- Advies verstuurd naar de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen op 12 mei 2009 -
Advies van het UNHCR verstrekt op basis van artikel 57/23bis van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen1 in het kader van de asielaanvraag van de heer X. (OV N° 6.093.714 – CG N° 0712888Z – RVV N° 38.695)
Gezien de beslissing tot weigering van de vluchtelingenstatus en weigering van de subsidiaire beschermingsstatus die het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) op 18 februari 2009 heeft genomen met betrekking tot de tweede asielaanvraag van de heer X., wenst het Hoog Commissariaat van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna ‘UNHCR’) de aandacht te vestigen op enkele basisprincipes die van toepassing zijn op het gebied van het asiel- en vluchtelingenrecht, evenals op de richtlijnen van UNHCR betreffende Afghaanse asielzoekers2 en actuele informatie over de algemene situatie in Pakistan.
Samenvatting van het vluchtverhaal Volgens zijn verklaringen werd de heer X., van Afghaanse nationaliteit en van Pashtun origine, geboren in 1984 in Jalalabad (provincie Nangarhar). De grootvader en vader van de heer X. waren lid van de Hezb-e-Islami. Voor de heer X. werd geboren, werd zijn grootvader gedood door commandant M. van de Khales groep. In 1996 doodde zijn oom S. deze commandant uit wraak. Sindsdien is de neef van commandant M., commandant N., ook van de Khales groep, eveneens op wraak belust. Dezelfde dag stuurde hij zijn troepen en tanks naar het huis van de familie van de heer X. die, samen met zijn broer, op dat ogenblik bij zijn oom in Surkrood was. Bij de aanval kwamen zijn ouders, broers en andere familieleden om. Hierna vluchtte de heer X., samen met zijn broer en oom, naar Pakistan. In 2005 keerden zij terug naar Afghanistan. Na enkele maanden vluchtten zij weer naar Pakistan na een mislukte aanslag op zijn broer en omdat zijn oom van mening was dat zij niet veilig waren. Na een verblijf van ongeveer een jaar in Pakistan probeerden zij opnieuw om terug te keren naar Afghanistan maar na een korte tijd werd zijn broer vermoord. Commandant N. liet weten dat ze ook de heer X. zouden doden. Daarom besloot hij te vluchten. De heer X. kwam in België aan op 30 mei 2007. Op 31 mei 2007 diende hij een eerste asielaanvraag in. Op 7 februari 2008 nam het CGVS een beslissing tot weigering van de vluchtelingenstatus en weigering van de subsidiaire beschermingsstatus. Op 8 mei 2008 weigerde ook de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen hem de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus. De Raad van State verwierp zijn cassatieberoep tegen deze beslissing. Op 24 oktober 2008 verstrekte de Juridische Dienst van het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (BCHV) een advies in het kader van de tweede asielaanvraag die de heer X. op 29 oktober 2008 indiende. Op 18 februari 2009 nam het CGVS opnieuw een beslissing tot weigering van de vluchtelingenstatus en weigering van de subsidiaire beschermingsstatus. Op 12 maart 2009 tekende de heer X. beroep aan tegen deze beslissing. De terechtzitting betreffende dit beroep zal plaatshebben op woensdag 20 mei 2009 om 9 uur 30. 1
Hierna ‘Vreemdelingenwet’. UN High Commissioner for Refugees, UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Afghan Asylum-Seekers, 31 December 2007. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/477ce70a2.pdf. 2
1
Analyse van het arrest nr. 11022 van 8 mei 2008 van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en van de beslissing tot weigering van de vluchtelingenstatus en weigering van de subsidiaire beschermingsstatus die het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) op 18 februari 2009 heeft genomen met betrekking tot de tweede asielaanvraag van de heer X. De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en de Commissaris-generaal twijfelen aan de geloofwaardigheid van de heer X., o.a. met betrekking tot zijn identiteit en zijn recente verblijf in Afghanistan. Anderzijds stelt de Dienst Vreemdelingenzaken hierbij nooit vragen en stuurt geweigerde asielzoekers terug naar het land van de opgegeven nationaliteit. •
