ZUINIG OP DE TOEKOMST. Van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht besturen

ZUINIG OP DE TOEKOMST Van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht besturen

Amsterdam, september 2003

Stichting Vangnet HBO

INHOUDSOPGAVE Pagina 1

SAMENVATTING........................................................................................................................ 7 1.1 ONDERZOEKSVRAAG 1: HEEFT HET VANGNET BINNEN HET KADER VAN ZIJN STATUTEN EN OVEREENKOMSTEN MET HOGESCHOLEN DOELTREFFEND EN DOELMATIG GEOPEREERD EN IS ER IN DE TOEKOMST NOG BEHOEFTE AAN ZIJN TOEZICHT?....................................................................................................................................... 7 1.2 ONDERZOEKSVRAAG 2: IS DE HUIDIGE VERMOGENSPOSITIE VAN DE HOGESCHOLEN TOEREIKEND? .................................................................................................... 7 1.3 ONDERZOEKSVRAAG 3: ZIJN HOGESCHOLEN IN HUN EXPLOITATIE VOLDOENDE TOEGERUST OM ZOWEL NU ALS OP LANGERE TERMIJN TE VOLDOEN AAN DE HEN TOEGEWEZEN MAATSCHAPPELIJKE TAKEN?............................................................................ 8

2

INLEIDING .................................................................................................................................. 9 2.1

ACHTERGROND STICHTING VANGNET HBO .................................................................. 9

2.2

AANLEIDING EN OPDRACHT ONDERZOEK ................................................................... 10

2.3

OPZET EVALUATIEONDERZOEK..................................................................................... 10

2.4

OPBOUW RAPPORT EN LEESWIJZER ............................................................................ 12

3

STICHTING VANGNET HBO EN BEDRIJFSECONOMISCH TOEZICHT IN HET HBO ........ 13 3.1

INLEIDING........................................................................................................................... 13

3.2

ONTWIKKELING HBO EN TOEZICHTRELATIES ............................................................. 14

3.3

ONTWIKKELING FINANCIËLE POSITIE HOGESCHOLEN .............................................. 15

3.4

FUNCTIONEREN EARLY WARNING SYSTEEM .............................................................. 18 3.4.1 Systeem van kengetallen ............................................................................................. 19 3.4.2 Interventies................................................................................................................... 22

3.5

VERSTREKKING VAN LENINGEN .................................................................................... 24

3.6

LEERPUNTEN FINANCIEEL MANAGEMENT ................................................................... 26 3.6.1 Activiteiten Vangnet ..................................................................................................... 26 3.6.2 Risico’s ......................................................................................................................... 27 3.6.3 Successen… ................................................................................................................ 28 3.6.4 …en een valkuil............................................................................................................ 28

2

Stichting Vangnet HBO 3.7

KOSTEN EN BATEN VANGNET ........................................................................................ 29 3.7.1 Kosten Vangnet............................................................................................................ 30 3.7.2 Baten Vangnet ............................................................................................................. 30 3.7.3 Ontwikkeling vermogen................................................................................................ 31

3.8 OORDELEN BETROKKENEN OVER FUNCTIONEREN VANGNET BINNEN DE (BEDRIJFSECONOMISCHE) TOEZICHTSTRUCTUUR................................................................ 32 4

DE VERMOGENSPOSITIE VAN HOGESCHOLEN ULTIMO 2001......................................... 34 4.1

INLEIDING........................................................................................................................... 34

4.2

FUNCTIES EIGEN VERMOGEN ........................................................................................ 35

4.3

NORMATIEVE OMVANG BUFFERFUNCTIE VAN HET EIGEN VERMOGEN ................. 36

4.4

NORMATIEVE OMVANG FINANCIERINGSFUNCTIE VAN HET EIGEN VERMOGEN ... 37 4.4.1 Analysekader financieringsfunctie exclusief inflatie ..................................................... 37 4.4.2 Analysekader financieringsfunctie inclusief inflatie ...................................................... 40

4.5 BEREKENING VERMOGENSTEKORT EN NORMWAARDEN SOLVABILITEIT, LIQUIDITEIT EN RENTABILITEIT .................................................................................................. 40 4.5.1 Uniformering balansen ................................................................................................. 41 4.5.2 Berekening normatief eigen vermogen en normatieve liquiditeit ................................. 43 4.5.3 Betekenis van het berekende vermogenstekort en gevoeligheidsanalyse.................. 44 4.5.4 Berekening normatieve rentabiliteit.............................................................................. 45 4.6 5

CONFRONTATIE METHODE KOOPMANS MET KENGETALLEN VANGNET ................ 46 EXPLOITATIE EN BEKOSTIGING VAN HOGESCHOLEN .................................................... 48

5.1

INLEIDING........................................................................................................................... 48

5.2

BELEIDSDOELEN MINISTERIE VAN OCW ...................................................................... 49 5.2.1 Algemene beleidsdoelstelling (onderwijs).................................................................... 49 5.2.2 Specifieke beleidsdoelstellingen (m.n. kenniscirculatie).............................................. 50 5.2.3 Lissabon-strategie........................................................................................................ 50

5.3

EXPLOITATIE EN BEKOSTIGING HBO-SECTOR IN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF 51 5.3.1 Onderwijs ..................................................................................................................... 51 5.3.2 Kenniscirculatie ............................................................................................................ 60

5.4

AUTONOME KOSTENSTIJGINGEN OF -DALINGEN ....................................................... 61 5.4.1 Personeel ..................................................................................................................... 62 5.4.2 Huisvesting................................................................................................................... 63 5.4.3 ICT................................................................................................................................ 64

3

Stichting Vangnet HBO 5.4.4 5.5 6

Nieuwe opleidingen...................................................................................................... 64

MOGELIJKHEDEN OM DE AMBITIES TE REALISEREN ................................................. 65 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................................................... 67

6.1

OVERZICHT BEVINDINGEN EVALUATIEVRAGEN.......................................................... 67 6.1.1 Onderzoeksvraag 1: Heeft het Vangnet binnen het kader van zijn statuten en overeenkomsten met hogescholen doeltreffend en doelmatig geopereerd en is er in de toekomst nog behoefte aan zijn toezicht?................................................................................. 67 6.1.2 Onderzoeksvraag 2: Is de huidige vermogenspositie van de hogescholen toereikend? 68 6.1.3 Onderzoeksvraag 3: Zijn hogescholen in hun exploitatie voldoende toegerust om zowel nu als op langere termijn te voldoen aan de hen toebedachte maatschappelijke taken? 69

6.2

ONTWIKKELING VAN DE TOEZICHTBEHOEFTE............................................................ 70 6.2.1 Van ‘processen beheersen’……. ................................................................................. 70 6.2.2 ….naar ‘processen verbeteren’ .................................................................................... 71

6.3

AANBEVELINGEN .............................................................................................................. 72

BIJLAGE I

INRICHTING VANGNET EN EARLY WARNING SYSTEEM ..................................... 73

I.1

DOEL EN ONTSTAANSGESCHIEDENIS VAN HET VANGNET ....................................... 73

I.2

TOEZICHTSTRUCTUUR IN HET HBO .............................................................................. 75 I.2.1 Intern toezicht............................................................................................................... 76 I.2.2 Extern toezicht ............................................................................................................. 76 I.2.3 Relevante aanbevelingen commissie Glasz ................................................................ 77

I.3

INRICHTING EARLY WARNING SYSTEEM...................................................................... 78 I.3.1 Aan te leveren informatie ............................................................................................. 78 I.3.2 Validering verstrekte informatie en nadere vragen ...................................................... 79 I.3.3 Uitgangspunten early warning systeem ....................................................................... 80

I.4

KWANTITATIEVE ANALYSE.............................................................................................. 80 I.4.1 Vergelijkbaar maken van de jaarrekening.................................................................... 81 I.4.2 Solvabiliteit ................................................................................................................... 81 I.4.3 Liquiditeit ...................................................................................................................... 82 I.4.4 Rentabiliteit................................................................................................................... 83 I.4.5 Indices en overige kengetallen..................................................................................... 83

I.5

KWALITATIEVE ANALYSE................................................................................................. 86 I.5.1 Gehanteerde uitgangspunten bij de opstelling van de meerjarenprognose ................ 86 I.5.2 Grondslagen bij de jaarrekening .................................................................................. 87 I.5.3 Risico’s in de meerjarenprognose................................................................................ 87 4

Stichting Vangnet HBO I.5.4 I.5.5

Scenariobeoordeling .................................................................................................... 88 Planning & control cyclus ............................................................................................. 89

I.6

RISICOKLASSEN................................................................................................................ 90 I.6.1 Communicatie en Toezicht........................................................................................... 90 I.6.2 Going-Concernsituatie / geen attentie ......................................................................... 91 I.6.3 Attentiesituatie.............................................................................................................. 91 I.6.4 Saneringssituatie / hoogste attentie............................................................................. 91 I.6.5 Continuïteitsbedreigende crisissituatie ........................................................................ 92

I.7

OVERIGE ACTIVITEITEN VANGNET ................................................................................ 93 I.7.1 Deelnemersvergadering............................................................................................... 93 I.7.2 Ministeries van OCW en LNV ...................................................................................... 93 I.7.3 HBO-Raad.................................................................................................................... 94

BIJLAGE II

BUFFERFUNCTIE EIGEN VERMOGEN HOGESCHOLEN ....................................... 96

II.1

RISICO’S IN DE OPBRENGSTEN...................................................................................... 96 II.1.1 Rijksbijdragen (ruim 67% van het totaal) ..................................................................... 97 II.1.2 Collegegelden (bijna 18% van het totaal) .................................................................... 99 II.1.3 Opbrengsten uit contractactiviteiten (bijna 7% van het totaal)..................................... 99 II.1.4 Overige opbrengsten (ruim 8% van het totaal) .......................................................... 100 II.1.5 Totaal opbrengstrisico hogescholen .......................................................................... 101

II.2

RISICO’S IN DE KOSTEN ................................................................................................ 102

II.3

SIMULATIE VAN KOSTENFLEXIBILITEIT EN BUFFERBEREKENING.......................... 103 II.3.1 Flexibiliteit kostenstructuur......................................................................................... 103 II.3.2 Risicosimulatie ........................................................................................................... 103 II.3.3 Risico’s op decentraal niveau .................................................................................... 106 II.3.4 Eindconclusie kwantificering bufferfunctie ................................................................. 107

BIJLAGE III

UNIFORMERING VERMOGENSPOSITIE ................................................................ 108

III.1

ALGEMENE UITGANGSPUNTEN.................................................................................... 108

III.2

UNIFORMERING ACTIVA ................................................................................................ 109 III.2.1 Immateriële vaste activa......................................................................................... 109 III.2.2 Materiële Vaste Activa: Gebouwen en terreinen .................................................... 109 III.2.3 Materiële vaste activa: inventaris, apparatuur en boeken...................................... 110 III.2.4 Financiële vaste activa ........................................................................................... 110 III.2.5 Effecten, beleggingen en liquide middelen (en financiële vaste activa)................. 111

III.3

UNIFORMERING PASSIVA.............................................................................................. 111 III.3.1 Voorzieningen......................................................................................................... 111 III.3.2 Overige passiva...................................................................................................... 112

5

Stichting Vangnet HBO III.4

NIET UIT DE BALANS BLIJKENDE VERPLICHTINGEN EN STILLE RESERVES......... 113

BIJLAGE IV

FINANCIERINGSFUNCTIE EIGEN VERMOGEN HOGESCHOLEN ....................... 114

IV.1 BENODIGDE OMVANG VAN ACTIVA VAN HOGESCHOLEN........................................ 114 IV.1.1 Terreinen en gebouwen.......................................................................................... 114 IV.1.2 Overige vaste activa ............................................................................................... 116 IV.1.3 Vlottende activa ...................................................................................................... 116 IV.2 BESCHIKBARE FINANCIERINGSBRONNEN IN DE NORMATIEVE BALANS............... 118 IV.2.1 Kortlopende schulden............................................................................................. 118 IV.2.2 Omvang voorzieningen........................................................................................... 118 IV.2.3 Omvang leningen ................................................................................................... 119 IV.2.4 Benodigd eigen vermogen voor de financieringsfunctie ........................................ 120 IV.3

NORMATIEVE BALANS ................................................................................................... 120

IV.4 VERONDERSTELLINGEN IDEAALCOMPLEX EN INFLATIE ......................................... 124 IV.4.1 Invloed ideaalcomplex op vermogensnorm (exclusief inflatie)............................... 124 IV.4.2 Invloed inflatie op vermogensnorm ........................................................................ 125 IV.4.3 Invloed inflatie op rentabiliteitsnorm ....................................................................... 125 BIJLAGE V

BELANGRIJKSTE OVERZICHTEN EDUCATION AT A GLANCE 2002................. 128

Stichting Vangnet HBO Oranje Nassaulaan 1 Postbus 53028 1007 RA Amsterdam Telefoon 020-571 23 11 Telefax 020-571 23 96

6


1

SAMENVATTING

Het Vangnet is opgericht als een organisatie die de hogescholen moet helpen bij het bewaken van hun continuïteit en als aanspreekpunt bij ernstige financiële problemen. De evaluatie van het Vangnet is uitgevoerd aan de hand van drie evaluatievragen en heeft geleid tot de volgende conclusies en aanbevelingen.

1.1

Onderzoeksvraag 1: Heeft het Vangnet binnen het kader van zijn statuten en overeenkomsten met hogescholen doeltreffend en doelmatig geopereerd en is er in de toekomst nog behoefte aan zijn toezicht?

De financiële positie van de Hogescholen is tussen 1998 en 2003 iets verbeterd, maar bijna een kwart van de hogescholen voldoet nog niet aan gangbare financiële minimumnormen. Toch is de eerste hoofdtaak van het Vangnet, het opzetten en doen functioneren van een early warning systeem, op hoofdpunten geslaagd: het systeem draait tegen redelijke kosten en het heeft een relevante bijdrage geleverd aan de inmiddels sterk verbeterde continuïteitsbewaking bij hogescholen en daarmee aan het bestuurlijk vermogen tot vroegtijdig ingrijpen wanneer dat nodig is. Ofschoon de meeste hogescholen daarom geen externe toezichthouder meer nodig menen te hebben voor hun eigen continuïteitsbewaking, blijft OCW als systeemverantwoordelijke behoefte hebben aan gefundeerd inzicht in de verwachte financiële ontwikkeling van de sector, zeker gezien de gemiddeld nog steeds zwakke financiële positie. Maar ook de hogescholen kunnen met het oog op het toekomstgericht besturen profiteren van de toekomstprognoses op sectorniveau. Daarom dient de onafhankelijk uitgevoerde early warning-taak te worden gehandhaafd. De beoordelingsnormen dienen daarbij op onderdelen te worden aangescherpt, onder gelijktijdige erkenning dat hogescholen volwassen organisaties zijn, die niet zitten te wachten op betutteling. De tweede hoofdtaak van het Vangnet, het verstrekken van leningen aan hogescholen ter overbrugging van financiële problemen, is nooit actief uitgevoerd, omdat het Vangnet niet over de middelen heeft beschikt die daarvoor nodig zijn. Deze taak kan worden afgeschaft, want het functioneren van het Vangnet als aanspreekpunt bij financiële problemen is niet nadelig beïnvloed door het feitelijke onvermogen van het Vangnet om leningen te verstrekken. Voor een verdere verbetering van het financieel management en de algehele ontwikkeling van de sector dient benchmarking opnieuw te worden ingevoerd, zowel operationeel als financieel en bij alle hogescholen. Wie de early warning-taak en de benchmarking-taak gaat uitvoeren is aan de hogescholen; voorwaarde is wel dat het een onafhankelijke organisatie is en dat de gegevensverzameling maximaal wordt afgestemd met externe toezichthouders zoals het Waarborgfonds en OCW/CFI.

1.2

Onderzoeksvraag 2: Is de huidige vermogenspositie van de hogescholen toereikend?

De tweede onderzoeksvraag is specifiek gericht op de vermogenspositie van de sector en daarmee op de beoordeling van de in het early warning systeem van het Vangnet gehanteerde normen. Deze

1

Samenvatting

7

Stichting Vangnet HBO zijn getoetst aan de hand van het vermogensmodel dat in 1999 door de commissie Koopmans is gehanteerd voor de universiteiten. Uit deze vermogensanalyse blijkt dat hogescholen grotere financiële risico’s lopen dan universiteiten en daarom behoefte hebben aan een grotere risicobuffer in het eigen vermogen. Voor de financiering en toekomstige vervanging van hun onroerend goed beschikken hogescholen over onvoldoende spaarliquiditeit, zij het dat de problemen hier kleiner zijn dan bij universiteiten. Met inachtneming van de overige functies van de liquiditeit hebben hogescholen een collectief tekort aan eigen vermogen van ruim € 360 mln. Dit vermogenstekort impliceert dat hogescholen in hun exploitatie ongeveer € 22 mln. in de bekostiging tekort komen. Uit de vermogensanalyse blijkt dat de door het Vangnet gehanteerde minimumnormen nadrukkelijk het karakter van ‘ondergrens’ hebben. Pas bij realisatie van de voorkeurswaarden die uit de vermogensanalyse volgen kan de sector als financieel gezond worden aangemerkt en deze voorkeurswaarden dienen daarom in bij toekomstige early warning werkzaamheden als richtsnoer te worden gebruikt.

1.3

Onderzoeksvraag 3: Zijn hogescholen in hun exploitatie voldoende toegerust om zowel nu als op langere termijn te voldoen aan de hen toegewezen maatschappelijke taken?

Gezonde balansverhoudingen hoeven niet altijd samen te gaan met een exploitatie, die toereikend is om de toegewezen publieke taken blijvend adequaat uit te voeren. Wie aan continuïteitsbewaking doet, moet zich ook daarvan rekenschap geven. De kerntaken van de hogescholen zijn onderwijs en kenniscirculatie. OCW bestuurt de HBO-sector met instrumenten ter zake van doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid en maatschappelijke responsiviteit. OCW heeft echter, afgezien van de algemene ambitie om tot de Europese top te behoren, geen concrete streefwaarden voor deze doelvariabelen geformuleerd, waaraan de prestaties van de sector kunnen worden afgemeten. Wanneer men op basis van vergelijkingen met de Europese toplanden de doelvariabelen analyseert, dan blijken – anders dan gangbare opvattingen over het hoger onderwijs als geheel, dus inclusief de universiteiten - de Nederlandse hogescholen erg goedkoop te zijn, rijzen er ondanks een uitgebreid visitatiesysteem twijfels over de ontwikkeling van de kwaliteit en vertaalt het toegankelijkheidsbeleid zich niet meer in een voldoende participatie. De groei van kenniscirculatie stagneert. De outputs van de HBO-sector zijn derhalve niet toereikend voor een plaats in de Europese top en evenmin als fundament voor een toonaangevende kenniseconomie. Om daarin verandering te brengen zijn extra exploitatiemiddelen nodig ter grootte van ruim € 400 á € 500 mln. per jaar. Ongeveer driekwart van dat bedrag is nodig voor de opvang van de extra studenten die het HBO moeten instromen om de beoogde koppositie in Europa te realiseren. Aangezien de benodigde exploitatiebedragen de thans beschikbare financiële kaders voor de rijksoverheid te buiten gaan, zal OCW de verhouding tussen publieke en private bekostiging moeten wijzigen. Wanneer OCW dat niet wil, dan zal als uiterste consequentie de ambitie om tot de Europese top te behoren moeten worden bijgesteld.

1

Samenvatting

8


2

2.1

INLEIDING

Achtergrond Stichting Vangnet HBO

De Stichting Vangnet HBO is in 1997 opgericht als onderdeel van het zogenaamde ‘wachtgeldakkoord’ tussen het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: OCW) en de hogescholen. In dat akkoord aanvaardden de hogescholen, in lijn met hun toenemende financiële en operationele zelfstandigheid, de verantwoordelijkheid voor de werkloosheidsuitgaven onder overdracht van het budget daarvoor aan de hogescholen. Aangezien het risico van continuïteitsbedreigende werkloosheidsuitgaven groot leek, werd de Stichting Vangnet HBO (hierna: het Vangnet) belast met de bewaking van de continuïteit van de hogescholen, om te voorkomen dat OCW telkens zou (blijven) worden geconfronteerd met onverwachte steunaanvragen van hogescholen met financiële problemen. De voornaamste statutaire doelstellingen van het Vangnet zijn daarom: a. De ontwikkeling en hantering van een 'early warning systeem', dat financiële problemen bij hogescholen vroegtijdig signaleert en de hogescholen terzijde staat bij de oplossing daarvan. b. Het waar nodig verstrekken van financiële ondersteuning aan individuele hogescholen in de vorm van geldleningen. De hogescholen hebben jaarlijks informatie moeten aanleveren om het early warning systeem te voeden. Dit betreft niet alleen informatie over het verleden in de vorm van een jaarrekening en jaarverslag, maar vooral ook voortschrijdende prospectieve gegevens in de vorm van een geprognosticeerde balans, exploitatierekening en liquiditeitsprognoses. De kwantitatieve analyse van het early warning systeem is vooral financieel van aard. Er worden kengetallen gehanteerd voor solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Aan deze kengetallen zijn op basis van een vooronderzoek normen gekoppeld die door de hogescholen zijn geaccepteerd1. Daarnaast voert het Vangnet per hogeschool ook een globale kwalitatieve beoordeling uit, van de gehanteerde uitgangspunten bij de verstrekte financiële gegevens, specifieke risico’s, de kwaliteit van de planning en control in het algemeen en dergelijke. De uitkomst van de kwantitatieve en kwalitatieve analyse is een indeling van een hogeschool in een bepaalde risicoklasse. De risicoklasse bepaalt de mate waarin het Vangnet nader geïnformeerd wenst te worden over (noodzakelijke) bijsturings- of saneringsplannen: going concern; (verhoogde) attentiefase; hoogste attentiefase of saneringsfase. Bij de oprichting van het Vangnet is een convenant gesloten met de ministeries van OCW en Landbouw Natuurbeheer en Visserij (LNV). Het doel van dit convenant is onnodige betrokkenheid van de 1

2

Solvabiliteit: Eigen vermogen / totaal vermogen > 20%; Liquiditeit: Vlottende activa / kortlopende schulden >1; Rentabiliteit: resultaat / totaal baten > 0%

Inleiding

9

Stichting Vangnet HBO ministeries te voorkomen en duidelijke afspraken te maken over de wijze van handelen als er sprake zou zijn van een crisissituatie bij een hogeschool.

2.2

Aanleiding en opdracht onderzoek

In het wachtgeldakkoord is afgesproken dat het Vangnet in 2003 geëvalueerd zal worden. Daarbij is bepaald dat vooral “onderzocht zal worden of de opzet voldoet en of de dekking voldoende geacht mag worden en of het bijdraagt aan het verzekeren van de continuïteit van de hogescholen2” In het voorjaar van 2003 heeft het bestuur van het Vangnet besloten tot de opzet van dit evaluatieonderzoek. Het bestuur heeft vervolgens voor de uitvoering van het onderzoek een onafhankelijke commissie aangesteld die een werkgroep van deskundigen heeft aangestuurd. De onafhankelijke commissie bestond uit drie leden: o De heer H.N.J. Smits (voorzitter) is voormalig voorzitter van de Raad van Bestuur van de Rabobank. o De heer A. Peters is voormalig directeur bouwzaken van OCW en voormalig voorzitter van de Colleges van Bestuur van de Haagse Hogeschool en de Hogeschool Enschede. o De heer L. Traas is emeritus hoogleraar Bedrijfseconomie aan de Vrije Universiteit Amsterdam en oprichter van de academische controllersopleidingen in Nederland. De werkgroep bestond uit de volgende personen: o De heer K.L. van Herwaarden is als deskundige in het financieel management van verzelfstandigde organisaties betrokken bij de uitvoering van het onderzoek. o De heer G. de Jager is binnen de HBO-Raad verantwoordelijk voor het beleidsterrein Financiën. o De heren M. Karman en P.W.A. Kasteleyn voeren sinds de start van het Vangnet namens het bureau Dubois & Co. Registeraccountants de uitvoerende werkzaamheden van het Vangnet uit. o De heer J.H.R. van de Poel is bestuurslid van het Vangnet.

2.3

Opzet evaluatieonderzoek

In opdracht van en onder aansturing van de commissie heeft de werkgroep het evaluatieonderzoek uitgevoerd. Het onderzoek beoogt antwoord te geven op de volgende drie onderzoeksvragen: 1.

2

2

Heeft het Vangnet binnen het kader van zijn statuten en overeenkomsten met hogescholen doeltreffend en doelmatig geopereerd en is er in de toekomst nog behoefte aan zijn toezicht? Deze onderzoeksvraag vloeit rechtstreeks voort uit het reeds aangehaalde voornemen uit het wachtgeldakkoord om de opzet en werking van het Vangnet in 2003 te evalueren. Voor het onderzoek zijn de werkzaamheden van het Vangnet vanaf het moment van oprichting eerst beschreven en daarna geëvalueerd. De functie van het Vangnet als ‘early warning systeem’ staat daarbij centraal. De commissie heeft gekozen voor een evaluatieaanpak waarin de ‘technische’

Akkoord Wachtgeldarrangement 1996-2004, paragraaf 8, sub 1 “Financieel Vangnet”.

Inleiding

10

Stichting Vangnet HBO beoordelingsaspecten vrij beknopt zijn uitgewerkt. Daardoor ontstond ruimte om veel aandacht te besteden aan de institutionele context (toezichtstructuur) waarin het Vangnet heeft geopereerd. 2.

Is de huidige vermogenspositie van hogescholen toereikend? De tweede onderzoeksvraag maakt op het eerste gezicht deel uit van de eerste, maar zij graaft dieper. Het early warning systeem dat in de eerste onderzoeksvraag wordt geëvalueerd, bevat praktijknormen waaraan het Vangnet de continuïteit van hogescholen doorlopend heeft getoetst. In de tweede onderzoeksvraag wordt de toepasselijkheid van de door het Vangnet gehanteerde normwaarden onderzocht. De werkgroep heeft dit gedaan met behulp van een vermogensmodel dat voor het eerst is toegepast door de commissie Koopmans, voor haar onderzoek in 1999 naar de vermogenspositie van universiteiten. Hoewel de opzet en de uitkomsten van het vermogensonderzoek bij de universiteiten nooit formeel door OCW zijn erkend, is de ‘methode Koopmans’ in Nederland sinds 1999 tamelijk gangbaar geworden bij vermogensonderzoeken van verzelfstandigde overheidsorganisaties. Met het oog daarop heeft het bestuur van het Vangnet besloten om een analyse volgens deze aan de evaluatie van het Vangnet toe te voegen. Waar nodig is de analyse toegespitst op de specifieke situatie in het HBO. Daarbij is de huidige taakvervulling door de hogescholen als maatgevend beschouwd en is dus geabstraheerd van eventuele nieuwe taken, onderwijsmethoden, en dergelijke.

3.

Zijn hogescholen in hun exploitatie voldoende toegerust om zowel nu als op langere termijn te voldoen aan de hen toegewezen maatschappelijke taken? Het Vangnet heeft bij zijn monitoring-werkzaamheden consequent gepoogd om naast een financieel perspectief ook een bestuurlijk perspectief te hanteren. De financiële parameters hebben bij de beoordeling van de continuïteit van de hogescholen door het Vangnet echter altijd de overhand gehad. Het Vangnet heeft in zijn bestaan niet of nauwelijks onderzocht of de hogescholen in relatie tot de beschikbare financiële middelen ook de output afleveren waaraan maatschappelijk gezien behoefte is, zowel nu als in de toekomst. Dat is bezien vanuit de oprichtingsgeschiedenis van het Vangnet begrijpelijk, maar in de evaluatie van het Vangnet kan die vraag niet achterwege blijven. De publieke sector kent diverse voorbeelden van organisaties met ogenschijnlijk gezonde balansverhoudingen, die echter structureel over te weinig middelen beschikken om de taken die de politiek aan hen oplegt adequaat uit te voeren. Met alle gevolgen van dien. De derde onderzoeksvraag is ook te beschouwen als een gevolg van de recente verbreding van de reikwijdte van het financieel management in non-profit organisaties naar resultaatgericht management: naast aandacht voor de financiële positie sec besteedt de moderne financiële manager ook permanent aandacht aan de doeltreffendheid en de doelmatigheid en gaat hij zich steeds meer opstellen als ‘chief performance officer’. Met het oog daarop heeft het bestuur van het Vangnet besloten om in de evaluatie tevens een globale vergelijking op te nemen tussen de aan hogescholen toegekende (huidige en nieuwe) beleidsdoelen en de daarvoor beschikbare financiële middelen.

Ten behoeve van het onderzoek is gebruik gemaakt de volgende informatiebronnen:

2

Inleiding

11

Stichting Vangnet HBO Desk research: - informatie uit het wachtgeldakkoord, de statuten van het Vangnet, overeenkomsten van deelname aan het Vangnet en het convenant tussen het Vangnet en de Ministeries van OCW en LNV; - gegevens uit het early warning systeem van het Vangnet (jaarrekeninginformatie, meerjarenprognoses, beoordelingen, gespreksverslagen) en overige documenten van het Vangnet; - diverse publieke rapporten; - vele internetsites; Field research: - schriftelijke enquête onder controllers van hogescholen; - interviews met 17 voorzitters cq. leden van College van Bestuur van verschillende hogescholen; - interviews met betrokkenen van de HBO-Raad, OCW, enkele banken en het Waarborgfonds. De opzet van het evaluatieonderzoek is voorgelegd aan de oprichters van het Vangnet, OCW en LNV en de HBO-Raad. Zij hebben ingestemd met de onderzoeksvragen.

2.4

Opbouw rapport en leeswijzer

Dit rapport beschrijft de resultaten van het onderzoek. De eerste onderzoeksvraag betreft de beschrijving en evaluatie van de werkzaamheden van het Vangnet en de toezichtstructuur in het HBO. De beschrijving is grotendeels opgesteld door het Vangnet en deze is als bijlage I in dit document opgenomen. De evaluatie zelf is beschreven in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 volgt het model dat het onderzoek van de Commissie Koopmans bij de vermogenspositie van universiteiten heeft gehanteerd, waarbij het grootste deel van de berekeningen in bijlagen is uitgewerkt. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 aandacht besteed aan de huidige en toekomstige exploitatie en bekostiging van hogescholen, waarmee een antwoord wordt geformuleerd op de derde onderzoeksvraag. Het rapport sluit af met een hoofdstuk waarin de eerdere conclusies van de commissie zijn weergegeven en waarin op basis daarvan aanbevelingen voor het toekomst functioneren van het Vangnet of een soortgelijke organisatie worden geformuleerd. Lezers met weinig tijd wordt aanbevolen om naast de samenvatting tevens hoofdstuk 6 te lezen.

2

Inleiding

12


3

3.1

STICHTING VANGNET HBO EN BEDRIJFSECONOMISCH TOEZICHT IN HET HBO

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de eerste onderzoeksvraag uitgewerkt: ‘Heeft het Vangnet binnen het kader van zijn statuten en overeenkomsten met hogescholen doeltreffend en doelmatig geopereerd en is er in de toekomst nog behoefte aan zijn toezicht?’. De commissie heeft voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag een aantal deelvragen geformuleerd, die in de achtereenvolgende paragrafen worden uitgewerkt: 1. Hoe is de ontwikkeling in het toezicht bij hogescholen geweest ? (3.2) Voor een goede beoordeling van het Vangnet is enig inzicht nodig in de ontwikkeling van de relatie tussen de hogescholen, het ministerie van OCW en de voornaamste toezichthouders in de afgelopen 10 tot 15 jaar. Deze paragraaf schept het kader voor de evaluatie, maar maakt daar, net als de volgende, zelf geen deel van uit. 2. Hoe heeft de financiële positie van de hogescholen zich tijdens het functioneren van het Vangnet ontwikkeld? (3.3) Om de activiteiten van het Vangnet en de opvattingen daarover goed te kunnen plaatsen is het ook nuttig om de recente financiële ontwikkeling van de sector te kennen. Immers naarmate het over de gehele linie beter ging, zal het Vangnet minder werk hebben gehad en omgekeerd. Daarnaast kan de financiële ontwikkeling in zekere mate een uiting zijn van het succes van het Vangnet als continuïteitsbewaker. 3. Is de eerste hoofdtaak, het early warning systeem, doeltreffend uitgevoerd? (3.4) In de statuten van het Vangnet staat dat het Vangnet met hogescholen samenwerkt in de opzet en uitvoering van het early warning systeem. De commissie heeft onderzocht of dit gelukt is en of het early warning systeem naar behoren gewerkt heeft. Dit betreft enerzijds het systeem van kengetallen en anderzijds de gesprekken die met hogescholen gevoerd zijn. 4. Is de tweede hoofdtaak, het waar nodig verstrekken van geldleningen aan hogescholen, doeltreffend uitgevoerd? (3.5) Bij de oprichting van het Vangnet zijn afspraken gemaakt dat hogescholen middelen bij het Vangnet kunnen lenen. De commissie bespreekt hoe vaak dit gebeurd is, of er behoefte aan was en of de afspraken met de ministeries van OCW en LNV over steunverlening zijn nagekomen. 5. Welke inhoudelijke leerpunten voor het financieel management van de sector heeft het Vangnet opgeleverd? (3.6) De commissie evalueert met deze vraag of het Vangnet heeft bijgedragen aan het identificeren van financiële ‘best practices’ binnen de sector en geeft globaal aan welke lessen er uit de assistentie van het Vangnet aan ‘probleemgevallen’ kunnen worden getrokken. 6. Tegen welke kosten (en met welke baten) heeft het Vangnet geopereerd? (3.7) Voor de uitvoering van de activiteiten van het Vangnet zijn kosten gemaakt. De commissie weegt deze kosten in relatie tot de uitgevoerde activiteiten en de baten van het Vangnet en beantwoordt daarmee de doelmatigheidsvraag. 7. Hoe ervaren de meestbetrokkenen het functioneren van het Vangnet binnen de algehele (bedrijfseconomische) toezichtstructuur? (3.8) Voor de beantwoording van sommige andere deelvragen is al mede gebruik gemaakt van de me-

3

Stichting Vangnet HBO en bedrijfseconomisch toezicht in het HBO

13

Stichting Vangnet HBO ningen van betrokkenen. Als opmaat voor het formuleren voor aanbevelingen voor mogelijke toekomstige continuïteitsbewaking zijn de meningen van bestuurders van hogescholen en OCW gepeild over het huidige en gewenste toekomstige functioneren van het Vangnet. De commissie baseert zich in dit hoofdstuk enerzijds op informatie van het Vangnet zelf, zoals verslagen van gesprekken die het Vangnet met hogescholen heeft gevoerd, jaarrekeningen en gegevens uit het early warning systeem. Anderzijds zijn er ten behoeve van deze evaluatiegesprekken gevoerd met bestuurders van zeventien hogescholen over het functioneren van het Vangnet, mede in relatie tot andere toezichthouders in HBO.

3.2

Ontwikkeling HBO en toezichtrelaties

De evaluatie van het Vangnet valt niet los te zien van de kwaliteitsverbetering van het toezicht in de periode waarin het Vangnet heeft bestaan. De aanleiding tot de oprichting van het Vangnet was het wachtgeldakkoord in 1996, maar de achterliggende behoefte aan een organisatie zoals het Vangnet bestond al langer. Die behoefte ontstond in het begin van de jaren ’90, toen de verzelfstandiging van de hogescholen werd ingezet. De commissie Glasz heeft dat treffend verwoord in de inleiding van haar in 2000 verschenen rapport over het interne toezicht in het HBO: ‘De hogescholen zijn in de afgelopen jaren sterk veranderd. In het verleden kon men de hogescholen nog zien als een onderwijsinstelling die direct onder toezicht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen HBO-opleidingen verzorgde. Het leerplan, de formatie-opbouw, de materiële voorzieningen werden alle geregeld door het Ministerie. Zo’n tien jaar geleden heeft het Ministerie een proces in gang gezet dat de hogescholen meer verantwoordelijkheid toekende… De hogescholen zijn sterke, verantwoordelijke instellingen geworden met een eigen positie in de (regionale) kennisinfrastructuur. Met de toegenomen verantwoordelijkheden zijn ook de risico’s gegroeid. Deze risico’s kunnen niet langer vanuit een centrale positie worden beheerst.’3. De hogescholen kregen dus steeds meer autonomie. De verantwoordelijkheid voor de exploitatie en huisvesting waren begin jaren ’90 al grotendeels aan de instellingen gedecentraliseerd en de bekostigingsregels waren dienovereenkomstig aangepast. Desondanks was het toezicht rond 1995 nog in grote mate centraal georganiseerd. Dit bracht met zich mee dat hogescholen met financiële problemen bij de ministeries probeerden aan te kloppen voor extra financiële middelen en daarmee vaak nog succes hadden ook. Aangezien deze middelen uit een in omvang begrensd HBO-macrobudget vloeiden, was het honoreren van dergelijke verzoeken schadelijk voor de andere hogescholen. Dit was een praktijk die niet meer paste bij de grotere zelfstandigheid van hogescholen en waaraan een einde diende te komen. Bij de oprichting van het Vangnet is daarom afgesproken dat het Vangnet voortaan de eerste toezichthouder zou zijn met wie hogescholen bij eventuele financiële problemen contact zouden opnemen. Het oogmerk van deze afspraken was te komen tot een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen het ministerie en de hogescholen. Als gevolg hiervan is het Ministerie op meer afstand ten opzichte van de instellingen komen te staan. Teneinde de minister, vanuit zijn ministeriële verantwoordelijkheid, voldoende te informeren over de financiële positie van het HBO, zijn er bij de oprichting van het Vangnet ook afspraken gemaakt over

3

3

Commissie Transparant Toezicht Hogescholen, p. 4


14

Stichting Vangnet HBO periodieke gesprekken met OCW. Deze gesprekken gaan over de financiële positie van de sector in het algemeen en over de hogescholen in de hoogste attentiefase in het bijzonder. Naast het vergroten van de afstand tussen OCW en de hogescholen (en als logisch gevolg daarvan) is er in de afgelopen tien jaar veel aandacht geweest voor het versterken van het intern toezicht. Aan het begin van de jaren ’90 waren de Raden van Toezicht nog voornamelijk samengesteld uit vertegenwoordigers van het beroepenveld en andere direct belanghebbenden. De meeste RvT-leden hadden beperkte bestuurlijke ervaring en affiniteit met de problemen van verzelfstandigde organisaties, zij beschikten nauwelijks over financiële expertise en zij functioneerden vaak meer als leden van een medezeggenschapsraad dan als toezichthouders. Er was dus behoefte aan een verdere ontwikkeling van de kwaliteit van de Raden van Toezicht. Ook de financiële capaciteiten van de toenmalige hogeschooldirecties lieten nog veel te wensen over. Om daaraan een impuls te geven konden externe toezichthouders worden ingezet. Met de OKF-operatie in 1993 was het Waarborgfonds ingesteld om de toegang van vooral de kleinere hogescholen tot de kapitaalmarkt te garanderen. De vormgeving en werkwijze van het Waarborgfonds was echter exclusief gericht op de financieringsproblematiek van onroerend goed en daardoor minder bruikbaar om het financieel management in bredere zin te verbeteren. Bij de oplossing van de wachtgeldproblematiek in 1996/97 was het daarom logisch dat het daarvoor in het leven geroepen Vangnet de noodzakelijk geachte ondersteunende taak in de continuïteitsbewaking kreeg opgelegd. Hoewel het wachtgeldakkoord en de mogelijke problemen als gevolg daarvan bij individuele hogescholen de aanleiding voor de oprichting van het Vangnet vormden, was de eigenlijke taak van het Vangnet dus vooral het verder afmaken van het verzelfstandigingsproces door het vergroten van de afstand tussen de hogescholen en OCW en LNV alsmede het ondersteunen van directies en Raden van Toezicht bij het vormgeven en uitvoeren van financieel management en continuïteitsbewaking. Tegen die achtergrond moet het functioneren van het Vangnet worden beoordeeld. In dat kader wordt ook op voorhand al duidelijk waarom één van de formele taken van het Vangnet, het lenen van geld aan hogescholen in moeilijkheden, nauwelijks van de grond gekomen is. Dat had enerzijds te maken met de relatief beperkte beschikbare middelen, die alleen op het oplossen van specifieke wachtgeldproblemen waren berekend4 en waarmee hooguit enkele kleine hogescholen hadden kunnen worden ondersteund. Maar het had zeker ook te maken met het feit dat de toegevoegde waarde van het Vangnet in de eerste plaats elders lag.

3.3

Ontwikkeling financiële positie hogescholen

De werkzaamheden van het Vangnet ten behoeve van continuïteitsbewaking en de opvattingen over het nut van die werkzaamheden zijn gerelateerd aan de ontwikkeling van de financiële positie van hogescholen. Een gunstige ontwikkeling zou daarbij op twee min of meer tegengestelde manieren kunnen worden uitgelegd: enerzijds als een argument om de werkzaamheden te staken of althans op een lager pitje te zetten, anderzijds om te betogen dat de werkzaamheden kennelijk resultaat hebben

4

Een hogeschool kan ook andere grote verliezen leiden dan op wachtgelden alleen, bijvoorbeeld in de sfeer van onroerend goed. De middelen van het vangnet waren daarop niet toegerust.

3


15

Stichting Vangnet HBO opgeleverd5 en dus voor voortzetting in aanmerking komen. In deze paragraaf wordt daarom, voorafgaand aan de eigenlijke evaluatie van het Vangnet, de ontwikkeling van het financieel perspectief beschreven sinds het jaar 1998. Dit gebeurt aan de hand van de voornaamste kengetallen die het Vangnet hanteert. Tevens wordt een begin gemaakt met het ontzenuwen van mogelijk voorbarige conclusies. Het Vangnet beoordeelt het financieel perspectief van hogescholen in eerste instantie op basis van drie criteria: solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Tabel 3.1 geeft de gemiddelde waarden van deze drie criteria, berekend op basis van de jaarrekeningen tot en met 2001 en de verwachte ontwikkeling tot en met 2005 uit de meerjarenprognoses. Omdat de ontwikkeling van deze drie kengetallen snel tot misverstanden kan leiden is in de tabel ook de ontwikkeling van de gemiddelde uitgaven per student ("prijs per student") opgenomen. De commissie zal hierna op de betekenis van deze reeks ingaan6. Tabel 3.1 Ontwikkeling kengetallen 1995* 1996* 1997*

1998

1999

2000

2001 P2002 P2003 P2004 P2005

Gemiddelde7 Solvabiliteit (EV/TV)

26,2% 26,3% 26,2% 24,3% 24,6% 25,5% 27,5% 28,0% 29,0% 29,1% 29,0%

(norm >20%)

Liquiditeit (current ratio)

1,3

1,2

1,0

0,9

0,9

0,9

1,0

1,0

0,9

0,9

0,9

(norm: >1)

Rentabiliteit

1,83% 2,69% 0,01% -0,21% 1,19% 2,33% 2,50% 1,66% 1,45% 0,78% 1,55%

(norm >0%)

Prijs per student8

4.450

4.450

4.360

4.170

4.040

4.220

4.220

4.130

4.130

4.080

(; * excl. Hoger Agrarisch onderwijs; P = meerjarenprognose)

Tabel 3.1 laat tussen 1998 en 2003 een enigszins stijgende lijn zien voor wat betreft de solvabiliteit en rentabiliteit. De tabel laat demonstreert daarnaast dat de ‘gemiddelde’ hogeschool in het vermoedelijke topjaar 2001 aan de minimumcriteria van het Vangnet voldeed: De gemiddelde solvabiliteit was groter dan 20%, de liquiditeit was (nagenoeg) één, en de rentabiliteit was positief. Bij de beoordeling van de financiële ontwikkeling gaat het echter niet slechts om de gemiddelden, maar ook om de afwijkingen van het gemiddelde en dan met name om de hogescholen die duidelijk onder de minimumnormen zitten. Figuur 3.1 hieronder geeft aan dat in 2003 in vergelijking met 1998 iets meer hogescholen aan de minimumeisen voldoen, maar daarbij valt toch in negatieve zin op dat

5

Waarbij evident is dat de financiële ontwikkeling in een sector van meer factoren dan alleen een continuïteitsbewaker afhangt. Zie ook hoofdstuk 5. Kengetallen op basis van gewogen samengevoegde balansen en resultatenrekeningen van alle hogescholen. 8 Op basis van gezamenlijk memorandum HBO-raad en OCW: prijs per student (bedragen in €, prijspeil 1996). 6 7

3


16

Stichting Vangnet HBO de stijging miniem is geweest en dat ongeveer een kwart van de hogescholen de minimumeisen nog altijd niet haalt.

Voldoen aan Vangnetcriteria 100% 80% 60% 40% 20%

19

9 19 5 * 9 19 6 * 97 19 * 9 19 8 9 20 9 00 20 P2 01 0 P2 02 0 P2 03 0 P2 04 00 5

0%

Solvabiliteit (>20%) Current ratio (>1) Rentabiliteit (>0)

Figuur 3.1 Ontwikkeling criteria Vangnet Er is dus een verbetering zichtbaar, maar die is hooguit bescheiden te noemen. Gezien het feit dat de HBO-sector in de afgelopen jaren een grote groei heeft gekend in beschikbare middelen9, is dat een teleurstellende ontwikkeling, die verontrustende vragen oproept voor de toekomst, als de periode van hoogconjunctuur wellicht voor langere tijd voorbij is. De oorzaak voor de relatief onbevredigende verbetering van de financiële positie van de hogescholen is ten minste tweeledig. Ten eerste hebben de hogescholen in de afgelopen jaren een grote stijging van de studentenaantallen te verwerken gehad10. Hoewel de Kerncijfers die OCW jaarlijks publiceert de indruk wekken dat de toename van de rijksbijdrage tussen 1997 en 2001 groter is geweest dan die van de studentenaantallen, en dus dat de reële prijs per student ten minste constant is gebleven in dat tijdvak, wijst een nadere berekening waarin gecorrigeerd is voor diverse systeemwijzigingen anders uit: namelijk dat die prijs per student juist gedaald is, zoals afgebeeld in tabel 3.1. Dit duidt dus op verkrapping, zoals in hoofdstuk 5 verder wordt besproken. Ten tweede hebben de hogescholen in de afgelopen jaren een forse professionaliseringsslag doorgemaakt om hun bedrijfsvoering op een goed niveau te krijgen.Of de met zaken zoals informatieplannen, kwaliteitsaudits, personeelsbeoordelingssystemen en dergelijke gemoeide uitgaven altijd doeltreffend zijn geweest valt moeilijk te zeggen, maar feit is dat een soortgelijke professionaliseringsslag in de afgelopen jaren in veel organisaties, ook in de profitsector, is doorgemaakt. 9

Het macrobudget voor het HBO groeide van circa € 1,1 mrd in 1997 naar circa € 1,4 mrd. in 2001 (Bron: OCenW in kerncijfers 2003, pag. 73). Ook de overige opbrengsten namen in die periode fors toe. De toename van het macrobudget volgt op een aantal jaren waarin het macrobudget nauwelijks gegroeid is. 10 Het aantal ingeschreven studenten is gegroeid van 268.300 in 97/98 naar 307.500 in 01/02(Bron: OCW in kerncijfers 2003, pag. 75)).

3


17


Gelet op deze twee factoren die een sterke druk op de uitgaven hebben veroorzaakt, is het eigenlijk verbazend dat de hogescholen in de afgelopen paar jaar nog aardige exploitatieoverschotten hebben weten te genereren. Er zijn dan ook diverse aanwijzingen dat hogescholen de afgelopen jaren in allerlei opzichten de ‘hand op de knip’ hebben gehouden. Zo zijn investeringen in met name ICT en inventaris relatief beperkt gebleven: deze blijven al jaren achter bij de afschrijvingen en bij de inflatieontwikkeling. Een andere aanwijzing is de sterke extensivering van de onderwijsprocessen, zoals in hoofdstuk 5 nader wordt besproken. De hogescholen zijn overigens soms een handje geholpen door OCW bij het kweken van overschotten, namelijk bij onverwachte extra ontvangsten van rijksbijdragen, die te laat binnen kwamen om ze nog in het betrokken budgetjaar te kunnen uitgeven. Was dat niet gebeurd, dan had de financiële ontwikkeling er vooral in 2000 en 2001 minder gunstig uitgezien. De commissie vermoedt dat ook schaalvergrotingseffecten door fusies nog een positieve rol kunnen hebben gespeeld11 bij de financiële ontwikkeling van de afgelopen jaren. Van beide effecten (onverwachte inkomsten en schaalopbrengsten) mag worden betwijfeld of ze zich in de toekomst nog zullen voordoen. Per saldo is de financiële ontwikkeling van de afgelopen jaren gematigd positief geweest. Minder positief dan men op grond van de ontvangstontwikkeling zou verwachten, maar beter dan verwacht wanneer ook de noodzakelijke uitgavenontwikkeling in aanmerking wordt genomen. Of de waargenomen gematigd positieve financiële ontwikkeling ook voldoende was is weer een heel andere vraag, die pas in hoofdstuk 4 kan worden beantwoord. Zolang daarover nog geen duidelijkheid is, verdient het aanbeveling om uit de financiële ontwikkeling geen conclusies te trekken over de wenselijkheid van de voortzetting van gecentraliseerde early warning activiteiten.

3.4

Functioneren early warning systeem

In 1998 heeft het Vangnet gewerkt aan de ontwikkeling en invoering van het statutair vereiste early warning systeem. Het systeem functioneert sinds het einde van het jaar 1998. De commissie heeft geen evaluatie van het invoeringsproces uitgevoerd. Enerzijds omdat de invoering al zo lang geleden is gebeurd dat het moeilijk is om het nog goed te reconstrueren, anderzijds omdat er geen aanwijzingen zijn dat uit een dergelijke evaluatie belangrijke leerpunten zouden zijn af te leiden. De ontwikkeling en invoering van het systeem is betrekkelijk vlot verlopen en er zijn over dat proces in de gesprekken met hogeschoolbestuurders geen wezenlijke klachten geuit. Het Early warning systeem bestaat uit twee onderdelen: 1. een technisch systeem van kengetallen, waarmee de toekomstprognoses van hogescholen worden beoordeeld op continuïteitsrisico’s 2. indien continuïteitsrisico’s worden gesignaleerd vinden gesprekken (‘interventies’) plaats met de betrokken hogeschool om de problemen beter te begrijpen en zo mogelijk suggesties te doen voor oplossingen. Beide onderdelen worden in de navolgende subparagrafen toegelicht en beoordeeld (3.4.1 en 3.4.2).

11

3

Er is geen hard bewijs dat schaaleffecten in het hoger onderwijs positief zijn, maar er zijn wel aanwijzingen.


18

Stichting Vangnet HBO 3.4.1

Systeem van kengetallen

Het systeem bestaat uit diverse kengetallen waarvan in het verleden is aangetoond dat zij een situatie van discontinuïteit kunnen voorspellen. Hiervoor zijn minimale waarden vastgesteld. De belangrijkste van deze kengetallen zijn: 1. De solvabiliteit (eigen vermogen/totaal vermogen > 20%) 2. De liquiditeit, zowel de dynamische ontwikkeling daarvan (kasoverschotten > 0) als de statische ontwikkeling (vlottende activa/vlottende passiva >1) 3. De rentabiliteit (exploitatieresultaat/baten > 0%) In het early warning systeem worden deze kengetallen éénmaal per jaar berekend op basis van de financiële gegevens uit de jaarrekening van het voorafgaande boekjaar, de begroting van het lopende boekjaar en op basis van de geprognosticeerde balansen, resultatenrekeningen en kasstroomoverzichten van de daarop volgende drie jaar. Alle cijfers worden, alvorens zij als invoer in het early warning systeem worden gebruikt, voor zover noodzakelijk eerst op enkele punten geüniformeerd. Verder worden de prognoses door het Vangnet of door de instellingsaccountant eerst op begrijpelijkheid, consistentie en aannemelijkheid beoordeeld, waarbij zo nodig vragen ter verduidelijking aan de betrokken hogeschool worden gesteld. Afgezien van de berekening van deze kengetallen, berekent het Vangnet voor de verdere oordeelsvorming nog een aanzienlijk aantal andere kengetallen. Tevens voert het nog een aanvullende kwalitatieve beoordeling uit, op aspecten zoals risico’s in de exploitatie, de inrichting van de planning en control cyclus, en dergelijke (zie bijlage I). Het hele proces mondt uit in een classificatie in vier categorieën: 1. going concern-situatie (groen) Voor hogescholen waarbij geen continuïteitsrisico’s aanwezig worden geacht en die in overwegende mate voldoen aan de minimumwaarden van de kengetallen. 2. (verhoogde) attentie-situatie (oranje) Voor hogescholen die niet aan alle minimumwaarden van de kengetallen voldoen, waardoor er een beperkt continuïteitsrisico ontstaat, dat nog relatief gemakkelijk kan worden opgeheven. 3. sanerings-situatie (hoogste attentie-situatie) rood) Voor hogescholen die in sterkere mate niet aan de minimumwaarden van de kengetallen voldoen, waardoor een duidelijk continuïteitsrisico ontstaat dat met gerichte en ingrijpende financiële saneringsmaatregelen moet worden ondervangen. 4. discontinuïteit-situatie Voor hogescholen die zichzelf niet meer op eigen kracht of met hulp van het Vangnet kunnen saneren. Iedere hogeschool ontvangt jaarlijks een brief van het Vangnet waarin op basis van de analyse een oordeel wordt gegeven over het financieel perspectief van de hogeschool. Behalve de indeling in een risicocategorie gaat deze brief meestal ook gepaard met enkele inhoudelijke vragen over de meerjarenprognose of de beleidsvoering. De brief vraagt de hogeschool uitdrukkelijk te reageren als zij het niet eens is met de risico-indeling of als de financiële situatie zich sinds de verstrekking van de gegevens aanzienlijk wijzigt of heeft gewijzigd.

