# 2. Minder maar slimmer asbesttoezicht. Privatiseren geen garantie voor bouwveiligheid. Toezicht heeft digitale toekomst

Hand Having

Blad voor uitvoerders en handhavers Ruimte | Wonen | Milieu 25e Jaargang April 2009

Privatiseren geen garantie voor bouwveiligheid Toezicht heeft digitale toekomst

Minder maar slimmer asbesttoezicht

#2

Handhavers, toezichthouders, vergunningverleners en hun leidinggevenden. De training Gedragsvaardigheden is in 1988 in opdracht van VROM en RWS ontwikkeld en wordt sindsdien jaarlijks met succes verzorgd en actueel gehouden. Met ingang van 2008 is de training ingekort tot een lengte van 5 + 2 dagdelen. De nieuwe titel is : Training Vaardigheden Beïnvloeding en Handhaving.

Bess staat in een lekkere warme stal. Al 87 dagen.

Daarnaast bied ik negen andere trainingen op het terrein van externe vaardigheden aan. Kenmerken van deze trainingen: praktijkgericht, persoonlijke aandacht (schriftelijke intake, groepen van 5-10 deelnemers), mits anders aangegeven 60% van de tijd trainingsacteurs als sparringpartner. De trainingen zijn door individuele medewerkers te volgen (open inschrijving). Ze kunnen ook voor groepen uit uw organisatie verzorgd worden (maatwerk). Wees paardaardig. Laat je paard regelmatig de benen strekken.

Zie www.bureauvanesrbb.nl (kies training en doelgroepen) of bel 0622540677

Waterschap De Dommel,

aangenaam

Zo’n 390 medewerkers werken bij Waterschap De Dommel aan schoon, veilig en voldoende water. Zoek jij een flexibele werkgever, een baan met een goede balans tussen werk en privé? Een plek waar je via onze eigen ‘Dommel Aquademie’ jezelf kunt ontwikkelen? Het kan echt! Bij Waterschap De Dommel haal je het beste uit jezelf ‘boven water’. Wij zijn op zoek naar een professionele, resultaatgerichte en gedreven:

Handhaver bedrijven m/v

(37 uur/week)

Wat wordt er van je verwacht?

Je houdt toezicht op de uitvoering, meting, bemonstering en analyse van bedrijfsafvalwater en controleert de bedrijfsgegevens voor de verontreinigingsheffing. Je verzorgt zelfstandig metingen en bemonstering en rapporteert hierover aan bedrijven. Daarnaast contoleer je de procesvoering binnen bedrijven. Bij geconstateerde tekortkomingen schrijf je overtreders aan en je stelt handhavingbeschikkingen op. Je bent vanuit een teamverband zelfstandig werkzaam en bent (mede)verantwoordelijk voor de jaarplanning van de bedrijfsbezoeken. Je wordt hierbij uitgedaagd door de complexiteit en belangentegenstellingen die je in het werkveld ontmoet. Voor deze combinatiefunctie heb je veelvuldig zelfstandig overleg met vergunningverleners, bedrijven en andere overheden.

Je bagage

• Minimaal een opleiding op MBO niveau, bijvoorbeeld op het gebied van milieutechnologie of vergelijkbaar; • enkele jaren ervaring op het vakgebied; • goede communicatieve en sociale vaardigheden;

• proactieve houding; • accuraat, stressbestendig, doortastend en ondernemend; • bereid buiten kantooruren te werken; • rijbewijs B.



Wat bieden wij je?

Een uitdagende baan met uitstekende primaire- en secundaire arbeidsvoorwaarden. Het bruto maandsalaris bedraagt maximaal € 3.053,- (functieschaal 8) bij een 37-urige werkweek.

Informatie en sollicitatie

Voor meer informatie kun je contact opnemen met de afdelingshoofden Rex Verkaik, tel. (0411) 618 249 of Lucy Bias, tel. (0411) 618 669. Je kunt solliciteren vóór 15 mei 2009 door een brief met motivatie en C.V. (vacaturenummer 09-019) te mailen naar [email protected]. Wij voeren een actief doelgroepenbeleid. Bij gelijke geschiktheid genieten allochtonen en mensen met een handicap de voorkeur. Acquisitie naar aanleiding van deze advertentie stellen wij niet op prijs.

Kijk voor meer informatie op

www.dommel.nl

Inhoud #2

10

20

10 Toezicht op asbestsloop deugt niet Jaarlijks sterven zevenhonderd mensen aan de gevolgen van geïnhaleerde asbestvezels. Toch heeft zeventig procent van alle gemeenten de landelijke asbestregels onvoldoende doorgevoerd. Alleen in Oss loopt alles op rolletjes.

20 ‘Denka is niet veilig’ Tot stillegging van de activiteiten van insecticidenproducent Denka kwam het uiteindelijk niet, ook al voldeed het Barneveldse bedrijf niet aan de geldende Brzo-voorwaarden. De gemeente schoot als toezichthouder tekort. Een reconstructie van de feiten, om soortgelijke situaties in de toekomst te voorkomen.

24 Privatisering geen garantie voor bouwveiligheid Onderzoeker Jeroen van der Heijden van de TU Delft voerde in drie verschillende landen gesprekken met ministeries, gemeenten, architectenbureaus, controlerende instanties en opdrachtgevers over publiek versus privaat toezicht op bouwwerkzaamheden. Zijn conclusie: ook marktpartijen bieden geen volledige garantie en hebben soms moeite de veiligheid van gebouwen te toetsen.

36 Toezicht op bodemonderzoekers onontbeerlijk Geregeld blijken bedrijven die bodemonderzoeken uitvoeren bodemregels aan hun laars te lappen. Soms komt een fraude bij toeval aan het licht, maar veel vaker blijkt structureel toezichthouden en handhaven noodzakelijk. Oude methodes volstaan hierbij niet langer: van administratieve controles naar onderzoek in het veld.

En verder HH-Journaal Op pad met de Diereninspectie Specialist Alex Zwirs Meningen Jurisprudentie

4 14 17 18 27

Aanpak agrarische lozingen Toezicht heeft digitale toekomst Nederland en Engeland samen tegen illegale afvalhandel Onderzoek jaren zestig-gevels nodig

28 31

Taaltoezicht Len

43 44

34 40

Colofon Hoofdredacteur Joost Kehrer Redactie-adres Postbus 1023, 2280 CA Rijswijk tel. 070 – 850 50 46, fax 070 – 850 50 15 e-mail [email protected] Commissie van advies Voorzitter: Joop Blenkers, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Hans van den Biggelaar (provincie Groningen), Eric Beerens (VROMInspectie), Bert Kaspers (BLOM/ALOM), Berry Campagne (provincie Utrecht), Ad Nieuwdorp (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Jaap Rus (IVW), Frans Danse (KLPD), Patrick van de Heisteeg (Flevoland) en Frank Kaandorp (VROMIOD)

Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 070 – 850 50 46, fax 070 – 850 50 15 Abonnementen Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ont­vangen HandHaving op aanvraag kosteloos. Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving Productie Chapeau Communicatie, Rijswijk Vormgeving Nicole Stolk, Buro Eigen Druk DeltaHage, Den Haag

De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de be­windslieden van VROM. ISSN 1381-8767 Coverfoto: Asbest verwijderen is gevaarlijk werk, omdat het inhaleren van losse vezeltjes levensbedreigende ziektes kan veroorzaken. De sloop van asbest is daarom aan strikte regels gebonden, waarbij gemeenten in het toezicht een belangrijke rol spelen. Foto: Chris Pennarts/HH

3

HandHaving 2009 #2

Uitgever Vrom-Inspectie

Journaal

Vergunningplicht koude- en warmte­­opslaginstallaties niet eenduidig Energieopslag is een welkome bron van energiebesparing. Daar zijn de meeste betrokkenen het over eens. Installaties voor koude- en warmteopslag (KWO) worden dan ook in toenemende mate gerealiseerd, niet in de laatste plaats dankzij overheidssubsidies. Minder eensgezind is men over het al dan niet vergunningplichtig zijn van de installaties. De brancheorganisatie pleit voor algemene regels.

HandHaving 2009 #2

KWO-installaties worden steeds meer toegepast in kantoorgebouwen, industrie en land- en tuinbouw. De werking van het systeem komt neer op het injecteren dan wel onttrekken van grondwater. In zandlagen op 25 tot 100 meter diepte worden afzonderlijke putten geslagen waar warmte of koude wordt bewaard. Een warmtewisselaar zorgt ervoor dat 's zomers overtollige warmte uit een gebouw wordt opgeslagen in de ene put. Tegelijk onttrekt de wisselaar kou aan de andere put. Met die kou wordt het gebouw gekoeld.

4

Grondwater onttrekken De provincies gaan over de aanleg van KWO-installaties. Het beleid van de afzonderlijke provincies verschilt nogal. De ophef rond de illegale KWO-installatie van de familie Jorritsma (de huidige burgemeester van Almere) ontstond mede doordat de provincie Flevoland af wil van dergelijke particulier gebruik van grondwater. Vanwege het ontrekken van grondwater is een vergunning nodig op basis van de Grondwaterwet. In het algemeen is er onduidelijkheid over vergunningplicht van de gesloten variant van de KWO-installaties. Omdat deze netto geen grondwater onttrekt zou er geen vergunning

nodig zijn, aldus de informatie van sommige leveranciers aan potentiële klanten. Dit in tegenstelling tot de ‘open’ systemen waarvoor veel strengere eisen gelden. De provincie Overijssel was lang bezig met een KWO-installatie bij een bedrijf in Deventer. De provincie kwam pas achter het bestaan van de installatie na het lezen van een artikel in een tijdschrift. De installatie bleek niet vergund, noch op basis van de Grondwaterwet noch op basis van de provinciale Verordening voor de Fysieke Leefomgeving. Deze Verordening stelt regels over de hoeveelheid te onttrekken grondwater. Na langdurig overleg tussen provincie en bedrijf heeft de provincie in februari 2008 een handhavingverzoek verstuurd met een termijn van zes maanden om een vergunning aan te vragen. Uiteindelijk is het bedrijf overstag gegaan en heeft het een vergunning aangevraagd. Een tweede kwestie in Overijssel betreft een KWO-installatie in een gemeentehuis. De provincie stelt dat de gemeente in een speciale zone ligt waar niet of niet diep mag worden geboord vanwege drinkwaterwinning en grondwaterbescherming. Beide

overheden hebben besloten deze zaak voor de rechter te brengen. De uitspraak wordt in juni verwacht. Algemene regels Vorig jaar heeft de Tweede Kamer een motie van kamerlid Jan Boelhouwer (PvdA) aangenomen waarin de regering om een nieuw beleidskader voor KWO-installaties wordt gevraagd. De motie pleit voor een minder strenge aanpak van kleinere, zowel open als gesloten systemen. CDA-Statenleden in de provincie Zuid-Holland hebben onlangs opnieuw die onduidelijkheid onder de aandacht gebracht. In ZuidHolland met zijn vele tuinbouwkassen, wordt beleid ontwikkeld waarmee een betere samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven tot stand moet komen. De branchevertegenwoordiging, de Nederlandse Vereniging van Ondergrondse Energieopslagsystemen (NVOE) wil de vergunningverlening voor koude- en warmteopslagsystemen versoepelen. NVOE pleit voor inpassing van algemene regels in het Waterbesluit. Bijkomend voordeel is een jaarlijkse vermindering van de financiële lasten voor het bedrijfs­ leven van ruim zes miljoen euro, aldus de branche. De administratieve lasten worden hierdoor met vijftig procent teruggebracht. Dit geldt zowel voor de vergunningverleners als voor het bedrijfsleven.

Twee aannemingsbedrijven zijn druk bezig met het afdekken van de grootste gifbelt van Nederland. De gifgronden in de honderd hectare grote Noord-Hollandse Volgermeerpolder worden afgedicht met een natuurlijke veensubstraat. De voormalige stortplaats bij Broek in Waterland moet door deze ingenieuze oplossing over een aantal decennia een veilig gebied worden voor recreatie en natte natuur met zeldzame dieren en planten. Foto: Persbureau Noordoost

Het rapen van kievietseieren is begin maart gewoon van start gegaan. Het voortbestaan van deze Friese traditie stond op de tocht nadat de Raad van State in juli 2008 oordeelde dat het rapen van kievietseieren tussen 2003 en 2007 onrechtmatig geschiedde. De provincie Friesland ontwikkelde daarom een systeem dat ervoor moest zorgen dat het maximaal toegestane aantal van 6431 geraapte kievietseieren niet wordt overschreden. De zoeker moet volgens dit systeem in het bezit zijn van een lidmaatschapsbewijs van de Bond van Friese Vogelwachten (BFVW). Vindt deze persoon een ei, dan moet hij een smsbericht versturen, zodat kan worden bijgehouden hoeveel eieren al zijn geraapt. Vervolgens ontvangt de vinder een sms waarin staat of hij het ei mag meenemen of weer terug moet leggen. De rechtbank in Leeuwarden oordeelde eind februari dat deze methodiek

voldoende waarborgen biedt om het rapen van kievietseieren te reguleren. Een uitspraak die tot ongenoegen leidde bij de Faunabescherming, die al sinds 1976 strijdt tegen het rapen van broedsel en stelt dat het systeem niet waterdicht is. De Friese rechtbank wees erop dat geen enkele methode sluitend is en vindt het nu opgestelde systeem goed genoeg. De provincie Friesland is het enige gebied in Europa waar kievietseieren mogen worden geraapt. Het eerste kievietsei werd overigens, net als vorig jaar, gevonden in het Utrechtse Eemnes. Op 8 maart werd het eerste ei gevonden in dezelfde polder als het jaar ervoor.

3.500 extra inrichtingen onder Activiteitenbesluit Op advies van minister Cramer (VROM) heeft de ministerraad ingestemd om nog eens 3.500 inrichtingen onder de werking van het Activiteitenbesluit te brengen. Daardoor vervalt voor deze inrichtingen per 1 januari 2010 de vergunningverplichting op basis van de Wet milieubeheer en gelden alleen de algemene milieuregels. Daarnaast komt voor ongeveer 415 inrichtingen de vergunningplicht op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren te vervallen. Ook laboratoria en praktijkruimten, de natuursteenbewerkende industrie, de mechanische textielverwerking en de koude vleesverwerking vallen door dit nieuwe voorstel onder het Activiteitenbesluit. Met deze wijziging moet een lastenverlichting van 25 miljoen euro worden gerealiseerd. Door het vervallen van de vergunningplicht ontstaat tijdswinst voor bedrijven en overheden, terwijl de administratieve en bestuurlijke lasten niet toenemen. De algemene regels beogen naast een betere uitvoering en handhaving, tevens een betere bescherming van het milieu te bewerkstelligen.

Opgemerkt ‘Zelfs op het strand loop ik te denken wat er allemaal nog geregeld moet worden voor de workshops actievoeren. Waar we anders gewoon onze acties dóen, zijn we voor dit publieksevenement afhankelijk van vergunningen en de havendienst doet nogal moeilijk.’ Actievoerder Theo de Winter over het jubileum van Greenpeace in NRC Handelsblad. ‘We hebben het niet over gevaarlijke of ongezonde bedrijvigheid, maar over bedrijven die af en toe wat hinder kunnen geven en daarbij ook wel eens de normen overschrijden. Ongeveer zoals je ook wel eens last kunt hebben van een buurman die zijn gras maait.’ Peter Drenth, wet­ houder in Doetinchem, zegt in NRC Handelsblad met omwonenden van een papierfabriek afspraken te willen maken over het gedogen van de norm­ overschrijding. ‘Gemeenten moeten eind december 2009 een principe besluit hebben genomen over met wie ze willen samenwerken en in welke vorm. Het definitieve besluit zal moeten worden opgenomen in de college­ akkoorden rond april 2010.’ Voorzitter Annemarie Jorritsma pre­ senteert de reactie van de VNG op de verplichte omgevingsdiensten. ‘Een toezichthouder moet een geduchte tegenspeler zijn van de intelligentsia in de financiële industrie. Ik pleit dan voor het best mogelijke toezicht, en dan moet je niet beknibbelen op geld.’ Kees Storm, top-commissaris bij onder meer Aegon en Unilever in De Volkskrant.

5

HandHaving 2009 #2

Friese traditie behouden door sms

Hoe gaat het toch met... De zelfregulering ontgronding?

HandHaving 2009 #2

Een opvallende samenloop van omstandigheden: op zoek naar een geschikt onderwerp voor deze rubriek valt het oog op een tekst in HandHaving (nummer 5, 2004) over Zelfhandhaving ontgronding. Frits Breure, projectleider van de eenheid Water en Bodem, vertelt hierin over het voornemen om in de provincie Overijssel een draagvlakonderzoek uit te voeren onder vergunninghouders ontgrondingen. Hij vraagt bovendien lezers eventuele ervaringen met Zelfhandhaving te melden. Het artikel uit 2004 roept bij nalezing zoveel vragen op dat navraag naar de afloop, nog geen vijf jaar later, terecht lijkt. En wat blijkt? Frits Breure had dit zelf ook bedacht en stuurde HandHaving eind vorig jaar hierover een bericht. De afronding van het onderzoek kreeg namelijk een andere vorm dan aanvankelijk gedacht.

6

Onzorgvuldig handelen Het extern draagvlakonderzoek moest uitwijzen hoe zo’n tien vergunninghouders ontgrondingen tegen zelfhandhaving of zelfregulering van deze diepe ontgrondingen aankijken. Projectleider Frits Breure in 2004: „De handhaving van ontgrondingsvergunningen komt telkens neer op dezelfde overtredingen en de gebruikelijke aanschrijvingen. Overtredingen betreffen vooral de terreinveiligheid: bebording, hekwerk, taludstabilisatie. De vergunninghouders gaan meestal in de fout omdat zij onzorgvuldig handelen. Het plan is om algemene veiligheidseisen als minimum voorschriften

in een leidraad ontgrondingen op te nemen om zo de eigen verantwoordelijkheid en daarmee de zelfregulering te stimuleren. Vanuit het kwaliteitsbeleid van de vergunninghouder zouden de voorschriften verder kunnen worden aangevuld voor de specifieke locatie. Vaak geven certificeringssystemen hiertoe al aanleiding. Het aantal controles en papieren rompslomp zou daarmee danig kunnen verminderen.” Andere afloop Vijf jaar later meldt Breure dat indertijd helaas geen reacties op zijn oproep zijn binnengekomen. Ook is het zelfreguleringsproject afgerond met een wat andere afloop dan hem oorspronkelijk voor ogen stond. „Uit het onderzoek bleek dat invoering van een dergelijk systeem op ruim voldoende draagvlak onder de betrokken vergunninghouders kon rekenen. Helaas bleek tijdens een symposium in december 2006 dat de animo bij de vergunninghouders om zelf actief mee te werken aan de ontwikkeling van een dergelijk systeem gering was. De voordelen voor de ontgronder werden niet hoog geschat en waarschijnlijk vond men het ook te arbeidsintensief”. Kleine overtredingen De provincie besloot daarop het project af te ronden en in vereenvoudigde vorm te laten aansluiten op het begin 2007 gestarte pilotproject milieuhandhaving kleine overtreding vergunningsvoorschriften. Breure: „Dit project houdt in dat de provinciale handhaver lichte overtredingen

van een milieuvergunning vastlegt in een controleformulier met hersteltermijnen voor de vergunninghouder. Na het ongedaan maken van de laatst vastgelegde overtreding vult de vergunninghouder een antwoordkaart in en stuurt deze naar de provincie. Daarna volgt een steekproefsgewijze hercontrole.” Het pilotproject werkt goed, blijkt uit een evaluatie eind 2007. Het wordt dan ook verbreed tot alle overtredingen van niet-kernvoorschriften van de milieuvergunning. De provincie geeft in maart 2008 alle betrokkenen (vergunninghouders ontgrondingen, Openbaar Ministerie en politie) schriftelijk aan het project zelfregulering handhaving diepe ontgrondingen te willen aansluiten. Hierop ontvangt de provincie geen reacties. Dus besluiten de Gedeputeerde Staten van Overijssel op 15 december 2008 dit vereenvoudigde systeem voor diepe ontgrondingen in te voeren. Logboekverplichting Voor Overijsselse diepe ontgrondingen betekent dit dat de logboekverplichting die voor dit soort inrichtingen al bestond volgens de provinciale milieuvergunningen, wordt verbreed tot de provinciale ontgrondingsvergunningen. Breure: “Aan dit logboek wordt een checklist handhaving ontgrondingsvergunning toegevoegd. Daarmee wordt niet alleen de handhaving van de relevante voorschriften door de vergunninghouder geregistreerd, maar ook de afhandeling van calamiteiten en van klachten van omwonenden en andere belanghebbenden. Dit aspect van klachtafhandeling is nieuw”.

De toegangsdeur van Yab Yum in Amsterdam blijft in elk geval voorlopig nog gesloten. Foto: ANP/Marcel Antonisse

De Raad van State buigt zich op 7 mei over de sluiting van de Amsterdamse seksclub Yab Yum. De hoogste bestuursrechter van Nederland neemt deze zaak op verzoek van Yab Yum eerder in behandeling. In elk geval tot de uitspraak moet het bordeel gesloten blijven. Een overweging van de raad om de zaak eerder te behandelen, is de onduidelijkheid over tot hoe ver de Wet BIBOB (Bevordering Integriteitbeoordeling door het Openbaar Bestuur) precies mag gaan. Niet zozeer vanwege het bordeel, maar omdat het volgens de raad in het belang is van alle ondernemers. De wet maakt het mogelijk om vergunningen in te trekken als de overheid vermoedt dat ondernemers deze misbruiken voor criminele activiteiten.

