I. Vlastník komunikace by měl se zřízením vyhrazeného parkování souhlasit vždy, pokud tomu nebrání relevantní překážka. Pokud je důvodem pro regulaci počtu vyhrazených parkování nedostatečná kapacita parkovacích míst, měl by vlastník komunikace zohlednit situaci, kdy v individuálním případě zřízením vyhrazeného parkování k faktickému snížení kapacity parkovacích míst nedojde. II. Povinnost přijmout přiměřené opatření, aby mohla osoba se zdravotním postižením využít služeb určených veřejnosti, má v každém případě individuální povahu. Vlastník komunikace může vytvořit pravidla, na základě kterých bude rozhodovat o tom, zda s vyhrazeným parkováním souhlasí či nikoliv. Pravidla však musí umožnit individuální posouzení a vlastník komunikace je nemá aplikovat mechanicky.
V Brně dne 1. července 2013 Sp. zn.: 57/2012/DIS/JŠK
Zpráva o šetření Nesouhlas vlastníka komunikace se zvláštním užíváním komunikace spočívajícím ve zřízení vyhrazeného parkování
A. Obsah podnětu Manželé I. a I. K. se na veřejného ochránce práv obrátili s žádostí o pomoc při zřizování vyhrazeného parkování v místě bydliště. Z podání a přiložené dokumentace vyplývá, že rozhodnutím odboru dopravy Magistrátu města Jihlavy (dále jen „silniční úřad“) byla zamítnuta žádost o povolení zvláštního užívání komunikace (formou zřízení vyhrazeného parkování). Silniční úřad zamítl žádost o zřízení vyhrazeného parkování s odůvodněním, že vlastník komunikace, statutární město Jihlava (dále jen „vlastník komunikace“), se zřízením nesouhlasí. Manželé K. jsou přitom oba v invalidním důchodu, využívají k pohybu elektronický ortopedický vozík a jsou odkázáni na „invalidní auto“.
B. Průběh šetření a skutková zjištění Vzhledem k okolnostem případu zahájil ochránce ve věci šetření a obrátil se na vlastníka komunikace s žádostí o vyjádření. Zajímal se zejména o to, z jakého důvodu vlastník komunikace se zřízením nesouhlasil a v čem se změnily okolnosti v místě bydliště stěžovatele, jestliže dříve bylo žádosti vyhověno. Z podání, doložené dokumentace a vyjádření primátora statutárního města Jihlava Ing. Jaroslava Vymazala je možné dovodit následující vývoj situace. Zřízení vyhrazeného parkování bylo na základě žádosti stěžovatele ze dne 21. srpna 2001 povoleno rozhodnutím
silničního úřadu ze dne 18. října 2001, č.j.: OD-E/01/002130, a to do 31. prosince 2006. Dne 11. září 2006 podal stěžovatel silničnímu úřadu novou žádost o povolení vyhrazeného parkování (tj. v zásadě o prodloužení) a rozhodnutím silničního úřadu ze dne 9. října 2006, č.j.: OD/06/12994, bylo zvláštní užívání komunikace opětovně povoleno do 31. října 2011. Z doložené dokumentace dále vyplývá, že rozhodnutím silničního úřadu ze dne 3. listopadu 2007, č.j.: OD/18670/2007, bylo rozhodnutí ze dne 9. října 2006, č.j.: OD/06/12994, doplněno o další podmínku (č. 7), dle které byl stěžovatel oprávněn užívat vyhrazené parkování zastavením a stáním vozidla při levé straně obousměrné místní komunikace. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že stěžovateli vyhovuje, s ohledem na možnosti jeho pohybu, je-li auto zastaveno proti směru jízdy. Další žádost o povolení (prodloužení) vyhrazeného parkování podal stěžovatel dne 17. října 2011. Rada města projednala žádost na své 25. schůzi dne 16. listopadu 2011 a usnesením č. 1284/11-RM rozhodla, že se zřízením vyhrazeného parkování nesouhlasí. Protože se zřízením vyhrazeného parkování nesouhlasil vlastník komunikace, rozhodnutím ze dne 30. listopadu 2011, č.j.: MMJ/OD/25072/2011, silniční úřad žádost o zřízení vyhrazeného parkování zamítl. Proti rozhodnutí silničního úřadu podal stěžovatel dne 15. prosince 2011 prostřednictvím Mgr. P. Č., advokáta, odvolání ke Krajskému úřadu Kraje Vysočina (dále jen „odvolací orgán“). Advokát v odvolání namítá zejména, že jediným