XII. New Public Management
Források, külön forrásmegjelölés nélkül is: Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2002. Fábián Adrián: Közigazgatás elmélet. Dialóg-Campus, Pécs, 2011. Roóz József: Vezetésmódszertan. Perfekt, Budapest, 2001. könyve alapján készült.
A NPM előzményei
A fejlett országokban az 1970-es évektől az állami szektor nagyobb volumenben vett részt a foglalkoztatottságban, a gazdaságban és a társa-dalmi javak újraelosztásában. A jóléti kiadások aránya a tagországok mindegyikében emelkedett => ezzel egyenes arányban nőtt az állami kiadások mértéke is: 1970-ben az OECD tagállamai költségvetéseinek kiadásai főösszege a GDP 33%-át tette ki, 1995-re ez az arány elérte a 44%-t =>a jóléti állam finanszírozási krízise. Példák: ◦ Németországban az önkormányzati igazgatás reformjának okaiként a célirányítás hiányát, az alacsony mértékű ügyfél-orientáltságot, a túlzott munkamegosztást, a hiányos finanszírozást és a nem kielégítő vezetési magatartást jelölték meg. ◦ Az Egyesült Királyságban deregulációt hajtottak végre, átalakították a támogatások és szubvenciók rendszerét. Lépéseket tettek a közigazgatási egységek önállsága növelése érdekében, kiépítették a közmegbízatások új rendszerét, és a közszektoron belül versenyt serkentő intézkedéseket hoztak.
A NPM fogalma Eredetileg három OECD tagországban (Nagy-Britannia, ÚjZéland, Ausztrália) lezajlott közigazgatási koncepcióváltást, modernizációt, új típusú közigazgatási politikát nevezték New Public Managementnek (NPM). Manapság az NPM fogalma alatt olyan elgondolás, vagy sokkal inkább elgondolások halmazát értjük, ami gazdasági kategóriáknak és elveknek az állami (közigazgatási) intézményrendszerre való kiterjesztését célozzák. A NPM tehát valós folyamatok eszközeinek, céljainak és tapasztalatainak tudományos igényű rendszerezése, a tapasztalatok új elgondolásokkal és elméletekkel való kiegészítése.
A NPM a közintézmények modernizációjával és a vezetés új formáival foglalkozik, célja tulajdonképpen az állam és a közigazgatás gazdasági modernizációja. A NPM nem közigazgatási tudományág vagy tudományos irányzat, sokkal inkább olyan mozgalom, melynek célja a hatékony közigazgatás megteremtése => a NPM hat dimenziója emelhető ki: ◦ az állami feladatok szoruljanak vissza a leglényegesebbekre („kevesebb állam” elve), ◦ szolgáltatás- és eredményközpontú szervezeti felépítés, ◦ az igazgatási folyamat legyen „értékteremtő” eljárás (minden eljárási mozzanat új értéket ad hozzá az előzőhöz, és ezt az ügyfél is érzi), ◦ automatikus (elektronikus) adatfeldolgozás fokozása, ◦ pregnáns politikai és adminisztratív vezetés, ◦ versenyelemek a közszektorban.
Az új menedzsmentmodell NEM jogi koncepció => a NPM a jogi szabályozásra kevés figyelmet szentel, a jognak csak azt a szerepet osztja, hogy jelölje ki azokat a tág kereteket, amelyben az új szemléletű és hatékony közigazgatás megvalósulhat.
A NPM koncepciójában nem egyszerűen a vállalati menedzsmentszemléletnek a közigazgatásba történő átültetéséről van szó, hanem az állami működés gazdaságosabbá (hatékonyabbá) tételéről. A NPM célja, hogy a szociális (jóléti) állam „visszaváltozzon” neoliberális állammá, mely csak a legfontosabb társadalmi feladatokat látja el. A NPM szerint a gazdaságosság teljesítmény- és költségorientált gondolkozást kíván meg: a teljesítményt minimális költségekkel kell elérni, tehát a ráfordításoknak a maximális teljesítményt kell eredményezniük. Költséghaszon analízisekkel a közigazgatásban is mérhetővé válik egy projekt értéke, és adott projekt annál előnyösebb, minél nagyobb nemzetgazdasági nettó haszonnal jár. A közigazgatás céljait konkretizálni kell, az akadályok ezen keresztül definiálhatóak és megszüntethetőek. Prioritás-skálát kell kialakítani.