Volgens de gemeente werd het bordeel in 1999 niet aan Hennie Vittali verkocht, maar aan de Hells Angels. Vitalli zou slechts een marionet zijn. De rechtbank oordeelde in november dat Yab Yum terecht is gesloten, omdat de veroordeelde Hells Angel Harrie Stoeltie de leiding zou hebben binnen de seksclub. Bewijs voor een relatie tussen Vitalli en de Hells Angels achtte de rechtbank niet bewezen. Meer informatie over bureau BIBOB vindt u in HandHaving nummer 2 uit 2008.

Begin vorig jaar werd het etablissement aan het Singel aan de hand van een BIBOB-onderzoek gesloten.

Verplichte toetsing voor gebruik biociden In Nederland worden op dit moment zo’n achthonderd tot duizend biocideproducten gebruikt zonder wettelijk vereiste toelating. Het gaat om bijvoorbeeld ontsmettingsmiddelen of ongediertebestrijdingsmiddelen. Om de veiligheid van met biocide behandelde producten te garanderen, voeren zeven ministeries (VROM, SZW, LNV, V&W, VWS, EZ en Justitie) gezamenlijk een gedifferentieerd handhavingsbeleid in. Deze nog niet toegelaten biociden die nu op de Nederlandse markt zijn te verkrijgen, moeten door het onafhankelijke College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) worden getoetst. Hiervoor is half april een aanmeldprocedure begonnen, die duurt tot en met half juli. Als producenten en importeurs hun toetsverplichting niet tijdig nakomen, hebben de betrokken handhavende diensten vanaf 15 juli 2009 de mogelijkheid een product van de markt te halen. Meer informatie op www.ctgb.nl

Kort Amsterdam is niet verkozen tot de groenste stad van Europa. De hoofdstad was een van de acht kanshebbers voor de European Green Capital Award, maar greep in Brussel naast de titel. Amsterdam werd genomineerd omdat de stad veel samenwerkt met bedrijven, maatschappelijke organisaties en bewoners voor verbetering van de leefomgeving. Stockholm ging uiteindelijk met de titel aan de haal. In 2010 mag de Zweedse stad zich een jaar lang de Europese Groene Hoofdstad noemen. Iedereen die jonger oogt dan twintig jaar moet zich sinds begin maart legitimeren als hij in een supermarkt alcohol of tabak wil kopen. Het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel (CBL) wil zo voorkomen dat jongeren in de supermarkt deze genotsmiddelen kunnen aanschaffen. De identificatieplicht gaat verder dan de wet voorschrijft. Deze stelt alleen dat jongeren beneden de zestien zich moeten legitimeren. Sinds 1 januari 2009 gebruikt de G4 – Den Haag, Amsterdam, Rotterdam en Utrecht – de bestuurlijke strafbeschik­ king (BSB) om kleine ergernissen te bestrijden. De vier grote steden kozen voor dit instrument, omdat de incasso wordt afgehandeld door het CJIB en het verzetsproces door het OM en het CJIB. Dit in tegenstelling tot het alternatief, de bestuurlijke boete, waarbij gemeenten het proces van inning en bezwaar zelf moeten afhandelen. De gemeente Den Haag nam de BSB pas in februari in gebruik. 7

HandHaving 2009 #2

Raad van State buigt zich over sluiting Yab Yum

Niet iedereen is even gelukkig met de invoering van het rookverbod. Cafés die hun klanten toch binnen laten roken lopen het risico op een proces-verbaal en mogelijk een rechtzaak. Foto: ANP/Robert Vos

Rookverbod wankelt onder rechterlijke uitspraken Het rommelt rond het rookverbod in de horeca. Waar de Groningse kroeg De Kachel eerder werd beboet met € 1200 en een voorwaardelijke sluiting van een maand, trekt het Bredase rokerscafé Victoria voorlopig aan het langste eind. Terwijl de overheid cafés voor het personeel rookvrij wil maken, gaat het in de rechtzaal om de vraag of je dat ook kunt opleggen aan kleine cafés die geen aparte rookruimte kunnen maken. Café Victoria in Breda werd begin april vrijgesproken van overtredingen, ondanks het feit dat het zich in 2008 slechts twee weken aan het rookverbod hield. Volgens de rechter worden eenmanszaken door het verbod onevenredig hard getroffen. Zowel het Groningse De Kachel als het OM van Breda hebben aangegeven hun zaak in hoger beroep aan te kaarten. In theorie is het mogelijk dat de Hoven verdeeld oordelen. De Hoge Raad moet dan uiteindelijk de lucht klaren. De invoering van het rookverbod in de horeca, in juli 2008,

is nog geen doorslaand succes. In januari 2009 maakte de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) bekend dat 23 procent van alle Nederlandse cafés en discotheken het rookverbod overtreedt. Sinds de invoering van deze maatregel heeft de inspectiedienst meer dan veertienduizend controles uitgevoerd. Daarbij volgde vijfhonderd keer een waarschuwing en tweeduizend processen-verbaal. Harry Borghouts, commissaris van de koningin in Noord-Holland, stelde begin dit jaar dat de invoering van het rookverbod het gezag van de overheid uitholt. Een wet kan volgens Borghouts niet worden gehandhaafd, wanneer burgers zich massaal tegen een besluit keren. Minister Klink van Volksgezondheid reageerde fel:

„Ik heb begrip voor mensen die het rookverbod vervelend vinden, maar ik heb geen begrip voor baarlijke nonsens. Bovendien zijn ook de VS, Ierland en Engeland nog steeds betrouwbare rechtsstaten na de invoering van het rookverbod.” Cafés eisen compensatie voor het rookverbod, vanwege een verlies aan inkomsten. Minister Klink wil hier echter niets van weten. Volgens hem is niet gebleken dat de lagere omzet wordt veroorzaakt door het rookverbod in de horeca. In februari maakte de Koninklijke Horeca Nederland (KHN) echter bekend dat de omzet in de cafés in het laatste kwartaal van 2008 6,9 procent lager is dan in hetzelfde kwartaal het jaar ervoor. Bij restaurants daalde de omzet met 5,3 procent. KHN wijst het rookverbod aan als een belangrijke oorzaak van deze daling. Maar ook de invloed van de verslechterde economie sluit de branchevereniging niet uit.

Minister Cramer wil onderzoek naar gevolgen slibstort

HandHaving 2009 #2

Er wordt voorlopig geen vervuild slib uit rivieren of waterlopen meer gestort in waterplassen. Minister Jacqueline Cramer van VROM wil eerst onderzoeken of er extra maatregelen nodig zijn om het grondwater en de bodem hiertegen te beschermen.

8

De minister stelt een commissie in die moet bepalen of aanvullende regels omtrent het storten van vervuilde bagger noodzakelijk zijn. Onderzoeksinstituut TNO heeft al in 2006 een onderzoek uitgevoerd. Destijds luidde de conclusie dat stortingen een negatief effect op het grondwater kunnen hebben. Opmerkelijk, want bij het opstellen van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) werd geen rekening

gehouden met dit rapport. Onderzoekers toonden aan dat door de veranderde omstandigheden en de dynamiek van de stort in een waterplas, verontreinigde stoffen als pcb’s, PAK’s en zware metalen anders reageren dan verondersteld. Wel of niet schadelijk Een van de grondregels in het Bbk is dat de natuur en het milieu niet negatief beïnvloed mag worden. Bij het ontwerp van het besluit werd aangenomen dat de stort van vervuilde bagger afkomstig uit rivieren, de natuur niet zou schaden als het slib in een andere rivier en de daaraan grenzende plassen wordt gestort. Het gaat dan om ‘gebiedseigen materiaal’. Juist deze aanname haalden de TNO-

onderzoekers onderuit. Bijkomend probleem is dat de normen voor schone grond in 2008 zijn versoepeld. Wat eerst vervuilde bagger was, heet nu ‘te hergebruiken grond’ en mag zonder milieuvergunning worden gestort. Alleen zwaar verontreinigd slib (ongeveer 5%) wordt verplaatst naar een met speciaal ingericht slibdepot. Minister Cramer heeft inmiddels met de grondbanken afspraken gemaakt over opschorting van stortingen. Daarnaast wil zij op korte termijn om de tafel met aannemers, waterschappen en Rijkswaterstaat. Lopende zaken worden intussen niet stilgelegd. Wel wil Cramer dat er extra voorzichtig wordt gewerkt en er voor het storten van vervuilde bagger bijvoorbeeld een isolerende laag wordt aangebracht.

Zeecontainers met een te hoge concentratie gas worden vanaf 1 mei uit de transportketen genomen. Foto: ANP/Fotobureau Dijkstra

Gifcontainers opnieuw onder de loep Na een korte periode van relatieve rust lijkt de discussie omtrent het gassen van containers weer in alle hevigheid op te laaien. Begin maart leidde een uitzending van het TV-programma Zembla tot nieuwe Kamervragen over gassingen. Volgens het programma stoten consumentenproducten die vervoerd zijn in een gegaste zeecontainer langer gevaarlijke stoffen uit dan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) aanneemt.

Gealarmeerd Het RIVM onderzocht de helft van een matras die was vervoerd in een gegaste zeecontainer. Het instituut concludeerde dat er na een paar dagen uitwasemen geen risico’s meer waren. Duitse onderzoekers, die de andere helft onderzochten, constateerden echter dat de matras na vijf maanden luchten nog steeds te veel gif uitstootte (en dus ook bevatte!). Minister Klink van Volksgezondheid zei gealarmeerd te zijn door dit gegeven en kondigde een nieuw onderzoek aan naar de gevaren van producten uit gegaste containers. Het RIVM heeft al aangegeven na te gaan hoe de Duitse collega’s hun onderzoek hebben uitgevoerd. Een week eerder stuurde minister Cramer van VROM een brief naar de

Tweede Kamer waarin zij aangaf dat de samenwerkende inspectiediensten harder gaan optreden tegen gegaste containers. Zo gaan Nederlandse afnemers bepalingen in contracten met leveranciers opnemen die het gebruik van gevaarlijke gassen moeten beperken. Daarnaast worden vanaf 1 mei alle zeecontainers met een te hoge concentratie gas uit de transportketen genomen. Cramer verwacht dat deze vertraging, die tot enkele maanden kan oplopen, ertoe leidt dat bedrijven hun leveranciers onder druk zetten om het gebruik van giftige gassen in te dammen. Onvoldoende FNV Bondgenoten vindt de genomen maatregelen onvoldoende en wil meer betrokken worden bij de naleving van de regels en de controle op bedrijven. Cramer toont volgens de vakbond duidelijk haar goede intenties, maar

Tijdens een bijeenkomst van de afgelopen Milieuraad in Brussel begin maart, riep Cramer haar collega’s op om te komen tot een mondiale aanpak van het gebruik van gevaarlijke gassen. Met succes, want een week later werd bekend dat met ingang van maart 2010 het verboden is om zeecontainers met methylbromide (dat ook een ozonlaag aantastende werking heeft) te behandelen. Dit gif is echter niet het enige middel dat wordt gebruikt om ladingen te ontsmetten. Daarom drong de minister erop aan ook het gebruik van andere verdelgingsmiddelen aan te pakken. Cramer is blij met dit succes en noemt het Europese verbod een belangrijke eerste stap.

Geluidsregels gelden ook voor ProRail De VROM-Inspectie heeft ProRail er wederom op gewezen dat het bedrijf zich moet houden aan de geluidsregels die gelden voor de lijn Zutphen-Hengelo. In 2006 constateerde de rijksinspectie al een overmatige toename van vervoerbewegingen op het baanvak, zonder dat voldaan werd aan de wettelijke eisen zoals een geluidsonderzoek en eventuele saneringsmaatregelen. De VROM-Inspectie legde ProRail daarop een last onder dwangsom op. Beoordeling van de actuele vervoersbewegingen toont aan dat de huidige situatie vergelijkbaar is met die in 2006.

9

HandHaving 2009 #2

Zeecontainers worden gegast om de inhoud te beschermen tegen ongedierte en schimmelvorming. Zo worden er tabletten van het zeer giftige fosforwaterstof bij de lading gedaan. Of er wordt met behulp van een verdamper methylbromide in de containers gespoten. Dergelijke gassen kunnen tijdens de reis door de vervoerde goederen, zoals matrassen, kleding en schoenen, worden geabsorbeerd. Onderzoek toont aan dat de producten enige tijd na het transport nog steeds kleine hoeveelheden gif uitstoten.

uiteindelijk gaat het om een keiharde naleving van de regels. En daarin schiet het plan van de minister volgens het FNV tekort. Eind vorig jaar stelde FNV Bondgenoten wel content te zijn met het verhoogde aantal controles. Minister Cramer kondigde in september aan dat het aantal gecontroleerde zeecontainers werd verhoogd naar minimaal duizend per jaar.

HandHaving 2009 #2

10

Foto links: Asbestverwijderaars aan het werk. Omdat binnen slopen risicovoller is, wordt er eerder toezicht gehouden dan bij buiten slopen. Foto: Chris Pennarts/HH Foto onder: Onder asbestsaneerders kan altijd de verleiding blijven bestaan om geld te verdienen door regels niet na te leven.

Oss wil minder maar slimmer asbesttoezicht Het toezicht op asbestsloop bij de meeste gemeenten deugt niet, zegt de VROM-Inspectie. Maar in Oss loopt alles op rolletjes.

Oss nam in 2006 de VNGmodelbouwverordening over, waarin het Asbestverwijderingsbesluit is verwerkt en verbeterde de vergunningverlening. „Voor die tijd werd de vergunning verleend zonder later te controleren. Nu kijkt de asbestdeskundige van het gemeentelijk ingenieursbureau of het inventarisatierapport erbij zit. Die geeft ook aan of de vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden.” Elke sloopvergunning bevat bovendien een flyer in Jip-en-Janneketaal over sloopvoorwaarden. „Tot 2007 gingen wij bijna alle locaties controleren”, vult inspecteur Geert-Jan van der Meijden van de gemeente Oss aan. „Ook als je vanuit het vrije veld iets ziet, gaan we erop af. En als het niet goed is: dan handelen we onmiddellijk!” Niet leuk Die ferme aanpak is alleen mogelijk doordat op Weerts afdeling juristen rondlopen die alleen handhavingsza-

ken doen. „Zo zijn wij georganiseerd, maar dat hebben niet veel gemeenten. De inspecteur kan het stilleggen en binnen 24 uur ligt er een stilleggingsbesluit.” Dat is ook een aantal keren gebeurd. De gemeente stuurt niet alleen een brief naar de aanvrager van de sloopvergunning, maar ook naar de asbestsaneerder en het certificeringsbureau. Van der Meijden: „Dat vinden ze niet leuk.” „Nu Oss alles goed op de rails heeft, horen wij van asbestsaneerders dat andere gemeenten het niet zo nauw nemen”, vertelt de inspecteur. „Sommige saneerders klagen dat ze daar niet aan de bak komen. Waarom niet? Omdat er andere saneerders zijn die heel laag offreren, omdat ze er vanuit gaan dat ze in die gemeenten minder voorzieningen hoeven

Asbesttaken gemeente Elk jaar sterven 700 mensen aan de gevolgen van geïnhaleerde asbestvezels. Vanwege het gezondheidsrisico is sloop van asbest aan regels gebonden. De gemeente moet op de regels toezien. De komst van het Asbestverwijderingsbesluit uit 2005 heeft gemeenten verlost van hun taak om bij sloop een ‘complexe technisch-inhoudelijke beoordeling van de aanwezigheid van asbest’ te geven, zo stelt de VROM-Inspectie. De gemeente hoeft alleen nog maar ‘een eenvoudige procedureel-administratieve toets van de sloopaanvraag’ uit te voeren. Haar belangrijkste taken zijn: • zorgen voor een actuele bouwverordening en een actueel aanvraagformulier sloopvergunning; • toetsen of aanvragen voor sloopvergunning een volledige asbestinventarisatie bevatten; • geldigheid van certificaat van asbestinventarisatiebureau en asbestverwijderaar toetsen; • een goede sloopvergunning verlenen; • voldoende toezicht houden.

11

HandHaving 2009 #2

„Kijk, bij iedere grote wetswijziging formeren wij een projectgroep die alles tegen het licht houdt: wat moet er veranderen bij vergunningverlening? Hoe moeten wij administratieve processen veranderen? Moeten wij onze mensen scholen? Hoe gaan wij toezicht en handhaving regelen? Zo krijg je daar als management zicht op en kun je beter sturen.” Op deze manier verklaart Arnold Weerts, hoofd handhaving van de gemeente Oss, dat het VROMInspectierapport voor Oss amper tekortkomingen signaleert.

te treffen. Zij weten hoe gemeenten optreden en calculeren dat in.” Nu asbestregels beter worden nageleefd, wil Oss het toezicht aanpassen. “Het is ondoenlijk alle vergunningen te controleren. Dat zijn er 120 per jaar, zonder de particuliere meldingen”, aldus Van der Meijden. „Daarom kijken wij hoe wij slimmer kunnen controleren. In de oude situatie keken we bijvoorbeeld vijf keer achter elkaar naar het verwijderen van asbestplaten van schuren door dezelfde verwijderaar. Als je ziet dat die het goed doet, is het zonde om ook een zesde keer te gaan. Dat doen wij nu steekproefsgewijs.” Bedrijven die overtredingen maken, kunnen rekenen op extra controle. Verder wil Oss slimmer toezicht houden door asbestsloop in risicoklassen in te delen. Zo is binnen slopen risicovoller en krijgt dus eerder toezicht dan buiten slopen. >>

Geert-Jan van der Meijden, inspecteur van de gemeente Oss: „Het is ondoenlijk om alle vergunningen te controleren. Daarom kijken we hoe wij slimmer kunnen controleren.”

HandHaving 2009 #2

Verleiding Maar ‘adequaat toezicht’ houdt volgens de VROM-Inspectie in dat een gemeente elke slooplocatie minstens één keer bezoekt. Zo stelt althans de brochure ‘Beschrijving van het adequate niveau gemeentelijke asbesttaken’. Weerts weerspreekt dat: „Het is de gemeentelijke autonomie om daaraan (aan het begrip ‘adequaat toezicht’, red. HH) invulling te geven op basis van risicoanalyse. Nergens in de wet staat dat je bij elke sloop een controle moet uitvoeren.” Met een overmaat aan handhavingsvragen is selectie noodzaak, volgens hem. Oss weegt die vragen in een handhavingsmatrix op aspecten als veiligheid en politieke schade. „Asbesttoezicht scoorde in het verleden heel hoog, maar de laatste keer minder hoog, omdat het nalevingsgedrag is verbeterd.”

12

Toch blijft toezicht nodig. Hoewel vorig jaar de asbestverwijderaars en asbestinventarisatiebureaus allemaal de juiste certificaten bezaten, stuitten Osse toezichthouders af en toe nog op overtredingen. Van der Meijden: „Dat varieert van geen deugdelijke afzetting tot het niet inpakken van ruimtes. Soms moet er een houten geraamte worden gebouwd met plastic eromheen. Dat kost een hoop geld.” Zo blijft, meent hij, altijd de verleiding bestaan om geld te verdienen door regels niet na te leven.

Asbesttoezicht bij zeventig procent gemeenten slecht Zeventig procent van alle gemeenten heeft de landelijke asbestregels onvoldoende doorgevoerd, zo meldde minister Cramer op 19 januari jl. in een brief aan de Tweede Kamer. Deze groep gemeenten heeft een verouderde bouwverordening, verouderde aanvraagformulieren of beide, zo constateerde de VROM-Inspectie vorig jaar bij een groot asbestonderzoek. Uit de achterblijvers (de 70%-groep) heeft de inspectie een steekproef genomen van veertig gemeenten die op hun grondgebied veel ‘potentieel asbesthoudende’ gebouwen hebben. De inspectie ontdekte de volgende tekortkomingen: • • • • • • • •

26% heeft geen actuele bouwverordening; 50% heeft geen actueel aanvraagformulier sloopvergunning; 25% accepteert aanvragen sloopvergunning zonder asbestinventarisatie; 35% accepteert onvolledige asbestinventarisaties; 27% toetst niet de geldigheid van certificaat asbestinventarisatiebureau; 12% toetst niet het certificaat van het asbestverwijderingsbedrijf; 70% verleent een sloopvergunning die niet (40%) of deels (30%) in orde is; 42% heeft onvoldoende toezicht.

Geen verrassing De resultaten zijn geen complete verrassing. In 2007 onderzocht de VROMInspectie 39 gemeenten. Bij 87 procent bleek het asbesttoezicht niet in orde. Minister Cramer bood hierover op 31 januari 2008 de Tweede Kamer een rapport aan. Zij beloofde de gemeenten beter in de gaten te houden. Een jaar later bleek het aandeel dat het asbesttoezicht niet op orde had nog steeds 64 procent, ‘ondanks bestuurlijke druk en ambtelijke ondersteuning’ (rapportage ketenhandhaving asbest 2008).