zdůvodněním zamítavého rozhodnutí je nesouhlas vlastníka komunikace. Rozhodnutí Rady města bylo dle advokáta samo o sobě neodůvodněné, a protože se rozhodnutí silničního úřadu zakládalo pouze na neodůvodněném nesouhlasu vlastníka komunikace, bylo nepřezkoumatelné. Stěžovatel v odvolání rozporoval dále především nesouhlas vlastníka komunikace (resp. usnesení Rady města). Jak vyplývá z odvolání, namítal stěžovatel prostřednictvím svého advokáta, že napadené rozhodnutí silničního úřadu mělo obsahovat důvod, proč vlastník komunikace se zřízením vyhrazeného parkování nesouhlasí. Absence zdůvodnění rozhodnutí zakládala rozpor s ustanovením § 36 odst. 3 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Vzhledem k tomu, že stěžovatel měl vyhrazené parkování před domem po dobu osmnácti let, namítal také porušení zásady legitimního očekávání, která nalézá své vyjádření například v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu. V důsledku výše uvedených skutečností mělo dojít k zásahu do práva na užívání svobody pohybu a práva na ochranu zdraví. Přes vytýkané skutečnosti odvolací orgán odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí silničního úřadu. Protože byl stěžovatel přesvědčen, že jeho žádost ze dne 17. října 2011 nebyla projednána řádně a nebylo předneseno vše, co zmiňoval ve své žádosti, podal stěžovatel dne 14. března 2012 novou žádost. Rada města novou žádost projednala a vydala usnesení č. 369/12-RM, ve kterém opět vyjádřila nesouhlas se zřízením vyhrazeného parkování, protože stěžovatel vlastní garáž, ve které může vozidlo zaparkovat. Z vyjádření primátora vyplývá, že od roku 2001, kdy bylo vyhověno žádosti stěžovatele o zřízení vyhrazeného parkování, se situace změnila. Především v letech 2004 – 2007 se dle primátora zvyšoval počet vyhrazených parkovacích míst na 2
místních komunikacích v Jihlavě, a proto Rada statutárního města Jihlava (dále jen „Rada města“) přijala „Podmínky pro zřízení vyhrazeného parkoviště v územním obvodu statutárního města Jihlavy osobám těžce zdravotně postiženým“ (dále jen „pravidla“); první podmínky byly schváleny usnesením Rady města č. 740/07-RM ze dne 10. října 2007. V současné době je každá žádost o zřízení vyhrazeného parkování vlastníkem komunikace (resp. Radou města) posuzována z hlediska schválených pravidel, a pokud žadatel nesplňuje jednu z podmínek, vlastník komunikace se zřízením vyhrazeného parkování nesouhlasí. Z doplněných podmínek pro zřízení vyhrazeného parkování osobám těžce zdravotně postiženým, které byly schváleny usnesením Rady města č. 917/10-RM, ze dne 26. srpna 2010, vyplývá, že důvodem pro nesouhlas s žádostí stěžovatele o zřízení vyhrazeného parkování je podmínka č. 4, dle které „[ž]adatel nemá možnost motorové vozidlo parkovat v garáži, ve dvoře, v průjezdu, na svém pozemku nebo na jiné odstavné ploše v blízkosti svého bydliště.“ Primátor města podotýká, že podmínky pro zřízení vyhrazeného parkování jsou stanoveny pro všechny žadatele stejně, proto možnost diskriminace vylučuje. Ve svém vyjádření primátor dále uvádí, že zrušením vyhrazeného parkování nedochází fakticky ke zhoršení situace stěžovatele. Stále má totiž možnost parkovat na komunikaci před vjezdem do svého domu, tak jako každý, aniž by bylo nutné na komunikaci zřizovat vyhrazené parkování. Jinému vozidlu vyplývá zákaz zastavit a stát na komunikaci před vjezdem do domu stěžovatele ustanovení § 27 odst. 1 písm. n) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a to aniž by bylo nutné na tomto místě zřizovat vyhrazené parkování. Pokud by na komunikaci před vjezdem do domu stěžovatele stálo jiné vozidlo, dopouští se řidič dopravního přestupku. Primátor dále konstatuje, že vyhrazené parkovací místo, na kterém nikdo aktuálně nestojí, nebrání parkování na protější straně vozovky.
