18 oktober 2015 Lokaal
essay dienstverlening
Computer says NO filip de rynck en simon vander elst
karolien vanderstappen
M
ocht u een gemeente kennen waar een combinatie van de woorden ‘klantvriendelijk’, ‘dicht bij de burger’, ‘efficiënt’ en ‘informatisering’ niet in de aanhef van de beleidsverklaring staat, laat het ons dan meteen weten. Zeker nu, onder de druk van de besparingen, verwachten gemeentebesturen heel veel van de informatisering van de relaties met de burger. Radicaal digitaal, dat is de slogan voor dezelfde soort verwachting op Vlaams niveau. E-gov – zo noemen we de elektronische dienstverlening in dit essay – lijkt de perfecte combinatie van efficiëntie en klantvriendelijkheid. De burger krijgt de dienst thuis, het loket is altijd open, en in het gemeentehuis zelf zijn minder ambtenaren nodig in vergelijking met de loketgebonden dienstverlening. Over die hoge verwachtingen in e-gov gaat dit essay. Ondertussen klinkt de sirenenroep van e-gov wel al niet meer zo verleidelijk. Enige vermoeidheid is zelfs zichtbaar. Zal de nieuwe e-belofte realiseren waar de vorige niet in slaagde? Is de roep misschien vals? Al jaren horen we dat alles radicaal digitaal moet, maar we zien aan de loketten van onze gemeentehuizen toch nog veel volk. Zo radicaal zijn we dus blijkbaar niet. Of nog niet, maar het komt er nu wel aan, horen we opnieuw in e-kringen. Dat hebben we ook eerder gehoord. Na zoveel jaren praktijk van informatisering op lokaal niveau is voor ons de waw- en hoerafase al een tijd voorbij. We bekijken in dit essay e-gov nuchter en zakelijk: we zijn niet zo van de hip en de hype. Lokale besturen moeten natuurlijk innoveren, en informatisering is daar een cruciaal onderdeel van. Laat daar geen misverstand over zijn. Maar gemeenten hebben ook behoefte aan stabiliteit, robuustheid en betrouwbaarheid van de organisatie. Met elke e-wind draaien levert ADHD-gemeenten op. E-gov helpt ons zeker, maar niet overal en niet voor alles en iedereen. Informatica is natuurlijk onmisbaar maar ze veroorzaakt ook nieuwe problemen, die we nu steeds beter zien. Een onoordeelkundig gebruik, dat niet samenloopt met veranderingen van de gemeentelijke organisatie, kan tot grotere inefficiëntie leiden en zelfs tot slechtere dienstverlening. Het gaat dus niet altijd maar beter. Door informatisering kunnen we ook stappen achteruit zetten. We zijn de voorbije tien jaar op expeditie geweest door Vlaanderen: tientallen gemeenten hebben we doorgelicht en geadviseerd. Tijdens die trektocht hebben we veel gezien en gehoord, vooral hoe het er op de werkvloer en Lokaal oktober 2015
19
essay dienstverlening
Al jaren horen we dat alles radicaal digitaal moet, maar we zien aan de loketten van onze gemeentehuizen toch nog veel volk. Zo radicaal zijn we dus blijkbaar niet. in de achterkeuken aan toe gaat. En dat biedt ons een ander beeld dan wat in de beleidsverklaringen of in de mooie folder staat. Een reisverslag. De klant bestaat niet Over klanten, altijd gaat het over klanten. Het begrip klant is in de publieke sector echter meteen problematisch. Voor veel diensten wenst de burger niet klant te zijn maar beslist de overheid dat de burger klant moet zijn. Voor een aantal diensten kan de burger ook een neen krijgen en dat is in de private sector helemaal niet gebruikelijk. Bedrijven kunnen dan weer lastige of armlastige klanten weigeren. De overheid is er net omdat zij dat niet mag. ‘Klant’ omvat in de publieke sector een veel grotere variatie van soorten producten en soorten gebruikers dan in een garage, bijvoorbeeld. In een garage kunt u zich bij dienstverlening een en ander voorstellen, het zal meestal met aankoop of herstel van iets op vier wielen te maken hebben. In de Vlaamse productencatalogus met de inventaris van lokale dienstverlening komen we in een wat uit de kluiten gewassen gemeente algauw aan meer dan 200 soorten lokale diensten. Attesten van de burgerlijke stand, sportkampen, subsidies voor verenigingen, melding van zwerfvuil, soorten vergunningen, soorten premies... Sommige diensten zijn zeer administratief, vrij eenduidig en uniform; andere diensten, bijvoorbeeld in de sociale sfeer, zijn meer open, meervoudig en complexer. Het begrip klant, tot slot, blijft te vaak een onbestemde verzameling van gezichtloze gebruikers. Er zijn grote verschillen tussen soorten klanten, die zich ook anders verhouden tegenover e-gov. Eerst komt de individuele 20 oktober 2015 Lokaal