‘Voor de zomer is alles in orde’

„Wij zijn buitengewoon verbolgen dat wij zo naar voren worden geschoven. Onverdiend”, reageert Sytse de Jong, wethouder volkshuisvesting en milieu van de Overijsselse gemeente Staphorst. „Het tekortschieten moet in het juiste perspectief worden gezien.” Ja, geeft hij toe, de inspectie tikte in november 2007 Staphorst terecht op de vingers. Waarna in mei 2008 een verzoek volgde om een plan van aanpak te maken om het toezicht te verbeteren. „In september 2008 hebben wij een dergelijk plan gemaakt. Eind 2008 zouden wij de zaken voor elkaar hebben en dat hebben wij ook gehaald, op een enkel punt na. En in januari 2009 worden wij genoemd als een gemeente die niet voldoet. Dat doet geen recht aan de resultaten.” De bouwverordening is aangepast, de asbestslooptaken zijn in een afdelingsplan geborgd, de aanvraagformulieren zijn aangepast, zo somt de wethouder op. „Handhaving hebben wij eerste prioriteit gegeven in de tweede helft van 2008. En dat betekent dat er altijd een toezichthouder ter plekke gaat kijken”, verzekert De Jong. Onduidelijk is nog hoe de gemeentewerf omgaat met asbest en verder moet het toetsen van sloopvergunningaanvragen nog worden verfijnd. „Maar dat zal dit jaar goed komen.” Verbazing in Renkum Ook het Gelderse Renkum schoot op een flink aantal punten tekort: de bouwverordening deugde niet voor asbesttoezicht, het aanvraagformulier sloopvergunning voldeed niet aan de regels, de toetsing van aanvragen volstond niet en het toezicht was niet adequaat. „Wij hadden niet voldoende in beeld wat er gaande was”, geeft vergunningverlener Pim Baars toe. „Maar in samenwerking met de VROM-Inspectie

hebben wij een verbeterplan opgesteld. Die maatregelen waren op 1 januari allemaal gereed. Naar onze smaak is het nu allemaal goed op orde. Daarom waren wij wel een beetje verbaasd over het persbericht.” De steken die Renkum heeft laten vallen, wijt Baars aan het verloop van personeel en een deel centrale regie dat ontbrak. Die heeft hij voor zijn rekening genomen. Verder zijn overbodige voorschriften geschrapt en het toezicht opgevoerd. „Wij hebben op dit moment twee bouwinspecteurs rondlopen. Die gaan bij elke asbestsloop kijken. Doordat de voorlichting is verbeterd, komen er ook meer meldingen en vergunningaanvragen binnen.” Jaarlijks telt Renkum zo’n twintig sloopgevallen waar asbest in het spel is. „Vorig jaar was het toezicht nog incidenteel. Dit jaar is het opgenomen in het handhavingsplan om het structureel te doen.” Rotterdam heeft excuus In Rotterdam is de verbeterslag ook nog niet klaar, ondanks het slechte rapport van de VROM-Inspectie in november 2007. Een jaar later waren er nog geen verbeteringen, volgens dezelfde Inspectie. Woordvoerder Paul Tissingh van de Dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting (DS+V) vindt dat daar een excuus voor is: „Als grote gemeente hebben wij met een groot apparaat te maken. Het is niet allemaal binnen een week verbeterd. Wij hebben de bouwverordening en er ligt een concept voor een nieuw bouwbeleidsplan.” Verder controleert DS+V bij de aanvraag voor een sloopvergunning of het asbestinventarisatierapport aanwezig en compleet is en of de sloop wordt uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf. Maar het aanvraagformulier is nog niet aangepast, geeft Tissingh aan, en niet alle vergunningen zijn tiptop. „Wij hebben in het proces nog niet opgeno-

men dat er een stortbewijs wordt meegeleverd, dat aangeeft dat het bedrijf het asbest op de juiste manier heeft weggezet. Tot nu toe wordt dat toegestaan, omdat het een gecertificeerd bedrijf is. Dat wordt nu aangescherpt.” En hoe houdt de havenstad toezicht? „Wij hebben uiteraard voldoende toezicht. Maar wat is voldoende?”, vraagt Tissingh zich hardop af. De VROMInspectie verlangt, zo staat in haar brochure, dat bij elke sloopactiviteit met asbest een toezichthouder minstens één keer ter plekke controleert. Wij houden ons met een aantal delen in de keten bezig en doen dat goed, zo is mij meegegeven. Ook gemeentewerken en stadstoezicht doen toezicht.” Ultieme sanctie Tissingh: „Wij zijn bezig met een registratiesysteem van wat wel en niet wordt gecontroleerd. Dat heeft zijn beperkingen om daar juiste conclusies uit te trekken. De aanvraag voor de sloopvergunning controleren wij nu pas vaak achteraf, omdat wij niet of te laat worden geïnformeerd. Wij zijn nu bezig het registratiesysteem beter te maken.” Hoeveel asbestslooplocaties heeft Rotterdam gecontroleerd? „Wij kunnen daar geen cijfers bij aangeven. Het registratiesysteem kent zijn beperkingen.” Maar voor de zomer is alles in orde, belooft de gemeente. Volgens de VROM-Inspectie heeft Rotterdam nog niet gereageerd op het inspectierapport. Staphorst en Renkum kregen vorig jaar een herbezoek waaruit bleek dat beide gemeenten het toezicht nog niet op orde hadden. „Om toch druk op de ketel te houden, pleegt de regionale inspecteur overleg met de colleges”, zegt John Mordang van de VROM-Inspectie. „De ultieme sanctie is dat de VROM-Inspectie de provincie verzoekt de taak van de gemeente over te nemen. Dat is nog nooit gebeurd, maar de commissie Oosting heeft aangegeven dat dit soort instrumenten eerder moet worden toegepast.” Tekst en foto’s: Harry Perrée

13

HandHaving 2009 #2

Duidelijk onder de maat met het uitvoeren van asbestregels in 2008 bleven Rotterdam, Renkum, Staphorst, Moordrecht en Woudrichem. Ook na aandrang en hulp van de VROM-Inspectie, zo staat er in het persbericht van het ministerie van VROM van 20 januari jl. „Onverdiend”, vindt de wethouder van Staphorst.

Districtsinspecteur van de LID, Jan Smit: „Als toezichthouder is het je verantwoordelijkheid om op elke melding actie te ondernemen.”

‘Mensen verwaarlozen dieren vaak uit onkunde’

HandHaving 2009 #2

De Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) strijdt al meer dan twintig jaar voor betere leefomstandigheden voor dieren. Als particuliere stichting, onderdeel van de Dierenbescherming, voert zij een stuk overheidstoezicht uit. Een bijzondere constructie waar niet iedereen even bekend mee is. Een kijkje achter de schermen bij deze inspectiedienst.

14

Behendig stuurt districtsinspecteur Jan Smit (51) zijn rode Honda FR-V over een smalle geasfalteerde weg in de polders van Oost-Groningen. De boa van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming speurt op deze druilerige ochtend de omgeving af naar twintig verwaarloosde Shetlandpony’s die hier ergens in de buurt moeten staan. De steeds dichter wordende mist maakt het zoeken er niet makkelijker op. Zelfs de bomen, die ongeveer honderd meter verderop staan, zijn slechts met moeite zichtbaar. De viervoeters zouden volgens de melding sterk ondervoed zijn en, doordat de sloten zijn dichtgevroren, geen drinkwater hebben. De dieren zijn echter in geen velden of wegen te bekennen. „Dit is niet de eerste keer dat we een dier niet kunnen vinden”, zegt Smit. „Bij ongeveer tien procent van de meldingen krijgen we geen exacte locatie door. Laatst kwam er een melding binnen over een paar schapen die in levensgevaar zouden verkeren. Het enige dat ons over de dieren werd verteld, was dat ze ergens op een dijk langs de Waddenkust waren gezien. Probeer ze dan maar eens te vinden, want de kust is tientallen kilometers lang.”

Roofdieren Smit werkt nu twee jaar bij de LID. Daarvoor was hij 25 jaar bij de politie actief als hondengeleider en chef van de hondenbrigade en werkte hij zeven jaar bij de AID-vakgroep natuurbescherming. Die rijke ervaring komt hem bij zijn dagelijks werk regelmatig

goed van pas. Zo wordt Smit tijdens zijn ronde regelmatig door de centrale gebeld voor advies. Ditmaal blijkt een schaatsende vrouw bij een woonhuis een leeuw en een tijger in een trailer te hebben gezien. De centraliste weet niet goed wat ze met deze melding aan moet. De inspecteur gokt op de winterstalling van een circus (iets dat later ook blijkt te kloppen, red. HH), maar vindt het toch de moeite waard de melding na te trekken. De Floraen faunawet bepaalt immers dat je niet zomaar roofdieren als huisdier

Wat is de LID? Omdat de overheid voor bepaalde opsporingstaken op het gebied van dierenwelzijn niet genoeg capaciteit had, benaderde zij in 1986 de Dierenbescherming om te onderzoeken op welke manier zij hieraan zou kunnen bijdragen. Het leidde tot de oprichting van de LID. De nieuwe inspectie moest zich specifiek concentreren op het handhaven van delen van respectievelijk de Wet op de dierenbescherming, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Flora- en faunawet. Ook het zorg dragen voor de naleving van regels als het Honden- en kattenbesluit en het Besluit welzijn productiedieren behoort tot het takenpakket. De LID krijgt een kleine financiële bijdrage van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) – de rest wordt betaald door de Dierenbescherming – en voert als categoraal aangewezen opsporingsdienst als particuliere stichting een deel overheidswerk uit. Om een goede samenwerking met de Algemene Inspectiedienst (AID) te kunnen waarborgen, is er een duidelijke taakverdeling: de rijksinspectie richt zich op de bedrijfsmatig gehouden dieren; de LID op het hobbymatige. Bij calamiteiten is het mogelijk dat de LID een deel van de welzijnsmeldingen van de AID voor haar rekening neemt.

Elk jaar komen er ongeveer zestigduizend telefoontjes binnen bij de meldnummers van de regionale afdelingen en de meldkamer van de LID. In 2007 leidde dat tot iets meer dan achtduizend klachten die door de veertien districtsinspecteurs werden behandeld. Vorig jaar stokte de teller bij 7581. De afname wordt volgens Smit mogelijk veroorzaakt doordat er in 2008 geen sprake was van extreme weersomstandigheden. Daarnaast zorgde het tv-programma Dierenpolitie in 2007 voor meer aandacht en daardoor extra meldingen. Vorig jaar werd dit programma niet uitgezonden. Elke dag onderzoekt Smit, net als de andere districtsinspecteurs is hij volledig in dienst van de LID, tussen de tien en vijftien meldingen. In Groningen zijn nu nog geen afdelingsinspecteurs. Deze vrijwilligers zijn aangesloten bij een van de tachtig

afdelingen van de Dierenbescherming en onderzoeken normaliter als eerste een melding. Ze hebben weliswaar geen speciale bevoegdheden, maar kunnen vaak het kaf van het koren scheiden voor de boa’s. Het gebrek aan afdelingsinspecteurs in Groningen maakt het werken in deze regio voor Smit een stuk moeilijker. „Je bent tenslotte toezichthouder en dus is het je verantwoordelijkheid om op elke melding af te gaan. Soms blijkt een melding helemaal niet te kloppen. Zo kan een uit de hand gelopen burenruzie wel eens tot een valse melding leiden. De meldkamer kan nu eenmaal niet altijd beoordelen of iets op waarheid is gebaseerd. Gelukkig zijn er op 14 februari acht mensen geslaagd voor hun opleiding tot afdelingsinspecteur. Vanaf 1 maart zijn zij inzetbaar.” Geitenkamp Tijdens zijn ronde krijgt Smit via de politie Stadskanaal een melding binnen. Het gaat om een flink aantal dieren dat al maanden in een schuur opgesloten zou zitten. De districtinspecteur weet direct om welke plek het gaat. „Een bouwval op de gemeentegrens van Stadskanaal en Musselkanaal. Daar ben ik een tijdje terug al geweest voor dezelfde dieren. Geiten en pony’s liepen toen kriskras over het erf om tussen het bouwpuin te zoeken naar voedsel. Bij die controle heb ik afspraken met de eigenaar

gemaakt over hoe het beter kan.” Eenmaal ter plaatse blijkt al snel dat de melding niet klopt. De Groningers hebben zelfs een apart geitenkamp gemaakt voor de dieren. Compleet met een forse schuur en een klimrots. Om het terrein staat een twee meter hoog hek om te voorkomen dat de dieren de benen nemen. Samen met de zoon van de eigenaar loopt Smit een rondje over het terrein. De dieren blijken inderdaad al een paar dagen vooral binnen te staan vanwege de aanhoudende vorst. Ze mogen echter wel regelmatig een paar uurtjes naar buiten. „Dat maakt dit werk nu zo mooi”, zegt Smit na het zien van het keurig onderhouden terrein. „Je probeert altijd de situatie te verbeteren. Mensen die hun huisdieren verwaarlozen, doen dat vaak eerder door onkunde dan uit onwil. Als je hen op de goede weg kunt helpen, ga je met een heel prettig gevoel naar huis.” De samenwerking met andere handhavende partners verloopt volgens Smit goed. „Landelijk gezien zou de naamsbekendheid van de LID nog wel beter mogen zijn, maar hier in de omgeving weet iedereen wel wie ik ben, wat ik doe en wat ik voor hen kan betekenen. Met de Algemene Inspectiedienst (AID) hebben we een hele duidelijke taakverdeling vastgelegd en ook de politie weet ons steeds vaker te vinden. Op de werkvloer heb ik zeker niet het idee dat zij op ons

>>

15

HandHaving 2009 #2

mag hebben. Een collega die toevallig dichter bij de plaats van de melding is, gaat erop af. Smit’s ervaring is niet maatgevend voor het gemiddelde niveau van de andere districtsinspecteurs van de LID. „Sommigen weten bijvoorbeeld erg veel van dierenwelzijn, maar minder van opsporingstechnieken”, legt Smit uit. „Ik heb het geluk dat ik door mijn achtergrond op beide vlakken behoorlijk wat kennis heb opgedaan. Daarom word ik vaak als vraagbaak gebruikt.”

Doordat de LID hoofdzakelijk particuliere dierenbezitters controleert, vinden veel controles bij mensen thuis plaats.

neerkijken. We worden zelfs vanwege onze specifieke kennis regelmatig meegevraagd. Andersom vinden wij het natuurlijk erg prettig dat zij ons ondersteunen in bedreigende situaties. Dat hoort namelijk wel een beetje bij het werk voor de LID. Je vertelt als buitenstaander mensen dat ze hun dieren niet goed verzorgen, terwijl ze dit in hun ogen waarschijnlijk wél doen. Weerstand is dan niet vreemd. Mensen beschouwen hun huisdieren vaak als een deel van hun gezin. Als een hond stervende is, zie je vaak dat iemand vanuit een natuurlijke reactie het dier zo lang mogelijk in leven wil houden. De wet bepaalt echter dat je een dier niet onnodig mag laten lijden. Is er in zo’n geval geen sprake meer van kwaliteit van leven, dan dring ik erop aan toch de juiste beslissing te nemen. Weigert een persoon dat, dan kan ik niet anders dan zelf, met behulp van een medische verklaring van een dierenarts, die beslissing nemen. Liggen zij dan nog dwars, dan schrijf ik een proces-verbaal uit.”

Bloedwormen De scheiding van de werkzaamheden van de AID en de LID berust zuiver op het verschil tussen het beroepsmatig of hobbymatig houden van dieren. De hoeveelheid dieren is daarbij niet van belang. „Een goed voorbeeld is een omvangrijke zaak uit 2007”, zegt Smit. „Rond de kerst hebben we samen met de politie 55 paarden bij een particuliere liefhebber weggehaald. De man was al in de tachtig en simpelweg niet meer in staat om fatsoenlijk voor de dieren te zorgen. De eerste keer dat ik op zijn erf kwam, vond ik meteen het kadaver van een dood veulen langs de weg. Uit nader onderzoek bleek dat er in een jaar tijd veertien dode veulens van zijn terrein waren gehaald. Bovendien hadden bijna alle paarden last van bloedwormen en de meesten waren sterk ondervoed. Kort nadat de paarden door ons waren gevangen en bij erkende opslaghouders waren geplaatst, stierven er twaalf. Dat zegt genoeg over hun lichamelijke gesteldheid. De man kreeg natuurlijk een flink aantal processen-verbaal. Als hij ooit weer

HandHaving 2009 #2

Onverzorgd of verwaarloosd?

16

Het verschil tussen onverzorgd en verwaarlozing is bij dieren klein. Om daarin onderscheid te kunnen maken, kijkt Smit altijd naar het totale plaatje. „Bij paarden let je bijvoorbeeld op de voedingsconditie en de hoeven. Paarden die langdurig op veel te lange hoeven staan, kunnen overbelasting krijgen van pezen, banden en gewrichten. Ze krijgen daardoor pijn, het belemmert hun gang en kan zelfs voor een afwijkende stand van het been zorgen. Daarnaast is het belangrijk dat ze een droge sta- of ligplaats hebben en over voldoende voedsel beschikken.” De LID treft alle denkbare dieren aan achter de voordeuren van Nederland. Smit: „Bijna elk diersoort kan met het grootste gemak worden gekocht, maar kennis over de verzorging ontbreekt vaak. Dat zorgt voor problemen in het welzijn van het dier. Gelukkig hebben we een heel netwerk van deskundigen die we kunnen raadplegen om een juiste inschatting te maken. Zo proberen we het welzijn van een dier te verbeteren. Ongeacht het soort of het ras.”

iets met paarden wil doen, zullen we hem strikt in de gaten houden.” Smit benadrukt daarbij dat de straffen die mogen worden opgelegd voor overtredingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bepaald niet lichtzinnig zijn. „In sommige gevallen kunnen we mensen in voorlopige hechtenis nemen en indien noodzakelijk buiten heterdaad aanhouden.” Een ernstig probleem is het illegaal fokken van honden. Door de hoge werkdruk heeft Smit echter zelden genoeg tijd om deze misstanden actief te bestrijden. „Om illegale fokkers op te sporen, moet je echt urenlang het internet afspeuren. Advertenties op veilingsites zijn een belangrijke informatiebron, want het gaat om mensen die dit op heel kleine schaal doen. Ook dan kan het zeer lucratief zijn. Voor een gezonde raszuivere pup zonder papieren betalen mensen toch al snel driehonderd euro. Op kleine schaal fokken is niet strafbaar. Dat is het pas op het moment dat je in twaalf maanden tijd meer dan drie nestjes of 25 pups fokt en je daarbij de regels van het Honden en Kattenbesluit negeert. Daarom is het zo moeilijk overtreders op te sporen. Je moet echt bijhouden wie een paar maanden daarvoor ook al een nestje te koop heeft aangeboden. Door een gebrek aan tijd doe ik dat ´s avonds thuis in mijn vrije tijd. Wat dat betreft wacht ik met smart op de komst van afdelingsinspecteurs hier in Groningen.” Nadere inlichtingen: Jan Smit, Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming, 088 – 811 31 13, [email protected] Tekst & Foto’s: Jeroen Reijke

Specialist

Alex Zwirs, toezichthouder bouwzaken

Dat is zeker een lange checklist? „Het is inderdaad een flink pak papier. Bij gangbare bouwinspecties werken we al twee jaar met een protocol, opgenomen in een pda. We overwegen nu de aanschaf van een mini-notebook, zodat je op de locatie over veel meer online gegevens beschikt en deze ook direct kunt verwerken. Ik kan mij voorstellen dat deze ontwikkeling voor het integraal toezichtprotocol doorzet.”

Wat ben je als bouwinspecteur van de andere disciplines tegengekomen? „Voor milieu bijvoorbeeld de aanwezigheid van een lekbak, voor de brandweer de toegankelijkheid van nooduitgangen.” In de toekomst geen BWT-specialist meer, maar generalist? „Dat verwacht ik niet. Integraal toezicht is een waardevolle aanvulling op het werk van een bouwinspecteur. Door gezamenlijk op pad te gaan leer je wat voor de andere vakdisciplines van belang is. In de toekomst kun je die aandachtspunten in je controle meenemen en zodoende meer elkaars ogen en oren zijn. Het grote voordeel van het protocol is het gestructureerd vastleggen van de resultaten.” Zie ook: www.checklist.nu Tekst: Nicoline Elsink Foto: NFP

17

HandHaving 2009 #2

Wat houdt de praktijkproef integraal toezichtprotocol in? „Met de vakdisciplines milieu en brandweer hebben we in Houten ongeveer tien integrale controles uitgevoerd. We gebruiken een checklist waarmee alle relevante voorschriften van het Activiteitenbesluit, Bouwbesluit en Gebruiksbesluit aan bod komen. Aan twee van deze controles heb ik meegewerkt. Voorafgaand aan het bedrijfsbezoek hebben we de voorschriften doorgenomen en daarna gezamenlijk de controle uitgevoerd.”

Meningen

Is de hoge werkdruk nu Voor veel handhavers is de werkdruk nu al tijden torenhoog. Zo stelde René Craemer bij zijn afscheid als hoofdofficier van het Functioneel Parket in september vorig jaar, dat het personeelstekort bij Justitie de jacht op milieucriminelen ernstig belemmert. Daarnaast bleken zowel politie- als gemeenteambtenaren nauwelijks tijd te hebben om kleine overtredingen passend te bestrijden. Kan de huidige ruimte op de arbeidsmarkt zorgen voor een omslag?