Kracht van gewijsde
Allereerst zal moeten worden bepaald of de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen al dan niet bevoegd is om naar aanleiding van de beoordeling van een tweede asielaanvraag, gegrond op dezelfde feiten, de beslissing met betrekking tot de eerste asielaanvraag nogmaals te beoordelen in beroep. Het zich beperken tot de beoordeling van de in de tweede asielaanvraag nieuw aangehaalde feiten en elementen is volgens UNHCR niet verenigbaar met een toepassing van de criteria van de vluchtelingendefinitie die georiënteerd is op bescherming. Volgens het Handboek van UNHCR over procedures en criteria voor het bepalen van de vluchtelingenstatus (hierna ‘Handboek’) moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden om de aanvraag van de asielzoeker op een juiste manier te begrijpen. Heel vaak is het vaststellen van de feiten niet volledig tot een groot aantal elementen werd vastgesteld. Geïsoleerde feiten uit hun context halen kan misleidend zijn.3 In haar opmerkingen van 10 februari 2005 inzake het voorstel voor een richtlijn betreffende minimumnormen voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus wijst UNHCR er op dat het mogelijk is dat er niet voldoende rekening werd gehouden met bepaalde elementen van een asielaanvraag tijdens de beoordeling van een eerste asielaanvraag. In deze opmerkingen heeft UNHCR met voldoening opgemerkt dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat. Volgens UNHCR zou dergelijke instantie bevoegd moeten zijn om zowel de feiten als de toepassing van het recht op de feiten te herzien.4 Omwille van “de bijzondere realiteit van de asielproblematiek (en de beoordeling in volle rechtsmacht)” die door het Grondwettelijk Hof werd erkend in het Arrest nr. 81/2008 van 27 mei 2008, zou ook bij de beoordeling van een tweede asielaanvraag rekening moeten worden gehouden met alle omstandigheden om de aanvraag van de asielzoeker op een juiste manier te begrijpen. Ook de richtlijnen van UNHCR over Afghanistan benadrukken dat de analyse van een asielaanvraag moet berusten op een volledig beeld van de achtergrond en persoonlijke omstandigheden van de asielzoeker, en de situatie in zijn streek van herkomst in Afghanistan: « The analysis of an asylum application should therefore include a full picture of the asylum-seeker’s background and personal circumstances, and the prevailing 3
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 39: « […] il convient de tenir compte de toutes les circonstances pour se faire une idée exacte de la situation de celui qui demande le statut de réfugié. » ; para. 201: « Très souvent, le processus d'établissement des faits ne sera achevé que lorsque la lumière aura été faite sur tout un ensemble de circonstances. Le fait de considérer certains incidents isolément hors de leur contexte peut conduire à des erreurs d'appréciation. » 4 UN High Commissioner for Refugees, UNHCR Provisional Comments on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status (Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004), 10 February 2005. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/42492b302.pdf, p. 31, UNHCR Comment on Article 23 (4)(h): “the requirement of ‘new elements’ should [...] take into account, inter alia, trauma and culture-, gender- or agerelated sensitivities, which may not have been considered sufficiently earlier.”; p. 43, UNHCR Comment on Article 33: “The notion of new elements or findings should be interpreted in a protection-oriented manner, in line with the object and purpose of the 1951 Convention.”; p. 50, UNHCR Comment on Article 38: “UNHCR notes with satisfaction that applicants have the right to an effective remedy before an independent and impartial tribunal or body. Such an appeal instance should have the jurisdiction to review questions both of fact and law.”