3


19

Stichting Vangnet HBO De uitkomst van de kengetallensystematiek is afgebeeld in figuur 3.2 hieronder, waarin de ontwikkeling van de risicoklassen over de afgelopen jaren is weergegeven. Een interpretatie van deze ontwikkeling wordt verderop in deze paragraaf gegeven. Overzicht attentiefasen 70

aantal hogescholen

60 50 40 30 20 10

-0 2

-0 2

09

-0 2

06

-0 1

03

-0 1

12

-0 1

peildatum

09

-0 1

06

-0 0

03

-0 0

12

-0 0

09

06

-9 9

-0 0

03

12

-9 9

09

-9 9

Hoogste attentiefase

06

03

-9 9

0

Verhoogde attentiefase Going concern

Figuur 3.2 Ontwikkeling risicoklassen sinds het jaar 2000 De opzet en werking van het early warning systeem staan meer gedetailleerd beschreven in bijlage I. In deze bijlage, die door het Vangnet is opgesteld en die geen commissiebeoordeling bevat, wordt tevens stilgestaan bij de manier waarop de kengetallen voor solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit zijn vastgesteld en de manier waarop de normen zijn bepaald. Voor een beoordeling van de doeltreffendheid van het early warning systeem heeft de commissie diverse wegen gevolgd. In de eerste plaats heeft de commissie onderzocht of zij de conceptuele opzet van het systeem begrijpt. Ten tweede heeft de commissie de uitvoering van enkele recente beoordelingen samen met het Vangnet doorgenomen. Ten derde heeft de commissie de werking van het systeem in een aantal gesprekken met bestuurders aan de orde gesteld. Tenslotte heeft de commissie onderzocht of de hogescholen die in de afgelopen jaren financiële problemen hebben gekend door het Vangnet tijdig en op passende wijze zijn gewaarschuwd. Dit laatste aspect wordt behandeld bij de subparagraaf ‘interventies’, omdat het Vangnet juist met hogescholen in financiële problemen gesprekken heeft gevoerd. De overige beoordelingsaspecten worden hieronder besproken. Beoordeling opzet en uitvoering kengetallensysteem De commissie heeft de opzet van het systeem zoals beschreven in bijlage I beoordeeld en is van mening dat deze opzet op hoofdlijnen begrijpelijk is en goed voldoet. De keuze van de voornaamste kengetallen is in overeenstemming met gangbare opvattingen over financiële continuïteitsbewaking. De opzet is weliswaar niet zichtbaar gefundeerd op basis van de laatste inzichten uit de vakgebieden ‘financial statement analysis’ en ‘insolvency prediction’, maar vanuit professioneel en praktisch oogpunt is de opzet goed verdedigbaar, zeker wanneer in aanmerking wordt genomen dat de HBO-sector relatief te klein is voor een wetenschappelijk geheel bevredigende onderbouwing. De opzet is overigens gebaseerd op een vooronderzoek dat in 1996 door deskundigen is uitgevoerd12. De gehanteerde 12

3

Zie ook voorbereidend onderzoek Coopers & Lybrand, 21 mei 1996


20

Stichting Vangnet HBO minimumwaarden zijn niet specifiek op de branche toegesneden, maar zij zijn naar het oordeel van de commissie voor de hogescholen als minimumwaarden in beginsel goed hanteerbaar (in hoofdstuk 4 wordt de normering nader getoetst). Het Vangnet heeft nadrukkelijk gekozen voor beoordeling en classificatie op basis van een combinatie van de kengetallen en van meer kwalitatieve overwegingen. Dit betekent dat de classificatie in één van de risicocategorieën niet de uitkomst is van een louter cijfermatig proces, maar dat ook een ‘timmermansoog’ wordt toegepast. Het voldoen aan de drie minimumnormen garandeert derhalve geen ‘going concern’-status en omgekeerd leidt het niet voldoen aan alle normen evenmin automatisch tot een attentie-status of sanering-status. Dit verklaart de ogenschijnlijke afwijking tussen de ontwikkeling van het aantal hogescholen dat voldoet aan de voornaamste kengetallen van het Vangnet (zie figuur 3.1 in paragraaf 3.3) en de ontwikkeling van de risicocategorieën die in figuur 3.2 hierboven is weergegeven: Het percentage hogescholen dat aan de normen voldoet is grosso modo nauwelijks gestegen sinds de start van het Vangnet (figuur 3.1), maar desondanks is het relatieve aantal hogescholen in de oranje of rode situatie wel duidelijk afgenomen (figuur 3.2) van ongeveer een derde naar ongeveer een kwart van de populatie. De verklaring hiervoor is dat figuur 3.1 de geringe verbetering van de kengetallen weerspiegelt, terwijl in figuur 3.2 de door het Vangnet waargenomen en in de beoordeling meegewogen sterke verbetering van de kwaliteit van het financieel management (zie paragraaf 3.6) tot uitdrukking komt. De combinatie van cijfermatige met meer kwalitatieve beoordeling is voor de commissie begrijpelijk en wordt door de commissie ook gewaardeerd. Deze combinatie past goed bij de Nederlandse verslaggevingtraditie, waarin het inzicht prevaleert boven ‘mechanische’ toepassing van de regels. De keerzijde ervan is echter wel dat het de transparantie van de oordeelsvorming er niet altijd groter op maakt. Er zijn over dit aspect van het systeem weliswaar vrijwel geen klachten van de hogescholen vernomen en bedacht moet worden dat hier gaat om een systeem in ontwikkeling. Maar toch geeft de commissie in overweging om, wanneer besloten zou worden om met het Vangnet door te gaan, het beoordelingsproces in een protocol op een aantal punten wat strikter vast te leggen, al was het maar om in een voorkomend geval van een onverwacht faillissement daarop met voldoende vertrouwen terug te kunnen vallen. Dit past ook bij de verharding van de normen die in de hele verslaggeving en corporate governance momenteel aanwijsbaar is. Het lijken wellicht kleinigheden, maar thans is bijvoorbeeld niet altijd duidelijk in hoeverre de quick ratio dan wel de current ratio bij de beoordeling het meeste gewicht in de schaal legt. De definitie van de rentabiliteit, de classificatie van de risicoklassen en de zwaarte die aan diverse kwalitatieve aspecten wordt toegekend zijn andere voorbeelden van zulke ‘losse eindjes’. De commissie voegt hier overigens ogenblikkelijk aan toe dat dit geen pleidooi is om aan het kengetallensysteem een gedetailleerd puntenstelsel en een baaierd van beslisregels toe te voegen. De commissie is tevens van mening dat het hier geuite bezwaar eerder van toepassing is op de systeembeschrijving dan op de feitelijke beoordeling. De brieven waarin het oordeel over de risico-classificering wordt kenbaar gemaakt, gaven in de getoetste gevallen steeds duidelijk aan wat de belangrijkste beoordelingsgronden waren.

3


21

Stichting Vangnet HBO Ervaringen van hogescholen met het kengetallensysteem De bestuurders van hogescholen hebben zich in de gesprekken over het functioneren van het early warning systeem overwegend positief uitgelaten. Het overheersende beeld is dat het Vangnet vooral in het begin voor veel hogescholen een belangrijke impuls is geweest bij het invoeren van de minimaal noodzakelijke planning- en controlsystemen. In 1998 waren nog ettelijke hogescholen niet gewend om financiële meerjarenprognoses op te stellen en indertijd waren diverse bestuurders en leden van raden van toezicht nauwelijks op de hoogte van basale normen op het gebied van financiële continuïteit. Deze normen hebben ook reeds een preventieve werking. De werking van het early warning systeem van het Vangnet heeft er in belangrijke mate aan bijgedragen dat deze hogescholen, bestuurders en toezichthouders gedwongen werden om hieraan de vereiste bestuurlijke aandacht te schenken. Bovendien hebben de activiteiten van het Vangnet volgens velen bijgedragen aan de financiële transparantie in de sector: men weet meer van elkaar’s cijfers en men doet minder geheimzinnig over de eigen financiële cijfers13. Ook OCW erkent deze zeer relevante bijdrage van het early warning systeem van het Vangnet aan de financiële professionaliteit binnen de sector. Dit alles betekent niet dat er in het geheel geen klachten van hogeschool zijn vernomen. Een enkele hogeschool heeft vraagtekens gesteld bij de vermeende willekeur van de gehanteerde normwaarden, onder verwijzing naar de zorgsector, waar dikwijls met nog lagere normen genoegen wordt genomen. De commissie wil geen oordeel vellen over de situatie terzake in de zorgsector, maar zij beschouwt die sector in ieder geval niet als maatgevend voor verzelfstandigd financieel management. Ook zijn er door één hogeschool klachten geuit over de vermeende starre en boekhoudkundige manier van redeneren door het Vangnet, maar de commissie kan dat oordeel op basis van de desbetreffende correspondentie niet bevestigen. Overigens is het Vangnet zelf van mening dat de opzet en werking van het early warning systeem ook voor de eigen organisatie een leerproces is geweest. Het Vangnet kan de context van de cijfers van de individuele hogescholen thans veel beter plaatsen dan in het begin, aan de hand van de reacties op eerdere beoordelingen en de gesprekken14 die het met een fors aantal hogescholen gevoerd heeft. Bovendien heeft het Vangnet een duidelijker beeld gekregen van de situatie bij hogescholen dankzij goed inzicht in de aard van de projectie van de hogeschool15 en doordat de bijzonderheden per hogeschool bekend zijn16. 3.4.2

Interventies

Naast de kengetallen en beoordelingen maken, zoals reeds aangegeven, ook de gesprekken die door het Vangnet zijn gevoerd met instellingen in financiële problemen (‘interventies’) onderdeel uit van het

13 Naast een beleidsmatige beoordeling van het Vangnet zijn er ook opmerkingen gemaakt over de operationele kant van het Vangnet. Over het algemeen ervaart men de contacten met het Vangnet als plezierig. Wel worden in een aantal gevallen opmerkingen geplaatst over het onhandige aanlevermoment van de meerjarenprognoses in de planning en control cyclus van hogescholen. Sommige hogescholen vinden de geslotenheid van het Vangnet met betrekking tot de indeling in attentiefasen niet (meer) nodig. Tot slot wordt over de toonzetting van het Vangnet in gesprekken en brieven verschillend geoordeeld. Sommigen ervaren dit als positief en meedenkend en anderen juist als belerend en op afstand. 14 In de startfase van het Vangnet zijn bestuurders van het Vangnet relatief vaker mee gegaan naar hogescholen, om kennis en ervaring met de hogescholen op te doen. 15 De aard van de meerjarenprognose kan verschillend zijn: worst case, middle scenario, ongewijzigd beleid (beleidsarm). 16 Bijzonderheden per hogeschool kunnen betreffen gelieerde stichtingen, een inschatting van de managementkwaliteiten, fusiebesprekingen, etc.

3


22

Stichting Vangnet HBO early warning systeem. Sinds 1998 zijn er in totaal 50 gesprekken met colleges van bestuur gevoerd (zie tabel 3.2). Tabel 3.2 Overzicht gevoerde gesprekken per jaar 1998 (v.a. 1999 2000 2001 2002 2003 (t/m okt.) juni) 8

15

6

8

7

6

Totaal 50

Van deze gesprekken moeten ongeveer 25 als interventie worden beschouwd. De rest van de gesprekken had - met name in het begin - meer het karakter van kennismaking en verduidelijking: uit die gesprekken kwam dan naar voren dat de financiële situatie rooskleuriger was dan de cijfers suggereerden of dat de hogeschool al druk doende was om alle noodzakelijke stappen te zetten. Tijdigheid en effectiviteit interventies De commissie heeft aan de hand van de gevoerde gesprekken globaal onderzocht of het Vangnet tijdig en op passende wijze heeft gewaarschuwd voor continuïteitsproblemen. De commissie beschouwt dit als de ultieme toets van de doeltreffendheid van het Vangnet als continuïteitsbewaker. Tussen 1998 en 2003 is het aantal hogescholen gedaald van 60 naar 48, zonder dat zich faillissementen hebben voorgedaan. Op zichzelf gezien bewijst dat nog niet dat het Vangnet zijn rol goed heeft vervuld, maar er is bij het ontbreken van faillissementen in ieder geval ook geen duidelijke indicatie van het tegendeel. In dezelfde periode zijn ongeveer tien hogescholen in meer of minder ernstige financiële moeilijkheden geweest. Hoewel dat op het eerste gezicht wellicht aannemelijk lijkt, zijn deze tien hogescholen echter niet overwegend door een officiële fusie met een sterkere hogeschool gered. De meerderheid van deze tien financiële probleemgevallen is min of meer zelfstandig gebleven en een deel is zelfs weer op eigen kracht in de financiële groene zone terechtgekomen. Voor zover de commissie kan nagaan zijn twee van deze tien hogescholen vrij plotseling in moeilijkheden geraakt, zonder dat het Vangnet dat tijdig heeft kunnen signaleren met het early warning systeem. De ene had echter duidelijke achterstand in het verstrekken van de opgevraagde gegevens17. De andere had de informatie onvolledig opgeleverd: bepaalde elementaire risico’s in gelieerde organisaties of samenwerkingsverbanden bleken niet uit de jaarrekening en meerjarenprognose te kunnen worden afgeleid. In beginsel zou consolidatie van deze gelieerde organisatie of een uitgebreidere vermelding van de niet uit de balans blijkende verplichtingen voor dit geval en voor soortgelijke gevallen een oplossing hebben kunnen bieden. Noch de richtlijnen van het CFI, noch de overeenkomsten van deelname van het Vangnet geven hiervoor echter thans voldoende uitsluitsel. Dit is een probleem waarvoor bij eventuele toekomstige continuering van het systeem een bevredigende oplossing zal moeten worden gevonden. De overige acht hogescholen zijn tijdig gewaarschuwd, al dient daarbij te worden opgemerkt dat van deze acht er zes al direct bij de start van het Vangnet tot de sanering-categorie werden gerekend. Dit maakt de tijdigheidsprestatie in termen van ‘bewezen voorspellend vermogen’ van het systeem wellicht iets minder duidelijk, maar de overall prestatie blijft desondanks goed.

3


23

Stichting Vangnet HBO Bestuurders van instellingen die in de saneringsfase zijn geraakt, maar ook bestuurders die de problemen tot de oranje zone beperkt wisten te houden, hebben er tijdens de evaluatie op gewezen dat zij de beoordeling en interventie van het Vangnet intern hebben kunnen gebruiken om ingrijpende en pijnlijke saneringsmaatregelen te ‘verkopen’. Met name in het begin vaak ook naar de eigen Raden van Toezicht, die de financiële noodsignalen van de eigen controllers toen nog niet altijd even serieus namen. Deze bestuurders zijn weliswaar van mening dat zij ook zonder de interventie van het Vangnet wel hadden ingegrepen, maar zij erkennen dat de signalen van het Vangnet dat proces versneld hebben, waardoor mogelijk erger is voorkomen. Mede dankzij het Vangnet zijn Raden van Toezicht nu zelf alerter in het volgen van de financiële ontwikkeling. Ook daardoor is het bestuurlijk vermogen tot alert ingrijpen verbeterd. Al met al concludeert de commissie dat het early warning systeem inderdaad doeltreffend heeft gefunctioneerd. Met een relatief beperkte inzet van de kengetallensystematiek en een alleszins aanvaardbaar aantal gesprekken zijn de meeste probleemgevallen geïdentificeerd en is er redelijk op tijd met saneringsmaatregelen begonnen. Daarenboven heeft de invoering van het systeem ertoe geleid dat alle hogescholen en hun interne toezichthouders zich meer bewust zijn geworden van het belang van planning & control en continuïteitsbewaking en financiële normen.

3.5

Verstrekking van leningen

Bij de oprichting van het Vangnet zijn naast de opzet en de werking van het early warning systeem afspraken gemaakt over het verstrekken van leningen aan hogescholen. Dit onder meer om, zoals reeds aangegeven, het beroep op middelen bij de ministeries te verminderen. In deze paragraaf wordt hierop nader ingegaan. In zijn bestaan heeft het Vangnet geen enkele lening verstrekt. Een aantal hogescholen heeft wel (informeel) gevraagd naar de mogelijkheden van financiering door het Vangnet, maar het Vangnet is daar altijd zeer terughoudend in geweest. Dat is goed verklaarbaar. . De vorming van het vermogen van het Vangnet was van meet af aan bedoeld voor het specifiek oplossen van overmatige wachtgeldverplichtingen bij hogescholen zonder adequate toegang tot andere vermogensverschaffers – vandaar ook de naam van de stichting. Kort na de start werd echter duidelijk dat zelfs die bescheiden taakopvatting nog te ruim was voor de beschikbare middelen. Zodra enkele kleine hogescholen een lening zouden hebben verkregen, zou het vermogen van het Vangnet volledig zijn uitgeput. Een helpende hand uitsteken naar een grotere hogeschool met een opeenstapeling van financiële problemen (bijvoorbeeld wachtgeld in combinatie met verliezen op contractwerkzaamheden en onroerend goed) was al helemaal niet aan de orde. Daarvoor was het vermogen absoluut ontoereikend. Daarom heeft het Vangnet zich al snel – informeel - op een zeer terughoudende ‘lender of last resort-positie’ gesteld, waarop alleen een beroep zou kunnen worden gedaan als alle andere mogelijkheden (banken, overname of samenwerking met andere hogescholen en dergelijke) zouden zijn uitgeput. Zover is het – wellicht mede dankzij de early warning activiteiten - nooit gekomen. Deze stellingneming van het Vangnet ging gepaard met leningvoorwaarden die door de hogescholen als weinig interessant ervaren werden. Het zouden leningen zijn, geen bijdragen zonder terugbeta17

3

Tegenwoordig beschouwt het Vangnet achterstand in de gegevensverstrekking daarom meer dan voorheen als een belangwekkend risicosignaal, waarop nu sneller actie wordt ondernomen.


24

Stichting Vangnet HBO lingsverplichting. Er zou marktconforme rente betaald moeten worden, op basis van de geldende voorschotrente18. Bovendien zou de hogeschool worden verplicht om een goedgekeurd saneringsplan te implementeren en het Vangnet van alle ontwikkelingen daaromtrent op de hoogte te stellen. Geen wonder dat de betrokken hogescholen vonden dat zij het benodigde geld beter bij de bestaande bankrelatie konden lenen. De commissie stelt vast dat deze opvatting van het Vangnet over zijn tweede statutaire taak logisch is. En ook dat de geloofwaardigheid van het Vangnet als ‘lender of last resort’ niet bepaald groot is. De vraag rijst dan of het voor het functioneren van het Vangnet als eerste aanspreekpunt bij financiële problemen nodig was om deze fictie overeind te houden. C.q. of daaraan in de toekomst behoefte zal bestaan. De commissie meent van niet. OCW bevestigt dat het aantal vragen van hogescholen om extra middelen flink is afgenomen. In die zin lijkt de voorgestane vergroting van de afstand tussen het ministerie en de hogescholen gerealiseerd. Het is voor de commissie niet mogelijk om vast te stellen of het ministerie, ondanks afspraken, geïntervenieerd heeft bij noodlijdende hogescholen. Uit de situaties waarin OCW hogescholen heeft doorverwezen naar het Vangnet valt af te leiden dat men in ieder geval in een aantal gevallen in lijn met de afspraken heeft gewerkt. Eigenlijk is dat al voldoende. Er wordt in de sector vaak gespeculeerd dat de minister van OCW het zich niet kan veroorloven om een hogeschool failliet te laten gaan, onder meer vanwege de regresregeling van het Waarborgfonds, die dan de andere hogescholen in de val zou kunnen meeslepen. Dat is inderdaad een risico dat de minister zeer serieus moet nemen. Maar desondanks is het duidelijk dat hogescholen met financiële problemen tegenwoordig niet meer vast op steun van OCW kunnen vertrouwen. Het is niet volstrekt uitgesloten dat ze het krijgen, maar het is wel hoogst onzeker. En dat past precies bij de rol die OCW zich als systeemverantwoordelijke (en als de echte ‘lender of last resort’) in deze verzelfstandigde maar grotendeels met publiek geld bekostigde sector moet aanmeten. Overigens lijken veel hogeschoolbestuurders dit goed te beseffen en lijken zij wel degelijk rekening te houden met potentiële faillissementsrisico’s. Ze durven het in ieder geval niet snel aan om het op exploitatietekorten te laten aankomen, zoals in sommige andere onderwijsinstellingen wel gebeurt. Bij het ministerie van LNV zijn enkele situaties aangetoond waarbij rechtstreekse verzoeken van individuele hogescholen om aanvullende middelen gehonoreerd zijn. Dit is in strijd met (de geest van) de gemaakte afspraken over doorverwijzing naar het Vangnet. Maar LNV had waarschijnlijk weinig keus, gezien de financiële positie en het monosectorale karakter van de hogescholen in het hoger agrarisch onderwijs. Op basis van het voorgaande valt af te leiden dat er geen goede reden is om de tweede hoofdtaak van het Vangnet, het in noodgevallen verstrekken van leningen, te continueren. Alle hogescholen weten nu dat het vermogen van het Vangnet te klein is om die taak geloofwaardig uit te voeren, maar dit heeft niet tot problemen geleid, omdat OCW de onzekerheid over steunverlening in noodsituaties op het juiste niveau heeft gebracht. Als het Vangnet geloofwaardig ‘lender of last resort’ zou moeten zijn, dan zou het daarvoor veel meer geld nodig hebben. Dit lijkt onhaalbaar: geen van de betrokken partijen zal waarschijnlijk bereid zijn om de middelen daarvoor te fourneren. Het vormen van een geloofwaardig gezamenlijk noodfonds door het afromen van een deel van het vermogen van alle hoge18

3

Voorschotrente zoals deze van tijd tot tijd wordt vastgesteld door De Nederlandsche Bank N.V.


25

Stichting Vangnet HBO scholen lijkt wellicht een efficiënte manier van risicobuffering. Een dergelijk fonds zou vanwege het portefeuille-effect namelijk in beginsel kleiner kunnen zijn dan de individuele risicobuffers van hogescholen (zie hoofdstuk 4). Maar zo’n gezamenlijke risicobuffer zou ernstig in strijd zijn met de zelfstandigheid van hogescholen. Opheffing van de tweede hoofdtaak van het Vangnet brengt met zich mee dat de middelen van het Vangnet naar de hogescholen zouden moeten teruggaan. Als de early warning-functie wel zou worden voortgezet, dan zou daarvoor dus een andere bekostiging moeten worden opgezet dan de huidige (de werkzaamheden van het Vangnet worden thans betaald uit de renteopbrengsten van zijn vermogen; zie paragraaf 3.7).

3.6

Leerpunten financieel management

Uit het functioneren van het kengetallensysteem en de gesprekken c.q. interventies kunnen lessen getrokken worden waarvan alle hogescholen kunnen profiteren in hun beleid. Deze lessen betreffen enerzijds risicofactoren die hogescholen in financiële problemen hebben gebracht, maar anderzijds ook succesvolle acties (best practices) op het gebied van financieel management die geleid hebben tot verbetering van de financiële positie. Hoewel het identificeren en verspreiden van zulke leerpunten geen statutaire taak van het Vangnet is, acht de commissie het toch van belang om in deze evaluatie bij dit punt stil te staan. Is het gebeurd en zo nee, vallen er dan alsnog zulke lessen uit het verleden te trekken? 3.6.1

Activiteiten Vangnet

De commissie stelt vast dat het Vangnet matig actief is geweest in het verspreiden van sectorspecifieke leerpunten op het gebied van financieel management. Uit de correspondentie valt af te leiden dat in de gesprekken met individuele hogescholen die in moeilijkheden verkeerden diverse suggesties voor verbeteringen in het financieel management gedaan. Maar het Vangnet heeft, deels vanwege onduidelijkheid of dat tot de taakopdracht zou behoren, geen jaarlijkse verslagen opgesteld waarin de voornaamste bevindingen werden besproken en waaruit alle aangesloten hogescholen lessen zouden kunnen trekken19. Dat is jammer, omdat het Vangnet bij uitstek in een positie verkeert waarin het vanuit overzicht op het financiële reilen en zeilen van de hele sector tot aanbevelingen kan komen. De diverse aanvullende ratio’s20 die het Vangnet in zijn kengetallensystematiek verzamelt, hadden bijvoorbeeld goede aanknopingspunten kunnen bieden voor een aanzet tot benchmarking. Deze aanvullende kengetallen zijn wel gecommuniceerd aan hogescholen, maar zonder de veredelingsslag die van zulke gegevens bruikbare informatie maakt. Hier staat weer tegenover dat het Vangnet wel jaarlijks een vergadering van deelnemers heeft georganiseerd, waarin telkens een thema op het gebied van financieel management centraal stond21. Deze bijeenkomsten werden meestal goed gewaardeerd door de aanwezige bestuurders.

19

Wel heeft het Vangnet jaarlijks in het HBO-Journaal haar mening over de financiële positie gemeld. Zie bijlage I.4.5. 21 Zie bijlage I.7.1 voor een beschrijving van deze bijeenkomsten. 20

3


26

Stichting Vangnet HBO De commissie heeft in samenspraak met het Vangnet nog enkele algemene leerpunten geformuleerd, zowel in termen van risico’s als in termen van successen. Deze leerpunten zijn niet specifiek bedoeld als ‘eye openers’, maar hebben meer het karakter van ‘reflectie’ op de afgelopen vijf jaar. 3.6.2

Risico’s

Welke niet-financiële kenmerken onderscheiden de hogescholen die in de rode of oranje zone terecht zijn gekomen van de hogescholen in de groene zone? Het meest opvallende kenmerk van de tien hogescholen die in de afgelopen vijf jaar in grotere financiële problemen zijn geweest is dat het grotendeels kleinere hogescholen betrof. Al enige tijd worden er geen grote hogescholen meer met verhoogde attentie door het Vangnet gevolgd22. Vooral de kleine monosectorale hogescholen zijn kwetsbaar gebleken. De oorzaken van deze kwetsbaarheid staan niet onomstotelijk vast en er is bijvoorbeeld nog geen overtuigend bewijs dat er een minimaal noodzakelijke schaalgrootte is voor succesvolle hogescholen. Laat staan dat er een indicatie is dat grote hogescholen onkwetsbaar zouden zijn. Desondanks is het toch wel duidelijk dat kleine monosectorale hogescholen niet de risicospreiding kennen van multisectorale hogescholen. Een verschuiving in de belangstelling van studenten voor hun vakgebied kan voor de monosectorale hogescholen gunstig uitpakken, maar ook heel ongunstig. Met de huidige bekostigingssystematiek werkt dat bij kleine monosectorale hogescholen vrij snel door in de totale exploitatie. Waar een grotere multisectorale nog een zekere mate van kruissubsidiëring kan toepassen, komt een monosectorale hogeschool al spoedig in een saneringsscenario terecht. Goede voorbeelden hiervan zijn het landbouwonderwijs en (meer recent) de zelfstandige HEAO’s. Laatstgenoemden bleken, toen ze na jarenlange stijgende studentenaantallen met een terugval werden geconfronteerd, relatief onervaren in het herschikken van de activiteiten. Ook het kunstonderwijs valt in deze categorie, zij het dat die hogescholen specifiek worden geplaagd door een al jaren voortdurende en onacceptabele onzekerheid over de wijze waarop ze in de toekomst zullen worden bekostigd. Zolang hun bekostiging meer op capaciteit dan op productie is gebaseerd kunnen zij het hoofd behoorlijk boven water houden, maar wanneer dat zou veranderen dan zijn er waarschijnlijk snel problemen te verwachten. Voor de meeste kleine monosectorale hogescholen is het geen haalbare kaart om binnen afzienbare tijd een multisectoraal profiel te ontwikkelen. Toch is vanuit continuïteitsoogpunt wel een zekere verbreding van de basis noodzakelijk en is dat vaak ook mogelijk. Zo zijn er verschillende monosectorale hogescholen die kostendekkende contracten hebben gesloten voor het verzorgen van bedrijfsopleidingen. Ook de kleine multisectorale hogescholen zijn verhoogd kwetsbaar gebleken. Bij deze categorie is het niet zo zeer de geringe spreiding van de activiteiten die hen kwetsbaar maakt, als wel de geringe schaalgrootte van de activiteiten. Het gevolg is dat bij deze hogescholen over de hele linie de marges erg smal zijn en dat de manoeuvreerruimte dienovereenkomstig gering is. Ook voor deze hogescholen zijn aanvullende activiteiten naast de reguliere onderwijstaak waarschijnlijk op langere termijn een kwestie van lijfsbehoud. Hoewel de commissie dat niet onderzocht heeft, bestaat binnen de sector de

3


27

Stichting Vangnet HBO indruk dat er niet veel logische en aantrekkelijke fusiemogelijkheden meer over zijn. Van die oplossingsrichting moet daarom voor de kleine hogescholen niet te veel worden verwacht. Een belangrijke risicofactor bij alle hogescholen is de uitvoering van omvangrijke huisvestingsprogramma’s23. Zulke programma’s tasten bijna altijd de solvabiliteitspositie aan, zij kunnen daarnaast de normale bedrijfsvoering verstoren en ze worden regelmatig getroffen door tegenvallers. In combinatie met een tegenvallende studentenontwikkeling ontstaan er dan relatief snel financiële problemen. De ervaring met betrekking tot nieuwbouw wijst uit dat er te allen tijde nog een forse extra financieringsruimte (‘bovenop’ het bouwplan) aanwezig moet zijn en ook dat strakke kostenregie tijdens de uitvoeringsfase moeilijker te realiseren is dan menigeen denkt. Gelet op het recente verleden kan het bepaald geen kwaad deze bekende aanbevelingen nog eens onder de aandacht te brengen. 3.6.3

Successen…

Naast de risico’s die in de afgelopen vijf jaar dikwijls tot financiële problemen hebben geleid, zijn er ook heel duidelijke verbeteringen te zien geweest. Verbeteringen die er aan hebben bijgedragen dat de financiële problemen bij hogescholen werden opgelost. De belangrijkste verbetering die op financieel gebied is opgetreden is de versterking van de financiële functie. Eerder is in relatie tot het functioneren van het early warning systeem al opgemerkt dat vrijwel alle hogescholen nu de basale vormen van planning en control intern hebben ingevoerd en dat zij nu zelf vrij actief sturen op continuïteit en op ‘vooruitkijken’. Het Vangnet heeft geconstateerd dat de kwaliteit van de meerjarenprognoses de laatste paar jaar ook sterk is verbeterd. Een belangrijke vooruitgang daarbij is dat men geleerd heeft om bij onzekere situaties in scenario’s te denken, niet alleen tijdens het reguliere proces van meerjarenplanning maar ook bij ingrijpende beslissingen. Het ziet er naar uit dat hierdoor de kwaliteit van de besluitvorming duidelijk aan het verbeteren is en dat verrassende financiële gevolgen duidelijk minder voorkomen. Deze focus op vooruitkijken is gepaard gegaan met een duidelijke vernieuwing in de bezetting van de financiële functie. Bij het begin van het Vangnet zaten veel controllers qua opleiding nog op SPDniveau. Inmiddels is het algemene opleidingspeil fors gestegen en zijn controllers of financieel directeuren met een RA of RC opleiding geen uitzondering meer. Parallel daaraan is bij veel – zij het zeker nog niet alle – hogescholen de positie van de controller flink versterkt en wordt er naar hem door zowel het College van Bestuur als door de Raad van Toezicht veel beter geluisterd dan vroeger. Onder andere als het gaat om het belang van het realiseren van de financiële doelstellingen. 3.6.4

…en een valkuil

De commissie signaleert hierbij overigens een paradoxale ontwikkeling, die voor de toekomst ook een belangrijke valkuil kan worden. De nieuw aangetreden bestuurders en controllers hebben in de afgelopen jaren enig succes gehad bij het najagen van financiële doelstellingen via saneringen en afslankingsprogramma’s: de gemiddelden van de Vangnet-ratio’s en dan met name de solvabiliteit en de

22 23

3

In de beginfase zijn er wel enkele grotere en middelgrote hogescholen met verhoogde attentie gevolgd. Zie hiervoor ook hoofdstuk 4.


28

Stichting Vangnet HBO rentabiliteit zijn enigszins gestegen, zoals eerder werd besproken. Of dat voldoende is voor continuïteit op langere termijn moet in hoofdstuk 4 nog blijken, maar een zekere verbetering is onmiskenbaar. Tegelijkertijd zijn er sterke aanwijzingen dat bij de verbetering van met name de exploitatieresultaten onderhand een gevaarlijke onbalans is ontstaan. In de afgelopen jaren is er veel geld bespaard door een zuinig investeringsbeleid (ICT en inventaris) en door extensivering van het onderwijs, die onder meer tot uitdrukking komt in een sterke daling van het aantal contacturen en van de feitelijk door studenten ervaren studiebelasting per week. Zoals in hoofdstuk 5 wordt aangegeven zijn dit indicaties dat de kwaliteit van het onderwijs aan het dalen is, zonder dat dit in het huidige kwaliteitssysteem tot uitdrukking komt. Veel controllers voelen dit wel aan, maar zij weten net zo min als hun bestuurders hoe zij met dit soort dilemma’s van publiek bekostigde non-profit instellingen moeten omgaan. Zolang ‘knijpen’ in de onderwijsprocessen mogelijk is zonder dat er alarm geslagen wordt bij de visitaties, gaat men er mee door. En niemand durft het risico te nemen dat visitaties mislukken, want daar hangt de bekostiging van de opleidingen van af. Dus onderbreekt niemand actie om deze spiraal te doorbreken en de kat de bel aan te binden. De controllers zullen nog een slag moeten maken naar een bredere versie van financieel management, die tegelijkertijd recht doet aan het streven naar een gezonde financiële huishouding én aan de maatschappelijke opdracht van de organisatie: niet morrelen aan de kwaliteit.

3.7

Kosten en baten Vangnet

In figuur 3.3 staan de kosten, opbrengsten en exploitatieresultaten24 van het Vangnet opgesomd. Hieruit blijkt dat het resultaat in de loop der jaren is toegenomen dankzij de min of meer gelijk gebleven kosten (3.7.1) en de toegenomen baten (3.7.2). In deze paragraaf wordt tevens de ontwikkeling van het vermogen besproken (3.7.3)

24

3

Resultaten betreffen met name rentebaten.


29

Totaal is opbrengsten in Euro's


700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1998 v.a. okt.

1999

2000

2001

Resultaat Organisatiekosten

2002

Begroting 2003

Figuur 3.3 Kosten, baten en resultaten. 3.7.1

Kosten Vangnet

Het totale kostenniveau van het Vangnet is door de jaren heen redelijk stabiel gebleven en in reële termen zelfs enigszins gedaald: Tussen circa € 210.000 en € 230.000,- per jaar, dus ongeveer € 4.000 à € 4.500,- per deelnemende hogeschool25. Deze kosten zijn in principe niet gelijkelijk per hogeschool verdeeld, maar mede afhankelijk van de soepele oplevering van informatie en de risicofase waarin de hogeschool zich bevindt. De commissie abstraheert van de extra managementtijd die colleges van bestuur en medewerkers van hogescholen hebben besteed aan de oplevering van de meerjarenprognoses en gesprekken. Men mag ervan uit gaan dat hogescholen ook zelf een meerjarenprognose zouden opstellen. Voor de vergelijking van de kosten van het Vangnet is weinig benchmarkinformatie beschikbaar. Er bestaan nauwelijks vergelijkbare organisaties. Wellicht het meest voor de hand liggend is de Stichting Waarborgfonds HBO. De totale kosten van het Waarborgfonds blijken te liggen op een niveau van ca. 60% boven die van het Vangnet. De activiteiten die het Waarborgfonds en het Vangnet verrichten zijn niet volledig vergelijkbaar, maar er zijn geen duidelijke aanwijzingen dat de werklast van het Vangnet substantieel lager is. Derhalve beschouwt de commissie de uitkomst als alleszins redelijk. 3.7.2

Baten Vangnet

Als men de baten van het Vangnet nader analyseert moet een onderscheid gemaakt worden tussen de rentebaten die het Vangnet heeft ontvagen met de toevertrouwde malusmiddelen en de ‘maatschappelijke’ baten die het Vangnet heeft gehad voor de HBO-sector. De rentebaten zijn weliswaar bij het Vangnet binnengekomen, maar zonder het Vangnet hadden de betrokken gelden ook rentedragend kunnen worden uitgezet. In het begin stond nog niet vast hoeveel 25

3

Relateren wij de kosten van het Vangnet aan de sectoromzet van de HBO-instellingen dan betekent dit een kostenniveau van ca. 0,01% per jaar.


30

Stichting Vangnet HBO van de beschikbare gelden aangewend zouden moeten worden ten behoeve van leningen voor hogescholen. Daarom hield het Vangnet de eerste jaren zijn geld in relatief liquide vorm aan. Het Vangnet heeft zijn middelen in het jaar 2000 vastgelegd in de vorm van doorrollende termijndeposito’s, waarbij met de bank afspraken zijn gemaakt over de eventuele voortijdige beëindiging van de deposito’s als er sprake zou zijn van verstrekking van financiële ondersteuning aan individuele hogescholen. Vooral dankzij het vastleggen van de middelen zijn de opbrengsten fors toegenomen26: van ca. € 260.000 in 1998 tot ca. € 660.000 volgens de begroting 2003. Het effectieve beleggingsrendement is daardoor in een periode van dalende rente gestegen van ongeveer 2,5% naar ruim 4% op jaarbasis. De maatschappelijke baten van het Vangnet zijn praktisch niet kwantificeerbaar. Gegeven zijn rol als bewaker van de continuïteit van de instellingen zou het bestaan van het Vangnet een positieve (dat wil zeggen neerwaartse) invloed moeten hebben op rente die hogescholen aan banken moeten betalen. Desgevraagd blijken de twee daarvoor benaderde banken het daarover niet eens te zijn27. Tot de maatschappelijke baten zouden ook vermeden faillissementskosten ten gevolge van het optreden van het Vangnet kunnen worden gerekend. Deze zijn nog moeilijker te kwantificeren dan de mogelijke rentebesparingen hierboven. De commissie ziet daarom af van kwantificering, maar constateert dat de totale kosten van het Vangnet gerelateerd aan de rentekosten van de sector in ieder geval bescheiden zijn. 3.7.3

Ontwikkeling vermogen

Bij de start van het Vangnet is afgesproken dat de kasmiddelen in het kader van de bonusmalusregeling ten gunste van het Vangnet zouden komen. De bonus-malus-regeling28 hield in dat enerzijds hogescholen een boete moesten betalen als een medewerker ontslagen werd. Anderzijds kon men aanspraak maken op een premie indien men een wachtgelder aannam. Aangezien hogescholen per saldo meer boetes betaalden dan zij premies ontvingen, ontstond er aldus een van de hogescholen afkomstig saldo dat rechtstreeks aan het eigen vermogen van de Stichting is toegevoegd. Tot 2002 was cumulatief ongeveer € 14 mln. aan malusbijdragen overgemaakt naar het Vangnet. Dit was in overeenstemming met de schatting van de totale opbrengst bij de oprichting van het Vangnet. Zoals reeds aangegeven zijn deze middelen niet gebruikt voor leningen. De ontwikkeling van het eigen vermogen van de Stichting is in figuur 3.4. weergegeven. Uit deze figuur blijkt dat het vermogen met name gevormd wordt door de malusstortingen en in beperkte mate door toevoeging van de positieve jaarlijkse resultaten.

26

Daarnaast is ook het rentedragende vermogen in de loop der tijd nog wat toegenomen; zie paragraaf 3.7.3. De ene bank stelt dat het functioneren van het Vangnet waarschijnlijk een rentebeperkende invloed heeft gehad van circa 5 á 10 basispunten (circa € 375.000 tot € 750.000 per jaar). Maar de andere bank ontkent een dergelijk verband. 28 Voor een toelichting op de bonus-malusregeling zie bijlage I.1. 27

3


31


16 14 12 (in € mln.)

Ontwikkeling eigen vermogen

18

Toevoeging resultaat

10

Toevoeging bonus-malus

8

Eigen vermogen

6 4 2 0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

Begroting 2003

Figuur 3.4 Vermogen Vangnet (bedragen in € mln.)

3.8

Oordelen betrokkenen over functioneren Vangnet binnen de (bedrijfseconomische) toezichtstructuur

In deze paragraaf staat de commissie stil bij de visie van de meestbetrokkenen (bestuurders van hogescholen en OCW) op de huidige positie van het Vangnet in de toezichtstructuur van de HBO-sector. Een nadere beschrijving van de huidige structuur van het toezicht in het HBO is te vinden in bijlage I.2. Ongeveer twee derde van de bestuurders meent dat de positieve leereffecten van het Vangnet inmiddels grotendeels zijn uitgewerkt. Zij vinden dat hun eigen hogeschool en Raad van Toezicht nu dusdanig professioneel zijn dat zij geen behoefte meer hebben aan externe continuïteitsbewaking. Dat doen ze immers zelf met een goed planning en control systeem. De meesten van hen vinden dat dát voor de meerderheid van de overige hogescholen evenzeer geldt. Men stelt daarbij verder geen prijs meer op de onderlinge verbondenheid van instellingen via het Vangnet, laat staan via het Waarborgfonds. (Zij vinden het onacceptabel dat een hogeschool die in de problemen komt via de regresregeling van het Waarborgfonds de andere hogescholen zou kunnen meesleuren. Als de Waarborgfondsconstructie zou kunnen worden afgeschaft - wat overigens niet het geval is - dan neemt deze groep bestuurders de hogere rentetarieven die daaruit zouden resulteren voor lief.) Deze bestuurders willen daarom het Vangnet zo snel mogelijk opheffen. Toch erkennen deze bestuurders desgevraagd in meerderheid de redelijkheid van het standpunt van OCW, dat duidelijk prijs stelt op de werkzaamheden van het Vangnet. OCW heeft er, als degene die de sector grotendeels met publiek geld bekostigt en die ook als systeemverantwoordelijke kan worden beschouwd, belang bij dat er toekomstgericht extern financieel toezicht op de sector wordt uitgeoefend. Toezicht dus met een heel ander karakter dan de controle op rechtmatigheid die vanuit het ministerie wordt uitgeoefend. Toezicht dat dus in aanvulling komt op het interne toezicht door Raden van Toezicht, die zich net als instellingsaccountants en banken van nature meer moeten concentreren op het belang van individuele hogescholen dan op het systeembelang. En toezicht dat dus onafhankelijk

3


32

Stichting Vangnet HBO moet zijn, om effectief te blijven en om niet weer te vervallen in de ongewenste situatie van begin jaren ’90, die de achtergrond was voor de oprichting van het Vangnet. Maar zulke overwegingen staan – overigens begrijpelijk - niet al te hoog op de prioriteitenlijst van deze bestuurders. De overige bestuurders vinden dat de gesprekken en de vragen die het Vangnet in de afgelopen jaren gesteld heeft hen blijvend aan het denken heeft gezet. Zij wijzen erop dat het Vangnet eigenlijk de enige externe bedrijfseconomische toezichthouder is geweest die werkelijk, zoals het hoort kritisch en op prospectieve basis, toezicht heeft gehouden. Deze groep is gematigd voorstander van continuering van het Vangnet als een organisatie die, beter dan de Raad van Toezicht, overzicht heeft over alle hogescholen en die aldus de Raad van Toezicht in zijn taak kan ondersteunen. Een punt waaraan vrijwel alle bestuurders zich ergeren is het grote aantal partijen dat in meer of mindere mate bij een vorm van financieel-economisch toezicht betrokken is: OCW/CFI, Raden van Toezicht, de instellingsaccountant, de bank, de HBO-Raad, het Waarborgfonds en het Vangnet. Dat leidt tot doublures in de gegevensverstrekking, verwarring over gegevensdefinities en daarmee tot overmatige besteding van managementtijd (al is het onduidelijk hoeveel tijd dit nu echt kost; waarschijnlijk is het vooral een ergernisfactor). Erger is nog dat er bij zoveel partijen overlappingen in de toezichtswerkzaamheden ontstaan. Zoals de recente praktijk in diverse sectoren heeft uitgewezen kan dat gemakkelijk leiden tot gebrek aan alertheid bij de toezichthouders en dus tot ineffectief toezicht. Bij de aanbevelingen voor de toekomst, die in hoofdstuk 6 worden gepresenteerd, zal met dat gevaar rekening moeten worden gehouden.

3


33


4

DE VERMOGENSPOSITIE VAN HOGESCHOLEN ULTIMO 2001

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de tweede onderzoeksvraag: Is de huidige vermogenspositie van hogescholen toereikend? Die vraag is relevant in het kader van deze evaluatie, want hoewel in het voorgaande hoofdstuk aan de hand van de normen van het early warning systeem geconstateerd werd dat de liquiditeit, solvabiliteit en de rentabiliteit van de hogescholen sinds de oprichting van het Vangnet zijn verbeterd, betekent dat op zichzelf genomen nog niet dat hun collectieve vermogenspositie als totaal thans voldoende zou zijn. Daarom wordt in dit hoofdstuk een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke en de normatieve omvang van het eigen vermogen van de hogescholen, aan de hand van de ‘methode Koopmans’ die in 1999 voor de universiteiten is ontwikkeld. Daarbij wordt tevens duidelijk of de huidige liquiditeit en rentabiliteit toereikend zijn vanuit een continuïteitsperspectief. In feite is dit te beschouwen als een toets op de toepasselijkheid van financiële criteria die het Vangnet in het early warning systeem hanteert. Omdat het rapport van de commissie Koopmans met de beschrijving van de gevolgde analysemethode bij verzelfstandigde overheidsorganisaties in het algemeen en zeker binnen de onderwijssector vrij bekend is, heeft de commissie Smits besloten om de rapportage van de bevindingen van de vermogensanalyse relatief beknopt te houden. De uitwerking van de analyse – inclusief de aanpassingen die specifiek voor de hogescholen nodig waren om recht te doen aan de verschillen met de universiteiten – wordt grotendeels gegeven in de bijlagen II tot en met IV bij dit hoofdstuk. De geïnteresseerde lezer wordt voor de verdere onderbouwing van diverse onderdelen van de analyse verwezen naar het oorspronkelijke rapport van de commissie Koopmans29. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 4.2 worden de functies van het eigen vermogen uiteengezet. Deze functies, de bufferfunctie en de financieringsfunctie, worden vervolgens normatief in de paragrafen 4.3 en 4.4 uitgewerkt. Daarna vindt in paragraaf 4.5 de confrontatie plaats tussen de berekende normatieve hoeveelheid eigen vermogen van de hogescholen en het feitelijk beschikbare eigen vermogen per ultimo 2001. Paragraaf 4.6 vergelijkt de uitkomsten van de normatieve balans met de kengetallen en criteria die het Vangnet hanteert. Als bronnen voor de berekeningen heeft de commissie de jaarrekeninginformatie uit het early warning systeem van het Vangnet gebruikt. Voor zover de jaarrekeningen van de hogescholen tekortschoten voor de berekeningen, zijn de benodigde gegevens met behulp van een vragenlijst aan de controllers van hogescholen verzameld.

29

4

Zie www.hbo-raad.nl.

De vermogenspositie van hogescholen ultimo 2001

34


4.2

Functies eigen vermogen

Teneinde uitspraken te kunnen doen over het benodigde eigen vermogen dienen eerst de functies van het eigen vermogen te worden benoemd. Voor organisaties die, zoals hogescholen, geen deel uitmaken van de overheid30 zijn deze functies31: -

Buffer voor het opvangen van risico’s (bufferfunctie) De hogescholen ontvangen jaarlijks een rijksbijdrage van OCW, maar zijn verder zelf verantwoordelijk voor hun exploitatie. Aangezien de minister formeel niet verplicht is een hogeschool te ondersteunen wanneer een financieel probleem of zelfs een faillissement dreigt, bestaat het risico dat een hogeschool failliet gaat. Op grond van dit risico, hoe klein wellicht ook in de praktijk, is het noodzakelijk dat hogescholen voldoende reserves op instellingsniveau hebben, waarmee zij tegenvallers in de exploitatie tijdelijk kunnen opvangen. Zonder zulke reserves zullen hogescholen weliswaar niet direct failliet gaan, maar wel zal hun faillissementsrisico dan duidelijk stijgen en in ieder geval moeten zij dan eerder en dus ‘zenuwachtiger’ ingrijpen in de eigen exploitatie wanneer zich daarin een kleine hapering voordoet. Op langere termijn kan een hogeschool op nagenoeg alle risico’s reageren door de exploitatie aan te passen (de tering naar de nering zetten). Het bedrijfsrisico betreft dus tegenvallers die zich op korte termijn, binnen een tijdshorizon van enkele jaren voordoen en die redelijkerwijs niet van tevoren voorzien kunnen worden32. Als de tegenvaller zich heeft voorgedaan moet de hogeschool de verbruikte buffer weer zelf vanuit de (toekomstige) exploitatie opnieuw opbouwen.

-

Financiering van activa (financieringsfunctie) Hogescholen hebben voor het uitoefenen van hun werkzaamheden activa nodig, met name gebouwen. Deze activa dienen te worden gefinancierd met een mix van eigen - en vreemd vermogen. In commerciële organisaties die vennootschapsbelasting moeten betalen is het gunstig om – voor zover de benodigde buffer in het eigen vermogen dat toelaat – zoveel mogelijk activa te financieren met vreemd vermogen, omdat dat de goedkoopste vermogensbron is. Voor organisaties zonder winstoogmerk zoals hogescholen geldt dat echter niet: voor zulke organisaties is het, bij afwezigheid van aandeelhouders met ambitieuze dividend- of koersstijgingsverwachtingen, juist gunstiger om zoveel mogelijk met goedkoop eigen vermogen te financieren. Alleen indien de rijksbijdrage een specifieke rentevergoedingscomponent bevat gaat dit niet op en zijn hogescholen in principe even goed af met het aantrekken van vreemd vermogen voor de financiering van activa.

Er zijn derhalve twee functies aan het eigen vermogen toe te kennen. De bufferfunctie dient voor het (tijdelijk) opvangen van risico’s. De financieringsfunctie heeft betrekking op de financiering van activa. Het eigen vermogen kan deze buffer- en financieringsfunctie in principe gelijktijdig vervullen, maar naarmate de bufferfunctie meer in de vorm van liquide middelen wordt aangehouden is een organisatie natuurlijk feitelijk beter in staat om exploitatieverliezen tijdelijk te overbruggen zonder een beroep te 30

Gemakshalve wordt hier uitgegaan van de ‘gewone’ rijksoverheid en wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende onderdelen daarvan (zoals kerndepartementen en agentschappen) en hun uiteenlopende comptabele stelsels. Soms worden ook nog wel andere functies van het eigen vermogen gedefinieerd, zoals de bestemmingsfunctie (vastgelegd vermogen dat slechts voor één bestemming mag worden aangewend) en de inkomensfunctie (vastgelegd vermogen waartegen beleggingen staan die exploitatie-inkomen genereren). Deze zijn echter in de context van Nederlandse hogescholen voorshands van minder belang. 32 Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld ver van tevoren aangekondigde bezuinigingen op de rijksbijdrage, waarvoor hogescholen, hoe pijnlijk ook, in principe voldoende tijd hebben om de exploitatie aan te passen. 31

4


35

Stichting Vangnet HBO doen op overbruggingsfinanciering. Zoals bleek uit de uiteenzetting over de financieringsfunctie is de (normatief) benodigde hoeveelheid eigen vermogen voor de financieringsfunctie vooral afhankelijk van de leencapaciteit die met de rentevergoedingscomponent uit de rijksbijdrage wordt verkregen. Hoe hoger die component, hoe minder met eigen vermogen gefinancierd hoeft te worden.