C. Právní hodnocení C.1.
Rozsah šetření a použitelné právní předpisy
Na základě zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o veřejném ochránci práv“), působí ochránce na ochranu osob před jednáním úřadů a dalších institucí státní správy, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy nebo jsou-li tyto instituce nečinné. Dle ustanovení § 1 odst. 5 zákona o ochránci vykonává také působnost ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací, v rámci které poskytuje obětem diskriminace metodickou pomoc při podávání návrhů na zahájení řízení z důvodů diskriminace. Z hlediska naznačené působnosti se ochránce může problematikou povolování zřízení vyhrazeného parkování zabývat ve dvou odlišných situacích. Může šetřit postup silničního úřadu z pohledu jeho souladu se zákonem a principy dobré správy, nebo může posuzovat jednání vlastníka komunikace z pohledu práva na rovné zacházení. 3
Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský mě jako svého zástupce pověřil dne 20 května 2013 šetřením podání, přičemž při vyřizování podnětu disponuji všemi oprávněními, která náleží veřejnému ochránci práv. Zvláštní užívání komunikací je dle ustanovení § 25 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), užívání dálnic, silnic a místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny. Jedná se o jiné užívání, než o obecné užívání pozemních komunikací dle ustanovení § 19 zákona o pozemních komunikacích a je podmíněno povolením silničního správního úřadu. Silniční úřad však může vydat povolení zvláštního užívání komunikace pouze s předchozím souhlasem vlastníka komunikace. Jak vyplývá z výše naznačeného sledu událostí, v šetřeném případě vlastník komunikace se zvláštním užíváním komunikace nesouhlasil. Z odůvodnění rozhodnutí silničního úřadu, kterým se žádost o zřízení vyhrazeného parkování zamítá, vyplývá, že důvodem zamítnutí je nesouhlas vlastníka komunikace. Jak je uvedeno v předchozím odstavci, souhlas vlastníka komunikace je přitom zákonným předpokladem pro povolení zvláštního užívání komunikace. Silniční úřad nedisponuje žádnou pravomocí, kterou by mohl zvrátit či dokonce nahradit rozhodnutí vlastníka komunikace; roli nehraje ani skutečnost, že vlastníkem komunikace je statutární město Jihlava a silničním úřadem Magistrát statutárního města Jihlava. Statutární město nakládá se svým majetkem v samostatné působnosti, zatímco Magistrát vykonává činnost silničního úřadu v tzv. přenesené působnosti, tzn. neplní úkoly obce, ale vykonává státní správu. Ze stejného důvodu nemá silniční úřad ani možnost zjistit motivace vlastníka komunikace. Z hlediska jeho rozhodnutí nejsou podstatné motivy vlastníka, ale pouze, zda vlastník souhlasí, či nikoliv. V rámci svého šetření jsem se proto rozhodnutím silničního úřadu ani odvolacího orgánu blíže nezabýval. Z uvedeného je patrné, že předmětem mého šetření mohlo být pouze jednání vlastníka komunikace z hlediska práva na rovné zacházení. C.2. Nesouhlas vlastníka komunikace ve světle práva na rovné zacházení Souhlas vlastníka komunikace představuje projev vůle disponovat s předmětem vlastnictví a žádný právní předpis vlastníkovi nestanovuje přímou povinnost souhlasit se zvláštním užíváním souhlasit. Není však zároveň možné opomíjet skutečnost, že vlastníkem místní komunikace je město, tedy subjekt plnící řadu úkolů veřejné povahy, kterého ani jako účastníka občanskoprávních vztahů nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných. Místní komunikace pak představuje veřejný statek. Rozhodování vlastníka o nakládání s místní komunikací nesmí obsahovat prvky libovůle a nesmí být v rozporu s účelem institutu mimořádných výhod a antidiskriminačním zákonem. Zákaz diskriminace je na zákonné úrovni vymezen antidiskriminačním zákonem. Ustanovení § 1 odst. 1 písm. j) antidiskriminačního zákona zakotvuje právo na rovné zacházení a zákaz diskriminace v přístupu ke službám, pokud jsou nabízeny veřejnosti nebo při jejich poskytování. Antidiskriminační zákon rozlišuje diskriminaci přímou a nepřímou, přičemž nepřímou diskriminací z důvodu 4