2
situation in his or her area of origin or previous residence in Afghanistan. This assessment should include family and extended family links and community networks in order to identify possible traditional protection and coping mechanisms vis-à-vis the current de facto local authorities. This requires establishing for each case the profile of nuclear and extended family members, including their location, their previous and current social status, and their political and tribal affiliations in Afghanistan or abroad. »5 •
Bewijslast
Zowel de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen als de Commissaris-generaal twijfelen aan de identiteit van de heer X., en zijn familieband met MGM van wie elf familieleden in 1996 werden vermoord. Tijdens de hoorzitting over de evaluatie van de nieuwe asielprocedure in de Commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden van de Senaat van 24 maart 2009 hebben UNHCR en het BCHV de beoordeling van de geloofwaardigheid van de asielzoeker door het CGVS, evenals de beperkte onderzoeksbevoegdheid van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen in vraag gesteld: « Au CGRA, dans la pratique, l’évaluation de la crédibilité prend souvent une place prépondérante, si pas exclusive dans l’examen de la demande d’asile et ne tient pas toujours assez compte du récit du demandeur, de son profil et de son éventuel besoin de protection. L’audition se concentre trop souvent sur des questions de contrôle ayant trait à la géographie, à des faits considérés comme marquants, aux évènements politiques récents, etc. Ces données ne correspondent cependant pas toujours à la réalité connue par les demandeurs d’asile, surtout par des personnes illettrées ou qui ont un niveau d’éducation bas, des personnes ayant un profil vulnérable ou provenant d’une région en conflit. […] On peut se demander si sans pouvoir d’instruction, le CCE dispose réellement de la possibilité d’exercer de manière qualitative sa compétence de plein contentieux et de réaliser un contrôle effectif des décisions du CGRA. »6 In dit verband bevat het Handboek waardevolle aanwijzingen7: « […] bien que la charge de la preuve incombe en principe au demandeur, la tâche d'établir et d'évaluer tous les faits pertinents sera-t-elle menée conjointement par le demandeur et l'examinateur. Dans certains cas, il appartiendra même à l'examinateur d'utiliser tous les moyens dont il dispose pour réunir les preuves nécessaires à l'appui de la demande. Cependant, même cette recherche indépendante peut n'être pas toujours couronnée de succès et il peut également y avoir des déclarations dont la preuve est impossible à administrer. En pareil cas, si le récit du demandeur paraît crédible, il faut lui accorder le bénéfice du doute, à moins que de bonnes raisons ne s'y opposent. »8 Het document « Note on Burden and Standard of Proof in Refugee Claims » verduidelijkt verder: « 11. […] Credibility is established where the applicant has presented a claim which is coherent and plausible, not contradicting generally known facts, and therefore is, on balance, capable of being believed. 12. The term “benefit of the doubt” is used in the context of standard of proof relating to the factual assertions made by the applicant. Given that in refugee claims, there is no necessity for the applicant to prove all facts to such a standard that the adjudicator is fully convinced that all factual assertions are true, there would normally be an element of doubt in the mind of the adjudicator as regards the facts asserted by the applicant. Where the 5
UN High Commissioner for Refugees, UNHCR's Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Afghan Asylum-Seekers, 31 December 2007. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/477ce70a2.pdf, p. 63. 6 UNHCR, en collaboration avec le CBAR, Audition du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés par la Commission de l'Intérieur et des Affaires administratives du Sénat de Belgique au sujet de l’évaluation de la nouvelle procédure d’asile, Bruxelles, le 24 mars 2009, p. 6 – 7. 7 ‘Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming’, P.B. L. 30 september 2004, afl. 304, 13, overweging 15. 8 Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 196.
3
adjudicator considers that the applicant’s story is on the whole coherent and plausible, any element of doubt should not prejudice the applicant’s claim; that is, the applicant should be given the “benefit of the doubt”. »9 Artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn10 bepaalt eveneens : « 5. Wanneer lidstaten het beginsel toepassen, volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) de verzoeker heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven; b) alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, of er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen; c) de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek; d) de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en e) vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd. » Bovendien zou volgens UNHCR een asielaanvraag niet mogen worden geweigerd enkel omdat relevante informatie niet werd verstrekt of omdat documenten niet eerder werden voorgelegd.11 Wat de originele ‘taskara’ betreft waaruit zou blijken dat hij wel degelijk familie was van MGM en die volgens de Commissaris-generaal