Zicht op Toezicht Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk

5

Zicht op Toezicht Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk

Oktober 2005

Voorwoord

Geen handhaving zonder communicatie..., maar zeker geen communicatie zonder handhaving!

verbonden zijn, is de afgelopen jaren met succes toegepast bij de handhaving van de Drank- en Horecawet en de Tabakswet. Op dit moment wordt het instrument ook steeds vaker toegepast binnen de andere werkterreinen van de VWA.

Voor u ligt het vijfde deel van de serie ‘Zicht op toezicht’ van de VWA, een serie uitgaven die zicht geeft op de wijze waarop de VWA haar toezicht vorm wil geven. Bij de door de VWA ingeslagen weg naar Effectief toezicht past het begrip ‘Handhaving in brede zin’. Deze definitie plaatst het doel, het doen naleven, centraal en biedt ruimte om innovatieve instrumenten toe te passen.

Deze uitgave gaat in op het hoe, wat en waarom van handhavingscommunicatie. Het geeft inzicht in de theorie en de achtergronden en beschrijft de praktische toepassing aan de hand van een stappenplan, zodat we handhavingscommunicatie daadwerkelijk kunnen toepassen. In theorie, maar vooral ook in de praktijk!

Handhavingscommunicatie is een voorbeeld van een innovatief instrument. Dit instrument, waarbij handhaving en communicatie nauw met elkaar

Jos Goebbels, Directeur Toezichtsbeleid en Communicatie VWA Oktober 2005

Voedsel en Waren Autoriteit, oktober 2005

Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk

5

Inhoudsopgave

6

1

Samenvatting

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Handhaving en communicatie Inleiding Handhaving Communicatie Communicatie en naleving Handhavingsprogramma

9 9 9 9 10 11

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Handhavingscommunicatie Inleiding Handhavingscommunicatie: Wat? Handhavingscommunicatie: Waarom? Handhavingscommunicatie: Wanneer? Handhavingscommunicatie: Hoe? Schillenmodel

13 13 13 13 13 14 15

4 4.1 4.2 4.3 4.4

De werking van handhavingscommunicatie Inleiding Handhaving en naleving Objectief versus subjectief Factoren van invloed op de subjectieve pakkans

18 18 18 18 20

5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6

Handhavingscommunicatie in de praktijk Inleiding Het stappenplan Stap 1: Verdieping doelgroepanalyse Stap 2: Kiezen van de instrumentenmix Stap 3: Subdoelstellingen formuleren Stap 4: Opstellen actieplan Stap 5: Uitvoeren actieplan Stap 6: Evaluatie

21 21 21 21 21 22 23 24 24

6

Enkele tips

28


7


1 Samenvatting

Effectief toezicht In januari 2005 verscheen het rapport ‘Effectief toezicht houden, hoe doe je dat?’. Deze uitgave biedt inzicht in de visie van de VWA op effectief toezicht. Ook geeft het enkele handvatten voor de invulling ervan. Het gaat daarbij niet langer om slechts het uitoefenen van toezicht, maar om het maatschappelijke effect. Belangrijk is daarbij het verhogen van de nalevingsniveau’s. Om dit effect te bereiken is het van belang de juiste instrumentenmix te kiezen. Naast de klassieke instrumenten, zoals inspecties en monstername, zijn er al diverse innovatieve instrumenten ontwikkeld. Handhavingscommunicatie is hiervan een voorbeeld. In deze uitgave gaan we in op het hoe, wat en waarom van het instrument handhavingscommunicatie, als onderdeel van een instrumentenmix. Hoewel de uitgave onderdeel uitmaakt van de serie ‘Zicht op toezicht’ is het ook goed als losstaand document te lezen. Handhavingscommunicatie Handhavingscommunicatie is de planmatige inzet van communicatie gekoppeld aan handhaving, ter bevordering van de naleving van weten regelgeving. De werking van handhavingscommunicatie is gebaseerd op afschrikking door vergroting van de subjectieve pakkans. Een ondernemer stemt zijn handelen namelijk af op de manier van controle die hij verwacht. De werkelijkheid doet er minder toe. De elementen ‘planmatig’ en ‘gekoppeld aan handhaving’ zijn van belang. Het succes van handhavingscommunicatie hangt samen met een sterke regie en de integratie met de handhaving. Handhaving en communicatie moeten één geheel zijn.


Meer effect Het belangrijkste doel van de toepassing van handhavingscommunicatie is het versterken van het effect van de handhaving en daarmee het bevorderen van de naleving. Handhaving aangevuld met communicatie is effectiever dan handhaving zonder communicatie. Verder kan het meer efficiency opleveren. Als gevolg van de handhavingscommunicatie zal een deel van de ondernemers de regels gaan naleven en zullen uiteindelijk minder corrigerende maatregelen nodig zijn. Deze ‘vrijkomende‘ capaciteit kan dan worden ingezet om de overtreders die er nog zijn op te sporen. Handhavingscommunicatie heeft dan een preventief effect. Handhavingscommunicatie kan de handhaving echter niet vervangen. Er moet altijd sprake zijn van een reële inzet van de handhaving. Toepassing Handhavingscommunicatie kan op verschillende momenten en manieren in het handhavingsprogramma ingezet worden. Zo kan er vooraf, tijdens en/of na de actie worden gecommuniceerd. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van verschillende mediakanalen. De te maken keuzes, verwoord in het communicatieplan, zijn afhankelijk van de doelstelling, de doelgroep en de mogelijkheden. Voor de praktische toepassing van het instrument is het ‘Stappenplan opstellen en uitvoeren van het handhavingsprogramma’ ontwikkeld. Door het toepassen van dit stappenplan worden de voorbereiding en uitvoering van handhaving en het toepassen van handhavingscommunicatie met elkaar verweven.


7

Voorwaarden Om het instrument handhavingscommunicatie in te kunnen zetten, moet wel aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. ■ Er moet voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar zijn. ■ De regel moet handhaafbaar zijn. ■ Er moet sprake zijn van een reële sanctiemogelijkheid. ■ De doelgroep moet homogeen (te maken) zijn. ■ De handhaving moet eenduidig zijn en van hoge kwaliteit. ■ Binnen de samenleving moet (enig) draagvlak bestaan voor strenge(re) handhaving. ■ Aan het te beïnvloeden gedrag moet een rationele afweging ten grondslag liggen. Naast deze randvoorwaarden zijn de volgende aspecten essentieel voor een succesvolle toepassing van het instrument: ■ Handhaving zonder communicatie is een gemiste kans, maar communicatie zonder handhaving kan niet. ■ Het interne handhavings- en communicatieproces dient optimaal te verlopen. ■ Betrek de handhavers actief bij de ontwikkeling van de actieplannen. ■ Handhavingscommunicatie is een instrument, geen doel op zich. ■ Handhaving en communicatie moeten aan elkaar gekoppeld zijn. ■ Je moet altijd doen wat je zegt, maar hoeft niet altijd te zeggen wat je doet. ■ Ken je doelgroep door er nadrukkelijk onderzoek naar te doen. ■ Vergeet de interne doelgroepen niet. ■ Bereid je voor op ‘tegengas’ vanuit de branche.

8


Leeswijzer In deze uitgave van de serie ‘Zicht op toezicht’ gaan we in op het hoe, wat en waarom van het instrument handhavingscommunicatie. In hoofdstuk 2 verkennen we de omgeving van het instrument handhavingscommunicatie, in relatie tot de begrippen ‘handhaving’, ‘communicatie’ en ‘naleving’. Verder behandelen we de plaats van deze vorm van communicatie binnen Effectief Toezicht. In hoofdstuk 3 maken we kennis met het instrument handhavingscommunicatie. We bespreken wat het is en gaan in op de voordelen van de toepassing van handhavingscommunicatie en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om het te kunnen toepassen. We behandelen hoe het toegepast kan worden en bespreken de verschillende vormen van handhavingscommunicatie aan de hand van het zogenaamde Schillenmodel. Het werkingsprincipe van het instrument behandelen we in hoofdstuk 4. De daadwerkelijke toepassing in de praktijk komt in hoofdstuk 5 aan de orde. Aan de hand van een stappenplan wordt de toepassing toegelicht. In hoofdstuk 6 volgen tot slot enkele tips die essentieel zijn voor een succesvolle toepassing van het instrument handhavingscommunicatie.