zdravotního postižení se dle ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona rozumí také odmítnutí nebo opomenutí přijmout přiměřená opatření, aby mohla osoba se zdravotním postižením využít služeb určených veřejnosti, ledaže by takové opatření představovalo nepřiměřené zatížení. Vzhledem k tomu, že poskytování parkovacích míst a ploch představuje vzhledem k veřejnoprávní povaze místní komunikace službu určenou veřejnosti, má vlastník komunikace povinnost přijmout přiměřené opatření. Tím může být v konkrétním případě právě zřízení vyhrazeného parkování. Vlastník komunikace proto má na tuto skutečnost brát zřetel. Vlastník komunikace nemá povinnost přijmout opatření, pokud by představovalo nepřiměřené zatížení, a to s ohledem na míru užitku pro osobu se zdravotním postižením z realizace opatření, finanční únosnost opatření pro osobu, která je má realizovat, dostupnost finanční a jiné pomoci k realizaci opatření a způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. Druh a míru zdravotního postižení, ze které vyplývá „užitečnost z realizace opatření“ lze brát v potaz pouze za předpokladu, kdy zřízení vyhrazeného parkování brání faktická překážka (například finanční neúnosnost opatření, překážka bránící výkonu vlastnických práv atd.), a proto nelze vyhovět všem žádostem o zřízení vyhrazeného parkování. Pak teprve je namístě zkoumat užitečnost vyhrazeného parkování pro konkrétního žadatele, a to například ve vztahu k alternativním možnostem. Ani pak není možné rozlišovat osoby se zdravotním postižením v rozporu se zákonem - tedy v rozporu s účelem institutu mimořádných výhod a antidiskriminačním zákonem. Nelze totiž opomíjet, že zákon o silničním provozu přiznává právo žádat o vyhrazené parkování všem držitelům průkazu ZTP nebo ZTP/P, bez ohledu na povahu jejich zdravotního postižení, a není možné odpírat některým z těchto osob přístup k vyhrazenému parkování paušálně bez dalšího. V šetřeném případě vlastník komunikace vytvořil pravidla, na základě kterých s parkováním souhlasí, či nikoliv. Obdobná paušalizace však neumožňuje, aby byla potřebnost vyhrazeného parkování pro žadatele posouzena natolik individuálně, že bude případná povinnost vyplývající z ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona skutečně splněna. Naopak při důsledném uplatňování Pravidel některé osoby se zdravotním postižením nemohou vyhrazeného parkování dosáhnout za žádných okolností. a. Pravidla Rady města Povinnost přijmout přiměřené opatření má v každém konkrétním individuálním případě odlišnou podobu. Samotná existence Pravidel, která de facto vylučují, aby se o vyhrazené parkování mohla ucházet i osoba s jiným než těžkým pohybovým postižením, může zakládat rozpor s účelem vyhrazeného parkování pro osoby s postižením. Samozřejmě je zcela v pořádku, když město, jako vlastník komunikace, zveřejní pravidla, podle kterých se řídí při udělování souhlasu. Je zřejmé, že město musí počet vyhrazených parkování z kapacitních důvodů regulovat a zveřejněná pravidla napomáhají transparentnosti celého „procesu“. Problém nastává až v situaci, kdy jsou pravidla uzavřená a definitivní a jsou-li aplikována čistě mechanicky. Je totiž prakticky nevyhnutelné, aby se v některém z mnoha posuzovaných případů vlastník 5