door verzoeker nooit werd voorgelegd aan de Commissaris-generaal of aan de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, wat wordt tegengesproken door de heer X., kan het nut van het voorleggen van dergelijke documenten in vraag worden gesteld omdat algemeen bekend is dat het al dan niet voorleggen van ‘taskara’s’ of andere identiteitsdocumenten uit een land als Afghanistan door de Commissaris-generaal op verschillende manieren wordt beoordeeld, maar meestal in het nadeel van de asielzoeker. In dit verband kan worden verwezen naar het advies dat UNHCR op 8 juli 2008 heeft verstrekt voor een andere Afghaanse asielzoeker (OV N° 5.538.444 – CG N° 0320445Z – RVV N° 12.653): “In tegenstelling tot de Federale Politie en de Dienst Voogdij, stelt het CGVS echter: “Ook wat de door u voorgelegde “taskara’s” betreft [...] moet worden vastgesteld dat het neerleggen van Afghaanse (identiteits-) documenten een relatieve bewijswaarde heeft gezien het feit dat deze gemakkelijk kunnen worden gekocht of verkregen gezien de wijdverbreide corruptie aldaar [...].” De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen herneemt de argumenten van het CGVS over de authenticiteit van de documenten en uit het arrest valt af te leiden dat de RvV van oordeel is dat de bewijslast van de authenticiteit van de documenten bij de asielzoeker ligt.” Wanneer aan de asielzoeker zou worden gevraagd om ook de authenticiteit van de documenten die hij aanbrengt te bewijzen, weegt een dubbele bewijslast op de asielzoeker. Indien het CGVS en de Raad voor 9
UN High Commissioner for Refugees, Note on Burden and Standard of Proof in Refugee Claims, 16 December 1998. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b3338.pdf, p. 3. Zie ook in dezelfde zin, Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 203 204. 10 Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming. 11 UN High Commissioner for Refugees, Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees in the Case Between Mir Isfahani and the Netherlands - Application 31252/03, May 2005. Appl. No. 31252/03. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/454f5e484.pdf, p. 9, paragraph 41: “It is the duty of the applicant to submit all available evidence supporting his or her claim as early as possible. However, failure to fulfil this obligation may have a variety of reasons. The applicant may for example not have been aware of the evidence, or it may not have been available to the applicant. To avoid any erroneous decision, the appeal authorities should have an opportunity either to take evidence into consideration which was not submitted earlier, or to refer the case back to the first instance authority for such a review. No case should be rejected solely on the basis that the relevant information was not presented or documents were not submitted earlier. To ignore evidence which supports the essence of the claim would be in breach of the 1951 Convention and may, depending on the specific circumstances of the case, lead to a violation of the nonrefoulement principle.”
4
Vreemdelingenbetwistingen beweren dat de ‘Taskara’ vals is, dienen deze afdoend te motiveren waarom dit zo zou zijn12. Bovendien moet de asielaanvraag in zijn geheel worden beoordeeld worden en mag een weigeringsbeslissing zich niet beperken tot het in twijfel trekken van de authenticiteit van de voorgelegde documenten. Zowel de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen als het CGVS twijfelen aan de terugkeer van de heer X. naar Afghanistan. Nochtans moet worden opgemerkt dat de verklaringen van de heer X. in dit verband overeenkomen met algemeen bekende informatie, namelijk dat alle vluchtelingenkampen in het ‘Khyber Agency’ (tribaal gebied) in 2005 werden gesloten en de meeste Afghaanse vluchtelingen repatrieerden. Veel vluchtelingen keerden nadien terug naar Pakistan, ook naar de tribale gebieden waar zij niet geacht worden te verblijven. Er moet ook op worden gewezen dat « de erkenning van de vluchtelingenstatus declaratoire kracht heeft. »13 Dit betekent : « une personne ne devient pas réfugié parce qu'elle est reconnue comme telle, mais elle est reconnue comme telle parce qu'elle est réfugié. »14 Dit houdt eveneens in dat de gevolgen van een foute beslissing zeer ernstig kunnen zijn. In het verleden heeft de Raad van State in dezelfde zin beslist : « les contradictions et incohérences relevées par l'autorité compétente doivent être d'une importance telle qu'elles ne sont pas raisonnablement explicables et qu'elles justifient la certitude que le demandeur d'asile n'a pas la qualité de réfugié »15. Het gebeurt dat de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen deze lijn volgt : « Le Conseil rappelle pour sa part que dans les cas où un doute existe sur la réalité de certains faits ou la sincérité du demandeur, l’énoncé de ce doute ne dispense pas de s’interroger in fine sur l’existence d’une crainte d’être persécuté qui pourrait être établie à suffisance, nonobstant ce doute, par les éléments de la cause qui sont, par ailleurs, tenus pour certains. »16 •
Asielzoekers met bijzondere behoeften
