségi jogban a Strukturális Alapok kifejezés négy pénzalap az ERFA, az ESZA, az EMOGA és a HOFE - gyűjtőfogalmaként funkcionált 2007-ig. Ezt követően azonban a kifejezés csupán az első két pénzalapnak a gyűjtőfogalma, de erről majd később...) Persze, nem feledhető az a tény sem, hogy a reformok a közösségi regionális politikára fordítható források jelentős 5

Iván Gábor-Katona János: Regionális politika. In: Az Európai Unió politikái. (Szerk.: Kende Tamás-Szűcs Tamás) Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 52. o. 6 Lásd a Tanács 2052/88/EGK, a 4253/88/EGK, a 4254/88/EGK, a 4255/88/EGK, és a 4256/88/EGK rendeletét. Mint ismeretes, az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés nem szüntette meg az akkor már évtizedek óta működő három közösséget (az ESZAK-ot, az EGK-t, és az Earatom-ot), hanem azokra mintegy ráépült, oly módon, hogy e három közösség lett az EU Első Pillére.

394

Torma András

növelésével jártak együtt: az 1994-1999 közötti időszakban a Strukturális Alapok forrásai 152 milliárd ECU-ra növekedtek. 8 A Európai Unió regionális politikára vonatkozó szabályozásának harmadik átfogó reformjára 1999-ben került sor, szoros összefüggésben az EU 2000-2006 időszakra vonatkozó költségvetésével. 9 A negyedik (utolsó) reform pedig 2006-ban valósult meg, szoros összefüggésben a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi perspektívával. Napjaink szabályozásának áttekintése előtt azonban indokolt foglalkozni a NUTS- rendszerrel, hiszen mint látni fogjuk arra épül a közösségi regionális politika szabályozása és megvalósítása. 1.2. A NUTS

rendszer

Az Egységes Területi Statisztikai Osztályozási Rendszer - , illetve a 2003-tól alkalmazandó megnevezéssel élve: a „Statisztikai célú Területi Egységek Nómenklatúrája" (a továbbiakban: NUTS rendszer, vagy csak NUTS.) - az EU regionális politikája megvalósításának egyik nélkülözhetetlen eszköze. Annak érdekében került sor 1988-ban az Európai Közösségek Statisztikai Hivatala (Eurostat) által - a bevezetésére, hogy az egyes tagállamok különböző földrajzi térségeinek statisztikai adatai összevethetők legyenek egymással, és ennek alapján közösségi szinten eldönthető legyen, hogy a fejlesztési célokat szolgáló pénzügyi forrásokat mely térségek (régiók) részére indokolt biztosítani. A NUTS rendszer tehát az összehasonlítható statisztikák gyűjtése, összeállítása, és terjesztése eszközeként végeredményben a közösségi támogatások igénybevételére jogosult térségek lehatárolását szolgálta, és szolgálja napjainkban is. A NUTS rendszerben öt szintet különítettek el, melyből három regionális (területi), kettő pedig lokális (helyi) szint volt. A regionális politika megvalósítását célzó Strukturális Alapok forrásai tipikusan a NUTS 2. szintű régiók részére álltak rendelkezésre, a Tanács 1260/1999/EK rendelete értelmében.

8

Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés Budapest, 2002. 298. o. 9 Az Európai Tanács 1999. márciusi berlini ülésén született döntés az EU 2000-2006 közötti időszakra vonatkozó költségvetési tervszámairól. Ennek értelmében a hét év alatt 195 milliárd és 18 milliárd, összesen 213 milliárd eurót fordítanak a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásainak feltöltésére, ami a közösségi költségvetésnek mintegy harmadát teszi ki. Forrás: Michel Bamier: Hogyan működnek a régiók? Európai Bizottság Magyarországi Delegációja Budapest, 2003. 4. o.


395

A NUTS rendszernek és működésének 2003-ig nem volt jogi alapja, pontosabban: nem volt egy olyan konkrét jogforrás, amely a jogintézményről rendelkezett volna. Ezt a hiányosságot 2003-ban felszámolta az Európai Parlament és a Tanács 2003. május 26-i 1059/2003/EK rendelete, amely a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának (NUTS) létrehozásáról szólt. A rendelet 2. cikke szerint - utalva a 91/450/EGK határozatra - a NUTS osztályozás területi egységekre bontja fel a tagállamok területét, és minden egységhez egyedi nevet és kódot rendel. Ezzel áttörés történt a Közösség és a tagállamok kapcsolatrendszerében, hiszen a rendelettel a Parlament és a Tanács olyan kérdést szabályozott, amely addig - a közigazgatás egészéhez hasonlóan a tagállamok kizárólagos belső ügye volt, azaz a tagállamok szuverenitása alatt állt. E rendelettel tehát a Közösség a lehető legmélyebben beavatkozott, illetve beavatkozik a tagállamok közigazgatásába, mivel kötelező erővel határozta, illetve határozza meg a tagállamok közigazgatási-területi beosztását, illetve azok tagozódását! Ez még akkor is igaz, ha jól tudjuk, hogy egyfelől a Tanácsban a tagállamok miniszterei hozzák a döntést, másfelől a döntés előkészítést is részben - a tagállamok központi közigazgatási szervei valósítják meg. A NUTS osztályozás egy hierarchikus jellegű nómenklatúra, amely minden tagállamot NUTS 1. szintű területi egységekre oszt fel, amelyek mindegyike NUTS 2. szintű területi egységekre osztódik, ezek pedig NUTS 3. szintű területi egységekre bomlanak. A rendelet 3. cikke alapján, illetve az I. Melléklet szerint minden tagállam teljes területét besorolták NUTS L, NUTS 2., és NUTS 3. szintbe, attól függően, hogy az adott térségben hogyan alakul az állandó lakosok száma. A NUTS 1. szintbe a legalább 3 millió és legfeljebb 7 millió fos, a NUTS 2. szintbe a legalább 800. 000 és legfeljebb 3 millió fős, a NUTS 3. szintbe pedig a legalább 150. 000 és legfeljebb 800. 000 fős térségek kerültek besorolásra, konkrét névvel és konkrét kóddal azonosítva az adott térségeket. Ha egy tagállam teljes népessége egy adott NUTS-szintre vonatkozó alsó küszöbérték alatt van, akkor ezen a szinten az egész tagállam egyetlen NUTS területi egységet alkot. Kiemelendő: a tagállamok jogosultak arra, hogy saját hatáskörben tovább részletezett hierarchikus területi szinteket hozzanak létre, amelyekkel tehát a NUTS 3. szintet osztják fel. 10 10

A rendelet hatálybalépésekor Magyarország még nem volt tagja az EU-nak, így a rendelet hatálya akkoriban még nem terjedt ki ránk. A csatlakozás (2004. május 1.) azonban új helyzetet teremtett, így a Magyar Kormány az ország területét 3 NUTS 1. szintű „nem közigazgatási egységre" osztotta fel: Dunántúlra, Duna-Tisza közére és Tiszántúlra. A NUTS 2. szintet a 7 régió, a NUTS 3. szintet pedig a megyék és Budapest képviselik. A korábbi nevén NUTS 4. szintnek hazánkban jelenleg az ún. LAU 1. (vagyis a 174 statisztikai kistérség), a korábbi NUTS 5. szintnek pedig az ún. LAU 2. (vagyis a 3152 település) felel meg.

396

Torma András

Az osztályozás alapvető ismérvét a meglévő ún. közigazgatási egységek képezik. A „közigazgatási egység" olyan közigazgatási hatósággal rendelkező földrajzi terület, amely a tagállam jogi és intézményi keretén belül rendelkezik közigazgatási vagy politikai döntéshozatali hatáskörrel. A NUTS osztályozáshoz felhasznált meglévő közigazgatási egységeket a rendelet I. Melléklete határozza meg, szintenként utalva az adott tagállami (anyanyelvi) megnevezésre. A rendelet II. Melléklete a meglévő közigazgatási egységek tagállami megnevezését rögzíti szintenként. Ha egy tagállamnak nincs a fenti ismérveknek megfelelő közigazgatási egysége, akkor e hiányzó NUTS szintet egymással határos, meglévő közigazgatási egységek összevonásával kell képeznie. Ennek során figyelemmel kell lenni a földrajzi, a társadalmi-gazdasági, a történelmi, a kulturális és a környezeti körülményekre. Az így keletkezett összevont térségek neve: „nem közigazgatási egység" Figyelemre méltó azonban, hogy e térségek méretének is a fenti küszöbértéken belül kell lennie. Az 1059/2003/EK rendelet kibocsátásával megszűnt annak lehetősége, hogy a tagállamok szabadon, tetszésük szerint és a mindenkori érdekeiknek megfelelően alakítsák területi beosztásukat, a közösségi fejlesztési forrásokhoz való hozzáférés céljából. A fejlesztési források célterületét jelentő új NUTS 2. szintű térségek (régiók) kialakításához ugyanis 2003-tól már rendeletmódosítás, vagyis végeredményben a többi tagállam hozzájárulása szükséges. Ebben az értelemben az 1059/2003/EK rendelet nemcsak meghatározza a tagállamok területének térszerkezetét, hanem stabilizálja is azt, nem feltétlenül valamennyi tagállam örömére. 1.3. Az EU regionális politikájának jogi

háttere

A közösségi jog gyakorlatában és a szakirodalomban különbséget tesznek a közösségi jog ún. elsődleges, és másodlagos forrásai között." E különbségtétel témánk szempontjából is indokolt, ezért rendszerezzük a vonatkozó joganyagot ennek megfelelően. A) A regionális politika elsődleges (primer)

jogforrásai:

A közösségi jog elsődleges forrásait döntően azon szerződések jelentik, amelyeket 1951-től kezdve az Európai Közösségek tagállamai egymással

" Lásd erről bővebben például Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2003. Továbbá Vámay Emő-Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv Kiadó, Budapest, 2003.


397

kötöttek az európai integráció elmélyítése érdekében. Témánk szempontjából e szerződések, illetve ezek joghelyei közül az alábbiak bírnak különös jelentőséggel: - A Maastrichti Szerződés, és annak is a 2. cikke. (Az Unió célja: többek között az, hogy „előmozdítsa a gazdasági és társadalmi fejlődést, a magas szintű foglalkoztatottságot, valamint a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődést, különösen... a gazdasági és társadalmi kohézió erősítésével...") - A Római Szerződés XI. címe: Szociális politika, oktatás, szakképzés, ifjúság. 1. Fejezet: Szociális rendelkezések (136-145. cikk), valamint a 2. Fejezet: Európai Szociális Alap (146-148. cikk). - A Római Szerződés XVII. címe: Gazdasági és társadalmi kohézió (158-162. cikk). A Római Szerződés egyéb, elsősorban a közösségi intézményekkel kapcsolatos rendelkezései. Mindenekelőtt a Gazdasági és Szociális Bizottságról szóló 257-262. cikk, valamint a Régiók Bizottságáról szóló 263-265. cikk. B) A regionális politika másodlagos

jogforrásai:

A közösségi jog másodlagos forrásait a Közösség intézményei által alkotott jogi aktusok jelentik. Ezek közül témánk körében a következők a legjelentősebbek: - a Parlament és a Tanács 1059/2003/EK rendelete a Statisztikai célú Területi Egységek Nómenklatúrájáról (NUTS-rendelet), - a Tanács 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről, a Bizottság 1828/2006/EK rendelete, a Tanács 1083/2006/EK rendeletének, valamint a Parlament és a Tanács 1080/2006/EK rendeletének végrehajtásáról, a Parlament és a Tanács 1080/2006/ EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapról, - a Parlament és a Tanács 1081/2006/ EK rendelete az Európai Szociális Alapról, - a Parlament és a Tanács 1084/2006/ EK rendelete a Kohéziós Alapról, a Parlament és a Tanács 1082/2006/EK rendelete egy európai területi együttműködési csoportosulás létrehozásáról, a Parlament és a Tanács 1083/2006/EK rendelete a Strukturális Alapokra vonatkozó általános rendelkezésekről. A jelen tanulmány keretében természetesen nincs lehetőség az itt hivatkozott Szerződések és rendeletek valamennyi rendelkezésének