A hatékonyság érdekében meg kell határozni a célokat, és ki kell alakítani az ellenőrzés (monitoring) megfelelő rendszerét, a kívánatos – inkább preventív, mint represszív – eszközökkel. Fontos ellenőrzési forma a nyilvánosság is => arra kell törekedni, hogy az állampolgárok minél szélesebb körben rendelkezzenek ismeretekkel a közigazgatás egészének és részeinek a működéséről. A közigazgatási reformok elnevezésükben különbözőek voltak:
◦ Németországban új irányítási modellről (Neue Steuerungsmodell – NSM), ◦ Ausztriában és Svájcban hatásorientált igazgatásvezetésről (Wirkungsorientierte Verwaltungsführung), ◦ Egyesült Államokban – újabban – „reinventing government”-ről beszélnek.
A NPM alkalmazásának feltételei és kiindulópontjai
A NPM egyrészt abból indul ki, hogy az állam és a közigazgatás szükséges rendszerek, nélkülük nem lehetséges a modern közszolgáltatás. Másrészt a politikai és az adminisztrációs ügyvitel szervezeti alaprendjének kellően stabilnak kell lennie, hogy a NPM módszereit sikeresen alkalmazni tudják. A NPM alkalmazásának szempontjából alapfeltétel a demokrácia és a jogállamiság.
◦ A NPM-nek nincsenek az alkotmányjogra vagy a közigazgatási jogra vonatkozó ajánlásai, tézisei => általában azonban megfogalmazódik az az igény, hogy a jogszabályok csak célkitűzéseket és az alapvető garanciális szabályokat tartalmazzák.
A NPM elméleti gyökere azonos a korábbi menedzsmentelméletekével: a közigazgatás lényegében ugyanolyan ismertető-jegyek alapján működik, mint más szervezetek, ezért a közigazgatásban is lehetséges a racionális vezetés és működés megvalósítása. A közigazgatás igazi problémája a modern államban azonban nem a demokrácia vagy a jogállamiság deficitje, hanem a hatékonyság hiánya. Az NPM szerint a közigazgatás akkor lesz hatékony mechanizmus, ha először is annak céljait pontosan meghatározzák. Mivel a közigazgatás rendszere más társadalmi rendszerekhez alapvetően hasonlít, emiatt a magánigazgatás eszközeinek legalább egy része átültethető a közigazgatásba (pl. a szolgáltató vállalatok módszerei). Az irányzat követői általában arra a megállapításra jutnak, hogy a verseny nagyobb eredményességhez és hatékonysághoz vezet, mint a tervezés és az irányítás => a NPM-ben a politikai vezetésé a tervezés joga („mit?”), a közigazgatásé a szakmai végrehajtás joga („hogyan?”)
◦ a közigazgatás optimális esetben tehát depolitizált, ill. feladat- és ügyfélorientált.
A NPM célkitűzései és eszközrendszere
A közszférában foglalkoztatottak számának csökkentése, új személyzetpolitikai modell
◦ Az apparátus „karcsúsítása” ugyan takarékos megoldás, azt azonban nem szabad elfelejteni, hogy a közigazgatás rendkívül személyzet-intenzív rendszer => az alkalmazotti összetétel és létszám változásai egyaránt kihatnak a működésre. ◦ Több országban a személyzeti politika terén teljesítményorientált rendszereket vezettek be (pl. teljesítménybér, jutalmak). Ez hosszú távon azt is jelentené, hogy a közigazgatás vezető pozícióiba nem jogászok, hanem gazdasági szakemberek, közgazdászok kerülnének.