Om de geloofwaardigheid van een asielzoeker te beoordelen, dient rekening te worden gehouden met zijn persoonlijkheid, o.m. zijn intellectuele vermogens, zijn leeftijd en eventuele psychologische problemen. De attesten die de heer X. voorlegt vermelden: - “slapeloosheid, huilbuien, [...] hyperventilatie” (Dr. H., 28 februari 2008), - “slaapproblemen, concentratieproblemen, verwardheid, huilbuien, veel piekeren, agressie en automutilatie, hyperventileren, suicidegedachten en nachtmerries. Er is ook sprake van bizar gedrag, waarbij patiënt niet aanspreekbaar zou zijn. [...] In de gesprekken zijn de doorgemaakte trauma’s nog niet besproken. Betrokkene geeft aan dat dit momenteel nog te confronterend is en hij dit nog niet aankan.” (J., Medewerker GGZ W., 17 april 2008) - “klachten van angst, ernstige slaapstoornissen, concentratiestoornissen en suïcidegedachten. Hij vertoont een bizar beeld tijdens de sessies: hij is veel ‘afwezig’ in het gesprek, vragen moeten meermaals herhaald worden, zijn blik dwaalt continue af. [...] Wel benoemt hij paranoïde ideatie: dit neemt toe. [...] In ieder geval verlopen de sessies hier uiterst moeizaam; echt therapeutisch werken met cliënt was tot nu toe niet haalbaar. [...] Verdere psychologische en psychiatrische consulten zijn gepland.” (J., Medewerker GGZ W., 20 oktober 2008) Dr. V. besluit, na neurologisch onderzoek: “Psychiatrische stoornissen ontstaan na traumatiserende gebeurtenissen. [...] Verder psychiatrische begeleiding.” Zie kopie van brief van 10 oktober 2008 in bijlage. Volgens de Commissaris-generaal zou de heer X. niet aangetoond hebben aan posttraumatische stress te lijden. De psychiater die verantwoordelijk is voor de opvolging van de heer X. zou tijdens een telefonisch contact met een psycholoog verbonden aan het Commissariaat-generaal geen uitsluitsel hebben gegeven over de mogelijke oorzaak van zijn mentale problemen en hebben gesteld “dat zij geen enkel bezwaar heeft tegen een psychologisch evaluatieonderzoek maar dat zij denkt dat betrokkene zijn asielrelaas zelfstandig kan verdedigen 12
R.v.St., nr. 60.545 van 27 juni 1996, T.V.R. 1997, 425. Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, PB. L. 30 september 2004, afl. 304, 13, overweging 14. 14 Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 28. 15 Conseil d’Etat, Arrêt N° 103.860 du 21 février 2002. 16 Conseil du Contentieux des Etrangers, Arrêt n° 17.500 du 23 octobre 2008 dans l’affaire X/ e chambre. 13
5
en dan ook alert reageert”. Leidt de Commissaris-generaal hieruit af dat de heer X. geen psychologische problemen heeft? UNHCR vindt het op zijn minst tegenstrijdig wat hier naar voren wordt gebracht. Eenduidige conclusies vallen hieruit niet te trekken. Wat de identificatie en doorverwijzing van asielzoekers met psychologische problemen naar een gespecialiseerde dienst betreft, wordt nog steeds veel aan het toeval overgelaten. De voorbije jaren heeft UNHCR verscheidene adviezen verstrekt voor geweigerde asielzoekers omdat er onvoldoende rekening werd gehouden met de psychologische problemen van de betrokken asielzoekers. Bij de evaluatie van de geloofwaardigheid van de heer X. moet rekening worden gehouden met de jonge leeftijd, namelijk twaalf jaar, waarop hij Afghanistan heeft verlaten na de moord op zijn ouders en andere familieleden, evenals met zijn psychologische toestand. De heer X. wordt sinds maart 2008 begeleid door GGZ W. en heeft om de twee weken een afspraak voor therapie. In dit verband kan het nuttig zijn te verwijzen naar de aanbevelingen voor personen die mentale problemen hebben17. •
Vrees voor vervolging / Nood aan bescherming a) Beoordeling van de vrees of het risico ten opzichte van het land van herkomst (Afghanistan)
Zowel voor de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen als voor de Commissaris-generaal is het onmogelijk om een correct beeld te krijgen over de verblijfplaatsen en leefsituatie van de heer X. de laatste jaren, meer bepaald zijn recent verblijf in Afghanistan en zijn verblijfssituatie in eventuele derde landen. Omwille van zijn ongeloofwaardige verklaringen betreffende zijn recente verblijfplaatsen zou de heer X. de Commissaris-generaal niet in staat hebben gesteld te beoordelen of hij nood had aan bescherming. Deze redenering lijkt nog steeds geïnspireerd door het opgeheven artikel 52 §1, 4° van de Vreemdelingenwet18, meer bepaald dat « De Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen kan beslissen om de vluchtelingenstatus niet te erkennen of de subsidiaire beschermingsstatus niet toe te kennen [...] wanneer de vreemdeling, na zijn land verlaten te hebben of na het feit dat hem ertoe gebracht heeft ervan verwijderd te blijven, langer dan drie maanden in een ander land verbleven heeft en dit verlaten heeft, zonder vrees in de zin van artikel 1, A (2), van het Verdrag van Genève, zoals bepaald in artikel 48/3, en zonder dat er zwaarwegende gronden zijn om aan te nemen dat hij een reëel risico loopt op het lijden van ernstige schade, zoals bepaald in artikel 48/4. » Artikel 48/3 § 1 van de Vreemdelingenwet bepaalt: « De vluchtelingenstatus wordt toegekend aan de vreemdeling die voldoet aan de voorwaarden van artikel 1 van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen dat op 28 juli 1951 te Genève tot stand is gekomen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967. » Daarom zou de beoordeling van feiten en omstandigheden ervoor moeten zorgen dat personen die bescherming behoeven als vluchteling in de zin van artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag, correct als zodanig worden erkend.19 Volgens art. 1, par. A, al. 2 van het Vluchtelingenverdrag geldt als "vluchteling" elke persoon die “uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of 17