398

Torma András

bemutatására. Utalunk azonban arra, hogy gyakorlatilag e joganyag feldolgozására kerül sor. 1.4. Az EU regionális politikájának

a

következő

fejezetekben

alapelvei

Az Európai Unió regionális politikájának alapelveit a Tanács 2058/1988/EGK rendelete fektette le, és azokat fenntartotta a 2000-2006. közötti időszakra vonatkozó szabályozás is, nevezetesen a Tanács 1260/1999/EK rendelete. E szerint az Európai Unió regionális politikája négy meghatározó alapelvre épült: a koncentráció, a partnerség, a programozás, és az addicionalitás elvére. 12 Mint látni fogjuk, ezek napjainkban is érvényesülnek, ezért indokolt röviden bemutatni őket. a) A koncentráció elve értelmében az elmaradott térségek felzárkóztatására rendelkezésre álló közösségi forrásokat kizárólag a Rendeletben pontosan meghatározott célkitűzések megvalósítására, illetve célterületek megsegítésére volt szabad fordítani. A Rendelet szerint a 2000-2006 közötti években a Strukturális Alapok forrásaiból három célkitűzés (célterület) volt támogatható: 1. célkitűzés (Objective 1.): a gazdasági fejlődésben elmaradott tehát a közösségi átlagos G D P 75%-át el nem érő - NUTS 2. szintű régiók számára kijelölt célterület. - 2. célkitűzés (Objektive 2.): az 1. célkitűzés hatálya alá nem tartozó, tehát az ott megjelölt mértéknél fejlettebb, de valamilyen oknál fogva szerkezeti válsággal (például: a tönkrement nehézipar miatt szerkezetváltás előtt álló és ezért nehézségekkel) küzdő NUTS 2. szintű régiók átmeneti támogatására szolgál. 3. célkitűzés (Objective 3.): esetében nem került sor fejlettségi, és földrajzi területi lehatárolásra, tehát minden régió részesülhetett e jogcímen támogatásban, ha fejleszteni kívánta a humán erőforrásait: oktatás, képzés, továbbképzés stb. b) Az EU regionális politikájának második alapelve a partnerség elve volt. Ennek értelmében az EU regionális politikájának közösségi, és a tagállami szereplői (tehát egyfelől: az Európai Bizottság, a Régiók Bizottsága, az Európai Beruházási Bank, másfelől: a tagállamok kormányai, főhatóságai, 12

A regionális politika alapelveivel összefüggésben utalni kell ana is, hogy az 1999. évi szabályozást megelőző, korábbi szabályozás hivatkozott a szubszidiaritás és az azon alapuló decentralizáció elvére is. Másfelől pedig az újabb (jelenleg hatályos, 1083/2006/EK tanácsi) rendelet - mint látni fogjuk - megnevezi a koordináció-, (10. cikk), az összeegyeztethetőség, (12. cikk), a nyilvánosság (46. cikk) és az átláthatóság (Preambulum 2. pont) elveit is.


399

önkormányzatai, gazdasági, és ún. nem kormányzati szervezetei) aktívan együttműködnek: a közösségi célok kitűzésétől, az egyes projektek megvalósításán át, a finanszírozás ellenőrzéséig. c) A programozás elve a regionális politika harmadik, egyben a legerőteljesebben szabályozott alapelve volt. Jelentette, illetve - mint eszköz szolgálta az EU regionális politikájának megtervezését, a prioritások meghatározását, továbbá a tagállami szintű fejlesztéspolitika céljainak olyan megtervezését, és prioritásainak olyan meghatározását, amely szervesen illeszkedett a Közösség cél- és eszközrendszeréhez. A programozás elve érvényesülésének azonban volt egy tagállam alatti szintje is, a projektek szintje. Arról van ugyanis szó, hogy a konkrét pályázati (projekt) céloknak illeszkedniük kellett a tagállam fejlesztési céljaihoz. Ennek megértéséhez azonban egy kis magyarázat szükséges, amely során abból indokolt kiindulni, hogy mint arra utaltunk az EU nagy időtávlatokban, hét évre előre tervezett, illetve tűzött ki támogatási területeket, és célokat. Ebből (is) következően elszigetelt, és a közösségi célokkal nem adekvát tagállami fejlesztések közösségi támogatására nem kerülhetett sor. A tagállami szintű fejlesztési elképzeléseket tehát a közösségi célokhoz, az egyes projektek megvalósítását szolgáló pályázatok céljait pedig a tagállai fejlesztési célokhoz kellett igazítani. Ily módon az elemi (települési, vagy regionális) szinten megvalósuló projektek nem csak az elemi szint, hanem egyben a tagállam, és az egész Közösség fejlesztési céljainak az elérését is szolgálták. d) Az addicionalitás elve jelentette az EU regionális politikájának negyedik alapelvét. Ennek lényege az, hogy a közösségi támogatás nem helyettesíti, hanem kiegészíti a tagállami (ide értve a regionális és a helyi) fejlesztési forrásokat, és ennek eredményeként az adott fejlesztés „időben előre jön" Az addicionalitás elve tehát az erőforrások egyesítését és olyan tagállami (regionális és helyi) projektek előrehozott megvalósítását jelenti, amelyeknek céljai egybeesnek a közösségi célokkal. 13

13

Ebben a körben utalni kell arra, hogy az addicionalitás és a társfinanszírozás nem szinonim fogalmak! Mint láttuk, az addicionalitás a regionális politika egyik alapelve, és a tagállami (önkormányzati) források kiegészítését szolgálja, annak érdekében, hogy a konkrét fejlesztés korábban valósuljon meg, mint közösségi támogatás nélkül. Ezzel szemben a társfinanszírozás egy finanszírozási mód, ami azt jelenti, hogy egy konkrét feladat megvalósítása érdekében két, vagy több szervezet együttesen biztosítja a forrásokat. A két fogalom között természetesen szoros kapcsolat áll fenn, hiszen az addicionalitás elvének érvényesülése szükségképpen társfinanszírozással jár együtt.

400

Torma András

A 2007-2013 közötti pénzügyi perspektívára vonatkozó, 2006-ban megvalósított szabályozás jelentős változásokat hozott a közösségi támogatás-politikában, szoros összefüggésben az Európai Unió költségvetési szerkezetének átalakításával. A 2007-2013 közötti évekre szóló költségvetés szerkezetének korábbi ciklushoz képest történt jelentős átalakítását az tette szükségessé, hogy az EU komoly kihívások elé került az évtized első felében, amelyre a költségvetés révén is reagálnia kellett. Csak jelzésszerűen utalunk négy kihívásra: Veszélybe került a Liszaboni Stratégia legfőbb célkitűzésének elérése, vagyis az, hogy 2010-re az EU a világ legsikeresebb és legversenyképesebb tudásalapú gazdaságává váljon. Az EU tagállamaiban egyre kevesebb gyermek születik, így a lakosság erőteljesen öregszik. Ha e tendenciát nem sikerül megfordítani, vagy lassítani, akkor az EU-15 „régi" tagállamában 2025-re 40%-kal magasabb lesz a nyugdíjasok száma mint most, ami a nyugdíjrendszerek összeomlásához vezethet. - A 2004. évi kibővítéssel az EU lakossága 20%-kal nőtt, ezzel szemben a GDP csak 5%-kal, másfelől pedig az új tagállamokban alacsony a foglalkoztatottsági ráta, alig éri el az 50%-ot. - A terrorista fenyegetettség Európát is elérte. E kihívásokra igyekezett adekvát választ adni tehát az Európai Unió, amikor a korábbi időszakhoz képest - a tagállamok és a közösségi intézmények komoly vitáját követően jelentősen átalakította a 2007-2013 közötti évekre szóló költségvetés kiadási előirányzatának szerkezetét. 14 Ez természetesen kihatással volt (van) a regionális politika finanszírozására is. A pénzügyi perspektíva kiadási előirányzata a következők szerint alakul, százalékos megoszlásban: 15 1. Fenntartható növekedés: 44,1%. l.a) Versenyképességi politikák: 8,4%. l.b) Kohéziós politikák: 35,7%. 2. A természeti erőforrások megőrzése: közös mezőgazdasági politika: 43,1%. 14

Az EU-költségvetés kiadási oldalának szerkezete 2000-2006 között a következő volt: mezőgazdaság (46%), strukturális műveletek (33%), belső politikák (6%), külső akciók (6%), adminisztratív kiadások (5%), tartalék (1%), előcsatlakozási eszközök (3%). Forrás: Kengyel Ákos: Európai Uniós források a 2007-2013 közötti időszakban. CEO 2006/4. szám Melléklet, 3. o. Megjegyzés ehhez: a 2007-2013 közötti ciklusban a „mezőgazdaság" jogcímnek „a természeti erőforrások megőrzése", a „strukturális müveletek" jogcímnek pedig a „kohéziós politikák" kifejezés felel meg. 15 Counsil of the European Union 2005: Financial Perspective 2007-2013. Brüssel, 16. december 2005. www.eu2005.gov.uk


401

3. 4. 5. 6.

Állampolgárság, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése: 1,2%. Az EU mint globális partner: 5,8%. Igazgatás: 5,8%. Kompenzáció (Románia és Bulgária részére): 0,1%. Témánk szempontjából természetesen az l.b) fejezet szerinti előirányzatnak, vagyis a 35,7%-nak van jelentősége, ami 2004-es árakon számolva 308 milliárd eurót jelent. Ez az az összeg, amellyel a tagállamok számolhatnak a következő hét esztendőben, közösségi fejlesztési forrásként. Vagyis ezen összeg áll a Strukturális Alapokban és a Kohéziós Alapban a tagállamok rendelkezésére. 16 Mindezek azonban csak előkészítették annak kifejtését, hogy az EU költségvetés kiadási előirányzata szerkezetének megváltozása hogyan hatott ki a regionális politika szabályozására és azon belül az alapelvekre. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az új szerkezet új szabályozást igényelt, vagyis változnia kellett a regionális politika alapelveinek is. E változtatást - mint arra korábban utaltunk az 1260/1999/EK rendeletet hatályon kívül helyező 1083/2006/EK tanácsi rendelet hajtotta végre. E rendelet egy önálló, (a IV.) fejezetben összefoglalja az alapelveket, lényegében megtartva a korábbiakat, de jelentősen növelve azok számát, vagyis új alapelvek is nevesítésre kerülnek. a) A fentiekben ismertetett koncentráció elve nem jelenik meg direkt módon az alapelvek között, viszont annak tényleges érvényesülését a szabályozás - a tervezési és a finanszírozási rendszeren keresztül - továbbra is biztosítja. Ez azt jelenti, hogy a tagállamok továbbra is kizárólag a Rendeletben meghatározott célkitűzések megvalósítása érdekében, csak a kedvezményezett térségekben (régiókban), és csak a pénzügyi alapok által támogatott területeken kaphatnak közösségi fejlesztési forrásokat. A Rendelet 3. cikke három új célkitűzést határoz meg a 27 tagúvá kibővített EU gazdasági és társadalmi kohéziójának erősítése érdekében: l . A „konvergencia" célkitűzés arra irányul, hogy a legkevésbé fejlett tagállamokban és régiókban felgyorsítsa a konvergencia folyamatát. Hogyan? Úgy, hogy a jobb minőségű fizikai és emberi tőkébe való beruházással javítja a növekedés és a foglalkoztatás feltételeit, fokozza az innováció és a tudásalapú társadalom fejlődését, növeli a környezet védelmét és a közigazgatás hatékonyságát. Ez a regionális politika legfontosabb célkitűzése, amit azzal is alátámaszt a Közösség, hogy a Rendelet 19. cikke szerint a regionális politikára

16

Lásd erről (illetve az EU-költségvetés történetéről) magyar nyelven, és bővebben Terták Elemér: Az Európai Unió 2007-2013. évi pénzügyi kerettervéről. Pénzügyi Szemle 2006. évi 2. szám, valamint Kengyel Ákos i. m.