HandHaving 2009 #2

‘Aantal vacatures gaat stijgen’

18

Eric van Bourgonje, directeur bij JobsRepublic, de drijvende kracht achter de website Gemeentebanen.nl: „Het aantal vacatures bij gemeenten is de laatste maanden fors gestegen. Vorig jaar stonden er gemiddeld achthonderd vacatures per maand op de site. Eind februari steeg dat aantal naar een recordhoeveelheid van duizend openstaande banen. Als er een krapte is op de arbeidsmarkt, zie je vaak een uitstroom van personeel bij de overheid. Nu de arbeidsmarkt door de economische crisis ruimer wordt, zien gemeenten een kans om extern ingehuurd personeel te vervangen door vaste medewerkers. Daarnaast brengen gemeente nu ook vacatures op de markt die zij eerder moeilijk konden vervullen. Ten opzichte van dezelfde periode vorig jaar, wordt er nu zelfs 75 procent meer gesolliciteerd. Wij verwachten dat het aantal vacatures bij gemeenten in de toekomst verder stijgt. Naast een tekort aan gekwalificeerd personeel, wordt het personeelsbestand van de overheid namelijk steeds ouder. Ook de posities van ambtenaren die met pensioen gaan moeten immers opnieuw worden bezet.”

‘In korte tijd 36 reacties’ Christine Reule van het waterschap Zeeuwse Eilanden: „Op onze afdeling toezicht en handhaving werkten tot voor kort twee mensen. Het kwam geregeld voor dat zij ’s avonds en in het weekend moesten overwerken. Vooral bij calamiteiten. Nu hoort dat ook wel een beetje bij het werk van een handhaver: milieucriminelen zijn immers ook buiten kantoortijd actief. De werkdruk was echter zo hoog dat we eind vorig jaar hebben besloten om een extra boa aan ons team toe te voegen. In januari hebben we onze vacature in de krant gezet en in korte tijd kregen we liefst 36 reacties. Uiteindelijk hebben we deze vacature binnen een maand vervuld. Of dit rechtstreeks aan de economische recessie is toe te schrijven durf ik niet te zeggen. In mei vorig jaar hebben wij bijvoorbeeld nog een banenmarkt georganiseerd voor negen openstaande functies. Dat is toen ook gelukt.”

‘Waarschijnlijk geen verandering’ Aart Jonker, afdelingshoofd Ruimtelijke Ontwikkeling en Vergunningen bij de gemeente Ouder-Amstel: „Hoewel er door de

economische recessie sprake is van een verruiming op de arbeidsmarkt, denk ik niet dat het makkelijker wordt om goede handhavers te vinden. De mensen die nu vrijkomen, hebben vooral werkervaring in andere functies. Onze afdeling toezicht en handhaving is nu sinds een maand compleet. Of dat zou lukken, daar maakte ik mij vorig jaar wel zorgen om. Afgelopen najaar hadden we binnen de afdeling diverse vacatures, waaronder twee inspecteurs en een handhavingjurist. Kwantitatief is onze afdeling nu gelukkig op peil. Op het gebied van kwaliteit moeten we echter nog een inhaalslag maken. Met gerichte opleidingen en trainingen willen we ook dat aspect in orde maken. Wel wil ik benadrukken dat handhavers altijd meer werk hebben dan tijd. Absoluut toezicht bestaat niet. Je moet altijd prioriteiten stellen.”

‘Vacatures redelijk snel in te vullen’ Peter Callaars, toezichthouder bouwen woningtoezicht bij de gemeente Oisterwijk: „De werkdruk op de afdeling Vergunningen en Handhaving is nogal hoog, maar we hebben op dit moment geen vacatures. Onze afdeling handelt alle vergunningsaanvragen af en houdt bovendien toezicht op de eerder verstrekte vergunningen. Het team handhaving had de afgelopen maanden drie vacatures. Deze konden redelijk snel worden ingevuld. Het vinden van

voorbij?

‘Tot nu toe goed te behappen’ Erik-Jan van Pelt, woordvoerder van de gemeente Leerdam: ,,Een te hoge werkdruk voor handhavers is in onze gemeente niet aan de orde. We hebben wel een aantal vacatures, maar daarmee willen wij opengevallen plekken opvullen. Tijdelijk zorgt dat wel voor meer werk, hoewel het tot nu toe nog te behappen is. Leerdam heeft zelf een aantal boa’s in dienst. We willen echter een integraal beleid gaan voeren. Daarvoor werken we samen met de gemeente Gorinchem. Zij doen nu bijvoorbeeld parkeer- en hondencontroles voor ons. Daarnaast zijn we druk bezig met het thema deregulering. We kunnen nu nog niet goed overzien wat dat betekent voor de handhaving in Leerdam, maar waarschijnlijk leidt dat tot meer toezicht en controle achteraf.”

‘Al voor de crisis’ Marion Tusveld, manager hand­ having, hoogheemraadschap van Rijnland: „Doordat we te kampen hadden met veel werk, hebben we vorig jaar geprioriteerd. Je kunt nu eenmaal niet alles doen op hetzelfde moment. Toch wisten we te voorkomen dat er structureel werd overgewerkt. Alleen tijdens periodes met topdrukte als de schouw. Voor de vacatures van eind vorig jaar hebben we inmiddels nieuwe mensen gevonden. Al met al heeft die zoektocht drie à vier maanden geduurd. Dit had sneller gekund, maar wij hebben heel bewust ervoor gekozen om alleen in te gaan op reacties van kandidaten die voldoende gekwalificeerd zijn én ervaring hebben. Wel hebben we nu weer nieuwe openstaande posities, door de groei van het aantal medewerkers (meer budget). Daarnaast heb je natuurlijk te maken met medewerkers die intern doorstromen. Daardoor zijn we eigenlijk altijd wel op zoek naar goede mensen. Het aantal reacties die wij per vacature krijgen, is wel gestegen. Dat ligt echter niet alleen aan de economische crisis. Door projecten als de kustversterking en de recente waterschapsverkiezingen steeg het aantal open sollicitaties ook al.”

moeten opvullen, daarvoor hadden we heel weinig verloop. Van ruimte op de arbeidsmarkt merk ik nog weinig. Integendeel: het aantal sollicitaties is beperkt en de kwaliteit van de kandidaten laat te wensen over. Er lijkt bij de overheid een sneeuwbaleffect te ontstaan. Zodra iemand ergens anders meer geld kan verdienen, is die persoon weg. Natuurlijk neemt daarmee de werkdruk toe, al kunnen wij dat in tegenstelling tot een kleine gemeente nog wel opvangen. Als wij geen geschikte kandidaat kunnen vinden, nemen wij een tijdelijke kracht van een bureau aan. Ook hen moet je echter goed begeleiden. Ze moeten zich immers onze werkwijze en de lokale situatie eigen maken. Nu in andere sectoren mensen vrijkomen, hopen we dat mensen zelf contact met ons durven op te nemen. Is het eerste gesprek positief, dan laten we die persoon een dag meelopen. Momenteel loopt er bijvoorbeeld iemand uit de politiehoek mee voor de functie van inspecteur.” Tekst: Jeroen Reijke & Menno Schraven Illustratie: Michelangela

‘Hopen op andere sectoren’ Remie Hendriks, hoofd afdeling Milieuzorg en bedrijven bij de milieu­ dienst Noord-West Utrecht: „De laatste drie jaar hebben we vier vacatures

19

HandHaving 2009 #2

een bouwplantoetser bij het team Vergunningen bleek lastiger, maar dat is ook gelukt. In totaal werken er 23 mensen op de afdeling. Door het werk goed te organiseren en elkaar regelmatig te attenderen op zaken die mogelijk niet kloppen, proberen we een hoge productiviteit te halen. Handhaven is makkelijker als een vergunning klopt, want dan krijgen we daar geen discussie over. Als we een achterstand oplopen, huren we via een bureau iemand in voor een paar maanden. Dat is handiger dan iemand meteen vast in dienst te nemen.”

HandHaving 2009 #2

20

De status van Brzo-bedrijf bleek voor de Barneveldse insecticidenproducent Denka International jarenlang voor een te zware last te zorgen.

‘Denka is niet veilig’

December 2005 De VROM-Inspectie doet in het kader van het Verbeterprogramma BeteRZO (verbeteren van de uitvoering van het Besluit risico’s zware ongevallen, kortweg Brzo) landelijk onderzoek naar de manier waarop gemeenten bedrijven met een verhoogd risico op (milieu)ongevallen controleren. Eerder onderzoek in 2003 toont aan dat zowel de naleving als het Brzo-toezicht op dat moment niet goed genoeg is. Het nieuwe onderzoek in 2005 laat zien dat het beter gaat, maar dat nog steeds niet het gewenste niveau is bereikt. Barneveld is een van de gemeenten die de VROM-Inspectie onderin dit onderzoek beoordeelt. Al snel blijkt dat de Gelderse gemeente tekortschiet bij de handhaving van het Brzo. Met name bij de Barneveldse insecticidenproducent Denka International blijken veel zaken niet op orde. Januari 2006 Als de Arbeidsinspectie in augustus 2004 Denka wil controleren op naleving van de Arbowet wordt duidelijk dat het bedrijf door de gemeente in een te lage risicogroep is ingedeeld. De inspectie overlegt hierover met Barneveld en Denka. De arbeidsomstandigheden bij de leverancier van insecticiden blijken namelijk onvoldoende zijn. Als het Barneveldse bedrijf en de gemeente in de maanden die volgen geen haast lijken te maken met de noodzakelijke veranderingen, besluit de Arbeidsinspectie dieper in de zaak te duiken. „Je hebt te maken met een bedrijf dat zowel de bepalingen van de Arbowet als de Wet milieubeheer niet naleeft”, zegt senior adjunct-inspecteur Stan Smeulders van de VROM-Inspectie. „De

Arbeidsinspectie controleert immers of de werknemers in een veilige omgeving hun werk kunnen doen, terwijl wij vooral kijken naar de risico’s voor mens en milieu. Daarom is het ook opvallend dat je afzonderlijk van elkaar tot dezelfde conclusie komt: Denka is niet veilig.” April 2006 Iedereen op de afdeling Veiligheid en Risico’s van de VROM-Inspectie heeft tussen de tien en twaalf bedrijven in zijn portefeuille. Dat zijn allemaal grote ondernemingen met risicovolle bedrijfsprocessen, dus niet alleen Brzo-bedrijven. Na jaren als beleidsmedewerker bij het ministerie van VROM te hebben gewerkt, maakt Smeulders de overstap naar de VROMInspectie om te zien wat er met dat beleid in de praktijk wordt gedaan. Als de resultaten van het landelijke Brzoonderzoek zijn gepubliceerd, besluit de inspectie om Denka nauwgezet te blijven volgen. Aan Smeulders de taak om dit voor zijn rekening te nemen. Een deel van de gebrekkige naleving wordt onmiskenbaar veroorzaakt door de gemeente Barneveld. Het toezicht is te lang ondermaats. Iets dat niet te wijten is aan onwil, maar aan een gebrek aan mensen en middelen. Smeulders: „Denka is typisch een bedrijf dat door de jaren heen steeds groter is geworden. De interne organisatie en cultuur is echter niet meegegroeid. Dat geldt in zekere zin ook voor de gemeente. In Barneveld werkten twee mensen op de afdeling vergunningverlening en handhaving (inmiddels is de capaciteit vergroot, red. HH). Dat lijkt mij te weinig voor een gemeente met veel grote agrarische bedrijven en ondernemingen zoals Denka.”

Mei 2006 De eerste stap in het ‘herstelproces’ is het actualiseren van de milieuvergunning. Doordat deze niet klopt met de realiteit bij Denka kan de gemeente daar, naar eigen zeggen, niet op handhaven. Om bestuurlijke druk op verbetering van de situatie te kunnen uitoefenen, is een nieuwe vergunning die aansluit bij de praktijk essentieel voor de gemeente. Smeulders: „Dat is een tijdrovend proces. Je hebt hier een gedegen risicoanalyse voor nodig en een veiligheidsrapportage die al snel even dik is als een kleine vuist.” Volgens de inspecteur stelde Barneveld destijds dat handhaven door de verouderde vergunning geen effect zou hebben. „De gemeente vreesde dat Denka dan maatregelen zou moeten nemen op basis van de bestaande vergunning, terwijl die eisen in de nieuwe versie misschien zouden wegvallen. Wij zien dat anders: veel eisen voor zulke bedrijven staan in het Brzo, een Algemene Maatregel van Bestuur. Om daarop te kunnen handhaven is een actuele vergunning geen noodzaak.” Oktober 2006 Denka laat geen verbetering in het naleefgedrag zien. Daarom stelt Smeulders dat het wellicht verstandig is als de gemeente samenwerkt met de Milieudienst Rijnmond (DCMR). Naast hun inspectieverantwoordelijkheden in het Rijnmondgebied, fungeert deze dienst namelijk als landelijk steunpunt voor de uitvoer van het Brzo. De DCMR kan de gemeente adviseren over de technische en inhoudelijke aspecten van het besluit, maar kan eventueel ook alle inspecties bij Denka voor de gemeente uitvoeren. „Uit alle onderzoeken rond Brzo blijkt dat je zeer specifieke kennis moet hebben om de naleving van dit besluit goed te kunnen controleren”, verklaart Smeulders. „Bovendien is Denka het enige Brzo-bedrijf in Barneveld.” Een half jaar later is de DCMR voor het eerst bij een Brzo-inspectie aanwezig >>

21

HandHaving 2009 #2

De VROM-Inspectie pleitte in de zomer van 2008 openlijk voor stillegging van de Barneveldse insecticidenproducent Denka International. Het bedrijf voldeed niet aan de voorwaarden van het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo). De gemeente bleek als toezichthouder tekort te schieten. Hoe heeft het zover kunnen komen? En wat doen bedrijf en toezichthouder met deze ervaring? Een reconstructie.

(april 2007). „Maar een goede inspectie is slechts het begin. Daarna moet je ervoor zorgen dat een bedrijf ook echt iets doet met de verbeterpunten. Iets dat Denka, door het ontbreken van druk vanuit de gemeente, niet doet.”

HandHaving 2009 #2

Juni 2007 Anderhalf jaar na het constateren van de misstanden en de gevaarlijke arbeidsomstandigheden blijft Denka in gebreke. Eigenlijk is er nauwelijks sprake van verbetering. Hoewel het een grote, internationaal opererende onderneming is, blijkt keer op keer dat de directie niet beseft dat het werken met gevaarlijke stoffen flinke risico’s met zich meebrengt. „Als een onderneming niet op een fatsoenlijke manier de riskante productieprocessen in kaart heeft gebracht, kun je nooit op een goede manier de gevolgen van een eventueel ongeluk bestrijden. Het veiligheidsbeheerssysteem (VBS), een belangrijk element binnen de bepalingen van het Brzo, klopt van geen kant”, weet Smeulders. In een VBS staat onder andere omschreven hoe een bedrijf omgaat met gevaren. „Maar als je geen idee hebt van wat die risico’s zijn, kun je ze ook niet op een goede manier bestrijden.” De VROMInspectie vindt dat de gemeente het bedrijf meer onder druk moet zetten en dient een verzoek tot handhaving in. Barneveld willigt dat verzoek in en voert in december 2007 een extra Brzo-inspectie uit.

22

April 2008 Ook nu laat het Barneveldse bedrijf weinig vooruitgang zien op het gebied van veiligheid. Tijdens een Brzoinspectie blijkt dat het bedrijf op tal van fronten niet aan de wetten en regels voldoet. Zo blijkt Denka nog steeds geen begin te hebben gemaakt met een VBS. ,,Bij de beoordeling van het Brzo toetsen we de uitvoering aan de hand van drie vragen. Staan er veiligheidsmaatregelen op papier? Zijn ze geschikt voor dit bedrijf? En worden ze in de praktijk goed uitgevoerd? Denka scoort op veel punten een min.” Denka steekt op dat punt de hand in eigen boezem, maar stelt dat: ‘hoewel belangrijke procedures niet

goed gedocumenteerd zijn, het in de praktijk meevalt’. Smeulders: „Dat het papierwerk onder de maat is, is een indicatie dat een bedrijf bepaalde risico’s niet serieus neemt. Dat blijkt ook wel uit deze inspectie: er staat niet veel op papier, maar in de praktijk schort er nog veel meer aan. De administratie van gevaarlijke stoffen wordt bijvoorbeeld zo gebrekkig bijgehouden, dat de brandweer op basis van deze rapportages stelt bij brand niet zomaar het pand binnen te gaan.” Mei 2008 (I) Om chemicaliën vloeibaar te maken, verwarmt Denka vaten in een warmtebad met stoomleidingen. Op 14 mei komt een deel van de inhoud van een van de vaten met een harde knal vrij. Smeulders: „Het verwarmen van chemicaliën is erg onduidelijk geregeld. Welke stoffen worden er gebruikt? Hoe lang staan de vaten al in het bad en hoe lang mogen ze verwarmd worden? Vragen die lang niet altijd duidelijk zijn. De stof die bij het ongeval vrijkwam, mocht bijvoorbeeld niet warmer worden dan 64 graden. Als je dan stoomleidingen als warmtebron gebruikt – die een temperatuur hebben van honderd graden – moet je het wel erg goed in de gaten houden.” Een alerte werknemer koelt met een brandblusser het vat om zo verdere verspreiding te voorkomen. Iets dat eigenlijk op goed geluk gebeurt. Een calamiteitenplan met daarin een gedegen veiligheidsprotocol is er nog steeds niet. Bovendien meldt de leiding dit incident in eerste instantie niet bij het bevoegd gezag. En ook dat

blijkt niet voor het eerst.: „In augustus 2003 is er al een brand geweest in een productieruimte. Dat is nooit gemeld”, weet Smeulders.” Ook een niet gemelde brand op de afvulafdeling van de spuitbussen in november 2007 komt bij nader onderzoek aan het licht. „Dat is een gevaarlijke afdeling met al die drijfgassen. Denka heeft daar trouwens wel zelf een onderzoek naar ingesteld, maar dat had simpelweg te weinig diepgang.” In maart 2008 is het weer raak. Dit keer gaat het om een te volle ondergrondse propaantank, waar geen begrenzing op zit. In plaats van de borging te controleren, laten medewerkers simpelweg wat gas uit de tank ontsnappen. Daarmee is voor hen de kous af. Mei 2008 (II) Het incident met het drukvat op 14 mei is voor de VROM-Inspectie de figuurlijke druppel die de emmer doet overlopen. „Het bedrijf toont weliswaar een bepaalde mate van goede wil”, zegt Smeulders, „maar met de snelheid waarmee het bepaalde veranderingen doorvoert, kunnen wij simpelweg niet tevreden zijn. Om de veiligheid van de werknemers en de leefomgeving te kunnen waarborgen, móét er worden ingegrepen.” De VROM-Inspectie ziet nog maar één mogelijkheid en in juni 2007 dient zij een verzoek tot bestuursdwang in bij de gemeente. Smeulders: „We hebben gekeken naar de vergunnings- en veiligheidssituatie en naar de manier waarop het bedrijf met veiligheid omgaat. Toen we alles naast elkaar hadden gezet, konden we niet anders

Reactie gemeente Barneveld Gemeente Barneveld in februari 2009: „Wij hebben destijds een afweging gemaakt tussen het opleggen van een last onder dwangsom en het toepassen van bestuursdwang op Denka. Dit laatste is opportuun wanneer er sprake is van een acuut gevaarlijke situatie. Zowel bij de Raad van State als bij de rechtbank is door Brzoinspecteurs verklaard dat er bij Denka geen sprake is van een urgente situatie. Met de verklaring van deze deskundigen die de situatie bij Denka feitelijk hebben beoordeeld, voelen wij ons achteraf gesterkt in ons besluit om het verzoek van de VROM-Inspectie destijds af te wijzen. Tot slot: de efficiënte en effectieve wijze waarop de problemen bij Denka op dit moment worden aangepakt, zijn niet het gevolg van het optreden van de VROM-Inspectie. Maar juist veeleer het gevolg van de goede samenwerking tussen de gemeente Barneveld en de Arbeidsinspectie.”

VROM-inspecteur Stan Smeulders: „Stillegging van de werkzaamheden zou Denka waarschijnlijk niet overleven.”

September 2008 Omdat het naleefgedrag van Denka aan het einde van de zomer nog steeds niet in orde is, grijpt de Arbeidsinspectie in. De insecticidenproducent moet delen van haar bedrijfvoering stilleggen, of haar naleefgedrag binnen een week drastisch verbeteren. Lukt dat niet, dan volgt een boete van vijfentwintigduizend euro met een maximum van een half miljoen. De directie van Denka vindt dat het bedrijf inmiddels alles doet wat in z’n vermogen ligt om de situatie te verbeteren, en gaat in beroep. De zaak wordt uiteindelijk op 22 september voorgelegd aan de rechtbank in Arnhem. Esther Broeren, de advocaat van het Barneveldse bedrijf, stelt dat Denka weldegelijk voldoende maatregelen heeft getroffen op het gebied van veiligheid. Dat de situatie voorheen niet conform de bepalingen van het

Brzo was, staat volgens haar buiten kijf. Maar nu is de situatie dusdanig verbeterd dat er van een overtreding geen sprake meer is. Denka probeert nog steeds aan enkele eisen van de gemeente te voldoen, maar slaagt daar door de complexiteit van de maatregelen niet direct in. Het oordeel van de rechter is echter onverbiddelijk. Op het moment dat de Arbeidsinspectie bekend maakte delen van het bedrijf stil te willen leggen, stond volgens de rechtbank ontegenzeggelijk vast dat Denka onvoldoende maatregelen had getroffen om calamiteiten, of de gevolgen daarvan, te voorkomen. Zelfs tijdens de laatste Brzo-inspectie op 1 september 2008 blijkt het Barneveldse bedrijf nog steeds niet veilig. Oktober 2008 Ook bij de gemeente is de maat nu vol. Op vijf september vaardigt zij zes lasten onder dwangsom uit. Weer gaat Denka in beroep. Het geschil wordt voorgelegd aan de Raad van State, Barneveld krijgt gelijk. Wel stelt de Raad dat de begunstigingstermijnen van de dwangsommen te kort zijn. De Arbeidsinspectie is al in 2006 begonnen met het opbouwen van een dossier, maar de gemeente is pas vanaf 2007 aan het handhaven. Wanneer je overtredingen langere tijd niet aanpakt, moet je de termijn waarbinnen het bedrijf alles op orde moet hebben daar ook op afstemmen, licht de Raad toe. Raadsvoorzitter Th. Drupsteen eist daarom dat deze termijn wordt verlengd naar vier weken. Dat Denka inmiddels veel vooruitgang heeft geboekt bij de invoering van een VBS heeft de Raad weldegelijk meegenomen in haar beslissing.