burger in beeld, die al bij al relatief weinig diensten van de gemeenten nodig heeft. Maakt u zelf eens de oefening: hoe vaak hebt u uw gemeente voor directe dienstverlening nodig gehad in een periode van pakweg tien jaar? Een paar keer per jaar, of eerder twee tot drie keer in tien jaar? Hebt u daarvoor dan een gepersonaliseerde webpagina nodig, waar u de stand van uw vragen en dossiers kunt volgen? Dat is in sommige gemeenten op dit moment zo’n beetje het summum van klantvriendelijkheid. Voelt u daarbij een onmisbare behoefte opwellen? En vindt u het erg dat u bij die schaarse contacten ‘telkens weer’ uw adres moet opgeven? Want ook het eenmalige verschaffen van dat soort gegevens staat hoog op de ranglijst van e-gov-realisaties. De individuele burger is dan zowel de hooggeschoolde burger die zijn weg kent als de recent aangespoelde, erkende vluchteling die depressief en vol weemoed Nederlands probeert te leren. Klanten zijn ook bedrijven, verenigingen, beroepsgroepen (architecten, notarissen, advocaten...) en andere besturen (andere gemeenten, provinciale, Vlaamse of federale diensten). Dat zijn meestal standaardgebruikers: bedrijven die gebruik maken van routineuze belastingaangiften of geregeld vergunningen moeten aanvragen; verenigingen met de tweemaandelijkse vraag om materiaal uit te lenen; Vlaamse diensten als schakel voor de behandeling van vergunningsaanvragen. Het spreekt vanzelf dat bedrijven, beroepsgroepen of andere overheden hoge verwachtingen van e-gov mogen hebben voor dit soort diensten. Veel soorten producten met verschillende betekenissen voor verschillende soorten groepen individuele en beroepsmatige klanten, en dus verschillende verwachtingen
en verhoudingen tot e-gov. Nu merkt u meteen waarom al die modieuze parallellen met de bedrijven, die het dan zogenaamd altijd beter doen, complete onzin zijn: er bestaat geen enkel bedrijf met dat soort breed en gevarieerd klanten- en dienstenpakket. En de meeste bedrijven doen het niet beter, maar dat terzijde. De Klant We moeten de Klant hier nu wel met hoofdletter schrijven. Elke gemeentelijke nota zingt de lof over de eigen klantvriendelijkheid. De klant centraal. Het lijkt een zelfbezwerende mantra: als we maar dikwijls genoeg en snel na elkaar ‘klant’ en ‘centraal’ reciteren, dan is onze gemeente vanzelf klantvriendelijk. Laten we met de deur in het gemeentehuis vallen: veel gemeenten verwarren spreken over klanten met denken vanuit het perspectief van de klanten. En we weten ondertussen hoe veelkleurig en gevarieerd die klanten zijn. Natuurlijk, nu en dan is er een enquête. Maar die is breed, eenmalig en sterk door de gemeente zelf aangestuurd. Actieve coproductie (het modewoord is u bekend) bij het herbekijken van processen van dienstverlening, met al die soorten groepen die we net opnoemden, dat hebben we nauwelijks gezien. De dienstverlening krijgt een andere vorm op basis van wat gemeenten denken dat klantvriendelijker zou kun-
Hoe vaak hebt u uw gemeente voor directe dienstverlening nodig gehad in een periode van pakweg tien jaar? Hebt u daarvoor een gepersonaliseerde webpagina nodig, waar u de stand van uw vragen en dossiers kunt volgen? nen zijn of wat leveranciers hun als klantvriendelijk verkopen. Klantvriendelijkheid betekent vaak dat burgers zich naar het proces moeten voegen zoals de gemeente het vanuit haar eigen organisatie, normen en regels als klantvriendelijker heeft bedacht. Dat komt er dan meestal op neer dat de burger nu elektronisch kan doen wat vroeger aan het loket moest. Maar is dat proces van dienstverlening nog nodig, moet het proces blijven zoals het is, kan de gemeente de dienst niet zelf aanbieden zonder de vraag van de burger af te wachten? Kan de gemeente eventueel niet beter samenwerken met maatschappelijke organisaties of met bedrijven die de dienst kunnen organiseren? Die ambetante vragen die wel naar de kern van klantgerichtheid gaan, die vragen gaan veel gemeenten uit de weg. Het komt later nog terug: e-gov kan de al bestaande inefficiëntie van diensten nog groter maken, wanneer dure elektronische toepassingen, vaak bovendien onderbenut, moeten dienen om overbodige of te complexe processen te automatiseren. Schijnbaar klantvriendelijk en vooral e-inefficiënt. Kanaalsturing Dienstverlening kan via verschillende kanalen: via de bekende politicus, aan het loket, per mail, met de telefoon (dom of slim), per brief en dus ook via het e-loket. Uit Nederlands onderzoek weten we