402

Torma András

fordítható források (ide értve tehát az ERFA, az ESZA, és a Kohéziós Alap forrásait) 81,54%-át, mintegy 251,1 milliárd eurót rendel e célkitűzéshez. 2. A „regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célkitűzés arra irányul, hogy a kevésbé fejlett régiókon kívül növelje az adott térség versenyképességét, vonzerejét és foglalkoztatottsági rátáját. Ez a regionális politika második legfontosabb célkitűzése, melynek eléréséhez a források 15, 95%-át, 49,1 milliárd eurót rendel a 20. cikk. 3. Az „európai területi együttműködés" célkitűzés arra irányul, hogy erősítse az államhatárokon átnyúló együttműködést közös helyi és regionális kezdeményezések útján, valamint a transznacionális együttműködést az integrált területi fejlődéshez vezető intézkedések révén. E célkitűzés finanszírozását a források 2, 52%-a, 7,7 milliárd euró szolgálja. b) A partnerség elve konkrétan is nevesítésre kerül a rendeletben (11. cikk), hiszen a támogatások hatékonyságát nyilvánvalóan növeli, ha a Közösség olyan fejlesztési elképzelésekhez (projektekhez) nyújt támogatást, amelyek jól illeszkednek a tagállamok és a lehetséges kedvezményezettek saját intézkedéseihez. Ebből következően a partnerség elvét érvényesíteni kell közösségi-, tagállami-, és projekt szinten egyaránt. Ugy, ahogyan arra a korábbi szabályozás ismertetése során utaltunk. c) A programozás elve szintén nevesítésre kerül. A rendelet 10. cikke kimondja, hogy a célkitűzéseket egy több éves programozási rendszer keretében kell megvalósítani, mely a következő szakaszokból áll: 1. a prioritások meghatározása, 2. a finanszírozás, valamint 3. az irányítási és az ellenőrzési rendszer. A programozás elvének érvényesítése vezet el végeredményben ahhoz, hogy a közösségi célkitűzések teljesüljenek, hiszen a tagállamok fejlesztési elképzeléseit a közösségi célkitűzésekhez, a régiók fejlesztési elképzeléseit a tagállam szintű fejlesztési célokhoz, az egyes projekt célokat pedig a regionális célokhoz, esetleg a tagállami célokhoz kell illeszteni. Ily módon minden egyes projekt sikeres megvalósítása végeredményben a közösségi célok elérését is szolgálja. A programozás elvét egyébként a Rendelet külön Cím (III. Cím) alatt részletezi.17 d) Az addicionalitás elve kimondásra, és szabályozásra is kerül. Mégpedig a 15. cikkben és azzal a tartalommal, amelyet korábban már ismertettünk, ezért azt itt nem ismételjük meg. Utalunk azonban arra, hogy a Rendelet a korábbinál pontosabban szabályozza az alapelv érvényesítésére vonatkozó tagállami és közösségi kötelezettségeket. Kimondja többek között, hogy az addicionalitás követelménye csak a „konvergencia célkitűzés" hatálya alá tartozó régiókra vonatkozik, és e régiók tekintetében a Bizottság és a 17

E szabályokra a későbbiekben még visszatérünk!


403

tagállamok meghatározzák a strukturális kiadások azon szintjét, amelyet a tagállamok kötelesek betartani a teljes programozási időszakban. e) Új alapelvként jelenik meg a támogatások kiegészítő jellegének, az összhang, a koordináció és a megfelelés követelménye érvényesítésének elve (9.cikk). A Rendelet kimondja, hogy a közösségi fejlesztési források a nemzeti intézkedéseket egészítik ki, ha ezen intézkedésekbe beépítik a közösségi prioritásokat. A Bizottság és a tagállamok együttesen biztosítják, hogy a közösségi támogatások összhangban legyenek a Közösség tevékenységeivel, politikáival és prioritásaival, ide értve a közös mezőgazdasági politika pénzeszközei felhasználásával való összhangot is. f) A korábbi időszakban a programozás elvéből következett, a végrehajtás szabályai között pedig kifejezetten is megjelent a területi szintű végrehajtás elve. A változás ehhez képest az, hogy a Rendelet ezúttal explicit módon is kimondja a területi szintű végrehajtás elvét (12. cikk). Ennek lényege az, hogy területi (regionális) szinten egyértelműen a tagállamok felelősek az operatív programok végrehajtásáért. g) Új alapelvként került kiemelésre a 13. cikkben az arányos intervenció elve. Ennek értelmében a Bizottság és a tagállamok által felhasznált közösségi pénzügyi és igazgatási forrásoknak arányosnak kell lenniük az adott operatív programra fordított kiadások teljes összegével. Ha például egy operatív program finanszírozása tekintetében a tagállami finanszírozás mértéke meghaladja a 60%-ot és a program költségvetése legfeljebb 750 millió euró, akkor a tagállam kötöttségei lazulnak. Lényegében csak a nemzeti szabályokat kell figyelembe vennie a fejlesztési források felhasználása során. h) Új alapelvként jelenik meg a megosztott irányítás elve is (14.cikk). E követelmény alapján a fejlesztési alapok számára biztosított uniós költségvetést a tagállamok és a Bizottság közötti megosztott irányítás keretében kell végrehajtani. Vagyis a tagállamok nagyfokú önállóságot kapnak az operatív programok végrehajtását szolgáló források felhasználásában, de a Bizottság szigorú költségvetési felügyelete mellett. A rendelet pontosan meghatározza azt is, hogy a Bizottság milyen módon gyakorolhatja ennek során a felügyeleti jogkörét. i) Korábban nem került az alapelvek körében nevesítésre a horizontális elvek érvényesítésének követelménye, ennek ellenére valamennyi uniós politika tekintetében kötelező volt a férfiak és a nők közötti egyenlőség biztosítása, valamint a fenntartható fejlődés követelményének ide értve a környezet védelmét is - figyelembe vétele. Az új szabályozás két külön alapelvben emeli ki a horizontális elvek érvényesítésének kötelezettségét. A 16. cikk kimondja a férfiak és nők közötti egyenlőség és a megkülönböztetés tilalmának elvét, a 17.

404

Torma András

cikk pedig a fenntartható fejlődés elvét. Ezen alapelvek követelménye már a tervezési dokumentumokban meg kell jelenjen, nem beszélve a végrehajtásról. 1.5. Az EU regionális politikájának

pénzügyi

eszközrendszere

A regionális politika pénzügyi eszközrendszere a korábbiakban tárgyalt „koncentráció" alapelvénél megjelölt célkitűzések tényleges megvalósulását, végső fokon pedig az EU egyik meghatározó céljának, a gazdasági és társadalmi kohéziónak az Unión belüli érvényesülését szolgálja. Az eszközrendszer háromféle közösségi forrást (forráscsoportot) fog át: az Előcsatlakozási Alapokat, a Kohéziós Alapot, és a Strukturális Alapokat. 1.5.1. Az Előcsatlakozási Alapok

(eszközök)

Ezen pénzügyi támogatások rendeltetése az (volt), hogy segítséget nyújtson a tagjelölt államok társadalmi, gazdasági, és jogi berendezkedésének átalakításához, s ezzel az EU-csatlakozásra való felkészüléshez. 18 Az Előcsatlakozási Alapok körébe három program tartozott (tartozik): a PHARE, a SAPARDésazISPA. 1 9 A PHARE Programot eredetileg (még 1989-ben) a világ fejlett államait tömörítő OECD indította el, kifejezetten Lengyelország és Magyarország gazdasági-politikai intézményrendszere átalakításának megsegítésére. 20 A Program koordinálásával a vonatkozó rendelet értelmében 21 az Európai Bizottságot bízták meg. Ennek lett a következménye az, hogy a Programba bekapcsolódtak az Európai Közösségek is, kiteijesztve - 1990-től - a támogatott országok körét a többi tagjelölt államra. Ily módon a kezdetben általános segélyként működő program 1998-ban átalakult. Célja kifejezetten az EUtagságra való felkészítés lett: ide értve a közigazgatás-, és az igazságszolgáltatás 18

Az Európai Tanács 1999. márciusi Berlinben megtartott ülésén került sor az Agenda 2000 Dokumentum elfogadására, amely meghatározta az EU 2000-2006 közötti évek pénzügyi keret-számait. Eszerint a PHARE-, a SAP ARD és az ISPA Programokra 1999-es árakon számolva - 1560, 520, és 1040 millió euró, azaz mindösszesen 3.120 millió euró jut a közösségi költségvetésből. (Forrás: Iván-Katona: i. m. 74. o.) 19 Annak érdekében, hogy az egyes pénzügyi eszközök között ne legyen átfedés, az EU külön rendeletet alkotott. Lásd a Tanács 1266/1999/EK rendeletét, az előcsatlakozási eszközök koordinációjáról! 20 Erre utal a program neve, amely betűszó: Poland and Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy: azaz segítségnyújtás Lengyelország és Magyarország részére a gazdasági újjáépítéshez. 21 Lásd a Tanács 3906/1989.sz. EK rendeletét!


405

intézményrendszerének megerősítését, valamint a közösségi jog, illetve az ún. acquis communautaire (közösségi vívmányok) adaptálását, és az annak alkalmazására való felkészülést is.22 A Program - intézményrendszeri és eljárási szempontból az ERP A és az ESZA támogatásainak az előfutáraként értékelhető. A Phare Programot tíz évvel követő SAPARD Program fő célkitűzése nem más, mint a mezőgazdasági ágazatnak, és a vidéki térségeknek a fejlesztése, illetve ennek eredményeként az EU közös mezőgazdasági politikája szabályainak átvételére, és alkalmazására való felkészülés elősegítése. 23 A SAPARD tehát - intézményrendszeri és eljárási szempontból - az EMOGA és a HOFE támogatásainak előfutáraként értékelhető. Ugyancsak tíz évvel később követte a Phare Programot az ISPA Program, amely a környezetvédelem, és a közlekedési infrastruktúra fejlesztését célozta meg, a Kohéziós Alap előfutáraként. 24 Az előcsatlakozási eszközök magyarországi bevezetése, illetve felhasználása természetesen megkövetelte a közösségi jogrendnek megfelelő intézményrendszer felállítását és működtetését. Ennek bemutatása azonban meghaladja a jelen tanulmány kereteit. Mindazonáltal utalnunk kell arra, hogy az ezzel kapcsolatos kormányzati intézkedések mintegy „elő-iskoláját" képezték a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásainak felhasználásához szükséges magyar intézményrendszer kialakításának, illetve működtetésének. 25 1.5.2. A Kohéziós

Alap

E pénzügyi eszköz létrehozásáról a Maastrichti Szerződéssel módosított Római Szerződés rendelkezett, a következők szerint: „A Tanács 1993. december 31. előtt létrehozza a Kohéziós Alapot, amely anyagi hozzájárulást biztosít ...a

22

A Phare Programon belül négy-, különböző típusú programcsoport valósult és valósul meg: 1. az intézményfejlesztési programok (például az ún. twinning programok), 2. beruházási programok (például határátkelőhelyek építése), 3. nemzetközi programokban (például az EU 6. Keretprogramjában) való részvétel, 4. különböző közösségi programokban (például a Socrates programban) való részvétel. 23 A SAPARD betűszó: Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development. 24 Az ISPA egyébként szintén betűszó: Instrument for Structural Policies for PreAccession. Az európai uniós előcsatlakozási eszközök támogatásai felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási és ellenőrzési rendjéről szólt a 80/2003.(VI. 7.) Kormányrendelet.