4.3

Normatieve omvang bufferfunctie van het eigen vermogen

Om de benodigde risicobuffer globaal te kwantificeren dient een schatting te worden gemaakt van: 1. de mogelijke autonome (neerwaartse) fluctuaties in de opbrengsten; 2. de mogelijke autonome (opwaartse) fluctuaties in de kosten; 3. de mogelijkheden om de kosten neerwaarts aan te passen aan opbrengstdalingen. De tijdshorizon die hierbij dient te worden gehanteerd is zo’n twee á drie jaar33. De commissie Smits onderschrijft het standpunt van de commissie Koopmans dat bij een dergelijke kwantificering risico’s die ontstaan door gebrekkig management buiten beschouwing dienen te blijven, omdat het geen pas geeft om reserves te vormen voor het opvangen van mogelijk toekomstig mismanagement. Daarom wordt aan zulke risico’s in de analyse geen aandacht besteed; uitgangspunt is dat alle hogescholen adequaat operationeel risicomanagement dienen te hebben geïmplementeerd. De wijze waarop de commissie de kwantificering heeft laten uitvoeren, aan de hand van gegevens uit het early warning systeem en een eenvoudig simulatiemodel, is beschreven in bijlage II. Hier wordt verder volstaan met een herhaling van de voornaamste conclusies die in bijlage II worden getrokken: 1. Hoewel de opbrengstrisico’s in de afgelopen 6 jaar feitelijk beperkt zijn geweest, doen hogescholen er in hun toekomstige reservebeleid verstandig aan om rekening te houden met opbrengsttegenvallers van maximaal zo’n 20% over een periode van 2 á 3 jaar. In de afgelopen jaren hebben die zich nauwelijks voorgedaan, maar in die tijd is het macrobudget van de hogescholen aanzienlijk uitgebreid. Indien zulke uitbreidingen voor de komende tijd niet meer in het verschiet liggen kunnen de opbrengsten bij individuele hogescholen vooral door de werking van het bekostigingssysteem tamelijk snel en ingrijpend dalen. 2. Uit de simulaties komt naar voren dat opbrengsttegenvallers van een zeker percentage al snel een cumulatief exploitatietekort veroorzaken van ongeveer dezelfde omvang, ook als daarna de kosten worden gereduceerd. Voor een belangrijk deel hangt dat samen met de hoge reorganisatiekosten (door bovenwettelijke ontslagvergoedingsregelingen) en langdurige reorganisatieprocedures. Een hogeschool die een klap van 20% opbrengstdaling wil kunnen opvangen dient dus over een buffer van circa 20% van de omzet te beschikken. 3. Gelet op de wens om ten behoeve van mogelijke decentrale problemen (extreme verschuivingen van studentenstromen tussen opleidingen binnen een hogeschool) een zekere afronding naar boven te doen, beveelt de commissie aan om gemiddeld uit te gaan van een risicobuffer voor hogescholen van ongeveer 25% van de opbrengsten. De aldus aanbevolen buffer is groter dan de buffer die destijds voor universiteiten34 werd aanbevolen, omdat hogescholen grotere financiële risico’s lopen. Het belangrijkste verschil is de werking van de 33 34

4

Bij de simulaties zijn echter aanzienlijk langere perioden bekeken. Destijds werd een risicobuffer van 10% aanbevolen.


36

Stichting Vangnet HBO bekostigingssystematiek. Bij hogescholen is de gevoeligheid van de opbrengsten voor studentenfluctuaties veel groter, zowel qua omvang van het risicobedrag als qua snelheid waarmee veranderingen financiële gevolgen krijgen. Door de grotere opbrengstfluctuaties moet ook rekening gehouden worden met diepere ingrepen in de exploitatie. Die veroorzaken op hun beurt meer dan evenredig hogere reorganisatiekosten: naarmate de reorganisatie ingrijpender is dienen immers meer mensen met hoge bovenwettelijke uitkeringsrechten te worden ontslagen. In lijn met het advies van de commissie Koopmans dient de aanbevolen risicobuffer voor 50% in liquide vorm aangehouden te worden. Dit impliceert dat bij cumulatieve verliezen van grofweg meer dan 12,5% van de omzet extra bankkrediet moet worden aangetrokken om de problemen het hoofd te kunnen bieden en dus ook dat de feitelijke dekking daarmee slechts 12,5% bedraagt en niet 25%. De commissie realiseert zich dat uitvoering van deze regel in de afgelopen jaren tot een rentewinst zou hebben geleid bij de hogescholen, maar anderzijds is het ook zo dat een lager percentage feitelijk zou leiden tot een erg kleine en dus ontoereikende bescherming.

4.4

Normatieve omvang financieringsfunctie van het eigen vermogen

4.4.1

Analysekader financieringsfunctie exclusief inflatie

De benodigde hoeveelheid eigen vermogen voor de financieringsfunctie wordt in eerste instantie uit de activa afgeleid. Bij het kwantificeren van de financieringsfunctie kan namelijk niet zonder meer worden aangenomen dat de activapositie van hogescholen juist is, dat wil zeggen toekomstbestendig. Onderstaand wordt voor een aantal activacategorieën de normatieve omvang en de bijbehorende financieringsveronderstelling aangegeven. Onroerend goed De belangrijkste activa van hogescholen zijn de gebouwen. De commissie Koopmans stelde dat universitaire gebouwen vaak grote geïntegreerde complexen zijn met een lange levensduur. Vervanging vindt daarom schoksgewijs plaats, waardoor gebouwen niet als ideaalcomplex kunnen worden aangemerkt. Als er wel sprake zou zijn van een ideaalcomplex, dan zouden de investeringen in gebouwen jaarlijks ongeveer gelijk zijn aan de afschrijvingsbedragen en dan zou het aanwenden van afschrijvingsbedragen voor andere doeleinden dan gebouwvervanging betrekkelijk snel opvallen. Hierdoor blijft de boekwaarde van de gebouwen in een ideaalcomplex-situatie min of meer automatisch op een relatief constant niveau: in een situatie zonder inflatie steeds circa 50% van de aanschafwaarde, die dan gelijk is aan de herbouwwaarde. Aangezien dit bij schoksgewijze vervanging niet gebeurt, moeten instellingen volgens de methode Koopmans bewust sparen om te zijner tijd tot vervanging te kunnen overgaan. De benodigde investering in gebouwen is om die reden bij het ontbreken van een ideaalcomplex niet zo maar van de balans af te lezen. Idealiter staat de benodigde investering in gebouwen deels als boekwaarde op de balans en deels als zogenaamde spaarliquiditeit (al dan niet in de vorm van beleggingen). In de praktijk is de spaarliquiditeit echter vaak ontoereikend, omdat het veel discipline vergt om de benodigde besparingen apart te zetten en te houden. Er is dan sprake van een vermogenstekort.

4


37

Stichting Vangnet HBO Hoewel de commissie Koopmans aangaf dat universiteiten zich in verband met het ontbreken van rentecompensatie zo veel mogelijk met eigen vermogen zouden moeten financieren, werd investering in nieuwbouw met 50% vreemd vermogen (overbruggingsleningen) wel mogelijk geacht. In de eerste helft van de zogenaamde normatieve vervangingscyclus betaalt de hogeschool aflossingen en rente voor deze leningen uit de afschrijvingen op de nieuwbouw. In de tweede helft van de vervangingscyclus kunnen hogescholen de afschrijvingen aanwenden om de eerder genoemde spaarliquiditeit op te bouwen en te beleggen. Door enerzijds rente te betalen op de leningen en anderzijds rente te ontvangen wordt over de gehele vervangingscyclus gezien per saldo rente betaald noch ontvangen35. Figuur 4.1 geeft een grafische weergave van de veronderstellingen bij de vervangingscyclus. In dit figuur wordt aan het begin van de cyclus 50% van de bouwkosten met liquide middelen gefinancierd en 50% met rentedragend vreemd vermogen (overbruggingskrediet). Aan het einde van de levenscyclus is wederom 50% rentegevende liquide middelen gevormd. Uit het voorgaande volgt dus dat de normatieve hoeveelheid eigen vermogen ter financiering van het onroerend goed gelijk is aan 50% van de aanschafwaarde over de hele vervangingscyclus. De benodigde omvang van de post onroerend goed in de balans varieert tussen de aanschafwaarde (direct na de aanschaf) en 0 (vlak voor de vervanging). De balans blijft in evenwicht door het aantrekken van overbruggingsleningen (in de eerste helft van de cyclus) dan wel door het aanhouden van spaarliquiditeit (in de tweede helft).

Vervangingscyclus 100% 75% 50% 25% 0% Vlak na vervanging

Halverwege cyclus

Vlak voor vervaning

Levensduur gebouwen Overbruggingskrediet

Spaarliquiditeit

Eigen vermogen

Figuur 4.1 Schematische weergave vervangingscyclus De onroerend goed analyse van de commissie Koopmans is ook voor de hogescholen geldig, met twee kanttekeningen: 1. Hogescholen ontvangen een rentevergoeding voor vreemd vermogen Bij hogescholen bevat de rijksbijdrage huisvesting in tegenstelling tot die van universiteiten ook een vergoeding voor rente. Bij de OKF-operatie, waarbij onroerend goed aan de sector is overgedragen, moesten de hogescholen in tegenstelling tot de universiteiten hun gebouwen kopen. Voor de daarvoor benodigde leningen ontvangen zij een gefixeerde rentecompensatie. Van het bere35

4

Afgezien van de – soms aanzienlijke – ‘spread’ tussen ingeleend – en uitgeleend geld.


38

Stichting Vangnet HBO kende normatieve eigen vermogen heeft de commissie om die reden het gekapitaliseerde rentecompensatiebedrag in mindering gebracht als langlopende schulden. Het rentecompensatiebedrag in de bekostiging bedraagt € 49 miljoen, hetgeen met een rentepercentage van 6%36 neerkomt op een leencapaciteit van € 816 miljoen. 2. Bij hogescholen is deels sprake van een ideaalcomplex De commissie heeft daarnaast de veronderstelling uitgewerkt dat bij hogescholen in enige mate sprake is van een ideaalcomplex. Met name grotere hogescholen bezitten een sterk gespreid bestand aan locaties in verschillende gemeenten. Dit bestand zal nooit als één geheel worden vervangen. Daarom hebben de gebouwen van de hogescholen meer het karakter van een ideaalcomplex dan die van universiteiten. De commissie heeft vastgesteld dat dit, bij handhaving van de overige veronderstellingen in het vermogensmodel, geen invloed heeft op de benodigde hoeveelheid eigen vermogen. Die blijft voor wat de gebouwen betreft de helft van de herbouwwaarde, ongeacht of er wel of geen sprake is van een ideaalcomplex37. Overige activa Naast de gebouwen moeten hogescholen ook terreinen, overige vaste activa (bijvoorbeeld inventarissen), liquiditeiten, vorderingen en voorraden financieren. Hiertoe staan naast eigen vermogen en langlopende schulden ook voorzieningen, vlottende activa en (in de eerste helft van de vervangingscyclus) overbruggingsleningen ter beschikking. Met uitzondering van de liquiditeiten kan bij de bepaling van de benodigde omvang van de andere activa wel van de actuele balanswaarde worden uitgegaan, omdat daarbij in principe geen sprake is van cyclische vervanging. Functies liquide middelen (en beleggingen) Behalve de spaarfunctie ten behoeve van onroerend goed-vervanging kunnen nog drie andere functies aan liquide middelen (inclusief beleggingen) worden toegekend, waaraan de normatieve omvang van liquide middelen dient te worden getoetst: Risicofunctie. In paragraaf 4.3 is aangegeven dat het wenselijk is om de risicobuffer voor de helft liquide aan te houden. Voorzieningsfunctie. De voorzieningsfunctie betreft de liquide middelen die nodig zijn om betalingen te kunnen doen die voortvloeien uit kortlopende (tijdelijke) voorzieningen. De commissie veronderstelt dat 25% van de voorzieningen binnen de periode van een jaar daadwerkelijk leiden tot een cash-outflow. Het resterende deel van de voorzieningen heeft een langere looptijd. Transactiefunctie. De transactiefunctie betreft de wens om een zodanige hoeveelheid liquide middelen aan te houden dat de vlottende activa (naast kas ook voorraden en vorderingen) in een gezonde verhouding tot de vlottende passiva staan. De commissie Koopmans is er daarbij vanuit gegaan dat exclusief de spaar-, risico- en voorzieningsfunctie een current ratio van tenminste één dient te worden aangehouden. Handhaving van deze voorwaarde bij de hogescholen zou echter naar het oordeel van de commissie tot een overmatige liquiditeit in de normatieve balans leiden. Als alternatief hanteert de commissie het uitgangspunt dat inclusief de risico-,

36

De commissie heeft een gemiddeld percentage gehanteerd van 6%. Enerzijds is er sprake van oudere leningen die tijdens de OKF-operatie zijn afgesloten. Hierbij treft men percentages in de orde van grootte van 9% aan. Het huidige renteniveau is aanmerkelijk lager (ook lager dan 6%). De inschatting is dat een effectieve rentedruk van ongeveer 6% thans reëel is. 37 In bijlage IV.3 wordt de veronderstelling met betrekking tot ideaalcomplex verder uitgewerkt (ook schematisch).

4


39

Stichting Vangnet HBO voorzienings- en transactieliquiditeit een current ratio van 1,25 moet worden aangehouden38. Dit leidt tot een lagere uitkomst van het berekende vermogenstekort39. 4.4.2

Analysekader financieringsfunctie inclusief inflatie

Introductie van inflatie zou het normatieve analyse kader op twee manieren kunnen beïnvloeden. Ten eerste is het de vraag of het normatieve percentage eigen vermogen voor de financiering van gebouwen bij inflatie wel 50% blijft. De commissie heeft dit onderzocht en heeft daarbij geconcludeerd dat inflatie hierop per saldo geen invloed heeft40. Het tweede effect van inflatie in het vermogensmodel heeft betrekking op de benodigde afschrijvingsbedragen. De commissie Koopmans heeft met betrekking tot de gebouwen vastgesteld dat inflatie bijdraagt aan een jaarlijks hogere herbouwwaarde. De afschrijvingen zijn gebaseerd op de historische aanschafwaarde van de gebouwen. Dit betekent dat hogescholen jaarlijks meer geld apart moeten zetten dan de op historische kosten gebaseerde afschrijvingsbedragen om te zijner tijd de dan veel hogere bouwprijs te kunnen betalen. Om dat te kunnen doen moeten zij jaarlijkse exploitatieoverschotten genereren ter grootte van het verschil tussen het afschrijvingsbedrag op basis van herbouwwaarde (incl. inhaalafschrijvingen) en de afschrijving op basis van historische aanschafwaarde. In paragraaf 4.5 wordt dit cijfermatig uitgewerkt. Overigens constateert de commissie dat hogescholen die nu in het kader van een vervangingsproces gebouwen moeten afstoten flink last kunnen krijgen van de huidige malaise op de onroerend goed markt. Omgekeerd hebben hogescholen in voorgaande jaren, toen de markt nog goed was, vaak uiterst aantrekkelijke transacties kunnen sluiten. Marktcycli zijn echter niet als afzonderlijke factor in een vermogensnormeringsmodel onder te brengen. Het optreden ervan geeft aan dat hogescholen een vooruitziende blik bij het vastgoedmanagement zullen moeten hebben en dat zij zich daarbij vaak zullen laten ondersteunen door professionele onroerend goed partijen.

4.5

Berekening vermogenstekort en normwaarden solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit

Hierna wordt op basis van balansgegevens het benodigde (normatieve) eigen vermogen van de hogescholen berekend per ultimo 2001. Hiertoe wordt in de eerste plaats de geüniformeerde balans (4.5.1) en vervolgens de normatieve balans bepaald, inclusief de daaruit volgende normwaarden voor solvabiliteit en liquiditeit (4.5.2). In 4.5.3 wordt de betekenis van het berekende vermogenstekort besproken, waarna ten slotte de benodigde rentabiliteitsnorm wordt afgeleid (4.5.4).

38

In de gebruikelijke normering van de current ratio worden zowel de risico- als de voorzienings- en de transactieliquiditeti meegenomen. De norm voor de current ratio is meestal 1,5 á 2, maar voor hogescholen met hun beperkte voorraad- en debiteurenrisico’s is 1,25 voldoende. De spaarliquiditeit dient in deze analyse buiten beschouwing te blijven. 39 In de gevoeligheidsanalyse wordt tevens het vermogenstekort berekend onder toepassing van de transactieliquiditeit conform de commissie Koopmans. 40 Zie bijlage IV.4, Invloed van inflatie op vermogensnorm

4


40


Uniformering balansen

In bijlage III wordt beschreven hoe de balansen van hogescholen geüniformeerd zijn ten behoeve van deze analyse. Uniformering is noodzakelijk, omdat niet alle hogescholen ondanks de aangescherpte verslaggevingsregels hun feitelijke vermogenspositie op dezelfde wijze bepalen. Het aantal uitgevoerde correcties is echter in vergelijking met de universiteiten relatief beperkt. Dit is mede te verklaren door de aangescherpte regelgeving voor de jaarrekeningen, waardoor er minder interpretatieverschillen bij de opstelling van de jaarrekening mogelijk zijn dan voorheen. Uniformering betekent de volgende correcties: - immateriële vaste activa: ten behoeve van een eenduidig beeld corrigeert de commissie deze (relatief beperkte) balanspost ten laste van het eigen vermogen; - materiële vaste activa: op basis van de beschikbare gegevens uit de enquêtes van hogescholen heeft de commissie niet-geconsolideerde huisvestingsstichtingen alsnog technisch geconsolideerd. Dit betreft overigens niet slechts de vaste activa-post maar ook andere balansposten. Leningen tussen de hogeschool en de stichting worden geëlimineerd. - financiële vaste activa: de vordering op OCW inzake ziektekosten, vakantiegelden en sociale lasten zijn ten laste van het eigen vermogen gecorrigeerd. Deze post komt slechts tot uitkering in geval van liquidatie en past dus niet bij een going-concern waardering. - kortlopende schulden: enkele hogescholen hanteren met betrekking tot collegegelden het ‘kasstelsel’. De commissie brengt 8/12 deel van de collegegelden ten laste van het eigen vermogen. Deze aanpassing sluit aan bij het baten- en lastenstelstel. - kortlopende schulden: er is een bedrag gepassiveerd teneinde vakantiedagen van medewerkers als overlopende passiva op te nemen41. In tabel 4.1 worden de uitkomsten van deze uniformering gepresenteerd, voor details wordt verwezen naar bijlage III.1

41

4

uiteraard voor zover hogescholen niet reeds zelf vakantiedagen gepassiveerd hebben.


41


Tabel 4.1 Geüniformeerde balans hogescholen per ultimo 2001

Balans 31-12-01

Correcties

(bedragen x €. 1.000)

Uniforme balans

immateriële vaste activa gebouwen & terreinen inventaris financiële vaste activa

1.893 1.280.444 221.250 127.827

-1.893 66.390 0 -76.310

0 1.346.834 221.250 51.516

Vaste activa

1.631.414

-11.814

1.619.601

voorraden debiteuren effecten liquide middelen

7.524 244.760 20.806 453.970

0 225 0 2.181

7.524 244.985 20.806 456.151

Vlottende activa

727.061

2.407

729.467

2.358.475

-9.407

2.349.068

Eigen vermogen

693.642

-57.483

636.159

Voorzieningen

205.148

1.649

206.797

Langlopende schulden

751.188

13.026

764.214

Kortlopende schulden

708.497

33.400

741.898

2.358.475

-9.407

2.349.068

Totale activa

Totale passiva

De boekwaarde van de gebouwen is blijkens de geüniformeerde balans minder dan de helft van de herbouwwaarde42. Daaruit kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat de gebouwen van de hogescholen zich in de tweede helft van de vervangingscyclus bevinden. Dat de boekwaarde per ultimo 2001 minder dan de helft van de herbouwwaarde was, kan ook zijn veroorzaakt door de betrekkelijk forse bouwkosteninflatie van de afgelopen jaren, die de herbouwwaarde fors heeft opgestuwd43. Overigens zou het de commissie niet verbazen als het onroerend goed van de hogescholen thans al in de tweede fase van de vervangingscyclus is aangeland, ondanks het gegeven dat er recent vrij veel nieuwbouw is gerealiseerd. Ten eerste omdat veel van de ‘nieuwe’ gebouwen inmiddels toch al meer dan 10 jaar oud zijn. Ten tweede is het bestand van oude gebouwen groter dan men op het eerste gezicht zou verwachten44. Maar voor de conclusie over de vermogenspositie is dit niet erg relevant: waar het om gaat is of de hogescholen aan boekwaarde en spaarliquiditeit samen tenminste circa 50% van de herbouwwaarde hebben klaarstaan. Als de boekwaarde lager is dan 50% van herbouwwaarde, is er dus spaarliquiditeit nodig. Ultimo 2001 was dat aan de orde.

42

Boekwaarde gebouwen € 1,1mrd. (+ terreinen € 0,25 mrd. = € 1,35 mrd. De herbouwwaarde bedraagt € 2,6 mrd. De jaarlijkse bouwkosteninflatie is de afgelopen vijf jaar gemiddeld circa 3,5% geweest, afhankelijk van de gehanteerde index (CBS-index: 3,2%; BDB-index: 3,9%), zie bijlage. 44 Zie bijlage IV voor een nadere onderbouwing. 43

4


42


Berekening normatief eigen vermogen en normatieve liquiditeit

Ten opzichte van de geüniformeerde balans heeft de commissie een berekening gemaakt van de normatieve balans. De afwijkingen tussen de geüniformeerde en de normatieve balans betreffen de volgende onderdelen: 1. op basis van de vervangingscyclus moet 50% van de herbouwwaarde minus de boekwaarde van de gebouwen (als deze lager is) als liquide middelen worden aangehouden (spaarliquiditeit); 2. voor de risico’s is een risicobuffer van 12,5% (0,5 x 25%) van de totale opbrengsten van de hogescholen aangebracht (in de liquide middelen); 3. 25% van de voorzieningen hebben een tijdelijk karakter en dienen in liquide vorm te worden aangehouden (voorzieningsfunctie); 4. de kortlopende schulden moeten vanuit een transactiemotief betaald kunnen worden uit liquide middelen, voorraden en debiteuren, rekening houdend met de liquide middelen uit hoofde van de risicofunctie en voorzieningsfunctie betekent dit een vereiste current ratio van 1,25 (exclusief spaarliquiditeit); 5. de langlopende schulden zijn een normatief bedrag zijn berekend door een kapitalisatie van de rentecomponent. In tabel 4.2 is de normatieve balanspositie weergegeven, naast de feitelijke (geüniformeerde). Uit de normatieve balans valt af te leiden dat bij toepassing van de uitgangspunten van de methode Koopmans de hogescholen per ultimo 2001 een solvabiliteit van 36% zouden moeten hebben en een current ratio van ruim 1,5 (dit is de genormeerde 1,25 plus het effect van de spaarliquiditeit op dit kengetal). De feitelijke waarden van deze twee kengetallen lagen per ultimo 2001 lager. Zie ook paragraaf 4.6.

4


43

Stichting Vangnet HBO Tabel 4.2 Normatieve balans hogescholen per ultimo 2001

Normatieve balans Genormeerde Toelichting normering balans

Was volgens (bedragen x €. 1.000)

uniforme balans

Terreinen Gebouwen Liquide middelen (spaarfunctie)

1.088.932

Gebouwen totaal

1.088.932

Overige vaste activa

257.902

257.902 1.088.932

Aanschafwaarde terreinen Boekwaarde gebouwen

215.831

1.304.763 272.767

272.767

Liquide middelen (risicofunctie)

50% van de herbouwwaarde ten bedrage van € 2,6 mrd.

274.016

50% van de risicobuffer ten bedrage van € 548 mln. De risicobufer bedraagt 25% van de totale baten van € 2,2 mrd.

Liquide middelen (voorzieningsfunctie)

51.699

Boekwaarde tijdelijke voorziening (zie passiva)

Voorraden Debiteuren LM (transactiefunctie)

7.524

7.524

Boekwaarde voorraden

244.985

244.985

Boekwaarde debiteuren

476.958

349.147

Vlottende activa

729.467

927.372

2.349.068

2.762.804

Totale normatieve activa

Boekwaarde vlottende passiva met veronderstelde current ratio van 1,25

Eigen vermogen Vermogenstekort

636.159

Normatief eigen vermogen

636.159

997.443

Verschil normatieve activa en passiva t.o.v. eigen vermogenspositie

Voorzieningen permanent

206.797

155.098

75% van de totale voorzieningen ten bedrage van € 206,8 mln.

Langlopende schulden

764.214

816.667

Gekapitaliseerde rentecomponent van € 49 mln. met een veronderstelde rentevoet van 6%

636.159

Voorzieningen tijdelijk Vlottende passiva Totale normatieve passiva Kengetallen Solvabiliteit Current ratio

4.5.3

Eigen vermogen volgens geuniformeerde balans

361.284

51.699 741.898

741.898

2.349.068

2.762.804

27,1%

36,1% 1,54

0,98

25% van de totale voorzieningen ten bedrage van € 206,8 mln. Boekwaarde vlottende passiva

Incl. spaarliquiditeit

Betekenis van het berekende vermogenstekort en gevoeligheidsanalyse

Uit het rekenmodel valt af te leiden dat het daadwerkelijke eigen vermogen van de hogescholen lager is dan het normatieve eigen vermogen. Derhalve is er een vermogenstekort van ruim € 361 mln. Het vermogenstekort komt voort uit een gebrek aan liquide middelen. De liquide middelen ten bedrage van ruim € 475 mln. tonen op het eerste gezicht riant. Uit deze analyse blijkt echter dat het bedrag niet voldoende is om te voldoen aan de algemene liquiditeitsnorm en de instandhoudingsdoelstelling ten aanzien van de huisvesting.

4


44

Stichting Vangnet HBO Het vermogenstekort duidt erop dat de rentecomponent in de huisvestigingsbekostiging onvoldoende is. Dat is verklaarbaar, omdat deze vergoeding sinds de OKF-operatie – overigens conform de toen gemaakte afspraken - niet meer is aangepast. Niet meer voor de lagere rentetarieven sindsdien, maar evenmin voor hogere bouwkosten en de aanmerkelijk hogere studentaantallen. Op basis van het berekende tekort zou een verhoging van de rentecomponent nodig zijn met ruim € 22 mln.45 met daarna jaarlijkse indexering46. Als zou worden aangenomen dat indexering van de rentecomponent ook in de toekomst achterwege blijft, dan moet de indexering op enigerlei wijze in de rentabiliteitsnorm worden verdisconteerd. In de gevolgde wijze van presentatie neemt de post liquide middelen aanzienlijk toe. Hierdoor treedt als het ware een balansverlenging op die men kan beperken door deze forse toename ten laste van het uitstaande vreemd vermogen te brengen. Dit is voor de hand liggend. Het verandert echter niets aan het berekende vermogenstekort en het advies om rentebaten van spaarliquiditeit in de exploitatie afgezonderd te houden. Het berekende vermogenstekort betekent niet dat de commissie verwacht dat de minister van OCW op korte termijn een vermogensinjectie bij de hogescholen toepast van ongeveer € 360 mln. De bestuurlijke betekenis ervan is dat de gezamenlijke hogescholen structureel een hogere bekostiging zouden moeten ontvangen voor dit bedrag. Uitgaande van de eerder gehanteerde 6% lopen zij nu jaarlijks ongeveer € 22 mln. in hun exploitatie mis. Dat is de jaarlijkse schade die de hogescholen ondervinden van het berekende vermogenstekort. De commissie heeft een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd naar de uitkomsten van het normatieve vermogensmodel onder verschillende veronderstellingen. Deze is weergegeven in bijlage IV.3. In vier van de vijf doorgevoerde scenario’s betekent dit een hoger vermogenstekort. De commissie hanteert in de zojuist gepresenteerde berekening een andere veronderstelling voor de benodigde transactieliquiditeit dan de commissie Koopmans. Indien dezelfde berekeningsmethodiek zou worden gehanteerd als bij de commissie Koopmans, dan zou dit in een vermogenstekort van ruim € 500 mln. resulteren. 4.5.4

Berekening normatieve rentabiliteit

De commissie heeft op basis van de jaarrekeningen van de hogescholen berekend wat het effect van inflatie is op de benodigde rentabiliteit. De gezamenlijke jaarlijkse afschrijvingen bedroegen in 2001 € 58 mln. op basis van historische aanschafprijs. In bijlage IV.4 wordt een theoretisch rekenmodel uitgewerkt waaruit blijkt dat bij een jaarlijkse inflatie van 3,5% de benodigde afschrijvingen (ten opzichte van historische kosten, inclusief inhaalafschrijvingen) meer dan verdubbelen. Dit zou overeenkomen met een benodigd exploitatieoverschot van ruim meer dan 3,5% van de totale baten. Bij een inflatiepercentage van 2,5% zou een jaarlijks exploitatieoverschot nodig zijn van ruim 2,8%. Op basis van de jaarrekeninginformatie over 2001 wordt een afschrijving op basis van herbouwwaarden inclusief inhaalafschrijving in deze orde van grootte becijferd. In het rekenmodel is geen rekening gehouden met het feit dat een deel van het onroerend goed is gefinancierd met vreemd vermogen en dat bij inflatie de financiering met vreemd vermogen kan meegroeien. Dat is bewust niet gedaan, omdat de rente45 46

4

Op basis van dezelfde renteveronderstelling van 6% als de gekapitaliseerde rentecomponent in paragraaf 4.4 De ontwikkeling van de rentecomponent zou gebaseerd moeten zijn op ontwikkelingen in bouwkosten, studentenaantallen en rentevoeten.


45

Stichting Vangnet HBO compensatie van de hogescholen niet aan de inflatie wordt aangepast. Overigens zal verdere groei van studentaantallen het noodzakelijke exploitatieoverschot slechts doen stijgen. In het licht van deze normwaarden ogen de overschotten die de hogescholen in recente jaren feitelijk hebben gerealiseerd plotseling bescheiden. Anders gezegd: alleen in 2001 kwam het exploitatieoverschot redelijk in de buurt van wat er nodig is om de vermogenspositie van de hogescholen op langere termijn gezond te houden.

4.6

Confrontatie methode Koopmans met kengetallen Vangnet

Ter recapitulatie analyse kan nu een vergelijking worden gemaakt tussen de normen die volgen uit de toepassing van de methode Koopmans op de hogescholen en die van het Vangnet. Een directe vergelijking is lastig, omdat de methode Koopmans zich niet beperkt tot het geven van normen voor de drie kernratio’s. De methode Koopmans stelt ook eisen aan de omvang van de activa in relatie tot de herbouwwaarde van de gebouwen. Grosso modo kan worden geconcludeerd dat de criteria die door het Vangnet werden gehanteerd in vergelijking met de methode Koopmans relatief soepel zijn, zoals blijkt uit tabel 4.3. Verder kan worden geconcludeerd dat van de gerealiseerde waarden op basis van de jaarrekeningen 2001 alleen de rentabiliteit zich ongeveer op het benodigde niveau bevond. Tabel 4.3 Vergelijking Vangnet-norm en de kengetallen Koopmans47 Kengetal Vangnet-norm Realisatie 2001 Liquiditeit (current ratio) >1 0,98 Solvabiliteit > 20% 27,5% Rentabiliteit

> 0%

2,5%

Methode Koopmans 1,548 > (ruim) 35% balanstotaal > 3% omzet

De verschillen tussen de Vangnet-normen en de Koopmans-normen zijn te begrijpen wanneer men zich realiseert dat de Vangnet-normen minimumwaarden zijn, terwijl de Koopmans-normen voorkeurswaarden zijn. Het Vangnet heeft tijdens zijn bestaan nooit een expliciet verschil tussen minimumwaarden en voorkeurswaarden gehanteerd en algemeen hanteert de sector de opvatting dat hogescholen met een current ratio van 1, een solvabiliteit van 20% en een marginaal positieve rentabiliteit financieel gezond zijn. Dat zou zo zijn in een volstrekt stabiele, inflatievrije en niet groeiende sector. De realiteit in de HBO-sector is echter tegenwoordig anders. De toegenomen dynamiek en het lange termijn effect van inflatie maken het noodzakelijk dat voortaan bij continuïteitsbewaking de hogere normen die uit de analyse van dit hoofdstuk volgen worden gehanteerd. Daarbij is dan nog niet eens rekening gehouden met volumegroei, want die is de analyse van dit hoofdstuk niet verdisconteerd. Een hogeschool die niet aan de voorkeursnormen voldoet zal geen acuut faillissementsrisico lopen. Maar zo’n hogeschool zal op termijn afstevenen op een verzwakking van de balanspositie en steeds verder stijgende rentelasten in de exploitatie. Deze normen zijn nog altijd soepeler dan wat als gezond wordt beschouwd in het bedrijfsleven. Terecht, want de risico’s zijn in het bedrijfsleven groter. Maar ze zijn strakker dan in het verleden nood-

47 48

4

Methode Koopmans toegepast voor hogescholen met een andere veronderstelling ten aanzien van de transactieliquiditeit. Current ratio inclusief spaarliquiditeit.


46

Stichting Vangnet HBO zakelijk werd geacht voor organisaties zoals hogescholen op het snijvlak van publiek en privaat. En dat is ook terecht, want in het verleden waren de risico’s ook kleiner.

4


47


5

EXPLOITATIE EN BEKOSTIGING VAN HOGESCHOLEN

5.1

Inleiding

De financiële gezondheid van het HBO kan niet alleen worden afgemeten aan de ontwikkeling van de vermogenspositie in het recente verleden (hoofdstuk 3) en aan een confrontatie tussen de feitelijke vermogenspositie en de normatieve vermogenspositie (zoals gepresenteerd in het voorgaande hoofdstuk). Van belang voor de beoordeling van de financieel-economische positie van de hogescholen is ook of de exploitatie en bekostiging toereikend is voor de hen toegedeelde maatschappelijke taken. Het gepresenteerde normatieve vermogensmodel bevat namelijk geen variabelen waaraan de taakvervulling van hogescholen in de breedte kan worden afgemeten in output- en outcome-termen. Een beoordeling louter op de vermogenspositie kan daarom toch nog belangrijke structurele problemen in de exploitatie van hogescholen verhullen. Met het oog daarop en in lijn met het moderne inzicht dat financieel management niet kan worden losgekoppeld van beleidsdoelen en –resultaten heeft de commissie ook aan dit aspect een hoofdstuk gewijd. De onderzoeksvraag voor dit hoofdstuk is: Zijn hogescholen in hun exploitatie voldoende toegerust om zowel nu als op langere termijn te voldoen aan de hen toegewezen maatschappelijke taken? De voornaamste maatschappelijke taak van het HBO is de bijdrage aan een adequaat geschoolde en evenwichtig samengestelde beroepsbevolking met het oog op een voorspoedige economische ontwikkeling van ons land, tegen zo laag mogelijke kosten. Aangezien dit een publiek belang is, hebben de uitgangspunten van een exploitatie- en bekostigingsanalyse in essentie een politiek karakter. Met instemming van het parlement bepaalt de minister van OCW op hoofdlijnen wat het product van de hogescholen moet zijn. Ook bepaalt zij welk deel van de publieke middelen daaraan wordt toegewezen en welke bijdrage van burgers en bedrijven zij daaraan wenselijk acht. In de onderhavige bekostigingsanalyse onderzoekt de commissie of het verband tussen de te leveren producten en de daarvoor beschikbare middelen zodanig gefundeerd is dat de hogescholen als uitvoerders van het overheidsbeleid de gewenste waar voor hun geld kunnen leveren. Indachtig de uitgangspunten van VBTB49 vertrekt de commissie daarbij in principe niet vanuit de beschikbare middelen, maar vanuit de toebedeelde taken: wat moeten de hogescholen bereiken, wat moeten ze daarvoor doen en wat mag dat dan kosten? De commissie realiseert zich hierbij dat absolute antwoorden op deze vragen slechts in beperkte mate kunnen worden gegeven. Zeker in het beperkte kader van deze evaluatie. De maatschappelijke doelen en de daarvoor benodigde output van hogescholen kunnen immers niet volstrekt eenduidig worden beschreven. Dit betekent dat men de kosten daarvan evenmin eenduidig kan normeren, althans niet zo eenduidig als bij een kilo suiker of een personenauto uit het D-segment met bepaalde prestatie- en exclusiviteitskenmerken. Daarom zal de analyse meer vanuit een top-down - dan vanuit een bottom-up benadering worden uitgevoerd. De nadruk zal liggen op relatief globale vergelijkingen met de kosten en outputs van hoger onderwijs in vergelijkbare landen en op globale trendontwikkelingen in de tijd, in plaats van detailanalyses per kostensoort en per specifieke opleiding. Niettemin zullen

49

5

VBTB: Van beleidsvoorbereiding tot beleidsverantwoording

Exploitatie en bekostiging van hogescholen

48

Stichting Vangnet HBO trendmatige ontwikkelingen van een aantal specifieke kostensoorten eveneens kort worden besproken. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Paragraaf 5.2 behandelt de voornaamste beleidsdoelen van OCW met betrekking tot de hogescholen. Daarbij gaat de commissie onder meer in op de Lissabonagenda, die aanknopingspunten zou kunnen bieden voor de gewenste outcomes en outputs van de HBO-sector in internationaal perspectief. In 5.3 wordt de exploitatie- en bekostigingspositie van de Nederlandse hoger onderwijssector (inclusief universiteiten) vergeleken met het buitenland op basis van de informatie van de OECD, aangevuld met meer gedetailleerde analyses waarin met het specifieke karakter van de hogescholen rekening wordt gehouden. In paragraaf 5.4 wordt op het niveau van enkele specifieke kostensoorten bezien of er redenen zijn om autonome kostenstijgingen of -dalingen te verwachten. Paragraaf 5.5 bevat vervolgens een samenvatting van de financiële consequenties voor de exploitatie die volgen uit de beleidsdoelen en geeft daarnaast een aantal mogelijkheden om financiële knelpunten op te lossen.

5.2

Beleidsdoelen ministerie van OCW

De voornaamste beleidsdoelen voor het HBO zijn opgenomen in de begroting van OCW. In deze paragraaf worden eerst de algemene onderwijsdoelstellingen (5.2.1) besproken, vervolgens specifieke beleidsdoelstellingen op het gebied van met name kenniscirculatie (5.2.2) en daarna - als introductie op een nadere uitwerking van de beleidsdoelen - de Lissabon-agenda (5.2.3). 5.2.1

Algemene beleidsdoelstelling (onderwijs)

OCW heeft als algemene beleidsdoelstelling voor het HBO ‘het borgen en bevorderen van de kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid en responsiviteit van het hoger beroepsonderwijs binnen de nationale en internationale context.’ 50 De minister draagt op stelselniveau verantwoordelijkheid voor de aspecten die in de algemene doelstelling genoemd worden, en heeft daarvoor diverse instrumenten tot haar beschikking: - De kwaliteit wordt bewaakt via het systeem van visitaties, waarop nu nog de onderwijsinspectie meta-toetsing uitvoert51. - De toegankelijkheid wordt bewaakt via het beleid met betrekking tot een generiek toelatingsrecht, collegegelden en studiefinanciering en beleid rondom doorstroming naar het HBO vanuit verschillende vormen van secundair onderwijs. - De doelmatigheid wordt bewaakt via de systematiek van de reguliere (prestatie)bekostiging en met indicatoren over intern en extern52 opleidingsrendement, alsmede specifieke sturingsprikkels die bij moeten dragen tot doelmatig werken. - Voor de responsiviteit (tevredenheid studenten en werkgevers over de opleidingen) is nog geen centraal bewakingssysteem met indicatoren beschikbaar53.

50

Begroting OCW 2003, p. 146. Binnenkort zal de kwaliteitsbewaking worden toebedeeld aan de Nederlandse Accreditatie Organisatie, dat instellingen een ‘license to operate’ zal verstrekken. 52 Respectievelijk afstudeerpercentages en werkgelegenheid anderhalf jaar na afronding opleiding. 53 Dit is vooral een voorwerp van het interne toezicht door Raden van Toezicht. 51

5


49


Specifieke beleidsdoelstellingen (m.n. kenniscirculatie)

Naast de algemene onderwijsdoelstelling(en) wordt voor een achttal specifieke beleidsdoelstellingen aanvullende bekostiging verstrekt. Hiervan zijn de innovatiemiddelen (lectoren en kenniskringen) en het sectorbeleid (instandhouding lerarenopleidingen) financieel gezien de belangrijkste54. Gelet op de omvang van de uitgaven en de bestuurlijke relevantie zal de commissie zich in deze analyse beperken tot: - de reguliere bekostiging van het onderwijs (inclusief de middelen voor de ‘Impuls Beroepsonderwijs’) - de specifieke bekostiging van lectoren en kenniskringen ten behoeve van professionalisering en vooral kenniscirculatie. Met betrekking tot kenniscirculatie55 kan men zich afvragen of dat beleidsdoel voldoende tot zijn recht komt in de huidige formulering van de beleidsdoelstellingen van het HBO. Dat het de tweede kerntaak uit het takenpakket van het HBO vormt, is echter geen voorwerp van discussie. 5.2.3

Lissabon-strategie

Voor de diverse indicatoren uit het beheersingsinstrumentarium zijn vrijwel geen concrete streefwaarden geformuleerd. Wel heeft de regering bij diverse gelegenheden aangegeven dat Nederland in de Lissabon-strategie binnen Europa een toppositie wil innemen56. Maar wat dat precies voor het hoger onderwijs moet inhouden is tot op heden, ondanks een ambitieus proces van ‘open coördinatie’ (benchmarking) nog niet erg duidelijk geworden.57 Niettemin mag men verwachten dat de Nederlandse minister de ambitie om in het hoger onderwijs tot de top in Europa te behoren in de nabije toekomst – vermoedelijk in de aanstaande HOOP-nota - zelf verder zal operationaliseren. Om enig inzicht te krijgen in wat daaruit voor wat betreft het onderwijs mogelijk naar voren zal komen, heeft de commissie onder meer Education at a Glance (EaG) 2002 van de OECD geraadpleegd. Dit is het internationaal meest toonaangevende benchmarkrapport op onderwijsgebied. De commissie heeft bekeken welke statistieken in EaG beschikbaar zijn om voor de instrumenten van het Nederlandse hoger onderwijsbeleid concrete streefwaarden te formuleren die passen bij de Nederlandse ambitie: deel uitmaken van de Europese top. Daarbij heeft de commissie uiteraard ook dankbaar gebruik ge-

54

Begrote reguliere bekostiging 2003: € 1556 mln. (incl. Impuls Beroepsonderwijs); totale begrote specifieke stimulering 2003: € 54 mln. (=3 % van het totaal), waarvan € 30 voor lectoren en € 13 voor sectorbeleid. 55 Kenniscirculatie is de bijdrage van de hogescholen aan kennisontwikkeling bij bedrijfsleven en overheid 56 Zie bijvoorbeeld de toespraak van minister Hermans op 1 november 2001 tijdens de jaarvergadering van de HBO-raad of, meer recentelijk, de toespraak van premier Balkenende “Nederland op stoom’ op 9 april 2003. 57 De Europese raad van ministers heeft tijdens een bijeenkomst in 2000 in Lissabon de ambitie uitgesproken de Europese Unie in 2010 te laten uitgroeien tot de meest dynamische en competitieve kenniseconomie in de wereld. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat de kennissamenleving vraagt om meer mensen met een hogere opleiding. De benchmarks waaraan de realisatie van de Lissabon-doelstellingen op Europees niveau wordt afgemeten zijn de afgelopen jaren aan vele veranderingen onderhevig geweest (vergelijk bijvoorbeeld de benchmarks genoemd in de publicaties EU 6365/02 EDUC 27 met die van SEC (2003) 25 en met die van de Europese Onderwijsraad van mei 2003). Bovendien zijn ze doorgaans op sectorniveau (zoals het HO) slechts zeer beperkt uitgewerkt. Daarom bieden ze nauwelijks houvast in dit verband.

5


50

Stichting Vangnet HBO maakt van diverse Nederlandse publicaties58 over de relatieve positie van Nederland in EaG. Omdat de Nederlandse hoger onderwijssector internationaal gezien afwijkend georganiseerd is, met een binair stelsel (HBO versus WO), maar zonder veel differentiatie in opleidingsduur59, kan een aantal EaG-indicatoren alleen als startpunt worden gehanteerd. Vaak is nadere uitwerking nodig om voldoende zicht te krijgen op de specifieke positie van het HBO. Die specifieke positie van het HBO wijkt op diverse punten sterk af – in ongunstige zin - van het gemiddelde waarover in beleidsdiscussies vaak gesproken wordt. Toch hecht de commissie eraan om EaG zo veel mogelijk als uitgangspunt te nemen, want éénzijdige conclusies als gevolg van selectieve ‘data-shopping’ kunnen hiermee worden voorkomen.

5.3

Exploitatie en bekostiging HBO-sector in internationaal perspectief

Bij de nadere uitwerking van de beleidsdoelen van OCW op basis van de Lissabon-ambitie en benchmarkinformatie uit onder andere EaG, past de commissie dezelfde structuur toe als in de voorgaande paragraaf: eerst wordt in 5.3.1 het onderwijs besproken (met als deelaspecten doelmatigheid, kwaliteit en toegankelijkheid) en daarna de tweede hoofdtaak van het HBO, kenniscirculatie (5.3.2). 5.3.1

Onderwijs

EaG 2002 bevat specifieke benchmarks voor het tertiair60 onderwijs op de aspecten doelmatigheid en toegankelijkheid. Informatie waarmee directe kwaliteitsvergelijkingen kunnen worden gemaakt is in EaG niet voorhanden, maar wel zijn er enkele indirecte kwaliteitsindicatoren in EaG opgenomen. Het aspect responsiviteit wordt in deze paragraaf nog niet behandeld, omdat EaG daarover nauwelijks informatie bevat. In paragraaf 5.4 komt het overigens wel aan de orde, zij het niet in vergelijkende zin. Doelmatigheid De drie belangrijkste doelmatigheidsindicatoren uit EaG zijn de uitgaven aan tertiair onderwijs in relatie tot het nationaal product, de onderwijsuitgaven per student en het studierendement. Geen van deze indicatoren kan overigens als een ‘complete’ doelmatigheidsindicator worden beschouwd, omdat de bereikte onderwijskwaliteit niet expliciet wordt meegewogen. Het algemene beeld voor het gehele hoger onderwijs is dat Nederland in vergelijking met het OECD-gemiddelde61 een relatief klein deel van het nationaal product aan onderwijs besteedt, maar dat het bedrag per student vrij hoog is, in ieder geval in Europees perspectief. Het studierendement bevindt zich met bijna 70% ongeveer op het gemiddelde. Zie hiervoor figuur 5.1. Hieronder worden deze algemene beelden verder in perspectief geplaatst.

58

In dit verband zijn met name het CPB-rapport ‘De pijlers van de kenniseconomie’ uit 2002 en diverse publicaties van het Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS) relevant. 59 Tertiair A uit de OECD-statistieken omvat HBO en WO (beide minimaal 4 jarig), tertiair B bevat kort HBO, dat in Nederland nauwelijks ontwikkeld is. 60 Tertiair onderwijs is in een aantal andere landen meer omvattend dan hoger onderwijs, maar niet in Nederland. 61 De OECD gemiddelden worden sterk opgetrokken door de hoge uitgaven van de VS en Canada.

5


51


Uitgaven tertiar onderwijs in relatie tot binnenlands product van OECD-landen

Uitgaven per student in het tertiar onderwijs

(OECD-gemiddelde 0,9)

(OECD-gemiddelde $ 11.442)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

0

Finland Canada Denmark Sweden Austria Norway Belgium Switzerland Ireland United States Greece Netherlands France Turkey Portugal Germany New Zealand Spain Mexico Hungary Australia Poland United Kingdom Czech Republic Slovak Republic Italy Korea Japan Country mean OECD total

5.000

10.000

15.000

20.000

United States Switzerland Canada Sweden Netherlands Norway Austria Australia Denmark Germany Japan Belgium Ireland United Finland France Italy Hungary Spain Czech Korea Slovak Portugal Mexico Turkey Greece Poland Country OECD total

Studierendement in het tertiar onderwijs (gem iddelde 70%) 0

20

40

60

80

100

Japan Turkey Ireland United Kingdom Korea Spain Finland Iceland Germany Mexico Australia Denmark Netherlands United States Czech Republic Belgium Austria France Sw eden Italy Country mean

Figuur 5.1 Vergelijking uitgaven onderwijs, bedrag per student en studierendement62 Hoe Nederland qua uitgaven presteert in vergelijking met de Europese top, is afhankelijk van wat men als de top beschouwt: zijn dat de landen met de laagste uitgaven per student, zoals Griekenland, Spanje en Italië, of zijn dat de landen met erkend hoogwaardige onderwijssystemen waaraan wij ons graag spiegelen, zoals de Scandinavische landen? De commissie gaat ervan uit dat bij een doelmatigheidsoordeel waar mogelijk ook de kwaliteit moet worden betrokken en kiest daarom voor Scandinavië als vergelijkingsmateriaal. Zoals opgemerkt besteedt Nederland met USD 12.285 per student 62

5

Zie bijlage V (indicatoren B 2.1b; B 1.1; A 2.2 )


52

Stichting Vangnet HBO relatief veel geld aan het hoger onderwijs, voldoende voor een positie in de Europese top. Maar wanneer de eerste geldstroom onderzoeksuitgaven aan het WO bij deze vergelijkende cijfers buiten beschouwing worden gelaten, verandert het beeld radicaal. Zeker als daarbij het verschil tussen hogescholen en universiteiten in aanmerking wordt genomen. De hogescholen zitten dan met een bedrag van ongeveer USD 6.000 in 2000 bijna de helft lager dan de Nederlandse universiteiten en ook lager dan alle andere landen in Noordwest Europa63 (waar met uitzondering van Duitsland overigens de bekostigingsverschillen tussen onderzoeks- en professionele universiteiten veel kleiner zijn dan bij ons). Deze relatief lage bestedingen per student van de hogescholen kunnen niet verklaard worden met een significant goedkopere studiemix (met bijvoorbeeld weinig techniek, gezondheid en kunst). Ze vallen ook niet erg op, omdat bijvoorbeeld in de Kerncijfers van OCW de indruk gewekt wordt dat de publieke onderwijsbestedingen per student voor WO en HBO gelijk zijn, en ook dat deze bestedingen in reële termen constant gebleven zijn. Blijkens een gezamenlijk memo van OCW en de HBO-raad waarin met diverse tussentijdse systeemwijzigingen rekening is gehouden, is de rijksbijdrage per HBO-student echter in reële termen tussen 1996 en 2003 met 10% gedaald en liggen aanzienlijke verdere dalingen in het verschiet (tot 2007 weer een daling van ongeveer 7%64). De commissie is verbaasd dat de grote verschillen in de uitgaven per student tussen HBO en WO ook in gezaghebbende publicaties zoals het CPB-rapport maar zo weinig aandacht krijgen. Zij nopen in ieder geval tot extra oplettendheid bij het aspect kwaliteit. Het studierendement van het Nederlandse hoger onderwijs is niet zo heel gemakkelijk te vergelijken met de Europese top. Noorwegen is niet opgenomen in dit deel van EaG, Finland scoort met 75% beter en Zweden heeft 2 scores die een vergelijking moeilijk maken: type A scoort met slechts 48% erg laag, maar Zweden kent een systeem waarbij potentiële uitvallers door een switch naar type B alsnog een (zij het wat lagere) kwalificatie kunnen krijgen. Mede daardoor heeft type B daar een hoog rendement (85%). De voorzichtige conclusie van de commissie is dat het Nederlandse rendement in ieder geval niet toonaangevend is. Een gegeven dat waarschijnlijk mede in verband moet worden gebracht met het ontbreken van selectie aan de poort. De studierendementen van het HBO zijn wat hoger dan die van het WO65. In de afgelopen jaren gemiddeld ongeveer 70% na 7 jaar. Opvallend is wel dat de rendementen van de hogescholen na één en twee jaar studeren sinds 1992 met bijna een kwart zijn afgenomen. Onduidelijk is nog wat de oorzaak hiervan is. Wellicht dat de invoering van een bindend studieadvies en dergelijke hiervan oorzaken zijn en zal dat ertoe kunnen leiden dat het rendementsverlies in latere jaren zal dalen, al is dat nog geenszins zeker. De voorlopige conclusie is dat internationale sectorvergelijking wijst op een goedkope HBO-sector in Nederland. De commissie vraagt zich af of de hogescholen onderbekostigd zijn, in ieder geval in vergelijking met de universiteiten.