dat burgers de kwaliteiten van deze kanalen vaak heel anders beoordelen dan de gemeentebesturen. Gemeenten vinden bijvoorbeeld de telefoon een vorm van snel contact, maar burgers lijken ook het loket als zodanig te beschouwen, al moeten ze zich daarvoor verplaatsen. Het toont weer aan dat praten over klantvriendelijkheid vaak zeer klantonvriendelijk is. Op die kanaalsturing, zoals dat in het jargon heet, gaan we nog wat dieper in. We vroegen in 2014 aan 300 mensen na hun bezoek aan de loketdiensten van Izegem wat ze van de kwaliteit van de dienstverlening vonden. Het huidige stadhuis van Izegem is een merkwaardige combinatie van gebouwen en aanbouwsels, van verstrengelde lokalen en trappen. Het is, we formuleren het diplomatisch, niet meteen een toonbeeld van overzichtelijkheid en voor de overrompelende architectuur moet je er al zeker niet naartoe. Onze enquête was een onderdeel van een drastisch renovatieplan. Een overdonderende meerderheid van de klanten kwam zeer tevreden buiten en dat had heel veel te maken met de aanspreekbaarheid, de vriendelijkheid en de beroepskennis van het personeel. De enquête was een nulmeting, maar nu al weten ze in Izegem dat na de renovatie, met ongetwijfeld helder overzicht en mooi design, de tevredenheid nauwelijks hoger zal kunnen liggen. Als tenminste het personeel dezelfde kwaliteiten blijft hebben. Het lijkt er dus op dat het stadhuis vooral voor de tevredenheid van het eigen personeel een facelift krijgt, ook een valabel argument overigens. En kenden de Izegemnaren dan het e-loket niet? Was het wel nodig naar het stadhuis te komen? Misschien zou Izegem beter meer
investeren in het virtuele stadhuis? Tot onze verbazing, maar daar dient wetenschap voor, waren het vooral de jongeren die daar nog nooit van hadden gehoord. Zo digitaal door geboorte waren ze blijkbaar toch niet. Dat vooral hoger opgeleiden dat kanaal kenden, dat verbaasde ons dan weer niet. Maar ook wie het wel kende, verkoos het persoonlijke contact of had geen goede ervaringen met het e-loket. Deels kwam dat doordat je op het einde van de elektronische rit bericht kreeg dat je toch nog naar het stadhuis moest voor het definitieve document. En dan kiezen mensen meteen de kortste weg, ook al is het stadhuis een doolhof. Izegem staat niet alleen. We vroegen veel gemeenten hoe het met hun e-loket voor ‘bevolking en burgerzaken’ gesteld was. Enkele hebben dat niet, andere hebben geen idee van het gebruik en bij wie het wel weet valt het lage gebruik op. Een gemeente met 24.000 inwoners kwam aan twintig aanvragen per maand. Een gemeente met 11.000 inwoners telde acht maandelijkse e-loketgebruikers. In verhouding tot de honderden aanvragen op jaarbasis is dat een bedroevend bescheiden resultaat. Veel e-loketten moeten een paradijs voor spinnen zijn. Harelbeke staat verder dan Izegem. Met het nieuwe onlineaanvraagformulier krijg je het rechtsgeldige document via de postbode thuis geleverd. Toch al redelijk klantvriendelijk, zouden we vanuit gemeentelijk perspectief denken. Het aantal gebruikers van het e-loket stijgt, maar de gemiddelde Harelbekenaar gaat nog altijd naar het gemeentehuis, ook voor deze routineuze diensten waarbij toch weinig of geen noodzaak aan persoonlijk en warm contact komt kijken. Harelbeke heeft ondertussen wel Lokaal oktober 2015
21
essay dienstverlening
E-gov kan bestaande inefficiëntie van diensten nog groter maken, wanneer dure elektronische toepassingen moeten dienen om overbodige of te complexe processen te automatiseren. Schijnbaar klantvriendelijk en vooral e-inefficiënt. al een mooi vernieuwd stadhuis en daar trekken burgers dus duidelijk heel graag naartoe. En Izegem en Harelbeke zijn goed bestuurde gemeenten die voor bestuurskracht meer dan gemiddeld scoren en die zeker moeite doen om werk te maken van klantvriendelijkheid. En toch, dus. Na al die jaren roep van e-gov. Het kan natuurlijk, en u kent de argumenten: kinderziekten, het is allemaal nog nieuw, mensen moeten eraan wennen, we moeten meer reclame maken, het e-loket werkt niet perfect, het is