komunikace dopustil nepřímé diskriminace, jestliže pravidla aplikuje automaticky a mechanicky, bez úvahy nad konkrétní situací žadatele. Pravidla vlastníka komunikace v konkrétním případě obsahují pozitivní a negativní vymezení okruhu osob, s jejichž žádostí o zřízení vyhrazeného parkování vlastník komunikace souhlasí. Mezi osoby, kterým se vyhrazené parkování nezřídí, se zahrnují zpravidla například osoby se zrakovým postižením. Právě takové absolutní vyloučení by však v konkrétním případě mohlo zakládat nepřímou diskriminaci; ačkoliv se dá obecně předpokládat, že osoby se zrakovým postižením vyhrazené parkování nepotřebují, není možné vyloučit, že pro konkrétní osobu v konkrétní situaci může mít zřízení vyhrazeného parkování zásadní význam. Problematické by mohlo být také pozitivní vymezení, které stanoví, že žadatel je nucen používat invalidní vozík, nebo je schopen chůze pouze se stálou oporou. Vymezení automaticky vylučuje osoby, které mohou mít pohybové problémy z důvodu nemoci interního charakteru a které jsou schopny urazit krátkou vzdálenost bez opory, avšak delší vzdálenost jim činí značné potíže; i v jejich případě může být míra užitku vyhrazeného parkování vysoká, pokud by bez vyhrazeného parkování měly problém zaparkovat v blízkosti bydliště, a musely by od místa, kde zaparkují, urazit delší vzdálenost. Uvedené příklady mají pouze obecně demonstrovat, že by dopad pravidel mohl v konkrétních případech zakládat nepřímou diskriminaci. Předmětem šetření však nebyly hypotetické situace. Zbývá tedy posoudit, zda mohly mít pravidla diskriminační dopad v případě stěžovatele. b. Povinnost přijmout přiměřené opatření v konkrétním případě stěžovatele Jak jsem již nastínil, vlastník komunikace nemá povinnost přijmout opatření, které by bylo nepřiměřeně zatěžující. Při rozhodování o tom, zda konkrétní opatření představuje nepřiměřené zatížení, je třeba vzít v úvahu: a) míru užitku, kterou má osoba se zdravotním postižením z realizace opatření, b) finanční únosnost opatření pro fyzickou nebo právnickou osobu, která je má realizovat, c) dostupnost finanční a jiné pomoci k realizaci opatření a d) způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. Jedná se o test poměřující aspekty konkrétního opatření, který využívá „kombinaci faktorů subjektivních na straně osoby se zdravotním postižením (míra užitku, kterou má tato osoba z realizace opatření) a na straně osoby povinné (finanční únosnost opatření pro fyzickou nebo právnickou osobu, která je má realizovat) a faktorů objektivní povahy (dostupnost finanční a jiné pomoci k realizaci
6
opatření a způsobilost náhradních opatření uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením).“1 Veřejný ochránce práv ve svém doporučení vlastníkům místních komunikací doporučil postupovat při posuzování opatření v následujícím pořadí. Vlastník komunikace by měl v ideálním případě souhlasit se zřízením vyhrazeného parkování vždy, pokud tomu nebrání překážka, především taková, která komplikuje výkon jeho vlastnických práv. Překážka nicméně není bez dalšího důvodem pro nesouhlas s žádostí, ale pouze pro detailnější posouzení žádosti. Pokud existuje relevantní překážka, je nutné zvažovat míru užitku související se zdravotním postižením žadatele. Povaha postižení vyplývá např. z rozhodnutí o přiznání mimořádných výhod. Pro co nejúplnější zjištění skutkového stavu je také možné vyžádat od žadatele doplnění dalších informací. Pro posuzování případu je podstatné faktické zdravotní postižení. V případě, že osoba se zdravotním postižením má reálný užitek z vyhrazeného parkování, je možné nesouhlasit s jeho zřízením pouze tehdy, pokud existuje adekvátní alternativa (náhradní opatření). Náhradní opatření však nepředstavují zákonné výjimky pro držitele parkovacího