Januari 2009 Drie jaar na de ontdekking van de slechte veiligheidssituatie bij Denka heeft de insecticidenproducent haar zaken nog steeds niet op orde. Wel pakt het bedrijf het verbeteren van de veiligheid inmiddels een stuk grondiger aan. „Ze hebben een stuk of drie externe adviseurs ingehuurd om hen te helpen bij het opstellen van een degelijk VBS. Daarnaast wordt het personeel bijgeschoold om de nieuwe maatregelen op een goede manier in de praktijk te kunnen uitvoeren”, zegt Smeulders. De druk vanuit de Arbeidsinspectie maakt echter dat het voor het Barneveldse bedrijf ‘twee voor twaalf’ is. „Als de uitstaande dwangsom het maximum van € 500.000 bereikt, zullen grote delen van het bedrijf worden stilgelegd”, verklaart Smeulders. „Ze hebben na de uitspraak van de Arnhemse rechtbank heel bewust ervoor gekozen om te blijven draaien en onderwijl de situatie te verbeteren. Een dilemma, want het stilleggen van de productie zou het bedrijf vermoedelijk niet overleven.” Of Denka de veiligheid tijdig op het gewenste niveau kan brengen, betwijfelt Smeulders. „Het is te hopen dat ze erin slagen, maar het wordt een dubbeltje op zijn kant. De toekomst van het bedrijf hebben ze echter nog steeds in eigen hand.” Nadere inlichtingen: Stan Smeulders, senior adjunct-inspecteur VROM-Inspectie, 026 – 352 84 15, [email protected] Tekst: Jeroen Reijke Foto’s: Ben Balster

23

HandHaving 2009 #2

concluderen dan dat het punt bereikt was waarop je de zaak moet stilleggen.” Toch honoreert de gemeente het verzoek tot bestuursdwang niet. „In goed overleg met de inspecteur-generaal en de directeur hebben we toen een persbericht naar buiten gebracht met als boodschap dat het werken met gevaarlijke stoffen bij Denka naar onze mening moet worden stilgelegd.” Het is een laatste middel om zowel de gemeente als Denka onder druk te zetten. Met succes, want nadat de landelijke media zich op de problematiek omtrent het Barneveldse bedrijf stortten, slaat de gemeente aan het handhaven. De eerste boetes worden geïnd en Denka gaat met een externe adviseur aan de slag om de veiligheid te verbeteren.

Onderzoeker Jeroen van der Heijden: „Als de toezichthouder tien keer langskomt om te controleren en er bij de negende maal dingen mis dreigen te gaan, dan heb je als opdrachtgever een probleem.”

Onderzoek:

HandHaving 2009 #2

Na de energiebedrijven, de post en de telecommaatschappijen moeten nu ook de handhavers eraan geloven. Om de publieke taakuitvoering en dienstverlening te kunnen verbeteren, lijkt privatisering een juiste oplossing. Maar ook marktpartijen bieden geen volledige garantie en hebben soms moeite de veiligheid van gebouwen te toetsen. Dit concludeert onderzoeker Jeroen van der Heijden na een internationaal vergelijk, die in maart cum laude op het onderwerp promoveerde aan de TU Delft.

24

Falend gemeentelijk toezicht kan tot rampen leiden. De voorbeelden zijn legio. Denk aan de cafébrand in Volendam, het balkondrama in Maastricht, de cellenbrand op Schiphol of het Bos en Lommerplein in Amsterdam. En recent nog het verzakken van de panden aan de Vijzelstraat langs het Amsterdamse metrotracé. Privatisering en marktwerking moeten uitkomst bieden. Hierover woedt binnen en buiten Den Haag al enkele jaren discussie. Een recent advies aan de regering van de commissie Fundamentele Verkenning Bouw (commissie-Dekker), stelt dat ‘een vergaande wijziging van het handhavingbeleid in Nederland noodzakelijk lijkt’. Vaak wordt aangenomen dat publieke taakuitvoering en dienstverlening zullen verbeteren door privatisering. Onderzoeker Jeroen van der Heijden, die eerder enkele jaren bij een bouwkundig adviesbureau werkte, vergeleek drie landen met verschillende bestuursmodellen voor het handhaven van de technische bouwregelgeving: publiek (Nederland), publiek-privaat (Canada) of privaat (Australië). Hij voerde zo’n 150 gesprekken bij ministeries, gemeenten, architectenbureaus, controlerende instanties en opdrachtgevers.

‘Privatisering geen garantie voor bouwveiligheid’ het vanzelf goed, lijkt de gedachte. Daar ben ik wat cynisch over. Ik vind dat idee dat de markt gaat leren van haar eigen falen nogal naïef.”

Private handhavers proberen met zo min mogelijk moeite hun geld te verdienen? „Inderdaad. Als de afspraak luidt dat de toezichthouder tienmaal langs komt om te controleren en bij het negende rondje dreigen er dingen mis te gaan, dan heb je als opdrachtgever een probleem.”

Hoe pakken andere landen het toezicht aan? „Wereldwijd bestaan er heel veel varianten van bestuursmodellen voor vergunningverlening en toezicht door publieke én private partijen. In Australië concurreren gemeenten met private partijen, waarbij de gemeente verplicht is elke aangeboden toezichtklus te accepteren, terwijl marktpartijen minder lucratieve opdrachten kunnen weigeren. Hierdoor maken Australische gemeenten sinds de invoering van dit model omstreeks 1990 steeds meer verlies op het toezicht. Goede medewerkers stapten over van de overheid naar de markt, gemeentelijke handhavingkwaliteit en serviceverlening aan de burger gingen achteruit. In Canada lijkt het beter geregeld. Daar bieden private partijen een aanvulling op het werk van de gemeenten, terwijl publieke partijen daarop het tweedelijnstoezicht houden. Bij het handhaven van de veiligheid van de gebouwde omgeving mag het beste resultaat worden verwacht van een samenwerking tussen overheid en marktpartijen. Canada heeft een beter handhavingsysteem dan wij, omdat ze daar een duidelijke keus maken over wie wat doet: de gemeenten helpen de burger bij eenvoudige werken, de private toetsers richten zich op de complexe materie.”

Wat vond u van het advies van de commissie-Dekker? „Zij wil het gehele bouwtoezicht van de gemeentelijke handhavers overdragen aan marktpartijen. Als je de markt maar vertrouwen geeft, komt

Wanneer is het betrekken van de expertise van marktpartijen zinvol? „Gespecialiseerde marktpartijen bieden echt uitkomst voor kleinere gemeenten, die vaak moeite hebben met het betrekken van voldoende

En klopt dat? „Marktpartijen doen het niet automatisch beter. Bij het Parijse vliegveld Charles de Gaulle stortte in 2004 het dak van een gloednieuwe terminal in, waarbij vijf doden vielen. In het Duitse Bad Reichenhall begaf in 2006 het dak van een schaatsbaan het, waarbij vijftien doden vielen. Bij beide incidenten berustte het bouwtoezicht bij marktpartijen. Plato schreef al in zijn res publica: ‘Wie handhaaft de handhavers?’. Het gevaar is dat je een inflatie van toezicht op toezicht op toezicht krijgt, maar zonder voldoende toezicht op de toezichthouders loopt het spaak. Uit mijn onderzoek blijkt duidelijk dat de financiële belangen van private partijen indruisen tegen het borgen van de publieke belangen.”

gekwalificeerd personeel voor de handhavingstaken. De commissieMans, die zich recent boog over de versnippering van het gemeentelijk toezicht, wil het toezicht organiseren binnen grotere regio’s, met meer en betere mensen. Daar valt tegenin te brengen, dat de gemeentelijke toezichthouder die ’s avonds nog eens een rondje door het dorp fietst veel kan signaleren. Door schaalvergroting trekt de overheid niet automatisch meer specialisten en betere medewerkers aan. In Nederland zijn het opstellen van de bouwregelgeving, het bouw- en woningtoezicht en het tweedelijnstoezicht door de VROMInspectie op de toezichthouders stuk voor stuk publieke taken. Je zou voor elk van deze onderdelen stap voor stap privatisering kunnen overwegen. Als eerste stap is er nu sprake van het privatiseren van de gemeentelijke toetsing van bouwplannen. Sinds 2007 zijn hiervoor gecertificeerde marktpartijen beschikbaar, maar ze hebben nog weinig werk gehad. Probleem is namelijk dat het stempel van zo’n partij nog geen enkele wettelijke status heeft. De gemeente kan het werk nog eens over doen als ze wil.” Werken zulke gecertificeerde marktpartijen goedkoper? „Dat is een ander knelpunt. Om een dakkapel te laten bouwen, betaal je als burger misschien vijftig of honderd euro aan leges. Voor dat bedrag kun je eigenlijk niet meer verwachten dan een papieren toets en dan nog zal de gemeente er waarschijnlijk verlies op lijden. Om zulke klussen zitten marktpartijen niet te springen. Je loopt dus het risico dat zij alleen de krenten uit de pap vissen. Voor het toezicht op de bouw van een >>

25

HandHaving 2009 #2

Waarom zou privaat toezicht op bouwwerkzaamheden beter zijn? „Het idee is dat private partijen zich beter kunnen specialiseren op bepaalde typen gebouwen, bijvoorbeeld ziekenhuizen, en daardoor de regelgeving dieper en grondiger kunnen handhaven.”

'Gespecialiseerde markt­ partijen bieden echt uitkomst voor kleinere gemeenten'

complexe constructiefouten kunnen signaleren. Maar mede vanwege de complexiteit van de regelgeving hebben ook marktpartijen moeite met het volledig toetsen van een bouwwerk.”

HandHaving 2009 #2

groot ziekenhuis kunnen ze misschien anderhalf tot twee procent van de bouwsom incasseren, terwijl de gemeente met de verliesgevende leges blijft zitten.”

26

Hoe staat het eigenlijk met ons bouwkundig toezicht? „Toen ik acht jaar geleden stage liep bij de Rijksgebouwendienst was het nog heel normaal dat de opdrachtgever fulltime iemand op de bouwplaats had rondlopen, die voor hem in de gaten hield of bouwwerken wel volgens contract werden uitgevoerd. Nu is dat door tijd- en geldgebrek veel minder vanzelfsprekend geworden. Ik heb gesprekken bij 27 Nederlandse gemeenten gevoerd. Capaciteitsgebrek werd steeds als grootste probleem genoemd, vooral bij kleinere gemeenten. Een kleine gemeente die maar weinig handhavers kan aannemen, kiest voor generalisten, terwijl de bouw juist steeds specialistischer wordt. Het toetsen van het ontwerp blijft hoe dan ook een papieren toets. Toezicht tijdens de bouw zelf blijft cruciaal. Veel bouwwerkzaamheden verdwijnen achter beton of pleisterwerk en zijn dus achteraf niet meer te controleren. Het idee is dat private bureaus zich meer kunnen specialiseren en heel

Prijst een commercieel bureau dat elk bouwsel heel kritisch toetst zichzelf niet snel uit de markt? „Dat is inderdaad een behoorlijk belangenconflict. De betrouwbaarheid van de commerciële handhaving van de veiligheidsregels is een bron van discussie. Dat kwam tijdens mijn veldonderzoek in Australië telkens ter sprake. In de bouw gaat nu eenmaal veel geld om. Wanneer grote sommen geld kunnen worden verdiend met het toetsen van veiligheid liggen fraude en corruptie op de loer. Toezicht op de controlerende partijen blijft noodzakelijk. De huidige financiële crisis laat zien hoe moeilijk dit toezicht is – dat zal in de bouw niet anders zijn. In mijn onderzoek gaf niemand ronduit toe dat hij zelf steekpenningen aannam. Wel heb ik vrij veel mensen gesproken die vermoedden of meenden te weten dat ánderen dit doen. In New York speelden halverwege de jaren negentig grote fraudezaken, waarbij zelfcontrolerende architecten gebouwen hoger maakten dan wettelijk was toegestaan. Dit deden ze door verdiepingen niet mee te tellen in de vergunningsaanvraag. Ook in Japan zijn diverse schandalen rond private toezichthouders aan het licht gekomen. Voorzichtigheid blijft geboden.” Hoe valt dit op te lossen? „Misschien zou je het bestuursmodel zo kunnen organiseren dat niet degene die wil bouwen, maar de gemeente die toezichthoudende

bureaus inhuurt en aanstuurt. Als er dan meer toezicht nodig blijkt te zijn, laat de gemeente ze vaker langskomen. Je kunt het hebben van een certificaat koppelen aan een beroepsaansprakelijkheidsverzekering, waardoor je een deel van de controletaak bij de verzekeraar neerlegt. Of je kunt het koppelen aan de beroepsvereniging, waar klachten tegen fraudeurs kunnen worden ingediend.” Leidt privatisering van het toezicht tot tijdwinst? „Tijdwinst lijkt een minder goede reden om te kiezen voor privatisering. Het toetsen gaat misschien wel sneller, maar tijdwinst gaat vaak verloren tijdens het proces van vergunningverstrekking. Voordat een vergunning kan worden afgegeven, moeten eerst administratieve procedures en wettelijke termijnen worden doorlopen. Nederland lijkt nog niet klaar voor vergunningverlening door marktpartijen. Overigens is er wel veel kritiek op de traagheid van gemeenteambtenaren, maar die hebben met al die veiligheidscontroles gewoon een hele moeilijke, tijdrovende, verantwoordelijke taak. Ze komen alleen bij rampen in het nieuws, dat is het ondankbare van hun taak.” Wat gaat u na uw promotie doen? „Het komende jaar blijf ik nog aan het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft verbonden om een praktijkgerichte, Nederlandstalige handelseditie van mijn proefschrift te maken, in opdracht van het Instituut voor Bouwrecht. Ik wil mijn conclusies graag vertalen naar de praktijk.” Tekst: Marion de Boo Foto’s: Tineke de Lange

Jurisprudentie

Voorschrift voor wassen motor­ voertuigen blijft van kracht

Reko ontving eind 2007 van Gedeputeerde Staten (GS) van Overijssel een revisievergunning voor een inrichting voor onder meer het verwerken van (bouw-)materialen en afval en potentieel bodemverontreinigende stoffen, de opslag van containers en silo's en het stallen en wassen van auto's en machines. Reko is een type C-inrichting en moet voor het wassen van motorvoertuigen voldoen aan de regels van hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit. Volgens het overgangsrecht gelden voorschriften in een vóór 1 januari 2008 verleende Wm-vergunning onder omstandigheden als maatwerkvoorschriften. In het geval van Reko is echter geen sprake van een onherroepelijke vergunning, dus zijn de twee vergunningvoorschriften ook niet aan te merken als maatwerkvoorschriften. Een ander voorschrift bepaalde dat er uiterlijk zes maanden na het in werking treden van de vergunning goedgekeurde vloeistofdichte voorzieningen op de inspectieplaats en de vloer onder de sproei-installatie zijn getroffen. Ook was inspectie en goedkeuring voorgeschreven. Reko vond die voorschriften onnodig bezwarend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt dat de Wet milieubeheer bepaalt dat in de inrichting ten minste de beste beschikbare technieken (BBT) moeten worden toegepast. Daarbij komt GS een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Richtlijn bodembescherming Het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) en de Regeling aanwijzing BBT-documenten schrijven voor dat het bevoegd gezag, in dit geval GS, bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende BBT rekening moet houden met de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB). Die geeft met een beslismodel aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen voor voldoende waarborgen zorgen. In de NRB zijn drie bodemrisicocategorieën opgenomen: verwaarloosbaar bodemrisico (A) bij een emissiescore 1, verhoogd bodemrisico (B) bij een emissiescore 2 en hoog bodemrisico (C) bij een emissiescore 3-5. De emissiescore wordt met behulp van Bodem-Risico CheckLists (BRCL) bepaald door de soort bedrijfsactiviteit en de aanwezige of geplande bodembeschermende maatregelen of voorzieningen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak hebben GS zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat voor het bereiken van een verwaarloosbaar risico een geïnspecteerde en goedgekeurde vloeistofdichte voorziening nodig is, overeenkomstig CUR/PBV-Aanbeveling 44. Bedrijfskosten Reko vond dat GS ten onrechte geen rekening hadden gehouden met de kosten die het aanbrengen en keuren van een vloeistofdichte vloer voor Reko meebrengt en met de afschrijvings-

termijn (vijftien jaar) van de bestaande betonnen verharding. Op basis van artikel 5 van het Ivb moet het bevoegd gezag bij een inrichting die in aanmerking komt voor BBT rekening houden met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, met het voorzorg- en preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen, en de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik worden genomen. In eerdere uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak deze bepaling zo uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende BBT, rekening kan houden met de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Wel moet ervan worden uitgegaan, dat ook in de periode van het omschakelen op andere technieken, ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast. Als het beschermingsniveau in de tijd die nodig is om betere technieken toe te passen niet wordt bereikt, moet het bevoegd gezag beoordelen of de technieken die op dat moment worden toegepast in aanmerking komen voor de BBT. Conclusie In dit geval stelt GS zich in redelijkheid op het standpunt dat de door de inrichting toegepaste technieken voor de sproei-installatie en de inspectievloer, niet als de voor de inrichting best beschikbare voorzieningen zijn aan te merken, overeenkomstig de CUR/PBVAanbeveling 44 geïnspecteerde en goedgekeurde voorziening na afloop van de gestelde periode. Reko krijgt op dit punt dus ongelijk. (ABRvS 24 december 2008, 200709136/1 Betere Beschikbare Technieken). Tekst: Jan van den Broek

27

HandHaving 2009 #2

Reko Holding BV uit Raalte ging in beroep tegen twee vergunningvoorschriften voor het wassen van motorvoertuigen. Volgens Reko waren deze achterhaald door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) dat op 1 januari 2008 in werking trad. Klopt, zo luidt een jaar later het oordeel van de Raad van State. Op een ander punt moet Reko bakzeil halen: ook in de periode van omschakelen op andere technieken moeten de beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast.

Aanpak agrarische lozingen: een wijzende vinger is vaak genoeg

HandHaving 2009 #2

Laksheid en onwetendheid met de regels is in de meeste gevallen de oorzaak van agrarische lozingen op het oppervlaktewater. Dat stelt handhaver Jack Voeten van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Het schap controleert ieder jaar vele honderden agrarische bedrijven in Noord-Holland. „Omdat in tachtig procent van de gevallen de mensen welwillend zijn, is een wijzende vinger vaak genoeg.”

28

Zo’n tweehonderd veehouderijen in Noord-Holland kregen deze winter bezoek van een milieumedewerker van de gemeente en een handhaver van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. In totaal telt het werkgebied 1800 veehouders. „Volgens onze risicoanalyse en prioriteitstelling zouden we alle veehouderijen minimaal een keer in de twee jaar in de winter moeten bezoeken, maar dat lukt ons niet”, vertelt Jack Voeten. „We kunnen dit jaar ongeveer achthonderd uren in dit onderwerp steken.” In de selectie van de bedrijven wordt, vaak per gemeente,

rekening gehouden met de bedrijven die het langst geleden een bezoek hebben gekregen. „Dit jaar is gekozen voor Amsterdam en Koggenland. De bedrijven in deze gemeentes zijn langer dan vier jaar geleden door het hoogheemraadschap bezocht. De veehouders worden integraal of alleen door een handhaver gecontroleerd.” Sinds 1970 is het volgens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verboden om zonder vergunning schadelijke of verontreinigende afvalstoffen te lozen in het oppervlaktewater. Op de veehouderij is sinds

2000 de Algemene Maatregel van Bestuur open teelt en veehouderij van toepassing. In dit lozingenbesluit zijn preventieve regels opgenomen, die moeten voorkomen dat het oppervlaktewater verontreinigd raakt. Het belangrijkste artikel uit het Lozingenbesluit is artikel 4, waarin alles dat onder de zorgplicht valt, staat beschreven. De controles op dit besluit vinden plaats in de winterperiode. „Na de winter zitten de mestkelder tjokvol. Uit ervaring blijkt dat in die periode de meeste fouten worden gemaakt”, legt Voeten uit. „Bovendien regent het in de winterperiode regelmatig, waardoor verontreinigd regenwater gemakkelijk in het oppervlaktewater terechtkomt. In de zomerperiode gaat onze aandacht vooral uit naar de bollenbedrijven. In die sector wordt veel gebruik gemaakt van bestrijdingsmiddelen en daarmee

Foto uiterst links: Handhaver Jacques Voeten van Hoogheemraadschap Noorderkwatier in Hoorn tijdens een controle in gesprek met boerin Birgit Bakels-Worp uit Oudendijk. Foto links: Jacques Voeten wijst haar op de onwenselijke situatie bij de opslag van koeienmest.