63

CHEPS-onderzoek: "Kosten per student. Methodologie, schatting en internationale vergelijking." (wordt binnenkort gepubliceerd) hoofdstuk 4, figuur 1a. 64 Indien het aantal studenten constant zou blijven dan zou deze daling kleiner zijn. 65 Afhankelijk van de definitie: inclusief of exclusief WO-studenten die na 8 jaar geen WO- maar wel een HBO-diploma hebben behaald.

5


53

Stichting Vangnet HBO Kwaliteit De belangrijkste kwaliteitsindicator uit EaG is een indirecte maatstaf: de student-docent ratio. De OECD heeft in 2000 in een afzonderlijke publicatie ook een directe kwaliteitsindicator gepubliceerd, de International Adult Literacy Survey (IALS). Daaruit kan informatie over de feitelijke (verbale en numerieke) vaardigheden van de hoger opgeleiden worden gedestilleerd. Voor het Nederlandse hoger onderwijs als geheel geldt dat de student-docent ratio zich duidelijk onder het OECD-gemiddelde bevindt, een gunstig teken. In de IALS scoren Nederlandse hoger opgeleiden echter maar heel matig. Vergelijken we de student-docent ratio van het hoger onderwijs met de Europese toplanden, dan scoort Nederland met gemiddeld (voor het HBO en WO gezamenlijk) 12,6 studenten per docent alleen hoger (=minder) dan de Europese toplanden Zweden en – opvallend – Duitsland66. Verwonderlijk is deze relatief goede score niet, als wordt bedacht de er een zekere (omgekeerde) samenhang is tussen de student-docent ratio en de uitgaven per student. Daarom mag het na de bevindingen over de doelmatigheid eigenlijk ook geen verbazing wekken dat het verschil tussen de Nederlandse universiteiten en de hogescholen zo groot is: de hogescholen zitten gemiddeld op een student-docent ratio van ruim 2367, de universiteiten na aftrek van de eerste geldstroom voor onderzoek op ongeveer 14. Toch is de commissie ondanks deze voorspelbaarheid wèl enigszins verbaasd. Nergens, ook niet in het Duitse eveneens binaire systeem, is het verschil zo groot tussen professionele – en onderzoeksuniversiteiten. En het verschil is de afgelopen jaren alleen maar groter geworden. Sinds 1994 is de student-docent ratio in het HBO met ongeveer 20 %68 gestegen, terwijl deze bij de universiteiten (na een aanvankelijke daling) ongeveer gelijk gebleven is, zoals blijkt uit onderstaande figuur. 130

120 NL univ 110

NL HBO NL D univ

100

D FH Zw eden

90

VK 80 70 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur 5.2 Ontwikkeling docent-studentratio69 66

Zie bijlage V, EaG indicator D 2.2. Overigens is van diverse landen over deze indicator geen informatie beschikbaar. Kerncijfers 2003 OCW De Kerncijfers 2003 OCW laten een iets kleinere stijging zien: 13% 69 Bron: CHEPS Higher Education Monitor 67 68

5


54


De student-docent ratio kent al jaren een stijgende trend. Een ontwikkeling die in de toplanden van de EU duidelijk teneinde is gekomen. Veel bestuurders in het HBO beschouwen de ontwikkeling van de student-docentratio als zorgwekkend. Want hoewel niemand wil beweren dat er in onderwijsprocessen nooit productiviteitswinst behaald kan worden, geldt de onderwijssector als een sector die onderworpen is aan de ‘Cost Disease’ (Wet van Baumol), net als de zorgsector (care) en andere dienstverlenende sectoren met weinig technische ontwikkeling in het primaire proces. Het gevolg hiervan is dat de reële kosten van deze sectoren normaliter een stijgende lijn vertonen70. Een lijn die door de bestedingen moet worden gevolgd. In Nederland is dat niet gebeurd. Integendeel, hier zijn de reële bestedingen aan hogescholen per student juist gedaald. Hoewel een deel van de verhoging van de studentdocent ratio het gevolg is van bewust beleid van hogescholen om inefficiënties waar mogelijk op te heffen, vragen veel bestuurders zich daarom af of er niet sprake is van een langzaam, sluipend proces van kwaliteitsverdunning in het HBO. Zij wijzen daarbij bijvoorbeeld op de vermindering van het aantal contacturen, die op lange termijn bezien nog veel pregnanter gedaald is dan de student-docent ratio71. Zij wijzen ook op de duidelijk gestegen ‘rendementsdruk’ als gevolg van de invoering van prestatiebekostiging in de jaren ’90, waarbij de prijs per student niet afhankelijk is van een kwaliteitsscore. En op de uitkomsten van onderzoeken bij afgestudeerden, waaruit blijkt dat de meeste studenten hun opleiding te licht vinden72. Uiteraard ontkennen deze HBO-bestuurders niet dat moderne ontwikkelingen in het onderwijs duidelijke voordelen met zich meebrengen ten opzichte van het verleden. Te denken valt daarbij aan de nadruk op ‘leren leren’, aan studieprogramma’s met minder doublures dan voorheen en aan mondiger studenten met meer zelfwerkzaamheid. Ze realiseren zich ook dat de ontwikkeling van de studentdocent ratio jarenlang als een wenselijke efficiëntieverbetering gezien werd, die achteraf ook zeker haar vruchten heeft afgeworpen. De belangrijkste zorg die zij uiten is dat de beleidsmakers uitgaan van voortdurende efficiëntieverbetering, terwijl niemand echt weet hoe het met de kwaliteit zit, omdat die slechts beperkt te meten is. Binnen de HBO-sector is weliswaar sprake van een tamelijk strak georganiseerd visitatiesysteem, dat bij zijn invoering ongetwijfeld heeft bijgedragen aan een kwaliteitsimpuls. Diverse bestuurders vragen zich echter hardop af of dat systeem inmiddels niet vooral een papieren werkelijkheid creëert, en of het onderhand niet aan vervanging toe is. Het kwaliteitsoordeel kent maar weinig gradaties, waardoor ‘strategisch gedrag’ in de hand gewerkt wordt. Een fors deel van het oordeel hangt af bovendien van zaken af die weinig met de verworven kwalificaties te maken hebben. In dat verband heeft de onderwijsinspectie er recentelijk in haar ‘meta-evaluatie’ op gewezen dat de nodige twijfel bestaat over de kwaliteit van de toetsing en over de bewaking van de eindkwalificaties73. In hoeverre het nieuwe accreditatiesysteem tot blijvende verbeteringen zal leiden, moet nog blijken.. Voorzover er directe meetresultaten van de uiteindelijk verworven kwalificaties beschikbaar zijn, kunnen ook die als een bron van zorg worden aangehaald. In de internationaal opgezette leesvaardig70

Dit blijkt bijvoorbeeld ook het geval te zijn bij privé opleidingen in het VK. Zie P. Ryan, ‘The British training market: issues and evidence’, juli 2002, p. 23. Zie bijvoorbeeld ook het vergelijkende onderzoek naar Amerikaanse universiteiten en de vergelijking tussen de ETHZ Zürich en MIT, waarin het belang van constante, lage student-docent ratio’s wordt benadrukt. (Bronnen: US News & World Report Annual College Ranking; MIT and ETH Zürich: Structures and Cultures Juxtaposed, CEST, 2002) 71 Als indicatie geeft een hogeschool op dat het gemiddeld aantal contacturen van 42 weken 45 uur les per week naar circa 30 weken 15 uur les per week is gegaan. 72 Bron: HBO Monitor. 73 Onderwijsverslag 2002, p 145.

5


55

Stichting Vangnet HBO heidsproef van de OECD, de IALS, scoren Nederlanders met een hoger onderwijsdiploma in vergelijking met de Europese buurlanden de laagste mediaan en de laagste 90% waarde. Dat is des te opvallender, omdat Nederlanders met een secundair onderwijs diploma en Nederlanders zonder enig diploma relatief aanzienlijk beter scoren74. Het verschil tussen de scores van mensen met secundaire en mensen met tertiaire opleiding is in Nederland dan ook opvallend klein. Kennelijk is de toegevoegde waarde van een tertiair diploma in ons land nogal beperkt. En dat is een duidelijke kwaliteitswaarschuwing aan het hoger onderwijs, waaraan ook het CPB in zijn rapport ruim aandacht besteedt75. Consequent doorredeneren zou betekenen dat men een berekening maakt van de kosten om de student-docent ratio op Europees topniveau te brengen. Dit acht de commissie momenteel niet realistisch en daarom laat zij een dergelijke calculatie achterwege. De commissie wil echter wel benadrukken dat het gezien de voorgaande bevindingen uiterst riskant is om er vanuit te gaan dat straffeloos almaar verder bezuinigd kan worden op de onderwijsintensiteit binnen de onderwijssector in het algemeen en in het HBO in het bijzonder. Ook niet met meer inzet van moderne technologie. Onderwijs is en blijft mensenwerk, ook in nieuwe vormen zoals flexibel leren en e-learning (zie hierna). De commissie meent dat doorbezuinigen een beleidsoptie is die zelfs in de huidige tijden van budgettaire krapte in de overheidsfinanciën geen aanvaardbare optie meer is. Met het oog daarop acht de commissie het gewenst om de komende jaren minimaal een stabilisatie van de reële rijksbijdrage per HBO-student te realiseren, in plaats van de verlaging die in de huidige meerjarenramingen wordt voorzien. Het budgeteffect daarvan bedraagt in 2007 circa € 120 mln.76. Toegankelijkheid Nederland voert een beleid dat gericht is op een zo breed mogelijke toegankelijkheid tot het hoger onderwijs. In het kader daarvan: - kunnen bekostigde hoger onderwijsinstellingen studenten niet zelf selecteren; - zijn er uniforme collegegelden; - is er een uitgebreid studiefinancieringssysteem. Nederland voert echter geen expliciet participatiebeleid, in de zin dat het duidelijke streefwaarden formuleert voor het aantal mensen dat daadwerkelijk een hogere opleiding volgt en afrondt. De OECD gaat met EaG eerder omgekeerd te werk. Aan een vergelijking van toegankelijkheidsbeleid wordt relatief weinig aandacht besteed, maar aan de feitelijke uitkomsten daarvan in de vorm van participatie des te meer. De belangrijkste indicatoren zijn hierbij het aantal hoger onderwijs-gediplomeerden en aantallen instromende studenten in het hoger onderwijs. Het gemiddelde beeld voor het gehele hoger onderwijs is dat Nederland ten opzichte van het OECD-gemiddelde relatief veel hoger opgeleiden in zijn beroepsbevolking heeft. De instroom in het hoger onderwijs daarentegen ligt onder het gemiddelde en zeker onder de Europese top. Zie figuur 5.3

74

Zo zeer zelfs dat sommige waarnemers spreken van een attainment/achievement paradox in Nederland: Nederland geeft weinig uit aan primair en secundair onderwijs en kent relatief veel laag opgeleiden, maar die scoren in feitelijke vaardigheidstests zoals de IALS desondanks relatief goed. Dus een lage attainment in combinatie met een hoge achievement. Maar bij de hoger opgeleiden valt de achievement tegen, zoals hierboven bleek, en is de paradox dus omgekeerd. 75 CPB, De pijlers van de kenniseconomie, 2002, p. 60 en paragraaf 3.6, dat in zijn geheel aan kwaliteit in het hoger onderwijs is besteed. 76 (€ 5.020 -/- € 4.640) x 320.000 = € 120 mln. Bedragen uit geactualiseerde versie van het gezamenlijk memo OCW en HBORaad.

5


56


Percentage van de bevolking tussen 25 en 64 met een tertiaire opleiding

Instroom in tertair onderwijs type A en B (gemiddelde 53)

(ge m idde lde 19,6%) 0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

United States Canada Norway Japan Ireland Sweden Australia Finland Netherlands United Iceland New Zealand Korea Switzerland Spain Belgium Germany France Denmark Greece Luxembourg Mexico Hungary Poland Czech Republic Slovak Austria Italy Turkey Portugal Country mean

30,0

35,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

New Zealand Iceland Sw eden Korea3 Hungary Poland3 Norw ay United Kingdom Spain Japan3 Belgium (Fl.) Netherlands United States France Denmark Ireland Italy3 Slovak Germany2 Sw itzerland Mexico Turkey Czech Republic Country mean

Figuur 5.3 Gediplomeerden in hoger onderwijs; Instroom in het hoger onderwijs77 Voor beide indicatoren geldt dat de wijze van tellen van groot belang is voor de uiteindelijke conclusie. OCW concentreert zich hierbij volledig op tertiair onderwijs type A, met een opleidingsduur van tenminste 3 jaar, waartoe praktisch het gehele Nederlandse hoger onderwijs behoort. Door op deze wijze te rekenen ontstaat een gunstig beeld van het aantal hoger onderwijsgediplomeerden in Nederland: 21% van de hele beroepsbevolking, tegen een OECD (landen) gemiddelde 15%. Alleen de VS en Noorwegen doen het zo bezien beter, zoals ook het CPB-rapport over de Kenniseconomie concludeert. De OECD presenteert echter afzonderlijke cijfers over type A en type B. Om een goede indruk van het totale tertiaire opleidingsniveau van een land te krijgen moeten deze bij elkaar opgeteld worden. Naar het oordeel van de commissie dient daarbij, om geen appels met peren te vergelijken, wel rekening te worden gehouden met de kortere duur van type B. Om die reden wordt deze slechts voor de helft meegeteld78. Aldus komt Nederland voor de groep van 25 - 64 jarigen uit op 23% (zie linker figuur). Nog steeds boven het landengemiddelde van 19 % en in Europa slechts iets onder de top (Finland en Zweden beide 24% en Noorwegen 27%). Nederland lijkt hier dus bijna conform zijn Lissabon-ambitie te presteren. Nader onderzoek wijst echter uit dat hier grote vraagtekens bij moeten worden geplaatst. Instroom Beroepskolom Trendanalyses van de huidige participatie door jongeren in het hoger onderwijs vertonen namelijk een ronduit verontrustend beeld voor een land dat in de topgroep van de kenniseconomie wil (blijven) meedraaien. Dit heeft vooral te maken met de beperkte doorstroming in de beroepskolom, waarover ook OCW zich zorgen maakt. Tot dusverre heeft dat nog niet geresulteerd in concrete participatiestreefcijfers van OCW en aan de gewenste doorstroming is tot dusverre slechts een fractie van de 77

Zie bijlage V (indicatoren A 2.3 en C 2.1) Dit is een berekeningswijze die het type B relatief laag waardeert en die dus gunstig uitvalt voor Nederland, dat nauwelijks type B heeft.

78

5


57

Stichting Vangnet HBO daarvoor benodigde financiële middelen besteed. Uit EaG valt af te leiden dat het percentage tertiair geschoolden in de leeftijdscategorie van 25 tot 34 jarigen in de Europese kopgroep flink gestegen is. Behoort Nederland in de categorie 25-64 jarigen nog vrijwel tot de top, voor de 25 – 34 jarigen geldt dat al duidelijk niet meer, zoals kan worden afgeleid uit figuur 5.479. De meeste andere Europese landen zijn duidelijk bezig met een inhaalslag die in Nederland wordt gemist. Dat blijkt ook uit de ontwikkeling van de netto instroom in het tertiair onderwijs (zie figuur 5.3, rechterplaat80). De conclusie is dan ook dat Nederland qua instroom in het hoger onderwijs inmiddels in de achterhoede van Europa begint te verkeren. Een beeld dat niet direct oprijst uit het CPB-rapport, maar dat wel te denken zou moeten geven.

Percentage van de bevolking tussen 25 en 34 met een tertiaire opleiding (gemiddelde 22,8%) 0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

Canada Japan United States Ireland Norway Korea Spain Australia Sweden Finland Belgium France United Kingdom Netherlands Iceland New Zealand Switzerland Greece Denmark Luxembourg Germany Mexico Poland Hungary Portugal Italy Slovak Republic Czech Republic Austria Turkey Country mean

Figuur 5.4 Gediplomeerden in het hoger onderwijs (25-34) Zou Nederland op dit punt conform de geuite Lissabon-ambities echt weer met de top willen meedraaien, dan zou de instroom81 in Nederland de komende jaren moeten stijgen van 52% naar ca. 65%. Dit is een toename van ongeveer 20% ten opzichte van de huidige situatie, hetgeen bij de huidige 79

Zie bijlage V, Indicator A 2.3 Type A en B op de reeds eerder vermelde wijze bij elkaar opgeteld scoort Nederland voor die leeftijdsgroep met 25% slechts iets boven het OECD landengemiddelde (23%) en slechts iets boven de tertiaire opleidingsgraad van de gehele beroepsbevolking (23%). In Europa doen echter België (26%), Frankrijk (26%), Finland (28%), Ierland (34%), Noorwegen (33%), Spanje (30%), Zweden (30%) en het VK (26%) het allemaal in meer of mindere mate beter. Alleen Denemarken, Duitsland en Italië hebben in deze leeftijdscategorie minder tertiair opgeleiden. 80 Zie bijlage V: Indicator C 2.1, type A en B op overeenkomstige wijze bij elkaar opgeteld scoort Nederland 52%. Dat is weliswaar vrijwel op het OECD gemiddelde (53%), maar ruim onder de entreepercentages van de koplopers in de EU (Finland (minstens) 71%, Noorwegen 63% en Zweden 70%). Langs dezelfde meetlat bekeken hebben ook het VK (59%) en Spanje (56%) een grotere instroom. België, Frankrijk en Denemarken, die bij een iets hogere waardering van de B-opleidingen al beter zouden scoren dan Nederland, blijven op de gemeten wijze iets bij Nederland achter (resp. 52%, 48% en 47%). Alleen Duitsland en Italië blijven in dit opzicht ver bij Nederland achter. Opm. 1: Door optellen van A en B kunnen bij indicator C 2.1 (itt A2.3) dubbeltellingen ontstaan, dus in werkelijkheid zullen de verschillen mogelijk iets kleiner zijn dan hier berekend. Maar ze blijven ook dan nog aanzienlijk. Opm. 2 De hier gepresenteerde cijfer zijn niet rechtstreeks uit indicator C 2.1 te halen, omdat de OECD geen (gecorrigeerde) optellingen van A en B verstrekt. 81 Instroom gedefinieerd als ‘entry’ in EaG indicator C 2.1, opnieuw volgens de telregel 1 x type A + 0,5 x type B

5


58

Stichting Vangnet HBO omvang van de initieel instromende cohorten van ongeveer 100.000 hoger onderwijs studenten dus ongeveer 20.000 studenten extra zou betekenen. Het leeuwendeel daarvan zou, vanwege de reeds vrijwel maximale uitstroom uit het VWO naar de universiteiten, bij het HBO terecht moeten komen. Deze groep bestaat uit doorstromers en zij-instromers. Ervan uitgaande dat zij vooral met de korte HBO-opleidingen, die in het buitenland veel meer voorkomen dan bij ons, goed zouden kunnen worden bediend, zou dit op termijn een toename van het aantal ingeschreven HBO-studenten van circa 50.00082 met zich mee moeten brengen. Dat is de structureel benodigde extra instroom resp. het structureel benodigde extra volume aan HBO-inschrijvingen die Nederland nodig heeft om aansluiting te houden met de Europese kopgroep. De commissie realiseert zich dat onderwijsparticipatie-berekeningen verre van eenvoudig zijn en dat de rekenmethodiek wellicht gestileerd overkomt. Maar dat mag geen excuus zijn om zulke berekeningen achterwege te laten of ze zodanig te compliceren dat er telkens weer nieuw onderzoek moet worden uitgezet voordat er iets gebeurt. Wie de participatiecijfers in internationale context bekijkt, kan er niet omheen dat Nederland qua opleidingsniveau zijn vooraanstaande positie dreigt te verliezen. En wil Nederland zijn positie handhaven, dan zullen wij daadwerkelijk op instroom- en doorstroomvolumina moeten sturen en daarvoor concrete streefcijfers moeten formuleren. Zonder zulke streefcijfers wordt meedraaien met de top hooguit een toevalstreffer. Op basis van de huidige bekostiging per student van € 5.000 per jaar zou voor deze instroomdoelstelling bij het HBO een bedrag van jaarlijks € 250 mln. nodig zijn; ruwweg het tienvoudige van het bedrag dat de hogescholen nu krijgen in het kader van de Impuls Beroepsonderwijs. Daarbij dient te worden bedacht dat deze groep van extra studenten per studiejaar waarschijnlijk meer kost dan het huidige gemiddelde, omdat de betrokkenen uit de beroepskolom maatwerktrajecten moeten worden aangeboden. Als dat achterwege blijft, dan zal deze groep het HBO niet eens instromen. De commissie Boekhoud heeft uitvoerig gewezen op de noodzaak van flexibel leren voor met name deze groep studenten. Momenteel is er nog maar heel weinig ervaring met flexibele leerprogramma’s waardoor betrouwbare kennis ontbreekt over de kostenimplicaties van een dergelijke overgang naar geïndividualiseerde massaproductie. Eerste ervaringen laten zeer forse kostenverhogingen83 zien, maar het is aannemelijk dat bij de verdere ontwikkeling van zulke programma’s nog substantiële ervaringseffecten84 optreden. Nader onderzoek naar de opzet en kosten van flexibele leerprogramma’s lijkt de commissie wenselijk. Het lijkt ook aannemelijk dat het per saldo duurder zal blijven dan de huidige programma’s, omdat de tijdsbesparing die kan worden gerealiseerd met de vervanging van klassikaal onderwijs door zelfstandig leren vermoedelijk niet opweegt tegen de extra individuele begeleiding bij de leertrajectontwikkeling en bij de toetsing. Zonder dat daarvoor exacte berekeningen zijn gemaakt, houdt de commissie er rekening mee dat de kostenstijging per student van deze doelgroep ‘ergens’ tussen de 10% en 25% uitkomt. Méér zou het leerrendement waarschijnlijk te zeer verlagen. Voor de benodigde uitgaven zou dat betekenen dat er minstens met zo’n € 25 mln. stijging rekening gehouden moet worden. Daarbij is dan aangenomen dat de overige studenten voorlopig nog de traditionele programma’s blijven volgen.

82

Ruim 20.000 instromers per jaar met een gemiddelde verblijfsduur van ongeveer 2,5 jaar Globale ervaringsgegevens flexibel leren bij de Hogeschool Rotterdam geven een verdubbeling van de kosten te zien. 84 Het leereffect betreft hier niet het leren van de student, maar van de programmaleiding. 83

5


59

Stichting Vangnet HBO Overigens is het gebrek aan kosteninformatie op dit terrein een extra argument om meer te gaan doen aan benchmarking in de sector, zoals eerder in hoofdstuk 3 werd betoogd. BA/MA-structuur Naast de instroom uit de beroepskolom en zij-instroom past het bij de ambitie om tot de Europese top te gaan behoren ook om te anticiperen op een stijging van het aantal masters. Momenteel studeren van de ongeveer 100.000 instromers in het hoger onderwijs (ruwweg 70/30 HBO/WO) jaarlijks ongeveer 20.000 studenten af als master (in het WO) en ongeveer 50.000 als bachelor (in het HBO). Dit impliceert een MA/BA-verhouding van ongeveer 22%85. Internationaal gezien is dit een relatief laag aantal, hetgeen veroorzaakt wordt door het relatief grote marktaandeel van het HBO in Nederland. In landen die ervaring hebben met een BA/MA-structuur, zoals de VS en het VK, ligt dit percentage hoger, tussen 25 en 30%. Dit betekent dat in Nederland rekening moet houden met tussen de 4.000 en 10.000 doorstuderende HBO-studenten, die gemiddeld ongeveer 1,5 jaar extra zullen studeren. Waar deze studenten moeten worden opgevangen is nog niet duidelijk – vooralsnog mag alleen het (gemiddeld veel duurdere) WO rekenen op bekostigde masters – maar wel duidelijk is dat dit betekent dat tussen de 6.000 en ongeveer 15.000 extra inschrijvingsjaren in het hoger onderwijs bekostigd moeten worden (met als budgettair effect minimaal € 30 á € 75 mln. per jaar). 5.3.2

Kenniscirculatie

Voor een goed functionerende kenniseconomie is niet alleen een goed opgeleide beroepsbevolking nodig. Bedrijven en overheidsorganisaties hebben ook behoefte aan specifieke kennisontwikkeling en –diffusie ten behoeve van producten procesvernieuwing. Er zijn de afgelopen jaren diverse rapporten en adviezen over de rol en waarde van hogescholen op dit terrein verschenen. Hieruit blijkt dat vooral het MKB nuttig meer gebruik zou kunnen maken van het kennispotentieel van hogescholen. Inmiddels wordt kenniscirculatie algemeen geaccepteerd als de tweede kerntaak van hogescholen, na het reguliere onderwijs. De Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) heeft in zijn rapport ‘Hogeschool van Kennis’86 diverse mogelijkheden van kenniscirculatie onderzocht en geconstateerd dat er nog veel te verbeteren valt. Eén van de mogelijkheden is Ontwerp en Ontwikkeling (O&O), ofwel toegepast onderzoek bij hogescholen. Die wordt nu vrijwel alleen door studenten uitgevoerd, in het kader van stages en scripties. De AWT signaleert, met vele anderen, dat O&O ook voor docenten belangrijk is, omdat dat voor hen de belangrijkste manier is om hun kennis up-to-date te houden. Bij het huidige, relatief vergrijsde HBO-personeel is dit een belangrijk knelpunt, dat ook negatieve consequenties kan hebben voor de kwaliteit van het onderwijs. In het recent verschenen advies ‘Backing Winners’ heeft de AWT het belang van O&O nog eens herhaald en daarbij specifiek benadrukt dat hogescholen vooral naar het MKB een belangrijke rol in het innovatieproces kunnen spelen, omdat de kennis van andere kennisinstellingen voor een groot deel van het MKB niet bruikbaar is. De AWT heeft zich niet duidelijk uitgesproken over de vraag of extra bekostiging voor O&O nodig is. Aangegeven is slechts dat O&O als het goed is in de structurele bekostiging opgenomen zou dienen te worden en dat er dus behoudens specifieke aanjaagsituaties geen afzonderlijke middelen voor nodig zouden moeten zijn. 85

De huidige masters zijn tevens bachelor. Het percentage masters van het totaal aantal jaarlijks behaalde diploma’s is ongeveer 20/(20+70)=22% 86 Zie bijvoorbeeld Hogeschool van Kennis, Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, augustus 2001

5


60

Stichting Vangnet HBO Het is ook duidelijk dat normaliter een groot deel van het O&O-werk betaald zou moeten worden door het bedrijfsleven dat ervan profiteert. Maar dat laat onverlet dat er in aanjaagsituaties behoefte kan zijn aan het creëren van een zekere basiscapaciteit in het toegepast onderzoek. In EaG 2002 zijn geen benchmarkgegevens beschikbaar over de bekostiging van toegepast onderzoek op professionele universiteiten. Een vergelijking met de Europese top zoals in het voorgaande is dus niet mogelijk, maar een vergelijking met de situatie in het VK kan wel. De Nederlandse hogescholen behaalden in 1998 6,8% van hun baten uit werk voor derden. Sindsdien zijn de absolute (nominale) baten weliswaar nog enigszins gestegen, maar als percentage van de totale baten is O&O bij de hogescholen gedaald naar 6,0 procent in 200087. Er is op dit terrein dus in feite sprake van stagnatie. Voor het creëren van een basiscapaciteit in kenniscirculatie en dan vooral O&O is sinds 2001 in Nederland een lectorenbudget voor hogescholen beschikbaar van € 30 mln. per jaar gedurende minimaal 4 jaar. Dit komt overeen met ongeveer 2 % van de totale rijksbijdrage. Daarmee kan 1 lector per 5.000 studenten worden benoemd als aanjager van onderzoek en kennisuitwisseling. Zowel de private O&O-omzet als de rijksbekostiging van de basiscapaciteit van de Nederlandse hogescholen ogen mager in vergelijking met het VK. De Britse ‘New Universities’, die met de hogescholen vergelijkbaar zijn, realiseerden in 2001 ongeveer 13% van hun totale omzet met contractonderzoek. De door de Britse overheid bekostigde basiscapaciteit van deze groep universiteiten ligt op ongeveer 3,5% van hun totale opbrengsten. De ervaring uit het VK leert dus dat een ‘multiplier’ van ongeveer 4 mogelijk is, waarbij het van groot belang is gebleken dat de in initiële investering in basiscapaciteit juist voldoende kritische massa heeft. Afgaande op de situatie in het VK lijkt dus een verhoging van de middelen voor de basiscapaciteit van de hogescholen tot minimaal 3,5% van de rijksbijdrage als ‘seed money’ wenselijk, waarmee (uitgaande van een succesvol instroombeleid en een navenante stijging van de rijksbijdrage tot ongeveer € 2 mrd.) jaarlijks een extra bedrag van circa € 40 mln gemoeid zou zijn. Zelfs dan zal er gemiddeld slechts één lector per bijna 100 gewone docenten beschikbaar zijn om toegepast onderzoek en professionalisering van het docentenkorps te stimuleren. Gelet op de relatief oude docentenpopulatie in het HBO zal dat nog een hele opgave worden. Bij een verhoging van het budget voor de basiscapaciteit dienen uiteraard goede en afrekenbare afspraken te worden gemaakt over de prestaties die daar tegenoverstaan, maar liefst wel in een minder bureaucratische vorm dan de huidige verantwoordingsafspraken over de lectoreninzet.

5.4

Autonome kostenstijgingen of -dalingen

De analyse in dit hoofdstuk heeft zich tot dusverre met name gericht op de volume- en kwaliteitsontwikkeling van de outputs die van hogescholen verwacht worden en de bijbehorende effecten op de exploitatie. Maar ook wanneer wezenlijke volume- en kwaliteitsontwikkelingen achterwege blijven is het denkbaar dat er bij de hogescholen exploitatie-effecten optreden, namelijk door autonome kostenstijgingen of –dalingen. Het gaat daarbij om voorspelbare duidelijke afwijkingen van de algemene prijs- of efficiëntie-ontwikkeling (dus zowel ‘P’ als ‘Q’) van de belangrijkste inputs van de hogescholen, in negatieve, maar zeker ook in positieve zin. Want hoewel de commissie in het voorgaande concludeerde dat de hogescholen in internationaal perspectief erg doelmatig opereren, valt natuurlijk niet op voorhand uit te sluiten dat er nog besparingsmogelijkheden aanwezig zijn. Daartoe zullen eerst de drie grootste kostensoorten personeel, huisvesting en ICT worden besproken (in de paragrafen 5.4.1,

5


61

Stichting Vangnet HBO 5.4.2 respectievelijk 5.4.3). Daarnaast zijn er bepaalde specifieke kosten, zoals die voor nieuwe opleidingen, die speciale belangstelling wekken in het veld en die derhalve relevant zijn om te bespreken (5.4.4). Overigens is een probleem bij het kwantificeren van stijgingen of dalingen in de kosten vrijwel steeds het gebrek aan adequate benchmarkinformatie over de hogescholen, zoals ook al eerder is opgemerkt. Als gevolg daarvan is de inhoud van deze paragraaf noodgedwongen erg globaal gebleven. 5.4.1

Personeel

De personeelskosten maken ongeveer 65% uit van de exploitatie van hogescholen. Het personeel betreft het onderwijzend en het ondersteunend personeel. Op onderwijzend personeel zijn geen specifieke kostenstijgingen of dalingen waarschijnlijk. Hiervoor is betoogd dat de student-docent ratio minstens gelijk moet blijven. De commissie heeft geen duidelijk beeld van de werkdruk en de mogelijkheid tot verhoging van het personeelsrendement (verbeteren van de verhouding contacturen/gewerkte uren). Opvallend is dat de meningen van de bestuurders over de werkdruk sterk uiteen lopen: sommigen vinden dat die over de afgelopen 10 á 15 jaar bezien onaanvaardbaar is gestegen (‘de rek is er helemaal uit’), terwijl anderen juist vinden dat het werk in hoge mate ‘op de automatische piloot’ kan worden gedaan en qua zwaarte best meevalt88. Voor zover er ruimte tot verbetering van de personeelsinzet is, lijkt het in ieder geval wenselijk om de opbrengst daarvan onmiddellijk te herinvesteren in de kwaliteit van het primaire proces. De commissie stelt vast dat het ondersteunend personeel de afgelopen jaren sterker is gegroeid in omvang dan het onderwijzend personeel. Inmiddels is minder dan 60% van het personeel als docent in het primair proces werkzaam. Overigens past daarbij wel de opmerking dat er nog geen eenduidige definities ten aanzien van primaire en ondersteunende processen: er zijn ook niet-docenten in het primaire proces werkzaam. Wanneer gekeken wordt naar de verhouding tussen primair en secundair, dan is het duidelijk dat er steeds meer verlangd wordt van hogescholen in de secundaire processen, zoals informatieplannen, kwaliteitssystemen, audits, monitors, early warning systemen, etc. Dit zijn activiteiten die er een jaar of twintig geleden niet of nauwelijks waren, maar die nu in een professionele organisatie – ook in het bedrijfsleven - als onmisbaar worden beschouwd (en waarvan over een jaar of twintig vermoedelijk een deel ook weer verdwenen zal zijn, of waaraan dan althans nauwelijks meer tijd en aandacht zal hoeven te worden besteed). Hoe het ook zij, in grote professionele organisaties dreigen zulke activiteiten autonoom te groeien en is het van groot belang dat de toegevoegde waarde ervan regelmatig ter discussie wordt gesteld, ook (zeker) in organisaties met een beperkt winststreven. Benchmarking is daarvoor een goed instrument. Gelet op het ervaringsgegeven dat organisaties met behulp van benchmarking vrijwel altijd productiviteitswinst kunnen behalen, verwacht de commissie daar ook bij de hogescholen nog het nodige van. Want hoewel er voor de hogescholen in vergelijking met andere sectoren in de publieke sector al een vrij redelijke hoeveelheid vergelijkend cijfermateriaal beschikbaar is, moet geconstateerd worden dat echte consequent volgehouden benchmarking en het 87

5

Kerncijfers OCW, 2003, p. 73


62

Stichting Vangnet HBO daaruit voortvloeiende kosteninzicht in de sector nog onvoldoende sprake is. In het verlengde daarvan verwacht de commissie dat er ook met concepten zoals ‘shared services’ duidelijke verbeteringen mogelijk zullen zijn. Een enigermate betrouwbare kwantificering daarvan valt zonder nader onderzoek niet te geven temeer daar ook vaak meer kwalitatieve voordelen worden gerealiseerd bij de invoering van benchmarking en shared services. Op grond van ervaringsgegevens uit het bedrijfsleven zou een besparing van 5 á 10% mogelijk moeten zijn. Zou die doelstelling naar de sector als geheel kunnen worden geëxtrapoleerd, dan zou een bedrag resulteren van ongeveer € 25 - 50 mln.89. Significantie sprongen in de financiële arbeidsvoorwaarden (in vergelijking met andere sectoren) zijn, voor zover de commissie dat kan beoordelen, niet te verwachten. Wel is er de nodige zorg over de extra kosten die het steeds verder vergrijzende personeel in de komende jaren met zich mee zal brengen, maar de commissie kan ook dat niet goed kwantificeren. 5.4.2

Huisvesting

Voor de decentralisatie van de huisvestingsmiddelen (de OKF-operatie) lag de verantwoordelijkheid voor de bouw bij OCW. Om bouwplannen te realiseren overvroegen de instellingen het ministerie met als doel om zoveel mogelijk te kunnen bouwen. Sinds hogescholen zelf verantwoordelijk zijn voor het huisvestingsbudget neemt men de financieel budgettaire overwegingen mee in de afweging. Veel hogescholen zien huisvesting als een strategisch instrument waarmee men zich van de concurrentie kan en moet onderscheiden en waarin het karakter van de hogeschool tot uiting kan komen. Studenten lijken hiermee rekening te houden bij de keuze voor een bepaalde hogeschool. De commissie heeft getracht om een uitspraak te doen over de verwachte trend van de huisvestingsuitgaven. Tot een duidelijke verwachting is zij echter ook na gesprekken daarover met enkele deskundigen, niet gekomen. De tendens is, zoals al eerder werd opgemerkt, dat de gebouwen steeds krapper worden gebouwd, maar dat de prijs per m2 aanzienlijk is gestegen als gevolg van het hogere gewenste voorzieningsniveau zoals ICT, de almaar toenemende bouwvoorschriften, hogere flexibiliteitseisen. Welke van deze twee tegengestelde bewegingen de overhand krijgt is op dit moment nauwelijks te voorspellen. De commissie merkt in ieder geval verheugd op dat er bij de hogescholen de laatste tijd veel aandacht is voor een professionalisering van het vastgoedbeheer, inclusief het optimaliseren van bedrijfstijden. Hoewel de ervaringen daarmee wisselend zijn90, vermoedt de commissie dat in dit opzicht nog wel de nodige verbeteringen kunnen worden behaald. De meeste hogescholen zijn met dit soort activiteiten immers pas kort bezig. Maar of daarmee per saldo (dus inclusief stijgende eisen) lagere bouwkosten in de exploitatie kunnen worden gerealiseerd is momenteel nog niet te zeggen. Het gebruik van de bestaande huisvesting zou geoptimaliseerd kunnen worden. De gebouwen staan immers een groot deel van de week leeg. De ervaringen daarmee zijn voorlopig nogal wisselend.

88

Met name kleinere hogescholen melden een hoge werkdruk. Mogelijk is juist op de kleinere hogescholen feitelijk minder bezuinigd op de contacturen in het onderwijs en kan er op kleinere hogescholen aanzienlijk minder geprofiteerd worden van efficiëntievoordelen in het primaire proces. De commissie heeft dit echter niet onderzocht. 89 5% x 0,4 x 0,65 x € 2.100 mln = € 27,5 mln. 90 Roosters kennen maar een beperkte uitloopmogelijkheid en het verhuren leidt ook weer tot extra kosten (beveiliging, administratieve kosten).

5


63


ICT

In de afgelopen jaren zijn de ICT-kosten naar het gevoel van de HBO-bestuurders sterk gestegen. Niemand kan echter zeggen hoe hoogt de ICT-kosten sectorbreed zijn c.q. zouden moeten zijn. Om die reden heeft een aantal hogescholen inmiddels een initiatief tot benchmarking genomen. De resultaten daarvan zijn nog niet beschikbaar, maar de eerste bevindingen wijzen uit dat het kosteninzicht op het gebied van ICT nog beperkter is dan velen op voorhand hadden verwacht. Op het gebied van ICT zijn twee vanuit kostenoogpunt ontwikkelingen van belang: 1. E-learning E-learning is een dure ontwikkeling. Hoewel e-learning vaak wordt voorgesteld als een productiviteitsverhogende technologie, wijzen de huidige ervaringen van onderzoeksbureaus zoals Gartner uit dat men op kostenbesparing voorlopig niet hoeft te rekenen. In tegendeel, de (telkens terugkerende) ontwikkelingskosten van ‘content’ zijn een groot obstakel. Men kiest voor e-learning primiar om de kwaliteit en de dienstverlening aan studenten te verbeteren. Zo kan bijvoorbeeld dezelfde modules op alle locaties aanbieden of flexibel geïndividualiseerd leren mogelijk maken, waardoor het onderwijs beter aansluit bij de belevingswereld van de student. Hogescholen zullen dit dus voorzichtig moeten ontwikkelen, gezien de kosten, maar kunnen ook niet afzijdig hiervan blijven. 2. Kosten infrastructuur De elektronische communicatie groeit nog steeds stormachtig. Hogescholen stappen over op breedbandverbindingen en zien ook onderhoudskosten van hun software de laatste jaren sterk stijgen. Tegelijkertijd zijn er momenteel maar weinig technologieën aan te wijzen die hogescholen nu al veel gebruiken en waarvan de kosten nog spectaculair zullen gaan dalen, zoals destijds PC’s en mobiele telefoons kort na hun introductie. En hoewel de ICT-markt de laatste twee jaar sterk in karakter is veranderd en er veel meer nadruk is gekomen op kostenefficiëntie, zijn er toch nauwelijks aanwijzingen dat de trend van kostenstijging fundamenteel zal worden omgebogen. Hogescholen hoeven in het algemeen niet helemaal voorop te lopen op het gebied van ICT. Maar daar zijn wel grenzen aan bij organisaties die te maken hebben met een jong publiek, dat veeleisender is op ICT-gebied dan de gemiddelde bevolking. En die veeleisendheid is maar goed ook, in een samenleving die als kenniseconomie wil functioneren. Per saldo verwacht de commissie eerder een verdere stijging van de ICT-kosten dan een relatieve daling, maar zij kan met de huidige beschikbare gegevens daarover geen concrete kwantitatieve uitspraak doen. 5.4.4

Nieuwe opleidingen

Gevraagd naar inefficiënties in hun sector, hebben geïnterviewde HBO-bestuurders opvallend vaak gewezen op de grote toename van het aantal opleidingen en het gebrek aan macrodoelmatigheid in de spreiding van de opleidingscapaciteit tussen hogescholen91. Besparingen op de ontwikkelingskosten van nieuwe opleidingen zouden mogelijk zijn als daarop maar weer een goede regie zou komen,

91

5

Zie de concept-evaluatie van de Adviescommissie Onderwijsaanbod, juni 2003.


64

Stichting Vangnet HBO zoals vroeger. Recente voorstellen van OCW om ‘wildgroei in mode-opleidingen’ in te perken wijzen ook in die richting. Hoewel de commissie onderschrijft dat in het hele toelatingsproces van nieuwe opleidingen veel te verbeteren valt (in de eerste plaats overigens in de consistentie van het overheidsbeleid ter zake), vraagt de commissie zich toch wel af of op dit terrein zo veel besparingen haalbaar zijn. Ten eerste blijkt het aantal ‘registraties’ van opleidingen recentelijk weliswaar zeer fors te zijn gestegen, maar wanneer het aantal studenten per opleiding wordt berekend, dan hebben zich geen opvallende dalingen voorgedaan. Nederlandse HBO-opleidingen hebben in vergelijking met het buitenland ook een alleszins redelijke schaalgrootte. Wellicht is de forse groei in het aantal opleidingen in de afgelopen jaren dan ook vooral te verklaren als een inhaalslag. Bovendien blijkt dat het met de ontwikkelingskosten van veel nieuwe modieuze opleidingen best wel meevalt, omdat het toch vaak vooral een kwestie van verpakken is. Dat levert weinig echte vernieuwing op, maar is het dus ook niet zo duur als het wel eens lijkt. Tenslotte moet men zich realiseren dat veel nieuwe opleidingen op verzoek van en in nauw overleg met het bedrijfsleven worden ontwikkeld. Dit past niet alleen bij de gewenste plaats van hogescholen in de regionale economie, maar draagt ook bij aan de arbeidsmarktpositie van de studenten. De commissie stelt overigens vast dat het nieuwe regime van het NAO ook een soort toets op de nieuwe opleidingen bevat. De NAO beoordeelt bij nieuwe opleidingen echter uitsluitend of er voldoende voorwaarden aanwezig zijn om de opleiding te kunnen verzorgen, of deze qua niveau aan de maat is en of de opleiding zich inhoudelijk voldoende onderscheidt van andere reeds bestaande opleidingen. Bij reeds bestaande opleidingen checkt men de kwaliteit aan de hand van een vastgestelde set inhoudelijke criteria. De minister bewaakt de macrodoelmatigheid (de spreiding van het opleidingsaanbod). Het is dus mogelijk dat de NAO een opleiding accrediteert, maar dat de minister besluit de opleiding niet te bekostigen. Verwant aan de ontwikkeling van nieuwe opleidingen is het onderhoud en de ontwikkeling van leermateriaal van bestaande opleidingen. Bij veel hogescholen blijkt dat er veel duplicering in onderwijsmodules voorkomt (bijvoorbeeld 5 verschillende modules ‘kwaliteitsmanagement’ op één hogeschool). Door standaardisering is op dat terrein de nodige winst te boeken. Maar die winst zou, gelet op de kwaliteitsdiscussie, bij voorkeur worden teruggeploegd in het onderwijs, in de vorm van extra contacttijd, begeleiding en dergelijke. Ook daaruit komen dus geen wezenlijke besparingsmogelijkheden voort.

5.5

Mogelijkheden om de ambities te realiseren

In het voorgaande is een poging gedaan om in grote lijnen aan te geven hoe een doelmatige, kwalitatief goede en toegankelijke HBO-sector er uitziet en welke extra exploitatiekosten daar ongeveer mee gemoeid zouden zijn; alles vanuit het perspectief van de Europese toppositie, waaraan de Nederlandse beleidsmakers zich – naar het oordeel van de commissie terecht – graag afmeten. In tabel 5.1 is één en ander gerecapituleerd92: Ongeveer driekwart van het totaalbedrag van € 420 en 525 mln. is nodig voor de opvang van de extra studenten die het HBO moeten instromen om de beoogde koppositie in Europa te realiseren. 92

Exclusief mogelijke specifieke WO-componenten. Overigens is het niet aannemelijk dat dat veel is: de toegankelijkheidsberekeningen, waaruit het grootste deel van het berekende bedrag voortkomt, zijn in ieder geval voor het gehele HO gemaakt.

5


65


Tabel 5.1 Extra exploitatiekosten Aspect Paragraaf Maatregel (bedragen in € mln.)

Doelmatigheid Kwaliteit Toegankelijkheid

5.4.1 5.3.1 5.3.1

Kenniscirculatie Totaal

5.3.2

Benchmarking/Shared services Stabiliseren reëel bedrag per student Instroom Beroepskolom Q Instroom Beroepskolom P BA/MA-structuur Aanjagen O&O

Jaarlijkse MIN - 50 120 250 25 30 40 415

Kosten MAX -25 120 250 60 75 40 520

De commissie beseft dat deze recapitulatie bedragen oplevert die niet zo maar volledig beschikbaar zijn in het huidige uitgavenkader van de rijksbegroting en de daarin voorziene impuls voor de totale onderwijssector van € 700 mln. per jaar. Of de benodigde middelen wellicht aan andere bestedingen kunnen worden onttrokken is een politieke vraag die de commissie niet kan beantwoorden. Wel wil de commissie zich wel graag aansluiten bij de vele waarnemers die benadrukken dat onderwijsuitgaven, méér dan vele andere publieke uitgaven, een investeringskarakter hebben. Maar wanneer er desondanks geen mogelijkheden aanwezig zijn om de benodigde middelen vrij te maken, dan zijn naar de mening van de commissie voor het resulterende probleem in de kern drie oplossingsrichtingen aan te geven. Uiteraard kunnen die ook in combinatie worden ingezet. 1. Verlaging van het ambitieniveau Opgeven van het streven om tot de Europese top te blijven behoren. De gemakkelijkste oplossing en waarschijnlijk niet de verstandigste. Maar nog altijd beter dan het ophouden van de fictie dat gewerkt wordt aan een toppositie terwijl de werkelijkheid anders is. 2. Andere verdeling publieke en private geldstromen Dit kan diverse vormen aannemen, waarbij het bedrijfsleven of studenten in meer of mindere mate participeren. 3. Korten op gerelateerde, inefficiënte onderwijsbestedingen Van het totale bedrag dat in Nederland aan het hoger onderwijs wordt besteed komt een deel niet terecht op plaatsen waar dat uit hoofde van doelmatigheid, kwaliteit, of toegankelijkheid vereist is. In diverse studies wordt in dit verband vooral gewezen op de huidige studiefinanciering, die ook ten goede komt aan studenten die het niet nodig hebben. Op de wat langere termijn zou het omvormen van de huidige studiefinanciering naar een systeem met academicibelasting tot een forse verlaging van de onderwijsuitgaven kunnen leiden, die elders binnen de OCW-begroting zou kunnen worden ingezet. Het Australische Higher Education Contribution Scheme kan hierbij als voorbeeld dienen93. De commissie is van mening dat, welke oplossing ook gekozen wordt, OCW in ieder geval heel duidelijk zal moeten aangeven wat de streefwaarden ter zake van de belangrijkste doelstellingen zullen zijn. Zonder duidelijkheid daarover zal de publieke discussie over ons hoger onderwijs niet de kwaliteit hebben die noodzakelijk is. En zal het bereiken van doelstellingen eerder een kwestie van toeval zijn, dan van bewust beleid. 93

5

Zie daarover bijvoorbeeld het CPB-rapport De pijlers van de kenniseconomie, p. 97 en de begroting 2003 van OCW.


66


6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

In dit hoofdstuk beantwoordt de commissie de vraag of het wenselijk is om de werkzaamheden van het Vangnet voort te zetten. Daartoe worden eerst de onderzoeksvragen en de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken gerecapituleerd.

6.1 Overzicht bevindingen evaluatievragen

6.1.1

Onderzoeksvraag 1: Heeft het Vangnet binnen het kader van zijn statuten en overeenkomsten met hogescholen doeltreffend en doelmatig geopereerd en is er in de toekomst nog behoefte aan zijn toezicht?

Uit de evaluatie van het Vangnet, als een organisatie die de hogescholen moet helpen bij het bewaken van hun continuïteit en als aanspreekpunt bij ernstige financiële problemen, zijn de volgende bevindingen naar voren gekomen: a. De financiële positie van de Hogescholen is tussen 1998 en 2003 iets verbeterd. De gemiddelden van de voornaamste ratio’s uit het early warning systeem van het Vangnet zijn geleidelijk boven de minimumwaarden uitgekomen. Maar het percentage hogescholen dat niet aan de minimumwaarden voldoet daalde slechts licht en bedraagt nog altijd circa 25%. Gezien de forse groei in de beschikbare financiële middelen in de afgelopen vijf jaar is dat eigenlijk een geringe verbetering, die erop wijst dat continuïteitsbewaking als zodanig voorlopig nog van groot belang blijft. Van ‘potverteren’ is in de afgelopen jaren bij de hogescholen geen sprake geweest, eerder het omgekeerde. Kostenverhogende factoren bij de hogescholen waren de forse studentenaanwas, reorganisaties en professionaliseringsprogramma’s. b. De eerste hoofdtaak van het Vangnet, het opzetten en doen functioneren van een early warning systeem, is op hoofdpunten geslaagd: het systeem draait en waar nodig vroegtijdig zijn waarschuwingen gegeven en gesprekken met hogescholen gevoerd, zonder overdaad. Hoewel het ontbreken van faillissementen als zodanig geen hard bewijs is, zijn die er in ieder geval niet geweest. Hogescholen erkennen dat het Vangnet een relevante bijdrage heeft geleverd aan het invoeren van de minimaal noodzakelijke planning- en controlsystemen, aan het incorporeren van financiële normen bij colleges van bestuur en raden van toezicht en daarmee aan het bestuurlijk vermogen tot ingrijpen wanneer dat nodig is. c. De tweede hoofdtaak van het Vangnet, het verstrekken van leningen aan hogescholen ter overbrugging van wachtgeldproblemen, is nooit actief uitgevoerd. Er zijn geen leningen verstrekt, ondanks enkele verzoeken daartoe. Dat betekent echter niet dat het Vangnet in deze taak gefaald heeft: gezien de beperkte middelen die het Vangnet hiervoor beschikbaar had, zouden alleen leningen vanuit het Vangnet als ‘lender of last resort’ verdedigbaar en mogelijk zijn geweest en deze omstandigheden hebben zich niet voorgedaan. Twijfelachtig is wel of het Vangnet als relatieve ‘financiële dwerg’ ooit geloofwaardig als zodanig had kunnen optreden. Daarmee is het achteraf ook discutabel of de leenfunctie van het Vangnet nodig is geweest om te voorkomen dat hogescholen met financiële problemen bij OCW zouden aankloppen. Want ondanks de geringe

6

Conclusies en aanbevelingen

67

Stichting Vangnet HBO dekkingsgraad van het Vangnet weten hogescholen inmiddels dat ze bij financiële problemen niet meer op steun van OCW kunnen vertrouwen. Vanuit zijn functioneren als early warning systeem heeft het Vangnet een aantal inzichten opgedaan over risicofactoren en best practices in financieel management en bedrijfsvoering bij hogescholen. Het Vangnet is matig actief geweest in het verspreiden van deze inzichten. In de afgelopen vijf jaar zijn met name monosectorale en kleine multisectorale hogescholen in financiële problemen gekomen, ten dele omdat ze inherent kwetsbaarder zijn dan grote multisectorale hogescholen, maar waarschijnlijk ook omdat ze minder manoeuvreerruimte hebben en minder ervaring met voortdurende herschikking van hun activiteiten. In het algemeen werden problemen opgevangen door reorganisaties en samenwerkingen en bij de hogescholen onder LNV soms ook door directe steun van het ministerie. Grote investeringen in onroerend goed leveren voor alle hogescholen aanwijsbare risico’s op, die deels onvermijdelijk zijn, maar die deels met strakkere regie kunnen worden ondervangen. De kosten van het Vangnet zijn redelijk geweest. Kostenstijgingen hebben zich nauwelijks voorgedaan. Ongeveer twee derde van de bestuurders van hogescholen vindt dat het leereffect van het Vangnet na vijf jaar goeddeels is uitgewerkt, dat de individuele hogescholen en hun raden van toezicht nu voldoende professioneel zijn om hun eigen early warning systeem ‘in de lucht’ te kunnen houden en dat collectieve arrangementen zoals het Vangnet niet meer passen bij het huidige, competitieve karakter van de sector. Wel erkennen zij in meerderheid, net als OCW zelf, dat OCW als publieke geldschieter en systeemverantwoordelijke voor de sector behoefte heeft aan het toekomstgerichte financiële inzicht en overzicht dat het Vangnet biedt. De overige bestuurders menen dat ook de hogescholen en hun bestuurders en interne toezichthouders nog steeds baat hebben bij een kritische organisatie met totaaloverzicht die tot denken aanzet; zij pleiten voor continuering van het Vangnet. Alle bestuurders ergeren zich aan het grote aantal partijen aan wie bedrijfseconomische informatie met uiteenlopende vereisten moet worden verstrekt en aan de tijd en rompslomp die daarvan het gevolg is. Bij de externe toezichthouders wordt het langs elkaar werken van OCW/CFI, Vangnet en Waarborgfonds als ondoelmatig ervaren, al is het de vraag hoeveel extra werk dat nu echt oplevert. Voor de effectiviteit van het toezicht is het grote aantal partijen in ieder geval niet bevorderlijk.

d.

e. f.