406

Torma András

környezetvédelemnek és a transz-európai hálózatoknak a közlekedési infrastruktúrát érintő területén." (161. cikk). A Kohéziós Alapra vonatkozó szabályokat egyfelől a Tanács 1083/2006/EK rendelete, másfelől pedig a Parlament és a Tanács 1084/2006/EK rendelete állapítja meg. Ezek értelmében az Alap legfontosabb öt jellemzője a következő: Az alap forrásai kizárólag az alapelvekkel összefüggésben már említett „Konvergencia célkitűzés" megvalósításához vehetők igénybe. A támogatások kedvezményezettjei nem a rendeletben meghatározott feltételeknek megfelelő régiók, hanem a tagállamok. 26 Kedvezményezett minden olyan tagállam, amelynek a 2001-2003 közötti időszakra vonatkozó, vásárlóerőparitáson mért GNI-je (bruttó nemzeti jövedelme) nem éri el az EU-25 GNIátlagának 90%-át, és amely rendelkezik az Európai Közösségről szóló Római Szerződés 104. cikkében említett gazdasági konvergencia-feltételek teljesítésére irányuló programmal. 27 - A támogatás végső célja az, hogy a tagállam legyen képes teljesíteni a közös pénz (az euró) bevezetéséhez szükséges ún. maastrichti konvergencia kritériumokat. 28 26

Mint arra a szakirodalom rámutat, a fenti állításnak nem mond ellent az a tény, hogy a kormányok által benyújtott projektek kedvezményezettjei gyakran az önkormányzatok, ezért a partnerség elve alapján a kormányok az érintett önkormányzattal egyetértésben tesznek javaslatot a támogatásra. Forrás: Iván Gábor: Az Európai Unió fejlesztési forrásai. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004. 38. o. 27 A RSZ 104. cikke szerint a tagállamok elkerülik a túlzott központi költségvetési hiányt. Ha e kötelezettségüknek nem tesznek eleget, akkor ellenük megindul az ún. túlzott deficit eljárás, amely értelmében a Tanács a Bizottság vizsgálata és jelentéstétele után megteszi a szükséges intézkedéseket. A tagállamok ellen akkor indul ilyen (túlzott deficit) eljárás, ha az állami költségvetés hiánya túllépi a GDP 3%-át és/vagy az államadósság mértéke túllépi a GDP 60%-át. E kérdéskör részletes szabályait - a RSZ 104. cikke mellett - a túlzott költségvetési hiány esetén alkalmazandó eljárásról szóló Maastrichti Jegyzőkönyv rögzíti. 28 A Római Szerződés 121. cikke végrehajtási szabályait rögzítő ún. maastrichti konvergencia kritériumokról szóló Maastrichti Jegyzőkönyv értelmében a tagállamok kötelesek eleget tenni egy magas fokú, fenntartható konvergencia-követelmény rendszernek. Ez négy elemből áll: 1. Magas fokú árstabilitás (ami azt jelenti, hogy az infláció átlaga 1,5%-nál többel nem haladhatja meg az árstabilitás területén a legjobb eredményt elért három tagállamban létező infláció mértékét). 2. Az állami pénzügyek helyzetének fenntartható jellege (ami azt jelenti, hogy a Tanács nem folytat a tagállam ellen túlzott deficit eljárást). 3. Az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusa által előírt normális ingadozási határok betartása legalább két éven át (ami azt jelenti, hogy saját kezdeményezésére a tagállam nem értékelte le pénzének központi kétoldalú


407

A források csupán két szektorban: a környezetvédelem és a közlekedési infrastruktúra terén vehetők igénybe, és a támogatás kizárólag egyedi, ún. nagyprojekteket vagyis a környezetvédelem esetében legalább huszonöt millió eurót, egyéb beruházás esetében pedig az ötven millió eurót meghaladó költségigényű projekteket - finanszíroz. - A Kohéziós Alap forrásainak igénybevételére jogosult tagállamok kormányai által benyújtott, és a Stratégiához illeszkedő projektjavaslatokról az Európai Bizottság hoz döntést. Ennek során különös figyelemmel van arra, hogy az adott projekt ne elszigetelt-, hanem európai jelentőségű legyen, tehát illeszkedjen az EU egészének környezetvédelmi-, és közlekedési infrastrukturális célrendszerébe. Másfelől: a Bizottság figyel arra is, hogy az adott projekt megvalósítása során tartsák be a közösségi jog előírásait, különösen a versenyjog, a környezetvédelem, és a közbeszerzés területén. 29 1.5.3. A Strukturális

Alapok

A korábbiakban utaltunk arra, hogy a Strukturális Alapok kifejezés gyűjtőfogalomként funkcionált, és mint ilyen, 2007-ig négy pénzügyi alapot foglalt magába: az ERFA, az ESZA, az EMOGA, valamint a HOFE forrásait. 2007-től azonban a helyzet megváltozott és a két utóbbi pénzügyi alap kikerült a regionális politikát szolgáló Strukturális Alapok köréből. Az EMOGA és a HOFE tehát ma már nem a regionális (kohéziós) politikát, hanem a Közös Agrár Politikát (KAP) szolgálja. A közösségi költségvetésből a Strukturális Alapokba helyezett, és ott a tagállamok részére elkülönítve rendelkezésre álló források a Tanács 1083/2006/EK rendelet 39. és 40. cikkében szabályozott nagyprojektek kivételével - decentralizáltan használhatók fel, tehát e forrásokra a közösségi intézményekhez pályázni nem lehet. Ebből következően: az ún. Operatív Programok végrehajtását célzó pályázati feltételeknek megfelelő pályázók - mint látni fogjuk kizárólag a nemzeti hatóságokkal, és természetesen anyanyelvükön érintkeznek. A források igénybevételére a következő főbb lépésekben kerül sor: árfolyamát egy másik tagállam pénznemével szemben). 4. A kamatlábak konvergenciája (ami azt jelenti, hogy az átlagos hosszú távú nominálkamatláb 2%-nál többel nem haladja meg az árstabilitás terén a legjobb eredményt elért három tagállam átlagos hosszú távú nominálkamatlábának értékét). 29

Az 1993-1999-es tervezési időszakban a Kohéziós Alap forrásai 1999-es árakon számolva - 16,75 milliárd euróra rúgtak, míg a 2000-2006 közötti időszakban - szintén 1999-es árakon számolva - 18 milliárd euróra. Forrás: Horváth Zoltán: . m. 299. és 307. o.

408

Torma András

- A Tanács elkészíti a kohézióra vonatkozó Közösségi Stratégiai Iránymutatásokat (KSI). - A Közösségi Stratégiai Iránymutatások prioritásaira figyelemmel a tagállamok Nemzeti Stratégiai Referenciakeretet (NSRK) készítenek, párbeszédet folytatva az Európai Bizottsággal, majd benyújtják azt a Bizottsághoz. - Az Európai Bizottság jóváhagyja a dokumentumot, külön határozva az annak részét képező Operatív Programokról. - Az Operatív Programok keretében az Irányító Hatóság (vagy az ő képviseletében eljáró ún. közreműködő szervezet) pályázati felhívást bocsát ki, majd befogadja az egyes projektek megvalósítását célzó pályázatokat. - Az Európai Bizottság - meghatározott ütemezés szerint - előleget biztosít a tagállam számára, a tagállam ún. Igazoló Hatósága pedig elszámol a Bizottsággal, miután az egyes projektek megvalósítása után lehívta a közösségi forrásokat. - Megtörténik a támogatásnak a projekt-gazda (végső kedvezményezett) javára történő kifizetése, a közreműködő szervezet útján. E lépéseket a későbbiekben még részletezzük! Ezt megelőzően azonban célszerű megvizsgálni a Strukturális Alapok két összetevőjének célrendszerét, mert annak megismerése segítséget ad az egyes lépések megértéséhez. A) Az Európai Regionális Fejlesztési Alap

célrendszere

Korábban már utaltunk arra, hogy e pénzügyi eszközt 1975-ben hozták létre azzal a céllal, hogy forrásai segítségével legyen csökkenthető a gazdasági fejlettségben elmaradott térségek hátránya, azaz valósuljon meg e térségekben is az Európai Közösségek egyik fö célja, a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés. 30 Az ERFA forrásai - a Tanács 1083/2006/EK rendelet 4. cikke szerint mindhárom célkitűzés programjainak megvalósítása érdekében igénybe vehetők, s azon belül is mindenekelőtt a következő intézkedések támogatására: termelő beruházások, melyek hozzájárulnak a fenntartható munkahelyek teremtéséhez, megőrzéséhez, elsősorban a kis- és középvállalkozásoknak (ún. kkv.-nak) nyújtandó támogatások révén, - infrastruktúrába történő befektetés, - az endogén potenciál fejlesztése a regionális és helyi fejlesztést támogató intézkedések révén (vállalkozások létrehozása és fejlesztése, régiók, városok és az érintett társadalmi-gazdasági szereplők hálózatosodásának segítése stb.). 30

Az ERFA jelentőségét mutatja az a tény, hogy 2000 és 2007 közötti időszakban ez a pénzügyi alap biztosította a strukturális források mintegy 50%-át!


409

A Parlament és a Tanács Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK rendelete nem csak az előbbieket mondja ki, hanem - a 4., 5., és 6. cikkben az egyes célkitűzésekhez fíízve tételesen is megnevezi az egyes célkitűzések prioritásait. A „konvergencia" célkitűzéshez tizenegy prioritást, a „regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célkitűzéshez, valamint az „európai területi együttműködés" célkitűzéshez pedig három-három prioritást rendel. 31 B) Az Európai Szociális Alap

célrendszere

E pénzügyi eszközről már a Római Szerződés (1957) rendelkezett, így magának az Alapnak 1960-ban történő fölállítása valóban úttörő lépés volt. A Szerződés 146. cikke szerint az Alap célja az, hogy a Közösségen belül elősegítse a foglalkoztatást, és megnövelje a munkavállalók földrajzi, és foglalkoztatási mobilitását, továbbá - a szakmai képzés és átképzés révén - megkönnyítse az ipari változásokhoz való alkalmazkodást. Az ESZA forrásai - a Tanács 1083/2006/EK rendelet 4. cikke szerint csak az 1. és a 2. célkitűzés programjainak megvalósítása érdekében vehetők igénybe. A Parlament és a Tanács Európai Szociális Alapról szóló 1081/2006/EK rendeletének 2. cikke szerint az Alap feladata az, hogy hozzájáruljon a Közösség prioritásaihoz, a foglalkoztatás és a munkalehetőségek javítása, valamint a magas szintű foglalkoztatás, valamint a több és jobb munkahely teremtésének ösztönzése révén. A rendelet - az ERFA rendelethez hasonlóan - külön cikkben rögzíti a prioritásokat. A 3. cikk a „konvergencia", és a regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célkitűzések tekintetében jelöli meg azt az öt prioritást, melyeket támogat. 32