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 206 - 212. 18 Wet van 22 december 2008 houdende diverse bepalingen, B.S. 29 december 2008, p. 68725, Titel 5. — Asiel en immigratie, Enig hoofdstuk. — Wijzigingen van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, artikel 18. 19
UNHCR Executive Committee, Conclusion No. 103 (LVI) on the Provision on International Protection Including Through Complementary Forms of Protection, 7 Oct 2005: “(b) Calls upon State Parties to interpret the criteria for refugee status in the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol in such a manner that all persons who fulfil these criteria are duly recognized and protected under those instruments, rather than being accorded a complementary form of protection;”
6
zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen”. Bijgevolg is voor het beoordelen of een asielzoeker in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus niet de recente verblijfplaats doorslaggevend maar wel de nationaliteit, in dit geval dus Afghanistan. Enkel indien een vluchteling geen nationaliteit bezit, verwijst de definitie naar “het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had”. Rekening houdend met het volledige beeld van de achtergrond en persoonlijke omstandigheden van de heer X., en de situatie in zijn streek van herkomst in Afghanistan, evenals met de richtlijnen van UNHCR over Afghanistan, zou de heer X. in aanmerking kunnen komen voor de vluchtelingenstatus omwille van een politieke overtuiging die hem wordt toegeschreven omdat hij de zoon en kleinzoon is van leden van Hezb-e-Islami die werden vermoord door een rivaliserende groep. Artikel 48/3 § 5 van de Vreemdelingenwet bepaalt immers: « Bij het beoordelen of de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is, doet het niet ter zake of de verzoeker in werkelijkheid de raciale, godsdienstige, nationale, sociale of politieke kenmerken vertoont die aanleiding geven tot de vervolging indien deze kenmerken hem door de actor van de vervolging worden toegeschreven. »20 De Raad voor Vreemdelingenbetwistingen erkent dat de problemen van de heer X. voortvloeien uit een vete die zijn oorsprong vindt in de betrokkenheid van zijn familieleden, waaronder zijn vader, bij de “Hezbi Islami”. De wraakacties voor familieleden die in het verleden werden vermoord kunnen dus als bloedwraak worden beschouwd: « In the context of Afghanistan, a blood feud is a long-running argument or fight, with a cycle of retaliatory violence between parties – often, through guilt by association of individuals or groups of people, especially families or tribes with the relatives of someone who has been killed, or otherwise wronged or dishonoured. […] With decades of war and conflict, the tradition of blood feuds has expanded and is now common among armed factions, even including those of non-Pashtun ethnic origin, […] »21. Ook nog volgens de richtlijnen van UNHCR betreffende Afghaanse asielzoekers zouden getraumatiseerde Afghanen die behandeling en therapie nodig hebben in aanmerking moeten komen voor internationale bescherming overeenkomstig Artikel 1 A (2) van het Verdrag van 1951 betreffende de Status van Vluchtelingen.22 b) Beoordeling of het eerste land van asiel (Pakistan) nog steeds effectieve bescherming verleent De toepassing van de begrippen “eerste land van asiel” en “veilig derde land” behoort eigenlijk tot het onderzoek of een asielverzoek al dan niet ontvankelijk kan worden geacht. De regels om deze begrippen op een correcte manier toe te passen worden omschreven in de artikelen 25 tot 27 van de Procedurerichtlijn. Volgens artikel 26 van de Procedurerichtlijn kan een land pas worden beschouwd als eerste land van asiel “wanneer: (a) de asielzoeker in dat land is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten, of (b) hij anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement, mits hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten.” In haar opmerkingen over het ontwerp van de Procedurerichtlijn23 heeft UNHCR positief gereageerd op de vereiste dat een land enkel wordt beschouwd als eerste land van asiel als de vluchteling zich nog steeds kan beroepen op de bescherming van de autoriteiten van dat land. UNHCR merkte op dat de term ‘voldoende bescherming’ in Artikel 26(b) niet werd gedefinieerd en mogelijk geen voldoende waarborg of criterium stelt wanneer moet worden bepaald of een asielzoeker of vluchteling op een veilige manier kan worden verwijderd naar een eerste land van asiel. Volgens UNHCR moet de bescherming effectief en in de praktijk beschikbaar 20
Zie ook Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 80. 21 UNHCR’s Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Afghan Asylum-Seekers, december 2007, p. 71. 22 UNHCR’s Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Afghan Asylum-Seekers, December 2007, p. 9 en 69 - 70, “7. Victims of serious trauma”. 23 UN High Commissioner for Refugees, UNHCR Provisional Comments on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status (Council Document 14203/04, Asile 64, of 9 November 2004), 10 February 2005. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/42492b302.pdf, p. 34-35.