onduidelijk of elektronische documenten volledig rechtsgeldig zijn. Van sommige argumenten vragen we ons af hoe lang ze geldig kunnen blijven zonder ons belachelijk te maken. We kunnen toch niet blijven zeggen dat een toepassing nieuw is? En hoe lang noemen we kinderziekten eigenlijk kinderziekten? Misschien blijven e-gov-toepassingen wel hun hele actieve bestaan kinderen of eerder pruttelende pubers, waar altijd wel iets hormonaal scheef mee zit. Ook e-gov-toepassingen kennen hun humeurtjes en werken hun gebruikers soms aardig op de zenuwen. U hebt zeker ook al wel eens vloekend uw pantoffel naar uw computer gegooid omdat de toepassing halfweg blokkeerde, net nadat u al uw gegevens had ingevuld. En waar ligt die verdomde code van de e-id alweer, tussen al uw andere codes? E-gov suggereert perfectie voor perfecte burgers. Maar de dagelijkse realiteit is niet perfect. In Gent zien we dat het succes van het e-loket wel gevoelig toeneemt voor de dienst bevolking en burgerlijke stand en dat het aantal fysieke aanvragen aan de loketten sterk vermindert. Het e-loket is nu ook beter zichtbaar, beter ingebed in de website en werkt gewoon beter dan vroeger. Misschien 22 oktober 2015 Lokaal
speelt de fysieke afstand tot het stadhuis hier een rol, misschien is de sluiting van enkele Gentse wijkbureaus een verklaring, of maken vooral de vele hooggeschoolden in Gent daar gebruik van? Niettemin blijven ook het loket en de mail in Gent voor dit soort routinevragen populaire kanalen, ook bij groepen zoals notarissen waarvan je beroepshalve zou mogen verwachten dat ze met het e-loket vertrouwd zijn. Hoe gemeenten denken over dienstverlening verschilt van hoe burgers dat aanvoelen en invullen. Het zou kunnen dat zelfs de elektronisch vaardige leraar in Izegem en al zeker de oudere Harelbekenaar die toch wat tijd over heeft voordat hij een terrasje doet, liever het persoonlijke contact gebruiken of liever de mensen aanspreken die ze in het gemeentehuis kennen. Dat is in Gent moeilijker. Of, wat meer provocerend: misschien willen veel burgers in de ogen van de loketbediende de geruststelling zien dat het in orde is, met de dreun van de stempel als fysiek bewijs van vertrouwen. Of misschien zit er in het gedrag van de burger helemaal geen bestuurlijke logica en gebruikt die afwisselend en zonder nadenken nu eens het ene kanaal en dan weer even vrolijk een ander. Realtime of no time? Mechelen staat ver met het afleveren van realtime rechtsgeldige documenten voor vijf soorten administratieve diensten. Een geboorteattest in uw mailbox, helemaal kant-en-klaar, met digitale stempel, geen verplaatsing meer, goedkoop en wanneer de klant het wil. Beter is niet meer mogelijk. Mechelen doet het dus vanuit zijn perspectief uitstekend en is een voorbeeld voor andere gemeenten. Maar goed: klantvrien-
delijk, zeiden we toch? Op de site van de FOD Binnenlandse Zaken kan dezelfde klant onder ‘rijksregister/mijndossier’ ongeveer dezelfde documenten aanvragen. De stad Kortrijk verwijst overigens zelf door naar die website. Die uniforme centrale toepassing bestaat blijkbaar al, terwijl Mechelen en vervolgens die 307 andere gemeenten zich uitsloven om eigen toepassingen te bedenken. Hoe efficiënt zijn we bezig als 308 organisaties kosten en energie moeten steken in het bedenken van elk een eigen oplossing voor iets wat via één centraal punt al leverbaar is? Kan het de Mechelse burger iets schelen via welk elektronisch loket die documenten uiteindelijk in de mailbox belanden? Hadden we het niet over de onestop-shop, het enige portaal voor de burger? Hoe meer dergelijke dienstverlening via elektronische weg uniform kan gebeuren, hoe meer de vraag is of het dan nog wel via de gemeente moet verlopen. 308 aparte gemeenten kunnen voor dit soort Mechelse attesten proberen klantvriendelijk te zijn, maar efficiënt zal die dienstverlening vanuit een breed maatschappelijk perspectief zeker niet zijn. Als we vinden dat gemeenten nog een rol te spelen hebben, dan zullen we voor deze diensten veel meer moeten investeren in toepassingen die overal gelijk zijn en die de Vlaamse of federale overheid veralgemeend aanbiedt, in over-
Misschien willen veel burgers in de ogen van de loketbediende de geruststelling zien dat het in orde is, met de dreun van de stempel als fysiek bewijs van vertrouwen.