6.1.2

Onderzoeksvraag 2: Is de huidige vermogenspositie van de hogescholen toereikend?

De tweede onderzoeksvraag is specifiek gericht op de beoordeling van de in het early warning systeem van het Vangnet gehanteerde financiële minimumnormen. Deze zijn getoetst aan de hand van het vermogensmodel dat in 1999 door de commissie Koopmans is gehanteerd voor de universiteiten. Uit deze vermogensanalyse van de gezamenlijke hogescholen komt het volgende naar voren: a. Hogescholen lopen grotere financiële risico’s dan universiteiten en hebben daarom behoefte aan een grotere risicobuffer in het eigen vermogen, namelijk ongeveer 25% van de jaaropbrengsten. b. Voor de vervanging van hun onroerend goed beschikken hogescholen over onvoldoende spaarliquiditeit. Met inachtneming van de overige functies van de liquiditeit hebben hogescholen een collectief tekort aan eigen vermogen van ruim € 360 mln. Het vermogenstekort impliceert dat hogescholen in hun exploitatie ongeveer € 22 mln. aan bekostiging tekort komen. De commissie

6


68

Stichting Vangnet HBO heeft niet afzonderlijk onderzocht of dit collectieve vermogenstekort nu al tot financieringsproblemen leidt bij individuele hogescholen. De normen die het Vangnet toepast ten aanzien van liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit zijn passend voor een stabiele, niet-groeiende sector. In de context van het huidige HBO zijn ze echter te beschouwen als minimumnormen: wanneer de sector daaraan als geheel gemiddeld voldoet, is de sector financieel nog niet voldoende gezond. Hoewel de normwaarden die uit de ‘methode Koopmans’ volgen niet heel veel hoger liggen, is het zorgwekkend dat veel bestuurders de Vangnetnormen als voorkeurs- in plaats van als minimumwaarden beschouwen. Bij toekomstige early warning werkzaamheden, waar die ook worden uitgevoerd, dienen de voorkeurswaarden zoals aangegeven in hoofdstuk 4 van deze evaluatie te worden gehanteerd.

c.

6.1.3

Onderzoeksvraag 3: Zijn hogescholen in hun exploitatie voldoende toegerust om zowel nu als op langere termijn te voldoen aan de hen toebedachte maatschappelijke taken?

Gezonde balansverhoudingen hoeven niet altijd samen te gaan met een exploitatie, die toereikend is om de toebedeelde publieke taken blijvend adequaat uit te voeren. Wie aan continuïteitsbewaking doet, moet zich ook daarvan rekenschap geven. De analyse van de exploitatie en bekostiging van hogescholen die uit dit inzicht voortkomt heeft het volgende uitgewezen: a. De kerntaken van de hogescholen zijn onderwijs en kenniscirculatie. OCW bestuurt de HBOsector met instrumenten ter zake van doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid en maatschappelijke responsiviteit. OCW heeft echter, afgezien van de algemene ambitie van de Nederlandse regering om tot de top van de Europese kenniseconomieën te behoren, geen concrete streefwaarden voor deze doelvariabelen geformuleerd, waaraan de huidige en toekomstige prestaties van de sector kunnen worden afgemeten. Om een indruk te krijgen wat functioneren op het niveau van de Europese top voor de hogescholen zou betekenen, heeft de commissie een aantal internationale vergelijkingen uitgevoerd. b. Wanneer men op basis van zulke vergelijkingen de doelmatigheid van de Nederlandse hogescholen analyseert, dan blijken ze in ieder geval erg goedkoop te zijn: de ‘geschoonde’ rijksbijdrage per student is in vergelijking met andere toonaangevende vormen van hoger onderwijs in zowel binnen- als buitenland zeer laag te noemen, en deze bijdrage neemt in reële termen trendmatig af. Of daarmee werkelijk een hoge doelmatigheid wordt bereikt is niet duidelijk: daarin speelt ook de kwaliteit mee. c. Directe kwaliteitsvergelijkingen met de Europese toplanden zijn niet mogelijk, maar de ontwikkeling van indicatoren zoals de student-docent ratio, het aantal contacturen per student en de feitelijke studiebelasting per student is zorgwekkend. De hogescholen hebben een uitgebreid kwaliteitssysteem met onafhankelijke visitaties, maar het is de vraag of dat systeem nog wel echt bestand is tegen de rendementsdruk die uit de bekostiging voortkomt. Het is niet aannemelijk dat er nog productiviteitswinst in het primaire proces kan worden behaald zonder aanzienlijke kwaliteitsrisico’s. d. Het toegankelijkheidsbeleid, dat overigens alleen voor het hoger onderwijs als totaal kan worden geanalyseerd, resulteert momenteel niet meer in een voldoende participatie. Hoewel het opleidingspeil van de Nederlandse bevolking nu nog tot de Europese top behoort, houdt ons land de verhoogde instroom in andere landen thans niet meer bij. Het relatieve opleidingspeil van de Ne-

6


69

Stichting Vangnet HBO derlandse bevolking staat daarom op termijn onder druk. Ook de groei van kenniscirculatie door hogescholen stagneert. De huidige en toekomstige outputs van de HBO-sector zijn derhalve niet toereikend voor het behalen van de beoogde Europese toppositie en dus evenmin als fundament voor een toonaangevende kenniseconomie. Om hierin verandering te brengen zijn extra exploitatiemiddelen nodig ter grootte van ruim € 400 á € 500 mln. per jaar. Er is weinig inzicht in de kostenstructuur van de hogescholen en het is mede daardoor onduidelijk of hogescholen autonome kostenstijgingen of –dalingen te wachten staan. Benchmarkinformatie op procesniveau ontbreekt vrijwel volledig. Het gebrek aan benchmarkinformatie maakt duidelijk dat er nog efficiëntieverhogingen mogelijk moeten zijn in de secundaire processen, maar hoeveel is onbekend. Voor zover de benodigde exploitatiebedragen de beschikbare toekomstige financiële kaders voor de rijksoverheid te buiten gaan, zal OCW de verhouding tussen publieke en private bekostiging moeten wijzigen. Wanneer OCW dat niet wil, dan zal als uiterste consequentie de ambitie om tot de Europese top te behoren moeten worden bijgesteld. Welke oplossing voor de investeringsproblematiek ook gekozen wordt, OCW zal zijn doelstellingen moeten concretiseren in duidelijke streefwaarden om de publieke discussie en publieke keuze over het hoger onderwijs op een hoger peil te brengen. Ook als de ambities neerwaarts zouden worden bijgesteld. Het achterwege laten van streefcijfers omdat OCW als systeembestuurder hun realisatie niet kan afdwingen geeft geen pas; daarmee zou het succes van het beleid ontoetsbaar blijven.

e.

f.

g.

h.

Kortom: het Vangnet heeft goed gewerkt als continuïteitsbewaker. De financiële positie van de hogescholen is wel iets verbeterd, maar nog niet voldoende, ondanks alert financieel beleid van de hogescholen. En de huidige beschikbare exploitatiemiddelen zijn onvoldoende om aan de toekomstige huidige en toekomstige taken te voldoen.

6.2

Ontwikkeling van de toezichtbehoefte

De commissie signaleert, zowel op basis van de voorgaande bevindingen als op basis van ervaringen met andere verzelfstandigde onderdelen van de publieke sector, dat de hogescholen zich momenteel in een overgangsfase bevinden. 6.2.1

Van ‘processen beheersen’…….

Na hun verzelfstandiging hebben de hogescholen een aantal jaren nodig gehad om werkelijk zelfstandige en professionele organisaties te worden. Ze zijn nog niet allemaal even ver in dat leerproces, maar in de vijf jaar dat het Vangnet heeft gefunctioneerd hebben ze een flinke ontwikkeling doorgemaakt. De minimaal noodzakelijke besturingsmechanismen zijn nu overal geïnstalleerd en met name de grote multisectorale hogescholen beheersen hun processen en hun financiën nu zodanig dat zij zich niet meer hoeven te laten verrassen door externe gebeurtenissen. Niet méér althans dan andere volwassen organisaties. De meeste besturen van hogescholen onderkennen zelf het belang van stevig intern toezicht en hebben het Vangnet voor hun eigen continuïteitsbewaking in engere zin (onderzoeksvraag 1) niet meer nodig. Het is voor de commissie dan ook begrijpelijk dat deze hogescholen

6


70

Stichting Vangnet HBO vinden dat zij nu wel ‘oud en wijs genoeg zijn’ en dat zij, zo bezien, geen belang meer hechten aan een voortzetting van het Vangnet in zijn huidige vorm. Maar tegelijkertijd is het voor de commissie duidelijk dat OCW, zeker in het licht van de nog steeds zwakke financiële positie van de hogescholen, als systeemverantwoordelijke voor een grotendeels publiek bekostigde voorziening inzicht moet houden in de verwachte financiële ontwikkeling van de gehele sector. Een toekomstgericht inzicht dat voor ook de bestuurders van hogescholen en partijen zoals de HBO-Raad zeer relevante is. Dat inzicht ontstaat niet door het louter opvragen en vervolgens optellen van de financiële prognoses van afzonderlijke hogescholen, zoals multisectorale hogescholen zelf dagelijks in de omgang met hun faculteiten aan den lijve ervaren. Daar is meer voor nodig: kritische reflectie op de ontvangen cijfers. En het is voor de commissie ook logisch dat OCW die taak, gezien de gewenste afstand tot de hogescholen, het liefste blijft uitbesteden aan een onafhankelijke organisatie. Effectief betekent dit dat de huidige early warning-taak van het Vangnet – met enigszins aangepaste normen - zal moeten worden voortgezet, op een zodanige wijze dat de hogescholen daar zo min mogelijk last van ondervinden. In verband daarmee beveelt de commissie aan om te onderzoeken of het Vangnet en het Waarborgfonds vergaand kunnen gaan samenwerken; in ieder geval minimaal in hun thans overlappende informatievraag aan de hogescholen, maar liever nog door een gezamenlijk loket. De initiatieven die daarvoor in het recente verleden al genomen zijn waren te vrijblijvend van aard en moeten nu echt tot resultaat leiden, zo nodig met enige bestuurlijke dwang. 6.2.2

….naar ‘processen verbeteren’

De hogescholen mogen dan onderhand volwassen zijn, dat betekent echter niet dat zij volleerd zijn. Zij zitten, zoals reeds opgemerkt, in een overgangsfase. Van ‘processen beheersen’ bewegen zij zich naar ‘processen verbeteren’. Er zijn nog volop mogelijkheden tot verbetering. De commissie is bij de uitwerking van de tweede en vooral van de derde onderzoeksvraag verbaasd over de nog beperkte inhoud die aan financieel management en resultaatgerichte bedrijfsvoering worden gegeven. De commissie heeft gewezen op de gebrekkige aansturing van de sector op concrete doelen en resultaten in relatie tot de beschikbare middelen door OCW, maar zij constateert tegelijkertijd dat hogescholen (en in feite ook het Vangnet en andere externe toezichthouders) daar evenmin druk mee bezig zijn. Veelzeggend is dat ook de meeste hogescholen in eerste instantie opkeken toen zij met de derde onderzoeksvraag werden geconfronteerd. ‘Hoort dat ook bij financieel management?’, vroegen velen zich hardop af, ‘dat is toch beleid?’. Een moderne CFO weet beter. De commissie is, in lijn met het voorgaande, bezorgd over het nog gebrekkige kosten- en prestatieinzicht en de nog beperkte mate waarin hogescholen benchmarks en best practices met elkaar uitwisselen. Er zijn in het (recente) verleden diverse pogingen ondernomen benchmarking in het HBO op te zetten. De resultaten ervan zijn echter nog wisselend, hetgeen ook door hogeschoolbestuurders wordt bevestigd. Wat dat betreft kunnen hogescholen zich niet achter OCW verschuilen: maximaal van elkaar leren is ieders eigen verantwoordelijkheid. De commissie is van mening dat benchmarking in de HBO-sector

6


71

Stichting Vangnet HBO het voornaamste instrument is om het publieke belang te borgen94. Hogescholen beschouwen elkaar tegenwoordig weliswaar meer dan vroeger als concurrenten, maar de realiteit is dat concurrentie in een grotendeels publiek bekostigd systeem met regionale bijna-monopolies een ander karakter heeft dan een ‘echte’ vrije markt. Benchmarking is in een publiek bekostigd systeem van belang voor de individuele hogescholen zowel als de HBO-sector als geheel. Dit alles wijst er voor de commissie op dat de hogescholen en hun raden van toezicht nog steeds hun voordeel kunnen doen met (bestuurlijke) prikkels van buiten die hun blik verruimen en hen bij hun taak ondersteunen, in aanvulling op de early warning activiteiten van onderzoeksvraag 1. Daarbij dient vooral aan benchmarking te worden gedacht, zowel operationele als financiële en zowel onderling als met andere vormen van hoger onderwijs in binnen- en buitenland. Ook OCW als systeemverantwoordelijke zou daaruit inspiratie kunnen putten. De commissie wil niet voorschrijven hoe een succesvol benchmarkingprogramma moet worden opgezet en uitgevoerd. Er zijn verschillende aanpakken mogelijk en de kans op succes is meestal het hoogst wanneer de betrokken organisaties zich in de opzet herkennen. Het zou kunnen dat het praktisch is om een benchmarkingprogramma uit te laten voeren onder de vleugels van het Vangnet, maar het is aan de deelnemers van het Vangnet om daarover te oordelen. Zolang het maar niet-vrijblijvend en wel onafhankelijk gebeurt en resultaten oplevert waarmee de hogescholen zich verder op de toekomst kunnen voorbereiden.

6.3

Aanbevelingen

Dit alles leidt tot de volgende aanbevelingen voor uit te voeren activiteiten, door het Vangnet dan wel elders: 1.

2. 3. 4. 5.

Voortzetten van de huidige early warning systeem-taak door een onafhankelijke instantie, waarbij de opvraag van gegevens wordt afgestemd met het Waarborgfonds en OCW/CFI, zodat hogescholen minimaal belast worden, vanuit een één loket gedachte. En met de erkenning dat de hogescholen volwassen organisaties zijn, die niet zitten te wachten op betutteling. Invoeren, naast de huidige minimumnormen in het early warning systeem, van voorkeurswaarden voor de relevante ratio’s op basis van de inzichten uit hoofdstuk 4 van deze evaluatie. Waar mogelijk actiever uitdragen van leerervaringen en best practices die voortkomen uit het functioneren van het early warning systeem. Opheffen van de tweede kerntaak, het verstrekken van leningen aan hogescholen in problemen en het retourneren van de daartoe benodigde middelen aan de hogescholen. Opzetten en uitvoeren van een structureel benchmarkingprogramma, waaruit zowel operationele als financiële informatie voor de verbetering van de prestaties van de sector voortkomt.

De commissie beveelt het bestuur van het Vangnet aan om deze aanbevelingen met de oprichters van het Vangnet door te nemen en verder uit te werken.

94

6

Zie in dit verband de kabinetsreactie op het WRR-rapport ‘Borgen van publieke belangen’, 2000


72


BIJLAGE I

INRICHTING VANGNET EN EARLY WARNING SYSTEEM

Deze bijlage geeft een algemene beschrijving van de activiteiten van het Vangnet, opgesteld door het Vangnet zelf. Deze bijlage bevat derhalve geen oordelen van de commissie over de wenselijkheid en doeltreffendheid van de door het Vangnet uitgevoerde activiteiten. In paragraaf I.1 wordt ingegaan op het doel en de historische ontwikkeling van het Vangnet. In paragraaf 1.2 wordt de positie van het Vangnet geplaatst in de huidige toezichtstructuur in het HBO. Paragraaf I.3 beschrijft de technische inrichting van het early warning systeem. Dit mondt uit in een beschrijving van de wijze van beoordeling van de financiële positie van hogescholen door het Vangnet, kwantitatief en kwalitatief in de paragrafen I.4 respectievelijk I.5. De beoordelingscategorieën van het Vangnet komen in I.6 aan de orde. Tenslotte behandelt I.7 een activiteitenverslag van de werkzaamheden die het Vangnet verricht heeft.

I.1

Doel en ontstaansgeschiedenis van het Vangnet

Het doel van de stichting is verwoord in artikel 2 van de statuten van de Stichting Vangnet HBO: 1. De Stichting heeft ten doel zich in te zetten voor het waarborgen van de continuïteit van hogescholen als bedoeld in (…) van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, in het licht van de (financiële) risico's die hogescholen lopen als gevolg van de wachtgeldverplichting. 2. Zij tracht dit doel te bereiken onder meer door: a. samenwerking met de hogescholen ter zake van het ontwikkelen, instandhouden en benutten van een complex van maatregelen en instrumenten, ook wel genoemd 'early warning systeem', dat financiële problemen bij hogescholen vroegtijdig signaleert en de hogescholen terzijde staat bij de oplossing daarvan; b. het verstrekken van financiële ondersteuning aan individuele hogescholen in de vorm van geldleningen ter financiering van de bovenwettelijke wachtgeldverplichtingen, onder voorwaarden die ertoe moeten leiden dat: - voorkomen wordt dat de hogeschool in een situatie van discontinuïteit komt; - voldoende waarborgen worden gecreëerd dat binnen de gestelde termijn de middelen ter beschikking komen waarmee de lening kan worden afgelost; - een stabiele going-concern situatie in de toekomst kan worden bereikt. De Minister van OCW kampte al jaren met problemen in de bekostiging van de wachtgelden in het hoger onderwijs. De wachtgelden maakten begin 1994 inmiddels 8% uit van de totale personeelsuitgaven van het HBO. Als belangrijkste oorzaak van de toenemende wachtgeldlasten kunnen de volgende oorzaken worden aangewezen: • toename van de tekorten in de bekostiging van de exploitatie van de hogescholen; • een sterke verandering in de belangstelling van studenten voor bepaalde opleidingen; • de personeelskosten maken het grootste deel uit van de kosten van hogescholen; • de bestaande regelgeving die een prikkel bood om oudere (en duurdere) werknemers te ontslaan, zonder dat hier voor de hogescholen directe lasten tegenover stonden.

Bijlage I

Inrichting Vangnet en Early Warning Systeem

73

Stichting Vangnet HBO De toename in de wachtgelduitgaven leidde begin 1994 tot de bonus / malusregeling. Deze regeling betekent enerzijds dat hogescholen een boete moeten betalen als een medewerker ontslagen wordt. Anderzijds kan men aanspraak maken op een premie indien men een wachtgelder aanneemt. Door middel van een bestuursakkoord werd flankerend beleid tot stand gebracht dat de uitstroom uit de wachtgeldregeling moest bevorderen. Aangezien de bonus / malusregeling nauwelijks geleid heeft tot een daling van het aantal wachtgelders, besloot de Minister in april 1995 tot een verscherpte malusregeling. De boete die betaald moest worden bij ontslag werd zo hoog, dat de hogescholen nauwelijks nog in staat waren tot reorganiseren. Aangezien dit voor alle partijen een onwenselijke situatie was, kwam in het voorjaar van 1996 een nieuwe wachtgeldregeling tot stand. De wachtgelden werden gesplitst in een wettelijk en een bovenwettelijk deel. Het wettelijk deel is ongeveer gelijk aan de aanspraak bij toepassing van de werkloosheidswet en komt voor rekening van het collectief van de hogescholen. Het bovenwettelijk deel komt ten laste van de hogeschool waar het ontslag tot stand komt. Als gevolg van het nieuwe wachtgeldarrangement namen de financiële risico’s voor de hogescholen aanzienlijk toe. Het kan in extreme gevallen betekenen dat de hogescholen een voorziening moeten treffen van € 250.000,- voor een ontslagen medewerker met veel dienstjaren. Daarom werd besloten tot de opzet van een early warning systeem. Dit systeem moet tijdig signalen afgeven als de continuïteit van de hogeschool bedreigd wordt. Bovendien werd besloten tot een financieel Vangnet dat ondersteuning kan bieden aan hogescholen die een reorganisatieronde moeten doorvoeren. Afgesproken werd dat kasopbrengsten van de hogescholen aan OCW in het kader van de (oude) bonus / malusregeling nog enige tijd in dit Vangnet gestort zou worden. Deze middelen (van ca. €15 miljoen) kunnen worden aangewend als lening ter ondersteuning van eventuele saneringsplannen van hogescholen. De jaarlijkse malusbijdragen van de hogescholen zijn in figuur I.1 opgesomd. Hieruit blijkt dat deze malusbedragen jaarlijks verder afnemen. Met OCW is afgesproken met ingang van 2003 van verdere malusbijdragen af te zien.

Opbrengsten uit bonus - malusregeling 1,07

0,44

1,14

1997 1998 1999

1,27

2000 8,61 1,54

2001 2002

Figuur I.1 Bonus-malus bijdragen (bedragen in € mln.)

Bijlage I


74

Stichting Vangnet HBO Het Vangnet werd ook in organisatorisch opzicht ingericht. Er is een bestuur van vier personen en een Raad van Toezicht van drie personen gevormd. De dagelijkse werkzaamheden, zowel secretarieel als met betrekking tot het early warning systeem, werden uitbesteed. Tussen het Vangnet en de individuele hogescholen is een Overeenkomst van Deelname gesloten waarin nadere voorwaarden worden gesteld aan de informatievoorziening en de voorwaarden waaronder men recht heeft op financiële ondersteuning door het Vangnet. Ook zijn afspraken gemaakt over een jaarlijks bijeen te roepen vergadering van deelnemers waarin het Vangnet verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en inzicht geeft in ontwikkelingen in de sector. Tot slot is er een geschillenregeling ontwikkeld, waarbij een onafhankelijke derde kan worden ingeschakeld. Met OCW en LNV zijn gedragsregels overeengekomen. De strekking van de gedragsregels is dat het Vangnet de Minister vertrouwelijk informeert indien de financiële toestand van een hogeschool zodanig verslechterd is dat ingrijpende maatregelen noodzakelijk zijn. Bovendien voorzien de gedragsregels er in dat het Ministerie niet rechtstreeks met een in financiële nood verkerende hogeschool in overleg treedt.

I.2

Toezichtstructuur in het HBO

In navolging van de Commissie Peters, heeft de Commissie Glasz (CTTH) daarom in augustus 2000 aanbevelingen gedaan om met name het interne toezicht in het HBO door de Raad van Toezicht te versterken. De toezichtverhoudingen in het HBO worden in figuur I.2 weergegeven95.

Staten-Generaal

Minister van OCW Minister van EZ, Rekenkamer RvT hogeschool

Nederlandse Accreditatie Organisatie St. Vangnet HBO St. Waarborgfonds HBO

CvB hogeschool Intern toezicht

Figuur I.2 Externe toezichtrelaties in het HBO Het rapport van de Commissie Glasz bevat een goede, zij het inmiddels door de ontwikkeling rondom de NAO enigszins verouderde beschrijving van de toezichtstructuur in het HBO96. In de beschrijving 95

Commissie Transparant Toezicht Hogescholen, p. 12 Er bestaan meer organen dan in figuur 3.6 zijn weergegeven waaraan hogescholen verantwoording afleggen of die hogescholen controleren. Zo zal de bank zal erop toezien dat de hogeschool in staat is (en blijft) de rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen. De accountant moet jaarrekening van de hogeschool voorzien van een accountantsverklaring. Daarnaast kennen hogescholen meestal medezeggenschapsorganen die naast medezeggenschap over ook toezicht houden op het beleid. 96

Bijlage I


75

Stichting Vangnet HBO van de volgende twee subparagrafen worden alleen de belangrijkste interne en externe toezichthouders in relatie tot de positie van het Vangnet beschreven (I.2.1 en I.2.2). Tenslotte komen de aanbevelingen van de Commissie Glasz aan de orde die relevant zijn voor het Vangnet (I.2.3). I.2.1

Intern toezicht

De Raad van Toezicht van een hogeschool beoogt het intern toezicht vorm te geven, zoals de Raad van Commissarissen dit bij de vennootschap doet. De Raad moet toezicht houden op het College van bestuur van de hogeschool en haar met raad terzijde staan97. Het belang van de hogeschool staat hierbij centraal98. Daarnaast heeft de Raad van Toezicht de volgende taken en bevoegdheden: de benoeming, vaststelling van arbeidsvoorwaarden, schorsing en ontslag van leden van het college van bestuur; de benoeming, vaststelling van bezoldiging, en schorsing van leden van de Raad van Toezicht; het toezien op het juiste profiel van het College van Bestuur en de Raad van Toezicht; vaststelling van de jaarrekening; goedkeuring van alle majeure besluiten en het vertegenwoordigen van de rechtspersoon ingeval van een tegenstrijdig belang tussen de rechtspersoon en de bestuurder. I.2.2

Extern toezicht

Bij de bespreking van het externe toezicht staan we stil bij het toezicht door de Minister van OCW, de Stichting Waarborgfonds HBO in relatie tot het toezicht dat wordt uitgevoerd door de Stichting Vangnet HBO. De Minister richt zich op een drietal hoofdpeilers ten aanzien van het toezicht op het onderwijs: 1. De kwaliteit Onafhankelijke visitatiecommissies voerden tot voor kort periodieke evaluaties uit op de kwaliteit van het onderwijs aan de hand van een vastgesteld referentiekader. In de huidige structuur is externe kwaliteitszorg ondergebracht bij de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO). 2. De doelmatigheid De doelmatigheid heeft met name betrekking op de aanwending van de rijksbijdrage aan de hogeschool. Vooraf stelt iedere hogeschool een begroting op. Aan het einde van het jaar toetst de departementale accountantsdienst de vastgestelde jaarrekening in relatie tot deze begroting. De focus ligt daarbij echter niet op de doelmatigheid maar op de rechtmatigheid van de uitgaven. 3. De toegankelijkheid Hoger onderwijs moet voor een ieder toegankelijk zijn. Dit betreft enerzijds dat voldoende capaciteit (gespreid over het land) beschikbaar moet zijn. Anderzijds moeten bepaalde groepen in onze samenleving voldoende aan het onderwijs kunnen deelnemen, zoals allochtonen of vluchtelingen. Dit is nader in de bekostigingsvoorwaarden geregeld.

97

In zowel de Wet op het Hoger en Wetenschappelijk Onderwijs als in artikel 140, lid 2 van Boek 2 BW staat de taak van de Raad van Toezicht vermeld. 98 Dus niet de belangen van de HBO-sector als geheel.

Bijlage I


76

Stichting Vangnet HBO Het Vangnet richt zich bij zijn analyse in het bijzonder het waarborgen van de continuïteit. De doelmatigheidseis sluit ook aan bij de informatievoorziening die het Vangnet wenst, met name de financieel georiënteerde informatie. Daarbij geldt wel dat financiële continuïteit altijd een voorwaarde is voor het kunnen leveren van voldoende kwaliteit en voor een toegankelijk onderwijs. De Stichting Waarborgfonds HBO is opgericht in het kader van de (OKF-) operatie, waarbij het juridisch en economisch eigendom van de gebouwen aan de hogescholen is overgedragen. De hogescholen zijn zelf verantwoordelijk geworden voor het onderhoud van en de (des-) investeringen in de gebouwen. Het Waarborgfonds ondersteunt bij de financiering van het onroerend goed en borgt de leningen van hogeschool, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het Waarborgfonds beoordeelt jaarlijks de begroting van het lopende boekjaar en de jaarrekening van het voorgaande jaar van de hogescholen die hun leningen geborgd hebben via het Waarborgfonds. De begroting moet sluitend zijn en de jaarrekening moet een solvabiliteit tonen van groter dan 5% (eigen vermogen / rijksbijdrage). Het Waarborgfonds benadert hogescholen die niet aan deze voorwaarden voldoen en zal, indien noodzakelijk, verzoeken een saneringsplan op te stellen. Het Waarborgfonds zal de Minister informeren over financiële problemen bij de desbetreffende hogeschool. Op het eerste gezicht lijkt de aanpak van het Waarborgfonds overeen te komen met die van het Vangnet. Beide Stichtingen zien erop toe dat een hogeschool niet in financiële problemen komt, zodat een beroep op (aanvullende) financiële ondersteuning achterwege kan blijven. Er zijn echter ook verschillen. In de toezichtaanpak hanteert het Vangnet in tegenstelling tot het Waarborgfonds ook nog een meerjarenprognose van iedere hogeschool waardoor zij beter in staat is ontwikkelingen op lange termijn te beoordelen. Het Waarborgfonds richt zich in haar analyse ook slechts op de hogescholen die leningen geborgd hebben of willen borgen met behulp van het Waarborgfonds. Het Waarborgfonds is meer gericht op het vreemd vermogen van de hogeschool, terwijl het Vangnet in het bijzonder de eigen vermogenspositie beoordeelt. Dit kan met zich meebrengen dat de belangen van de stichtingen uiteen lopen als er sprake is van financiële problemen. Het Vangnet beoogt de continuïteit van de hogeschool zeker te stellen. Hiertoe kan bijvoorbeeld een saneringsplan worden opgesteld dat voorziet in een lening van een bank of van het Vangnet en een regeling met crediteuren waarbij bepaalde betalingen worden opgeschort. De kredietverschaffer die een borging heeft van het Waarborgfonds zal niet in alle gevallen willen meewerken. In deze situatie moet het Waarborgfonds de verplichtingen van de hogeschool overnemen en kan een mechanisme in werking treden, waarbij het Waarborgfonds hypotheek stelt op de gebouwen van de desbetreffende hogeschool, de bankgarantie opvraagt en eventuele verdere stappen onderneemt om het vermogen van het Waarborgfonds te herstellen. Dit zal mogelijk tegen het saneringsplan in gaan. In de praktijk lijkt deze redenering minder relevant en mag men aannemen dat zowel het Waarborgfonds als het Vangnet belang hebben bij de continuïteit van de hogeschool. I.2.3

Relevante aanbevelingen commissie Glasz

Een aantal aanbevelingen van de commissie Glasz is relevant voor het Vangnet: 2. Externe toezichthouders moeten duidelijke toetsingscriteria formuleren opdat de interne toezichthouders deze kunnen betrekken bij het uitoefenen van hun taak. In het bijzonder nodigt de commissie de Minister van OCenW uit om zijn toezichtarrangement te verhelderen,

Bijlage I


77


de commissie de Minister van OCenW uit om zijn toezichtarrangement te verhelderen, zodat duidelijk wordt waar de ministeriële verantwoordelijkheid begint en waar zij ophoudt. Bij de totstandkoming van het Vangnet is uitgebreid stilgestaan bij de criteria die het Vangnet stelt en de normen die daarbij in overweging genomen worden. Deze criteria maken ook onderdeel uit van de bijlage bij de overeenkomst van deelname tussen de hogescholen en het Vangnet. Bovendien ontvangt iedere hogeschool in het kader van de jaarlijkse beoordeling van de meerjarenprognose een nadere analyse, die in ieder geval bestaat uit een kenschets van de ontwikkelingen in de criteria solvabiliteit, rendement en liquiditeit ten opzichte van de normen die het Vangnet daarbij stelt. Door middel van een brief aan de hogescholen heeft het Vangnet aangegeven op welke wijze de informatieset van de hogescholen wordt beoordeeld. 3. De jaarverslagen van hogescholen moeten een belangrijke ondersteunende rol vervullen bij de verantwoording. Deze moeten duidelijk aangeven in welke mate de hogescholen erin geslaagd zijn om de door hen zelf gestelde doelen te bereiken. Zij dienen tevens informatie te verschaffen ten behoeve van de externe toezichthouders, waaruit zij kunnen afleiden dat aan de door hen geformuleerde criteria wordt voldaan. In het kader van de jaarlijks op te leveren informatieset heeft het Vangnet de hogescholen verzocht in het vervolg ook een jaarverslag in te dienen. 9. Interferenties in het externe toezicht moeten worden vermeden. De commissie nodigt het bestuur van de HBO-raad uit om de potentiële interferenties van het toezicht door de Stichting Waarborgfonds HBO en de Stichting Vangnet HBO weg te nemen door beide instanties uit te nodigen elkaar wederzijds tijdig te informeren over ontwikkelingen bij hogescholen die voor beide partijen van belang kunnen zijn. Jaarlijks wordt een overleg gepleegd met het Waarborgfonds of in ieder geval wordt jaarlijks overwogen of een dergelijk overleg zinvol is. De aard van het overleg kan hier zijn een analyse van de sector en de bespreking van de hogescholen die met de hoogste mate van attentie gevolgd moeten worden. Mogelijk zullen de initiatieven te komen tot een gezamenlijke verwerking en analyse van de jaarrekeningen van de hogescholen tussen de het CFI van het ministerie van OCenW, de HBO-Raad, het Waarborgfonds en het Vangnet leiden tot een meer eenduidige beoordeling en analyse van de hogescholen.

I.3

Inrichting early warning systeem

Deze paragraaf geeft een gedetailleerde beschrijving van de aanpak van het Vangnet. Om zijn taak op een goede wijze te kunnen uitvoeren, moet het early warning systeem van het Vangnet gevoed worden met informatie die de hogescholen dienen aan te leveren. Dit wordt beschreven in I.3.1. In paragraaf I.3.2 wordt ingegaan op de doelstelling en achtergrond van dit onderzoeksrapport. Vervolgens wordt kort ingegaan op een aantal uitgangspunten die gelden bij de opzet van het early warning systeem I.3.3. I.3.1

Aan te leveren informatie

De meerjarenprognose zal de hogeschool - en in tweede instantie het Vangnet - in staat moeten stellen een uitspraak te doen omtrent de toekomstige liquiditeits-, rentabiliteits- en vermogensontwikkeling.

Bijlage I


78

Stichting Vangnet HBO De hogescholen moeten daartoe jaarlijks het Vangnet de volgende gegevens99 verstrekken: 1. de jaarrekening van het afgelopen jaar, opgemaakt conform de Richtlijnen, inclusief een solvabiliteitsberekening; 2. de geprognosticeerde exploitatierekening en liquiditeitsprognose voor het lopende boekjaar en de daaropvolgende 3 jaren; 3. de geprognosticeerde balansen per einde van het lopende boekjaar en de daaropvolgende 3 jaren. Op grond van de derde aanbeveling van de Commissie Transparant Toezicht (Glasz) worden hogescholen sinds 2000 verzocht ook een jaarverslag over het afgelopen jaar aan de informatieset toe te voegen. De mate waarin de door de hogeschool gestelde doelen volgens het jaarverslag zijn bereikt, wordt in de continuïteitsbeoordeling door het Vangnet echter niet expliciet meegenomen. De hierboven genoemde gegevens moeten jaarlijks door iedere hogeschool aan het Vangnet worden verstrekt. Naarmate de ernst groter wordt van een acuut of dreigend liquiditeitstekort bij de hogeschool, is intensiever contact met het Vangnet nodig en zal op ad hoc basis additionele informatie voor de beoordeling van te treffen saneringsmaatregelen - noodzakelijk zijn. Onder omstandigheden kan gevraagd worden om een uitputtingsoverzicht van het lopende budget en een ‘latest estimate’ ten opzichte van de actuele begroting, een financieringsplan of een korte termijn liquiditeitsplan. I.3.2

Validering verstrekte informatie en nadere vragen

De informatie die de hogescholen verstrekken moet uniform zijn en zo min mogelijk ruimte voor subjectieve interpretaties laten. De inrichting van de jaarrekening en prognoses, alsmede de te hanteren waarderingsmethoden en -grondslagen dienen daarom zoveel mogelijk geobjectiveerd te zijn. Objectivering is, waar het de samenstelling van de jaarrekening betreft nog betrekkelijk goed mogelijk omdat deze conform de Richtlijnen van het Ministerie wordt opgesteld. Desondanks laat de waardering van bijvoorbeeld voorzieningen toch altijd ruimte voor een subjectieve interpretatie. Nog moeilijker is de objectivering van de prognoses die de hogescholen opstellen. Ter objectivering van de prognoses die het college van bestuur opstelt, hecht het Vangnet waarde aan een beoordeling van de prognose door de instellingsaccountant100. In de loop der tijd is gebleken dat een aantal hogescholen bezwaar heeft tegen een dergelijk onderzoeksrapport. Als overweging wordt hierbij vaak aangegeven dat dit onderzoek extra kosten voor de hogeschool met zich meebrengt, terwijl de accountant naar hun oordeel onvoldoende inzicht heeft in het beleid van de hogeschool om een adequaat oordeel te kunnen geven over de (kwaliteit van de) opgestelde prognose. Met het oog op de bezwaren die tegen een beoordeling van de prognoses door de accountant zijn ingebracht, heeft het Vangnet deze toets later niet meer als eis gehanteerd, maar slechts als aanbeveling. Ter compensatie past het Vangnet zelf op de prognoses diverse aannemelijkheids- en consistentiebeoor-

99

De gegevens behorende tot het basispakket worden gedeeltelijk - voor zover het de jaarrekening betreft - reeds geproduceerd door elk van de hogescholen. In het kader van een goede planning & control cyclus zou ook een prospectief deel voorhanden moeten zijn. 100 Voor de onderzoeksverklaring is aansluiting gezocht met de NIVRA-richtlijn 8.10: Onderzoek van toekomstgerichte financiële informatie.

Bijlage I


79

Stichting Vangnet HBO delingen toe en vraagt het de hogeschool zo nodig om nadere onderbouwing van de gepresenteerde cijfers. I.3.3

Uitgangspunten early warning systeem

Aan de hand van de opgeleverde informatieset maakt het Vangnet een analyse van het financieel perspectief van de hogeschool. De gegevens worden in een database ingevoerd, op basis waarvan een aantal kengetallen ofwel ratio’s berekend wordt. Door vergelijking van de kengetallen met een vooraf gestelde norm kan men vroegtijdig signaleren bij welke hogescholen de continuïteit op termijn gevaar loopt. Als een ratio binnen het early warning systeem buiten de normwaarden komt moet snel gereageerd worden. Eventuele financiële problemen van hogescholen moet men in een zo vroeg mogelijk stadium signaleren teneinde effectief ingrijpen mogelijk te maken door, in eerste instantie, de leiding van de hogeschool en, in tweede instantie, het Vangnet. De continuïteit van een hogeschool wordt bedreigd indien de hogeschool kampt met een acuut of dreigend liquiditeitstekort, dat zich gedurende één of meer jaren kan voordoen, en over onvoldoende eigen vermogen beschikt om dit uit eigen middelen te kunnen opvangen. Bij de beoordeling gaat het om de waarde van het kengetal in relatie tot de norm op een bepaald moment, ook wel verticale analyse genoemd. Bovendien gaat het om de ontwikkeling van de kengetallen in de loop van de tijd, de zogenaamde horizontale analyse. Ontwikkelt het kengetal zich in positieve of in negatieve richting? Tenslotte kunnen gelijksoortige instellingen met elkaar worden vergeleken, waardoor de relatieve positie van de organisatie kan worden bepaald (bedrijfsvergelijkende analyse). De hoogte van de normen is afhankelijk van het doel van de beoordelaar van de kengetallen. Een bank zal andere normen aanleggen dan bijvoorbeeld een crediteur. Vastgesteld moet worden dat het Vangnet een normeringskader kan aanhouden dat mogelijk ook afwijkt van interne normen. Dit sluit ook aan bij het tweede argument voor externe vergelijking, een veranderingseffect op de manager teweegbrengen. Het gaat meer om een beoordelingskader van een aantal ontwikkelingen binnen de hogeschool dan om een eenvoudige rekensom101. De functie van het early warning systeem en de kwalitatieve beoordeling is het signaleren van mogelijk continuïteitsbedreigende liquiditeitstekorten of solvabiliteitsverslechteringen ten behoeve van de hogescholen en het Vangnet. Op deze wijze kan het bevoegd gezag vroegtijdig en effectief ingrijpen. Teneinde een goede oordeelsvorming mogelijk te maken voert het Vangnet zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve analyse uit. Dit wordt respectievelijk in de paragrafen I.4 en I.5 uitgewerkt.

I.4

Kwantitatieve analyse

Het early warning systeem voert uit vergelijkingsoogpunt een aantal aanpassingen door (I.4.1) en berekent vervolgens de belangrijkste kengetallen. Bij de opzet van het Vangnet is gekozen voor redelijk eenvoudige en algemeen bekende kengetallen: de solvabiliteit (I.4.2), liquiditeit (I.4.3) en de rentabiliteit (I.4.4). Behalve een uiteenzetting van de gekozen definities zal ook een onderbouwing van de

Bijlage I


80

Stichting Vangnet HBO normstelling op hoofdlijnen gegeven worden. Tenslotte worden ook aanvullende kengetallen gehanteerd ter controle op de consistentie van het gehanteerde model en ter verduidelijking en onderbouwing van de financiële projectie (I.4.5). I.4.1

Vergelijkbaar maken van de jaarrekening

Het Vangnet voert de jaarrekeningen en meerjarenprognoses in een model in. Vervolgens berekent het early warning systeem uit analysedoeleinden een aantal aanpassingen: 1. Voor zover voor de collegegelden het ‘kasstelsel’ wordt gehanteerd, past men 8/12 deel van de collegegelden ten laste van het eigen vermogen aan, omdat dit in strijd is met het matchingbeginsel. Door deze aanpassing wordt aansluiting gezocht bij het baten en lastenstelsel. 2. Voor zover de financiële vaste activa op de balans de vordering inzake ziektekosten, vakantiegeld en sociale lasten bevat (regeling 1986), past het Vangnet ook deze post aan ten laste van het eigen vermogen, omdat deze post in strijd is met het going concern beginsel. In geval van liquidatie van de school wordt door de Minister een uitkering gedaan voor de sociale lasten van de zogenaamde 13e maand. Zolang de hogeschool blijft bestaan wordt echter niets uitgekeerd. Voor zover scholen deze vordering als actiefpost op de balans opnemen, moet deze worden aangepast in de analyse, omdat dit niet uit gaat van de economische realiteit. 3. Uniformering van de invoer, zoals bijvoorbeeld het schonen voor de rijksbijdrage voor MBOonderwijs, de groepering van bepaalde reserves, e.d. I.4.2

Solvabiliteit

De vermogenstoestand van een hogeschool wordt in belangrijke mate bepaald door de omvang van de verplichtingen die zijn aangegaan in relatie tot het totale vermogen. De solvabiliteit geeft een indicatie van de kans dat de onderneming zich in voor haar ongunstige omstandigheden staande kan houden cq. dat zij aan haar verplichtingen kan voldoen en wordt doorgaans uitgedrukt als: solvabiliteit = eigen vermogen x 100% totaal vermogen

Norm > 20%

Het Vangnet meent dat hogescholen moeten streven naar een solvabiliteitsratio die tenminste 20% bedraagt. Een solvabiliteit van 5% tot 10% is wellicht aanvaardbaar voor een onderneming of instelling die min of meer vrij van risico's opereert en derhalve geen aanslagen op haar vermogen te duchten heeft, dan wel een onderneming of instelling waarvan bezittingen en schulden naar aard en looptijd aan elkaar gekoppeld zijn, bijvoorbeeld een financiële instelling. Een hogeschool kan niet tot deze categorieën gerekend worden: integendeel, als gevolg van verzelfstandigingoperaties worden steeds meer risico's bij de hogeschool gelegd. Een bezwaar van de gehanteerde definitie, waarbij de solvabiliteit wordt gerelateerd aan het balanstotaal, is dat onvoldoende rekening wordt gehouden met de effecten van financieringsvormen die niet op de balans gepassiveerd behoeven te worden, de "off-balance" vormen. De hogeschool die haar onroerende zaken verkoopt, met de opbrengst de financiering aflost en in het vervolg dezelfde panden 101

Dit is voor het Vangnet reden te spreken over criteria of vuistregels in plaats van over normen.

Bijlage I


81

Stichting Vangnet HBO huurt, verbetert haar solvabiliteitsratio aanzienlijk zonder dat het totaal van haar verplichtingen wezenlijk verandert, althans indien aflossing en intrest gelijk zijn aan de huurlasten. Daarom hebben zijn er ook andere solvabiliteitsdefinities102: solvabiliteit = Eigen Vermogen x 100% Rijksbijdrage

Norm > 20%

Een bezwaar aan deze definitie is dat niet alle inkomsten in de meting van de solvabiliteit worden begrepen: collegegelden en contractinkomsten blijven buiten beschouwing. Voorts geldt dat indien de Rijksbijdragen afnemen - bijvoorbeeld wegens korting uit hoofde van de bovenwettelijke wachtgeldverplichtingen of als gevolg van teruglopende bezetting - de solvabiliteitsratio toeneemt. De vermogenspositie van de hogeschool lijkt dan te verbeteren terwijl het tegengestelde het geval is! I.4.3

Liquiditeit

De presentatie van het eigen vermogen en de solvabiliteit kan acceptabel lijken, de financiële werkelijkheid komt met name aan het licht op het moment dat de uitgaven gefinancierd moeten worden. Op basis van liquiditeitsprognoses kan beoordeeld worden of de hogeschool in de nabije toekomst aan haar verplichtingen kan voldoen en in welke mate behoefte is aan additionele financiering door derden (bijvoorbeeld het Vangnet). Op basis van de exploitatiebegroting moet een liquiditeitsprognose worden opgesteld voor het lopende boekjaar en de daaropvolgende 3 jaren. De liquiditeitspositie van de hogeschool wordt afgemeten aan het vrij beschikbare kasoverschot (of tekort) dat aan het eind van het jaar resteert. Dit saldo kan worden afgeleid uit een overzicht van ontvangsten en uitgaven, waarbij een onderscheid wordt gemaakt in de aard van de kasstromen. Een kasoverschot zou - als gevolg van de opname van leningen - gepaard kunnen gaan met een toename van het totaal van de verplichtingen. Aan de hand van de liquiditeitsprognose kan de vrij beschikbare kasstroom worden bepaald. Indien voor één van de komende jaren een negatieve vrij beschikbare kasstroom wordt geprognosticeerd, zal de hogeschool met een liquiditeitstekort worden geconfronteerd. Een ingreep door de leiding van de hogeschool op één van de liquiditeitsbepalende elementen103 is dan noodzakelijk. Is dit niet meer mogelijk, bijvoorbeeld doordat de vermogenspositie dat niet toelaat, dan wordt de continuïteit van de hogeschool bedreigd. In dergelijke gevallen verzoekt het Vangnet om nader inzicht in een financieringsplan en onder omstandigheden vraagt men ook om een liquiditeitsprognose op korte termijn. In aanvulling op deze dynamische methode wordt ook de statische liquiditeit op basis van de balans beoordeeld, zoals de current ratio en de quick ratio.

102

Het Waarborgfonds hanteert deze definitie. Dit kengetal wordt door het Vangnet als aanvullend kengetal meegewogen in de oordeelsvorming. bijvoorbeeld op investeringen of desinvesteringen, het opnemen of aflossen van leningen dan wel de mutatie in korte termijnverplichtingen

103

Bijlage I


82

Stichting Vangnet HBO current ratio = vlottende activa korte termijnverplichtingen

norm > 1

quick ratio = vlottende activa -/- voorraden korte termijnverplichtingen

Bij hogescholen zal de current ratio - bij gebreke van voorraden van betekenis - gelijk zijn aan de quick ratio. Bij een gezonde financiering is de quick ratio groter dan 1. De liquiditeitsratio’s gaan echter niet uit van de kasstroombenadering en geven dus slechts een beperkt zicht op de liquiditeitspositie. I.4.4

Rentabiliteit

Rentabiliteitsratio’s worden veelal gebruikt als een indicatie van de doeltreffendheid van de ondernemingsleiding en kunnen worden onderscheiden naar ratio’s die een verband leggen tussen winst en omzet (winstmarges) en tussen winst en (boekhoudkundig) vermogen (rentabiliteitsratio’s). De laatste variant betreft bijvoorbeeld de rentabiliteit van het totale of het eigen vermogen. Voor hogescholen is dit minder interessant, omdat het vermogen104 niet gerelateerd hoeft te zijn aan het bedrijfsresultaat. Het Vangnet gebruikt dan omzetgerelateerde rentabiliteit (‘winstmarge’). rentabiliteit 1 = bedrijfsresultaat totale baten

norm > 0 %

rentabiliteit 2 = bedrijfsresultaat -/- buitengewone baten en lasten totale baten

norm > 0 %

In beginsel is een positieve rentabiliteit105 voor een hogeschool voldoende, mits ook de solvabiliteitspositie en de liquiditeitspositie voldoende zijn. Een negatieve rentabiliteit betekent over het algemeen een verslechtering van de eigen vermogenpositie en op termijn dus een uitholling van de solvabiliteitsen liquiditeitspositie. De mate waarin de rentabiliteit positief moet zijn, is afhankelijk van de situatie. Veel hogescholen stellen zich op het standpunt dat een geringe positieve rentabiliteit voldoende is, omdat de primaire doelstelling van de hogeschool niet gelegen is in het behalen van winst. Andere hogescholen beogen wel aanzienlijke positieve rentabiliteit te prognosticeren, omdat hiermee ruimte wordt ingebouwd voor nieuw beleid, innovatie en kwaliteitsverbetering. Bovendien biedt dit een buffer voor onvoorziene tegenvallers. Dit is ook reden dat men een bedrijfsresultaat voor en na buitengewone baten en lasten in de oordeelsvorming betrekt. I.4.5

Indices en overige kengetallen

Naast de hiervoor genoemde kengetallen beoordeelt men een aantal indices. Het basisjaar is het laatste jaar waarvan een jaarrekening beschikbaar is. Indices geven een eerste globale indicatie van de ontwikkeling binnen een organisatie en kunnen richtinggevend zijn voor de verdere analyse. Het Vangnet berekent indices voor de volgende posten: 104

Denk hierbij bijvoorbeeld aan forse investeringen in de inrichting van de lokalen van een laboratoriumopleiding ten opzichte van een HEAO-opleiding.