2 Handhaving en communicatie 2.1 Inleiding

2.3 Communicatie

In dit hoofdstuk verkennen we de omgeving van het instrument handhavingscommunicatie, in relatie tot de begrippen ‘handhaving’, ‘communicatie’ en ‘naleving’. Verder behandelen we de plaats van handhavingscommunicatie binnen Effectief Toezicht.

Bij communicatie gaat het om de overdracht van informatie. Het is een proces waarbij informatie uitgewisseld wordt tussen bijvoorbeeld personen en organisaties. Dit met als doel de kennis, de houding en/of het gedrag van individuen, groepen of organisaties te beïnvloeden. De informatie (ook wel de boodschap genoemd) wordt door de zender afgestemd op de doelgroep (gecodeerd) en vervolgens direct of indirect (via een medium/kanaal) overgedragen aan de ontvanger. De verwerking van de informatie door de ontvanger wordt ook wel ‘decoderen’ genoemd. Een duidelijk geformuleerde boodschap, die aansluit bij de belevingswereld van de doelgroep, en de keuze voor het juiste kanaal, zijn van belang om het communicatiedoel te bereiken. Als bekend is dat je doelgroep weinig leest, heeft het bijvoorbeeld weinig zin je boodschap in een lange brief te verpakken. Voorbeelden van media (kanalen) zijn: radio, televisie, dagbladen (landelijk, regionaal, lokaal), internet, folders en brieven. Soms kan gebruik worden gemaakt van intermediaire doelgroepen, zoals brancheorganisaties, of consultatiebureaus. Zij kunnen de boodschap vertalen naar de uiteindelijke doelgroep.

2.2 Handhaving Onder handhaving/toezicht 1 wordt verstaan: ‘Het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.’ (zie figuur 1) Bij de klassieke invulling van deze toezichtsfunctie toetst de toezichthouder of aan de wettelijke eisen wordt voldaan en legt een straf op als degene die onder toezicht staat in gebreke blijft. Deze zogenaamde ‘handhaving in enge zin’ heeft een correctief karakter. Sinds enkele jaren wordt het begrip toezicht gedefinieerd als ‘het doen naleven’. Deze benadering wordt ook wel ‘handhaving in brede zin’ genoemd. Het stelt het doel van het toezicht centraal, waardoor naast de correctieve maatregelen ruimte is voor preventieve activiteiten die de naleving bevorderen, zoals communicatie over de handhaving. De VWA hanteert deze laatste definitie van toezicht. Figuur 1 Fasen van toezicht

Toezicht Waarnemen

1

Beoordelen

Interveniëren

‘Kaderstellende visie op Toezicht’, juli 2001, pg. 13 .



9

Communicatieproces 2

Zender

//

Boodschap

//

Kanaal

//

Ontvanger 1

//

Feedback

Respons

Ontvanger 1 Ontvanger 2 Ontvanger 3

// = verstoring van het proces (ruis)

Figuur 2 Communicatieproces

Tijdens het communicatieproces (zie figuur 2) kan de boodschap door allerlei invloeden vervormd worden. Deze zogenaamde ruis zorgt voor verstoring van het proces en moet dan ook zoveel mogelijk worden voorkomen. Soorten communicatie In de literatuur worden verschillende soorten communicatie 3 onderscheiden, zoals: ■ Marketingcommunicatie: vormen van communicatie die behulpzaam zijn bij het ondersteunen van de verkoop van merken op product- of dienstniveau. ■ Managementcommunicatie: communicatie van het management om de organisatie aan te sturen (lijncommunicatie). ■ Organisatiecommunicatie: verzamelterm voor public relations, public affairs, investor relations, arbeidsmarktcommunicatie, corperate advertising, voorlichting en interne communicatie. Voorbeeld Als je in de bioscoop zit en voorafgaand aan de film een wervende reclame van een bekend colamerk ziet, vergroot dat de kans dat je tijdens de pauze dit product koopt. De communicatie over dit product is zo van invloed op je gedrag.

10

Communicatie heeft dus enerzijds een informatief karakter, en is anderzijds vaak bedoeld om het gedrag van de doelgroep te beïnvloeden.

2.4 Communicatie en naleving Verschillende elementen zijn van invloed op de naleving van weten regelgeving (zie figuur 3). Dit zijn bijvoorbeeld kennis van de regels, het draagvlak bij de ondernemer, de invloed van de omgeving, de persoonlijke situatie van de ondernemer (bijvoorbeeld de financiële situatie) en de handhaving van de regels. Deze elementen zijn verwoord in ‘De tafel van 11’ 4 . Een model dat ontwikkeld is door het Expertisecentrum Rechtshandhaving (ministerie van Justitie) in samenwerking met de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Afhankelijk van de regels en de doelgroep zal de invloed van de diverse elementen verschillend zijn. Door in te grijpen op deze elementen kan de naleving bevorderd worden. Communicatie kan hiervoor worden ingezet. Als een ondernemer de regels niet naleeft omdat hij de regels niet kent of niet begrijpt, zal hij informatie moeten krijgen over de regels. Een ondernemer die bepaalde regels onzinnig vindt zal een uitleg moeten krijgen waarom de regels zijn opgesteld, kortom wat de argumenten achter de regels zijn. Als hij de achtergrond kent zal zijn houding ten aanzien van de regels veranderen. De kans op het naleven van de regels is dan groter.

2

‘Kernstof A’, J.C.A. Smal, A.A.M.M. Tak, 4e druk, 2002; Pg. 400.

3

‘Identiteit en imago, een inleiding in de corperate communication’, C.B.M. van Riel, 1992.

4

Nadere informatie www.it11.nl.



Omgeving Kennis van de regels

Handhaving Naleving

Houding t.a.v. de regels

Financiële situatie Overige factoren

Figuur 3 Beïnvloedingsfactoren naleefgedrag

Communicatie is dus een belangrijk instrument om ondernemers te informeren, hun gedrag te beïnvloeden en zo de naleving te bevorderen. Voorbeeld Periodiek wordt onderzoek gedaan naar het gebruik van alcoholhoudende drank door jonge kinderen en de gevaren daarvan. De onderzoeksresultaten worden na afloop gepubliceerd. Deze informatie geeft de ondernemer inzicht in de achtergrond van het verkoopverbod van alcohol aan jongeren onder de 16 jaar. De informatie is van invloed op zijn houding ten opzichte van de regels en dus ook op de naleving van de regels.

gevolgen zijn als men de regels overtreedt. Deze informatie, gekoppeld aan handhaving, beïnvloed het nalevingsgedrag van de ondernemers. Door de communicatie (communicatie over de handhaving, onderzoek, de regels, de achtergronden, ed.) goed op elkaar af te stemmen is de beïnvloeding van het nalevingsgedrag maximaal. In de praktijk lopen de verschillende vormen van communicatie door elkaar. Zo zal berichtgeving in het kader van handhavingscommunicatie ook vaak ingaan op de uitleg van de regels en de argumenten voor de regels.