31

Nézzünk néhány példát mindhárom célkitűzéshez. A „konvergencia" célkitűzés prioritása például: a kutatás, és a technológiafejlesztés, az információs társadalom fejlesztése, az idegenforgalom fejlesztése, az oktatás fejlesztése stb. A „regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célkitűzés prioritása az innováció és a tudás alapú gazdaság fejlesztése, a környezetvédelem, valamint a jobb hozzáférés a közlekedési és távközlő hálózatokhoz. Az „európai területi együttműködés" célkitűzés prioritása a határokon átnyúló gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi tevékenységek fejlesztése, a transznacionális együttműködés kialakítása és fejlesztése, valamint a regionális politika hatékonyságának erősítése. 32 E prioritások a következők: a munkavállalók, a vállalkozások és a vállalkozók - és különösen a kkv-k - humánerőforrás beruházásainak támogatása, az álláskeresők és az inaktív személyek munkavállalási esélyeinek javítása, a hátrányos helyzetű személyek társadalmi befogadásának erősítése, a humántőke fejlesztése, valamint a releváns

Torma András

410

2. Az EU regionális politikája megvalósításának eljárásrendje és alapdokumentumai Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet értelmében az EU regionális politikájának megvalósítása egyfelől megköveteli a közösségi intézmények (elsősorban az Európai Bizottság) és a tagállami hatóságok aktív és harmonikus együttműködését, azaz a partnerség elvének érvényesítését, másfelől meghatározott eljárási rendben, és dokumentumok alapján történik. Az eljárásrend és a dokumentálás mikéntje attól függ, hogy ún. tagállami kezdeményezésű programokról, vagy ún. nagyprojektekről van-e szó. 2.1. Eljárásrend esetében

és alapdokumentumok

a tagállami kezdeményezésű

programok

A tagállami kezdeményezésű programok vonatkozásában a regionális politika megvalósítása - eljárásrend és dokumentálás szempontjából - három fő lépésben történik. Első lépés: a támogatásra kijelölt térségek (területek)

meghatározása.

A Strukturális Alapok forrásaira jogosult térségek (területek) meghatározása (ún. lehatárolása) rendkívüli jelentőséggel bír, hiszen itt dől el, hogy az adott pénzügyi-tervezési időszakban mely térségek (régiók) pályázhatnak a koncentráció elve kapcsán tárgyalt egyes célkitűzésekre. Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet III. fejezete a korábban tárgyalt három célkitűzéshez igazítva rendelkezik azokról a földrajzi területekről, amelyek részesülhetnek a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásaiból, vagyis a mindösszesen 308 milliárd euróból 2007 és 2013 közötti időszakban. a) A „konvergencia" célkitűzés alapján a Strukturális Alapokból azon NUTS 2. szintű régiók jogosultak támogatásra, amelyek tekintetében a 2000 és 2002 közötti időszakra vonatkozó egy före jutó GDP nem érte el az EU-25 GDPátlagának 75%-át. A rendelet 5. cikke kötelezi az Európai Bizottságot arra, hogy haladéktalanul készítse el az itt említett kritériumnak megfelelő régiók listáját, amely 2013. december 31-ig hatályos. E térségek mindösszesen a források 81,54%-ához (vagyis 251,16 milliárd euróhoz) juthatnak hozzá a hét év alatt. E célkitűzés alapján - mint arra korábban utaltunk - a Kohéziós Alapból azon tagállamok juthatnak forrásokhoz, amelyek esetében a 2001 és 2003 közötti

transznacionális, nemzeti, szerveződésének segítése.

regionális

és helyi

szintű

érdekelt

felek

hálózatba


411

időszakra vonatkozó GNI nem érte el az EU-25 GNI-átlagának 90%-át, és rendelkeznek a maastrichti konvergencia feltételek teljesítésére irányuló programmal. b) A „regionális versenyképesség és foglalkoztatás" célkitűzés alapján a Strukturális Alapokból azon régiók jogosultak támogatásra, amelyek nem tartoznak a konvergencia célkitűzés hatálya alá, és nem részesülnek átmeneti támogatásban sem. E térségek e célkitűzés jogcímén a források 15,95%-ához (vagyis 49,12 milliárd euróhoz) juthatnak hozzá a hét év alatt. c) Az „európai területi együttműködés" célkitűzés alapján a Közösség NUTS 3. szintű, valamennyi szárazföldi határmenti régiója, valamint a NUTS 3. szintű, a tengeri határok mentén fekvő, egymástól legfeljebb 150 km távolságra található régiója jogosult támogatásra, mégpedig kizárólag az ERFA-ból. A rendelet 7. cikke kötelezi az Európai Bizottságot arra, hogy haladéktalanul készítse el az itt említett kritériumnak megfelelő régiók listáját, amely szintén 2013. december 31-ig hatályos. A 7. cikk kimondja azt is, hogy az interregionális együttműködés, az együttműködési hálózatok és a tapasztalatcsere céljából a Közösség egész területe támogatásra jogosult. A jogosult térségek e jogcímen a források 2,52%-ához (vagyis 7,75 milliárd euróhoz) juthatnak hozzá. Második lépés: a tagállamonkénti

indikatív támogatási keret

meghatározása.

Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 18. cikke szerint az Európai Bizottság éves bontású listát készít arról, hogy az EU egyes tagállamai célkitűzésenként külön-külön - milyen forrásokhoz juthatnak a 2007-2013 közötti költségvetési ciklusban a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból. A tagállamonkénti indikatív támogatási keretről szóló listát a Bizottság a Rendelet II. Mellékletében leírt módszertan alapján készíti el. Ennek kialakítása során többek között figyelembe veszi a tagállamok népességének számát, gazdasági fejlődésének ütemét, a munkanélküliségi ráta nagyságát és tendenciáját, a szerkezeti problémák jelentőségét, valamint az adott célkitűzéssel érintett régiók egy főre jutó GDP-jét. Harmadik lépés: a

programozás.

Ez jelenti a közösségi támogatások prioritásait-, és pénzügyi kereteit rögzítő dokumentumok elkészítését, vagy másik megközelítéssel: az EU regionális politikája egyik alapelvének, a programozás elvének konkrét érvényesülését. Az Európai Unióban a programozásnak négy szintje között indokolt különbséget tenni.

412

Torma András

Az első: a tagállami szint fölött kialakított, tehát közösségi (szupranacionális) szint, amely a kohézióra vonatkozó Közösségi Stratégiai Iránymutatások (KSI) elkészítését jelenti. A teljes programozási időszakra (2007-2013) vonatkozó e dokumentumot a Tanács készíti el, és határozat formájában hozza nyilvánosságra. Az Iránymutatásokban a Tanács érvényre juttatja a gazdasági, társadalmi és területi kohézió követelményeit, kijelöli az e téren jelentkező közösségi prioritásokat, és meghatározza a közösségi támogatásra vonatkozó indikatív keretet. (A 2007-2013 közötti időszak prioritásai a következők: 1. Európát és régióit vonzóbbá kell tenni a beruházások és a munka szempontjából, 2. a növekedést szolgáló tudás és innováció fejlesztése, 3. több és jobb munkahely.) Az Iránymutatások kiadását a Bizottság és a tagállamok aktív együttműködése előzi meg, így biztosítva a tagállamok támogatását. A második: a tagállamok szintje, amely a Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) elkészítését, és az Európai Bizottsággal történő jóváhagyását jelenti. A Referenciakeret biztosítja, hogy a közösségi fejlesztési forrásokból származó támogatások összhangban álljanak a Stratégiai Iránymutatásokkal. [Megjegyzendő: a magyar NSRK vagyis az Új Magyarország Fejlesztési Terv - kettős átfogó célt, és azok elérését szolgáló hat fejlesztési területet (prioritást) jelöl ki. Célok: a foglalkoztatás bővítése, tartós növekedés. Prioritások: gazdaságfejlesztés, közlekedésfejlesztés, a társadalom megújítása, környezet és energiafejlesztés, területfejlesztés, és államreform. 33 A kérdésre később még visszatérünk!] A Rendelet 27. cikke kimondja, hogy az NSRK csak az első két célkitűzésre vonatkozik, majd meghatározza a Referenciakeret kötelező tartalmi elemeit. Ennek értelmében az NSRK rögzíti a tagállam helyzetének ún. SWOT elemzését, az elemzés eredménye alapján a tagállam által kialakított stratégiát, az első két célkitűzéshez tartozó operatív programok listáját, továbbá az indikatív éves pénzügyi kereteket. 34 33

Lásd az Új Magyarország Fejlesztési Terv elfogadásáról szóló 1103/2006. (X. 30.) Korm. határozatot, illetve annak mellékletét. (Magyar Közlöny 2006/132.) 34

Mindezekkel összefüggésben indokolt kiemelni, hogy a programozás elvének megvalósítása során különböző tervezési technikák vehetők igénybe. Például: a SWOT elemzés, a Probléma-fa módszer, a Cél-fa módszer, a Projekt érintettjeinek elemzése, valamint a Stratégia-elemzés. Ezek közül az NSRK kapcsán a SWOT elemzést említettük, illetve említi a Tanács 1083/2006/EK rendeletének 27. cikk (4) bekezdés a) pontja, ami nem jelent mást, mint egy négy elemből álló táblázatnak a kitöltését. Egy olyan táblázatnak, amely lehetővé teszi egy adott állam, vagy egy adott szervezet (önkormányzat, egyetem, vállalkozás stb.) aktuális helyzetének azonnali áttekintését, és abból a jövőre nézve megalapozott következtetések levonását. A technika (módszer) a táblázat négy elemének angol kezdőbetűiből alkotott betű-szó alapján kapta nevét. A


413

- A harmadik: az NSRK részét képező Operatív Programok szintje, amelyek nemzeti és regionális (szubnacionális) szinten kerülnek kidolgozásra. A Rendelet 37. cikke pontosan meghatározza az Operatív Programok kötelező tartalmi elemeit. E szerint az Operatív Programok tartalmazzák a támogatásra kijelölt terület, vagy ágazat SWOT elemzését, az elemzéshez igazodó stratégiát, a prioritások indoklását, a pénzügyi tervet, a programra vonatkozó végrehajtási rendelkezéseket, továbbá a programozási időszakban bizottsági jóváhagyásra várhatóan benyújtásra kerülő nagyprojektek indikatív listáját. Megjegyezzük, hogy az „európai területi együttműködés" célkitűzésre irányuló operatív programokra egyedi szabályok vonatkoznak, minthogy az NSRK hatálya e célkitűzésre nem terjed(het) ki. 35 - A negyedik: a projekt-tervek, illetve projektek szintje, amely a programozás utolsó fázisát jelenti. Ezzel összefüggésben rá kell mutatni arra, hogy a projekt nem más, mint az egyes Operatív Programok prioritásaihoz illeszkedő cél(ok) elérése érdekében előre megtervezett, időben ütemezett intézkedések sorozata, amelyekhez erőforrásokat rendelnek, és amelyeknek meghatározott életciklusa - létrehozás, megvalósítás, lezárás - van. E fogalomból kitűnik, hogy projektcéloknak illeszkedniük kell az egyes Operatív Programok prioritásaihoz (céljaihoz), így az egyes projektek megvalósítása eredményezi végeredményben az adott Operatív Programok céljainak a megvalósulását. Ugyanakkor a fentiekben már utaltunk arra, hogy az egyes Operatív Programok prioritásainak a Nemzeti Stratégiai Referenciakeret prioritásaihoz, az NSRK prioritásainak pedig a Közösségi Stratégiai Iránymutatások prioritásaihoz kell illeszkedniük. Mindez, vagyis a projekt célok, az operatív programcélok, az NSRK-célok, és a KSl-célok harmonikus illeszkedése a programozás elve érvényesülésének a legfontosabb jellemzője. Ily módon a közösségi forrásokból támogatott minden egyes projekt megvalósulása

táblázat felső sorában helyezzük el az adott állam, illetve szervezet belső ismérveit: az erősségeket (Strengths) és a gyengeségeket (Weaknesses). Az alsó sorban-, az erősségek és a gyengeségek alatt pedig a környezet által kínált külső ismérveket: a lehetőségeket (Opportonuties) és a veszélyeket (Threats). A SWOT elemzés nyilvánvalóan csapatmunka, tehát elvégzésébe célszerű bevonni a partnerség elvének megfelelően minden (fontos) érintett személyt, szervezetet. Az elemzés első lépcsőjében célszerű mind a négy szemponthoz 20-25 ismérvet rendelni, például az ún. ötletroham (brainstorming) módszer segítségével. Ezt követően kell leszűkíteni az ismérvek számát a legfontosabb 6-10 ismérvre. A SWOT elemzés eredményeként megfelelően elkészített táblázat kiváló lehetőséget nyújt az adott állam, vagy szervezet céljainak kijelöléséhez, ezért tekinthető az egyik legkedveltebb tervezési technikának. Lásd erről a Parlament és a Tanács 1080/2006/EK rendeletének 12. cikkét.