Foto rechts: De bierbostel is weliswaar keurig met plastic afgedekt, maar overtollig regenwater loopt via het gootje linea recta het oppervlaktewater in.

Op pad Bij een lozing van een verontreinigende stof op het oppervlaktewater, bijvoorbeeld melkspoelwater en meststoffen, maakt het hoogheemraadschap proces-verbaal op en treedt het vervolgens bestuursrechtelijk op. De ondernemer krijgt een waarschuwingsbrief waarin een termijn wordt afgesproken voor het ongedaan maken van de overtreding. Is de ondernemer bij de nieuwe controle nog steeds in overtreding zijn, dan wordt er een dwangsom opgelegd. Bij een milieucontrole in Oudendijk en omgeving legt Jack Voeten melkveehoudster Brigit Bakels-Worp het principe van de waarschuwingsbrief uit. Bij deze maatschap, liggend in de gemeente Koggenland, constateert Voeten een aantal overtredingen van het zorgplicht, artikel 4. Als eerste bekijkt de handhaver hier de melktank en het melkspoellokaal. „Vaak kun je daaraan zien of er gebreken zijn. De vraag is: waar het afvalwater

naar toe gaat. In de meeste gevallen is dat via een afvoerputje naar de kelder en in een enkel geval naar het oppervlaktewater.” Bij het melkveebedrijf in Oudendijk gaat het water echter naar de mengmestkelder. 'Keurig', noteert Voeten op zijn formulier. Foute mest Het volgende controlepunt is de vaste mestopslag. „Veehouders raken steeds meer bewust van het belang van een goede mestopslag. In mest zitten voedingsstoffen die eutrofiëring, de vergroting van de voedselrijkdom in water kunnen veroorzaken. De voedingstoffen zetten bepaalde planten aan om te groeien. Sloten groeien dicht en het water wordt uiteindelijk zuurstofloos. Dat wil je natuurlijk voorkomen”, legt Voeten uit. „Vroeger waren er relatief veel kleine bedrijven met alleen een vaste mestopslag en vaak een veel te kleine gierkelder. In die tijd werden er veel fouten gemaakt. Bij een natte winter liepen de gierkelders over en werd alles geloosd in de sloten naast het bedrijf. De huidige veehouderij bestaat uit professionals, goed opge-

leide ondernemers die hun zaken hebben geregeld. Ze hebben over het algemeen grote mengmestkelders en vaste mest ligt opgeslagen op een vloeistofdichte of kerende betonplaat met randen. Een lozing van met meststoffen verontreinigd regenwater komt hierdoor in principe niet meer voor. En de kwaliteit van het oppervlaktewater verbetert aanmerkelijk.” Bij de melkveehoudster uit Oudendijk ziet het er redelijk uit. Wel is de mestplaat overvol. Hierdoor ontstaat rondom de opslag toch wat verontreiniging van de bodem. Voeten wijst de ondernemer op deze verontreiniging. Bakels verklaart dat zij wacht op uitsluitsel van de gemeente over de verplaatsing en vergroting van de mestopslag. „Omdat de mest op voldoende afstand van het oppervlaktewater ligt, is hier niet sprake van een direct gevaar voor een lozing op het oppervlaktewater. Voor ons is dan de kous af. De gemeente krijgt wel een signaal”, legt de controleur uit. Als het vermoeden bestaat dat er meststoffen in het oppervlaktewater terechtkomen die niet direct met het >>

29

HandHaving 2009 #2

constateren we regelmatig overtredingen.”

Jacques Voeten maakt een rondgang over het terrein van de boerderij van Birgit Bakels-Worp.

HandHaving 2009 #2

oog waarneembaar zijn, wordt er gebruik gemaakt van een zuurstofof een voedingswaardemeter. Die toont aan of er vervuilende stoffen in de sloot aanwezig zijn. ,,Maar in de meeste gevallen kun je dat wel met het blote oog waarnemen”, legt Voeten uit.

30

Goed afdekken De meest gemaakte fout die op dit moment bij veehouders wordt geconstateerd is lozing door het niet afdekken van bierbostel (rundveevoer dat vrijkomt bij de productie van bier) en kuilvoer. ,,Als deze producten niet goed zijn afgedekt, komen stoffen met hoge voedingswaarden via het regenwater in de sloten terecht. Dit zie je meteen aan de kwaliteit van het oppervlaktewater.” Ook bij de familie Bakels-Worp blijken de perssappen van de bierbostelopslag via een betonplaat, een regenwatergoot en een gegraven greppel in het oppervlaktewater terecht te komen. Dit is een overtreding van het zorgplichtartikel van het Lozingenbesluit. Omdat er geen sprake is van een lozing blijft een proces-verbaal uit. Voeten: „Het bedrijf krijgt wel een waarschuwingsbrief. Over veertien dagen krijgt het bedrijf opnieuw bezoek om te controleren of de overtreding is opgelost. De veehouder kan bijvoorbeeld het verontreinigde water afzuigen, zodat het niet via het gootje in de sloot terechtkomt.” In de waarschuwingsbrief staat ook een

opmerking over de sleufsilo van het bedrijf. „Je ziet dat kuilvoerresten in een afvoerputje terecht zijn gekomen. Het bedrijf moet ervoor zorgen dat de kuilvoerresten uit de sleufsilo worden verwijderd. Het zorgt nog niet voor problemen, maar bij neerslag is dat niet uit te sluiten. Door de silo bovendien goed schoon te vegen kun je dit voorkomen.” Schrik Voeten merkt dat de meeste agrariërs ervan schrikken als ze horen dat zij vervuild water lozen. „Het is een stukje onwetendheid. De oorzaak is wellicht bedrijfsblindheid en deels misschien ook gemakzucht. Ze zijn zo druk bezig met de eigen bedrijfsvoering dat ze dergelijke fouten zelf niet meer constateren. We hebben nu een overtreding geconstateerd, maar een proces-verbaal is niet nodig. Bij de constatering regende het niet. Hierdoor hebben wij niet concreet kunnen aantonen dat er daadwerkelijk verontreinigd water in de sloot terechtkomt.” Voeten, die als buitengewoon opsporingsambtenaar de bevoegdheid heeft een proces-verbaal op te maken, heeft voor zijn optreden geen hulp nodig van de milieupolitie. „In dit geval krijgt Bakels-Worp een waarschuwingsbrief waarin staat op welke datum de geconstateerde problemen moeten zijn opgelost. In dit geval binnen veertien dagen, maar dat ver-

schilt per situatie. Als de problemen niet tijdig voldoende zijn weggewerkt krijgt het bedrijf een dwangsom opgelegd voor het toebrengen van schade aan het milieu. De hoogte hiervan is afhankelijk van de kosten voor het opruimen van de verontreiniging en kan vele duizenden euro’s bedragen. Een dergelijke situatie komt binnen de veehouderij enkele keren per jaar voor. Agrariërs houden zich over het algemeen redelijk aan de regels.” Oplossingsgericht Maatschap Bakels-Worp krijgt naar alle verwachting geen dwangsom opgelegd. Door de controle krijgt zij inzicht in de milieuproblemen die zich op het bedrijf mogelijk kunnen voordoen. De waarschuwingsbrief geeft nadere uitleg over de artikelen in het Lozingenbesluit die voor haar van belang zijn. Voeten: „De veehouders zijn over het algemeen heel meewerkend. Niet alleen bij onze rondgang over het bedrijf, maar ook bij het oplossen van problemen. Zij laten het niet tot een dwangsom komen.” De laatste jaren heeft het hoogheemraadschap geen dwangsommen opgelegd. Volgens Voeten blijkt daaruit dat veehouders steeds milieubewuster werken, bereid zijn fouten toe te geven en willen investeren in het oplossen van verkeerde situaties. Tekst en foto’s: Persbureau Noord-Oost

Digitale toekomst­­perspectieven bij het uitvoeren van toezicht De verwachtingen én verleidingen van ICT in de uitvoering van toezicht zijn groot. De verwachte efficiencywinst en effectiviteit lonken en daarmee het terugdringen van administratieve lasten. Ook in de discussie over de omgevingsdiensten speelt ICT een rol. „Het allerbelangrijkste is goed voorbereid aan een inspectie te beginnen.”

Pioniersfase ontstegen Twee ICT-voorzieningen van de Inspectieraad zijn de pioniersfase inmiddels ontstegen: het Digitaal Dossier en de Gemeenschappelijke inspectieruimte (GIR). Beide komen neer op het delen van informatie als rijksinspecties een gezamenlijk inspectieobject hebben, zoals ziekenhuizen of chemische bedrijven. Het Digitaal Dossier is een applicatie waarmee inspecteurs informatie over een object kunnen raadplegen. Gegevens als inspectiehistorie en con-

tactinformatie worden rechtstreeks bij de informatiebron opgehaald. In het dossier is het mogelijk mee te kijken in het bestand van een andere toezichthouder. Bij de voorbereiding van een controlebezoek aan een ziekenhuis raadpleegt de inspecteur het Digitaal Dossier en ziet de resultaten van eerdere controlebezoeken van andere toezichthouders. De Rijcke: „Het voordeel is dat iemand goed voorbereid aan een inspectie kan beginnen. De grootste klacht onder ondernemers is immers niet dát er controle is, maar dat die controle wordt uitgevoerd door een slecht geïnformeerde inspecteur.“

Geen onnodige contacten De voorziening Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR) is een afgeschermde digitale werkomgeving op internet waar rijksinspecties en andere toezichthouders kunnen samen-

Lokale toezichtlast Ontwikkelingen als het Digitaal Dossier en de GIR verbreden naar medeoverheden, zou het dubbelwerk en overbodige contacten flink kunnen verminderen. Ook om die reden verwijst het rapport van de commissie-Mans naar de mogelijkheden van e-inspecties en het aan elkaar knopen van bestanden. De discussie over het oprichten van omgevingsdiensten is nog volop gaande, maar De Rijcke geeft aan zeker in gesprek te willen komen met eventuele omgevingsdiensten in oprichting. De Inspectieraad heeft de toezichtlast laten onderzoeken die ondernemers en instellingen ervaren. Hoe groot is die last in euro’s en welke instanties is de grootste veroorzaker? Vaak blijkt de meeste toezichtlast op provinciaal en lokaal niveau te worden veroorzaakt. Binnen het domein Afval bijvoorbeeld nemen waterschappen en provincies 58 procent van de administratieve last voor hun rekening. Verhoudingsgewijs inspecteren deze instanties vaak. Ook in het domein Chemie ‘scoren’ de milieucontroles van de provincies 52 procent. In het domein Kinderopvang is het de GGD die het meest langskomt. Bedrijven in deze drie domeinen klagen vooral over de toegenomen hoeveelheid gegevens die zij moeten aanleveren, een teveel aan focus op detailinformatie en te veel afzonderlijke inspecteurs die naar dezelfde dingen kijken. In de kinderopvang bijvoorbeeld kijken GGD, Voedsel en Waren Autoriteit en Arbeidsinspectie naar de veiligheid van kinderbedden.

31

HandHaving 2009 #2

Ferry de Rijcke is sinds september 2008 programmadirecteur e-inspecties bij de Inspectieraad, de overkoepelende instantie van de samenwerkende dertien rijksinspecties. De mogelijkheden van ICT maken deel uit van het programma ‘Vernieuwing Toezicht’, het programma waarmee de rijksinspecties het opgelegde doel van 25 procent minder toezichtlast realiseren. De Rijcke, afkomstig van de Onderwijsinspectie, is eerst bij de afzonderlijke inspecties de wensen en verwachtingen nagegaan. „De neiging is snel door te hollen naar facilitaire voorzieningen. Ik ben er voorstander van om eerst goed te kijken naar de processen van toezicht. Om van daaruit naar instrumenten te grijpen die daadwerkelijk het toezicht effectiever maken en de efficiency verbeteren. Met het delen van beschikbare gegevens over het ‘object van toezicht’ valt veel te bereiken.”

In de proef van het Digitaal Dossier Wegvervoer blijkt de uitvoering van transportcontroles een stuk effectiever te verlopen. Controlecapaciteit kon gerichter worden ingezet dankzij het overzicht van individuele voertuigen op kenteken. Door alle beschikbare controlegegevens bij elkaar te hebben, vallen de rotte appels sneller op. Tijdens transportcontroles worden die vervoerders aan de kant gezet. Voertuigen en transporteurs waarmee zelden wat aan de hand is, kunnen gewoon doorrijden. „Dat is winst voor ondernemers en inspecties”, aldus De Rijcke.

HandHaving 2009 #2

werken. In de GIR vindt de samenstelling van het inspectieteam plaats en wordt besproken waar tijdens de controle speciaal op wordt gelet. Dat gebeurt bijvoorbeeld in de goed lopende GIR BRZO en GIR chemie. De Rijcke: „Het GIR helpt om gericht te werken. Men weet van elkaar wat er gebeurt. Er zijn geen onnodige contacten met het te bezoeken bedrijf of instelling. Daarmee neemt de ervaren toezichtlast af.” In de GIR Kinderopvang communiceren gemeenten, GGD en een aantal inspecties. Er zijn in Nederland ruim vierduizend kinderopvangcentra. Gemeenten zijn eerstverantwoordelijk voor de veiligheid en hygiëne van deze instellingen. Het toezicht wordt uitgeoefend door de GGD. Het tweedelijns toezicht ligt bij de Onderwijsinspectie. Deze toetst hoe gemeenten de controleuitkomsten toepassen. Aangezien bij het toezicht veel partijen zijn betrokken, voorkomt het bijhouden van controlegegevens in een gemeenschappelijke ruimte veel misverstanden. Toezicht verloopt volgens een vast stramien, waardoor de kwaliteit van het toezicht verbetert.

32

Meekijken Zijn de gegevens eenmaal netjes

en actueel gerangschikt, dan is het voor opsporingdiensten zoals de milieupolitie interessant om in de virtuele ruimte mee te kunnen kijken. De Rijcke: „In het Digitale Dossier Wegvervoer doet de KLPD dat al. Of de gegevens voor de opsporing gebruikt mogen worden, is de vraag. Het verkrijgen van bewijs moet immers voldoen aan de eisen van strafrechtelijke opsporing en vervolging. Ook wat betreft privacy moet

een en ander goed zijn geregeld. Zo mogen personen en bedrijven niet zomaar zijn te herleiden. In convenanten tussen inspecties moet worden vastgelegd wat er wel of niet met gegevens mag gebeuren. Openbaar register Een volgende stap kan zijn het digitaal beschikbaar stellen van deze inspectiegegevens aan gebruikers of afnemers van diensten. Gemeenten

PDAlert bij politie Groningen Binnen de politie Groningen draait sinds enige het project PDAlert. Surveillanten lopen rond met een personal digital assistant (pda), geladen met gegevens uit het politieregister. Passeren de surveillanten een adres of gebouw dat in de pda is opgenomen, dan klinkt een signaal. Er kan bijvoorbeeld een gewelddadig persoon wonen of iemand die zijn straf nog moet uit zitten. De surveillanten weten dus ‘online’ of er iets aan de hand is en zijn minder afhankelijk van het contact met de meldkamer. In de pda’s zijn geen gegevens opgenomen vanuit de BAG. Als dat wel zou kunnen, dan is de politie nog meer op voorhand gewaarschuwd. Volgens Elle de Jonge van de politie Groningen wil de politie dat wel. Arrestatieteams kunnen zich dan beter voorbereiden op een inval in een gebouw. Een probleem is wel dat het scherm van een pda niet groot genoeg is om alle BAG-informatie weer te geven. In politieauto’s is wel voldoende ruimte voor grotere schermen. Spoeden politieauto’s naar een brand of andersoortige calamiteit in of rond een gebouw dan is informatie voor handen waarmee direct duidelijk is wat er moet gebeuren. Meer informatie: www.bag.vrom.nl

In de digitale Gemeenschappelijke inspectieruimte (GIR) Kinderopvang communiceren gemeenten, GGD en een aantal inspecties met elkaar over de ruim vierduizend kinderopvangcentra in Nederland. Foto: ANP/Koen Suyk

In de GIR vindt de samenstelling van het inspectieteam plaats en wordt besproken waar tijdens de controle speciaal op wordt gelet. Bijvoorbeeld in de goed lopende GIR BRZO en GIR chemie. Foto: ANP/Fotobureau Dijkstra

Nadere inlichtingen: Ferry de Rijcke, programmadirecteur e-inspecties, Bureau Inspectieraad, [email protected]. Zie ook: www.inspectieloket.nl Tekst: Nicoline Elsink

Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) Gemeenten moeten halverwege 2009 klaar zijn met de interne aanpassingen voor de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG). Vanaf 2011 is het gebruik van de BAG verplicht. Het is een van de tien basisregistraties waarmee de overheid de burger een betere dienstverlening verwacht te bieden. Een foutloze BAG is essentieel voor de werking van het stelsel van basisregistraties, waartoe ook registraties voor het Kadaster, topografie, kenteken, personen en het nieuwe handelsregister behoren. Zo bleek in een gemeente die deelnam aan een van de proefprojecten, dat van 2500 objecten binnen de gemeentegrens geen gegevens bekend waren. Gemeenten zijn de enige die naam, adres- en woonplaatsgegevens leveren aan afnemers, zoals de rijksoverheid. Deze NAW-gegevens moeten dus correct zijn. Dat wordt onder meer bereikt door een terugmeldplicht van die afnemers. Een verkeerde schrijfwijze in een van de gegevens, al is het maar een tussenstreepje, moet worden teruggemeld. De praktijk van verkeerde adressering bij aanschrijvingen van bedrijven moet daarmee tot het verleden behoren. En daarmee het verschijnsel van een aantal dezelfde brieven op een dag. Behalve betere dienstverlening helpen de gekoppelde basisregistraties ook bij fraudebestrijding. Burgers vragen soms samenvoeging van adressen aan om belastingen te ontlopen. Ook het splitsen van adressen komt voor, om bijvoorbeeld een uitkering aan te vragen. Deze, door de burger geleverde informatie, moet de gemeente nagaan, bijvoorbeeld door op het adres een kijkje te nemen.

33

HandHaving 2009 #2

zijn verplicht een register kinderopvangcentra bij te houden met daarin de resultaten van de inspecties. Het toegankelijk maken van de controleresultaten is voor ouders of verzorgers interessant materiaal. De Rijcke: „Zo zijn er meer voorbeelden van tweerichtingsverkeer te bedenken. Op een speciale, afgeschermde website, in een ‘MijnDossier’, kan het bedrijf of de instelling nagaan over welke gegevens de inspecties beschikken. Wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen op maat worden doorgegeven. De ondernemer zou kunnen melden dat een bepaalde vergunning is aangevraagd of verleend. Een vorm van serviceverlening die twee kanten opwerkt. Heeft een bedrijf of instelling nooit ingelogd om zijn dossier te raadplegen, dan zegt dat waarschijnlijk iets over het naleefgedrag. Dat is weer interessant voor een risicogerichte benadering van het toezicht.”

Foto rechts: Huisvuil afkomstig van het Engelse afvalinzamelingbedrijf Grosvenor dat in NL werd gestopt.

NL en Engeland samen tegen illegale afvalhandel De VROM-Inspectie en de Environment Agency (milieuagentschap) van Engeland en Wales ondertekenden begin 2009 een samenwerkingsovereenkomst. Hiermee krijgt de samenwerking tussen beide overheden bij het bestrijden van de illegale export van afval naar derde wereld landen in Afrika en Azië verder vorm. De contacten tussen Engeland en Nederland werden vanaf 2003 geïntensiveerd. Bij een toenmalige controle in Vlissingen treft de douane een uit Engeland afkomstige partij kabelafval aan die uit onder meer metalen, bitumen (een teerachtige substantie) en pvc bestaat. De verplichte vergunning bij deze voor Duitsland bestemde zending ontbreekt. Voor de VROM-Inspectie reden genoeg het transport tegen te houden en de Engelse en Duitse autoriteiten in te lichten. De Nederlandse actie leidt in Engeland tot de eerste rechtszaak die rechtstreeks verband houdt met de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA). Sluitende zaak De samenwerking boekt niet lang daarna een fraai resultaat met de grootste succesvolle vervolging van illegale afvalexport in Engeland. In januari 2005 komt een schandaal aan het licht in het Engelse Kent. Het afval-

inzamelingbedrijf Grosvenor Waste Management blijkt huisvuil (waaronder luiers, etensresten, batterijen, hout en kleding) als papierafval naar India, China en Indonesië te exporteren. Met deze illegale handel verdient het bedrijf fors geld. Engelse inspecteurs onderzoeken de zaak twee jaar en brengen alle activiteiten van het bedrijf nauwkeurig in kaart. Ze krijgen hierbij hulp van Nederlandse collega’s van de VROMInspectie. Die leveren een wezenlijke bijdrage aan het verzamelen van bewijsmateriaal en het afnemen van getuigenverklaringen. De werkzaamheden worden uitgevoerd na een formeel verzoek voor ‘legal assistance’ vanuit Engeland. Het bedrijf wordt met succes aangeklaagd en vervolgd. In april 2007 krijgt Grosvenor een boete van 55.000 pond opgelegd voor de illegale export van in

Voordelen van de samenwerking

HandHaving 2009 #2

De huidige samenwerking tussen de Engelse Environment Agency en de Nederlandse VROM-Inspectie heeft in de loop der jaren op verschillende manieren gestalte gekregen en het nodige opgeleverd:

34

• • • • • • •

Meer en sneller leren over de handel in afval Bijwonen van workshops/uitwisselen van inspecteurs Delen van toezichtsinformatie Analyseren van criminele activiteiten Samenwerken binnen diverse Europese en wereldwijde projecten Delen van kosten Oplossen van complexe zaken en onderzoeken

totaal 1,8 miljoen kilo huisafval, waarvan ongeveer 1,5 miljoen kilo in Nederland is tegengehouden. Daarnaast krijgt het nog eens een boete van 85.000 pond voor de gemaakte onkosten. De Engelse rechter die verantwoordelijk is voor deze uitspraak laat in niet mis te verstane woorden blijken hoe hij tegen de overtreding aankijkt: „These are crimes against the environment. They strike not only at the UK but at the planet as a whole.” Modus operandi De illegale handel in afval vindt vaak in internationaal verband plaats of het nu om elektronica, kunststof of ander (gevaarlijk) afval gaat, zegt Huib van Westen, informatiespecialist bij de VROM-IOD. Voor de bestrijding daarvan is internationale samenwerking strikt noodzakelijk. Nederland is een echte handelsnatie en daardoor helaas ook te vaak betrokken bij illegale afvalhandel. Om de betrokkenen bij de illegale handel met succes te kunnen aanpakken, is medewerking van de opsporingsdiensten en milieuinspecties uit zowel landen van herkomst, doorvoer, als bestemmingslanden van essentieel belang. Informatie over wie betrokken zijn bij deze illegale handel moet tussen de betrokken landen worden uitgewisseld. Hiervoor kan in overleg met het Functioneel Parket van het ministerie van Justitie de informatie worden uitgewisseld via bijvoorbeeld Interpol of Europol. Wij proberen landen ervan te overtuigen relevante informatie aan Interpol of Europol te overleggen, zodat opsporingsdiensten in andere landen daar ook wat aan hebben.” Het is aannemelijk dat er grote overeenkomsten zijn tussen hoe handelaren van diverse nationaliteiten elektronica-afval naar bijvoorbeeld Ghana exporteren.