2.5 Handhavingsprogramma Is de communicatie, waarmee het nalevingsgedrag beïnvloed wordt, gekoppeld aan handhaving, dan spreken we van Handhavingscommunicatie. In de volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op de werking en de toepassing van handhavingscommunicatie. Voorbeeld In de zomer wordt tijdens diverse evenementen gecontroleerd op de verkoop van alcoholhoudende drank aan jongeren onder de 16 jaar. In het voorjaar wordt de handhavingsactie aangekondigd via diverse media. Er wordt gecommuniceerd dat er gecontroleerd gaat worden, welke regels gecontroleerd worden en wat de

5

Het toepassen van handhavingscommunicatie staat in deze uitgave van de serie ‘Zicht op toezicht’ centraal. Handhavingscommunicatie maakt als instrument onderdeel uit van het handhavingsprogramma en is daarmee een activiteit binnen het Effectief Toezicht. Het proces van effectief toezicht wordt gevisualiseerd in het model ‘De effectieve handhavingscyclus’ 5 (zie figuur 4). Het model toont de volgorde en de samenhang tussen de verschillende activiteiten.

‘Zicht op Toezicht’ deel 1: “Effectief Toezicht houden, hoe doe je dat?”, pg. 11.



11

Effectief toezicht

Meten T0-situatie

Beoogd effect (nalevingsniveau)

Verantwoording o.b.v effecten

Handhavingsbeleid

Risico-analyse

Doelgroeponderzoek

Meten T1-situatie

Handhavingsstrategie

Ontwikkelen handhavingsprogramma

Prestatiecontract met de minister

Uitvoeren handhavingsprogramma

Verantwoording o.b.v. activiteiten

Figuur 4 Effectieve handhavingscyclus

Nadat het huidige nalevingsniveau bekend is, het beoogde nalevingsniveau is gedefinieerd, de doelgroepen risicoanalyse zijn uitgevoerd en een handhavingsstrategie is vastgesteld, kan gestart worden met de ontwikkeling van het handhavingsprogramma. Dit houdt in: het kiezen van de juiste instrumentenmix. Het samenstellen van een effectieve en efficiënte instrumentenmix is afhankelijk van het probleem, de doelgroep, de nalevingsmotieven van de doelgroep, de organisatorische mogelijkheden, etc. Handhavingscommunicatie is één van de instrumenten binnen het programma.

12


Voorbeelden van andere instrumenten zijn: ■ Controles (reguliere controles, speerpuntcontroles, interregionale acties). ■ Sanctiemiddelen (schriftelijke waarschuwing, boeterapport, proces verbaal, inbeslagname, verplicht volgen van een cursus). ■ Openbaar maken van controlegegevens (bijv. door middel van het Smiley-systeem). ■ Monsteronderzoek (reguliere monstername, speerpuntacties, richtwaardenmonsters). ■ Klachtenlijn inzetten (invloed van sociale controle bevorderen). ■ Samenwerking met andere toezichthouders, voorlichtingsinstanties, brancheorganisaties.


3 Handhavingscommunicatie

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk behandelen we het instrument handhavingscommunicatie. We bespreken wat het is en gaan in op de voordelen van de toepassing van handhavingscommunicatie en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om het te kunnen toepassen. We behandelen hoe het toegepast kan worden en bespreken de verschillende vormen van handhavingscommunicatie aan de hand van het zogenaamde Schillenmodel.

3.2 Handhavingscommunicatie: Wat? Wordt communicatie gekoppeld aan handhaving met als doel de naleving te bevorderen, dan spreken we van ‘Handhavingscommunicatie’. Handhavingscommunicatie is: De planmatige inzet van communicatie gekoppeld aan handhaving, ter bevordering van de naleving van weten regelgeving. Handhavingscommunicatie heeft een preventief karakter, een gewaarschuwd mens telt ten slotte voor twee. Door communicatie integraal onderdeel te laten zijn van de handhaving, kunnen we meer effect bereiken bij de verhoging van de naleving. Het betreft niet alleen het nalevingsgedrag van de gecontroleerde ondernemers maar ook dat van de niet-gecontroleerden die wel gehoord of gelezen hebben over de controles. Het succes van handhavingscommunicatie hangt samen met een sterke regie en de integratie met de handhaving. Handhaving en communicatie moeten één geheel zijn.

3.3 Handhavingscommunicatie: Waarom? Het belangrijkste doel van de toepassing van handhavingscommunicatie is het versterken van het effect van de handhaving en daarmee het bevorderen van de naleving. Communiceren over de hand-


having levert verder meer efficiency op. Ondernemers verwachten dat ze gecontroleerd gaan worden door de communicatie over de controles. Hierdoor zal een deel van hen de regels gaan naleven. Handhavingscommunicatie heeft zo een preventief effect. Tijdens de handhavingsactie blijkt dan dat minder ondernemers de regels overtreden, waardoor minder vaak corrigerende maatregelen nodig zijn. Deze ‘vrijkomende‘ capaciteit kan dan worden ingezet om de overtreders die er nog zijn op te sporen. Handhavingscommunicatie kan de handhaving echter niet vervangen. Er moet altijd sprake zijn van een reële inzet van de handhaving.

3.4 Handhavingscommunicatie: Wanneer? Om het instrument handhavingscommunicatie in te kunnen zetten, moet wel aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan. 1 Er moet voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar zijn. Communiceren over controles wekt verwachtingen bij de ondernemers. Daarom moet ook daadwerkelijk gecontroleerd worden. Als je niet doet wat je zegt, verlies je als organisatie je geloofwaardigheid. De handhavingscapaciteit moet ook in verhouding staan tot het aantal potentiële inspectielocaties. 2 De regel moet handhaafbaar zijn. Om te kunnen handhaven, en vervolgens over de handhaving te communiceren, moet de regel wel handhaafbaar zijn. 3 Er moet sprake zijn van een reële sanctiemogelijkheid. Als er geen sanctiemogelijkheid is of als de sanctie op de ondernemers geen indruk maakt, dan heeft de communicatie een onvoldoende afschrikkende werking. 4 De doelgroep moet homogeen (te maken) zijn. Als de doelgroep heterogeen is, zal de boodschap vaak te algemeen geformuleerd worden.


13

Dit geldt ook voor de mediakanalen. De boodschap bereikt de doelgroep niet of onvoldoende en heeft geen of nauwelijks effect. 5 De handhaving moet eenduidig zijn en van hoge kwaliteit. Door te communiceren over je handhaving zorg je voor uitvergroting van de activiteiten van de VWA in de media. Hierdoor zijn alle ogen gericht op de VWA. Natuurlijk kun je je in geen geval missers en grote verschillen in eenduidigheid permitteren, maar dat kan zeker niet voor het oog van de media. 6 Binnen de samenleving moet (enig) draagvlak bestaan voor de regels en strenge(re) handhaving van deze regels. De handhaving van regels die door de samenleving als onzinnig worden beschouwd, moet je niet uitvergroten. 7 Aan het te beïnvloeden gedrag moet een rationele afweging ten grondslag liggen. Als overtreding van de regels het gevolg is van een impulsieve daad, dan is afschrikking door handhavingscommunicatie erg moeilijk te realiseren. Om het gedrag te kunnen beïnvloeden met handhavingscommunicatie moet er sprake zijn van een calculerende afweging door de ondernemer. Kortom, ■ als je intern je zaken goed op orde hebt, ■ als je de regels handhaaft die daadwerkelijk risico’s voor de samenleving met zich mee brengen, ■ als je naast blaffen ook kunt bijten, ■ als je in verhouding voldoende handhavingscapaciteit beschikbaar hebt, ■ als de doelgroep er zich voor leent, ■ en als de overtreding bewust wordt begaan, dan is handhavingscommunicatie een prima instrument om het effect van de handhaving te versterken.