7
zijn. UNHCR heeft daarom aanbevolen dat in nationale wetgeving de term ‘effectieve bescherming’ zou worden gebruikt en dat duidelijke criteria zouden worden uitgewerkt overeenkomstig de maatstaven die worden uiteengezet in het Vluchtelingenverdrag en de Conclusies van Lissabon over ‘effectieve bescherming’24. Bovendien moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid van Staten om in de praktijk te voorzien in effectieve bescherming, meer bepaald wanneer zij reeds een groot aantal vluchtelingen opvangen. Pakistan is geen partij bij het Vluchtelingenverdrag van 1951 of het Protocol van 1967. Sinds meer dan 27 jaar vangt Pakistan een van ’s werelds grootste groepen vluchtelingen op. Sinds maart 2002, zijn bijna 3,2 miljoen Afghanen gerepatrieerd met de hulp van UNHCR. Ongeveer 2,1 miljoen geregistreerde Afghanen verblijven nog steeds in Pakistan.25 Pas na onderzoek van de criteria bepaald in artikel 26, lid 1 van de Procedurerichtlijn kan eventueel worden overgegaan tot verder onderzoek betreffende de omstandigheden in het “eerste land van asiel”. In dit verband bepaalt artikel 26, lid 2 van de Procedurerichtlijn dat bij de toepassing van het begrip „eerste land van asiel” op de bijzondere omstandigheden van een asielzoeker de lidstaten rekening kunnen houden met artikel 27, lid 1 dat bepaalt dat de lidstaten het begrip „veilig derde land” alleen mogen toepassen indien de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een asielzoeker in het betrokken derde land overeenkomstig de volgende beginselen zal worden behandeld: a) het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, en b) het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Verdrag van Genève wordt nageleefd, en c) het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationaal recht, wordt nageleefd, en d) de mogelijkheid bestaat om om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, indien hij als vluchteling wordt erkend, bescherming te ontvangen overeenkomstig het Verdrag van Genève. Indien de situatie van vluchtelingen in Pakistan op een correcte manier wordt geëvalueerd, moet worden nagegaan of de betrokkene er opnieuw zal worden toegelaten en er nog steeds effectieve bescherming kan genieten, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement. In dit verband moet zeker rekening worden gehouden met de informatie die UNHCR op 28 oktober 2008 aan de Commissaris-generaal heeft overgemaakt (zie bijlage), evenals met de recente ontwikkelingen betreffende de veiligheidssituatie in Pakistan.
Conclusie Zowel de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen als de Commissaris-generaal twijfelen aan de geloofwaardigheid van de heer X. en weigeren hem de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus. Ondanks de relatieve bewijswaarde die de asielinstanties toekennen aan de documenten die de heer X. voorlegt, is UNHCR van mening dat dit op zich geen reden mag zijn om hem de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus te weigeren. Het is de verantwoordelijkheid van de onderzoeker om de verklaringen van de asielzoeker te beoordelen in het licht van alle omstandigheden van de asielaanvraag. Aangezien de conclusie van de onderzoeker betreffende de feiten van de asielaanvraag en zijn of haar persoonlijke indruk van de asielzoeker zullen leiden tot een beslissing die gevolgen heeft voor mensenlevens, moet hij of zij de criteria in een geest van rechtvaardigheid en begrip toepassen.26 In dit verband wensen wij eveneens de declaratoire kracht van de 24
UN High Commissioner for Refugees, Summary Conclusions on the Concept of "Effective Protection" in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers (Lisbon Expert Roundtable, 9-10 December 2002), February 2003. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3fe9981e4.pdf.