průkazu bez dalšího (jako například výjimka ze zákazu stání). Veřejný ochránce práv již dříve postupoval při posuzování stížností osob, kterým nebylo z důvodu nesouhlasu vlastníka komunikace zřízeno vyhrazené parkování, výše nastíněným způsobem. Při rozhodování o tom, zda konkrétní opatření představuje nepřiměřené zatížení, či nikoliv, se bohužel nelze ubránit jistému subjektivnímu pohledu na věc. Posouzení šetřeného případu bylo o to problematičtější, že se jednalo o záležitost do značné míry specifickou. Na základě obdobných případů, které v minulosti veřejný ochránce práv řešil, vycházím ze závěru, že žádost o vyhrazené parkování se většinou týká osob se zdravotním postižením bydlících v obytných lokalitách, kde je omezený počet parkovacích míst (tj. například na velkých sídlištích). S těmito místy totiž souvisí nejčastější komplikace, která stíhá osoby se zdravotním postižením, a to, že musí překonat často velkou vzdálenost mezi domovem a parkovacím místem, pokud se jí nepodaří najít parkovací místo bezprostředně v místě bydliště. O takovou situaci se však v šetřeném případě nejedná. Stěžovatel má v místě bydliště garáž, takže problém nepředstavuje překonávání velké vzdálenosti, což do jisté míry relativizuje míru užitku. Na druhou stranu nelze zcela pominout skutečnost, že už minimálně od roku 2001 do 31. října 2011 vlastníkovi komunikace vyhrazené parkování v místě bydliště nevadilo. Je přitom pochybné, zda by jeho přetrvání působilo vlastníkovi komunikace nadále jakékoliv komplikace mimo jiné i z důvodu, že veškerá omezení pro ostatní vozidla ve vztahu k úseku komunikace, na kterém bylo parkování zřízeno, platí i nadále, což ostatně konstatuje primátor ve svém vyjádření. Posoudil jsem proto mně známá skutková zjištění dle postupu, který jsem nastínil. Jak uvedl primátor města ve svém vyjádření, v letech 2004 – 2007 narůstal počet vyhrazených parkování, který komplikoval všeobecný nedostatek parkovacích míst zejména ve starší zástavbě. Nedostatečná kapacita parkovacích míst představuje relevantní překážku (jedná se ostatně o hlavní důvod, proč obce regulují zřizování vyhrazených parkování). V tomto ohledu považuji za poněkud 1
Boučková, P., Havelková, B., Koldinská, K., Kühn, Z., Kühnová, E., Whelanová, M. Antidiskriminační zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, str. 170 - 171
7
problematické zakotvení nepřiměřeného zatížení v antidiskriminačním zákoně, které považuje za překážku toliko finanční únosnost opatření pro poskytovatele služby určené veřejnosti. Vzhledem k tomu, že snižování kapacity běžných parkovacích míst v důsledku zřizování vyhrazených parkování by obecně vedlo k potřebě zřídit nové parkovací plochy, přikláním se k extenzivnějšímu výkladu ustanovení § 3 odst. 3 písm. b) antidiskriminačního zákona; nedostatečná kapacita parkovacích míst tak, dle mého, může představovat (byť potenciální) neúnosné finanční zatížení. Při existenci této překážky je tedy možné zvažovat další aspekty (viz výše). Za relevantní považuji argument primátora, že parkoviště mají sloužit všem občanům města bez rozdílu, a pokud by vlastník komunikace neovlivňoval zřizování vyhrazeného parkování, mohlo by dojít teoreticky k situaci, kdy by na místních komunikacích byla (byť hypoteticky) pouze vyhrazená parkování pro osoby s postižením. Potud se s názorem primátora města ztotožním. Problematický je ovšem argument nedostatečné kapacity v případě stěžovatele. V místě jeho bydliště se nacházejí především rodinné domy, které mají vlastní prostor pro parkování mimo komunikaci. Navíc primátor města sám uvádí, že na místě, kde bylo dříve zřízeno vyhrazené parkování, nemůže ani v současné době parkovat nikdo jiný než