14


3.5 Handhavingscommunicatie: Hoe? Handhavingscommunicatie kan op verschillende momenten en manieren in het handhavingsproces ingezet worden. Zo kan men kiezen voor het aankondigen van acties en/of het publiceren van resultaten achteraf. Het meeste effect wordt bereikt door een mix te hanteren van aangekondigde en niet aangekondigde controles. Zo kondigt de politie regelmatig snelheidscontroles op diverse wegen aan. Iedereen weet dat naast de aangekondigde controles ook op andere wegen gecontroleerd kan worden. De communicatie van de controleur richting de ondernemer en het zichtbaar maken van de controles (politiepet, dienstauto met het VWA-logo) zijn ook vormen van handhavingscommunicatie. Er kan over verschillende aspecten gecommuniceerd worden, bijvoorbeeld over handhavingsplannen, handhavingsresultaten, opgelegde sancties, handhavingsmethoden, controleprioriteiten of uitbreiding van handhavingscapaciteit. Handhavingscommunicatie kan daarbij uitgezet worden via diverse kanalen. Zo kan gekozen worden voor persoonlijke media, zoals brieven, gesprekken ter plekke of telefonisch contact. Er kan ook branchegericht gecommuniceerd worden, via brancheorganisaties en vakbladen. Tot slot kan gebruikt gemaakt worden van de massamedia, zoals radio, televisie en kranten. De keuze van de communicatiekanalen is uiteraard afhankelijk van het onderwerp en de doelgroep. Voorbeeld Tijdens het Zomercarnaval in Rotterdam verkochten drogisterijen en kappers al jarenlang alcohol langs de route. Dit is verboden op basis van de Drank- en Horecawet. In dit geval kan de VWA voor een repressieve aanpak kiezen, namelijk tijdens het evenement controles uitvoeren en bij een overtreding optreden. Nadeel van deze aanpak is dat er totdat de controleur


langskomt illegaal alcohol wordt verkocht. Daarbij kost de methode relatief veel capaciteit en kan de controleur veel weerstand van de ondernemer verwachten. In 2002 heeft de VWA een andere aanpak gekozen. Vooraf stuurde ze brieven naar de betreffende ondernemers, met daarin uitleg van de regels en de aankondiging van de controles. Verder werden de sancties (hoogte van de boetes) genoemd. Tijdens het evenement voerde de VWA op beperkte schaal controles uit. Daarbij constateerde ze nagenoeg geen illegale verkoop van alcohol. De ondernemers gaven aan vanwege de brief eieren voor hun geld gekozen te hebben.

3.6 Schillenmodel Binnen de handhavingscommunicatie zijn verschillende vormen van communicatie te onderscheiden die allemaal van invloed zijn op het nalevingsge-

drag van de doelgroep. In het Schillenmodel 6 , ontwikkeld door de Handhaving Adviesgroep Bloemendaal, worden deze communicatievormen op een logische manier gegroepeerd rondom de controle (zie figuur 5). Het model dient als hulpmiddel bij het formuleren van de communicatieboodschap. In het Schillenmodel staat de controle centraal. Om de controle liggen diverse communicatieschillen, die de preventieve kant van handhaving vertegenwoordigen. Alle schillen hebben invloed op het nalevingsgedrag van de doelgroep. In het schillenmodel zijn 6 communicatieschillen (genummerd 2 tot en met 7) gegroepeerd rondom de controle. De schillen 2 t/m 4 gaan over de handhaving, het betreft hier de zogenaamde handhavingscommunicatie. Deze vorm van communicatie is van invloed op de subjectieve pakkans.

Figuur 5 Het schillenmodel

1. De controle 2. Handhavingssignalen 3. Handhavingsvoorlichting

1

4. Voorlichting over handhaving in het algemeen

2

6

3

5. Maatregelvoorlichting

4 5 6

6. Argumentenvoorlichting

7

7. Probleemstelling/Agendasetting

‘Handleiding Handhavingscommunicatie handhaving Milieuwetten’, Heijke Marketing en Communicatie Consultants, 1997/112, pg. 21.



15

De schillen 5 t/m 7 gaan over wat er moet worden gehandhaafd en waarom. Dit wordt beleidscommunicatie genoemd. Het is vooral van invloed op de houding van de ondernemer ten aanzien van de regel en de kennis van de regel. De houding is vervolgens weer van invloed op het nalevingsgedrag. Afstemming tussen de verschillende vormen van communicatie is van belang. Onderstaand volgt een korte uitleg per schil aangevuld met praktische voorbeelden. 1. De controle De eigenlijke controle door de controleur en de genomen sanctie staan centraal. De controle is de meest directe vorm van communicatie met de ondernemer. Het is dan ook essentieel dat de controleur de controle uitvoert op de voorgeschreven wijze en zich gedraagt passend bij ‘het zijn van een Autoriteit’. Ook de professionaliteit van de handhaver is namelijk van invloed op het nalevingsgedrag van de ondernemer. 2. Handhavingssignalen De meest elementaire vorm van communicatie is rechtstreeks gekoppeld aan de fysieke aanwezigheid van controleurs. Deze communicatie ter plaatse maakt de handhaving zichtbaar en versterkt het effect op de subjectieve pakkans. Maximaal effect wordt bereikt door zowel opvallende als onopvallende controles uit te voeren. Voorbeelden: ■ Uniformen ■ Opvallende dienstauto’s

16


3. Handhavingsvoorlichting Dit is de communicatie over de handhavingsactie zelf: de publiciteit en voorlichting over de controle. Daardoor wordt de actie niet alleen zichtbaar voor de gecontroleerde ondernemers, maar nog belangrijker, ook voor de niet–gecontroleerden in de bedrijfstak. Voorbeelden: ■ In de media aankondigen van een controleactie ■ Publicatie van handhavingsresultaten 4. Voorlichting over handhaving in het algemeen Dit betreft informatie over handhaving en handhavingsbeleid, niet direct gekoppeld aan een specifieke handhavingsactie. Deze informatie versterkt uiteindelijk het effect van de controles. Voorbeelden: ■ Publiciteit over handhavingsmethoden, -beleid en prioriteiten. ■ Nieuws over (de uitbreiding van) de handhavingscapaciteit. 5. Maatregelvoorlichting De vijfde schil houdt niet rechtstreeks verband met de handhavingsactiviteiten, maar de activiteiten kunnen wel aanleiding zijn voor berichtgeving over de regels en de bijbehorende maatregelen. Communicatie over weten regelgeving dient om de regels uit te leggen. Deze informatieve functie is de basis voor een goede naleving. Er kan namelijk sprake zijn van verminderde naleving als de doelgroep geen/weinig kennis heeft van de regels en de maatregelen. Voorbeelden: ■ Informatieve brochures over een herziene wet ■ Aankondiging van zwaardere sancties


6. Argumentenvoorlichting Met argumentenvoorlichting wordt geprobeerd de doelgroep te stimuleren een wet na te leven. Niet vanwege mogelijke sancties wanneer men de regels overtreedt, maar vanuit het maatschappelijk belang en een algemeen verantwoordelijkheidsbesef. Het doel is te zorgen voor kennis over en een positieve houding ten aanzien van de regels. Dit verhoogt het draagvlak voor de handhaving. Daarnaast richt de argumentenvoorlichting zich op het algemene publiek. De publieke opinie is namelijk over het algemeen van invloed op de naleving van weten regelgeving. Voorbeelden: ■ Voorlichtingscampagnes over de gevolgen van rijden onder invloed in relatie tot de regels ■ Informatieve bijeenkomsten over de gezondheidsschade als gevolg van meeroken in relatie tot de regels over de rookvrije werkplek


7. Probleemstelling / Agendasetting De buitenste laag van het Schillenmodel brengt specifieke problemen onder de aandacht van de verschillende doelgroepen, zoals ondernemers, de politiek en het algemene publiek. Het zet het onderwerp op de agenda, houdt het levend en maakt het bespreekbaar. De agendasetting effent het pad voor regelgeving en kan bijdragen aan de legitimering van de handhaving. Voorbeelden: ■ Discussies over drankverkoop aan minderjarigen in de media ■ Publicatie van onderzoeksresultaten over de gevaren van kinderbedden en –boxen in de kinderopvang.


17

4 De werking van handhavingscommunicatie 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk gaat dieper in op het werkingsprincipe van Handhavingscommunicatie.