leg met de gemeenten. We horen OCMW’s weinig klagen over de uniforme toepassingen die hen met de federale overheid verbinden. En dat niemand hier, voor dit soort diensten, over autonomie begint. Maar, nu we toch op dreef zijn, wat is eigenlijk de zin van dit soort attesten? In Gent komen jaarlijks duizenden vragen voor geboortebewijzen aan. Vaak zijn het andere overheden, zoals de RVA, die dit document van de ‘klant’ eisen. De klant moet hier zelf vriendelijk zijn. Zou de ultieme klantentevredenheid niet zijn dat overheden dit zonder omwegen aan elkaar kunnen leveren zonder dat de burger hiervoor zelf nog als bemiddelaar moet optreden? Meer tevredenheid door geen klant te hoeven zijn? Voor wie nog een bewijs zocht: informatisering is niet noodzakelijk efficiënter. Soorten klanten, soorten producten, maar ook soorten gemeenten. Veel kleine gemeenten laten zich toepassingen aansmeren die ver boven hun maat zijn gebouwd. In die gemeenten, we bekennen het, geven wij wel vaker het advies om niet te investeren in een e-loket. Her en der vallen ICT’ers nu flauw. Ook lokale bestuurders kijken vreemd op als we hun vertellen dat hun electorale belofte zinloos is en vooral weggesmeten geld. Een eloket is toch zo’n beetje het teken van moderniteit? In verhouding tot de kosten voor aanschaf en on-
derhoud, tot het aantal potentiële gebruikers en met de daarnet beschreven moeilijkheden om per gemeente zelf het hele proces te moeten ontwikkelen, is onze conclusie vaak dat de baten veel te laag liggen en dat deze gemeenten het beter houden bij een goed ontwikkelde loketdienst met ruime openingsuren. Procesgestuurd E-gov en informatisering steunen op het stroomlijnen van processen, van bij de klant tot in de diensten die de vragen omtrent een product verwerken: via e-loket, via de telefoon of via de fysieke aanmelding in de gecentraliseerde klantencontactcentra die we nu in een aantal gemeenten zien. Stroomlijnen betekent dat efficiëntie domineert zoals de overheid ze bekijkt: alle overtolligheid is uit het proces weggesneden. De vrager-klant moet de vraag binnen het formaat van de toepassing kwijt kunnen, in voorgeprogrammeerde sjablonen. Voor eenvoudige vragen en voor massale aanvragen werkt dat zeker en verlicht dat het werk van de diensten aanzienlijk. Alleen: wat de gemeente als een eenvoudig proces bekijkt, is dat niet noodzakelijk ook voor de aanvrager. Een melding van zwerfvuil kan een complexere klacht over de buurt verhullen of is eventueel een opstap naar een meer persoonlijke vraag. De aanvraag voor een sociale premie verbergt misschien een hele gezinsproblematiek en wie weet hoopte de aanvrager op een luisterend oor via de omweg van die schijnbaar onschuldige en eenvoudige vraag. Klant bij een overheid is niet hetzelfde als klant in de garage. In Genk zagen we dat het aantal vragen via dit soort kanalen heel sterk steeg. Het aantal eenvoudige vragen via het geautomatiseer-
de frontoffice nam sterk toe en het frontoffice kon veel vragen verwerken, waardoor in het backoffice van de ondersteunende diensten ruimte en tijd vrijkwam. Efficiënter dus voor een aantal processen, zonder twijfel. Dat kon echter alleen omdat Genk heel veel investeerde in de hertekening van de processen, in het herzien van de verhouding tussen taken in front- en backoffice, in de kwaliteit en voorbereiding van het indrukwekkende en mooie centrale klantencontactcentrum en in de sterke ondersteuning van het personeel in het centrum. De informatisering was de laatste stap. In Genk namen in dezelfde periode echter ook de rechtstreekse vragen toe bij politici via hun dienstbetoon. Die vragen komen van burgers met meer complexe vragen of vragen waarvan ze zelf niet goed weten of het wel vragen zijn, of van mensen die het vertrouwelijke en persoonlijke contact essentieel vinden, misschien gewoon vanwege het luisterende oor, wat ze niet in de informatisering vinden. Bij Genkse politici komen dus meer dan vroeger de niet gestroomlijnde vragen terecht, vragen met kronkels of met een hoek af. Dat is zeker positief, omdat het de grote openheid van onze gemeenten toont en het belang van toegankelijke politici, maar het roept wel nieuwe vragen op over effecten van informatisering, over de relativiteit van wat we via informatisering kunnen meten. We merken, niet alleen in Genk, dat vooral sociale diensten daarom aarzelen om deel te nemen aan de volledige informatisering. De kwaliteit van hun dienst hangt helemaal af van de openheid waarmee de contacten met burgers tot stand kunnen komen. Die houding lijkt conservatief maar misschien is ze wel heel progressief. Lokaal oktober 2015
23
essay dienstverlening