Bijlage I


83


indices voor:

balanstotaal omzet / baten personeelskosten kosten (totaal) afschrijving resultaat studentenaantallen

Nadat de indices zijn vastgesteld worden de overige kengetallen berekend, vanuit een tweetal invalshoeken. Het kan gaan om zogenaamde aanvullende kengetallen, deze geven een nadere verklaring of toelichting op de drie eerder genoemde kengetallen. Daarnaast berekent het systeem controlegetallen die met name bestemd zijn om te beoordelen of de meerjarenprognoses consistent zijn opgesteld. De aanvullende kengetallen zijn in onderstaande tabel weergegeven: garantievermogen totaal vermogen garantievermogen of weerstandsvermogen

eigen vermogen rijksbijdrage werkkapitaal

operational cash flow

exploitatieresultaat geïnvesteerd vermogen

contractactiviteiten totale baten

uitzendkrachten

Dit kengetal laat zien hoe groot het eigen vermogen inclusief voorzieningen en reserves is ten opzichte van het totale vermogen. Dit is in feite een aanvullende solvabiliteitsmaatstaf. Dit getal wordt berekend op basis van de formule eigen vermogen plus de voorzieningen en reserves. Omdat voorzieningen en reserves vaak het karakter hebben van eigen vermogen wordt als het ware een aangepast eigen vermogen berekend. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de mogelijkheid om tegenvallers het hoofd te bieden. Dit kengetal wordt berekend op basis van de verhouding Eigen Vermogen ten opzichte van de rijksbijdragen. Het Waarborgfonds gebruikt dit kengetal. Deze waarde bestaat uit de vlottende activa – het korte vreemd vermogen. Dit getal toont welk deel van de vlottende activa vrij besteed kan worden en niet nodig is om in kortlopende schulden te voorzien. Dit bedrag moet positief zijn. De Operational Cashflow is een weergave van de toegevoegde waarde die de hogeschool genereert door middel van de formule: exploitatie resultaat + afschrijvingen + toename voorzieningen – afname voorzieningen. Dit geeft mede inzicht in de liquiditeitspositie De uitkomst van dit kengetal geeft aan hoe het exploitatieresultaat zich verhoudt tot het geïnvesteerd vermogen. Dit getal verschaft een duidelijk beeld van de winstgevendheid van de organisatie en hoe de investeringen zich verhouden tot de opbrengsten. Dit kengetal is meer gebruikelijk bij de beoordeling van profitorganisaties. Dit kengetal geeft de verhouding tussen de contractactiviteiten en de totale baten zodat duidelijk is welk deel van de inkomsten contractactiviteiten betreffen. In zekere zin geeft dit kengetal aan in welke mate er potentieel is voor uitbreiding van de contractactiviteiten, maar dit is uiteraard mede afhankelijk van de aard van de activiteiten van de hogeschool en de omgevingsfactoren. Ten aanzien van de projecties geeft dit aan welke risico’s er zijn besloten in de prognose van de baten. Dit kengetal laat de verhouding zien van kosten voor de uitzendkrachten ten i h d l l l Ui dk h b i d i i

105

Het maakt bij de beoordeling van de rentabiliteit in beginsel niet uit op welke wijze deze exact berekend wordt. De rentabiliteit moet positief zijn.

Bijlage I


84

Stichting Vangnet HBO personeelslasten

afschrijving boekwaarde gebouwen en terreinen

afschrijving investeringen

opzichte van de totale personeelslasten. Uitzendkrachten brengen minder risico met zich mee omdat een personeelsreductie kan worden gerealiseerd zonder gebruik te hoeven maken van afvloeiingsregelingen noch van werkloosheidsregelingen. Daartegenover staat, zeker in de huidige arbeidsmarkt, dat het lastig is personeel te blijven binden aan de organisatie als zij op uitzendbasis werkt. Dit kengetal geeft aan hoe de verhouding is tussen de afschrijvingen en de totale boekwaarde van de gebouwen en terreinen. In principe moeten afschrijvingen enigszins in lijn zijn met de boekwaarde van de gebouwen en terreinen, waarbij uiteraard de boekwaarde in loop der tijd afneemt. Als zich grote fluctuaties voordoen in de projectie van de afschrijving ten opzichte van de boekwaarde gebouwen en terreinen, wordt dit nader geanalyseerd. Dit kengetal stelt vast in hoeverre de afschrijvingen aangewend worden voor nieuwe investeringen. Als de afschrijvingen structureel beneden de investeringen liggen, kan men zich afvragen of dit consequenties heeft voor de kwaliteit van het geleverde onderwijs.

rijksbijdrage en collegegelden aantal studenten

De verhouding tussen de rentelasten en het vreemd vermogen is een kengetal, waarbij grote verschillen aanleiding geven tot een nadere beoordeling van de prognose van de rentelasten. Bij een stijgend vreemd vermogen past normaliter ook een toename in de rentelasten. Dit kengetal (rentedekking) geeft aan hoe vaak de rentelasten worden verdiend. Zolang dit getal groter is dan één, betekent dit dat de rentelasten kunnen worden betaald uit het resultaat. Dit kengetal dient om de verhouding tussen enerzijds studenten en anderzijds docenten en indirect personeel (full time equivalents) vast te stellen. Dit gegeven, samen met de inschrijffactor, bepalen voor een groot gedeelte de financiële positie van de hogeschool. Hiermee worden de studentgerelateerde opbrengsten afgezet tegen het aantal studenten.

personeelslasten aantal studenten

In navolging van de student / FTE ratio wordt hiermee vastgesteld hoeveel personeelslasten er in verhouding tot het aantal studenten is.

huisvestingskosten aantal studenten

Ook hier wordt een belangrijke kostenpost gerelateerd aan een belangrijke ‘kostenveroorzakende’ factor.

personeelslasten FTE aantallen

Gemiddelde personeelskosten per personeelslid. Hierbij kan desgewenst nog een onderscheid worden aangebracht in onderwijzend en onderwijs ondersteunend personeel.

rentelasten vreemd vermogen

resultaat rentelasten student FTE ratio

Behalve een integrale controleberekening van de optellingen van de geprognosticeerde balans en resultatenrekening, worden de volgende controlekengetallen berekend: rijksbijdrage studentenaantallen t-2 collegegelden studentenaantallen

verschil EVt - EVt-1 + resultaat t

Bijlage I

Dit getal geeft de verhouding tussen de rijksbijdrage en de studentenaantallen weer. Dit kengetal geeft een indicatie van het collegegeld per student.

Deze formule controleert het verband tussen het eigen vermogen van dit jaar minus het eigen vermogen van het volgende jaar plus het resultaat van dit jaar. Dit


85


debet -/- credit

I.5

getal hoort in beginsel ongeveer nul te zijn behoudens rechtstreekse eigen vermogensmutaties. Dit getal dient slechts ter controle op enerzijds de invoer in het early warning systeem en anderzijds als controle op de geprognosticeerde balansen.

Kwalitatieve analyse

In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de wijze waarop het Vangnet de kwaliteit van de meerjarenprognose en het achterliggende beleid beoordeelt: Welke uitgangspunten zijn gehanteerd bij de meerjarenprognose (I.5.1)? Welke grondslagen zijn vermeld in de jaarrekening (I.5.2)? Wat zijn de risico’s in het beleid van de hogeschool en de meerjarenprognose (I.5.3)? Van welke scenario’s is uitgegaan (I.5.4)? Hoe is de planning en control structuur van de hogeschool vormgegeven (I.5.5)? I.5.1

Gehanteerde uitgangspunten bij de opstelling van de meerjarenprognose

Belangrijke indicatoren bij de vaststelling van de meerjarenprognose zijn het financieel kader en de instroom van de studenten. Daarnaast beoordeelt het Vangnet de veronderstellingen ten aanzien van bijvoorbeeld samenwerkingsverbanden, de omvang van de investeringen en de waardering van bepaalde posten. Het financieel kader kan gestoeld worden op periodieke informatie over de bekostiging van de HBORaad. Voor het Vangnet is het van belang te weten welke versie van de cijfers gehanteerd is om de prognose goed te kunnen beoordelen. Daarnaast is het interessant op welke wijze de instroom van de studentenaantallen is vastgesteld106. In de toelichting bij de meerjarenprognose of de jaarrekening wordt vaak melding gemaakt van bijzonderheden die de financiële positie kunnen beïnvloeden, zoals bijvoorbeeld een fusie, een reorganisatieplan of een nieuwbouw. De invloed hiervan tracht het Vangnet zoveel mogelijk in de beoordeling te betrekken. Bovendien beoordeelt het Vangnet de investeringen. Als er structureel niet of nauwelijks geïnvesteerd wordt, dan is dit in principe goed voor de financiële positie van de hogeschool op korte termijn. Maar tegelijkertijd brengen achterblijvende investeringen op termijn veelal een aantasting van de kwaliteit van de hogeschool met zich mee. Het Vangnet vraagt een toelichting op investeringsplannen als de investeringen erg hoog of erg laag zijn. Een laatste opmerking met betrekking tot de meerjarenprognose betreft de vaststelling van de (geprognosticeerde) balanswaarden. Balanswaarden van activa zijn in het algemeen gelijk aan de historische uitgaafprijs minus de afschrijvingen. Belangrijke verschillen tussen actuele waarde en boekwaarde kunnen met name ontstaan bij de waardering van onroerende zaken die eigendom zijn van de hogeschool (zie hoofdstuk 4). Normaliter komen deze stille reserves niet tot uitdrukking, omdat de

Bijlage I


86

Stichting Vangnet HBO gebouwen langdurig in gebruik zijn van de hogeschool. Slechts bij nieuwbouw kunnen boekresultaten gerealiseerd worden. Bovendien kan verkoop van het pand in het kader van een liquidatiescenario worden meegenomen. Slechts in deze gevallen staat het Vangnet toe de solvabiliteit te berekenen op basis van een balans gewaardeerd op actuele waarde. I.5.2

Grondslagen bij de jaarrekening

Hoewel de prognose de belangrijkste indicator is voor het financieel perspectief van een hogeschool, geeft ook de jaarrekening inzicht in de financiële positie. Het betreft hier met name de grondslagen ten aanzien van het verwerken van meerderheidsbelangen, niet uit de balans blijkende verplichtingen en de waardering van de wachtgeldaanspraken. Op grond van de richtlijnen begroting verslag jaarrekening van OCW dienen hogescholen meerderheidsbelangen in andere hogescholen en BV’s of zeggenschap in stichtingen te consolideren. Soms blijken diverse gelieerde organisaties niet geconsolideerd, omdat in formele zin daartoe geen aanleiding bestaat. Gedacht kan hierbij worden aan huisvestings- of steunstichtingen. In de jaarrekening moet melding gemaakt worden van eventuele niet uit de balans blijkende verplichtingen zoals hypotheekverklaringen, leaseconstructies en andere beperkende afspraken. Bij de beoordeling van de financiële positie van de hogeschool gaat het Vangnet na in hoeverre deze verplichtingen het financieel perspectief van de hogeschool beïnvloeden. Een ander aandachtspunt is de wijze van waardering van de bovenwettelijke wachtgeldaanspraak bij de hogeschool. Deze aanspraak moet over de gehele looptijd van de uitkering worden gekapitaliseerd, waarbij rekening wordt gehouden met actuariële rekenregels. Dit bedrag moet als voorziening worden opgenomen op de balans en in het jaar van ontstaan van de verplichting ten laste komen van het exploitatieresultaat. I.5.3

Risico’s in de meerjarenprognose

Bij de beoordeling van de meerjarenprognose brengt het Vangnet zoveel mogelijk de risico’s in kaart. Deze risico’s kunnen bestaan uit de raming van de studentenaantallen, maar ook samenhangen met het opleidingsaanbod, de contractactiviteiten en nieuwbouwplannen. Door hantering van plafondfinanciering voor de HBO-sector kunnen constante studentenaantallen bij een stijgende markt toch leiden tot een lagere rijksbijdrage. Een groeiende hogeschool kan zich eveneens met problemen geconfronteerd zien door het t-2 effect, waardoor de kosten voor het geven van onderwijs op dit moment al stijgen, door de hogere studentenaantallen, terwijl de hogere inkomsten in de vorm van de rijksbijdrage pas over twee jaar ontvangen worden. Zelfs indien er sprake is van een gelijkblijvend studentenaantal bij een gelijkblijvend budget voor de hogeschool kunnen er aanzienlijke problemen ontstaan, omdat er binnen de sectoren van onderwijs wel verschuivingen ontstaan. Als gevolg hiervan zijn docenten binnen bepaalde sectoren overtollig en binnen andere sectoren ontstaan 106

Hierbij kan gebruik gemaakt worden van een programma van de HBO-Raad, de instroomramer. De instroomramer extrapoleert historische gegevens per school en houdt rekening met regionale omstandigheden en groeimogelijkheden. Uiteraard moet de raming niet slechts een berekening zijn, maar ook een inschatting van de marktkansen van de hogeschool.

Bijlage I


87

Stichting Vangnet HBO mogelijk tekorten. Docenten in het HBO zijn niet altijd uitwisselbaar in verband met sterk verschillende vakken en de hierbij behorende onderwijsbevoegdheden. Een aantal sectoren binnen het hoger beroepsonderwijs blijkt (statistisch) meer financiële problemen te hebben dan andere sectoren. Hoewel het hier vaak tijdelijke problemen betreft is het soms zinvol de opleidingsmix in kaart te brengen. Van belang in dit kader is ook de vaststelling of de hogeschool een mono- of multisectoraal aanbod heeft. Het Vangnet neemt in dit kader ook de risico’s in overweging die bij de vaststelling van het bedrijfsresultaat een rol spelen. Dit betreft bijvoorbeeld de mate waarin een hogeschool afhankelijk is van contractactiviteiten107. De motieven van dergelijke contractactiviteiten kunnen per situatie verschillend zijn. Er zijn hogescholen die trachten door middel van contractactiviteiten gedwongen ontslagen en daarmee wachtgeldlasten te voorkomen. Of de deskundigheid van het personeel te vergroten. Andere hogescholen zien een meer strategisch doel en wensen de afhankelijkheid van overheidsmiddelen te beperken. Belangrijke vragen hierbij zijn: Zijn de contractactiviteiten in lijn met de historische reeks? Zijn de stijgingen in de opbrengsten uit contractactiviteiten onderbouwd in de toelichting of met een separaat business plan? Hoe verhouden de opbrengsten uit contractactiviteiten zich tot de totale baten? Zijn de contractactiviteiten winstgevend? Hogescholen initiëren vaak nieuwbouwplannen teneinde efficiënter te kunnen werken. De (dure) versnippering over meerdere locaties wordt teruggebracht, de totaal beschikbare vloeroppervlakte wordt beperkt en een nieuw gebouw kent meestal lagere energie- en onderhoudskosten. Nieuwbouwplannen brengen echter bijna altijd financiële risico’s met zich mee. Bij onvoldoende aandacht voor de wijze van financiering kunnen er liquiditeitsproblemen ontstaan. Bovendien, zo blijkt in de praktijk, kunnen de kosten van nieuwbouw behoorlijk oplopen. Ook in de exploitatierekening kunnen op termijn risico’s bij nieuwbouw optreden. Als het nieuwbouwproject vertraging oploopt moeten vaak allerlei maatregelen genomen worden om de bestaande huisvesting te handhaven of tijdelijk uit te wijken naar andere huisvesting. Nieuwbouw leidt meestal ook tot hogere exploitatielasten (rente en afschrijving), hetgeen ieder jaar weer in de resultatenrekening tot uitdrukking komt. I.5.4

Scenariobeoordeling

Scenario’s hebben niet zozeer de bedoeling de toekomst te voorspellen, als wel om de toekomstige mogelijkheden te onderzoeken. Bij de eerste meerjarenraming die een hogeschool opstelt wordt vaak voor gekozen een beleidsarme raming. Dit houdt in dat de basis van de raming wordt gevormd door de laatst bekende begroting en de prognose van het lopende jaar. Pas als er verschillende scenario’s worden uitgewerkt kan men beleidsuitgangspunten toevoegen en keuzes maken die hun weerslag krijgen in het meerjarenplan. Voor interne doelen wordt vaak een ‘worst case scenario’ en een ‘plan bij ongewijzigd beleid’ uitgewerkt. Als het financieel perspectief van de hogeschool onvoldoende is, vraagt het Vangnet ook inzage in deze scenario’s, omdat dit mede inzicht geeft in de aard van de mogelijke saneringsplannen.

107

Contractactiviteiten zijn activiteiten die hogescholen buiten hun kerntaak ontplooien, zoals bijvoorbeeld het verzorgen van cursussen voor bedrijven en de verhuur van kantoorruimte of vergaderzalen.

Bijlage I


88

Stichting Vangnet HBO Een relatief snelle wijze om de financiële problemen van hogeschool op te lossen is het aangaan van een fusie met een hogeschool die er financieel meer solide voorstaat. Vanuit het Vangnet bezien worden de slechte kengetallen van de ene hogeschool gemiddeld met de goede van de andere. In dat opzicht valt de nieuwe organisatie dan niet meer in een attentiefase. Toch is een dergelijke analyse iets te eenvoudig. Van belang is natuurlijk vast te stellen of er synergie-effecten zijn van de fusie en hoe die zich vertalen in de meerjarenprognose van de combinatie. I.5.5

Planning & control cyclus

De aanlevering van een informatieset aan het Vangnet stelt ook eisen aan de administratieve organisatie en de daarbij behorende informatiesystemen van de hogeschool. Uit het beeld dat het Vangnet heeft komt naar voren, dat er aanzienlijke verschillen zijn in de wijze waarop hogescholen hun planning cyclus hebben ingericht. De planning & control cyclus bestaat vaak uit het meerjarenbeleid vertaald in een beleidsplan en een meerjarenraming. Deze documenten vormen vervolgens de basis voor het jaarplan en de begroting. Vanuit de plannen is er een eenduidige relatie met de tussentijdse stuurinformatie. Het betreft vaak niet alleen financiële maar ook niet-financiële informatie. In een aantal gevallen denkt het Vangnet met de hogescholen mee voor zover zij onvoldoende in staat zijn zelf de planning & control cyclus in te richten. Jaarlijks maakt de hogeschool in de verslaggeving een vergelijking tussen de werkelijke baten en lasten en de begroting. Uit deze vergelijking zal naar voren komen in welke mate de hogeschool in staat is geweest de begroting te realiseren. Dit houdt in dat uit de verslaggeving duidelijk wordt of de hogeschool de doelstellingen heeft weten te realiseren. Indien een inhoudelijk jaarverslag wordt gemaakt, is het mogelijk ook de inhoudelijke meetpunten te kunnen vergelijken. Een aantal hogescholen is pas sinds de oprichting van het Vangnet begonnen met het opstellen van een meerjarenprognose. Er zijn ook hogescholen die al ruim tien jaar ervaring met meerjarenramingen hebben. Dit heeft uiteraard zijn weerslag op de kwaliteit van de meerjarenprognose. Het is voor het Vangnet niet altijd eenvoudig de kwaliteit van de planning & control cyclus te beoordelen. Wel brengt men in ieder geval de verschillen tussen opeenvolgende meerjarenprognoses in kaart. Bovendien zet het Vangnet enerzijds de laatst opgeleverde meerjarenprognose af tegen de eerstvolgende jaarrekening om vast te stellen of men de laatste keer redelijk geprognosticeerd heeft. Anderzijds wordt nagegaan of de nieuwe meerjarenprognose geen ‘gat’ vertoond ten opzichte van de laatst beschikbare jaarrekening. Andere beoordelingsaspecten van de planning & control cyclus betreft de structurele inbedding van het prognoseproces in de organisatie. Dit betekent onder andere dat verantwoordelijkheden voor aanlevering en onderhoud van relevante gegevens zijn vastgelegd. Er is een aantal formele momenten waarop een raad van toezicht een rol heeft in deze cyclus. Maar vooral is het nodig dat de raad van toezicht zich op de hoogte stelt van de inrichting van de cyclus en de signalen die daaruit kunnen en moeten worden gevonden. Bovendien moet het cyclisch begrotingsoverleg met de verschillende managementlagen en organisatorische eenheden binnen de organisatie worden gestructureerd, waarbij het strategisch beleidsplan als uitgangspunt wordt genomen. Het Vangnet is voorstander van de vor-

Bijlage I


89

Stichting Vangnet HBO ming van dergelijke eenheden (business units), maar wijst wel op het leereffect dat vaak enige tijd in beslag neemt. Als gevolg van de toegenomen ervaring met de planning & control cyclus is het steeds beter mogelijk inzicht te verkrijgen in de factoren die van invloed zijn op de begroting. Hierdoor neemt de kwaliteit van de begrotingen toe. In dit verband rijst de vraag over welke termijn nog een redelijk betrouwbare prognose zou kunnen worden gegeven. Dat geldt in het bijzonder de ontwikkeling van de rijksbijdrage en de studentenaantallen. Voor zover prognoses verder strekken dan drie jaar, kennen deze een weinig betrouwbare basis om een oordeel omtrent de toekomstige vermogenspositie te kunnen vormen. Wel maken zij een ontwikkeling zichtbaar. De effecten van beleidsmaatregelen of het achterwege blijven daarvan worden, er van uitgaande dat overige omgevingsfactoren ongewijzigd blijven, uitvergroot.

I.6

RISICOKLASSEN

De beoordeling van het Vangnet wordt aan de hogeschool kenbaar gemaakt, en indien noodzakelijk met de hogeschool besproken. In paragraaf I.6.1 wordt aandacht besteed aan de wijze van communicatie met de hogescholen. De beoordeling vindt plaats door een aantal kaders waarbij een aantal risicoklassen wordt onderscheiden. Going-concernsituatie / geen attentie (I.6.2); Attentiesituatie (I.6.3); Saneringssituatie / hoogste attentie (I.6.4); Continuïteitsbedreigende situatie (I.6.5). I.6.1

Communicatie en Toezicht

Het Vangnet communiceert in beginsel met het (college van) bestuur van de hogeschool. Aan de hand van het early warning systeem maar ook niet-financiële informatie en de gegeven toelichtingen wordt een analyse gemaakt van het financieel perspectief de hogeschool. Nadat de beoordeling is gemaakt wordt het oordeel van het Vangnet in een brief verwoord. Slechts vermeld wordt hoe de hogeschool scoort ten opzichte van de normen voor rentabiliteit, solvabiliteit en liquiditeit. Ook worden eventuele bijzonderheden aan de orde gesteld en aanvullende vragen gesteld. In de gevallen waarin men nog tekortkomingen constateert in de informatievoorziening doet het Vangnet aanbevelingen de meerjarenprognose het volgend jaar aan te passen cq. aan te vullen. De beoordeling resulteert in de vaststelling in welke aandachtscategorie de hogeschool zich in de optiek van het Vangnet bevindt. Uitdrukkelijk wordt de hogescholen gevraagd te reageren op de oordeelsvorming van het Vangnet en vast te stellen of men dit oordeel deelt. Daarnaast vindt een meer intensieve correspondentie en uitwisseling van stukken plaats als de hogeschool zich in de attentiefase of saneringsfase bevindt. Afhankelijk van de aard van de problematiek worden er gesprekken gehouden met het bestuur van de hogeschool over de te nemen maatregelen. In het akkoord wachtgeldarrangement 1996-2004 is het uitgangspunt verwoord dat de leiding van de hogeschool maatregelen zal moeten nemen die beogen de hogeschool weer in een financieel gezonde situatie terug te brengen. Het Vangnet gaat er in haar aanpak vanuit dat het bestuur van de hoge-

Bijlage I


90

Stichting Vangnet HBO school de Raad van Toezicht op de hoogte stelt als men in gesprek is met het Vangnet. Slechts in gevallen waarin naar het oordeel van het Vangnet sprake is van onvoldoende toezicht richt men zich rechtstreeks tot de Raad van Toezicht van de hogeschool. Het Vangnet is in dit kader ook een ‘sparring partner’ van de hogeschool om mee te denken over mogelijke oplossingsscenario’s. De oplossing hangt natuurlijk samen met de problematiek die bij de hogeschool speelt, zoals bijvoorbeeld: er is sprake van een gebrek aan (belangstelling van) studenten in de regio van de hogeschool; het aanbod van de hogeschool sluit niet aan bij de vraag; de interne besturing is onvoldoende; het zittende college van bestuur leeft in ‘onmin’ met elkaar en met de Raad van Toezicht of de medezeggenschapsorganen van de hogeschool; de kostenstructuur is ongunstig. I.6.2

Going-Concernsituatie / geen attentie

De going concernsituatie is de situatie waarin de liquiditeit en de solvabiliteit geen aanleiding geven binnen de prognoseperiode problemen te verwachten ten aanzien van de continuïteit van de hogeschool. Er wordt dan ook geen actie van het bevoegd gezag verwacht. De hogeschool bevindt zich in de going-concernfase indien de solvabiliteit aan de norm van het Vangnet voldoet, zowel aan het eind van het afgelopen boekjaar als over de prognoseperiode. Bovendien is de vrije kasstroom, zoals deze uit de liquiditeitsprognoses blijkt, per saldo over de gehele prognoseperiode positief 108 is en uit de prognoses niet blijkt dat het eigen vermogen van de hogeschool jaarlijks afneemt. I.6.3

Attentiesituatie

In een attentiesituatie behoeft geen sprake te zijn van een hoog continuïteitsrisico, maar waakzaamheid en het mogelijk treffen van corrigerende maatregelen door het bevoegd gezag zijn geboden. De hogeschool bevindt zich in de attentiesituatie indien het eigen vermogen op enig moment tijdens de prognoseperiode kleiner is dan 20% van het totale vermogen, dan wel de vrije kasstroom, zoals deze uit de liquiditeitsprognoses blijkt, per saldo over de gehele prognoseperiode negatief is dan wel uit de prognoses blijkt dat het eigen vermogen van de hogeschool jaarlijks afneemt. Het bevoegd gezag zal maatregelen moeten nemen die er toe leiden dat de hogeschool in een goingconcernsituatie (terug) komt. Het Vangnet wordt op de hoogte gesteld van de te nemen maatregelen. I.6.4

Saneringssituatie / hoogste attentie

De saneringssituatie betreft de situatie waarin, teneinde de continuïteit te waarborgen, sanering van de financiële positie noodzakelijk is. De hogeschool bevindt zich in de saneringssituatie indien de solvabiliteit kleiner is dan 20% en de liquiditeitspositie (verder) verslechtert. Uitgangspunt is dat de instelling tracht de sanering op eigen kracht te realiseren: daartoe dient door het bevoegd gezag een sane-

Bijlage I


91

Stichting Vangnet HBO ringsplan te worden opgesteld. De (verwachte) effectiviteit van het saneringsplan dient te blijken uit bijgestelde prognoses, die deel uitmaken van het saneringsplan. Denkbaar is dat de hogeschool niet in staat is op eigen kracht te saneren. Alsdan kan - mits aan de voorwaarden is voldaan - een verzoek om financiële ondersteuning bij het Vangnet worden ingediend. Een saneringsplan maakt deel uit van het verzoek. Uit het saneringsplan blijkt dat alle overige middelen zijn uitgeput en met financiële ondersteuning de continuïteit van de hogeschool redelijkerwijs gewaarborgd kan worden. Een dergelijk saneringsplan dient voorzien te zijn van een door de instellingsaccountant af te geven onderzoeksrapport, waarmee de te verwachten effectiviteit van het saneringsplan redelijkerwijs wordt geobjectiveerd. Op het Vangnet kan slechts een beroep worden gedaan indien: 1. het bevoegd gezag adequaat heeft gereageerd op signalen die uit de meerjarenprognose naar voren zijn gekomen; 2. het bevoegd gezag alle overige middelen die haar ter beschikking staan heeft aangewend; 3. met een financiële ondersteuning van het Vangnet de continuïteit van de hogeschool redelijkerwijs gewaarborgd kan worden. Op grond van gedragsregels met de Ministers van OCW en LNV zal het bestuur van het Vangnet de betrokken Ministers vertrouwelijk informeren, indien de financiële toestand van een hogeschool zodanig verslechterd is dat er ingrijpende maatregelen genomen zullen (moeten) worden waarover de betrokken hogeschool en het Vangnet regelmatig overleg voeren. Indien het Vangnet vaststelt niet over voldoende mogelijkheden te beschikken op grond waarvan redelijkerwijs verwacht kan worden dat het financieel perspectief van de hogeschool hersteld kan worden, zal de Minister hiervan op de hoogte gesteld worden. Voor zover de Minister de continuering van (delen van) het aanbod gewenst acht, zal hij in overleg met het Vangnet een vertrouwenspersoon benoemen. De vertrouwenspersoon zal nagaan op welke wijze en onder welke condities het aanbod in stand gehouden kan worden. Het Vangnet brengt advies aan de Minister uit over het voorstel van de vertrouwenspersoon op basis waarvan de minister een beslissing kan nemen. I.6.5

Continuïteitsbedreigende crisissituatie

Een hogeschool bevindt zich in een continuïteitsbedreigende crisissituatie indien de continuïteit slechts kan worden zeker gesteld door sanering van de financiële positie, doch het Vangnet niet in staat is de daartoe noodzakelijke middelen te verstrekken omdat een voldoende perspectief voor de hogeschool ontbreekt en ook de Minister geen aanleiding ziet de hogeschool te ondersteunen op grond van de procedure die in de voorgaande paragraaf is beschreven.

108

Jaren met een negatieve kasstroom kunnen derhalve worden gecompenseerd door jaren met een positieve kasstroom.

Bijlage I


92


I.7

Overige activiteiten Vangnet

De statuten van het Vangnet bepalen ook dat periodiek overleg is met de deelnemers van het Vangnet. Direct in de vorm van een deelnemersvergadering109 (I.7.1) en periodieke gesprekken (en correspondentie met de Ministeries (I.7.2). Indirect ook met de HBO-Raad (I.7.3). I.7.1

Deelnemersvergadering

Jaarlijks heeft het Vangnet een deelnemersvergadering georganiseerd waarin een relevant thema aan de orde kwam: 1999 Bestuurdersaansprakelijkheid hogescholen en de inspanningsverplichting van de bestuurder Uit de presentatie kwam naar voren dat bestuurders van hogescholen adviezen en suggesties van het Vangnet niet zonder meer naast zich neer kunnen leggen. Men loopt het risico in dit geval als bestuurder aangesproken te worden als de situatie daadwerkelijk in financiële problemen terechtkomt. Tevens is er aandacht voor het financieel perspectief van de sector. Er was sprake van een duidelijke verslechtering van het perspectief van de HBO-sector. 2000 De financiële positie van de hogescholen en de inrichting van de planning & control cyclus Deze bijeenkomst met controllers van hogescholen heeft de plaats van de meerjarenprognose in de planning & control cyclus aangegeven. In het verlengde van de strategiediscussies en voor het begrotingsproces. 2001 Opleidingsassortiment en de horizontalisering van het toezicht in het kader van de rol van de Raad van Toezicht in het beoordelen van het opleidingassortiment van een hogeschool De rol van de Raad van Toezicht in de bepaling van het opleidingsassortiment van de hogescholen is als aanknopingspunt voor de discussie gebruikt. Het tweede onderwerp ging over de wijze waarop horizontalisering van het toezicht vorm krijgt. 2002 Het ontwikkelingsperspectief van de hogescholen binnen beperkte budgettaire kaders Dit thema is besproken aan de hand van de casus van de University of West England (UWE). De spreker heeft aangevoerd dat de onderzoekscomponent niet alleen een noodzakelijk onderdeel van de bedrijfsvoering moet zijn, maar ook een belangrijke factor voor het succes van de hogeschool. In een periode van enkele jaren is de UWE erin geslaagd een forse en rendabele onderzoekscomponent op te zetten. I.7.2

Ministeries van OCW en LNV

Het merendeel van de hogescholen valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (OCW). De vijf hogescholen die opleidingen verzorgen op het gebied van landbouw behoren tot het Ministerie van Landbouw Natuurbeheer en Visserij (LNV). Naast de gesprekken over de financiële positie van (een aantal) hogescholen zijn in de overleggen en correspondentie met de Ministeries van OCW en LNV een bijzondere dossiers aan de orde gekomen:

109

Deelnemers aan het Vangnet zijn de hogescholen.

Bijlage I


93

Stichting Vangnet HBO Toezichthoudende rol van het Vangnet Het Vangnet heeft aandacht gevraagd voor de rol van het Vangnet in een veranderende HBOomgeving. De centrale vraag is: Hoe kan het Vangnet omgaan met de invulling van de toezichthoudende rol van het Vangnet als er sprake is van fusies tussen hogescholen die vallen onder verantwoordelijkheid van zowel OCW als LNV of van fusies tussen hogescholen en universiteiten? Zelfs als er na de fusie sprake is van twee duidelijk afgezonderde organisatorische eenheden blijft de beoordeling van het financieel perspectief een lastige zaak. Er kan immers sprake zijn onderlinge aansprakelijkheden en risico’s. Tevens kan de wijze waarop bepaalde kosten tussen organisatorische eenheden worden verdeeld het resultaat van de organisatorische eenheden (oneigenlijk) beïnvloeden. De bekostiging van het kunstonderwijs Veel hogescholen in het kunstonderwijs blijken moeite te hebben met de oplevering van een betrouwbare meerjarenprognose. Kennelijk brengen de herstructureringsplannen en in het bijzonder de plannen voor een gewijzigde bekostigingssystematiek veel onduidelijkheden en onzekerheden voor de desbetreffende hogescholen met zich mee. Deze onduidelijkheden leiden ertoe dat het Vangnet haar taak als toezichthouder op de continuïteit van de hogescholen onvoldoende kan vervullen. Het Vangnet heeft er bij het OCW diverse keren op aangedrongen de hogescholen de noodzakelijke duidelijkheid te verschaffen. Overige thema’s: o De ontwikkeling in specifieke sectoren van het hoger onderwijs, zoals het hoger agrarisch onderwijs (LNV) en (tweedegraads) lerarenopleiding. o De kaders van het Ministerie voor het opstarten van nieuwe opleidingen zijn de laatste jaren ruimer geworden. Dit betekent dat veel hogescholen nieuwe opleidingen startten met het doel het marktaandeel veilig te stellen. o Het Vangnet heeft destijds bij het Centrale Financiën Instellingen (CFI) aangedrongen op een betere aansluiting van de richtlijnen voor de jaarrekeningen van hogescholen bij wetboek BW titel 9. Dit is grotendeels gebeurd in de Richtlijnen van het CFI die vanaf 2001 geldig zijn (zie bijlage IV). I.7.3

HBO-Raad

Het Vangnet heeft gedurende haar bestaan op diverse momenten contacten gehad met de HBORaad. In een aantal gevallen betrof dit praktisch-organisatorische kwesties. Tevens is er aandacht geweest voor diverse onderzoeken naar de gezamenlijke analyse van jaarrekeningen, Waarborgconstructies en toezicht in het HBO. Het Vangnet heeft een onderzoek uitgevoerd in het kader van de OECD. Tot slot heeft het Vangnet bij de HBO-Raad aandacht gevraagd voor het geïntegreerd middelenbeheer. In het najaar van 1999 is overleg geweest tussen de HBO-Raad, het Waarborgfonds, het CFI en het Vangnet over de wijze van verwerking van de jaarrekening van hogescholen. Dit heeft geleid tot nadere afspraken om te komen tot meer uniformiteit en afstemming van de communicatie. Op langere termijn zou bekeken kunnen worden of gezamenlijk gegevensbeheer tot de mogelijkheden behoort. Dit overigens met inachtneming van de eigen verantwoordelijkheid van de toezichthouders.

Bijlage I


94

Stichting Vangnet HBO Het Vangnet heeft gezamenlijk met de HBO-Raad en het Waarborgfonds geparticipeerd in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar Waarborgconstructies in de onderwijssector. Dit onderzoek heeft de bijdrage aangetoond van zowel het Waarborgfonds als het Vangnet aan het terugdringen van risico’s voor de sector en de saneringsfunctie van het Vangnet. In februari 2000 heeft de HBO-Raad de Commissie Transparant Toezicht Hogescholen (Commissie Glasz) geïnstalleerd. Deze commissie heeft aanbevelingen gedaan voor de manier waarop de professionaliteit van het toezicht bij hogescholen kan worden vergroot. Gezien de toezichthoudende rol van het Vangnet heeft men ook met de commissie gesproken. De commissie heeft verslag uitgebracht met 25 aanbevelingen om het toezicht in het hoger onderwijs te verbeteren. Het Vangnet heeft aan de HBO-Raad kenbaar gemaakt welke aanbevelingen direct of indirect voor het Vangnet van belang zijn en welke actie zij hierop onderneemt110. In 2002 heeft het Vangnet haar medewerking verleend aan een vergelijkend onderzoek van de OECD naar de hogescholen in verschillende Europese landen. Het onderzoek beoogt onder meer inzicht te verkrijgen in de “best practices” met betrekking tot de financiële sturing van instellingen het hoger onderwijs. Tevens gaat het onderzoek in op de methoden waarop enerzijds vermeden kan worden dat onderwijsvoorzieningen nodeloos in stand worden gehouden en anderzijds geen kapitaalvernietiging ontstaat in situaties waar vanuit publiek belang het handhaven van een voorziening wenselijk is. Het Vangnet heeft geparticipeerd in de eerste fase van het onderzoek waarbij een nationaal onderzoek wordt uitgevoerd naar de financiële sturingsinstrumenten. Een internationale consultant heeft op basis van de nationale rapporten een overkoepelend rapport gemaakt. Uit de internationale vergelijking lijkt, kort samengevat, het beeld te ontstaan dat Nederland relatief vooroploopt in de wijze waarop financiële sturing van de sector en de hogescholen is ingericht111. Op basis van het wetsvoorstel ‘Bankieren bij het Rijk’ lijkt de financiering (treasury en finance) van hogescholen volledig in handen te komen van het Ministerie van Financiën. Dit houdt in dat hogescholen verplicht worden tegoeden rentedragend te beleggen bij de schatkist en vrijwillig te lenen bij de schatkist. Het voordeel van het geïntegreerd middelenbeheer betreft met name efficiëntie. Een creditsaldo van de ene instelling is immers te gebruiken ten behoeve van financiering van het debetsaldo van de andere instelling. Op deze wijze bespaart men de rentemarge die banken berekenen. Hogescholen kunnen dus tegen scherpere tarieven lenen en het overtollige gelden tegen een relatief hogere rente uitzetten. Het Ministerie van Financiën zal geen 100% leningen op onroerend goed verstrekken. Hogescholen zullen topleningen dus op een andere manier moeten verkrijgen. Hierdoor kan zich dus de situatie voordoen dat zwakkere hogescholen niet meer financierbaar zijn. Het voorstel staat haaks op de voorgestane zelfstandigheid van de hogescholen door OCW en LNV. In uitingen naar de HBO-Raad heeft het Vangnet zich hierover uitgelaten. In de definitieve regeling zijn hogescholen (voorlopig) niet aangewezen als instellingen die verplicht aan het systeem meedoen.

110

Zie bijlage I.2.3 Nederland kent een systeem van voortschrijdende meerjarenprognoses, een breed veld aan extern toezicht en eerste initiatieven om te komen tot bedrijfsvergelijkingen.

111

Bijlage I


95


BIJLAGE II

BUFFERFUNCTIE EIGEN VERMOGEN HOGESCHOLEN

Voor een kwantificering van de benodigde omvang van de bufferfunctie wordt in de achtereenvolgende paragrafen van deze bijlage een schatting gemaakt van: - de mogelijke autonome (neerwaartse) fluctuaties in de opbrengsten (II.2); - de mogelijke autonome (opwaartse) fluctuaties in de kosten en (II.3); - de mogelijkheden om de kosten te reduceren bij opbrengstdalingen (II.4), aan de hand van een eenvoudig dynamisch simulatiemodel. De analyse is gebaseerd op gegevens over alle hogescholen in het early warning systeem over de periode tussen 1995 en 2001. Deze gegevens kunnen als valide worden beschouwd voor de risicoanalyse, omdat in het betrokken tijdvak geen grote veranderingen zijn opgetreden in het bekostigingsregime112.

II.1

Risico’s in de opbrengsten

De opbrengsten van de hogescholen betreffen rijksbijdragen, collegegelden, contractactiviteiten en overige opbrengsten. De procentuele verdeling tussen deze opbrengstcategorieën was in 2001113 als volgt: Tabel II.1: Opbrengstencategorieën

2001

%

(bedragen x € 1.000.)

Rijksbijdrage exploitatie Rijksbijdrage huisvesting Rijksbijdrage overig Collegegelden Opbrengst werk voor derden Overige opbrengsten

1.276.781 138.508 57.815 387.060 148.574 183.389

58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4%

Totale baten

2.192.127

100,0%

De commissie stelt op voorhand vast dat, gegeven de huidige bekostigingssystematiek, de belangrijkste inkomstenbronnen van hogescholen in hoge mate gerelateerd zijn aan de ontwikkeling van de studentenpopulatie, die op haar beurt weer afhankelijk is van de studenteninstroom114. De rijksbijdrage (gemiddeld meer dan 65 % van de totale baten) reageert op wijzigingen in de studentenpopulatie met een vertraging van twee jaar, de collegegelden (bijna 20 % van de totale baten) reageren daarop direct. Daarmee is de studentafhankelijkheid bij hogescholen significant groter dan bij universiteiten, die 112

Bij de vermogensanalyse van de universiteiten door de commissie Koopmans in 1999 was dit niet mogelijk in deze vorm. Deze verdeling was vrijwel gelijk in 1995. Doordat het studentenbestand uit verschillende jaarlagen bestaat, zorgt een daling van de studenteninstroom in een bepaald jaar met bijvoorbeeld 10% voor een daling van de totale studentenpopulatie met ongeveer 2 á 3 % in dat jaar.

113 114

Bijlage II

Bufferfunctie Eigen Vermogen Hogescholen

96

Stichting Vangnet HBO in hun rijksbijdrage een veel grotere vaste, studentonafhankelijke vergoedingscomponent (voor onderzoek) hebben. Bovendien reageert niet alleen een groter deel van de bekostiging van hogescholen op instroommutaties, maar is de reactie ook sneller dan bij de universiteiten, omdat de vergoeding minder dan bij universiteiten aan het afstudeermoment gekoppeld is. De studentonafhankelijke inkomsten zijn bij hogescholen beperkt tot de contractactiviteiten en de overige opbrengsten, maar vast zijn deze twee componenten allerminst. Per saldo zijn de mogelijke opbrengstdalingen bij hogescholen op een termijn van enkele jaren op het eerste gezicht wezenlijk groter dan bij universiteiten en is de reactietijd bij hogescholen ook korter. Hierna wordt het risicoprofiel van iedere opbrengstcategorie nader uitgewerkt. II.1.1

Rijksbijdragen (ruim 67% van het totaal)

De opbrengstfluctuaties in de rijksbijdrage worden in de eerste plaats veroorzaakt door wijzigingen in de studentenpopulatie per hogeschool, die in de huidige bekostigingsmethodiek met een vertraging van twee jaar doorwerkt in de ontvangen vergoedingen. De rijksbijdrage is daarnaast afhankelijk van de prestaties van de hogeschool, uitgedrukt in kengetallen als instroom, studierendementen115 en het profiel van de studie. Bestuurders wijzen er verder op dat de toerekeningsystematiek als zodanig en de omvang van het voor de hogescholen beschikbare macrobudget als risicofactoren van de rijksbijdrage zijn aan te wijzen, al lijkt het niet aannemelijk dat individuele hogescholen door dit politieke risico in de afgelopen jaren plotseling serieus in moeilijkheden zijn gekomen. Dit geldt wellicht niet voor het kunstonderwijs, dat al jaren in grote onzekerheid verkeert over de lange termijn ontwikkeling van de bekostiging. In bijgaande figuur II.1 is de feitelijke gevoeligheid van de rijksbijdragesystematiek aan de hand van een puntenwolk van indexcijfers per hogeschool afgebeeld. Het basisjaar is 1995 en de rijksbijdrage staat dan voor alle hogescholen op 100. Voor de jaren daarna zijn telkens de indexcijfers ten opzichte van het voorgaande jaar afgedrukt116.

115

Studierendement is gebaseerd op het aantal studenten, aantal afstudeerders, gemiddelde studieduur en afvallers Afgedrukt staan slechts de indexcijfers met een waarde van minder dan 300. Met name bij de werkzaamheden voor derden en de overige opbrengsten zijn incidenteel grotere uitschieters mogelijk. Deze worden dus niet getoond in de grafieken.

116

Bijlage II


97


Rijksbijdrage 300

200

100

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur II.1 Fluctuaties rijksbijdrage Zoals blijkt uit de puntenwolken is het met de gevoeligheid in de praktijk van de afgelopen jaren nogal meegevallen. Dit ondanks de grotere studentafhankelijkheid van de systematiek in vergelijking met de universiteiten. Slechts een handjevol instellingen heeft in enig jaar een daling van de rijksbijdrage van meer dan 10% te verwerken gekregen117. Een analyse van inkomensfluctuaties over twee jaarstermijnen laat nog twee hogescholen zien die over zo’n termijn een daling van ruim 20% van de rijksbijdrage hebben meegemaakt. Bij deze meevallende bevinding passen wel minstens drie kanttekeningen, die trouwens ook voor de overige opbrengstcategorieën geldig zijn: - In het beschouwde tijdvak is er een relatief forse uitbreiding van het macrobudget geweest; de periode 1990 – 1995 had een wezenlijk ander beeld opgeroepen. - De fluctuaties in rijksbijdragen op studierichtingsniveau (HOOP-gebieden of domeinen) zijn veel groter en die moeten ook worden opgevangen; zie verderop in deze analyse. - Kleinere hogescholen die in de problemen kwamen, zijn via fusies uit het zicht verdwenen. Tegenover deze kanttekeningen kan weer worden ingebracht dat de rijksbijdrage – in tegenstelling tot de andere opbrengsten - met een vertraging van twee jaar wordt uitgekeerd en daardoor behoudens rendementseffecten relatief ver van tevoren voorspelbaar is. Dit verkleint de kans op ongunstige verrassingen nog verder.

117

Eén hogeschool kreeg in 1999 een daling van bijna 50% te verwerken, maar dat was wel na een stijging van ruim 100% in het jaar daarvoor, dus vermoedelijk betrof het daar een bijzondere eenmalige bijdrage.

Bijlage II


98

Stichting Vangnet HBO II.1.2

Collegegelden (bijna 18% van het totaal)

Zoals reeds eerder opgemerkt volgen de collegegelden in tegenstelling tot de rijksbijdrage direct de wijzigingen in de studentenpopulatie c.q. instroom. In figuur II.2 staan de mutaties van de index van de collegegelden. Collegegelden 300

200

100

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur II.2 Fluctuaties collegegelden Uit dit figuur blijkt dat de collegegelden in de afgelopen jaren iets beweeglijker zijn geweest dan de rijksbijdragen. Tevens toont het aan dat de collegegelden in het beschouwde tijdvak nog wat meer een – overigens niet voor inflatie gecorrigeerde en daardoor enigszins misleidende118 – stijgende lijn hebben gekend dan de rijksbijdragen. Het leeuwendeel van de punten zit immers boven de 100119. Slechts enkele hogescholen hebben eenmalige werkelijke collegegelddalingen van om en nabij de 20% mee gemaakt en één hogeschool heeft (niet zichtbaar in de grafiek) over een periode van twee jaar een daling van ruim 30% te verduren gehad120. II.1.3

Opbrengsten uit contractactiviteiten (bijna 7% van het totaal)

Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen hogescholen in de aard van de contractactiviteiten en de mate waarin inkomsten uit contractactiviteiten worden gegenereerd. De bestuurders van hogescholen beschouwen zowel het opbrengstrisico (waar het primair in deze paragraaf over gaat) als het rentabiliteitsrisico (waar we in deze analyse niet afzonderlijk op in gaan) van contractactiviteiten als relatief beperkt. Toch blijkt uit onderstaande afbeelding van de indexcijfers dat het opbrengstrisicoprofiel van contractactiviteiten verhoudingsgewijs ongunstig is: op een kleine 300 waarnemingen in de afgelopen 6 jaar waren er 24 gevallen van omzetdalingen van meer dan 30%, waarvan een aantal zelfs meer 118

Uit het feit dat de opbrengstfluctuaties verhoudingsgewijs bescheiden zijn geweest mag niet worden geconcludeerd dat de financiële situatie van hogescholen rooskleurig is, zoals verderop nog zal blijken. 119 De uitschieters, zowel neer- als opwaarts in de jaren 1996 tot en met 1998 zijn te verklaren uit de overgang van het kasstelsel naar het baten/lastenstelsel dat enkele hogescholen in die jaren doorvoerden en deze zijn dus hier als irrelevant te beschouwen. 120 Welke daling zich overigens twee jaar later in de rijksbijdrage niet doorzette.

Bijlage II


99

Stichting Vangnet HBO dan 50%121. Ook positieve uitschieters van soms meer dan 1000% (niet zichtbaar in de grafiek) deden zich voor. Opbrengst w erk voor derden 300

200

100

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur II.3 Fluctuaties opbrengsten werk voor derden Risico’s zijn afhankelijk van de aard van de contractactiviteiten, het klantenbestand en het management dat een hogeschool rondom contractactiviteiten voert. Een gespreide portefeuille van ieder jaar terugkerende cursussen kent een ander risicoprofiel dan bijvoorbeeld consultingwerk, zeker als daaraan ook nog productaansprakelijkheden verbonden zijn. Het risico dat inkomsten uit contractactiviteiten schommelen mag dan relatief groot zijn, de totale invloed ervan op de exploitatie blijft toch in lijn met de opvattingen van de bestuurders relatief gering door de beperkte omvang van deze opbrengstencomponent. Bovendien hebben, zoals ook al in hoofdstuk 3 werd aangegeven, de meeste hogescholen deze activiteiten uit oogpunt van fiscale behandeling en risicospreiding ondergebracht in aparte juridische entiteiten. Voor zover deze geen kruisverbanden aangaan leidt dit tot risicobeperking voor de hogeschool. II.1.4

Overige opbrengsten (ruim 8% van het totaal)

De omvang van de overige opbrengsten122 is iets groter dan die van de werkzaamheden voor derden. Het risicoprofiel is blijkens figuur II.4 sterk vergelijkbaar met het contractwerk: op ongeveer 300 waarnemingen 26 opbrengstdalingen van meer dan 30% en ook hier (niet zichtbaar) een aantal hele sterke opwaartse uitschieters. De aard van dit opbrengstrisico is nog wat moeilijker te bepalen dan dat van het werk voor derden, omdat de overige opbrengsten nog diverser van aard zijn. Maar ook hier geldt dat de betrekkelijk beperkte omvang van deze post op het totaal geen uitgebreide behandeling van deze post in deze analyse rechtvaardigt. 121

Bij deze 50% speelt overigens vermoedelijk ook classificatieruis een rol, omdat de scheidslijn met de ‘overige opbrengsten’ vaag is en dalingen bij contractactiviteiten soms gecompenseerd werden door forse stijgingen bij de overige opbrengsten (en vice versa). 122 Overige opbrengsten betreffen zoals rentebaten, verhuur- en detacheringsinkomsten, giften en dergelijke.

Bijlage II


100


Overige opbrengsten 300

200

100

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur II.4 Fluctuaties overige opbrengsten II.1.5

Totaal opbrengstrisico hogescholen

Na de afzonderlijke analyses per opbrengstcomponent geeft figuur II.5 inzicht in het totale opbrengstrisico, inclusief spreidingseffecten. Spreidingseffecten zijn van groot belang in risicoanalyses, omdat risico’s in de diverse opbrengstcategorieën elkaar doorgaans ten minste deels compenseren: een tegenvaller in de ene categorie gaat vaak samen met een meevaller elders en tegenvallers in verschillende, niet-gecorreleerde categorieën tegelijkertijd zijn zeldzaam. Totale baten 300

200

100

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Figuur II.5 Fluctuaties totale opbrengsten

Bijlage II


101

Stichting Vangnet HBO Uit figuur II.5 blijkt dat spreidingseffecten ook bij hogescholen tussen 1995 en 2001 een zekere rol hebben gespeeld: het totale opbrengstrisico van de hogescholen over de beschouwde jaren is iets kleiner geweest dan de risico’s van de individuele opbrengstcomponenten. Slechts 11 maal op ruim 300 waarnemingen kwam een totale opbrengstdaling van 5% of meer voor, waarvan 4 maal minstens 10% en éénmaal iets meer dan 20%; deze cijfers zijn nog iets vlakker dan die van de rijksbijdrage, de meest stabiele van de individuele opbrengstcomponenten. Eén hogeschool wist een positieve sprong van meer dan 100% in één jaar te maken, hoewel ook zulke uitschieters in het totaal zeldzaam waren. Al met al ontstaat hiermee niet direct het beeld van een bedrijfstak met grote opbrengstrisico’s. Maar eerder werd al opgemerkt dat de totale opbrengsten van de hogescholen tussen 1995 en 2001 relatief sterk zijn gestegen, vooral samenhangend met een flinke stijging van de studentenaantallen, die aan het eind van de jaren ’90 ook deels in de rijksbijdrage is geaccommodeerd123 en daarnaast tevens door meer contractwerk en overige opbrengsten; in totaal stegen de opbrengsten van ruim € 1,4 mrd. in 1995 naar ongeveer € 2,1 mrd. in 2001, dus een slordige 50%, ofwel ruim 8% per jaar. Uitgedrukt in pure opbrengsttermen hebben de hogescholen dan ook een periode van relatieve hoogconjunctuur achter de rug en de betrekkelijk geringe opbrengstdalingen in de voorgaande analyse mogen daarom ook geen verbazing wekken. De vraag die zich uit het oogpunt van risicoanalyse opdringt is wat er gebeurt wanneer deze relatieve hoogconjunctuurperiode voorbij gaat, bijvoorbeeld door de onverhoopte combinatie van stagnerende studentenaantallen, bezuinigingen op de rijksbijdrage en stagnerende contractwerkzaamheden. Kortom, wanneer de gemiddelde opbrengstgroei van ruim 8% terugzakt naar bijvoorbeeld 4%. De ervaring in andere sectoren wijst uit dat het aantal moeilijk op te vangen opbrengstdalingen dan aanzienlijk meer dan evenredig zal stijgen. Met het oog daarop acht de commissie het reëel om bij de bepaling van de gewenste omvang van de risicobuffer voor de hogescholen uit te gaan van potentiële opbrengstdalingen over een periode van ongeveer twee jaar van ongeveer 20%. In de voorbije periode is dat bij hogescholen weliswaar uiterst zeldzaam geweest, maar prudent financieel beleid is ook bestand tegen minder gunstige omstandigheden124.