◦ Németországban a 90-es évek közepén köztisztviselőkről szóló törvényt újraszabályozták:
a
a javaslatban olyan elvek jelentek meg, mint a teljesítmény szerinti bérezés, a mobilitás, a flexibilitás (tisztviselő főszabályként akarata ellenére is áthelyezhető), a próbaidő bevezetése a vezetői megbízások területén és a korkedvezményes nyugdíjazás visszaszorítása. 1997-ben fogadta el a német törvényhozás.
◦ Az alkalmazott minta a magánigazgatásból jön => ott nem ritka, hogy az alkalmazottat egyik napról a másikra akár több száz kilométerre helyezik át, és mindezt egyetlen cél érdekében: szaktudása azon a másik helyen jobban használható, mint eredeti munkahelyén. Ilyen típusú munkaerő-gazdálkodás kialakítása a közigazgatásban megkívánja a közszolgálat fogalmának újraértelmezését. A mobilitás mellett szükséges a folyamatos szakmai képzés, de talán ennél is fontosabb a tisztviselő belső függetlensége, kreatív javaslatainak megfelelő honorálása.
Privatizáció ◦ Öt típusát különböztethetjük meg: formális privatizáció (továbbra is az állam lát el egy bizonyos feladatot, de magánjogi formában), a finanszírozás privatizációja (magánszektor bevonása az állami feladatellátás pénzügyi hátterének biztosításába), materiális privatizáció (az állami feladatellátás „kiszervezése”), funkcionális privatizáció (magánosok bevonása közfeladat ellátásába), az állami vagyon elidegenítése.
◦ A privatizációt elsősorban akkor vélik alkalmazhatónak, ha a közigazgatás optimalizálása irányába történő próbálkozások végérvényesen elakadnak (nincs teljesít-ményemelkedés sem mennyiségben, sem minőségben) DE! => a privatizáció csakis korlátozott eszközként jöhet számításba. Első lépésként tisztázni kell, hogy melyek azok a feladatok, amelyeket az államnak el kell látnia, és csak a következő lépésben kerülhet sor a privatizációra.
◦ Az állami feladatellátás mindenképpen biztonságosabb megoldás, mint a teendők privatizálása, mivel a magánszektor esetleges kivonulása a feladatellátásból felkészületlenül érheti az államot (a közigazgatást), mely újra szembesül adott tevékenység ellátásának kötelezettségével, de a feladat ellátáshoz a feltételek hiányozhatnak. Különösen veszélyes következményekkel járhat pl. az egészségügyi privatizáció. Csak akkor érdemes a közintézményi szolgáltatásokat magánkézbe adni (akár nyereségorientált, akár non-profit szervezetbe), ha ily módon a kormányzat nagyobb hatékonyságot, hatásosságot, méltányosságot és számonkérhetőséget ér el.
A közigazgatási egységek önállóságának növelése ◦ Fayol: a centralizáció vagy decentralizáció kérdése egyszerűen a mennyiség kérdése: „kis vállalkozások-ban, ahol a vezető parancsai közvetlenül az alkalma-zottakhoz futnak be, a centralizáció teljes, a nagy vállalkozásokban ezzel szemben, ahol a vezetőt az alsóbb alkalmazottaktól több szint is elválasztja, a parancsok és a visszajelzések egy sor kikerülhetetlen köztes állomáson keresztülmennek. A köztes elemek – akarattal vagy a nélkül – egy kicsit hozzátesznek a közléshez vagy a végrehajtáshoz (…), nem puszta mechanikus fogaskerékként dolgoznak.”
◦ A NPM szempontjából a decentralizáció (vagy dekoncentráció) előnyei a következőkben foglalhatók össze: alkalmazásával a komplexitás egyszerűsíthető, a rendszer átláthatóbbá válik, ugyanabba az egységbe kerülhet a döntés a felelősséggel és megnyílik a piaci körülményekhez hasonló környezet kialakításának lehetősége.
◦ Ha az összetartozó feladatok, termékek és eljárások koncentrálódnak, ez a folyamat a hivatalok, hatóságok számának csökkenését is magával vonná.