Een stap verder nog dan het stroomlijnen van de processen is het stroomlijnen van de kanaalkeuze, zodat de burger geen keuze meer heeft. Die richting gaan we stilaan uit. Maar we denken beter nog eens goed na. Een melding kan dan alleen nog via het e-loket en niet langer per telefoon of gewoon via een kattebelletje bij de schepen. Computer says no. Waar loket, telefoon, mail en persoonlijk contact variatie mogelijk maken, kiest informatisering dan zelf welke types burgers aan de beurt komen en welke niet. Dat maakt het voor de gemeente heel beheersbaar en overzichtelijk, maar het is mogelijk dat veel mensen er dan zelfs niet meer aan beginnen meldingen door te geven of dat veel zijdelingse informatie verloren gaat die in een open gesprek vanzelf binnenkomt. Dan is de toegenomen performantie van de gemeente vooral een schijnoperatie: vanuit het bestuur bekeken heel efficiënt maar vanuit maatschappelijk perspectief niet meer effectief. Misschien is het dus al bij al een geluk dat e-gov veel beloftes niet kan waarmaken. Hip en Hypeke E-gov is trendgevoelig. Sommige rusteloze gemeentebestuurders zijn daar vatbaar voor. Niet mee zijn met de nieuwste hype is een belediging. Die nieuwe kanalen creëren vaak meer problemen dan ze er oplossen. Neem bijvoorbeeld meldingen over het publieke domein via foto’s op de smartphone: op de werkvloer blijkt dat de diensten veel extra werk krijgen om ter plaatse op te zoeken waar het probleem juist gesitueerd is en of de fotograaf, al of niet bewust, zijn probleem niet wat heeft uitvergroot. Dat hebben deze technologische gadgets vaak. Eerst is het: dat we daar niet eerder aan gedacht hebben! 24 oktober 2015 Lokaal
En je komt er zeker mee in de pers. Tot bij de uitwerking blijkt wat er achter de schermen bij komt kijken. En volgend jaar is er weer een nieuw gadget. E-gov en hypes: het hoort onverbrekelijk samen, helaas ook met de kater die op de overmatig snelle invoering volgt. Veel van die zogenaamde onmisbare toepassingen, om hip te zijn, blijven zeer kleinschalig, leiden snel een amechtig leven, groeien zelden of nooit uit tot een regulier instrument en de meeste sterven een roemloze dood, verdrongen door alweer een nieuwe pijlsnel vallende ster. Dienstverleningskanalen kunnen beter saai zijn maar wel robuust en betrouwbaar. Het Proces Wat ons op onze tocht nog het meest heeft verbaasd, is hoe vaak we aan lokale ambtenaren moesten vragen: waarom doet u dat eigenlijk zo? En is het niet wenselijk eerst uw bestaande werkproces te bekijken, voordat u het zonder meer automatiseert? Wij dachten dat het belang daarvan nu wel ingeburgerd zou zijn, als men toch zo klantvriendelijk wil zijn. Het is onze grootste desillusie. Gemeenten die materiaal uitlenen en daarvoor drie diensten moeten inschakelen. Tussen aanvraag en financiële afwikkeling zitten dan soms tot tien stappen in het proces achter de schermen. Op onze naïeve vraag ‘Waarom doet u dat zo?’ komt meestal het laconieke antwoord: ‘Omdat dat hier zo gaat.’ Op die manier leidt informatisering misschien nog tot klantvriendelijkheid maar intern zeker niet tot efficiëntiewinst. Zodra de toepassing voor die tien stappen immers is aangekocht, zijn de investeringskosten geboekt en kan de gemeente daar niet zonder meer en snel weer van af. Informatisering betonneert inefficiënte processen in
een te duur betaalde applicatie die dan in de komende jaren gewoon verder in gebruik moet blijven. We hebben het nu eenmaal. Hier raken informatisering en organisatiemanagement elkaar helemaal en dat is in veel gemeenten helaas nog altijd een losgekoppeld duo. Dat is het in Genk en bij andere koplopers niet: daar gaan beide samen en gelijk op. Bij die koplopers is informatisering een instrument waarvoor de gemeente zelf de regie in handen houdt. Dat vereist sterk politiek en ambtelijk leiderschap en een sterke samenwerking tussen beide, ook en vooral om tegen weerstanden in te gaan en gestolde praktijken in vraag te kunnen stellen. In veel gemeenten is er een acuut probleem van politieke en ambtelijke wil en zeker ook van interne deskundigheid om met deze verweven organisatieverandering om te gaan. De IT-dienst, voorzover hij iets voorstelt, is te klein en heeft helemaal niet de deskundigheid of het mandaat. Zulke diensten houden zich vooral bezig met vastgelopen printers. Diensten die met interne kwaliteit bezig zijn, hebben te weinig affiniteit met IT en mogen ook geen lastige vragen over de lopende processen stellen. Managementteams doen van alles maar zijn niet met management bezig (of zijn geen team); de secretaris heeft te weinig IT-kennis om leidinggevend te kunnen zijn of kan, wil, durft of mag zich niet als organisatiemanager opstellen.
Hoe efficiënt zijn we bezig als 308 organisaties kosten en energie moeten steken in het bedenken van elk een eigen oplossing voor iets wat via één centraal punt al leverbaar is?