414

Torma András

nem csak az ún. végső kedvezményezett érdekében áll, hanem a tagállam, és az egész Unió érdekében is. Mindezekből megállapítható, hogy a közösségi fejlesztési források felhasználását szolgáló közösségi, tagállami, és tagállamon belüli szintű tervdokumentumok egy zárt, egymáshoz szorosan kapcsolódó rendszert, végeredményben egy piramist alkotnak. Ennek csúcsán a Közösségi Stratégiai Iránymutatások állnak (ami mint láttuk a Tanács által kiadott egyetlen dokumentum), középső részében a Nemzeti Stratégiai Referenciakeretek és az Operatív Programok találhatók (amelyek száma az NSRK esetében megegyezik a tagállamok számával, vagyis 27, az Operatív Programok esetében pedig több száz), alsó részében pedig az Operatív Programok megvalósulását célzó projekt tervek tízezrei találhatók. 2.2. Eljárásrend és alapdokumentumok

nagyprojektek

esetében

A Rendelet 39. cikke szerint az ERFA és a Kohéziós Alap operatív program keretében finanszírozhatja olyan egyértelműen meghatározott célkitűzésekkel rendelkező, gazdasági vagy műszaki természetű, oszthatatlan feladat elvégzését, amelynek teljes költsége környezetvédelem esetében meghaladja a 25 millió eurót, más területeken pedig az 50 millió eurót (nagyprojektek). A 40. cikk meghatározza, hogy a tagállam milyen információt köteles az Európai Bizottsággal közölni, a 41. cikk pedig arról rendelkezik, hogy a Bizottság milyen szempontok szerint dönt a nagyprojekt társfinanszírozásáról. Ezek részletezése meghaladja a rendelkezésünkre álló kereteket, mindazonáltal utalunk arra, hogy megítélésünk szerint Magyarország esetében igen jelentős, sőt túlzott nagyságrendű uniós források lekötésére került és kerül sor ilyen jogcímen. 3. Az EU regionális politikája megvalósításának intézményrendszere Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet tételesen meghatározza azt is, hogy a közösségi fejlesztési források felhasználása milyen intézményrendszer fölállítását és működtetését követeli meg azon tagállamoktól, amelyek részesedni óhajtanak a forrásokból. Minthogy természetesen minden tagállam óhajt részesedni azokból, ezért nyilvánvaló, hogy a megfelelő tagállami közigazgatási szervek teljes azonosságot mutatnak, ami a NUTS-rendelet mellett - további jelentős bizonyíték a tagállami közigazgatások konver-


415

genciájára, és egy Európai Közigazgatási Térség (European Administrative Space) fokozatos kialakulására. 36 3.1. A regionális politika megvalósításának

intézményrendszere

általában

Mint láttuk, az 1083/2006/EK rendelet részletesen meghatározza, hogy a tagállamok milyen intézményrendszert kötelesek felállítani és működtetni a közösségi fejlesztési források rendeltetésszerű felhasználásának biztosítása érdekében. Ki kell emelni: ezt a kérdést nem csak a Rendelet VI. Cím alatti cikkei szabályozzák, hanem számos más cikk is érinti, ide értve a korábban már tárgyalt alapelveket. Különösen a partnerség, a területi szintű végrehajtás, a megosztott irányítás, valamint az összhang és a koordináció elvének van jelentősége ebben a tekintetben. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az alapelvek érvényesülését meghatározó módon (de nem kizárólagosan!), éppen a Rendelet alapján felállításra kerülő intézmények hivatottak biztosítani. A szabályozás világossá teszi: az Operatív Programok végrehajtásáért a tagállamok a felelősek, és ez a felelősség a Programok irányítási és ellenőrzési rendszerének felállítására és működtetésére is kiterjed. Az Európai Bizottság „csupán" ellenőrzi a tagállami intézményrendszer működését, és szankciókat alkalmaz, ha az nem megfelelően működik. 3.1.1. Az irányítási és ellenőrzési

rendszer

Az intézményrendszer kötelező elemeit - nevezetesen: irányító hatóság, igazoló hatóság, és ellenőrzési hatóság - a Rendelet 59. cikke nevesíti, a további cikkek pedig az egyes intézmények feladatait rögzítik. Az Irányító Hatóság a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, illetve közjogi vagy magánszerv. Feladata az adott Operatív Programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével történő irányítása és végrehajtása. Az Irányító Hatóság 2008. június 30-ig, majd azt követően minden év június 30-ig jelentést küld az Európai Bizottság számára az Operatív Program végrehajtásáról. Az Igazoló Hatóság a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság. Feladata az, hogy a Bizottság részére történő megküldést

36

Az EU tagállami közigazgatások konvergenciájáról lásd például Forgács Imre: Eljárásrendek harmonizációja és/vagy globális közigazgatás? Európai Tükör 2007. évi 11. szám, Józsa Zoltán: Az európai közigazgatási tér összefüggéseiről. Magyar Közigazgatás 2003. évi 12. szám, Johan P. Olsen: Towards a European Administrative Space? http://www.arena.uio.no/publications/working-papers2002/papers/...

416

Torma András

megelőzően ellenőrizze és igazolja az adott Operatív Program végrehajtását szolgáló egyes projektekre vonatkozó költségnyilatkozatokat és átutalási kérelmeket. Az Ellenőrzési Hatóság a tagállam által kijelölt olyan nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, amely funkcionálisan független az irányító hatóságtól és az igazoló hatóságtól. Feladata az adott Operatív Program egész irányítási és ellenőrzési rendszere eredményes működésének biztosítása. Az intézményrendszerrel összefüggésben a Rendelet egyébként nagyfokú szabadságot biztosít a tagállamok számára, mert lehetővé teszi, hogy: - ugyanazon hatóságot több operatív program számra is kijelöljék, - egyes hatóságokat, vagy valamennyi hatóságot egy közigazgatási szerven belül alakítsanak, illetve alakítsák ki, szabadon döntsenek az említett hatóságok Európai Bizottsággal való kapcsolatának szabályairól, egy vagy több közreműködő szervezetet jelöljenek ki az irányító vagy az igazoló hatóság feladatainak ellátása érdekében. Lényeges kiemelni azt, hogy a tagállamok az első időközi kifizetési kérelem benyújtása előtt, de legkésőbb az egyes operatív programok jóváhagyását követő egy éven belül kötelesek benyújtani az Európai Bizottsághoz az általuk kialakított irányítási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó jelentést Ehhez mellékelni kell egy független hatóság által kiadott olyan szakvéleményt, amely értékeli a kialakított intézményrendszert és kinyilvánítja annak a rendeletben meghatározottak szerinti megfelelőségét (audit). Ha a Bizottság fenntartásokkal él, akkor a tagállamok köteles a szükséges korrekciókat elvégezni. 3.1.2. A

monitoring-rendszer

Az EU regionális politikája körében leszögezendő, hogy a monitoring és az ellenőrzés nem szinonim fogalom. Legalább öt szempont szerint tehető ugyanis különbség e fogalmak között: a cél, az időbeliség mikéntje, a tevékenység jellege, a tevékenységet végző személye, valamint a visszacsatolás módja alapján. E szempontok figyelembevételével a monitoring célja a kitűzött cél(ok)hoz viszonyított megvalósulás vizsgálata. Az időbeliség mikéntje folyamatos. A tevékenység jellege operatív. A tevékenységet végző személye külső. A vissza-csatolás módja segítségadás, illetve kiigazítás. Ehhez képest az ellenőrzés célja a szabályoknak való megfelelés vizsgálata, az időbeliség mikéntje: folyamatos, a tevékenység jellege: operatív, a tevékenységet végző személye: külső, vagy belső, a visszacsatolás módja pedig: szankció alkalmazása.


417

A Rendelet 63. cikke kimondja, hogy a tagállamok az irányító hatósággal egyetértésben minden operatív program számára külön-külön Monitoring Bizottságot kötelesek létrehozni. Több operatív program számára azonban egyetlen monitoring bizottság is fölállítható. A Monitoring Bizottság feladata az adott operatív program végrehajtásának folyamatos nyomon követése és segítése. Az Irányító Hatóság és a Monitoring Bizottság együttesen biztosítja az operatív program végrehajtásának minőségét. A Monitoring Bizottság összetételét a tagállamok az irányító hatósággal egyetértésben állapítják meg. Az elnöki tisztet azonban mindig a tagállam, vagy az irányító hatóság képviselője tölti be. Az Európai Bizottság egy képviselője saját kezdeményezésére, vagy a monitoring bizottság felkérésére tanácsadói minőségben vesz részt a munkában. 3.2. A regionális politika megvalósításának

magyar

intézményrendszere

Az EU kohéziós (regionális) politikáját megvalósítani hivatott, 22,6 milliárd eurót kitevő 37 közösségi fejlesztési források lehívásához, illetve hatékony felhasználásához szükséges jogi hátteret és intézményrendszert Magyarország kialakította az elmúlt években. Ehhez jó iskolának bizonyult az Előcsatlakozási Alapok forrásainak felhasználása, valamint a 2004 és 2006 közötti teljes tagsággal járó jogok és kötelezettségek gyakorlása. A 2004-2006 évek közötti időszakra vonatkozó I. Nemzeti Fejlesztési Terv öt ágazati operatív programmal működött. Az öt operatív program keretében több mint tizenhétezer projekt javára, több mint 708 milliárd forintot ítéltek oda az Irányító Hatóságok. A 2004-ben csatlakozott tíz új tagállam közül csak Észtország és Szlovénia előzte meg Magyarországot a források lehívásában, illetve felhasználásában, viszont ezen tagállamok - kis méretük miatt - nem rendelkeztek a Magyarországéhoz hasonló komplexitású Nemzeti Fejlesztési Tervvel. 38 A korábban már hivatkozott, és a Tanács által 2006-ban elkészített Közösségi Stratégiai Iránymutatások, valamint a közösségi jog egyéb előírásai alapján természetesen a Magyar Köztársaság is elkészítette a Nemzeti Stratégiai Referencia-keretét, és benyújtotta azt jóváhagyás céljából az Európai Bizottsághoz, 2006 novemberében. 39 Az „Új Magyarország Fejlesztési Terv"