Piaci versenyhez kialakítása
hasonló
körülmények
◦ A NPM (és általában a menedzsmentelméletek) legneuralgikusabb pontja a piaci verseny módszereinek átültetése a közigazgatásba => a szolgáltató közigazgatás mellett létezik beavatkozó közigazgatás (hatósági jogalkalmazás) is, amelynél a piaci alapú verseny fogalmilag kizárt. ◦ „Konkuráló” bürokráciát szeretnének megteremteni. ◦ Nemzetközi összehasonlításban megfigyelhető, hogy az Egyesült Államokban, Nagy-Britanniában és ÚjZélandon sokkal szélesebb körben alkalmazzák a piaci eszközöket a közigazgatásban, mint Németországban, Ausztriában vagy Svájcban.
A közigazgatás minőségének a javítása ◦ A szolgáltatás, a „termékek” és az eljárás minőségének javítása szorosan összefügg a versenyszemlélet meghonosításával. ◦ Az Egyesült Államokban és Japánban különösen „hódít” (hódított) a minőséget középpontba állító managementirányzat, az ún. Total Quality Management (TQM). A TQM célja, hogy az ügyfél minél inkább elégedett legyen a közigazgatás eljárásával.
A „karcsú” közigazgatás administration”) megteremtése
(„lean
◦ A lean administration egyrészről azt jelenti, hogy az állam csak a legfontosabb, stratégiai feladatokat látja el, másrészt a feladatok ellátását – amennyire lehetséges – ugyanabba a szervezeti egységbe kell integrálni. ◦ Azokat a feladatokat, amelyeket az állam nem képes kellő hatékonysággal megvalósítani, ki kell szervezni a közigazgatásból (contracting out). ◦ A megfelelő állami feladatellátás érdekében a következő feladatokat kell végrehajtani:
meg kell erősíteni a koordináció rendszerét, projektorientált szervezeti formákat kell kialakítani, meg kell határozni a feladatellátás prioritásait, és a szervezetnek elég rugalmasnak kell lennie ahhoz, hogy az újonnan felmerülő feladatokhoz is megfelelően tudjon igazodni.
◦ A közigazgatásnak feladatai ellátása érdekében szükségszerűen együtt kell működnie a magánszektorral. A közigazgatás és a polgárok kooperációs viszonyait összefoglalóan Public Private Partnership-nek (PPP) nevezik. ◦ Mind a magánigazgatás egyes szereplőinek (beruházóknak, nagyvállalatoknak stb.), mind a közigazgatásnak érdekében állhat adott célkitűzés megvalósítása. A PPP alkalmazásával a magánszektor nagyobb befolyást remél a szervezésbe és a döntési folyamatba, információkhoz juthat, és biztosított lehet a kockázatos projektek megvalósulása is. A közigazgatás birtokába pedig speciális szaktudás, szakmai kapacitás, know-how, valamint mobilizálható magántőke kerülhet. ◦ A közigazgatás tehermentesítésével párhuzamosan megtörténhet a gyors és szakszerű feladatellátás is. ◦ A kooperáció többféle lehet: informális jellegű, szerződéses formában megvalósuló, közös vállalati formában megvalósuló.
Ügyfélorientált közigazgatás
◦ A NPM fontos kiindulási pontja, hogy a közigazgatás a polgárt szolgáló szervezet. Az ügyfélorientált közigazgatásnak nincs egységes fogalma a szakirodalomban. A „polgárközeliség” tulajdonképpen a közigazgatási tevékenység minőségi jellemzője, amit nem lehet egyetlen dimenzióban vizsgálni…
◦ Az ügyfélbarát közigazgatás jellemzői:
érthető szabályozás, bizonytalan vagy felesleges szabályok deregulációja, egyszerű eljárás, szolgáltatások minőségének a javítása, információs ablakok a hivatalokban, méltányos ügyfélfogadási időpontok, parkolóhelyek, útmutató táblák az ügyfélforgalom számára nyitva álló hivatalokban.