Een van de gevolgen is dat deze gemeenten heel erg afhankelijk zijn van de leveranciers, en die willen in de eerste plaats verkopen. Liever vier aparte toepassingen op vraag van vier verschillende diensten dan één toepassing na een hertekend proces. Een raar bedrijf Mocht uw gemeente een garage zijn, dan zou dat tot rare auto’s leiden. De auto zou samengesteld zijn uit onderdelen van verschillende merken die u verplicht moet afnemen. We kennen niet veel van techniek maar de kans lijkt groot dat zo’n auto niet start. De parallel met het bedrijfsleven loopt ook op dit punt mank. Veel diensten in gemeenten zijn gevat in interbestuurlijke regelgeving van de Vlaamse of federale overheid en die bepaalt hoe de gemeente, ook in haar relatie met klanten, moet werken. Er valt niet te kiezen. We hebben ons in een recent manifest behoorlijk opgewonden over de manier waarop alle Vlaamse diensten apart richtlijnen geven aan gemeenten, data verwachten in telkens weer andere bestanden, die per definitie niet uitwisselbaar zijn. Vlaamse diensten denken vanuit hun eigen beperkte dienstgebonden logica en ook zij weten beter dan de klant zelf wat de klant verwacht, beter dan de gemeenten wat gemeenten bij de dienstverlening ervaren. We inventariseerden in een omvangrijke studie
voor de Vlaamse overheid al die aparte interbestuurlijke stromen van gegevens die heel sterk doorwerken in de processen van de gemeenten en uiteindelijk allemaal apart bij de klant terechtkomen. De gemeenten beslissen dus niet autonoom over de manier waarop ze diensten kunnen integreren of informaticasystemen op elkaar kunnen afstemmen. Boven op de dienstgebonden logica’s binnen de gemeenten zelf en de machtsverhoudingen die zich daarop hebben gevestigd, komen de dienstgebonden logica’s van en de machtsverhoudingen binnen de centrale overheid. De jongste tak in dat struikgewas zijn de telkens weer verschillende GIS-toepassingen waarmee Vlaamse diensten in verschillende technische formaten geografische gegevens verwachten van de gemeenten. Die zijn dan onderling niet uitwisselbaar. Zo leidt elke ontwikkeling op Vlaams niveau tot een nieuwe generatie van sectorale opdeling van de informatisering. Dit fundamentele Vlaamse probleem kunnen gemeenten niet oplossen. Op Vlaams niveau is er dringend een sterker gecoördineerde aansturing nodig, waarbij de relaties met de gemeenten niet door elke dienst afzonderlijk en autonoom invulbaar zijn. Het is zeer de vraag of de recente hervormingen van de Vlaamse overheid daar een antwoord op kunnen zijn. We hebben de beloftes daarover al eens gehoord. Yolande Het was een lange en leerrijke reis. We hebben sterke bestuurders ontmoet die met overleg en stap voor stap aan hun organisatie werken. Gedreven secretarissen, gemotiveerde IT’ers, kleine gemeenten die verrassen. We hoeden ons voor een eenzijdige balans. Maar we hebben toch
ook geen 308 aparte verhalen te vertellen. Er zit een lijn in ons lokale systeem. En als de reis leerrijk was, dan toch vooral omdat we ontnuchterd en soms onthutst zijn thuisgekomen. We waren in gemeenten zonder IT’ers, die gewoon kopen wat de leverancier hen opdringt, zonder te weten wat ze ermee moeten aanvangen. We waren in gemeenten met onbeveiligde servers die elke dag al hun gegevens kwijt kunnen spelen maar dat niet erg bleken te vinden. We waren in gemeenten die ook echt grote bestanden kwijt waren, maar dat inderdaad helemaal niet zo erg vonden. We zijn vaak in gemeenten geweest met de map ‘Yolande’ (of Robert, of Myriam), een elektronische rommelkast van Yolande die ondertussen wel al tien jaar op pensioen is. We zagen tot onze verbazing loketbedienden gegevens overtikken, mails uitprinten en per binnenpost versturen. In de buik van onze gemeenten hebben we praktijken gezien waarvan leidinggevenden ook vaak geen weet hebben. ‘Zo doen we dat hier, meneer, en u bent de eerste die daar vragen over stelt.’ Het contrast tussen de werkvloer en de hooggestemde ambities van veel bestuurders, zeker ook politici, was soms lachwekkend. Vaak konden we niet anders dan beleefd luisteren, hen feliciteren met de onhaalbare doelstellingen en hen vervolgens met de twee voeten op de grond zetten. Als we nu eens bij het begin begonnen? Dat was al te vaak de teneur van ons advies. Na zoveel jaar rapporten en kwebbelen over e-gov. Voor triomfkreten over e-gov moet u niet bij ons zijn: we staan in het lokale Vlaanderen veel minder ver dan we willen geloven. Nog treuriger is hoe vaak dergelijke gemeenten dan al hun hoop vestigen op Lokaal oktober 2015
25
essay dienstverlening