37

Forrás: Vígvári András: Közpénzügyi reformok megvalósításának egy lehetséges útja. Pénzügyi Szemle 2006. évi 2. szám, 5. táblázat (162. o.) Lásd: A Magyar Kormány J/2760, számú Jelentése a Magyar Köztársaság európai uniós tagságával összefüggő kérdésekről és az európai integráció helyzetéről. (26-28. o.) Ezt megelőzően természetesen el kellett fogadni a dokumentumot. Erre a Kormány 2006. október 30-i ülésén került sor. Lásd: az Új Magyarország Fejlesztési Terv

418

Torma András

nevet viselő magyar NSRK tizenöt Operatív Programmal számol, melyből nyolc nemzeti-, hét pedig regionális szintű. Az Operatív Programok természetesen szintén benyújtásra kerültek a Bizottsághoz, 2006 decemberében. 40 Az Európai Bizottság 2007 első felében jóváhagyta a magyar dokumentumokat, így megkezdődhetett azok végrehajtása. 41 Az Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtását szolgáló intézményrendszer tekintetében nem az Országgyűlés, hanem a Kormány játssza a vezető szerepet, más tagállamokhoz hasonlóan. Az Országgyűlés szerepe inkább a hosszú távú fejlesztési stratégiai dokumentumok (lásd az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról szóló 96/2005.(XII.25.) OGY határozatot, és az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005.(XII.25.) OGY határozatot) elfogadására, és az uniós források felhasználásának héttér-feltételeit biztosító törvények (ide értve a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényt is) megalkotására korlátozódik. A magyar intézményrendszer legfontosabb szereplője tehát a Kormány, amely jóváhagyja a Nemzeti Stratégiai Referencia-keretet és annak részeként az egyes Operatív Programokat, valamint a nagyprojektek listáját. A Kormány munkáját két testület segíti: - A Fejlesztéspolitikai Irányító Testület, melyet 255/2006. (XII. 8.) Kormányrendelet hozott létre, az 1065/206.(VI. 29.) Kormányhatározatban meghatározott, a fejlesztéspolitika területén hozandó kormányzati döntések megalapozott előkészítése céljából. 42 elfogadásáról szóló 1103/2006. (X. 30.) Korm. határozatot, illetve annak mellékletét. (Magyar Közlöny 2006/132.) 40 Megjegyezzük, hogy az Operatív Programok listáját, és az azokra vonatkozó indikatív pénzügyi felosztást az Új Magyarország Fejlesztési Terv rögzítette, illetve rögzíti. (Lásd a Fejlesztési Terv 4. és 5. fejezetét!) 41 Az Új Magyarország Fejlesztési Terv készítése során - legalábbis a deklaráció szintjén - a Kormány igyekezett hasznosítani az I. Nemzeti Fejlesztési Terv megvalósítása során szerzett tapasztalatokat, különös figyelemmel arra, hogy annak során igen sok, és igen komoly probléma merült fel. Például: hiányos volt az intézményrendszer egyes szintjei közötti kommunikáció, feldolgozatlanok voltak a korábbi közösségi programok végrehajtásának tapasztalatai, nem voltak kellően definiálva a célok, egyenlőtlen volt a pályázók felkészültsége és lassúak voltak az engedélyezési eljárások. Forrás: Új Magyarország Fejlesztési Terv 2.5. pont (Magyar Közlöny 2006. évi 132. szám, 96899693. o.) 42 A Kormány itt hivatkozott 255/2006.(XII.8.) rendelete rendkívüli jelentőséggel bír témánk szempontjából, hiszen a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről szól.


419

A Nemzeti Fejlesztési Tanács, melyet szintén a 255/2006.(XII.8.) Kormányrendelet állított fel, az 1064/2006.(VI. 29.) Kormány határozatban meghatározott, a fejlesztéspolitikai célok megvalósulásának nyomon követése céljából. Jelentős szerepet játszanak a magyar intézményrendszerben a miniszterek, akiknek a feladatát a 255/2006. (XII. 8.) Kormányrendelet pontosan meghatározza. Legfontosabb feladatuk az Operatív Programok kidolgozása során, és végrehajtásuk közben, az adott szakpolitika érvényesítése. Kiemelt szerepet játszik a közösségi fejlesztési források magyarországi felhasználásnak irányítása, ellenőrzése és végrehajtása körében a gazdaságfejlesztésért felelős miniszter, valamint a pénzügyminiszter. A fejlesztésért felelős miniszter kiemelt szerepét két körülmény biztosítja. Egyik az, hogy szakminiszterként az ö felügyelete alatt működik az Országos Területfejlesztési Tanács és működnek a Regionális Területfejlesztési Tanácsok, másik pedig az, hogy ő irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget. A pénzügyminiszter kiemelt szerepét az biztosítja, hogy az ő feladatát képezi az uniós források ellenőrzésének szabályozása és koordinálása, valamint az ellenőrzési hatósági, és az igazoló hatósági feladatok ellátásának biztosítása. A Strukturális Alapok forrásaival foglalkozó magyar intézményrendszerben kulcsszerepet tölt be a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, amely jogállását tekintve központi hivatal. A 130/2006. (VI. 15.) Kormány rendelettel létrehozott Ügynökség kulcsszerepét természetesen a sajátos feladatai határozzák meg. E szerint az Ügynökség: -javaslatokat készít a kormány fejlesztéspolitikai elveire, - elkészíti az ország átfogó fejlesztési tervét, valamint a nemzeti fejlesztési terveket, - szervezetén belül létrehozza az operatív programok irányító hatóságait, szervezi azok végrehajtását és monitoring rendszerét, -koordinálja az uniós és a hazai források felhasználását, valamint az azokkal kapcsolatos magyarországi intézményrendszer működését, - ellátja a Kohéziós Alap irányító hatóságának feladatait, - működteti az uniós források felhasználását dokumentáló számítógépes információs rendszert, az Egységes Monitoring Információs Rendszert (EMIR). Mindez azt jelenti, hogy Magyarországon egyetlen központi közigazgatási szerv, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség látja el minden operatív program vonatkozásában az Irányító Hatóságra vonatkozó feladatokat, önálló főosztályi szintű, belső szervezeti egységekként. 43 43

A Gazdaságfejlesztés Operatív Program esetében a NFÜ Gazdaságfejlesztési Programok Irányító Hatósága Főosztály, a Közlekedés Operatív Program esetében a

420

Torma András

A tizenöt Operatív Program végrehajtását operatív programonként külön-külön szervezett Monitoring Bizottságok követik nyomon. A 255/2006. (XII. 8.) Kormányrendelet 14. §-a kimondja, hogy az egyes monitoring bizottságok elnöke a Fejlesztéspolitikai Irányító Testületnek az adott programért felelős tagja. Tagjait az irányító delegálja, valamint az irányító hatóság felkérése alapján, a partnerség elvének érvényesítése érdekében: az érintett miniszterek és közreműködő szervezetek, a pénzügyminiszter, az érintett regionális fejlesztési tanácsok, legalább egy környezetvédelmi szervezet, a szakmai szervezetek, az önkormányzati szövetségek. Előírás, hogy a legfeljebb 35 fős tagság legalább a felét nem kormányzati szerveknek kell delegálniuk. A Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból támogatott fejlesztések megvalósítását célzó operatív programok esetében Magyarországon a Pénzügyminisztérium - , illetve annak elkülönült szervezeti egysége, a Nemzeti Programengedélyező Iroda - látja el az Igazoló Hatóság feladatait. Az uniós források felhasználásának ellenőrzésére hivatott Ellenőrzési Hatóság feladatait - a 255/2006. (XII. 8.) Kormányrendelet 13. §-a értelmében a Pénzügyminisztérium, illetve a Nemzeti Stratégiai Referencia-keret kijelölése alapján a Minisztérium költségvetési fejezete alá tartozó szervezet, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal látja el. Az 1083/2006/EK tanácsi rendelet - mint arra utaltunk - lehetővé teszi Közreműködő Szervezetek igénybe vételét az irányító hatósági, és az igazoló hatósági feladatok ellátása során. A vonatkozó magyar szabályozás - tehát a Kormány 255/2006. (XII. 8.) rendelete részletesen rögzíti a közreműködő szervezetek kijelölésének módját és feladatait. Ennek alapján jelentős számú - a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség által előminősített költségvetési szerv és közalapítvány vesz rész e feladatok ellátásában, amely a feladatellátással arányos díjazásban részesül. 44 Az Európai Unió regionális politikája magyar jogi szabályozásában - a fent említett jogszabályokon túlmenően - még két rendeletnek van kitüntetett szerepe. Egyik a 281/2006. (XII. 23.) Kormányrendelet, amely a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szól. A másik pedig a 16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet, amely a NFÜ Közlekedési programok Irányító hatósága Főosztály, az elektronikus közigazgatás Operatív Program esetében a NFÜ Közigazgatási Reform Programok Irányító Hatóság Főosztály stb. 44 Az egyes Operatív Programok végrehajtásában közreműködő szervezetek körében ki kell emelni a VÁTI Kht-t, amely tíz operatív program tekintetében nyújt segítséget az Irányító Hatóság számára.


421

2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályait állapítja meg. Ezek részletes elemzése meghaladja a rendelkezésünkre álló kereteket, ezért csak utaltunk rájuk. Mindazonáltal megjegyezzük, hogy a magyar jogi szabályozás és intézményrendszer összességében megfelel a közösségi jogi előírásoknak és kívánalmaknak. Feltűnő azonban a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél központosított feladatok és erőforrások, valamint a Kormány által közvetlenül az ún. nagyprojekteknek juttatott anyagi eszközök hatalmas, ezzel szemben a régiók részére közvetlenül rendelt erőforrások viszonylag csekély nagyságrendje. A kérdések kérdése most már csak az, hogy mindez hogyan működött, működik, illetve fog működni? Ha gyorsan, hatékonyan, átlátható módon és jogszerűen, akkor Magyarország képes lehívni, és az egész magyar nemzet javára felhasználni a közösségi forrásokat, kiegészítve azt a hazai forrásokkal (ne feledjük az addicionalitás elvét!). Ellenkező esetben hatalmas talán történelmi - esélyt szalasztunk el. Erősen bízunk abban, hogy az esélyt megragadva hazánk rövidesen felzárkózik Európa történelmileg szerencsésebb államai közé, és a magyar nép életszínvonala is megközelíti, majd eléri az uniós átlagot. Ennek így kell lennie, így legyen! 4. Hogyan jussunk közösségi fejlesztési forrásokhoz? A fejezetcímben föltett kérdés megválaszolásakor abból kell kiindulni, hogy a pályázat és a projekt nem szinonim fogalmak. A pályázat egy írásbeli dokumentum, amelyet azzal a céllal terjesztenek elő meghatározott helyen, időben és módon, hogy egy projekt megvalósításához pénzügyi forrást szerezzenek. Ezzel szemben a projekt nem más, mint meghatározott célok elérése érdekében előre megtervezett, és időben ütemezett intézkedések sorozata, amelyekhez erőforrásokat rendelnek, és amelynek ún. életciklusa (létrehozás-megvalósítás-lezárás) van. A két definíció összevetéséből megállapítható, hogy pályázat valójában a projekt megvalósításának egyik eszköze, vagy másként kifejezve: a pályázat van a projektért és nem a projekt a pályázatért! Ez nem csupán játék a puszta szavakkal, hanem ennek komoly kihatása van azon szervezetekre - például a magyar önkormányzatokra nézve, amelyek igényt tartanak közösségi fejlesztési forrásokra. Ennek fényében ugyanis világos kell legyen: hosszú távraelőre kell gondolkodniuk, előre kell az NSRK Operatív Programjaihoz-, és ezzel az EU célkitűzéseihez igazodó projekt-ötleteket (projekt terveket) kidolgozniuk, majd ezek megvalósítása érdekében - ha más, illetve jobb