II.2

Risico’s in de kosten

Personeels-, huisvestings- en ICT-kosten vormen de belangrijkste kostenposten van hogescholen. Het betreft circa 65% respectievelijk ruim 10% respectievelijk krap 10% van de totale opbrengsten125. Hoewel elk van deze inputfactoren op langere termijn aan zeker stijgingsrisico in zich heeft, zoals besproken wordt in hoofdstuk 5, is de commissie van mening dat geen van deze kostensoorten aanzienlijke prijsstijgingsrisico’s met zich mee brengt op de termijn van twee á drie jaar die voor een risicoanalyse relevant is. Anders dan bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, die erop verdacht moeten

123

In hoofdstuk 5 zal evenwel blijken dat de reële vergoeding per student over langere termijn bezien desondanks toch vrij fors is gedaald. 124 De hier beredeneerde 20% kan worden vergeleken met de 13% die in het rapport van de commissie Koopmans voor de universiteiten werd beredeneerd en staat daarmee in een redelijke verhouding. Want weliswaar is de rijksbijdrage van de hogescholen veel afhankelijker van studentenmutaties dan die van universiteiten, maar bij universiteiten werd een relatief groter deel van de opbrengsten verkregen met de ook voor universiteiten relatief veel riskantere tweede en derde geldstroom (25% in plaats van 15% bij de hogescholen). Bovendien werd bij de beredeneerde 13% aangegeven dat dit een cijfer was waarin geen spreidingseffecten waren verdisconteerd; het werkelijke cijfer lag dus nog wat lager, in de orde-grootte van 8 á 10%. 125 Preciezere cijfers zijn bij gebrek aan benchmarkgegevens thans niet voorhanden.

Bijlage II


102

Stichting Vangnet HBO zijn dat zij aan brandstofprijsrisico blootstaan dat slechts deels op de reizigers kan worden afgewenteld, hoeven hogescholen voor deze inputcategorieën geen reserves aan te houden.

II.3

Simulatie van kostenflexibiliteit en bufferberekening

II.3.1

Flexibiliteit kostenstructuur

De kostenstructuur van hogescholen is weinig flexibel te noemen. Hogescholen hebben betrekkelijk weinig mogelijkheden om het kostenniveau op korte termijn ingrijpend te veranderen, al is er bij bestuurders steeds meer besef dat het belangrijk is om enige flexibiliteit in de kosten te creëren. Praktijkvoorbeelden zijn onder meer het aantrekken van personeel met korte arbeidscontracten, het scheppen van detacheringsmogelijkheden voor tijdelijk overtollig personeel, een huisvestingsbeleid waarin structureel een deel wordt gehuurd met snel opzegbare huurcontracten en eigen gebouwen waarvan een deel gemakkelijk kan worden verhuurd. Toch blijft een groot deel van de kosten moeilijk snel te reduceren wanneer lagere opbrengsten dat vereisen. Met name de hoge bovenwettelijke werkloosheidsvergoedingen van vast personeel met veel dienstjaren vormen hierbij een belangrijk knelpunt. Binnen de sector wordt in dit verband de vuistregel gehanteerd dat € 1 besparing op salariskosten gemiddeld ongeveer € 3 reorganisatiekosten met zich meebrengt126. Bij grotere operaties moet met hogere bedragen rekening worden gehouden, evenals bij een nieuwe reorganisatieronde, volgend op een vorige. II.3.2

Risicosimulatie

Om een zeker inzicht te krijgen in de mogelijkheden om de kosten te reduceren bij tegenvallende opbrengsten is een eenvoudige simulatie uitgevoerd. Deze is vooral van belang in verband met de vertragingseffecten in de bekostigingssystematiek en in de kostenstructuur. Zonder een simulatie is het moeilijk goed te beredeneren hoe de verschillende vertragingseffecten op elkaar inwerken. Mede aan de hand van de simulatie kan uiteindelijk worden benaderd hoeveel buffer er nodig is bij een opbrengstdaling van een zekere omvang. De simulaties zijn uitgevoerd over een periode van meer dan drie jaar, omdat een deel van de effecten die zich binnen drie jaar kunnen voordoen nog doorwerken in de jaren daarna. Bij de simulatie is uitgegaan van de huidige opbrengstenstructuur van de gemiddelde hogeschool zoals weergegeven in figuur II.1 en van een kostenstructuur bestaande uit 2/3 personeelskosten en 1/3 overige kosten (huisvesting, ICT en dergelijke). In de startsituatie (jaar 0) is aangenomen dat de hogeschool op een nul-resultaat uitkomt127. Van inflatie, veranderingen in studierendementen en dergelijke wordt geabstraheerd. Alle relevante bedragen worden uitgedrukt in percentages van de oorspronkelijke baten in jaar 0. 126

Bij een reorganisatie wordt daardoor vaak in eerste instantie het jonge, en dus goedkoop te reorganiseren, personeel ontslagen, hetgeen vergrijzing in de hand werkt. 127 Bij de verhandeling over de financieringsfunctie zal blijken dat hogescholen beperkte exploitatiewinsten moeten behalen om hun financieringsverhoudingen niet door het optreden van inflatie te laten verslechteren. Dat element blijft hier buiten beschouwing, maar duidelijk is dat de positieve resultaten die de meeste hogescholen in de afgelopen jaren in de praktijk hebben behaald niet in de uitgangssituatie van deze risicosimulatie mogen worden meegenomen.

Bijlage II


103


In totaal zijn 4 scenario’s doorgerekend. Deze 4 scenario’s zijn aan het de analyse in tabel II.2 opgenomen en worden hieronder achtereenvolgens besproken. Scenario 1: eenmalige instroomkrimp van 10 procent, geen ingrijpen Het eerste scenario veronderstelt een éénmalige krimp van de instroom met 10 procent in jaar 1. In dit scenario neemt de leiding aan dat het een éénmalige dip is en zij besluit om het personeelsbestand op peil te houden en ook alle andere kostenposten en de niet studentgerelateerde opbrengsten blijven gelijk. De dalende instroom leidt tot een verkleining van de studentenpopulatie met 2 procent (gemakshalve uitgaande van 5 jaarlagen met elk evenveel studenten), die direct in de collegegeldopbrengst doorwerkt, 5 jaar lang. Dit zorgt 5 jaar lang voor een daling van 2 procent van de collegegelden, die daardoor cumulatief dus met 1,8%128 van de oorspronkelijke jaarlijkse opbrengsten dalen. De rijksbijdragen exploitatie en huisvesting dalen vanaf jaar 3, gedurende 3 jaar, cumulatief 6,4% van de oorspronkelijke jaaropbrengst129. In totaal leidt dit scenario dus tot een cumulatief exploitatieverlies van 8,2%, dat bij gebrek aan maatregelen verder niet wordt ingelopen. Scenario 2: eenmalige instroomkrimp van 10 procent met ingrijpen In het tweede scenario wordt de minder realistische veronderstelling losgelaten dat de opbrengstvermindering van cumulatief 8,2% helemaal niet wordt gecompenseerd. Daartoe wordt het personeelsbestand met een vertraging van 2 jaar naar evenredigheid ingekrompen, echter wel op basis van natuurlijk verloop en dus zonder extra ontslagkosten. Dit leidt in de jaren 3 tot en met 7 tot een besparing van in totaal 6,7%130 van de oorspronkelijke jaaropbrengst, waardoor het maximale tussentijdse verlies (in jaar 5) beperkt blijft tot ruim 4% van de oorspronkelijke omzet en er uiteindelijk vanaf jaar 8 slechts 1,5% cumulatief verlies resteert. Scenario 3: structurele instroomkrimp van 10 procent, met ingrijpen In scenario 3 daalt de instroom structureel met 10 procent en neemt dus de studentenpopulatie niet met 2 maar – geleidelijk - met 10 procent af. Verondersteld wordt dat vanaf jaar 3 bezuinigd wordt op personeel en vanaf jaar 4 ook op de overige kosten; zowel personeel als overige kosten zijn vanaf jaar 7 bijna 10 procent lager dan in jaar 0. Doordat de overige inkomsten constant zijn verondersteld ontstaan er vanaf jaar 7 positieve exploitatieoverschotten, waarmee de eerder opgelopen cumulatieve verliezen kunnen worden ingelopen. Door het harde ingrijpen blijft het maximale cumulatieve verlies in dit scenario beperkt tot (in jaar 6) maximaal ruim 9% van de oorspronkelijke omzet en resteert in jaar 10 nog slechts een cumulatief verlies van 2,6%. Scenario 4: structurele instroomkrimp van 15 procent en incidentele daling overige opbrengsten Scenario 4 is een soort ‘worst case’ scenario, al is de omzetdaling daarbij nog altijd minder dan de 20% die in paragraaf 11.2 als mogelijke toekomstige opbrengstdaling werd aangeduid: 15 procent op de studenten en incidenteel 20 procent op de overige opbrengsten (in de jaren 2 en 3). Bij dit scenario lopen de exploitatieverliezen in jaar 2 en vooral jaar 3 hoog op; pas in jaar 4 beginnen kostenreducties vrucht af te werpen. Hoewel men zou kunnen beargumenteren dat in dit scenario te traag wordt ingegrepen (uiterlijk in jaar 2 moet het de leiding immers dagen dat harde maatregelen nodig zijn), kan 128

(5 x 2%) x 17,7% (= opbrengstaandeel collegegelden) = 1,8% (3 x 3,33%) x (58,2 + 6,3%) = 6,4%. De aanname dat de rijksbijdrage in 3 jaar wordt uitbetaald is 130 (5 x 2%) x 66,7 = 6,7% 129

Bijlage II


104

Stichting Vangnet HBO men met evenveel recht zeggen dat het realistisch is, omdat het late ingrijpen ook als een uitdrukking kan worden gezien van de hoge reorganisatiekosten en de trage procedures die aan zulke ingrepen verbonden zijn. Want duidelijk is dat een reductie van het personeel met een slordige 15% in enkele jaren niet met natuurlijk verloop alleen is te realiseren. Hoe dan ook, het maximale tussentijdse cumulatieve exploitatieverlies in jaar 6 van bijna 20% is hoog, maar niet onrealistisch131. Een hogeschool die in een dergelijk scenario zal veel moeite hebben om daar zelf weer bovenop te komen en zal dat alleen redden als er voldoende buffervermogen aanwezig is. Tabel II.2 Uitkomsten risicosimulatie Eenmalige daling instroom 10%, geen ingrijpen

Rijksbijdrage exploitatie Rijksbijdrage huisvesting Rijksbijdrage overig Collegegelden Opbrengst werk voor derden Overige opbrengsten Totaal

gem. mut. 57,7% 6,3% 2,6% 17,5% 6,8% 8,4% 99,2%

0 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

1 58,2% 6,3% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 99,6%

2 58,2% 6,3% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 99,6%

3 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

4 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

5 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

6 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

7 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

8 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

9 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

10 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

Aandeel personeelskosten in totale exploita Overige kosten

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

Exploitatieresultaat Cumulatief exploitatieresultaat In relatie tot totale opbrengsten

-0,8%

0,0%

-0,8%

0,0%

-0,4% -0,4% -0,4%

-0,4% -0,7% -0,4%

-2,5% -3,2% -2,6%

-2,5% -5,7% -2,6%

-2,5% -8,2% -2,6%

0,0% -8,2% 0,0%

0,0% -8,2% 0,0%

0,0% -8,2% 0,0%

0,0% -8,2% 0,0%

0,0% -8,2% 0,0%

0 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

1 58,2% 6,3% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 99,6%

2 58,2% 6,3% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 99,6%

3 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

4 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

5 56,3% 6,1% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 97,5%

6 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

7 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

8 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

9 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

10 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

Uitkomsten in opbrengsten van uitgangssituatie

tussentijds cumulatief -2,5% -8,2%

Eenmalige daling instroom 10%, wel ingrijpen


gem. mut. 57,7% 6,3% 2,6% 17,5% 6,8% 8,4% 99,2%


66,0% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

65,3% 33,3%

65,3% 33,3%

65,3% 33,3%

65,3% 33,3%

65,3% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%


-0,2%

0,0%

-0,2%

0,0%

-0,4% -0,4% -0,4%

-0,4% -0,7% -0,4%

-1,2% -1,9% -1,2%

-1,2% -3,0% -1,2%

-1,2% -4,2% -1,2%

1,3% -2,9% 1,3%

1,3% -1,5% 1,3%

0,0% -1,5% 0,0%

0,0% -1,5% 0,0%

0,0% -1,5% 0,0%



131

Merk op dat hier een cumulatief exploitatietekort ontstaat van 20%, hoewel de opbrengsten zelfs met minder dan dat percentage dalen.

Bijlage II


105

Stichting Vangnet HBO Structurele daling instroom 10%, wel ingrijpen


gem. mut. 54,2% 5,9% 2,6% 16,2% 6,8% 8,4% 94,1%

0 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

1 58,2% 6,3% 2,6% 17,3% 6,8% 8,4% 99,6%

2 58,2% 6,3% 2,6% 17,0% 6,8% 8,4% 99,3%

3 56,3% 6,1% 2,6% 16,6% 6,8% 8,4% 96,8%

4 54,4% 5,9% 2,6% 16,2% 6,8% 8,4% 94,3%

5 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%

6 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%

7 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%

8 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%

9 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%

10 52,4% 5,7% 2,6% 15,9% 6,8% 8,4% 91,8%


62,7% 31,7%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

65,3% 33,3%

64,0% 32,7%

62,7% 32,0%

61,3% 31,3%

60,0% 30,7%

60,0% 30,0%

60,0% 30,0%

60,0% 30,0%


-0,3%

0,0%

-0,3%

0,0%

-0,4% -0,4% -0,4%

-0,7% -1,1% -0,7%

-1,9% -2,9% -1,9%

-2,4% -5,3% -2,5%

-2,9% -8,2% -3,1%

-0,9% -9,1% -1,0%

1,1% -8,0% 1,2%

1,8% -6,2% 1,9%

1,8% -4,4% 1,9%

1,8% -2,6% 1,9%



Structurele daling instroom 15%, tweejarige dip van 20% in overige opbrengsten, ingrijpen


gem. mut. 52,1% 5,7% 2,6% 15,5% 6,5% 8,0% 90,5%

0 58,2% 6,3% 2,6% 17,7% 6,8% 8,4% 100,0%

1 58,2% 6,3% 2,6% 17,1% 6,8% 8,4% 99,5%

2 58,2% 6,3% 2,6% 16,6% 5,4% 6,7% 95,9%

3 55,3% 6,0% 2,6% 16,1% 5,4% 6,7% 92,2%

4 52,4% 5,7% 2,6% 15,5% 6,8% 8,4% 91,4%

5 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%

6 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%

7 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%

8 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%

9 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%

10 49,5% 5,4% 2,6% 15,0% 6,8% 8,4% 87,7%


60,7% 30,8%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

66,7% 33,3%

64,7% 33,3%

62,7% 32,3%

60,7% 31,3%

58,7% 30,3%

56,7% 29,3%

56,7% 28,3%

56,7% 28,3%

56,7% 28,3%


-1,0%

0,0%

-1,1%

0,0%

-0,5% -0,5% -0,5%

-4,1% -4,6% -4,3%

-5,8% -10,5% -6,3%

-3,6% -14,0% -3,9%

-4,3% -18,4% -4,9%

-1,3% -19,7% -1,5%

1,7% -18,0% 1,9%

2,7% -15,4% 3,0%

2,7% -12,7% 3,0%

2,7% -10,0% 3,0%



De commissie trekt uit de simulatie de volgende voorlopige conclusies: 1. Zelfs verhoudingsgewijs beperkte eenmalige haperingen in de studenteninstroom vergen een vrij alert ingrijpen in de exploitatie, wil men voorkomen dat men met flinke cumulatieve exploitatieverliezen raakt opgezadeld (scenario’s 1 en 2). 2. Structurele instroomdalingen veroorzaken ook met ingrijpen tussentijdse exploitatietekorten van een omvang die al snel vergelijkbaar is met de instroomdaling. Een opbrengstdaling van circa 20% leidt dus tot een benodigde buffer van ongeveer dezelfde ordegrootte (scenario’s 3 en 4)132. 3. De simulatie bevestigt het vermoeden dat hogescholen in vergelijking met universiteiten grotere risico’s lopen en dus meer bufferbehoefte hebben. De centrale factoren zijn daarbij de grotere studentafhankelijkheid in hun bekostiging en de snellere doorwerking van instroommutaties in de rijksbijdrage. Alvorens een eindoordeel te geven over de gewenste risicobuffer besteedt de commissie eerst nog kort aandacht aan decentrale risico’s. II.3.3

Risico’s op decentraal niveau

In de voorgaande simulatie is geanalyseerd op het niveau van de hogeschool als totaal. In de praktijk komt het echter veel voor dat de studentenpopulatie als geheel zich betrekkelijk stabiel ontwikkelt,

132

Bij een situatie als in de scenario’s 3 en 4 zal men in de praktijk overigens vermoedelijk sneller ingrijpen, maar dan waarschijnlijk ook met hogere reorganisatiekosten worden geconfronteerd.

Bijlage II


106

Stichting Vangnet HBO maar dat daarbinnen sommige opleidingen sterk groeien en andere sterk krimpen. Dit leidt niet tot opbrengstmutaties op hogeschoolniveau, maar wel tot extra kosten. Het gaat dan met name om personeelskosten, omdat de ene opleiding dan personeel moet aantrekken en de andere juist personeel kwijt moet. Vooral dat laatste is, zoals al eerder bleek, kostbaar. Overigens betreft dit effect niet altijd alle kostensoorten. Bij huisvesting kan het eveneens leiden tot extra kosten. Voor het gebruik van lokalen maakt het niet uit wat voor soort student er in college krijgt. Er zijn echter groepen studenten die gebruik maken van bepaalde typen lokalen133. Hieraan kan door verschuivingen in de vraag verandering komen. De commissie erkent dit probleem. Een probleem dat de laatste jaren volgens vele bestuurders zelfs sterker geworden is, net zoals de trouw van kiezers en merkconsumenten de afgelopen jaren fors is afgenomen. De commissie is het echter met de commissie Koopmans eens dat de verschuivingen tussen opleidingen en de bijbehorende reorganisaties als min of meer permanente gebeurtenissen moeten worden gezien, die daarom voor het grootste deel uit de exploitatie van de hogeschool moeten worden bekostigd. Het betreft hier overigens aanpassingsprocessen die vaak iets minder nijpend zijn dan de noodzakelijke sanering bij een ernstige daling van de totale studententoeloop. Want hoewel een opleiding die als gevolg van groei is vol geraakt met onvoldoende docentcapaciteit bepaald niet de schoonheidsprijs verdient, is zo’n situatie beter vol te houden dan een krimpsituatie op totaalniveau, in ieder geval financieel. Desondanks kan de commissie zich voorstellen dat werkelijk grote verschuivingen toch wel eens tot snelle forse actie zouden moeten leiden en dat een zekere buffering daarvoor toch wel wenselijk is. Met het oog daarop acht de commissie een afronding naar boven van de eerder gekwantificeerde bufferomvang wenselijk. Gezien deze constatering acht de commissie een onderscheid tussen monoen multisectorale hogescholen niet erg nodig: de monosectorale scholen hebben meer last van fluctuaties op totaalniveau, maar minder van fluctuaties tussen sectoren. II.3.4

Eindconclusie kwantificering bufferfunctie

Op grond van het voorgaande kan nu het volgende worden geconcludeerd: 1. Hoewel de opbrengstrisico’s in de afgelopen 6 jaar beperkt zijn geweest, zouden hogescholen er in hun toekomstige reservebeleid verstandig aan doen om rekening te houden met opbrengsttegenvallers van maximaal zo’n 20% in een periode van twee à drie jaar. 2. Uit de simulaties komt naar voren dat opbrengsttegenvallers van een zeker percentage ook indien er wordt ingegrepen toch al snel een cumulatief exploitatietekort veroorzaken van ongeveer dezelfde omvang. Een hogeschool die een klap van 20% wil kunnen opvangen dient dus over een buffer van circa 20% van de omzet te beschikken. 3. Gelet op de wens om ten behoeve van mogelijke decentrale problemen een zekere afronding naar boven te doen beveelt de commissie aan om gemiddeld uit te gaan van een risicobuffer voor hogescholen van ongeveer 25%134 van de opbrengst.

133

Voorbeelden van lokalen voor bepaalde groepen studenten betreft kunstonderwijs, technische opleidingen e.d. Ter vergelijking: voor de minder riskante universiteiten beval de commissie Koopmans destijds een risicobuffer aan van 10% van de omzet.

134

Bijlage II


107


BIJLAGE III

UNIFORMERING VERMOGENSPOSITIE

Ter bepaling van de vermogenspositie van hogescholen moeten waarderingsgrondslagen zoals opgenomen in de jaarrekeningen van de verschillende hogescholen geüniformeerd worden. De geüniformeerde balansen kunnen als uitgangspunt dienen voor verder onderzoek naar een normatieve vermogenspositie. Deze bijlage heeft ten doel de uitgangspunten te beschrijven die de commissie bij uniformering hanteert. Daartoe komen aan de orde: 1. algemene uitgangspunten (III.1); 2. uniformering activa (III.2); 3. uniformering passiva (III.3); 4. niet uit de balans blijkende verplichtingen en stille reserves (III.4).

III.1

Algemene uitgangspunten

Met ingang van het boekjaar 2001 zijn nieuwe richtlijnen135 van toepassing voor hogescholen: OCWRichtlijn Jaarverslaggeving, uitgegeven door het Cfi (hierna: de richtlijn). Deze richtlijnen zijn gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek, de Richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ) en aanbevelingen uit eerdere onderzoeken. Aangezien alle jaarrekeningen van een goedkeurende accountantsverklaring zijn voorzien, gaat de commissie er in beginsel van uit dat de richtlijnen correct en uniform zijn toegepast. De commissie stelt daarbij echter wel vast dat de richtlijnen op diverse punten de ruimte bieden voor een afwijkende interpretatie. De uniformering richt zich derhalve op de onderdelen in de richtlijn die ruimte bieden voor een afwijkende interpretatie of zeer afwijkend zijn van hetgeen algemeen gebruikelijk is. Recente veranderingen in de RJ richtlijnen die nog niet in de OCW-richtlijnen zijn verwerkt136. De commissie zal deze bij de uniformering echter buiten beschouwing laten, net als afwijkingen die het materiële beeld van de vermogenspositie van de hogescholen niet wijzigen. Als basis voor de vergelijking gebruikt de commissie de jaarrekening 2001. De jaarrekeningen 2002 zijn nog niet van alle hogescholen beschikbaar. Per activum of passivum wordt de problematiek van uniformering bepaald en de wijze waarop hiermee wordt omgegaan. Eventuele aanvullende gegevens worden ontleend aan de resultaten van een enquête die onder controllers van hogescholen is uitgevoerd. Gegeven de response van 85% meent de commissie dat men aan de uitkomsten van de enquête algemene conclusies mogen verbinden. Temeer omdat de non-response vooral kleinere hogescholen betreffen, waardoor de enquêteresultaten circa 90% van de totale baten en het balanstotaal van de hogescholen bevatten. De commissie stelt vast dat het aantal uniformeringen in het onderzoek beperkter is dan destijds bij de commissie Koopmans. Dit wordt verklaard door meer uniformiteit in de jaarrekening van hogescholen in combinatie met de verscherpte regelgeving die reeds met ingang van het boekjaar 2001 geldt.

135 136

OCW Richtlijn Jaarverslaggeving hoger onderwijs en wetenschappelijk onderwijs Een voorbeeld van een recente verandering is regelmatig impairmentonderzoek.

Bijlage III

Uniformering vermogenspositie

108

Stichting Vangnet HBO Bij de berekeningen wordt marginaal getoetst of posities redelijk te vergelijken zijn met voorgaande jaren en een representatief beeld geven van de ontwikkeling van de post gedurende het jaar.

III.2

Uniformering activa

III.2.1

Immateriële vaste activa

Algemeen Immateriële vaste activa komen slechts voor activering in aanmerking, indien zij van derden anders dan om niet zijn verkregen. Bevindingen Slechts twee hogescholen voeren immateriële vaste activa op in de jaarrekening, waarvan één hogeschool in het boekjaar 2002 is gefuseerd. Het is aannemelijk dat sommige andere hogescholen ook tot activering zouden kunnen overgaan, maar blijkens de jaarverslagen van 2001 doen zij dat niet. Kennelijk brengen deze andere hogescholen de kosten direct ten laste van het resultaat. De toelichting op de immateriële vaste activa geeft geen duidelijk beeld van de reden van activering137. Uniformering Voor een eenduidig beeld van de balanspositie met betrekking tot immateriële vaste activa wordt deze (relatief beperkte) balanspost ten laste van het eigen vermogen gecorrigeerd. III.2.2

Materiële Vaste Activa: Gebouwen en terreinen

Algemeen Een aantal hogescholen heeft het onroerend goed ondergebracht in afzonderlijke (bouw)stichtingen. In een aantal gevallen worden deze stichtingen niet meegeconsolideerd in de jaarrekening. Hoewel het onroerend goed van deze stichting(en) niet het economisch en / of juridisch eigendom is van de hogeschool, is er toch sprake van een zodanige organisatorische en financiële band die deze niet genegeerd kan worden. Voor het onderzoek heeft de commissie daarom inzicht in het onroerend goed van deze stichtingen gevraagd. Ten aanzien van de activering en afschrijving van gebouwen en terreinen zijn de richtlijnen van 2001 duidelijk. Voor onroerend goed dat vanaf het jaar 2000 is aangeschaft gelden afzonderlijke termijnen voor het casco, inbouwpakketten en technische installaties. Bij onroerend goed dat vóór het jaar 2000 is aangeschaft geldt deze eis niet. Instellingen zijn vrij zelf afschrijvingstermijnen te kiezen in de jaarrekening. In de separaat aan OCW te verstrekken bijlage D2 moeten echter de voorgeschreven afschrijvingstermijnen worden gehanteerd, zoals vermeld in artikel 29138. Bevindingen Uit de enquête onder controllers blijkt een bedrag van € 250 mln. geïnvesteerd te zijn in gebouwen bij huisvestingsstichtingen, hiervan is een bedrag van € 66 mln. niet geconsolideerd. Hiertegenover staat overigens een gelijkluidende schuld van deze stichtingen vaak aan de hogeschool. Bij de beoordeling van de situatie bij hogescholen moet men zich realiseren dat veel huisvestingsstichtingen een negatief eigen vermogen hebben opgebouwd. Fiscale voordelen spelen hierbij een rol. De BTW constructie is overigens niet meer van toepassing. In het algemeen is ook aannemelijk dat risico’s die de stichtingen 137 138

Als onderbouwing voor de activering wordt bijvoorbeeld implementatiekosten aangevoerd. Afschrijvingstermijnen zoals vermeld in artikel 29.

Bijlage III


109

Stichting Vangnet HBO lopen door de hogeschool worden overgenomen. Bij de hogescholen waar wel sprake is van een huisvestingsstichting, maar waar geen consolidatie is toegepast voert de commissie op papier alsnog een consolidatie door. De consolidatie met name de post gebouwen en terreinen maar beïnvloedt ook andere posten van de balans. Hogescholen passen wisselende afschrijvingstermijnen toe. Dit is overigens ook toegestaan en in lijn met de beleidsvrijheid van de hogeschool. De werkelijke afschrijvingstermijn van de gebouwen en terreinen van de hogescholen mogen afwijken van hetgeen in de richtlijn is gesteld. Op basis van bijlage D2 blijkt een uniforme toepassing van de richtlijn nauwelijks te leiden tot een andere waardering. Dit lijkt ook logisch omdat de richtlijn pas over de laatste twee boekjaren veranderd is. III.2.3

Materiële vaste activa: inventaris, apparatuur en boeken

Algemeen De commissie Koopmans heeft correcties doorgevoerd teneinde activeringsgrenzen aan elkaar gelijk te stellen. Bij universiteiten kwam het voor dat sommige instellingen relatief veel investeringen activeerden139 en vervolgens afschreven over de economische levensduur. Andere universiteiten namen dergelijke investeringen direct in de kosten140. De richtlijn van OCW stelt vast dat activering boven ƒ 25.000,-141 altijd dient plaats te vinden (art. 29). Een lagere grens is echter toegestaan. Bevindingen Op basis van de jaarrekeningen is niet altijd eenduidig vast te stellen welke afschrijvingsgrens gehanteerd wordt. De commissie neemt aan dat de activeringsgrens ook een relatie zal hebben met de omvang van de hogeschool. Uniformering De gehanteerde afschrijvingsgrens is waarschijnlijk mede afhankelijk van de omvang van de hogeschool. In tegenstelling tot Koopmans wordt hierbij niet tot uniformering overgegaan. Dit zal overigens nauwelijks materiële invloed zal hebben. III.2.4

Financiële vaste activa

Algemeen Onder financiële vaste activa worden de deelnemingen en leningen aan verbonden partijen verantwoord in die gevallen waarin geen consolidatie plaatsvindt. Artikel 13 van de Richtlijnen stelt hierover: “Onder de vordering op de Minister wordt de eventuele langlopende vordering van een HBO-instelling op de Minister opgenomen tegen nominale waarde in verband met IZK-, vakantie-uitkering en sociale lasten 1986/1987”. Mede met het oog op artikel 28, vierde lid, lijkt afboeking van deze langlopende vordering een beter inzicht te geven142. In een aantal gevallen hebben hogescholen langlopende leningen verstrekt aan huisvestingsstichtingen143. Deze worden meestentijds verantwoord onder financiële vaste activa. Bevindingen Ongeveer 13 hogescholen activeren de vordering 1986 in het boekjaar 2001. Het gaat om materiële bedragen: ruim € 18 mln. per ultimo 2001. 139

Men activeert relatief veel bij een lage activeringsgrens. Bij een hoge activeringsgrens worden meer investeringen direct als kosten verantwoord. Activeringsgrens circa € 11.500,142 Activering van de langlopende schuld wordt dus niet verboden. 143 Uiteraard voor zover deze stichtingen niet geconsolideerd zijn. 140 141

Bijlage III


110

Stichting Vangnet HBO Uniformering Deze vordering op de Minister komt slechts tot uitkering in geval van liquidatie van de hogeschool en wordt dus pas activeerbaar in bedrijfseconomische zin als de liquidatiewaarde relevant is. Uitgaande van waardering op basis van continuïteit brengt de commissie de vordering daarom ten laste van het eigen vermogen. De langlopende leningen aan huisvestingsstichtingen worden geconsolideerd indien dit nog niet heeft plaatsgevonden. Deze worden binnen de consolidatie van de huisvestingsstichtingen als eliminatiepost beschouwd. III.2.5

Effecten, beleggingen en liquide middelen (en financiële vaste activa)

Algemeen De waardering van effecten en beleggingen geschiedt tegen verkrijgingprijs dan wel marktwaarde als deze lager is. Indien de marktwaarde hoger is dan de verkrijgingprijs, dan dient in de toelichting de hogere marktwaarde te worden vermeld. De commissie is bekend met de ontwikkelingen die zich in het beursjaar 2002 en het eerste kwartaal van 2003 hebben voorgedaan. Dit zal in een aantal situaties leiden tot koersresultaten, mede omdat de nieuwe richtlijn 'belenen en beleggen' die risicomijdend beleggen voorschrijft pas medio 2002 van kracht is geworden. Bevindingen De commissie gaat ervan uit de richtlijn door alle instellingen gevolgd is. In het onderzoek zijn eventuele in de toelichting vermelde hogere gerapporteerde marktwaarden per 2001 buiten beschouwing gelaten en dus volledig gebaseerd op de regel waardering tegen verkrijgingsprijs of lagere marktwaarde. Uniformering De commissie heeft in kaart gebracht welke gerealiseerde en ongerealiseerde beleggingsresultaten men verwacht in het boekjaar 2002 en het eerste kwartaal 2003. Dit leidt tot een afwaardering in 2002 en 2003 van zowel financiële vaste activa en effecten van circa 1,5%. De commissie meent dat dit geen relevante invloed heeft op het totaal bedrag.

III.3

Uniformering passiva

III.3.1

Voorzieningen

Algemeen Op de balans worden voorzieningen opgenomen tegen: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar redelijkerwijs is te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten welke in een volgend boekjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het boekjaar of in een voorafgaand boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren.

Bijlage III


111

Stichting Vangnet HBO Bevindingen De richtlijnen en de maatschappelijke norm met betrekking tot de vorming van voorzieningen zijn de afgelopen jaren aanmerkelijk aangescherpt. Dit leidt tot de volgende waarnemingen: - activering van groot onderhoud verdient de voorkeur boven een onderhoudsvoorziening; - wachtgeldvoorzieningen moeten gewaardeerd zijn tegen nominale waarde; - reorganisatievoorzieningen mogen slechts worden opgevoerd indien zij met gedetailleerde plannen onderbouwd zijn. Uniformering Op basis van een cijferanalyse heeft de commissie de indruk dat de voorzieningen de afgelopen jaren zijn afgenomen in overeenstemming met de aangescherpte regelgeving. Er lijkt, mede gelet op het feit dat de richtlijn geen keuzemogelijkheden geeft, geen reden tot correctie. In het kader van het vermogensonderzoek is de commissie nagegaan of in 2002 een aanvullende reorganisatievoorziening gevormd is, danwel dat men in 2003 een reorganisatievoorziening verwacht te (moeten) vormen. Dit geeft geen aanleiding tot materiële aanvullende correcties. III.3.2

Overige passiva

Algemeen Van de overige passiva komen slechts de overlopende passiva voor uniformering in aanmerking. Belangrijk uitgangspunt is uniformering naar het baten- en lastenstelsel. Een tweede aspect dat de commissie onderzocht heeft met het oog op de uniformering betreft de vakantiedagen. De richtlijn stelt vast dat vakantiegelden gepassiveerd moeten worden, maar over passivering van vakantiegelden is de richtlijn minder duidelijk. De passivering van niet opgenomen vakantiedagen staat de laatste jaren sterk in de belangstelling en zou volgens de richtlijnen moeten plaatsvinden in verband met het toerekenen van baten en lasten aan de betreffende jaren. In sommige instellingen wordt de opbouw van vakantiedagen beperkt waardoor er slechts een beperkte invloed van passivering is op de balans. Andere organisaties hebben minder beheersing van vakantiedagen en moeten dus een materiële verplichting opnemen in de balans. De richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving zeggen hierover: “Op balansdatum dient een verplichting te worden opgenomen voor het bedrag dat voor de afwikkeling van de opgebouwde rechten naar verwachting zal zijn verschuldigd door de rechtspersoon.Vakantiegelden in het lopende boekjaar worden als overlopende passiva opgenomen.” Bevindingen Op grond van artikel 41 mogen vier hogescholen het kasstelsel blijven hanteren met betrekking tot de collegegelden. De wijze waarop hogescholen zijn omgegaan met de passivering van vakantiegelden is niet eenduidig en mede afhankelijk van de mate waarin men inzicht heeft in de vakantiedagen van medewerkers. Uniformering Uit vergelijkingsoogpunt is een aanpassing in de jaarrekeningen doorgevoerd die gelijk is aan de correctie op de collegegelden in geval het kasstelsel wordt gehanteerd. 8/12 deel van de collegegelden is ten laste van het eigen vermogen gebracht. Dit betreft een bedrag van circa € 23 mln. In een aantal gevallen hebben hogescholen vakantiedagen gepassiveerd (enquête € 3 mln.). Bij hogescholen waar dit niet gebeurd is betreft het een bedrag van circa € 7 mln. Dit is alsnog gecorrigeerd ten laste van het eigen vermogen.

Bijlage III


112


III.4

Niet uit de balans blijkende verplichtingen en stille reserves

Algemeen De meeste rechten en verplichtingen blijken uit de jaarrekening van de hogeschool. Slechts niet uit de balans blijkende verplichtingen en de stille reserves zijn minder goed aan de hand van de jaarrekening te kwantificeren. Naast de niet uit de balans blijkende verplichtingen beschikt de hogeschool wellicht over bezittingen waarvan de omvang niet of niet volledig uit de balans blijkt. Bevindingen De meeste hogescholen hebben geen of een vrij beperkt aantal niet uit de balans blijkende verplichtingen in de toelichting opgenomen. Het gaat hierbij om de huur-, lease-, investeringen structurele subsidieverplichtingen. Uniformering Op basis van de uitkomsten van deze inventarisatie heeft de commissie beoordeeld in hoeverre deze verplichtingen moeten worden meegenomen in de normalisatie. Het uitgangspunt is dat deze verplichtingen uit de normale (toekomstige) exploitatie worden gedekt. Een uniformering wordt derhalve achterwege gelaten. De vermelding van stille reserves in de enquête is minder frequent gebeurd. Om die reden is dit evenmin gecorrigeerd.

Bijlage III


113


BIJLAGE IV FINANCIERINGSFUNCTIE EIGEN VERMOGEN HOGESCHOLEN Hoewel hogescholen van het Ministerie een rentevergoeding ontvangen, is het voor hogescholen aantrekkelijk zo veel mogelijk met niet-rentedragend eigen vermogen te financieren. Uit deze uitspraak is echter niet af te leiden hoeveel eigen vermogen hogescholen nodig hebben ten behoeve van de financieringsfunctie. Ter bepaling van de hoeveelheid noodzakelijk eigen vermogen is inzicht nodig in de hoeveelheid benodigde activa. Deze kunnen worden afgeleid uit de geüniformeerde balans (zie bijlage III). Aangezien de benodigde hoeveelheden van de activa gebouwen en liquide middelen aanzienlijk kunnen afwijken van de hoeveelheden volgens de geüniformeerde balans, worden deze in de komende twee paragrafen behandeld. In paragraaf IV.1 wordt stilgestaan bij de benodigde omvang van de activa van hogescholen. In paragraaf IV.2 wordt de noodzakelijke omvang van de passiva van hogescholen beschouwd. Dit leidt tot een model voor de normatieve balans in paragraaf IV.3. Paragraaf IV.4 gaat nader in op de invloed van een ideaalcomplex en inflatie op de normatieve balans.

IV.1

Benodigde omvang van activa van hogescholen

Deze paragraaf beschrijft de minimale omvang van de activa om een gezonde bedrijfsvoering van de hogescholen op langere termijn te kunnen waarborgen. Hiertoe worden de activa in drie categorieën ingedeeld, te weten: Terreinen en gebouwen (IV.1.1); Overige vaste activa (inventaris en apparatuur en boeken) (IV.1.2); Vlottende activa (voorraden, vorderingen, liquide middelen en beleggingen) (IV.1.2). IV.1.1 Terreinen en gebouwen Terreinen worden op de normatieve balans opgenomen tegen de aanschafwaarde, omdat op de terreinen niet wordt afgeschreven. Gesteld wordt dat een hogeschool een nieuw, vervangend terrein kan aanschaffen met de boekwinst van de verkoop van het bestaande terrein. De gebouwen worden op de normatieve balans opgenomen als de helft van de herbouwwaarde van deze gebouwen. Dit is de gemiddelde investering in activa van een hogeschool – bestaande uit alleen de gebouwen –gedurende een vervangingscyclus. De herbouwwaarde is uit de jaarrekening van de hogescholen vast te stellen. In dit kader veronderstelt de commissie steeds een identieke vervanging. Een analyse van de nieuwbouwplannen van hogescholen leert dat deze veronderstelling vaak niet opgaat. De vierkante meterprijs lijkt enorm te stijgen. De achtergrond van deze plannen is echter dat het aantal vierkante meters fors wordt teruggebracht, waardoor de netto-investering gelijk blijft. Dit betekent dat de liquide middelen zich gedurende de vervangingscyclus tegengesteld aan de boekwaarde bewegen. De gezamenlijke waarde van deze twee activa blijft hierdoor constant. Hieruit kan men vervolgens afleiden dat het totaal van de investeringen in onroerend goed en de bijbehorende liquide middelen gelijk is aan de herbouwwaarde van het onroerend goed. Om te beoordelen of het gebouwenbezit op een willekeurig moment op peil is, moeten de boekwaarde van het onroerend goed

Bijlage IV

Financieringsfunctie Eigen Vermogen Hogescholen

114

Stichting Vangnet HBO en de aanwezige liquide middelen in samenhang worden bekeken. Voor het uiteindelijke vermogensonderzoek is dit relevant. Veel gebouwen en terreinen zijn tegen een bepaalde waarde aan de hogescholen overgedragen tijdens de OKF-operatie. Ook na deze operatie hebben veel hogescholen andere gebouwen in gebruik genomen. Ter bepaling van de accuraatheid van de boekwaarde en de fase van de 'vervangingscyclus' heeft de commissie de ouderdom van de belangrijkste gebouwen beoordeeld. Tevens heeft de commissie op basis van de jaarrekening onderzoek gedaan naar belangrijke waarden, zoals: - de (boek)waarde van de gebouwen; - de (boek)waarde van de terreinen; - de historische aanschafwaarde (gebouwen en terreinen); - de herbouwwaarde; - de OZB-waarde; - het taxatiemoment van de gebouwen; - de afschrijvingtermijn(en). De boekwaarde en herbouwwaarde van de gebouwen worden gebruikt om vast te stellen of de hogescholen zich in de eerste of tweede helft van de vervangingscyclus bevinden. Dit betekent echter niet dat men zonder meer kan concluderen dat men op basis hiervan kan vaststellen in welke fase de gebouwen zich bevinden. Als de boekwaarde op enig moment minder dan de helft van de herbouwwaarde is, kan dit ook het gevolg zijn van een forse bouwkosteninflatie, waardoor de herbouwwaarde aanzienlijk stijgt. Naast de verhouding tussen de boekwaarde en de herbouwwaarde is in de enquête onder controllers gevraagd naar de ouderdom van de (belangrijkste) gebouwen. Hieruit zijn geen eensluidende conclusies te trekken over de ouderdom van de gebouwen. Dit is uiteindelijk ook niet relevant. Als de boekwaarde lager is dan 50% van herbouwwaarde, is spaarliquiditeit nodig. Overigens bestaat bij sommigen de indruk dat de hogeschoolgebouwen modern zijn. De tweede helft van de vervangingscyclus is echter reeds van toepassing bij gebouwen die ouder dan 15 jaar zijn. Voor het gevoel van veel mensen is een gebouw van 15 jaar nog relatief nieuw. Immers een woonhuis van 15 jaar beschouwen wij ook als nieuw. In de levenscyclus van schoolgebouwen is een totale economische levensduur van 30 jaar realistisch. In navolging van de commissie Koopmans heeft de commissie besloten voor de bepaling van de herbouwwaarde uit te gaan van de getaxeerde herbouwwaarde van de gebouwen. Deze waarde is door onafhankelijke experts volgens voor dit doel gebruikelijke grondslagen vastgesteld en daardoor voldoende uniform voor toepassing van dit model. De peildata van deze herbouwwaarden lopen enigszins uiteen. Afhankelijk van de peildatum van waardering wordt een correctie naar ultimo 2001 doorgevoerd op basis van de index voor bouwkosten. Er is gebruik gemaakt van een algemeen CBSprijsindex voor indexering van herbouwwaarden. Tevens is er gebruik gemaakt van indexcijfers van het Bureau Documentatie Bouwwezen. Dit geeft een circa 3,5% lagere herbouwwaarde dan op basis van de CBS-index144. Daarnaast is de getaxeerde waarde verhoogd met 5% voor de geschatte kosten van grondwerk en funderingen. De commissie heeft de herbouwwaarde op basis van de vierkante meterprijs aan een aantal onafhankelijk vastgoedexperts voorgelegd. Hieruit kwam het beeld naar

Bijlage IV


115

Stichting Vangnet HBO voren dat de berekende vierkante meterprijs die de basis vormt voor de berekening van het vermogenstekort aan de lage kant lijkt te zijn. De indruk dat de berekende herbouwwaarde aan de lage kant is wordt bevestigd door de nieuwbouwplannen die de commissie nader geanalyseerd heeft. Het beeld ontstaat dat hogescholen in de jaren 2002 en 2003 tot aanzienlijke investeringen overgaan. Uit de enquête onder controllers blijkt het te gaan om een bedrag van € 800 mln. Dit betreft een hoger bedrag dan op basis van de afschrijving te verwachten is145 en. De vierkante meterprijs voor nieuwbouw is aanzienlijk hoger dan de historische vierkante meterprijs. De meeste hogescholen voorzien hierin door krapper te bouwen: minder vierkante meters tegen een hogere prijs. In de praktijk zal er dus geen sprake zijn van identieke vervanging. In de gebouwen kunnen stille reserves aanwezig zijn, doordat gebouwen reeds volledig zijn afgeschreven. Aan de andere kant kunnen in gebouwen ook verborgen kosten zitten, zoals asbest. Zo lang een gebouw in gebruik is en nodig voor de continuïteit van de hogeschool, leiden deze verborgen kosten echter niet tot een verplichting. De commissie veronderstelt dat deze positieve en negatieve correcties grotendeels tegen elkaar weg zullen vallen. Tenslotte kan men vaststellen dat diverse hogescholen (een aantal) gebouwen gehuurd hebben, maar ook (delen van) gebouwen verhuren. De kosten en opbrengsten die hiermee gemoeid zijn lijken niet van grote invloed. Aan het besluit gebouwen te huren of verhuren liggen vaak ook doelstellingen ten grondslag die voor de bepaling van de vermogenspositie niet relevant zijn146. IV.1.2 Overige vaste activa De boekwaarde van de overige vaste activa zoals apparatuur en inventaris heeft een constant karakter. Over het algemeen mag men uitgaan van een ideaalcomplex. De benodigde omvang van de overige activa kan men derhalve afleiden van de geüniformeerde balans. Dit beïnvloedt de liquiditeitspositie verder niet. Overigens kan men zich in dit verband afvragen of het huidige niveau van investeringen toereikend is met het oog op noodzakelijke investeringen in de kenniseconomie en ICT. In het kader van dit deel van het onderzoek lijkt deze vraag moeilijk te beantwoorden. Een antwoord op deze vraag neemt de commissie mee in deelvraag 3, zoals dit in hoofdstuk 5 aan de orde zal komen. IV.1.3 Vlottende activa De post vlottende activa bestaat uit voorraden, vorderingen, liquide middelen, effecten en beleggingen. Uit onderzoek van de commissie blijkt een bijstelling van de hoogte van de voorraden en vorderingen nauwelijks noodzakelijk te zijn. De commissie heeft daarom besloten de benodigde omvang van deze vlottende activa gelijk te stellen aan de boekwaarde volgens de geüniformeerde balans. Bij liquide middelen onderscheidt de commissie een viertal functies: Spaarfunctie De spaarfunctie betreft de spaarmiddelen in de vervangingscyclus van gebouwen. De benodigde 144

De BDB-index leidt derhalve tot een € 50 mln. lager vermogenstekort. Overigens roepen de uitkomsten met betrekking tot het aantal te realiseren vierkante meters nadere vragen op. 146 Dit betreft bijvoorbeeld tijdelijke overcapaciteit of capaciteitstekorten. 145

Bijlage IV


116

Stichting Vangnet HBO liquide middelen ten behoeve van de spaarfunctie zijn gelijk aan de helft van de herbouwwaarde van de gebouwen minus de aanwezige (geüniformeerde) boekwaarde van de gebouwen. Risicofunctie147 De risicofunctie betreft middelen teneinde negatieve kaseffecten in de exploitatie te kunnen opvangen. De hiervoor benodigde hoeveelheid liquide middelen is maximaal gelijk aan de hoogte van het eigen vermogen dat dient als bufferfunctie. Dit betekent dus dat de risicobuffer niet altijd volledig in liquide middelen behoeft te worden aangehouden. Het lijkt reëel dat hogescholen ongeveer de helft van de risicobuffer aanhouden in de vorm van liquide middelen onder de veronderstelling dat de looptijden van het aanhouden van de risicobuffer in liquide vorm gelijk is aan de periode waarin geleend wordt mocht het maximale risico zich voordoen. Voorzieningsfunctie De voorzieningsfunctie betreft het voldoen van kasuitgaven uit voorzieningen met een kortlopend karakter. De vorming van een voorziening met een kortlopend karakter heeft tot doel tijdig kasmiddelen af te zonderen voor het betalen van een concreet voorzienbare toekomstige verplichting. Het is daarom noodzakelijk tot hetzelfde bedrag als de voorziening met een kortlopend karakter liquide middelen aan te houden. Transactiefunctie De transactiefunctie bestaat om verschillen tussen inkomende en uitgaande kasstromen op te vangen. Een veel gehanteerde indicator om deze hoeveelheid liquide middelen te bepalen is de current ratio. Gesteld wordt dat een current ratio van 1,25 voldoende is om de transactiefunctie te vervullen. Dit betekent dat de liquide middelen ten behoeve van de transactiefunctie voldoende zijn als deze gelijk zijn aan vlottende passiva minus het totaal van voorraden en vorderingen, en minus de risicofunctie en voorzieningsfunctie. De commissie Koopmans heeft een current ratio gehanteerd van 1, echter exclusief de risico- en voorzieningsfunctie. Overigens ziet de commissie in de benadering van de noodzakelijke omvang van de liquide middelen af van het bestaan van vreemd vermogen bij hogescholen. Dit bepaalt immers slechts de passivakant van de balans en daarmee het vermogenstekort of -overschot. Aan de passivazijde wordt uiteraard wel rekening gehouden met vreemd vermogen. In tabel IV.1 wordt de benodigde omvang van de activa samengevat. De volgende paragraaf gaat nader in op de wijze van financiering van deze activa.

147

Risicofunctie in samenhang met de bufferfunctie van het eigen vermogen

Bijlage IV


117

Stichting Vangnet HBO Tabel IV.1 Benodigde omvang activa Activum Terreinen Gebouwen Liquide middelen (spaarfunctie) Overige vaste activa Voorraden + vorderingen Liquide middelen (risicofunctie) Liquide middelen (voorzieningsfunctie) Liquide middelen (transactiefunctie) Totaal benodigde activa

IV.2

Benodigde omvang Aanschafwaarde Boekwaarde 0,5 x herbouwwaarde -/- boekwaarde gebouwen Boekwaarde Boekwaarde 0,5 x risicobuffer Tijdelijke voorzieningen Vlottende passiva -/- voorraden -/- vorderingen /- risicofunctie -/- voorzieningsfunctie Totaal bovenstaande posten

Beschikbare financieringsbronnen in de normatieve balans

In aanvulling op de financiering met eigen vermogen kan men de volgende bronnen van financiering onderscheiden: - kortlopende schulden (IV.2.1); - voorzieningen (IV.2.2); - leningen (op middellange termijn) (IV2.3). IV.2.1 Kortlopende schulden De commissie gaat ervan uit dat hogescholen een stringent beleid voeren met betrekking tot de kortlopende schulden (crediteuren, collegegelden, etc.) en dus per ultimo 2001 geen afwijkend beeld geven. De kortlopende schulden zullen ook gedurende het jaar geen grote uitschieters naar boven of beneden kennen. Dit is ook getoetst in de uniformering. Dit neemt overigens niet weg dat er posten zijn die een meer permanent karakter hebben, zoals bijvoorbeeld de reservering voor vakantiedagen. Posten als vakantiegelden en vakantiedagen maken een relatief beperkt deel uit van de kortlopende schulden. Slechts de overlopende collegegelden betreffen een aanzienlijk deel148 van de kortlopende schulden. Net na aanvang van het collegejaar zal dit nog een groter deel betreffen, maar net voor aanvang van het boekjaar moeten de overlopende collegegelden nihil moeten zijn. De waarde van de geüniformeerde balans wordt overgenomen ten behoeve van de genormeerde balans. IV.2.2 Omvang voorzieningen In het kader van dit onderzoek stelt de commissie dat de omvang van de voorzieningen volgens de geüniformeerde balans voldoende is. Semi-permanente voorzieningen waarvan de onttrekkingen en toevoegingen door het jaar heen redelijk gelijk zijn, kan men gelijkstellen aan eigen vermogen. Tijdelijke voorzieningen hebben gedurende zeer korte tijd een financieringsfunctie. Het is van belang tegenover deze voorzieningen voldoende liquide middelen aan te houden.