David Jordan (director Operations van de Environment Agency) en Gerard Wolters namens de VROM-Inspectie ondertekenen de samenwerkingsovereenkomst.

Samenwerkingsovereenkomst Op 12 februari 2009 ondertekenden Gerard Wolters (namens de VROMInspectie) en zijn Engelse collega David Jordan (Director Operations van de Environment Agency) een samenwerkingsovereenkomst die de Nederlandse samenwerking met Engeland en Wales officieel maakt en structureert. Jenny van Houten, programmasecretaris bij de VROM-Inspectie voor het programma Versterking Internationale Milieuhandhaving, noemt het contract een welkome toevoeging. „Door ervaringen en best practices uit te wisselen en gezamenlijk handhavingacties op te tuigen, kunnen we effectiever en efficiënter optreden.” Van Houten wijst op een aantal aandachtspunten onderandere vanwege de nadrukkelijk verschillen in werkwijze tussen Nederlandse en Engelse handhavers. „De Environment Agency in Engeland bestrijkt bijvoorbeeld hele andere onderwerpen dan de VROMInspectie. Behalve de EVOA richt zij zich ook op watermanagement, stroperij en visserij. Zij werken daarbij vooral op projectbasis. Is een project eenmaal afgerond, dan verslapt mogelijk de aandacht voor het onderwerp. Een ander verschil tussen beide landen is dat

Nieuw ketenonderzoek In Handhaving nummer 6 van 2008 stond onder de titel ‘Verbijsterende afvalbende in Ghana’ een uitgebreid artikel over de illegale export van afval van elektrische en elektronische apparaten. De hierin beschreven misstanden probeert de VROM-Inspectie te lijf te gaan met een nieuw ketenonderzoek naar de afgifte en export van elektronica-afval. Zo maakte de inspectiedienst eind februari proces-verbaal op tegen een grote landelijke winkelketen voor het afgeven van kapotte frituurapparaten, waterkokers en ander elektronica-afval. Inspecteurs vonden de apparaten in een container in de haven van Amsterdam, gereed voor verscheping naar Ghana. De Ghanese exporteur had het afval gekocht van een handelaar die niet beschikte over de juiste papieren om afval in te zamelen of te verhandelen. Hij bleek het afval te hebben ingekocht bij het centrale depot van de landelijke detaillist. Tegen de handelaar en de exporteur werd proces-verbaal opgemaakt. Controles Het proces-verbaal tegen de landelijke winkelketen is het eerste binnen het nieuwe ketenonderzoek naar de afgifte en export van elektronica-afval. De inspectie gaat bij iedere geconstateerde overtreding van de exportregels, na van welk bedrijf het elektronica-afval oorspronkelijk afkomstig is. Tegen detaillisten, bedrijven, kringloopwinkels of milieustraten die afval hebben afgegeven aan niet-bevoegde inzamelaars treedt de inspectie op, na overleg met de gemeentelijke toezichthouder. Daarnaast worden de komende maanden tientallen milieustraten, kringloopwinkels en inzamelaars van elektronica-afval gecontroleerd op de juiste afgifte van dit afval.

milieudelicten in Engeland worden vervolgd door de Environment Agency zelf en niet door het Openbaar Ministerie. Dat resulteert in een grote druk op de organisatie bij elke rechtzaak. In Nederland vallen dergelijke overtredingen veelal onder de Wet economische delicten en voert het OM de strafrechtelijke vervolging uit. Ook door bij dit soort zaken stil te staan, kun je wat van een ander land opsteken.” De bevoegdheden om overtreders op te sporen en bewijsmateriaal te verzamelen, kunnen in elk land anders zijn, weet Van Westen. „Op basis van deze nieuwe overeenkomst met Engeland kunnen we niet alleen kennis maar

ook personen, bijvoorbeeld informatieanalisten met elkaar uitwisselen. Goede persoonlijke contacten zijn daarbij van belang. Nadeel is dat wanneer een contactpersoon vertrekt, de samenwerking vaak ook stilvalt. Door de samenwerkingsovereenkomst krijgt de samenwerking een structureel karakter.” Nadere inlichtingen: Jenny van Houten, programma­ secretaris Versterking Internationale Milieuhandhaving, tel. 070 - 339 06 94, [email protected]. Tekst: Menno Schraven Foto’s: VROM-Inspectie

35

HandHaving 2009 #2

Van Westen: „Door informatie uit verschillende zaken naast elkaar te leggen, kunnen de werkwijze – de modus operandi – en de betrokkenen beter worden achterhaald. Ook kun je op die manier proberen bloot te leggen welke bedrijven en personen zich stelselmatig schuldig maken aan illegale export.” Momenteel wordt binnen de VROMIOD een analyse uitgevoerd die inzicht moet geven wie bij deze illegale afvalhandel betrokken zijn.

‘Bodemtoezicht blijft onontbeerlijk’

HandHaving 2009 #2

Lange tijd bestond het toezicht op bodemsaneringen voornamelijk uit administratieve controles. Tussen de papieren werkelijkheid en de praktijk blijkt echter steeds vaker een wereld van verschil te kunnen zitten. Onderzoek in het veld als sleutel tot succes voor bodeminspecteurs.

36

Een Limburgse gemeente ontdekt in mei 2008 dat veel rapportages van een plaatselijk bedrijf dat gespecialiseerd is in bodemonderzoek niet kloppen. Uit een tegenonderzoek blijkt dat met veel gegevens is gesjoemeld. De hoeveelheid afgegraven grond wordt vaak niet juist opgegeven en ook de resultaten van diverse bodemanalyses stroken niet met de werkelijkheid. Het controleren van dergelijke gegevens kost de gemeente veel tijd. Tijdens de ‘Nalevingsweek bodem’ van de VROM-Inspectie brengt de gemeente de inspectiedienst op de hoogte van de vermoedelijk kwalijke werkwijze van dit bedrijf. Het ministerie van VROM is samen met VenW bevoegd om bodembedrijven te erkennen. Als er sprake is van zeer ernstige overtredingen kunnen de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat

deze erkenning schorsen of intrekken. Om te onderzoeken of die maatregel hier noodzakelijk is, begint de VROMInspectie samen met de provincie Limburg een verificatieonderzoek bij een bodemsanering. „Het gaat om een vrij grote sanering met twintig verontreinigingskernen”, zegt Peter Nauts van de VROM-Inspectie. „We hebben in een saneringsput een zwarte verkleuring gezien die niet was afgegraven. Omdat op die plek vroeger een metaalgieterij was gevestigd, vermoeden wij dat dit zand sterk met metalen is verontreinigd.” De inspecteurs twijfelen aan de juistheid van het beschikbare bodemonderzoek en vermoeden dat de omvang van de verontreiniging veel groter is. Om dit te verifiëren voeren zij samen met het Rijksinstituut voor

Volksgezondheid en Milieu (RIVM) het onderzoek opnieuw uit. Hun vermoeden blijkt juist. Veel gegevens in het rapport kloppen niet. Liefst zestienhonderd kubieke meter moet extra worden gesaneerd. Dat de waarden die door de contra-expertise aan het licht komen veel hoger uitvallen dan de cijfers in het rapport, kan Nauts verklaren. „Bij een zichtbare vervuiling moet je een apart monster nemen uit het verontreinigde stuk. Je moet immers de hoogste concentratie vaststellen. Bij dit onderzoek heeft het bedrijf ook grepen genomen uit schone stukken grond. De gemiddelde concentratie van de vervuiling, is dan uiteraard een stuk lager.” Nieuwe methode Het Interventieteam Limburg – een samenwerkingsverband van diverse Limburgse handhavende instanties die op het gebied van bodemtoezicht de handen ineen hebben geslagen (zie kader p.39) – start op basis van deze resultaten een diepgravend onderzoek.

Peter Nauts: „Bedrijven die wíllen frauderen, houd je niet tegen met regels. Veldtoezicht blijft daarom onontbeerlijk.” Foto: Nationale Beeldbank/Bart Coenders

Fraude bij toeval ontdekt

Dat veldwerk een belangrijker deel is van het onderzoek, is niet het enige dat deze zaak bijzonder maakt. Doordat het bedrijf heeft gesjoemeld met gegevens in officiële documenten, wordt het ook valsheid in geschrifte verweten. Nauts: „Normaal onderzoeken wij of er voldoende grond is om de erkenning van een bedrijf te schorsen of in te trekken. Deze keer moeten we het dossier echter zo samenstellen dat de bewijslast ook voor de rechter stand houdt. Bovendien willen wij het dossier panklaar overdragen aan het Functioneel Parket. Dat stelt andere eisen aan ons dan we als bestuurlijke handhavers gewend zijn.” Bodeminspecteur Marianne Peerebooms van de provincie Limburg (een van de partijen in het Interventieteam) licht toe dat de twee trajecten een ander uitgangspunt hebben. „Als je bestuurlijk optreedt, probeer je de zaken weer op orde te krijgen en de schade voor de leef­ omgeving zo beperkt mogelijk te >>

Begin 2009 ging er een ware schrok door de bodembranche. Een erkend en gecertificeerd intermediair heeft naar eigen zeggen jaren lang op grote schaal met bodemrapporten gefraudeerd. Nieuw bewijs dat bodemfraude lastig te ontdekken is? Bij een vastgoedtransactie overlegde de intermediair (Bodemstaete, red. HH) een bodemrapport aan zowel de potentiële koper als de verkopende partij. De eerstgenoemde, onvoldoende bekend met de materie, benaderde een kennis voor een uitleg van de gegevens. Het rapport bleek de signatuur en het bijbehorende certificaat te dragen van het laboratorium waar deze kennis werkzaam was. Het onderzoek was echter nooit door het lab uitgevoerd. Naar eigen zeggen heeft de intermediair de waardes gewoon verzonnen. Knippen en plakken Gealarmeerd door de bevindingen benaderde de kennis uit het lab de VROMIOD, waar Hans van den Bos de zaak op zich kreeg. “Op basis van de eerste conclusies kregen we toestemming om een huiszoeking bij de verdachte te verrichten. We vonden diverse facturen en andere gegevens op een computer van de intermediair. Daaruit bleek, dat het bedrijf op grote schaal bodemrapporten vervalste.” De verdachte nam bijvoorbeeld grondmonsters van een bepaald terrein en ging ervan uit dat de grond bij de buren ook schoon was. Door hier creatief mee om te springen, kon hij op basis van één monster drie verschillende rapporten samenstellen. Om deze rapportages er betrouwbaar uit te laten zien, maakte hij gebruik van certificaten van het laboratorium dat deze zaak aan het licht bracht. Deze certificaten had hij in z’n bezit doordat hij het lab een enkele keer ook zelf had ingeschakeld. Van den Bos: “Puur knip- en plakwerk, maar wel kunstig gedaan.” Zo heeft de intermediair naar eigen zeggen in al die jaren bijna tweeduizend bodemonderzoeken op ‘creatieve wijze’ samengesteld. Hierdoor kon de intermediair voor slechts € 750 een verkennend bodemonderzoek uitvoeren, terwijl het bedrijf er wel de gangbare € 1.200 voor in rekening bracht. “Het kwalijke hieraan is dat de vervalste rapporten niet representatief zijn voor de onderzochte grond”, stelt Van den Bos. “Er is in die gevallen totaal geen zekerheid of de grond nu schoon of vervuild is.” Nog tijdens het onderzoek heeft de VROM-Inspectie daarom zo veel mogelijk partijen geattendeerd op mogelijk vervalste bodemrapportages. Het gaat hierbij om onderzoeken, uitgevoerd voor bouwplannen, milieuvergunningen en tanksaneringen. Van den Bos: “Alle betrokkenen wordt aangeboden om de rapporten van de intermediair te controleren op juistheid.” De verdachte, van wie de Kwaliboerkenning op basis van een verdenking van valsheid in geschrifte inmiddels is ingetrokken, heeft bekend. Tegen de man is proces-verbaal opgemaakt.

37

HandHaving 2009 #2

Het begin is echter tijdrovend. Nauts: „Uit eerdere onderzoeken blijkt dat bodemzaken op papier vaak erg mooi zijn, maar dat hoeft niet altijd hetzelfde voor de praktijk te betekenen. Zulke overtredingen kun je simpelweg niet blootleggen met bureauonderzoek. Daarom móét je het veld in. Het is een toezichtmethode die bij bodemonderzoek de laatste jaren minder aandacht heeft gekregen en soms is ondergesneeuwd. Nu we deze werkwijze nieuw leven inblazen, moeten we eerst een gedegen plan van aanpak opstellen.”

Leden van het Interventieteam Limburg, met v.l.n.r.: Peter Nauts (VROM-Inspectie), Joop Ens (RMT Limburg Zuid), Math Vedder (Rijkswaterstaat), Inge de Jong en Henk Arends (beiden provincie Limburg). Op de voorgrond: Marianne Peerebooms en Jack de Weert (beiden provincie Limburg). Foto: De Beeldredaktie/Bert Jansen

HandHaving 2009 #2

houden. Bij een strafrechtelijk onderzoek ligt de nadruk meer op het bestraffen van de gepleegde overtreding om zo verbetering af te dwingen. Dat maakt dat je dossier anders moet worden opgebouwd. En voor een schorsing van de Kwalibo-erkenning gelden andere eisen dan bij een dwangsom.” Veldwerk Het verzamelen van de al bestaande informatie over het bedrijf is de eerste stap van het onderzoek. Peerebooms: „Die dossiers zagen er op het eerste gezicht heel fatsoenlijk uit. Dat is bij frauderende bedrijven wel meer het geval. Ze kunnen op papier heel nauwgezet uiteenzetten hoe ze diverse werkzaamheden op een goede manier hebben uitgevoerd. Of dat ook echt zo is, kun je niet aan de hand van alleen een bureaucontrole staven.” Uit het onderzoek blijkt al snel dat één zelfstandig werkende monsternemer, die via een adviesbureau door het bedrijf werd ingeschakeld, verantwoordelijk is voor het gerommel met gegevens.

38

De inspecteurs zoeken daarom in de zomer van 2008 naarstig naar een manier om deze man zelf aan het werk te zien. De opbrengst van hun observatie is vruchtbaar. Na een korte

verkenning van het terrein, plaatst de bodemanalist een paar boringen voor bodemmonsters en een peilbuis voor een grondwatermonster. De inspecteurs noteren hoe vaak hij dat doet en op welke plek, terwijl ze zijn werkzaamheden zo onopvallend mogelijk fotograferen. De man blijkt diverse regels aan zijn laars te lappen „Een juist geplaatste peilbuis wordt recht ingebracht, afgepompt en moet minimaal een week blijven staan. Daarna wordt de buis nog een keer afgepompt en pas dan mogen de grondwatermonsters worden genomen”, legt Peerebooms uit. „Het grondwater kan dan weer tot rust komen, zodat het monster niet wordt beïnvloed door de gezette boring. Deze man trekt de buis echter weer direct uit de grond. Alles wat je kunt doen om de kwaliteit van een grondwatermonster te waarborgen, laat hij na.” Nadat de monsternemer het terrein heeft verlaten, meten de inspecteurs hoe diep de man precies in de grond heeft geboord. Ook brengen zij de spreiding en de hoeveelheid van de boringen in kaart. Als de man enkele dagen later zijn rapport bij de gemeente aanbiedt, vergelijken de leden van het Interventieteam Limburg hun eigen bevindingen met de cijfers in het dossier. Veel gegevens blijken niet te kloppen. De man heeft gesjoemeld met de diepte en de verdeling van de boringen, de zetting van de peilbuis en de monstername van het grondwater. Peerebooms: „Kwalijk natuurlijk, want een erkend bedrijf of persoon wordt geacht volgens bepaalde regels te werken om te waarborgen dat het onderzoek zo zuiver mogelijk is uitgevoerd. Wat hij op papier zet, moet een ander overtuigen van de kwaliteit van de grond en het grondwater.” Door de aard van de overtredingen moet naast het bestuurlijke traject ook een strafrechtelijke procedure in gang worden gebracht. „Wij onderzoeken of deze man moet worden geschorst of dat de erkenning moet worden ingetrokken”, zegt Nauts. „Het is de taak

van de politie om te bewijzen dat deze bodemintermediair zich schuldig heeft gemaakt aan valsheid in geschrifte.” Fraude Voor de Limburgse recherche is het de eerste keer dat zij een strafrechtelijk onderzoek uitvoert op basis van een dergelijk bestuurlijk dossier. „Normaal worden zaken al in de signaleringsfase naar ons gestuurd”, legt senior rechercheur Theo Jacobs van de politie Limburg-Zuid uit. „Het onderzoek doen we dan vanaf het begin stap voor stap. Deze keer is de informatie die we hebben gekregen zó compleet, dat we de verdachte na toestemming van de officier van Justitie snel konden aanhouden voor verhoor.” Daarna kunnen de rechercheurs zich toeleggen op het completeren van het strafdossier. „Het enige dat we aan de gegevens van het Interventieteam moeten toevoegen is een verslag van het verhoor, het relaas van de politie: ‘wat hebben we gedaan en wanneer?’ en de originele rapporten. Die hebben we door een huiszoeking bij de verdachte in handen gekregen. Belangrijk, want die stukken zijn bewijs.” Dankzij de kwaliteit van het bestuurlijke dossier is het onderzoek volgens Jacobs een van de snelste die het Regionaal Milieuteam Limburg-Zuid heeft uitgevoerd. „Handhavers hebben in het strafrecht de status van een getuige. Bij deze zaak waren er verschillende mensen die allemaal hetzelfde hadden gezien en dat later ook hebben vastgelegd in een ambtsedig verslag. Dat maakt de betrouwbaarheid van de rapportage erg hoog. Dat blijkt ook uit de reactie van de verdachte. Zijn verklaring sluit aan op de beweringen in het bestuurlijke dossier. De officier van justitie is tevreden en daarmee is voor ons het onderzoek afgerond. Op de zitting moet blijken of daar nog een speld tussen is te krijgen. Dat de verdachte een verklaring heeft afgelegd, is begrijpelijk. Als verschillende overheidsfunctionarissen hebben gezien dat jij de regels overtreedt, dan heeft ontkennen weinig zin.”