4.2 Handhaving en naleving Handhaving is een van de elementen welke van invloed zijn op de naleving van weten regelgeving (zie figuur 6). Het feit dat de regel gecontroleerd wordt en overtreding van de regel een sanctie tot gevolg heeft, beïnvloedt het nalevingsgedrag van de ondernemer. Communicatie over deze handhaving versterkt het effect.

4.3 Objectief versus subjectief Jaarlijks worden ruim 150.000 controles uitgevoerd door de VWA. Bedrijven hebben dus een bepaalde kans om gecontroleerd te worden. Overtreden zij de regels, dan bestaat de kans dat zij ‘gepakt’ worden (pakkans).

Het begrip pakkans kan op twee manieren worden uitgelegd, namelijk: ■ Objectieve pakkans De werkelijke kans om gepakt te worden als je de regels overtreedt, gebaseerd op het daadwerkelijke aantal controles. ■ Subjectieve pakkans De door een ondernemer ingeschatte kans om ‘gepakt’ te worden als hij/zij de regels overtreedt. Het gedrag van mensen (dus ook het gedrag van ondernemers) wordt voornamelijk gestuurd door percepties. Niet de objectieve pakkans maar subjectieve pakkans (wat mensen denken, voelen en geloven) is bepalend voor het gedrag. Het is voor de handhaver dan ook van belang de subjectieve pakkans te beïnvloeden (te vergroten).

Figuur 6 Invloed van handhaving op naleving

Handhavingscommunicatie

Controle Kennis van de regels

Sancties

Omgeving Handhaving

Naleving

Houding t.a.v. de regels

18


Overige factoren

Financiële situatie


Voorbeeld Als je gevraagd wordt hoe groot de kans is gepakt te worden op de A2 tussen Utrecht en Amsterdam als je daar 150 km per uur rijdt (terwijl de maximumsnelheid 100 km per uur is), dan zul je op basis van ervaringen en de informatie die je gekregen hebt een schatting doen. Aspecten die daarbij onder meer meespelen zijn: ■ Ben ik al eens gepakt? ■ Heb ik gezien dat iemand anders gepakt is? ■ Zie ik regelmatig een politieauto rijden op dit traject? ■ Staan er flitskasten op dit traject? ■ Worden de snelheidscontroles aangekondigd op radio en tv? ■ Wordt er wel eens gecommuniceerd over aantallen en hoogte van boetes? Zonder dat je weet hoe groot de werkelijke pakkans is, is je perceptie over de pakkans (de subjectieve pakkans) bepalend voor je gedrag. Je handelt immers naar hoe je denkt dat er gecontroleerd wordt.

De werking van handhavingscommunicatie is gebaseerd op afschrikking door vergroting van de subjectieve pakkans. Dit kan bijvoorbeeld door: ■ Het vergroten van de aanwezigheid (Komen we geregeld?) ■ Het vergroten van de zichtbaarheid (Merkt men dat we zijn geweest of staan we altijd achter de boom de controleren?). ■ Een versterking van de samenwerking met andere organisaties (Kunnen anderen ons werk bekrachtigen?). ■ Een versterking van het imago van de VWA voor wat betreft de effectiviteit en de professionaliteit (Hoe professioneel staan we als handhaver bekend?). Vergrootglas Handhavingscommunicatie werkt als het ware als vergrootglas 7 (zie figuur 7). Het maakt het verschil tussen de objectieve en de (grotere) subjectieve pakkans. Verder is het bereik als gevolg van handhavingscommunicatie veel groter. Niet alleen de gecontroleerden weten dat er gecontroleerd wordt, maar ook de niet-gecontroleerden horen, zien of lezen dat de VWA controleert.

Figuur 7 Handhavingscommunicatie als vergrootglas

Objectieve pakkans

7

Handhavingscommunicatie

Subjectieve pakkans

‘Handleiding Handhavingscommunicatie handhaving Milieuwetten’, Heijke Marketing en Communicatie Consultants, 1997/112, pg. 17.



19

4.4 Factoren van invloed op de subjectieve pakkans De onderstaande factoren zijn van invloed op de subjectieve pakkans 8. Per factor is een toepassing genoemd. Invloedsfactor

Toepassing

1 2 3 4 5

Verhoging objectieve pakkans en doelgerichtheid Verhoging zichtbaarheid van de handhaving Spraakmakend maken van de controles Communiceren over de handhaving Verzwaren sancties + communiceren over de verzwaring Controles spreiden Intelligente controlemethodes ontwikkelen Mobiliseren van de sociale omgeving (klachtentelefoon) Voorlichting over de regels en de argumenten

Zelf gepakt worden Waarnemen van controle Waarnemen in de sociale omgeving Waarnemen in de media Sanctiezwaarte

6 Pakkansverdeling 7 Ontlopen van de controle 8 Sociale controle 9 Attitude

Als alle invloedsfactoren benut worden binnen een handhavingsstrategie zorgt dat voor maximaal effect. In de praktijk hebben de handhavers vaak veel aandacht voor het verhogen van de objectieve pakkans en de verbetering van de selectiviteit van de controles. De factoren 2, 3 en 4 hebben vooral betrekking op de toepassing van handhavingscommunicatie.

8

20

‘Verslag en Visie 1992/2000’, Actiecentrum naleving verkeersregels, pg. 18.



5 Handhavingscommunicatie in de praktijk 5.1 Inleiding Hoe wordt het instrument handhavingscommunicatie in de praktijk toegepast, waar moet je rekening mee houden en wat kan wel en wat niet? In dit hoofdstuk wordt stapsgewijs het werken met handhavingscommunicatie toegelicht. Dit aan de hand van het stappenplan ‘Opstellen en uitvoeren van het handhavingsprogramma’.

5.2 Het stappenplan Voorafgaand aan het opstellen van het handhavingsprogramma moeten de stappen van de ‘Effectieve handhavingscyclus “ 9 zijn uitgevoerd. Dit betekent dat: ■ Op basis van een risicoanalyse een nalevingstekort bij een specifieke homogene doelgroep is geselecteerd. ■ Het nalevingsgedrag van de doelgroep waarop dit probleem betrekking heeft, is geanalyseerd. ■ Het huidige nalevingsniveau en het gewenste nalevingsniveau (doelstelling) bekend zijn. ■ De interne (budget, menskracht, ed.) en externe factoren (juridische, politieke aspecten, ed.) zijn geanalyseerd. ■ Een handhavingsstrategie is geformuleerd. Nu zijn we toe aan het opstellen van het handhavingsprogramma om de gestelde doelen te bereiken. Hiervoor volgen we het volgende stappenplan. ■ ■ ■ ■ ■ ■

Stap 1: Verdieping doelgroepanalyse Stap 2: Kiezen van de instrumentenmix Stap 3: Subdoelstellingen formuleren Stap 4: Opstellen actieplan Stap 5: Uitvoeren actieplan Stap 6: Evaluatie

In de volgende paragrafen volgt een toelichting per stap. Stap 6: Evaluatie, wordt tevens uitgebreider behandeld in één van de volgende uitgaven van de serie ‘Zicht op toezicht’.