148

De overlopende collegegelden bedragen bijna 30% van de kortlopende schulden.

Bijlage IV


118

Stichting Vangnet HBO De commissie Koopmans stelde indertijd dat de verdeling voor de hogescholen tussen tijdelijke en permanente voorzieningen respectievelijk 25% en 75% bedraagt. De commissie heeft onderzocht of de aangescherpte richtlijnen met betrekking tot voorzieningen de afgelopen jaren invloed hebben op deze verhouding. Permanente voorzieningen, zoals groot onderhoud gebouwen of fondsvormingen mogen volgens de richtlijnen steeds minder voorkomen. Dit betekent dat relatief meer belang gehecht zou kunnen worden aan tijdelijke voorzieningen, zoals een reorganisatievoorziening. Op basis van een cijferanalyse heeft de commissie de trend naar een meer tijdelijk karakter van de voorziening nog niet kunnen vaststellen, zoals blijkt uit bijgaand overzicht: Afstudeerfonds

3% Het afstudeerfonds zal een permanent karakter hebben maar zal ook

Sociaal beleid / reorganisatie

25%

Wachtgeld

22%

Onderhoud

19%

Inventaris/apparatuur

Huisvesting Waarborgfonds

1%

11%

mogelijk vrij kunnen vallen of worden ondergebracht bij een bestemmingsfonds. Sociaal beleid / reorganisatie moet een werkelijke verplichting tot uitdrukking brengen en zal beperkt blijven tot een kortlopende verplichting. Een afvloeiing kan wel enkele jaren bestrijken. Het langlopende karakter zal ook hier minder worden. Het gaat hier wel om een werkelijke verplichting. De richtlijnen gaan tegenwoordig uit van het activeren van onderhoud en in een kortere periode afschrijven. Daardoor zullen voorzieningen op langere termijn niet meer nodig zijn. Dit lijkt te duiden op een bestemmingsfonds ten behoeve van de vervanging van materiële vaste activa. Zal in de toekomst dus minder voor gaan komen, heeft als vermogen wel een langlopend karakter. Idem

5% Wellicht behoort deze voorziening ondergebracht te worden als fonds onder het eigen vermogen.

Overig

12%

Totaal

100%

De commissie blijft derhalve een tijdelijk karakter van de voorzieningen veronderstellen van 25%. In een gevoeligheidsscenario worden tijdelijke voorzieningen geacht 50% te bedragen van de totale voorzieningen. De waarde van de voorzieningen stemt overeen met de waarden uit de geüniformeerde balans. IV.2.3 Omvang leningen Met betrekking tot de leningen kan men twee soorten leningen onderscheiden: bekostigde leningen en overbruggingsleningen. Met bekostigde leningen bedoelt de commissie die leningen die betaald worden uit de rentevergoeding die onderdeel uitmaakt van de rijksbijdrage huisvesting. Deze rentevergoeding bedraagt circa € 49 mln. op jaarbasis en wordt conform gemaakte afspraken niet geïndexeerd voor (bouw) inflatie of veranderende studentaantallen. Aan de hand van een veronderstelde rentevergoeding van 6% is vast te stellen welk deel van het vermogen als vreemd aangemerkt zou mogen worden. Men kan overigens ook aannemen dat dit het gemiddelde bedrag betreft voor de leningen. In de eerste fase van de vervangingscyclus zou het bedrag hoger moeten zijn, in de tweede fase lager. De spaarfunctie van liqui-

Bijlage IV


119

Stichting Vangnet HBO de middelen zou in dit geval lager kunnen uitvallen. Aangezien universiteiten geen rentevergoeding in de rijksbijdrage ontvangen heeft de commissie Koopmans destijds geen rekening gehouden met bekostigde leningen. Bij de bepaling van de omvang van de vaste activa is reeds aandacht besteed aan de omvang van de overbruggingsleningen. De commissie stelt dat de omvang van de overbruggingslening gelijk is aan het verschil tussen de boekwaarde en de helft van de herbouwwaarde, indien de boekwaarde hoger is. Dit doet zich met name voor in de eerste helft van een vervangingscyclus. IV.2.4 Benodigd eigen vermogen voor de financieringsfunctie Tabel IV.2 vat de conclusies uit de voorgaande twee paragrafen samen. Tabel IV.2 Omvang passiva en benodigde omvang eigen vermogen Passivum Omvang Kortlopende schulden Boekwaarde kortlopende schulden Voorzieningen Boekwaarde voorzieningen Leningen Leningen op basis van rentecomponent bekostiging Overbruggingsleningen*149 : Boekwaarde gebouwen -/- 0,5 x herbouwwaarde Benodigde omvang Eigen vermogen Totaal benodigde activa -/- kortlopende schulden -/- voorzieningen -/- leningen Totaal passiva Totaal van de bovenstaande posten

IV.3

Normatieve balans

Uit de tabellen IV.1 en IV.2 is één overzicht van de normatieve balans af te leiden, waarbij twee versies mogelijk zijn. De eerste versie (tabel IV.3) heeft betrekking op een hogeschool in de tweede helft van de vervangingscyclus. Dit betekent dat er liquide middelen en beleggingen ten behoeve van de spaarfunctie in voorkomen en geen overbruggingsleningen. De tweede versie (tabel IV.4) betreft hogescholen in de eerste fase van de vervangingscyclus. In deze versie is de boekwaarde van de gebouwen hoger dan de helft van de herbouwwaarde. Als er sprake is van inflatie kan het moment eerder bereikt worden waarop een spaarliquiditeit nodig is en het model van de tweede helft van de vervangingscyclus van toepassing wordt (zie I.V.2).

149

Alleen in de eerste helft van de vervangingscylcus, wanneer de boekwaarde van de gebouwen hoger is dan de helft van de herbouwwaarde.

Bijlage IV


120

Stichting Vangnet HBO Tabel IV.3 Normatieve balans (tweede helft vervangingscyclus) Activa Waarde Passiva Terreinen Aanschafwaarde terreinen Eigen vermogen Gebouwen + liquide middelen 0,5 x herbouwwaarde gebou+ (spaarfunctie) wen Voorzieningen permanent Overige vaste activa Boekwaarde overige vaste + activa Langlopende leningen Liquide middelen 0,5 x risicobuffer (risicofunctie) Liquide middelen (voorzieningsfunctie) Voorraden + vorderingen + liquide middelen (transactiefunctie) Totale normatieve activa

Boekwaarde tijdelijke voorzieVoorziening tijdelijk ning Boekwaarde vlottende passiva Vlottende passiva -/- liquide middelen risicofunctie -/- liquide middelen voorzieningsfunctie Totaal normatieve passiva

Tabel IV.4 Normatieve balans (eerst helft vervangingscyclus) Activa Waarde Terreinen Aanschafwaarde terreinen Gebouwen + liquide middelen 0,5 x herbouwwaarde gebou(spaarfunctie) wen Overige vaste activa Boekwaarde overige vaste activa Liquide middelen 0,5 x risicobuffer (risicofunctie) Gebouwen (restant) Boekwaarde gebouwen -/- 0,5 x herbouwwaarde Liquide middelen Boekwaarde tijdelijke voorzie(voorzieningsfunctie) ning Boekwaarde vlottende passivaVoorraden + vorderingen + /- liquide middelen risicofunctie liquide middelen -/- liquide middelen voorzie(transactiefunctie) ningsfunctie Totale normatieve activa

Passiva Eigen vermogen + Voorzieningen permanent + Langlopende leningen Overbruggingslening Voorziening tijdelijk Vlottende passiva

Totaal normatieve passiva

Aan het berekende vermogenstekort in hoofdstuk 4 ligt een aantal veronderstellingen en uitgangspunten ten grondslag. Teneinde de invloed van deze veronderstellingen en uitgangspunten te toetsen heeft de commissie een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd. Tabel IV.5 somt een aantal scenario’s op die kunnen leiden tot andere uitkomsten van de normatieve vermogenspositie van hogescholen.

Bijlage IV


121


Tabel IV.5 Gevoeligheidsanalyse Gevoeligheidsanalyse (bedragen x €. 1.000)

Basis opstelling

Risicobuffer 10%

Tijdelijke voorziening 50%

(cf. universiteiten) (i.p.v 25% van de totale baten)

Benodigde liquide middelen: spaarfunctie risicofunctie voorzieningsfunctie transactiefunctie

215.831 274.016 51.699 349.147

Totaal benodigde liquide middelen

890.694

Totaal aanwezige liquide middelen

476.958

Tekort liquide middelen Overschot leningen

413.736 -52.452

Mutatie tekort Vermogenstekort

361.284

(i.p.v 25% van de voorzieningen

Rente leningen 1% hoger (was 6%)

Transactie functie (cf. Koopmans) (Current ratio 1 en

Herbouwwaarde 25% hoger

separate risico- en (was € 2,6 mrd.) voorzieningsfunctie)

326.191 -164.409 51.699 140.241 -164.409

51.699

-164.409

51.699

140.241

326.191

140.241

326.191

163.333 -164.409

51.699

163.333

140.241

326.191

196.875

412.983

524.617

501.525

687.475

De basisopstelling is een berekening van het vermogenstekort op basis van de normatieve balans zoals gepresenteerd in tabel 4.2. Vervolgens is een aantal veronderstellingen aangepast. a. een risicobuffer van 10% De commissie Koopmans achtte een risicobuffer van 10% gegeven het gehanteerde risicomodel aannemelijk. In paragraaf 4.3 en in bijlage II.1 is beredeneerd waarom voor hogescholen een risicobuffer van 25% noodzakelijk is. Als een risicobuffer van 10% gehanteerd zou worden, zou het vermogenstekort flink lager uitkomen (€ 196 mln.). b. een percentage tijdelijke voorzieningen van 50% In de bijlage wordt uitgelegd dat waarom de commissie 25% van de voorzieningen als tijdelijk veronderstelt150. Op grond van een strengere regelgeving mag men aannemen dat voorzieningen steeds meer een tijdelijk karakter zullen krijgen. Mogelijkheden tot potjesvorming wordt steeds meer beperkt. Daar waar wel voorzieningen gevormd dienen te worden is sprake van een grote mate van zekerheid dat het om een verplichting op kortere termijn gaat. Dit betekent dat in dat geval bijvoorbeeld 50% van de voorzieningen een tijdelijk karakter zullen hebben. Hierdoor komt het vermogenstekort nog circa 10% hoger uit. c. 1%-punt hogere rente op vreemd vermogen Het model gaat uit van een vreemd vermogen dat gebaseerd is op een gekapitaliseerde rentecomponent tegen een percentage van 6%. Veel leningen stammen nog uit de OKF-operatie, tijdens welke periode hogere rentepercentages gebruikelijk waren. Een 1%-punt hogere rentevoet staat voor € 163 mln. extra vermogenstekort. d. transactieliquiditeit vaststellen conform Koopmans Het model veronderstelt een transactieliquiditeit op basis van een current ratio van 1,25 waarbij de risico- en voorzieningsliquiditeit geacht worden onderdeel van de transactieliquiditeit te maken. De commissie Koopmans hanteerde hanteerde indertijd een current ratio van 1, exclusief de risico-

150

Veronderstelling van 25% tijdelijke voorzieningen conform commissie Koopmans.

Bijlage IV


122

Stichting Vangnet HBO en voorzieningsliquiditeit. Als deze veronderstelling ook voor de hogescholen wordt gehanteerd, valt het vermogenstekort € 140 mln. hoger uit. e. een hogere herbouwwaarde (bijvoorbeeld 25% hoger) De herbouwwaarde is een belangrijke beïnvloedende factor op het vermogenstekort. Een 25% hogere herbouwwaarde zou leiden tot een fors groter vermogenstekort van € 687 mln. De commissie heeft onderzoek gedaan of de gemiddelde vierkante meterprijzen op basis van de herbouwwaarden afwijkt van hetgeen deskundigen gebruikelijk vinden. Hieruit blijkt de berekende herbouwwaarde eerder te laag dan te hoog is. Tevens heeft de commissie een globaal inzicht gekregen in de verwachte investeringen ten behoeve van de huidige nieuwbouwplannen van hogescholen. Hieruit blijkt eveneens dat de prijs per vierkante meter voor nieuwbouw ten opzichte van de herbouwprijs aanmerkelijk hoger is. Daartegenover staat dat veel hogescholen proberen dit te ondervangen door minder te bouwen (minder m2). In praktijk zal er derhalve geen sprake zijn van identieke vervanging. In tabel IV.6 staan de uitkomsten van het vermogenstekort vergeleken met de uitkomsten van het onderzoek van de commissie Koopmans met betrekking tot universiteiten. Tabel IV.6 Vergelijking vermogenstekort hogescholen en universiteiten

Hogescholen

Universiteiten

(2001)

(1999)

(bedragen x €. mln.) Benodigde liquide middelen: spaarfunctie risicofunctie voorzieningsfunctie transactiefunctie

215,8 274,0 51,7 349,1

1.041,9 144,3 159,7 194,7

Totaal benodigde liquide middelen

890,7

1.540,6

Totaal aanwezige liquide middelen

477,0

829,1

Tekort liquide middelen Overschot leningen

413,7 -52,5

711,5 33,6

Vermogenstekort

361,3

745,1

Uit deze opstelling blijkt dat de aard waarin de functies een rol spelen bij de verklaring van het vermogenstekort verschillend is. Waar bij universiteiten het vermogenstekort met name te verklaren valt uit de spaarfunctie van het onroerend goed. Bij hogescholen ligt de nadruk meer op de transactiefunctie, maar zijn ook de spaar- en risicofunctie een belangrijke factor in de totstandkoming van het tekort. Men moet zich hierbij realiseren dat het uitgangspunt voor de bepaling van de transactieliquiditeit anders is dan de methode zoals Koopmans deze heeft gehanteerd. Hierdoor is de transactieliquiditeit en daarmee het vermogenstekort ca. 140 mln. lager.

Bijlage IV


123


IV.4

Veronderstellingen ideaalcomplex en inflatie

IV.4.1 Invloed ideaalcomplex op vermogensnorm (exclusief inflatie) Bij de bepaling van de normatieve waarde van de gebouwen en het noodzakelijke eigen vermogen kan men een volledig schoksgewijze vervanging ter discussie stellen. In het rapport van de commissie Koopmans werd hiervan uitgegaan. Met name grotere hogescholen bezitten een sterk gespreid bestand aan locaties in verschillende gemeenten. Dit zal men nooit als één geheel vervangen. Dit heeft veel meer het karakter van een ideaalcomplex dan de complexen van universiteiten. Het al dan niet veronderstellen van een ideaalcomplex beïnvloedt niet de activazijde, maar slechts de passivakant van de balans zoals uit figuur IV.1 en IV.2 blijkt.

Geen ideaalcomplex 100% 75% 50% 25% 0% activa bij vervanging

Herbouwwaarde

passiva bij vervanging

activa vlak voor vervanging

Eigen vermogen

passiva voor vervanging

activa passiva halverwege halverwege

Overbruggingskrediet

Spaarliquiditeit

Figuur IV.1 Geen ideaalcomplex

Half ideaalcomplex 100% 75% 50% 25% 0% activa bij vervanging

Herbouwwaarde

passiva bij vervanging

activa vlak voor vervanging

Eigen vermogen

passiva voor vervanging

activa passiva halverwege halverwege

Overbruggingskrediet

Spaarliquiditeit

Figuur IV.2 Half ideaalcomplex

Bijlage IV


124


Uit beide grafieken blijkt dat dankzij een ideaalcomplex de uitschieters minder groot zijn. Op het moment van de schoksgewijze vervanging van 50% van de gebouwen, is nog maar de 25% overbruggingskrediet noodzakelijk. De andere 50% worden doorlopend vervangen dankzij het ideaalcomplex. Vlak voor vervanging is er een spaarliquiditeit gevormd van 25%. De resterende herbouwwaarde van 25% betreft de helft van het vaste gebouwencomplex dat in het ideaalcomplex meedoet. Halverwege de cyclus is er geen verschil tussen een situatie met en zonder een ideaalcomplex. Als tegenhanger van een ideaalcomplex is overigens de kans aanwezig dat hogescholen verder zijn met ‘voortijdige151’ vervangingsplannen om te kunnen inspelen op nieuwe, veelal ‘open’ lesmethoden, waardoor de waarderingsgrondslag ‘verzekerde waarde’ wel eens ontoereikend zou kunnen blijken te zijn. IV.4.2 Invloed inflatie op vermogensnorm De commissie heeft onderzocht of het normatieve percentage eigen vermogen voor de financiering van gebouwen bij inflatie wel 50% blijft. Voor een situatie zonder ideaalcomplex is dat het geval: de 50%-norm is daarbij namelijk in de eerste plaats gebaseerd op de eis dat de omvang van overbruggingskredieten ongeveer gelijk is aan de spaarliquiditeit later in de cyclus. Dit om te vermijden dat rentebetalingen en renteontvangsten op onroerend goed-financiering over de gehele vervangingscyclus gezien uit elkaar gaan lopen, behoudens het verschil dat ontstaat door de spread tussen inleenen uitleenrente. Inflatie verandert daar niets aan. Maar voor het deel dat als ideaalcomplex dient te worden beschouwd ligt dat anders. Daar is de 50%-norm in de eerste plaats gebaseerd op het feit dat in een stabiel ideaalcomplex de boekwaarde van de activa steeds de helft bedraagt van de aanschafwaarde. Bij inflatie bedraagt de boekwaarde van een stabiel ideaalcomplex echter minder dan 50% van de (voortdurend stijgende) herbouwwaarde. Hoeveel minder hangt af van het inflatietempo, maar voor activa met een lange levensduur is een daling naar 45 of 40% niet ongebruikelijk. Aangezien de commissie er bij de vermogensanalyse van uitgaat dat de gebouwen van de hogescholen deels ideaalcomplex en deels niet-ideaalcomplex zijn (zonder de precieze verdeling daarvan te kennen) zou op grond daarvan kunnen worden bepleit om in de berekening een iets lager percentage dan 50% te hanteren. De commissie heeft echter besloten om van 50% uit te blijven gaan. De verhoging van de vermogensnorm die daaruit resulteert wordt naar het oordeel van de commissie gecompenseerd door het verwaarlozen van de spread tussen inleenen uitleenrente, die neerkomt op een forse impliciete verlaging van de vermogensnorm. IV.4.3 Invloed inflatie op rentabiliteitsnorm De commissie Koopmans heeft vastgesteld dat inflatie bijdraagt aan een jaarlijkse verhoging van de herbouwwaarde. Hogescholen baseren de afschrijvingen op de historische aanschafwaarde van de gebouwen. Het is bijzonder lastig de invloed van inflatie in de vermogenspositie mee te nemen. Daarom moeten hogescholen jaarlijks meer geld apart zetten om te zijner tijd de geïndexeerde bouwprijs te kunnen betalen. Dit leidt tot de volgende berekening: 151

Voortijdige vervanging wil zeggen vervanging (ruim) vóór het verstrijken van de aanvankelijk veronderstelde technische/economische levensduur.

Bijlage IV


125


(afschrijving op basis van herbouwwaarde (incl. inhaalafschrijvingen) -/ - afschrijving op basis van aanschafwaarde) De omvang van het bedrag dat moeten afgezonderd is uiteraard sterk afhankelijk van de inflatie. In figuur IV.3 is schematisch het verloop van de verschillende wijzen van afschrijving voor een activum met een looptijd van 30 jaar. Inflatie

Historische aanschafprijs

Waarde

300

Herbouwwaarde

200 Cum. afschr. o.b.v. historische AP

100 Cum. afschr. o.b.v. herbouwwaarde

0 0

5

10

15

20

Levensduur

25

Cum. afschr. o.b.v. herbouwwaarde en inhaalafschrijving

Figuur IV.3 Afschrijving bij inflatie Uit de grafiek valt af te leiden, dat toepassing van afschrijving op basis van herbouwwaarden inclusief inhaalafschrijvingen leidt tot een voldoende vermogensvorming na 30 jaar. In dit geval is een jaarlijkse inflatie verondersteld van 3,5% hetgeen leidt tot een herbouwwaarde na 30 jaar van 281 (bij een historische aanschafprijs van 100). Er vanuit gaande dat het extra afschrijvingsbedrag van 181152 over de gehele looptijd moet worden gerealiseerd moet een gemiddeld jaarlijks exploitatieoverschot behaald van 6,0153. Dit is met andere woorden ruim het dubbele van de afschrijving op basis van historische aanschafprijzen dat extra moet worden gespaard154. Overigens zal het bedrag aan afschrijving op basis van herbouwwaarde en inhaalafschrijving aan de start van de afschrijvingstermijn relatief lager en aan het einde relatief hoger zijn. Dit vloeit voort uit de component inhaalafschrijving die aan het einde van de looptijd aanmerkelijk hoger zou zijn. Uitgaande van de jaarrekeningen per ultimo 2001 van hogescholen met een bedrag aan afschrijving gebouwen van € 58 mln. en totale baten van € 2,2 mrd. betekent dit een jaarlijks overschot van 4,8%155 van de historische aanschafprijs van 100. Bij een lager inflatiepercentage zal het jaarlijks overschot dalen156 en bij een hoger jaarlijks overschot157 zal dit sterker stijgen. Immers de component inhaalafschrijving gaat in dit laatste geval steeds zwaarder wegen. 152

Extra afschrijving: Herbouwwaarde einde periode 281– afschrijving op basis van historische aanschafprijs 100 = 181. Jaarlijks wordt de afschrijving op herbouwwaarde vastgesteld en wordt voor de bestaande activabasis inhaalafschrijving toegepast. 153 Het bedrag van 181/30 = 6,0. 154 Jaarlijkse afschrijving op basis van historische aanschafprijs= 100/30 = 3,33. 155 Het jaarlijks percentage wordt als volgt bepaald: [(181/100)*58]/2.200 = 4,8% 156 Bij een inflatiepercentage van 2,5% geldt een jaarlijks overschot ten opzichte van de baten van 2,9%. 157 Bij een inflatiepercentage van 4,5% geldt een jaarlijks overschot ten opzichte van de baten van 9,2%.

Bijlage IV


126


Als de redenering van de afschrijving op basis van herbouwwaarden wordt gekoppeld aan de veronderstelling van een ideaalcomplex zal blijken dat het bedrag dat als jaarlijks overschot apart gezet moet worden, zal dalen. Immers jaarlijks zal de afschrijvingsbasis stijgen, omdat steeds een deel van de gebouwen tot 0 is afgeschreven en wordt vervangen tegen de dan geldende waarde. Het effect hiervan is echter niet volledig, omdat niet alle activa in één keer worden vervangen158. De commissie heeft de afschrijving bij inflatie en het daarvoor noodzakelijke jaarlijkse overschot tevens benaderd vanuit de berekende herbouwwaarde van € 2,35 mrd.159 en een economische levenduur van de gebouwen van 30 jaar zou de afschrijving circa € 78 mln.160 moeten bedragen. In de jaarrekening 2001 hebben hogescholen een afschrijvingsbedrag gebouwen verantwoord van € 58 mln. Een verschil van ruim € 20 mln. dat als exploitatieoverschot zou moeten resteren. In deze berekening is het effect van inhaalafschrijving nog niet verdisconteerd. Hiervoor moet een aantal nadere veronderstelling gemaakt worden: o voor de berekening van de inhaalafschrijving bevinden de gebouwen zich halverwege de economische levensduur van 30 jaar161.; o er is een bouwkosteninflatie van gemiddeld circa 3,5%162 Indien de hieruit voortvloeiende inhaalafschrijving in 2001 zou zijn meegerekend moet nog € 41 mln.163 extra worden afgeschreven. Uitgaande van de totale baten van € 2,2 mrd. betekent dit, dat bij hogescholen voor het opvangen van de inflatie in de bouwkosten een exploitatieoverschot noodzakelijk zou zijn tussen 2,5 en 3%164.

158

Het voert te ver de effecten van een ideaalcomplex hier gedetailleerd te becijferen, maar calculaties bij 3,5% inflatie en een 100% ideaalcomplex duiden op een noodzakelijke jaarlijkse overschot ca. 1,5% van de totale baten. 159 Gebaseerd op herbouwwaarde excl. niet-geconsolideerde huisvestingsstichtingen. 160 Herbouwwaarde / levensduur = € 2.35 mrd. / 30 = € 78 mln. 161 Als de gebouwen zich aan het begin van de levensduur bevinden is de inhaalafschrijving onevenredig laag. Als de gebouwen aan het einde van de levensduur zijn, zal de inhaalafschrijving onevenredig hoog zijn. 162 Afhankelijk van de gehanteerde index (CBS-index: 3,2%; BDB-index: 3,9%), zie bijlage. 163 Boekwaarde halverwege levensduur/2*inflatiepercentage = (2,350/2)*3,5%= € 41 mln. Dit bedrag kan ook beredeneerd worden vanuit het bedrag dat nog beschikbaar komt uit afschrijvingen: Geïnfleerde herbouwwaarde 2.432 (2.350 mln.*1,035) Nog af te schrijven over resterende levensduur 1.211 (78 mln.*1,035*15 jaar) Al afgeschreven (zonder inflatie) 1.175 (2.350 mln./30*15 jaar) inhaalafschrijving 46 164

(afschrijving op basis van herbouwwaarde + inhaalafschrijving) / totale baten: (20+41)/2200 (mln.) = 2,8%

Bijlage IV


127


BIJLAGE V

BELANGRIJKSTE OVERZICHTEN EDUCATION AT A GLANCE 2002

"Table A2.2. Survival rates in tertiary education (2000) Number of graduates divided by the number of new entrants in the typical year of entrance, by programme destination, and distribution of graduates by duration of programme"; http://www.oecd.org/dataoecd/7/29/1962517.xls

"Table A2.3. Population that has attained tertiary education (2001) Percentage of the population that has attained tertiary-type B education or tertiary-type A and advanced research programmes, by age group"; http://www.oecd.org/dataoecd/7/28/1962509.xls

"Table B1.1. Expenditure on educational institutions per student (1999) Annual expenditure on educational institutions per student in equivalent US dollars converted using PPPs, by level of education, based on full-time equivalents"’; http://www.oecd.org/dataoecd/8/22/1962741.xls

"Table B2.1b. Expenditure on educational institutions as a percentage of GDP (1995, 1999) Expenditure on educational institutions from public and private sources, by level of education, source of fund and year"; http://www.oecd.org/dataoecd/8/26/1962773.xls

"Table C2.1. Entry rates to tertiary education and age distribution of new entrants (2000) Sum of net entry rates for each year of age, by gender and programme destination"; http://www.oecd.org/dataoecd/9/29/1963204.xls

Table D2.2. Ratio of students to teaching staff in public and private institutions by level of education, calculations based on full-time equivalents (2000) http://www.oecd.org/dataoecd/62/20/1963350.xls

Bijlage V

Belangrijkste overzichten Education at a Glance 2002

128

Table A2.2. Survival rates in tertiary education (2000) Number of graduates divided by the number of new entrants in the typical year of entrance, by programme destination, and distribution of graduates by duration of programme Tertiary-type A education

Tertiary-type B education

Survival rate for programmes of duration:

Survival rate for programmes of duration:

Survival rate for all tertiary3 to less than 5 to less than type A 5 years 6 years programmes

6 years or more

Survival rate for all tertiary2 to less than 3 to less than type B 3 years 5 years programmes (7)

5 years or more

Advanced research programmes

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

(8)

(9)

Australia*

69

77

m

n

m

m

Austria

59

74

58

n

m

m

a

a

m

m

m

Belgium (Fl.)*

60

67

58

27

88

a

m

88

a

Czech Republic

61

74

55

a

77

m

75

78

a

Denmark

69

69

a

a

m

84

65

90

a

m

Finland

75

m

75

France*

59

m

m

a

m

m

m

m

m

m

72

72

n

a

Germany

70

a

a

a

36

75

a

a

a

m

Iceland

73

79

54

n

55

73

31

n

50

Ireland

85

85

x(2)

x(2)

50

50

x(6)

a

m

Italy

42

58

41

a

51

a

51

a

89

Japan

94

94

x(2)

x(2)

86

86

x(6)

x(6)

85

Korea

79

79

x(2)

a

74

73

78

a

95

Mexico

69

69

x(2)

a

81

81

x(6)

a

54

OECD countries

Netherlands

69

70

53

a

58

59

50

a

m

Poland

m

81

m

a

84

84

a

a

m

Spain

77

75

78

n

74

74

n

n

m

Sweden

48

m

m

a

85

m

m

a

m

Turkey

88

88

90

a

77

77

a

a

a

United Kingdom*

83

m

m

m

m

m

m

m

m

United States*

66

66

a

a

62

62

x(6)

x(6)

m

76

62

2

72

67

n

58

m

m

m

m

m

m

m

Country mean

70

73

Non-OECD country Israel

70

91

Note: x indicates that data are included in another column. The column reference is shown in brackets after "x".e.g., x(2) means that data are included in column 2. * See Annex 3 for notes (www.oecd.org/els/education/eag2002). Source: OECD.

Table A2.3. Population that has attained tertiary education (2001) Percentage of the population that has attained tertiary-type B education or tertiary-type A and advanced research programmes, by age group Tertiary-type B education

OECD countries Australia Austria1 Belgium 1 Canada Czech Republic Denmark Finland France Germany Greece Hungary Iceland Ireland Italy Japan Korea Luxembourg Mexico Netherlands 1 New Zealand Norway1 Poland Portugal Slovak Republic Spain Sweden Switzerland Turkey United Kingdom United States Country mean

Tertiary-type A and advanced research programmes

Tertiary-type A and B*

25-64 (1)

25-34 (2)

35-44 (3)

45-54 (4)

55-64 (5)

25-64 (6)

25-34 (7)

35-44 (8)

45-54 (9)

55-64 (10)

25-64 (6)

25-34 (7)

35-44 (8)

45-54 (9)

55-64 (10)

10 7 15 21 x(6) 19 17 11 10 5 x(6) 6 22 x(6) 15 7 7 2 3 15 3 x(6) 2 1 7 15 10 x(6) 8 9 8

10 8 19 25 x(7) 18 20 17 8 7 x(7) 6 28 x(7) 23 15 8 3 2 12 3 x(7) 3 1 12 17 10 x(7) 9 9 10

10 8 16 23 x(8) 20 21 12 11 7 x(8) 8 23 x(8) 19 6 6 2 3 16 3 x(8) 3 1 7 17 11 x(8) 9 10 9

10 7 13 20 x(9) 21 16 9 10 4 x(9) 6 18 x(9) 11 2 6 1 3 18 3 x(9) 2 1 3 14 9 x(9) 8 10 7

9 5 9 15 x(10) 16 12 6 10 3 x(10) 4 13 x(10) 5 1 5 0 2 17 2 x(10) 2 0 2 10 8 x(10) 7 7 6

19 7 12 20 11 8 15 12 13 12 14 19 14 10 19 17 11 13 21 14 26 12 7 10 17 17 16 9 18 28 15

24 7 17 25 11 11 18 18 14 17 15 21 20 12 24 25 15 15 24 17 32 15 11 11 24 20 16 10 21 30 18

19 8 13 20 13 8 16 11 15 14 15 21 14 11 25 20 11 15 22 15 26 11 7 11 18 16 18 8 18 28 16

19 6 10 20 11 6 13 10 15 12 14 19 11 10 17 11 10 11 20 14 23 11 5 10 13 17 15 9 18 30 14

12 4 8 15 9 4 11 8 10 6 12 11 8 6 10 8 8 7 15 7 19 10 3 8 8 15 13 6 12 24 10

24 10 20 31 11 17 24 17 18 15 14 22 25 10 27 21 15 14 23 22 27 12 8 11 20 24 21 9 22 33 19

29 11 26 38 11 20 28 26 18 20 15 24 34 12 36 32 19 17 25 23 33 15 12 12 30 28 21 10 26 34 23

24 12 21 31 13 18 27 17 20 18 15 25 25 11 34 23 15 16 24 23 27 11 8 11 22 24 24 8 23 33 20

24 10 16 30 11 17 21 14 20 14 14 21 20 10 23 12 13 11 22 23 25 11 6 11 15 24 20 9 22 35 17

17 7 12 23 9 12 17 11 15 8 12 13 15 6 13 8 11 7 16 16 19 10 4 8 9 20 16 6 16 27 13

Note : x indicates that data are included in another column. The column reference is shown in brackets after "x". e.g., x(2) means that data are included in column 2. 1. Year of reference 2000. Source: OECD. See Annex 3 for a description of ISCED-97 levels

Table B1.1. Expenditure on educational institutions per student (1999) Annual expenditure on educational institutions per student in equivalent US dollars converted using PPPs, by level of education, based on full-time equivalents

OECD countries Australia* Austria* Belgium* Canada* Czech Republic* Denmark* Finland* France* Germany* Greece 1* Hungary 1* Iceland Ireland Italy 1 Japan* Korea* Luxembourg Mexico Netherlands 2* New Zealand Norway 1 Poland 1 Portugal* Slovak Republic Spain Sweden Switzerland 1, 3* Turkey 1 United Kingdom* United States 4* Country mean OECD total Non-OECD countries Argentina Brazil 1, 5 Chile China India 5 Indonesia 6 Israel Jamaica 1 Jordan 1 Malaysia 1 Paraguay Peru Philippines 1, 5 Tunisia 1, 6 Uruguay 1 Zimbabwe 1

Pre-primary education (for children 3 years and older)

Primary education

Lower secondary education

Upper secondary education

(1)

(2)

(3)

(4)

PostAll secondary secondary noneducation tertiary education (5)

(6)

Tertiary education All tertiary education

Tertiary-type B education

Tertiary-type A and advanced research programmes

(7)

(8)

(9)

m 5080 3035 4466 2404 4208 3855 3901 4937 X(2) 2458 m 3386 5133 3154 1752 m 1204 3848 m 11699 1898 2165 1880 2789 3396 2764 m 6233 6692 3847

4858 6568 3952 x(5) 1769 6721 4138 4139 3818 2176 2179 m 3018 5354 5240 2838 m 1096 4162 m 5920 1888 3478 x(3) 3635 5736 6663 m 3627 6582 4148

6710 8434 x(5) x(5) 2998 6904 6390 6657 4918 x(5) 2017 m 4401 6206 5612 3208 m 1129 5747 m 7387 x(2) 4958 1811 x(5) 5678 7824 m x(5) x(5) 5210

7066 8584 x(5) x(5) 4043 8270 5479 7766 10107 x(5) 2756 m 4362 6741 6460 3597 m 2226 5575 m 7819 1583 5422 2637 x(5) 6077 11819 m x(5) x(5) 5919

6850 8504 6444 5981 3449 7626 5863 7152 6603 2904 2368 m 4383 6518 6039 3419 m 1480 5670 m 7628 1583 5181 2163 4864 5911 9756 m 5608 8157 5465

7650 9131 x(5) x(7) 832 m x(5) 5839 11679 5415 2983 m 4168 m x(4,7) a m a m m x(5) x(4) a x(4) x(5) 6675 7960 m x(5) x(7) 4795

11725 12070 9724 15211 5688 10657 8114 7867 10393 4260 5861 m 9673 7552 10278 5356 m 4789 12285 m 12096 3912 4802 5325 5707 14222 17997 4328 9554 19220 9210

7993 x(7) x(7) x(7) 1886 x(7) 4500 8458 5495 3439 x(7) m x(7) 7147 7649 3494 m x(7) 7227 m x(7) x(7) x(7) x(9) 5111 x(7) 13421 x(7) x(7) x(7) ~

12588 x(7) x(7) 15470 6679 x(7) 8474 7709 11209 4606 x(7) m x(7) 7557 10749 6612 m x(7) 12354 m x(7) 3912 x(7) 5325 5760 x(7) 18584 x(7) x(7) x(7) ~

3746

4229

~

~

5174

~

11422

~

~

1409 1222 1431 105 65 53 3415 386 m 437 x(2) 442 46 m 1133 m

1629 956 1701 372 303 81 4240 764 775 1015 877 483 474 988 1000 537

2198 1069 1767 476 297 208 x(5) 1065 782 x(5) x(5) x(5) 411 x(5) 1114 x(5)

2528 1172 2041 1768 290 295 x(5) 1114 806 x(5) x(5) x(5) 384 x(5) 1484 x(5)

2327 1100 1941 833 295 242 5164 1082 789 1813 1545 579 406 1868 1275 813

a m a a a a 4115 908 a 8423 a m 962 a a x(5)

5606 13567 6911 5798 m 1047 11210 6484 5082 7924 5465 1414 1060 5008 2239 m

5137 m 3545 x(7) m x(7) 7965 2650 x(7) 7677 2796 675 a x(7) x(7) m

6056 13567 7652 x(7) m x(7) 12088 13194 x(7) 7979 6750 2057 1060 x(7) x(7) m

Note : x indicates that data are included in another column. The column reference is shown in brackets after "x".e.g., x(2) means that data are included in column 2. 1. Public institutions only. 2. Public and government-dependent private institutions only. 3. Column 9 refers to tertiary-type A education only. 4. Public and independent private institutions only. 5. Year of reference 1998. 6. Year of reference 2000. * See Annex 3 for notes (www.oecd.org/els/education/eag2002). Source: OECD.

Table B2.1b. Expenditure on educational institutions as a percentage of GDP (1995, 1999) Expenditure on educational institutions from public and private sources, by level of education, source of fund and year Primary, secondary and post-secondary non-tertiary education 1999 1995 Public1 Private2 Total Total

Tertiary education Public1

1999 Private2

Total

1995 Total

OECD countries Australia*

3,6

0,6

4,2

3,7

0,8

0,7

1,5

1,7

Austria 3*

4,0

0,2

4,2

4,2

1,4

n

1,5

1,5

Belgium*

3,5

m

m

m

1,3

m

m

m

Canada 4* Czech Republic*

3,5 2,8

0,3 0,4

3,8 3,2

4,3 3,7

1,6 0,8

1,0 0,1

2,5 0,9

2,2 1,0

Denmark 3*

4,1

0,1

4,2

4,1

1,5

n

1,6

1,6

Finland*

3,6

n

3,6

4,0

1,8

n

1,8

1,9

France*

4,1

0,2

4,4

4,4

1,0

0,1

1,1

1,1

Germany*

2,8

0,9

3,7

3,5

1,0

0,1

1,1

1,1

Greece 3*

2,4

0,3

2,6

2,3

1,0

n

1,0

0,7

Hungary

2,9

0,2

3,1

3,6

0,8

0,2

1,1

1,0

Iceland

m

m

m

m

m

m

m

m

Ireland5

3,0

0,1

3,1

3,7

1,1

0,3

1,4

1,3

Italy

3,2

0,1

3,2

m

0,7

0,1

0,8

0,8

Japan6*

2,7

0,2

3,0

3,1

0,5

0,6

1,0

1,0

Korea*

3,2

0,8

4,0

m

0,5

1,9

2,4

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Mexico

3,1

0,5

3,6

4,0

0,8

0,3

1,1

1,1

Netherlands*

2,9

0,2

3,1

3,1

1,0

0,3

1,3

1,2

New Zealand

4,6

m

m

3,7

0,9

m

m

1,1

Norway

4,0

n

4,0

4,2

1,4

0,1

1,5

1,7

Poland

3,6

m

m

m

0,8

0,2

1,0

m

Portugal 3*

4,2

n

4,2

3,8

1,0

0,1

1,1

0,9

Slovak Republic 3, 5

3,0

n

3,0

m

0,8

0,1

0,8

m

Spain

3,2

0,4

3,7

3,9

0,9

0,3

1,1

1,0 1,6

Luxembourg

Sweden5

4,4

n

4,4

4,3

1,5

0,2

1,7

Switzerland

3,9

0,5

4,4

m

1,2

n

1,2

m

Turkey 3*

2,9

m

2,9

1,8

1,0

n

1,0

0,7

United Kingdom*

3,3

0,4

3,7

m

0,8

0,3

1,1

1,2

United States 4*

3,5

0,4

3,8

m

1,1

1,2

2,3

m

Country mean

3,4

0,3

3,6

~

1,0

0,3

1,3

~

OECD total

3,3

0,4

3,7

~

0,9

0,7

1,6

~

~

~

3,6

3,7

~

~

1,3

1,2

Argentina 3

3,3

0,4

3,7

m

0,8

0,4

1,1

m

Brazil 3, 7

3,7

m

m

m

1,1

m

m

m

Chile

3,1

1,4

4,5

m

0,6

1,6

2,2

m

China

1,4

1,1

2,6

m

0,5

0,4

0,8

m

India6, 7

2,5

0,1

2,6

m

0,6

n

0,6

m

Indonesia 3, 5, 8

0,6

0,2

0,8

m

0,2

0,2

0,4

m

Country mean for countries with 1995 data only

Non-OECD countries

Israel

4,6

0,2

4,8

5,0

1,3

0,7

2,0

1,8

Jamaica

4,7

2,4

7,2

m

1,2

0,5

1,7

m

Jordan 5

4,1

0,1

4,1

m

1,0

0,9

1,9

m

Malaysia 3

3,7

m

m

m

1,2

0,1

1,3

m

Paraguay

4,0

2,7

6,8

m

0,8

0,7

1,5

m

Peru 3, 9

2,3

0,7

2,9

m

0,7

0,6

1,2

m

Philippines 7

3,4

1,7

5,1

m

0,7

m

m

m

Thailand 3

2,8

0,1

2,9

m

0,9

0,2

1,1

m

Tunisia 3, 8

5,4

m

m

m

1,5

m

m

m

Uruguay 3, 5

2,0

0,1

2,1

m

0,6

m

m

m

Zimbabwe6

5,9

m

m

m

1,0

m

m

m

1. Including public subsidies to households attributable for educational institutions. Including direct expenditure on educational institutions from international sources. 2. Net of public subsidies attributable for educational institutions. 3. Public subsidies to households not included in public expenditure, but in private expenditure. 4. Post-secondary non-tertiary included in tertiary education. 5. Direct expenditure on tertiary-level educational institutions from international sources exceeds 1.5 per cent of all public expenditure. International sources at primary and secondary level exeed 1.5 per cent in Uruguay. 6. Post-secondary non-tertiary included in both upper secondary and tertiary education. 7. Year of reference 1998. 8. Year of reference 2000. 9. Excluding post-secondary non-tertiary education. * See Annex 3 for notes (www.oecd.org/els/education/eag2002 ). Source: OECD.

Table C2.1. Entry rates to tertiary education and age distribution of new entrants (2000) Sum of net entry rates for each year of age, by gender and programme destination Tertiary-type B

Tertiary-type A

Net entry rates

M+F (1)

Males (2)

Tertiary-type A+B*

Net entry rates

Females (3)

M+F (4)

Males (5)

Age at:

Net entry rates

20th 50th 80th Females percentile1 percentile1 percentile1 (6) (7) (8) (9)

M+F (1)

Males (2)

Females (3)

OECD countries Australia

m

m

m

59

52

66

18,4

19,9

27,4

m

m

Austria

m

m

m

33

30

37

19,1

20,5

23,6

m

m

m

Belgium (Fl.)

34

28

39

36

36

36

18,3

18,9

22,7

52

50

55

Canada

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Czech Republic*

9

6

12

25

26

24

18,7

19,7

21,8

9

6

12 54

Denmark

m

35

26

45

29

27

32

20,8

22,4

27,9

47

40

Finland

a

a

a

71

62

81

19,9

21,6

26,9

a

a

a

France

21

22

21

37

30

44

18,3

18,9

20,2

48

41

54

Germany2

13

9

18

30

30

30

20,1

21,4

24,3

37

34

39

Greece

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m 70

Hungary*

2

1

2

65

60

70

19,2

21,0

26,5

65

60

Iceland

10

11

9

66

48

84

20,9

22,7

28,5

71

53

88

Ireland

26

23

28

31

29

34

18,3

19,0

19,9

44

40

48

Italy3

1

1

1

43

38

49

m

m

m

44

38

49

Japan3

32

22

43

39

47

30

m

m

m

55

58

52

Korea3

50

51

49

45

48

41

m

m

m

70

74

66

Luxembourg

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Mexico

1

1

1

26

27

26

18,3

19,5

25,7

27

27

26

Netherlands

1

1

2

51

48

54

18,5

19,8

22,8

52

49

55

New Zealand

37

31

42

70

57

84

18,9

22,7

<40

89

72

105

Norway

7

9

6

59

45

74

20,1

21,6

29,6

63

49

77

Poland3

1

n

2

62

x(4)

x(4)

m

m

m

63

x(4)

x(4)

Portugal

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Slovak Republic2

3

1

5

37

38

36

18,6

19,5

21,3

38

38

38

15

15

16

48

42

54

18,4

19,2

22,1

56

50

62

7

7

6

67

54

81

20,2

22,7

32,1

70

58

84

14

15

13

29

32

26

20,3

21,8

26,3

36

40

32

9

11

8

21

26

17

18,3

19,6

23,2

26

31

21

United Kingdom

28

24

32

46

42

49

18,4

19,4

25,4

59

54

65

United States Country mean

14 15

12 14

15 17

43 45

37 40

49 48

18,4

19,4

26,8

50 53

43 47

57 57

Argentina 4

30

18

41

50

31

70

m

m

m

65

41

90

Chile3, 4

14

14

14

38

40

35

m

m

m

45

47

42

China3, 4

6

x(1)

x(1)

8

x(4)

x(4)

m

m

m

11

x(1)

x(1) 16

Spain Sweden Switzerland Turkey*

Non-OECD countries

Indonesia 5

8

7

9

14

16

11

m

m

m

18

20

Israel

31

26

36

49

44

54

m

m

m

64

57

71

Jamaica

16

10

22

9

6

13

m

m

m

17

11

24

Jordan3

14

9

20

30

29

30

m

m

m

37

34

40

Malaysia 4

24

24

25

22

19

25

m

m

m

34

31

38 m

Paraguay3, 4

8

5

12

m

m

m

m

m

m

m

m

Philippines 4

a

a

a

41

36

45

m

m

m

a

a

a

23

25

21

40

36

44

m

m

m

51

48

55

x(4)

x(5)

x(6)

27

27

27

m

m

m

x(4)

x(5)

x(6)

17

8

26

26

21

31

m

m

m

34

25

44

4

5

3

1

2

1

m

m

m

3

5

3

Thailand3 Tunisia3 Uruguay3, 4 Zimbabwe3, 5

Note: x indicates that data are included in another column. The column reference is shown in brackets after "x".e.g. , x(2) means that data are included in column 2. 1. 20/50/80 per cent of new entrants are below this age. 2. Entry rate for type B programmes calculated as gross entry rate. 3. Entry rate for type A and B programmes calculated as gross entry rate. 4. Year of reference 1999. 5. Year of reference 2001. * See Annex 3 for notes (www.oecd.org/els/education/eag2002 ). Source: OECD. * Aangepast door commissie volgen 1A+0,5B

Table D2.2. Ratio of students to teaching staff in public and private institutions by level of education, calculations based on full-time equivalents (2000)

Pre-primary education

Primary education

Lower secondary education

Upper secondary education

All secondary education

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Post secondary Tertiary-type non-tertiary B education education (6)

(7)

Tertiary-type A and advanced research programmes (8)

All tertiary education (9)

OECD countries Australia1

m

17,3

m

m

12,6

m

m

14,8

Austria

m

m

m

m

m

m

m

m

m

x(2)

15,0

x(5)

x(5)

9,7

x(5)

x(9)

x(9)

19,9

Belgium*

m

Canada

18,1

18,1

18,1

19,5

18,8

x(9)

x(9)

x(9)

9,8

Czech Republic

13,1

19,7

14,7

11,5

13,1

11,0

12,1

13,7

13,5

Denmark

6,6

10,4

11,4

14,4

12,8

m

m

m

m

Finland*

12,2

16,9

10,7

17,0

13,8

x(4)

x(4)

16,1

m

France

19,1

19,8

14,7

10,4

12,5

11,4

16,2

18,6

18,3

Germany*

23,6

19,8

15,7

13,9

15,2

14,3

14,9

11,7

12,1

Greece

15,8

13,4

10,8

10,5

10,7

m

23,3

28,9

26,8

Hungary

11,6

10,9

10,9

11,4

11,2

x(4)

x(9)

x(9)

13,1

Iceland

5,4

x(3)

12,7

9,7

m

m

m

8,3

7,9

Ireland*

15,1

21,5

15,9

x(3)

x(3)

x(3)

14,8

19,4

17,4

Italy*

13,0

11,0

10,4

10,2

10,3

m

6,0

24,1

22,8

Japan

18,8

20,9

16,8

14,0

15,2

m

8,8

12,9

11,4

Korea

23,1

32,1

21,5

20,9

21,2

a

m

m

m

Luxembourg2

20,2

15,9

x(5)

x(5)

9,2

m

m

m

m

Mexico

22,4

27,2

34,8

26,5

31,7

m

x(9)

x(9)

15,1

Netherlands

x(2)

16,8

x(5)

x(5)

17,1

x(5)

m

m

12,6

New Zealand

15,2

7,5

20,6

19,9

13,1

16,3

12,6

13,2

15,8

Norway

m

12,4

9,9

9,7

m

x(4)

x(9)

x(9)

12,7

Poland

13,1

12,7

11,5

16,9

15,5

17,1

8,4

14,9

14,7

Portugal

16,4

12,1

10,4

7,9

9,0

m

x(9)

x(9)

m

Slovak Republic

10,1

18,3

13,5

12,8

13,2

9,0

7,4

10,3

10,2

Spain

16,1

14,9

x(5)

x(5)

11,9

x(5)

10,5

16,9

15,9

Sweden

m

12,8

12,8

15,2

14,1

m

x(9)

x(9)

9,3

Switzerland2

m

m

m

m

m

m

m

m

m

Turkey

16,0

30,5

m

14,0

14,0

m

m

m

m

United Kingdom1*

21,0

21,2

17,6

12,5

14,8

m

x(9)

x(9)

17,6

United States

18,7

15,8

16,3

14,1

15,2

10,1

9,5

14,8

13,5

Country mean

15,5

17,7

15,0

13,9

14,3

12,2

12,1

16,1

14,7

Argentina2, 3

19,9

22,7

13,2

9,0

11,2

a

12,1

8,0

9,3

Brazil3

18,5

26,6

34,2

38,7

35,6

m

x(9)

x(9)

14,1

Chile3

39,3

34,0

33,4

28,5

30,2

a

m

m

m

China3

26,7

20,2

17,6

13,8

16,4

10,1

31,0

8,5

12,3

Non-OECD countries

Egypt

a

23,0

22,0

12,8

17,1

m

m

m

m

India2, 3

m

43,0

22,0

9,2

16,1

20,8

m

m

m

Indonesia4

33,0

27,1

19,6

17,8

18,9

a

x(9)

x(9)

15,0

Jamaica

22,1

30,4

x(5)

x(5)

18,5

x(7)

19,4

13,4

16,5

Jordan2

19,4

x(3)

21,2

16,9

20,6

a

15,6

34,9

29,5

Malaysia3

26,9

21,3

17,7

18,3

17,9

24,7

17,3

20,2

19,1

Paraguay3

x(2)

18,0

x(5)

x(5)

30,6

a

17,2

m

m

Peru3

25,9

26,8

x(5)

x(5)

18,5

m

m

m

m

Philippines3

32,9

34,7

40,5

21,2

34,1

m

a

23,6

23,6

Russian Federation4

7,0

17,3

m

m

m

10,2

15,1

15,3

15,2

Tunisia2

19,8

23,3

24,9

17,4

21,5

a

x(9)

x(9)

19,2

Uruguay3

31,3

20,4

11,9

22,6

14,9

a

x(9)

x(9)

8,1

m

37,0

x(5)

x(5)

24,7

m

m

m

m

Zimbabwe4

* See Annex 3 for notes. Note : x indicates that data are included in another column. The column reference is shown in brackets after "x". e.g., x(2) means that data are included in column 2. 1. Includes only general programmes in lower and upper secondary education. 2. Public institutions only. 3. Year of reference 1999. 4. Year of reference 2001. Source: OECD. See Annex 3 for notes (www.oecd.org/els/education/eag2002 ).

ZUINIG OP DE TOEKOMST. Van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht besturen

Recommend Documents