Ook de verklaring voor het verkeerd bemonsteren van het grondwater vindt Nauts weinig aannemelijk. „De monsternemer stelt dat hij altijd op deze manier te werk is gegaan en dat hij die methodiek van zijn voorganger heeft geleerd. Deze werkwijze is echter in strijd met wat er is voorgeschreven. In het verleden heeft hij volgens eigen zeggen ook metingen verricht op de juiste manier, maar hij verklaart dat er bijna geen verschillen zaten in de resultaten. Dat is onmogelijk, want door de buis in de grond te boren, kun je het grondwater al met oppervlaktevuil verontreinigen.” In december 2008 heeft het Interventieteam Limburg het onderzoek afgerond. „Een maand later hebben we een vooraankondiging van de schorsing naar de verdachte gestuurd”, zegt Nauts. „Hij had zes weken de tijd om daar bezwaar tegen aan te tekenen. Zijn bezwaar was beperkt tot enkele, eenvoudig weerlegbare, argumenten. De definitieve versie van het besluit is daarna met dezelfde strekking als het voornemen de deur uit gedaan. Het

Fraudeurs een halt toeroepen De ‘bodemmarkt’ in Nederland, waaronder ook aannemers vallen die in de sfeer van het Besluit Bodemkwaliteit actief zijn en adviesbureau’s die bodemrapporten opstellen, beslaat bijna drieduizend organisaties. Er zijn (nog) geen harde cijfers of percentages bekend over het naleefgedrag. Handhaving focust zich steeds meer op de groep bedrijven die bodemregels structureel aan hun laars lappen. Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) heeft in 2007 de Interventiestrategie ‘bodem en grondstromen’ opgesteld. Hierin is de totale keten in beeld gebracht en zijn risicomomenten benoemd. De Interventiestrategie vormde een aanzet om ‘foute’ bedrijven, de zogenaamde veelplegers, in beeld te brengen en aan te pakken. Ronald Peters van de VROM-Inspectie: „Dat laatste moet uiteraard objectief en zorgvuldig gebeuren. Voordat een bedrijf aan een interventieteam wordt overgedragen, moet met harde feiten zijn vastgesteld dat er mogelijk op structurele basis belangrijke bodemregels worden overtreden. Het afgelopen jaar hebben we 350 tips gehad en die moeten worden nagetrokken. Het bodemtoezicht heeft lange tijd weinig aandacht gehad, maar dat verandert nu snel.” De VROM-IOD levert hier een belangrijke bijdrage aan. In het zogeheten Utahonderzoek toonde zij aan dat bodemintermediair Bodemstaete (zie kader p. 37) analyserapporten vervalste. De VROM-Inspectie onderzoekt nu of ook andere bodemintermediairs op een vergelijkbare manier frauderen. Hiervoor bekijken zij onder meer dossiers bij gemeenten. Peters: „Opvallend is dat veel bedrijven waar bijvoorbeeld een gemeente opmerkingen over heeft, ook bij de inspecties op de nominatie staan voor nader onderzoek. Een teken dat we gezamenlijk op de goede weg zijn. Al blijft fraude in beeld krijgen uiterst lastig en dat lukt echt niet alleen van achter een bureau.” Daarom worden in steeds meer provincies de krachten gebundeld en mensen vrijgemaakt voor een interventieteam. Peters benadrukt dat het belangrijk is dat deze teams over goede faciliteiten beschikken. „Een eigen werkplek, maar ook simpele dingen als het kunnen kopiëren van een bedrijfsadministratie en een verrekijker om goede observaties in het veld mee te doen. Over de samenwerking met de politie en het Functioneel Parket is Peters erg positief. „Het LOM organiseert bovendien regio-bijeenkomsten om de kennis en kunde van politie en bodemhandhavers te vergroten. Zij moeten weten waar ze op moeten letten.” Ook de branchevereniging zit de fraude die nu in beeld is gebracht niet lekker. Om de valse concurrentie tegen te gaan, komt ook zij met concrete voorstellen om frauderende bedrijven uit de markt te halen.

enige dat hij nu nog kan doen, is deze zaak aanvechten bij de Raad van State. Dat voornemen moet hij dan wel binnen twee weken na dagtekening kenbaar maken.” De monsternemer hangt een schorsing boven het hoofd van een jaar. In die periode mag hij de werkzaamheden waarvoor hij een erkenning heeft niet uitvoeren. “En daarna houden we natuurlijk een bijzondere interesse in

de man.” Vooral het gemak waarmee de verdachte de regels overtrad, vindt Jacobs zorgwekkend. „Uit zijn werkwijze blijkt absoluut geen zorg voor het milieu.” Nadere inlichtingen: Peter Nauts, VROM-Inspectie Zuid, 040 – 265 29 11, [email protected] Tekst: Jeroen Reijke & Menno Schraven

39

HandHaving 2009 #2

Motief Het motief van de bodemanalist is volgens Jacobs helder: economisch gewin. „Alles draait bij dit soort zaken om geld. Stel dat hij de peilbuis netjes een week lang in de grond had laten staan, dan had hij nog een keer terug moeten gaan. In de tijd die hij daarvoor nodig heeft, kan hij geen andere onderzoeken uitvoeren en dat scheelt hem inkomsten. In dat licht bezien is dit concurrentievervalsing, want hij benadeelt partijen die wel conform de regels werken.” De verklaring van de bodemintermediair is volgens Nauts niet sterk. „Hij stelt dat hij al wist dat er bij de sanering van het voormalige gieterijterrein extra grond moest worden afgegraven. Daarom heeft hij de metingen minder nauwkeurig uitgevoerd. Onzin, want als je dat vermoeden hebt, moet je juist onderzoeken tot welke plek de vervuiling reikt. Anders weet je niet welk stuk je moet afgraven.”

Het gebied rondom de 142 meter hoge Hoftoren in Den Haag werd in maart vorig jaar afgezet op advies van de brandweer. Vermoedelijk door de harde wind vielen twee gevelplaten van de toren naar beneden. Foto: ANP/Lex van Lieshout

Onderzoek jaren zestiggevels dringend gewenst

HandHaving 2009 #2

Een fikse storm, een bijzonder warme zomer of een forse regenbui en de kans is groot dat gevelplaten en bakstenen van gebouwen vallen. Vooral gevels van gebouwen uit de jaren ’60 en ’70 vormen een risico. Dat bleek ook begin dit jaar toen een gemetselde buitengevel van een flat in Den Haag instortte. Een incident dat eigenaren van gebouwen met gemetselde gevels opnieuw op scherp zette. Of op scherp zou moeten zetten, merkt Erik Kool, vakspecialist bouw bij de VROM-Inspectie, op. De afgelopen jaren zijn er tal van incidenten met vallende tegels, gevelplaten en glas geweest. Bij zoveel voorvallen rijst de vraag of er meer aan de hand is, om deze gevallen niet louter als incident te bestempelen. De VROMInspectie heeft daarom een inventarisatie uitgevoerd van de incidenten, waarbij de vermoedelijke oorzaken zijn nagegaan. Kool: „Die oorzaken zijn velerlei. Soms zijn het ontwerpfouten, zoals een slechte berekening van de windbelasting. Dat laatste was het geval bij de metalen gevelbekleding van de gloednieuwe Hoftoren, ook in Den Haag. Soms zijn het uitvoeringsfouten, zoals een slordige montage van natuurgevelstenen. En soms is het de leeftijd waarbij corrosie van spouwankers en betonrot een rol speelt.”

40

Levensduur Uit de inventarisatie blijkt vooral dat er problemen zijn met gemetselde gevels van (flat)gebouwen uit de jaren ’60 en ’70. Deze flats zijn niet per

definitie slecht gebouwd, wat je misschien zou verwachten, omdat ze in die jaren uit de grond zijn gestampt. Het is meer dat bij het ontwerp van de meeste gebouwen een minimale levensduur (referentieperiode) van vijftig jaar is voorgeschreven. Zo langzamerhand naderen deze gebouwen die leeftijd. Met elk jaar dat ze ouder worden, nemen ook de potentiële problemen toe. Het gaat dan vooral om corrosie van spouwankers die

het gemetselde gevelblad vastzetten tegen de buitenconstructie. Een tweede probleem is betonrot van de ‘neuzen’ waarop het metselwerk rust. In die jaren zijn vooral spouwankers van verzinkt staal toegepast. In het agressieve milieu van een spouwmuur zijn die ankers sneller doorgeroest dan de huidige roestvrijstalen ankers. Logischerwijs neemt de kans op instortende buitenmuren daarmee toe. Onderzoek Na het verschijnen van het rapport eind 2007 zijn alle gemeenten benaderd. De VROM-Inspectie heeft hen verzocht de gevels uit die jaren te inventariseren en de eigenaren aan te schrijven om onderzoek te laten

Vallende glazen platen Jonge gebouwen hebben ook zo hun veiligheidsproblemen. Een trend in de hedendaagse architectuur is het gebruik van glazen gevelplaten en -overkappingen. Dat is niet zonder gevaar, zo blijkt uit de inventarisatie ‘Constructieve Veiligheid van gevels’. Er zijn veel incidenten geweest met glazen platen die van grote hoogte naar beneden vielen, vrijwel altijd bij gebouwen van maximaal tien jaar oud. Het glas breekt spontaan nadat de zon er langdurig op schijnt. De breuken ontstaan door nikkelsulfide insluitingen. Nikkelsulfide is een verontreiniging bij de fabricage van het glas. Door het glas een heat soak test in een oven te laten ondergaan, breken de verontreinigde platen en wordt het risico van montage van onveilige platen sterk verminderd. Dit is echter een kostbaar procedé. Ook deze glazen constructies zouden gemeenten moeten inventariseren en eventueel preventieve maatregelen moeten nemen om passanten te beschermen.

Actie ondernemen op deze gevels kost energie en geld. Een inspectie kan in de papieren lopen. Gemeenten moeten inventariseren, bouwtekeningen

Activiteiten in 2009 De Stichting Bouwresearch werkt aan een praktijkhandboek voor gevels. Daarin wordt onder meer beschreven hoe gevelinspecties kunnen worden uitgevoerd. Dit zal naar verwachting na de zomer van 2009 uitkomen. Zie www.sbr.nl Er zijn diverse informatiebijeenkomsten, onder meer georganiseerd door de branche van de Metselwerkindustrie. Bij het Platform constructieve veiligheid, vorig jaar opgericht, kunnen incidenten worden gemeld. Momenteel draait een pilot waarbij een beperkt aantal gemeenten bouwkundige (bijna-)incidenten meldt. Naar alle waarschijnlijkheid wordt dit meldingssysteem in de loop van dit jaar operationeel. Zie www.abcmeldpunt.nl en www.platformconstructieveveiligheid.nl

nagaan, aanschrijven, vervolgacties plegen. Eigenaren moeten het onderzoek laten doen. Het zal duidelijk zijn dat niemand zit te wachten op de kosten van reparatie. Soms is het een kwestie van extra ankers bijzetten. Soms zijn de betonrichels aan vervanging toe en dan moet het metselwerk helemaal opnieuw worden opgetrokken. Kool: „Gelukkig zijn er nog geen doden of gewonden gevallen. Maar de kans daarop is reëel. De gebouwen staan immers per definitie in woonomgeving. Preventief toezicht en optreden zijn daarom meer dan gewenst. “

Platte daken Veel instrumenten om gemeenten tot actie te manen heeft de VROMInspectie niet. Interbestuurlijk toezicht – het toezicht op taakuitvoering door medeoverheden – ligt gevoelig. Een paar jaar geleden werd Nederland opgeschrikt door instortende platte daken na forse regenbuien, gemiddeld zo’n vijftien tot twintig per jaar. „Hoewel veel eigenaren en gemeenten actie hebben ondernomen is dit nog steeds een urgente kwestie”, zegt Kool. „We hebben in 2003 alle gemeenten aangeschreven met het verzoek te rapporteren over genomen maatregelen. >>

41

HandHaving 2009 #2

doen. Uiteindelijk zijn de eigenaren, Vereniging van Eigenaren, woningcorporaties en particuliere verhuurders, verantwoordelijk. Zij moeten voldoen aan het Bouwbesluit. Kool: „Dat onderzoek gebeurt met een endoscoop. Een minicamera maakt door een boorgaatje in het metselwerk opnamen in de spouwmuur. Of er wordt een aantal stenen uitgehakt voor een fysieke inspectie van het beton, metselspecie en gevelankers. Een dergelijk onderzoek achter het metselwerk is nodig, wil je werkelijk weten hoe de onderdelen ervoor staan. Aan de buitenkant zie je de ernst van de situatie niet. Soms kan de gevel bol staan, vooral met hitte. Vaak zijn er geen horizontale dilataties (bewegingsvoeg voor uitzettende en krimpende bouwmaterialen) toegepast, die vervorming van het buitenblad onder invloed van temperatuur mogelijk moeten maken. Dat is wel waarneembaar.”

25 Risicogevels in Den Haag De VROM-Inspectie wees alle gemeenten eind 2007 op de risico’s bij naoorlogse flats van kopgevels van doorgaand metselwerk. De inventarisatie van de gemeente Den Haag die hierop volgde, resulteerde in circa vijfhonderd gebouwen met een twijfelachtige gevel. Op 2 januari 2009 stortte delen in van de gemetselde buitenmuur van een flatgebouw aan de Haagse Treublaan. Wethouder Marnix Norder (Bouwen en Wonen) vertelt wat de gemeente sinds de informatie van de VROM-Inspectie heeft ondernomen.

HandHaving 2009 #2

Den Haag heeft wel de inventarisatie uitgevoerd die de VROM-Inspectie had aanbevolen. Maar kennelijk heeft de gemeente pas na het incident aan de Treublaan de eigenaren benaderd met het verzoek onderzoek te laten doen. Waarom heeft de gemeente daarmee gewacht? „Die veronderstelling is niet juist. De gemeente is naar aanleiding van de informatie van VROM in 2008 een inventarisatie gestart van gebouwen met mogelijk onveilige gevelankers. Vervolgens is achterhaald wie de eigenaren van deze panden zijn. Het gaat daarbij grotendeels om corporaties en in mindere mate om Verenigingen van Eigenaren (VvE's) en andere particuliere eigenaren. Eind 2008 werd contact opgenomen met de corporaties, begin 2009 stonden de VvE’s en andere particuliere eigenaren op de planning. Terwijl die laatste stap in uitvoering was, vond het incident aan de Treublaan plaats. De gemeente besloot om in drie weken tijd een ronde van visuele inspecties langs de vijfhonderd geselecteerde gebouwen aan de aanpak toe te voegen. Bij twee urgente, bedreigende gevallen is onmiddellijk en in samenwerking met de eigenaar actie ondernomen. Alle eigenaren zijn op de hoogte gesteld van de bevindingen van het onderzoek en gewezen op hun verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid. In 25 gevallen waren de inspecties aanleiding om de eigenaar de noodzaak van nader technisch onderzoek mee te delen.”

42

Helaas blijkt dat niet elke controleberekening van de platte daken de toets der kritiek kan doorstaan, zodat niet alle platte daken veilig zijn.” Na de ophef rond de platte daken volgde het afbreken van balkons in Maastricht. De VROM-Inspectie heeft gemeenten over de oorzaak daarvan geïnformeerd, zonder echter een rapportage terug te verlangen. De brief uit 2007 over de constructieve veiligheid van gevels is vooral adviserend van toon. Maar het inci-

Na de versnelde actie naar aanleiding van de Treublaan is eigenaren gevraagd binnen zes weken met resultaten van onderzoek te komen. Zijn daaruit urgente onveilige gevels gebleken? „De 25 gebouwen met geconstateerde gebreken zijn met klem verzocht binnen zes weken technisch onderzoek te laten uitvoeren. Momenteel worden de binnengekomen rapportages beoordeeld op kwaliteit en volledigheid. Daaruit worden vervolgens conclusies getrokken over de noodzaak van vervolgacties. Voor de goede orde: de meest urgente gevallen, een direct gevaar van het loslaten van geveldelen, waren al bij de visuele inspectieronde aan het licht gekomen.” Stel: een eigenaar weigert de gevel te laten onderzoeken of te repareren. De Woningwet biedt sinds kort gemeenten de mogelijkheid onderzoek en reparatie op kosten van de eigenaar te laten uitvoeren. Verwacht de gemeente van deze mogelijkheid gebruikt te moeten maken? „De ervaring tot nu toe is dat eigenaren de ernst van mogelijke risico’s wel degelijk begrijpen en daarom bereid zijn actie te ondernemen. Dat gold al voor de twee urgente gevallen, waar de eigenaren meteen zijn opgetreden, en dat is ook onze indruk tot nu toe van de bereidheid bij eigenaren om technisch onderzoek te laten doen. Mocht een eigenaar weigeren om in actie te komen, dan zullen we als gemeente alle mogelijke middelen inzetten om te voorkomen dat er risico’s ontstaan voor bewoners of passanten. Daarbij heeft de gemeente verschillende wettelijke mogelijkheden om een onderzoek of een reparatie uit te laten voeren op kosten van de eigenaar.”

dent met de Haagse buitengevel is voor de VROM-Inspectie toch aanleiding de zaak opnieuw op te pakken. Dit jaar zal de Inspectie gemeenten benaderen om na te gaan of inventarisaties zijn uitgevoerd en eigenaren zijn aangeschreven. Als dat niet het geval is, volgt een dringend verzoek om dit wel te doen. Daarbij zal de Inspectie wijzen op de recent gewijzigde Woningwet. Sinds kort biedt deze wet de mogelijkheid handhaving door gemeenten af te dwingen.

Nadere inlichtingen: Erik Kool, VROMInspectie, [email protected] De inventarisatie ‘Constructieve Veiligheid gevels en glazen overkappingen, analyse van achttien incidenten’ is te downloaden onder publicaties op www.vrom.nl Tekst: Nicoline Elsink

Taaltoezicht Taaltoezichthouder Joost Swanborn let op de taal van de handhaver en vergunningverlener. Dit keer: de taal van politici en beleidsmakers over handhaving.

Ook behoefte aan een kritische blik op uw teksten? Mail ze naar [email protected] onder vermelding van 'Taaltoezicht'. Per post mag ook: Redactie HandHaving, Postbus 1023, 2280 CA Rijswijk.

Ferme termen vooral vrijblijvend

Als handhaver je boodschap goed over het voetlicht brengen, soms complexe regelgeving en procedures vertalen in begrijpelijke termen, en dat ook nog eens juridisch sluitend doen - het valt niet altijd mee. En het wordt er niet gemakkelijker op als je hoort wat politici en beleidsmakers concreet van je verwachten. Bestuurders houden van ferme taal, maar gaan gewoonlijk niet in op details. Dat vraagt van handhavers meer dan alleen soepel formuleren en sluitend argumenteren; vaak moeten zij een letterlijke vertaalslag maken. Een aantal termen springt er de laatste tijd uit. Alle zijn afkomstig uit de praktijk van een grote gemeente: 'aangeven', 'insteken op', 'inzetten op' en 'aanspreken op'. De handhaver moet 'aangeven' wat mag en wat niet. Hij of zij moet 'inzetten op' bijvoorbeeld integrale handhaving. En overtreders moeten worden 'aangesproken', vaak 'op hun verantwoordelijkheid'. Stuk voor stuk termen die net zo ferm als vrijblijvend zijn. Want: wat betekent het nu bijvoorbeeld als de gemeente 'het gesprek aangaat' met lastige jongeren die gevels bekladden? Hoe dat in de praktijk moet, blijft duister. Aanspreken Gelukkig is er een krachtiger sanctie: 'aanspreken'. Maar wat verwacht een bestuurder die op ferme VOC-toon

zegt: 'Het is van belang dat we ze stevig aanspreken'? 'Eh, jongens, doe eens niet.' Nee, daar zullen ze van terugdeinzen, die jongeren. Hij bedoelde natuurlijk gewoon: de regels handhaven en er consequenties aan verbinden als die niet worden nageleefd. En een café-uitbater die geluidsoverlast veroorzaakt 'aanspreken'? Het zal er toch op neer komen dat zo'n man een waarschuwingsbrief krijgt, gevolgd door bijvoorbeeld een dwangsom. Het is de taak van handhavers de regels te handhaven: waarschuwen bij overtredingen en zo nodig sancties opleggen. En dat is meer en duidelijker dan 'aanspreken'. En het voordeel is: als je het zo formuleert, klinkt het nog veel doortastender ook. Inzetten en insteken Een politiewoordvoerder liet weten van plan te zijn op een zaak 'te gaan insteken.' Het klinkt of er iets gaat gebeuren, maar bij nadere beschouwing zei hij eigenlijk niets. Hij had evengoed kunnen zeggen dat de politie 'zijn ding ermee ging doen.' Voor de hand liggend commentaar: er was een tijd dat de sterke arm optrad tegen mensen die instaken op anderen. Erg in de mode is ook 'inzetten op', voor de zekerheid door de spreker zelf vaak alvast voorzien van 'stevig': 'We zetten stevig in op verbetering van het voorkomen van overlast.' Kan het omslachtiger? Hoe moet de

handhaver 'inzetten op verbetering van het voorkomen van overlast'? Vaagtaal En hoe wordt de aanpak dan geëvalueerd? Vaak weinig concreet. Bijvoorbeeld zo: 'Door de gemeenschappelijke benadering van communicatie en handhaving is de boodschap goed overgekomen bij de gebruikers van de openbare ruimte.' Klinkt goed, maar wat die boodschap precies was, staat er niet bij. Laat staan dat duidelijk wordt op welke manier die is overgekomen, of hoe dat gemeten is. Of: 'Bedrijven nemen duidelijk actie op de ontvangen sommatiebrieven.' Ja, maar wat voor actie dan? Voldoen ze nu wel aan de regels? De formulering doet vermoeden van niet, anders had het er wel gestaan! Ook wordt regelmatig gezegd dat een bepaalde aanpak 'meerwaarde' kan hebben. Een mooi woord, maar helaas wordt er meestal niet bij vermeld waaruit die meerwaarde dan bestaat. Kortom Politici en beleidsschrijvers kunnen een stuk concreter zijn over handhaving, in plaats van te kiezen voor gratuite frasen met de suggestie van ferme taal. Als zij daarop insteken, hoeven de handhavers ze er niet op aan te spreken.

Verboden woorden • Aanspreken • Inzetten op • Insteken op Tekst: Joost Swanborn

43

HandHaving 2009 #2

Handhavingsprogramma's en -verslagen staan vaak bol van de vage terminologie. Aan de man en de vrouw in de straat de schone taak het door spindoctors en achter schrijftafels bedachte handhavingsbeleid 'handen en voeten te geven'. De eeuwige strijd tussen beleid en uitvoering.

HandHaving 2009 #2

030805/01-05 VROM 3294

Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving

Len Munnik