5.2.1 Stap 1: Verdieping doelgroepanalyse Naast het analyseren van het nalevingsgedrag, de houding en de kennis van de regels 10 van de doelgroep is het van belang inzicht te hebben in een aantal andere aspecten, zoals: ■ De omvang en de spreiding van de doelgroep ■ De segmenten binnen de doelgroep ■ De cultuur(culturen) binnen de doelgroep ■ Of, en zo ja hoe, de doelgroep georganiseerd is (brancheorganisatie) Bij de toepassing van handhavingscommunicatie zijn de volgende aspecten van belang: ■ Welke media hebben een groot bereik bij de doelgroep? ■ Zijn er vakbladen die door de doelgroep gelezen worden? ■ Welke taal spreekt de doelgroep voornamelijk en wat is het taalniveau (belangrijk bij het formuleren van de boodschap)? ■ Welk deel van de doelgroep is lid van een brancheorganisatie? ■ Wat is er in het verleden over handhaving richting de doelgroep gecommuniceerd? Uiteraard vormt de ondernemersgroep over het algemeen je primaire doelgroep. De activiteiten richten zich op het beïnvloeden van hun gedrag. Naast deze primaire doelgroep is er vaak sprake van een of meerdere secundaire doelgroepen, bijvoorbeeld de burgers of de politiek. Door deze secundaire doelgroepen ook te informeren over de handhavingsactiviteiten creëer je draagvlak voor de handhaving. Dit politieke en maatschappelijke draagvlak is noodzakelijk om je doelen te bereiken. 5.2.2 Stap 2: Kiezen van de instrumentenmix Afhankelijk van het nalevingstekort, de gegevens die bekend zijn over de doelgroep, zoals de nietnalevingsmotieven, en de mogelijkheden van de

9

‘Zicht op Toezicht’ deel 1: “Effectief Toezicht houden, hoe doe je dat?”, pg. 11.

10

Doelgroepanalyse door middel van de Tafel van 11 (Nadere informatie www.it11.nl)



21

Economics

Regel

Maatregelen die bepaald gedrag financieel aantrekkelijk dan wel onaantrekkelijk maken (bijv. subsidies, tegoed-

Education

bonnen tijdens verkeerscontroles, belastingheffing). Enforcement Inspanningen op gebied van toezicht, handhaving en

S

Engineering

Economics

handhavingscommunicatie, waarbij met repressie, dan wel met dreiging daarmee, preventie van overtredingen wordt beoogd. Sancties behoren tot deze categorie. Engineering

Enforcement

Maatregelen die ingrijpen op de fysieke omgeving (fysical engineering), waardoor bepaald gedrag moge-

Gedrag

lijk, dan wel onmogelijk wordt (bijv. drempels in de weg, glasbakken om glas te kunnen deponeren). Social

Education

engineering houdt zich bezig met het versterken van de

Inspanningen die zich richten op het normen- en waarden-

sociale omgeving, zodat sociale preventie en sociale

stelsel van de doelgroep (bijv. scholing,

controle effectiever kunnen worden (bijv. het mobilise-

voorlichtingscampagnes).

ren van ouders en ouderverenigingen via scholen om het alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen).

Figuur 8 Het 4E-model

VWA (en eventueel andere organisaties), wordt een effectieve mix van instrumenten gekozen. Voorbeelden van instrumenten zijn: ■ Handhaving (speerpuntcontroles, interregionale acties). ■ Alternatieve sanctiemiddelen (verplicht volgen van een cursus) ■ Openbaar maken van controlegegevens (bijvoorbeeld door middel van het Smiley-systeem). ■ Klachtenlijn inzetten (invloed van sociale controle bevorderen). ■ Samenwerking met andere toezichthouders, voorlichtingsinstanties, brancheorganisaties. ■ Financiële maatregelen inzetten die de naleving bevorderen (belastingheffing op negatief gedrag, premiekorting bij positief gedrag). ■ Certificering voor ondernemers die de regels naleven, gekoppeld aan een mogelijke vermindering van de toezichtslasten (bijv. het ‘Rookvrije school’-certificaat van Stivoro). ■ Handhavingscommunicatie (acties vooraankondigen, inspectieresultaten publiceren, controleurs in uniform of met een herkenbare auto). De VWA kan niet de uitvoering van alle instrumenten voor haar rekening nemen. Daarom is het van belang dat in het spectrum gezocht wordt naar die

22


partners die samen met de VWA de naleving kunnen bevorderen. Dit zijn bijvoorbeeld voorlichtingsinstanties, maatschappelijke organisaties, brancheorganisaties, scholen, andere toezichthouders, lokale overheden en certificeringsinstanties. Het 4E-model Het 4E-model, ontwikkeld door de Handhaving Adviesgroep Bloemendaal, geeft het samenspel weer tussen de instrumenten die ingezet kunnen worden en die samen de handhavingsstrategie vormen. Door activiteiten uit alle kwadranten te kiezen, ontstaat een effectieve mix van instrumenten die het nalevingsgedrag bevorderen (zie figuur 8). 5.2.3 Stap 3: Subdoelstellingen formuleren Om achteraf te kunnen bepalen of de activiteiten ook daadwerkelijk het beoogde effect hebben gehad, is het van belang de doelstellingen duidelijk te formuleren en kwantificeerbaar te maken (het moet objectief te meten zijn). Zorg er ook voor dat de doelstellingen reëel zijn. Naast de hoofddoelstelling die betrekking heeft op een verhoging van het nalevingsniveau bij de doelgroep, worden een aantal subdoelstellingen geformuleerd. º


Voorbeelden van communicatiedoelstellingen zijn: Na afloop van de actie ■ Heeft 80% van de doelgroep iets gehoord/gelezen over de leeftijdsgrenzencontroles van de VWA. ■ Weet 90% van de doelgroep dat de VWA de handhaver is van de Warenwet. ■ Weet 70% dat de sanctie voor het niet toepassen van de hygiënecoderegels een boete van 450 euro is. ■ Weet 90% dat de leeftijdsgrens voor de verkoop van tabaksproducten 16 jaar is. ■ Vindt 70% de regels over de rookvrije werkplek belangrijk. ■ Schat 50% de kans om gepakt te worden, als hij/zij tabak verstrekt aan jongeren < 16 jaar, hoog in. De communicatiedoelstellingen hebben betrekking op de 9 factoren die van invloed zijn op de subjectieve pakkans (zie paragraaf 4.4). 5.2.4 Stap 4: Opstellen actieplan Op basis van de gegevens die verzameld zijn, kun je nu aan de slag met het invullen van het actieplan. De instrumenten zijn gekozen, de (sub)doelstellingen zijn helder. Nu worden de details ingevuld. Het actieplan bestaat uit handhavings- en communicatieactiviteiten, al dan niet gekoppeld aan de activiteiten van externe organisaties. Onderstaand volgen per onderwerp een aantal belangrijke vragen, die de basis vormen voor het opstellen van het actieplan. Handhaving ■ Wat is de doelgroep voor de handhavingsactie? ■ Wanneer vindt de handhaving plaats? ■ Hoeveel handhavers worden ingezet? ■ Waar vindt de actie plaats? ■ Welke onderdelen worden gecontroleerd?


Welk handhavingsbeleid (maatregelen) geldt tijdens de actie? ■ Hoeveel controles moeten uitgevoerd worden? Uiteindelijk worden de handhavingsaspecten verwoord in een handhavingsplan (protocol). Zo weten de handhavers precies wat op welk moment van hen verwacht wordt. ■

Communicatie ■ Wat is de communicatiedoelgroep (primaire en secundaire doelgroepen)? ■ Op welk niveau (Schillenmodel: zie paragraaf 3.6) wordt er gecommuniceerd (handhavingssignalen, handhavingsvoorlichting, maatregelvoorlichting, etc.)? ■ Wat is de boodschap (en de toonzetting)? ■ Over welke onderwerpen wordt gecommuniceerd (handhavingsactie, onderzoek, e.d.)? ■ Wanneer wordt er actief gecommuniceerd (bijvoorbeeld voor, tijdens en/of na afloop van een actie)? ■ Welke kanalen/media worden gebruikt (brieven, mail, website, congressen, radio/tv, schrijvende pers: algemene pers/vakpers, landelijk/regionaal)? ■ Zijn er intermediairs (brancheorganisaties) waarmee gecommuniceerd kan worden? ■ Bedenk een pakkende naam voor de handhavingsactie. De communicatieaspecten worden verwoord in een communicatieplan. Hierin worden zowel de externe als de interne communicatie belicht. Verder is het van belang een vraag- en antwoordlijst op te stellen. Dit is een hulpmiddel dat in de uitvoeringsfase gebruikt wordt bij het beantwoorden van persvragen. Samenwerking met externen ■ Met welke externen wordt samengewerkt (brancheorganisaties, andere inspectiediensten, gemeenten, politie, voorlichtingsinstanties, e.d.)?