stěžovatel. Jinými slovy, vyhrazené parkování by faktickou kapacitu parkovacích míst v lokalitě nesnížilo. Ve světle vyjádření primátora se tedy zrušení vyhrazeného parkování jeví být spíše důsledkem lpění na vlastních pravidlech ve snaze aplikovat je bez výjimek. To ovšem není v souladu s individuální povahou přiměřeného opatření. Stejně jako musí být individualizovaná míra užitku, i překážka (finanční únosnost – kapacita) musí být posuzována ve vztahu k dané lokalitě. Už v tomto bodě, při neexistenci faktické překážky pro zřízení vyhrazeného parkování v případě stěžovatele, by bylo možné dovodit, že opatření nemohlo být nepřiměřeně zatěžující. Vzhledem k tomu, že je šetřená situace specifická, posoudil jsem i ostatní aspekty. Jak jsem již uvedl, stěžovateli v daném případě nehrozí, že by musel parkovat dál od místa bydliště. Míra užitku z vyhrazeného parkování je také snížena existencí alternativního opatření; předmětem posouzení je ovšem otázka, zda je toto náhradní opatření způsobilé uspokojit potřeby osoby se zdravotním postižením. Jak ostatně vyplývá i z vyjádření primátora statutárního města, naprostou většinu výhod, které stěžovateli vyplývaly z vyhrazeného parkování, může stěžovatel využívat i nadále. V prvé řadě jsem posuzoval způsobilost náhradního opatření v podobě vlastního parkovacího místa (garáže). Při posuzování této otázky není možné vyhnout se opětovnému posouzení samotných pravidel v obecné rovině. Absolutní nesouhlas se zřízením vyhrazeného parkování žadatelů, kteří mají možnost zaparkovat své vozidlo na vlastním parkovacím místě, by byl problematický, protože cílem vyhrazeného parkování je přiblížit parkovací místo bydlišti osoby se zdravotním postižením. Pravidla však podmínku „vlastního parkovacího místa“ doplňují o vhodnou podmínku „blízkosti bydliště“. Přesto je nutné posoudit, zda nebylo pravidlo uplatněno příliš formálně ve vztahu ke stěžovateli. Stěžovatel namítá, že v garáži auto sice parkovat může, ale vzhledem k tomu, že je v garáži málo místa, musí nastoupit/vystoupit v prostoru před domem. Také nájezd do garáže je úzký a prudce se svažující. Právě tato skutečnost již dříve vedla stěžovatele k podání žádosti o zřízení vyhrazeného parkování. 8
Pokud jde o míru užitku z vyhrazeného parkování, dovolím si primárně vycházet z argumentace primátora, dle kterého neexistence vyhrazeného parkování fakticky nezhoršilo situaci stěžovatele. Stěžovatel má možnost parkovat na komunikaci před vjezdem do svého domu, tak jako každý, aniž by bylo nutné na komunikaci zřizovat vyhrazené parkování, a to především proto, že jiné vozidlo má zakázáno zastavit a stát na komunikaci před vjezdem do domu stěžovatele. Je přitom irelevantní, zda zákaz zastavení a zákaz stání vyplývá jinému vozidlu přímo ze zákona, nebo až zprostředkovaně kvůli vyhrazenému parkování, protože stěžovatel je závislý především na tom, zda je ten či onen zákaz skutečně respektován. Domnívám se, že tento (byť logický) argument vlastníka komunikace naráží na jediný, ve své podstatě však zásadní, aspekt, který představuje rozhodnutí silničního úřadu ze dne ze dne 9. října 2006 měnící podmínky užívání vyhrazeného parkování. S ohledem na zdravotní postižení stěžovatele mu bylo umožněno užívání vyhrazeného parkování tak, že byl oprávněn parkovat také ve směru jízdy při levé straně obousměrné komunikace. Tohoto benefitu bez vyhrazeného parkování využívat nemůže. Jak jsem již uvedl, ve srovnání s obdobnými případy je šetřený případ velmi specifický. Zřízení vyhrazeného parkování nepředstavuje pro vlastníka komunikace zátěž, protože jeho zrušením se fakticky nezvýší kapacita parkovacích míst, což je v zásadě hlavní důvod, proč vznikla pravidla omezující zřizování