25
Zie ook UNHCR News Stories, “UNHCR deeply concerned about safety of tens of thousands of displaced civilians and refugees in Pakistan”, 6 mei 2009, http://www.unhcr.org/news/NEWS/4a01a9562.html ; UNHCR News Stories, “Hundreds of thousands displaced by fighting in Pakistan highlands”, 8 mei 2009, http://www.unhcr.org/news/NEWS/4a043ce52.html. 26
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 202 : “Étant donné que ses conclusions au sujet des circonstances de l'affaire et que l'impression personnelle que lui aura faite le demandeur conduiront l'examinateur à prendre une décision qui peut être vitale pour des êtres humains, celui-ci
8
erkenning van de vluchtelingenstatus27 te benadrukken: iemand wordt immers geen vluchteling omwille van de erkenning als dusdanig, maar hij wordt erkend omdat hij vluchteling is.28 Ook al twijfelen de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en de Commissaris-generaal aan de geloofwaardigheid van de heer X., en meer bepaald aan zijn recente verblijf in Afghanistan, toch moet worden aangenomen dat de vluchtelingenstatus en de subsidiaire beschermingsstatus moeten worden beoordeeld ten opzichte van Afghanistan, het land waarvan hij de nationaliteit bezit. De Dienst Vreemdelingenzaken stelt hierbij immers nooit vragen en stuurt geweigerde asielzoekers terug naar het land van de opgegeven nationaliteit. In dit opzicht moet worden benadrukt dat het negeren van elementen die de essentie van de asielaanvraag ondersteunen een schending kan uitmaken van het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen en, afhankelijk van de specifieke omstandigheden van de zaak, leiden tot een schending van het beginsel van non-refoulement.29 Indien de heer X. zou worden verwijderd naar Afghanistan, zou dit immers refoulement betekenen aangezien zijn leven of vrijheid er bedreigd zou worden.30 Gezien de veiligheidssituatie in Afghanistan, en gezien de huidige veiligheidssituatie in Pakistan, verzoekt UNHCR de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen het beroep dat de heer X. heeft ingediend met de nodige zorgvuldigheid te onderzoeken overeenkomstig Artikel 8, lid 2 van de Procedurerichtlijn31 dat de vereisten voor de behandeling van asielverzoeken betreft bepaalt: “De lidstaten zien erop toe dat de beslissingen van de beslissingsautoriteit zijn gebaseerd op een deugdelijk onderzoek. Daartoe zorgen de lidstaten ervoor dat: [...] (b) er nauwkeurige en actuele informatie wordt verzameld uit verschillende bronnen, zoals informatie van de UNHCR, over de algemene situatie in de landen van oorsprong van asielzoekers en, waar nodig, in de landen van doorreis, en dat het personeel dat de asielverzoeken behandelt en daarover beslist, over deze informatie kan beschikken; en (c) het personeel dat de asielverzoeken behandelt en daarover beslist, op de hoogte is van de normen die van toepassing zijn op het gebied van het asiel- en vluchtelingenrecht.”
doit appliquer les critères dans un esprit de justice et de compréhension. Bien entendu, l'examinateur ne doit pas se laisser influencer dans son jugement par des considérations personnelles, par exemple que l'intéressé n'est pas «méritant».” 27 Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, PB. L. 30 september 2004, afl. 304, 13, overweging 14. 28 Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, janvier 1992 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/3ae6b32b0.pdf), para. 28 : « Une personne ne devient pas réfugié parce qu'elle est reconnue comme telle, mais elle est reconnue comme telle parce qu'elle est réfugié. » 29 UN High Commissioner for Refugees, Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees in the Case Between Mir Isfahani and the Netherlands - Application 31252/03, May 2005. Appl. No. 31252/03. Online. UNHCR Refworld, available at: http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/454f5e484.pdf, paragraaf 41. 30 Internationaal verdrag betreffende de status van vluchtelingen, Ondertekend te Genève op 28 juli 1951 (Wet van 26 juni 1953 - B.S., 4 oktober 1953), [Gewijzigd door het Protocol van New York op 31 januari 1967 (B.S., 3 mei 1969)], Artikel 33, paragraaf 1. 31 Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, P.B. L. 13 december 2005, afl. 326, 13.
9