23

■

■ ■

Welke activiteiten voert de andere organisatie uit (voorlichting geven, handhaven samen met de VWA, certificeren)? Wanneer staan deze activiteiten gepland? Hoe sluiten de activiteiten van de VWA aan bij de activiteiten van externen?

Actieplanning Van belang is dat van de totale actie, handhaving én communicatie, een planning gemaakt wordt. Zo is inzichtelijk wat er wanneer moet gebeuren. De verschillende actiefasen, zoals handhaving, communicatie, onderzoek en activiteiten door externen, kunnen goed op elkaar afgestemd worden. Afstemming is essentieel Het opstellen van het actieplan komt tot stand door nauwe samenwerking tussen de projectleider, de handhavers, de afdeling communicatie/persvoorlichting en mogelijk samenwerkende externe organisaties. In deze fase worden ook afspraken gemaakt over de rol van de betrokkenen. Ofwel: wie doet wat en is waarvoor verantwoordelijk. Deze samenwerking en heldere afspraken zijn essentieel voor het slagen van de actie. Het verantwoordelijke ministerie moet geïnformeerd worden over de actieplannen, zodat de bijvoorbeeld de communicatie op elkaar afgestemd kan worden. Daarnaast is, zowel intern (bijvoorbeeld andere projectleiders) als extern, afstemming noodzakelijk met afdelingen en organisaties die zijdelings betrokken zijn. Ook als er niet direct sprake is van samenwerking met externe organisaties is het wel van belang elkaar te informeren. Dit om te voorkomen dat de inspanningen elkaar tegenwerken. Als bijvoorbeeld bewust gekozen is voor onaangekondigde controles is het erg storend als de lokale politie (die onvoldoende op de hoogte is van de opzet van de controleactie) aan het begin van de avond alle ondernemers waarschuwt. Deze situatie heeft zich voorgedaan tijdens een controleactie

24


‘Leeftijdsgrenzen alcohol’. Het gevolg was dat de ondernemers die avond de bedrijfsvoering tijdelijk hadden aangepast, de jeugd op straat stond en geen toegang kreeg tot de discotheken en de cafés. 5.2.5 Stap 5: Uitvoeren actieplan In deze fase worden de handhavings- en communicatieactiviteiten uitgevoerd. Belangrijk in deze fase is: ‘afspraak is afspraak!’ Als er bijvoorbeeld gecommuniceerd is dat bij overtreding van de regels meteen een boete volgt, moet dit ook gebeuren. Het is desastreus voor de effectiviteit van vervolgacties en voor de geloofwaardigheid van de VWA als het merendeel van de controles in een dergelijk geval een waarschuwing oplevert. Verder is het van belang in deze fase flexibel te zijn en direct in te spelen op veranderingen, ontwikkelingen en de berichtgeving in de media. Als je de media actief opzoekt, zullen de media meer aandacht hebben voor het onderwerp. Men stelt meer vragen, wil mee op inspectie, etc. Communicatie is dus een interactief proces. Ook tijdens de uitvoeringsfase is interne communicatie van groot belang. Zo moeten de handhavers goed op de hoogte worden gehouden van de berichtgeving in de media, voorgenomen persberichten en de resultaten. 5.2.6 Stap 6: Evaluatie Na afloop van de actie worden het proces en de behaalde effecten geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie kan worden nagegaan in hoeverre de gestelde doelen zijn behaald en kan de handhavingsstrategie bijgesteld worden. In één van de volgende uitgaven van de serie ‘Zicht op toezicht’ wordt uitgebreid ingegaan op de verschillende evaluatievormen. Hierna beschrijven we enkele evaluatiemethoden in relatie tot de toepassing van het instrument handhavingscommunicatie.


Media analyse tabakswet 2003 – 2004 mnd dag medium okt

nov

titel artikel of column

inhoud artikel

n.a.v. project/actie schil tov kvw/vwa

Minister maakt uitzondering voor verzorgingshuizen en klanten thuiszorg bestuur Groene Hart ziekenhuizen voert rookverbod eerder in dan 1-1-2004 rookwet-controleurs worden opgeleid om naleving te waarborgen artikel over opzet/uitwerking campagne "Meeroken is schadelijk.Ook op het werk." campagnes om kinderen van het roken af te houden hebben geen effect artikel waarin verschillende bedrijven/instellingen hun 'nieuwe' rookbeleid toelichten zorginstellingen moeten rw garanderen en horeca moet antirookbeleid presenteren meerderheid van de Tweede Kamer vindt dat Hoogervorst te streng is voor horeca gemeenschapscentrum in Kamperzeedijk na klacht/ controle al half jaar rookverbod veel rokers zijn verontwaardigd over, volgens hen onzinnig, rookverbod op stations project in Bergen waarbij jongeren sms'jes krijgen tegen drank, roken en drugs

rookverbod

5 en 7

rookverbod

5 en 7

handhaving rookvrije werkplek

4,5,7

campagne door Stivoro

7

onderzoek UM

7

rookvrije werkplek

5 en 7

rookvrije werkplek

5 en 7

rookverbod horeca

5 en 7

handhaving rookverbod

3,5,7

rookverbod

5 en 7

drugsgebruik door jongeren

7

2

Friesch Dagblad

Thuis mag gewoon gerookt worden

8

Reformatiorische Dagblad

Rookverbod in Gouds ziekenhuis

16 Friesch Dagblad

Specifieke opsporingsmethodieken'

16 Adformatie

Tabaksrook op werkplek nu echt taboe

16 Adformatie

Antirookcampagne werkt nauwelijks bij kinderen Rokers in de kou

15 Eindhovens Dagblad 18 2 reg dgbl in ZH,BR

Roken in zorginstellingen toch aan banden

20 Barneveldse krant Kamer tegen rookbeleid Hoogervorst dec 1

Nieuw Kamper Dagblad

In De Driester is het voor rokers allang 2004

2

Volkskrant

Lekker demonstratief paffen op het perron

2

Dagblad De Limburger

Sms-bombardement tegen drugsgebruik

n VWA

n KvW

Figuur 9 Datasheet Media analyse Tabakswet 2003-2004 11

Media-analyse Een media-analyse kan inzicht geven in de aard van de berichtgeving rondom een specifiek onderwerp. Zo kan worden nagegaan hoeveel er over een bepaald onderwerp wordt geschreven en op welke manier, in hoeverre de berichten van de VWA opgenomen worden in de media en in welke media veel geschreven wordt over de handhaving door de VWA. Deze informatie levert een bijdrage aan het ontwikkelen en bijstellen van de communicatiestrategie en de communicatieplannen. Sinds 2002 wordt jaarlijks een media-analyse uitgevoerd naar de berichtgeving over de handhaving van de Drank- en Horecawet en de Tabakswet. Vanuit diverse bronnen (internet, knipselkranten,

11

ed.) worden berichten verzameld. Deze worden op inhoud geanalyseerd en gerubriceerd aan de hand van de communicatieniveau’s van het Schillenmodel (zie paragraaf 3.6). Op basis van de analyse wordt de communicatiestrategie bijgesteld. Voorbeeld In figuur 9 wordt een deel de ruwe analyseresultaten van de Media analyse Tabakswet 2003 – 2004 weergeven. Per artikel worden de publicatiedatum, het medium waarin het is verschenen, de titel van het bericht, de inhoud, het onderwerp, de communicatieschillen, de tone of voice en de naam VWA of KvW in de tabel omschreven.

‘Media analyse van de Drank- en Horecawet en de Tabakswet, Handhaving Adviesgroep Bloemendaal, november 2004.