vyhrazených parkovacích míst. Místo před vjezdem do domu totiž nemůže dle vlastníka komunikace jiný řidič k parkování užívat. Na druhou stranu by se zrušení vyhrazeného parkování (ze stejného důvodu) nemělo stěžovatele (alespoň zdánlivě) negativně dotknout. Z mého pohledu tak byla rozhodující především možnost přizpůsobit podmínky užívání vyhrazeného parkování potřebám stěžovatele, která je na existenci vyhrazeného parkování závislá. Důvod, proč se vlastník komunikace rozhodl omezit počet vyhrazených parkování na území města, je jistě legitimní. Stejně tak je zajisté nutné ocenit snahu vlastníka komunikace o transparentní přístup, který vedl k vytvoření pravidel. Pochopitelná je pak i snaha vlastníka komunikace uplatňovat tato pravidla rovně a bez rozdílu. Nelze se však ubránit dojmu, že pravidla nedávají prostor pro zohlednění individuální situace žadatele o zřízení vyhrazeného parkování. Navíc cílem pravidel, jež mají bránit klesajícímu počtu standardních parkovacích míst, jistě nebylo znemožnit zřízení vyhrazeného parkování v případě, že jeho zřízením k reálnému snížení kapacit parkovacích míst nedojde. V uvedeném případě došlo právě jejich mechanickou aplikací k opomenutí přijmout přiměřené opatření, a tedy i k nepřímé diskriminaci ve smyslu ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona.
D. Shrnutí a závěr V šetřeném případě došlo k velmi mezní situaci. Na jedné straně vlastník komunikace poměrně logicky argumentoval, že stěžovatel může využívat místa před vjezdem do svého domu stejně bez ohledu na to, zda je na komunikaci zřízeno 9
vyhrazené parkování, či nikoliv. Na druhou stranu by vyhrazené parkovací místo nesnižovalo kapacitu parkovacích míst, a pro vlastníka komunikace tedy nepředstavovalo žádnou zátěž. Veřejný ochránce práv již ve svém doporučení konstatoval, že vlastník komunikace by měl souhlasit se zřízením vyhrazeného parkování vždy, neexistuje-li relevantní důvod (tj. překážka) pro jeho nezřízení (nejčastěji nedostatečná kapacita parkovacích míst v lokalitě). Na druhou stranu by nebylo možné konstatovat nepřímou diskriminaci, jestliže by i přes absenci překážky vyhrazené parkování nemělo pro žadatele v konkrétním případě žádný faktický užitek. Vyhrazené parkování nicméně umožňovalo prostřednictvím podmínek užívání zohlednit specifika zdravotního postižení. Je možné namítat, že ani podmínka užívání, jež stěžovateli umožňovala parkování „v protisměru“, nemusela být povolena trvale. Tuto skutečnost by však vlastník komunikace měl ponechat na silničním úřadu a Policii ČR. Samotná snaha omezit počet vyhrazených parkování, která se promítla do pravidel, sleduje legitimní cíl. V šetřeném případě však vlastník připustil, že na komunikaci před vjezdem do garáže stěžovatele nemůže žádné jiné vozidlo parkovat. Neprodloužením vyhrazeného parkování tedy nedošlo k navýšení kapacity parkovacích míst v lokalitě. Vlastník komunikace se tedy mechanickým použitím pravidel dopustil excesu, když znemožnil stěžovateli zřízení (resp. prodloužení již existujícího) vyhrazeného parkování. Nezbývá proto než konstatovat, že se vlastník komunikace, statutární město Jihlava, dopustil nepřímé diskriminace z důvodu zdravotního postižení v podobě opomenutí přijmout přiměřená opatření, aby osoba se zdravotním postižením mohla využít služeb určených veřejnosti ve smyslu ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona. Tímto mé šetření končí. Zpráva o šetření bude zaslána stěžovateli i vlastníku komunikace. Vlastníka komunikace především vyzvu k tomu, aby mě informoval, jaké konkrétní kroky k nápravě ve vztahu ke stěžovateli (oběti diskriminačního jednání) podnikl.
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
10