◦ Nagy-Britanniában nem jogi jellegű standardeket (Citizen Charter) állítottak fel, melyek az ügyfeleknek olyan lehetőségeket, a közigazgatás számára pedig olyan kötelezett-ségeket tartalmaznak, amelyekről a jogszabályok nem rendel-keznek. ◦ A Citizen Charter tulajdonképpen a közigazgatás teljesítményígéreteit foglalja össze a közszolgálati tevékenységek széles körére állapít meg különféle teljesítménystandardokat, és előirányozza az egyes intézmények, szervezetek teljesítménymutatóinak nyilvánosságra hozatalát is.
◦ Németországban, egy 8.000 fős mintanagyságon, 2002 júliusában végzett internetes közvélemény-kutatás szerint: a megkérdezettek 75%-a kedvezőbb nyitvatartási időt és rövidebb várakozási időt szeretne a hivatalokban, 90%-a szerint az internet növelné a közigazgatás szolgáltatásainak a minőségét. a válaszolók leginkább a lakhely-bejelentést, a gépjármű forgalombahelyezést, és az adóbevallást intéznék el internet útján. A vállalkozások ugyanerre a kérdésre az adóügyeket, a cégügyeket és a közbeszerzéseket említették. Csak a válaszolók 20 %-a fizetne magasabb díjakat a közigazgatási eljárásban.
◦ Az Egyesült Államokban már 1993-ban felmerült az elektronikus kormányzás, az ún. „electronic government” gondolata, melyben a közigazgatás polgárközelivé alakításának legfontosabb eszközét látták. Az elektronikus kormányzás a NPM-hez kapcsolódik, de bizonyos értelemben túl is lép rajta: az interneten keresztül sikerülhet a polgárt a politikai és társadalmi véleményalkotás folyamatába bevonni.
◦ Az internetalapú ügyvitel katalizátora lehet annak a folyamatnak, amelyben az állami működés megpróbál alkalmazkodni az „új idők” kihívásaihoz.
A közigazgatás és a politika elválasztása
◦ A NPM célja, hogy a politika és a végrehajtás szorosan együttműködjön, de a feladatok ellátásának mikéntjébe a politika ne avatkozzon bele. ◦ A törvényi, vagy határozati úton történő feladatátruházással a politika meghatározza az egyes közigazgatási szervek tevékenységének tartalmát és célját. A feladat így egyrészt a közigazgatási szerv „politikai megbízásává” válik oly módon, hogy az abban megjelölt feladatot ellássa, célokat elérje, másrészt a szerv olyan „terméket” nem állíthat elő, amely nem tartozik feladatkörébe.
◦ A közigazgatás szakmai autonómiája fékező szerepet tölt be: ha a politikai döntés végrehajtása sérti az alkotmányos kereteket, az módot adhat az együttműködés megtaga-dására, s így gátat vethetnek az alkotmányos intézmények csorbításának.
A „reinventing government” (USA)
Célkitűzései az alábbiak:
◦ a közigazgatásnak saját szolgáltatásai mellé alternatívákat kell keresnie (contracting out vagy PPP), ◦ az ügyfeleket be kell vonni a feladatellátásba, ◦ a közigazgatási szervek között versenykörülményeket kell kialakítani, ◦ szabályok helyébe célkitűzések lépjenek, ◦ a közszolgálatot a teljesítmény után kell díjazni, ◦ az ügyfél igényei, értékítéletei legyenek összhangban a személyzet minősítésével, ◦ a közigazgatás is törekedjen a bevételekre, ◦ a közigazgatásnak legyen lehetősége arra, hogy preventív módon is elláthasson új feladatokat, ◦ a centralizációt a decentralizációval, az irányítást a menedzsmenttel kell felváltani.
A NPM kritikája A kritikusok egyfelől a közigazgatás és a magánigazgatás összehasonlításával, ill. jellegzetességeik szembeállításával érvelnek. A magánszektorban vannak olyan fogalmak, folyamatok, amelyek a közigazgatásban nehezen értelmezhetők, mint pl. a profit, a keresletkínálat viszonya, a folyamatos expanzió vagy a konkurencia. Nehezen illeszthető be a menedzsment-szemléletbe a „közjó” vagy a „közérdek” kategóriája. A magánigazgatás és a közigazgatás eltérő környezetben működik, előbbi működési területe a piac, ill. a tulajdonviszonyok, utóbbié a demokrácia és a jogállam.