422

Torma András

lehetőség nincs, akkor - közösségi (és/vagy hazai) fejlesztési források megszerzéséhez pályázatot benyújtaniuk. E körben indokolt kiemelni azt is, hogy az NSRK Operatív Programjainak-, illetve az abban kitűzött céloknak a megvalósítása végső soron a fentiekben definiált projektek útján történik. Egy konkrét projekt megvalósulásának három fő állomása van: a létrehozás, a megvalósítás, és a lezárás. Ezt fejezi ki a „projekt háromszög" fogalma. 45 A projekt háromszög fő szakaszai azonban további részelemekre bonthatók, és ha ezt a szétbontást elvégezzük, akkor kapjuk meg az ún. projekt ciklust. A projekt ciklus elemei - követve a projekt háromszög modelljének fő szakaszait - a következők: 1. A projekt létrehozása: a projekt meghatározása (helyzetelemzés és célkitűzés), a projekt kidolgozása (tervezés), a projekt előzetes értékelése, döntés a projektről. 2. A projekt megvalósítása: a pályázatkészítési cél meghatározása, pályázat-figyelés, az ideális pályázati felhívás kiválasztása, pályázatkészítés és benyújtás, a Támogatási Szerződés megkötése, a projekt tényleges megvalósítása (kivitelezése), a projekt nyomon követése. 3. A projekt lezárása: a kivitelezés tényleges befejezése és a projekt eredményességének elemzése, a végső beszámoló elkészítése, a projekt értékelése. A projekt ciklus itt feltüntetett elemeinek jelentős száma miatt kiemelten fontos követelmény egy konkrét projekt eredményes megvalósításához az, hogy az egyes fő szakaszok és az azokon belül található elemek szervesen illeszkedjenek egymáshoz, azaz közöttük valósuljon meg a koherencia. A projekt cikluson belül található egyes fő szakaszok, és elemek koherenciáját az ún. Projekt Ciklus Menedzsment (PCM) hivatott biztosítani. Definíciószerűen fogalmazva: a PCM nem más, mint a projekt cikluson belüli elemek koherens és hatékony kezelésének a tudományos módszere. 45

Lásd: Bevezetés az Európai Uniós támogatások rendszerébe. Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2004. 5. o. Ugyanakkor utalni kell arra is, hogy ismeretesek ettől eltérő nézetek is. Példaként szolgálhat a „Strukturális és Kohéziós Alapok Működési Kézikönyv (Budapest, 2003. szeptember 10.) I. Kötet, melynek 78. oldala szerint minden projektnek életciklusa van, amely négy fő fázisból áll. 1. Azonosítás (egy projekt ötlet megfogalmazása), 2. Kidolgozás (a projekt ötletnek megvalósítható tervvé és támogatás igénylésére alkalmas pályázattá formálása), 3. Megvalósítás (a terv végrehajtása, az előrehaladás nyomon követése mellett), 4. Befejezés (a projekt lezárása, dokumentálása és értékelése). Mint látni fogjuk, az általunk elfogadott és tárgyalt projekt háromszög lényegében ugyanezen fázisokon (szakaszokon) keresztül vezeti el a projektet az ötlettől a lezárásig!


423

A PCM-et az Európai Bizottság vezette be az 1990-es évek elején, annak érdekében, hogy a közösségi fejlesztési támogatásokkal megvalósuló tagállami programok megfelelően hasznosuljanak. Az 1990-es évekre ugyanis nyilvánvalóvá vált, hogy e fejlesztési programok alacsony hatékonyságúak. Az általuk elért eredmények lényegesen alatta maradnak a reális közösségi elvárásoknak: hatásuk rövid időtartamú, szűk körű, és gyakran elszigetelt, mert nem illeszkedik más fejlesztésekhez. Az alacsony hatékonyság főbb okait az Európai Bizottság abban állapította meg, hogy: nem megfelelő a projektek tervezése és előkészítése, nem kellő súllyal veszik figyelembe a projekt megvalósítása során a kockázati tényezőket, nem veszik figyelembe a hosszú távú fenntarthatóság követelményét, továbbá az új projektek tervezésekor és indításakor nem veszik figyelembe a korábbi projektek tanulságait. 46 A PCM, mint metodika, tehát e problémák kiküszöbölésére, azaz végeredményben a projektek hatékony megvalósulásának biztosítására hivatott. Ehhez igazodóan a PCM alapelvei a következők: 47 - A projekt ciklus szakaszainak következetes betartása. - Az érdekeltek és érintettek részvétele (participáció) elvének biztosítása. 48 A fenntarthatóság követelményének biztosítása, (azaz: a projektnek legyen pozitív hatása még évekkel a lezárás után is). - A logframe (a logikai keretmátrix) alkalmazása. 49 Az integrált megközelítés követelménye, (azaz: a projekt céljai szervesen illeszkedjenek az adott Operatív Program céljaihoz, s ezzel a Nemzeti Fejlesztési Terv, valamint az Európai Unió célrendszeréhez.) 50 A projekt háromszög fő szakaszait, és az egyes szakaszokon belül elhelyezkedő elemeket itt nem mutatjuk be részletesen, mivel azokban nem történt említésre méltó változás a korábbi időszakhoz, illetve a jelen munka előzményét képező, öt évvel ezelőtti tanulmányunkban foglaltakhoz képest.

40

Bevezetés az Európai Uniós támogatások rendszerébe. Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2003. 6. o. 47 Uo. 7. o. 48 Itt valójában az EU regionális politikája alapelveinek körében tárgyalt partnerség elvének érvényesítéséről, illetve megvalósításáról van szó, mégpedig a legalsóbb szinten, a projekt szintjén. 49 A logframe kérdésére még visszatérünk a projekt kidolgozás kapcsán! 50 Itt is az EU regionális politikája alapelveinek a koncentráció és a programozás elvének - tényleges megvalósításáról van szó, persze a legalsóbb szinten, a projekt szintjén.

424

Torma András

Zárszó helyett, avagy mi a magyar közigazgatás és az önkormányzatok teendője? Az öt évvel ezelőtti tanulmányunkban, hét pontban foglaltuk össze azokat a legfontosabbnak ítélt feladatokat, amelyek az EU regionális (kohéziós) politikájának előzményeiből és - akkori - hatályos szabályaiból következtek, és amelyek megvalósítása a Bevezetőben említett esélyt valósággá tehetik, illetve teszik. Időközben - mint láttuk - igen sok minden megváltozott, hiszen: a) egyfelől jelentősen kibővült az Európai Unió, más lett nemzetközi környezete, teljesen új lett költségvetésének kiadási előirányzata, és teljesen új másodlagos jogforrások születtek a regionális politika tekintetében; b) másfelől hazánk helyzete is gyökeresen megváltozott, mivel EUtagállam lettünk, s mint ilyen, aktív szereplői a közösségi intézmény- és jogrendszemek. Mindezek miatt azt várhatnánk, hogy e változások miatt újabb és újabb feladatoknak kellene megjelenniük a magyar közigazgatás és az önkormányzatok oldalán. A helyzet azonban paradox módon az, hogy megítélésünk szerint nincsenek a korábbiakhoz képest újabb feladatok, hanem folytatni kell e korábbiakat, illetve azok megvalósítását. Mit kell tehát tenniük a közigazgatási szerveknek és különösen az önkormányzatoknak annak érdekében, hogy az eddig soha nem látott esélyt valósággá tegyék? 51 Mi tehát a teendőjük? 1. Szemléletváltás. (Nagy időtávlatokban kell gondolkodni, és kellően előre kell látni. Legyenek „mélyhűtött" projektötletek a települések tarsolyában!) 2. A települések Alap-dokumentumainak (a fejlesztési terveknek vagyis a településfejlesztési koncepciónak, a középtávú fejlesztési programnak és az éves fejlesztési tervnek valamint a rendezési terveknek vagyis a településszerkezeti tervnek, a szabályozási tervnek és a helyi építési szabályzatnak a) megalkotása, illetve rendbe tétele. 51

A „soha nem látott esély" nem jelent mást, mint a 2007-2013 évekre vonatkozó Uniós költségvetésben a Magyarország rendelkezésére álló 22,6 milliárd eurós kohéziós pénzeszközök, és az egyéb jogcímeken minket megillető 10,4 milliárd eurós támogatások felhasználási lehetőségét! Igen, 2004. évi áron számolva ez 33 milliárd eurót jelent! Megjegyezzük, hogy ezen időszak alatt hazánknak 24,7 milliárd eurót kell befizetnie az Unió költségvetésébe, így reményeink szerint az egyenleg számunkra pozitív lesz a végelszámoláskor! Forrás: Vígvári András: i. m. 162. o. Megjegyezzük, hogy ehhez persze sok minden szükséges. Egyik oldalról, vagyis a pályázók (önkormányzatok, vállalkozások stb.) oldaláról az Operatív Programokhoz szervesen illeszkedő, jó minőségű projekt tervek és pályázatok, a másik oldalról, vagyis a végrehajtást lebonyolító közigazgatási szervek oldaláról pedig képesség a fejlesztési források lehívására, hatékony, gyors, és szabályszerű felhasználására.


425

3. A közösségi jogi-, és a magyar jogszabályi előírások következetes betartása. 4. A partnerség elvének következetes érvényesítése. (A modem közigazgatás és annak része, a települési önkormányzat nem parancsol, hanem szervez és szolgáltat.) 5. Az EU horizontális politikáinak érvényesítése. (A környezetvédelem és az esélyegyenlőség követelményének biztosítása.) 6. Az EU és Magyarország fejlesztési céljainak ismerete. (Egyfelől a Maastrichti Szerződés 2. cikkében foglaltak érvényesítése: a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés biztosítása, melynek eszköze a társadalmi, gazdasági kohézió, másfelől: az NSRK cél rendszerének érvényesítése: az életminőség javítása és a jövedelmi lemaradás mérséklése.) 7. „Segíts magadon...

András Torma Quo vadis European regional policy? (II.) Summary In 2004, an article of the author of this publication was published concerning the same subject among the theoretical publications of the University of Miskolc (Faculty of Law). In the last few years a lot changes have happened. These changes had an effect on the subject of this article that is why it is high time to examine this question from the local governments' point of view as a member state of the European Union since 2004. The publication is not an inventory, nor a financial inventory. The aim of the article is to examine the position of Hungary before the join the EU, which were the opportunity and hope to get the financial aids; and what are the financial occasion between 2007 and 2013. According to the mentioned article (which was published five years ago) the EU-accession was (and still it is) a great opportunity for Hungary. It meant a chance to receive such development sources which were unbelievable before. In fact, it was only chance. This chance can become truth by changing the point of view of the leaders in local governments and in administrative bodies. We have to take a notice that the time of primarily short distance, the subjective contacts under construction from above help and the imperative public administration is over. It is high time to establish local governments which are a long distance, its own situation knowing, provided with development ideas. At the same time these local governments should know development aims both in Hungary and in the European Union and also should be active (managing - co-coordinative).

426

Torma András

The mentioned article which was published five years ago wanted to contribute this change of attitude; it also detailed the European development sources, the Hungarian administrative system, and the European projects. This article is the same that is why its title did not change. The difference between these publications is that during the past five years Hungary became the member of the European Union and as a member state there is a possibility to be participating in the financial sources of the EU. The relevant legal regulations concerning the EU development sources have been amended (in 2006) that is why this article examine these current regulations, according to these the situation of Hungary, the Hungarian administration and the Hungarian local governments is also considered.

2. (2009), pp QUO VADIS EURÓPAI REGIONÁLIS POLITIKA? (II.) TORMA ANDRÁS*

Recommend Documents