25

300 Schil 3: Handhavingsvoorlichting

aantal berichten

250

Schil 4: Voorlichting over handhaving in het algemeen

200

Schil 5: Maatregelvoorlichting

150

Schil 6: Argumentenvoorlichting Schil 7: Agendasetting

100 50 0 schil 3

schil 4

schil 5

schil 6

schil 7

Figuur 10 Overzicht berichtgeving Tabakswet (2003 – 2004) per communicatieschil 12

Voorbeeld Figuur 10 geeft de verdeling weer van de Tabakswetberichtgeving per communicatieschil (Schillenmodel). Hieruit blijkt dat in de analyseperiode (oktober 2003 t/m september 2004) de media veel aandacht heeft besteed aan de uitleg van de weten regelgeving (maatregelvoorlichting). Dit was het gevolg van de inwerkingtreding van de regels over de rookvrije werkplek op 1 januari 2004. De commotie rondom de rookvrije werkplek was ook het gevolg van relatief veel berichtgeving in de schil ‘agendasetting’. Verder blijkt dat de media niet zo zeer geïnteresseerd zijn in de argumenten ‘waarom de regels zijn ingesteld’.

Belevingsonderzoek Het belevingsonderzoek is gericht op het meten van het effect van de handhavings- en communicatie-inspanningen bij de ondernemer. Het bestaat uit een telefonische enquête onder de doelgroep (steekproef). De ondernemers krijgen vragen die onder andere betrekking hebben op: ■ Communicatiebereik (iets gehoord/gelezen over de controles) ■ Kennis van de weten regelgeving en handhaving ■ Houding ten aanzien van de regels (zin en onzin) ■ Gedrag (houdt men zich op dit moment aan de regels) ■ Pakkansperceptie Door een dergelijk onderzoek zowel vooraf als na afloop van de actie uit te voeren, krijg je inzicht in de effecten van de actie. Voorbeeld Tijdens een belevingsonderzoek naar aanleiding van een Drank- en Horecawet actie in 2003 is aan de ondernemers de vraag gesteld hoe groot zij de kans schatten gecontroleerd te worden door de VWA. Deze vraag werd zowel vooraf aan de actie als na afloop van de actie gesteld. De actie bestond uit een combinatie van handhaving en communicatie. Uit de resultaten bleek (zie figuur 11) dat de pakkansperceptie steeg, zowel bij de gecontroleerde als bij de nietgecontroleerde ondernemers.

12

26

‘Media analyse van de Drank- en Horecawet en de Tabakswet’, Handhaving Adviesgroep Bloemendaal, november 2004.



70% vooraf aan de actie

60%

na afloop van de actie

50% geschatte pakkans

40% 30% 20% 10% 0% totaal

gecontroleerden

niet gecontroleerden

Figuur 11 Resultaten belevingsonderzoek pakkansperceptie

Monitoringsonderzoek Om op een juiste wijze invulling te kunnen geven aan een lange termijn visie is het goed periodiek inzicht te hebben in de effecten van de handhavings- en communicatieinspanningen. Deze zogenaamde monitoringsonderzoeken kunnen uitgevoerd worden naast de specifieke actiegerelateerde onderzoeken. Voorbeeld Eén keer per twee jaar worden de relevante doelgroepen (ondernemers uit verschillende branches en jongeren) ondervraagd over de verkrijgbaarheid van alcoholhoudende drank en tabaksproducten. Eén keer per twee jaar worden ondernemers uit de verschillende branches (van bouwbedrijf tot verzekeringsmaatschappij) ondervraagd over de invoering van de regels over de rookvrije werkplek.


De uitslagen van deze onderzoeken geven de DHT-projectleiders inzicht in de effecten van alle inspanningen, en leveren informatie op om de strategieën aan te passen en acties op te stellen. Daarnaast kan over de resultaten van de onderzoeken gecommuniceerd worden, zodat het onderwerp weer de nodige aandacht krijgt. Aangezien dergelijk onderzoek vaak wordt uitbesteed aan externe onderzoeksbureau’s is het van belang hiervoor voldoende budget te reserveren.


27

6 Enkele tips

Tot slot staan in dit hoofdstuk een aantal tips die essentieel zijn voor een succesvolle toepassing van het instrument handhavingscommunicatie. 1. Geen handhaving zonder communicatie, maar zeker geen communicatie zonder handhaving Handhaving zonder communicatie is een gemiste kans, aangezien communicatie het effect van de handhaving versterkt. Je bereikt dus meer! Het kan verleidelijk zijn te denken dat communicatie de handhaving kan vervangen. Zeker wanneer er weinig tot geen handhavingscapaciteit beschikbaar is. Je communiceert over geplande controles, maar voert deze niet uit. Op korte termijn heeft dit effect, maar op de lange termijn werkt het contraproductief. Ondernemers zullen de berichten over de handhaving niet meer geloven. Dat heeft uiteindelijk een negatieve weerslag op de naleving van de regels. 2. Intern moeten de zaken optimaal verlopen Communicatie maakt de handhaving zichtbaar. Het interne proces moet dan ook goed verlopen. De kwaliteit en de eenduidigheid van de handhaving zijn altijd van belang, maar zeker als er over de handhaving gecommuniceerd wordt. 3. Communicatie en handhaving integreren Zorg voor een geïntegreerde aanpak. Alleen door deze twee instrumenten aan elkaar te koppelen wordt maximaal effect bereikt.

28


4. Doe het samen met de handhaving Bedenk niet van achter je bureau het hele plan om het vervolgens bij de uitvoerders van de handhaving ‘over de schutting te gooien’. Ontwikkel de plannen sámen met hen en maak gebruik van hun kennis en ervaringen. Betrokkenheid en medeverantwoordelijkheid zorgen voor draagvlak voor de plannen. Hierdoor zal de uitvoering volgens plan verlopen. 5. Handhavingscommunicatie is een instrument, geen doel op zich Handhavingscommunicatie kan deel uit maken van een instrumentenmix. Afhankelijk van het nalevingstekort, de gegevens die bekend zijn over de doelgroep en de mogelijkheden van de organisatie (en andere organisaties), wordt een effectieve mix van instrumenten gekozen. Je kiest dus voor de toepassing van het instrument, daarbij rekening houdend met de voorwaarden zoals weergegeven in paragraaf 3.4. Handhavingscommunicatie is dus geen doel op zich. 6. Doe alles wat je zegt, maar zeg niet alles wat je doet Het toepassen van handhavingscommunicatie betekent niet dat je een open boek moet zijn voor de ondernemers. Het meeste effect wordt bereikt door een mix te hanteren van aangekondigde/zichtbare controles en onaangekondigde controles.


7. Ken je doelgroep Breng je doelgroep goed in kaart, zodat de boodschap, de communicatiekanalen en middelen op de doelgroep afgestemd kunnen worden. 8. Vergeet de interne doelgroepen niet In alle fasen van het proces is het van belang de interne doelgroepen goed te informeren. Vooral de handhavers, als frontoffice van de VWA, moeten weten wat er speelt. 9. Bereid je voor op ‘tegengas’ vanuit de branche Als de handhavingsdruk (in de beleving van de ondernemers) wordt opgevoerd, zullen de ondernemers meer ‘tegengas’ geven. Dit gebeurt veelal via de brancheorganisatie. Dit is een teken dat de activiteiten effect hebben. Het monitoren van deze respons is van belang om de communicatiestrategie waar nodig bij te kunnen stellen.



29

Colofon

Voedsel en Waren Autoriteit Directie Toezichtsbeleid en Communicatie Afdeling Strategie Postbus 19506 2500 CM Den Haag Prinses Beatrixlaan 2 2595 AL Den Haag Telefoon (070) 4484848 Fax (070) 4484747 [email protected] www.vwa.nl Contactpersoon Marian Gacsbaranyi-Smink [email protected] Dossier ‘Zicht op Toezicht’ www.vwa.nl (dossier Zicht op Toezicht)

Zicht op Toezicht Handhavingscommunicatie in theorie en praktijk

Recommend Documents