Een gebrek aan voldoende schaalomvang maakt het moeilijk om capaciteit op te bouwen, waarna het gebrek aan capaciteit de perfide cyclus rond maakt en de afhankelijkheid van gemeenten steeds maar vergroot. zogenaamde totaalsystemen die leveranciers hun willen verkopen. Het ‘midoffice’, een soort elektronische schakelkast tussen diensten en databanken, tussen front- en backoffice, spant op dat vlak de kroon. Dat is dan de oplossing voor alle problemen. We hebben veel gemeenten afgeraden om in die val te trappen of in deze droom te geloven, omdat we gezien hebben welke verwoestende effecten dit soort wondermiddelen kunnen aanrichten in organisaties die daar helemaal niet klaar voor zijn, die zelf niet de nodige capaciteit in huis hebben en die zelf niet nadenken. Niets is beter om een organisatie naar de bliksem te helpen dan grote mislukte informatiseringsprojecten. Een van de effecten is dat op den duur niemand nog de beloftes van informatisering gelooft en dat ook haalbare stappen en een pragmatische werkwijze geen vertrouwen meer wekken. En waarom zou een ‘midoffice’ eigenlijk alles met alles moeten verbinden? Dat is ook vanuit burgerperspectief vaak zinloos en toch is het dat wat totaaloplossingen voorspiegelen. Ons eindadvies aan gemeenten is vaak: Doe dat niet, begin bij het begin, start met de evidente processen van basisdiensten, zet eerste stappen waar de meeste winst te halen is, investeer niet in zaken die latere ontwikkelingen kunnen blokkeren en die alle flexibiliteit uit uw organisatie halen. Een kwestie van schaal We leggen ons te plat in de bocht: 80% van de Vlaamse gemeenten heeft onvoldoende deskundigheid in huis op het vlak van informatisering om zelf te weten wat ze willen, om dat zelf aan te sturen en op maat te maken. Als er één domein is waar het gebrek aan lokale bestuurskracht manifest 26 oktober 2015 Lokaal
is, is het wel op het vlak van informatisering. Veel tegenspraak hebben we hierover nog niet gehoord. We hadden het al over de grote afhankelijkheid van leveranciers en van de centrale overheden. Te afhankelijke gemeenten zijn niet bestuurskrachtig. Een gebrek aan voldoende schaalomvang maakt het moeilijk om capaciteit op te bouwen, waarna het gebrek aan capaciteit de perfide cyclus rond maakt en de afhankelijkheid van gemeenten steeds maar vergroot. Een van onze belangrijkste conclusies na onze trektocht is dat wat ICT betreft een te grote lokale vrijheid niet langer verantwoord is. Dat 308 gemeenten, waarbij veel kleintjes, elk hun eigen toepassingen moeten zoeken voor sterk gelijkende dienstverlening is niet te verdedigen. In de regio Roeselare-Tielt bijvoorbeeld vonden we bij zeventien gemeenten vier verschillende toepassingen voor de automatisering van de interne dossierstromen naar de gemeenteraad en het college. Zelfs voor sterk gelijkende decretaal ingebouwde basisprocessen zijn buurgemeenten dus op vier verschillende manieren aan de slag, allemaal redenerend vanuit hun eigen particuliere praktijken en gewoontes. Dit kunnen we niet blijven volhouden. De Vlaamse overheid zou, in overleg met gemeenten en leveranciers, meer sturend moeten optreden. Of alle 308 gemeenten moeten onderling samenwerken op de Vlaamse schaal om zo ook de Vlaamse overheid onder druk te zetten. Daarnaast is voor het versterken van de professionaliteit en voor bepaalde aspecten zoals informatieveiligheid meer regionale samenwerking nodig. Het is stilaan surrealistisch dat iedereen dat wel ziet, dat de noden voor het rapen liggen en dat het toch zo moeilijk blijkt te zijn gemeenten tot samenwer-
king te bewegen. Natuurlijk is iedereen het altijd met het principe eens. Maar zodra je aandringt dat dit voor klantvriendelijkheid een dwingende stap is, reageren de meeste gemeenten niet zo vriendelijk. De klant mag alleen denken dat ie koning is. Het eigen keizerrijk – of keizerrijkje – gaat altijd voor. Filip De Rynck is hoogleraar Bestuurskunde, UGent Simon Vander Elst is doctorandus bestuurskunde aan de UGent
Referenties Ercegovic, N., F. De Rynck & S. Vander Elst (2014). Klantentevredenheid in Izegem. Meting van tevredenheid over de fysieke dienstverlening. (onderzoeksrapport). Gent: Universiteit Gent. Pieterson, W. & W. Rikkerink. (2009). Multi-Channelling bij Nederlandse gemeenten. Visies, percepties en ervaringen rondom MultiChannel Management. (onderzoeksrapport). Twente: Universiteit Twente. De Rynck, F. & S. Vander Elst (2015). ‘Elk zijn e-gov’ (Opiniestuk). Datanews. Dewaele, J., F. De Rynck, S. Vander Elst & L. Price (2014). Administratieve interacties tussen de Vlaamse overheid en gemeentebesturen van op de werkvloer bekeken: eindrapport. (onderzoeksrapport). Brussel: Departement Bestuurszaken (Vlaamse overheid).