Az ellenszolgáltatás szintén fontos fogalma a magánigazgatásnak, a közigazgatásban viszont csak kivételesen jelentkezik. ◦ nehezen képzelhető el ellenszolgáltatás szociális segélyért vagy lakhatási támogatásért „cserébe”. ◦ Maga a szolgáltatás fogalma sem mindig illeszthető be a közigazgatási aktusok körébe. (szolgáltatás-e pl. egy szabálysértési bírság? )
A két rendszernek alapvetően más a célja is: a magánigazgatás célja a költségminimalizálás mellett a profitmaximalizálás, a közigazgatás célja viszont a közfeladatok maradéktalan, minden érintett számára lehetőleg azonos színvonalon történő ellátása. Az üzleti módszerek másolása azért sem jelent megoldást, mivel a közszektorban olyan hatalmas szervezetek léteznek, amelyek az üzleti szektorban csak elvétve találhatóak. Így ezek szervezeti reformációjára nem nyújtanak segítséget a magánigazgatás tapasztalatai.
A NPM és az ehhez hasonló „jelszavak” viszont csak szükségtelen feszültséget indukálnak a közigazgatásban, mert a leépítéseket túl gyakran ilyen modernizációs törekvések „köntösében” kommunikálják, hajtják végre. Fontos különbség még, hogy míg a magánigazgatásban dominál az egyszemélyi döntés, addig a közigazgatásban nem kis számban vannak jelen kollektív (testületi) döntések is. Maga az a tény, hogy a végrehajtó és a politikai hatalom temporálisan is korlátozott, szintén az elméleti (és gyakorlati) hatékonyság ellen hat. A kritikusok azzal érvelnek, hogy a gazdaságosság eddig is szerepet játszott a közigazgatás működésében, de emellett más, fontosabb szempontok is befolyásolják a működést (pl. törvényesség elve). Klaus König: az, hogy a gazdaságot és az államot nem lehet ugyanazokkal az eszközökkel kezelni, már bebizonyosodott, hiszen a létező szocializmus – egészen annak összeomlásáig – lényegében ezzel kísérletezett.
A NPM utóélete Pozitív hatása a NPM-nek, hogy a kormányzás területén a hatékonyság keresése nagyon fontos célkitűzéssé, alapelvvé vált, de mindezzel együtt mára sokat veszített jelentőségéből. Bebizonyosodott, hogy a közigazgatás, a kormányzás nem írható le matematikai mátrixokkal, adathalmazokkal => a kormányzásnak más aspektusokat is számításba kell vennie:
◦ politikai, pszichológiai és kulturális megfontolásokat, ◦ váratlan, szerencsétlen eseményeket.
Ma már teljes bizonyossággal kijelenthető, hogy a NPM sem külföldön, sem Magyarországon nem tudta gyökeresen átalakítani a közigazgatást: a NPM eszközeinek alkalmazása sehol sem eredményezett újfajta közigazgatási modellt, vagy forradalmi áttörést sem az állami szervezetben, sem a működésben.
Az utóbbi időszakban a Magyary-programmal szemléletváltást hajtott végre a közigazgatás: a weber-i bürokrácia-elméletet vették alapul a közigazgatás modernizációjához, ezt tekintik kiindulási alapnak, és nem a gazdaságossági, hatékonysági követelményeket. A 2008-ban kitört gazdasági világválság egyik következményeként pedig az állami szerepvállalás mértéke az egész világon újra nőtt.
◦ Az Élet iróniája: a válságban leginkább érintett gazdálkodó szervezetek szinte mindegyike az állami beavatkozást jelölte meg, mint az egyetlen reális megoldási lehetőséget a krízishelyzet kezelésére… Végeredményben a közigazgatástól várták a helyzet megoldását, attól a közigazgatástól, amelyet addig szinte minden szempontból rossznak és elavultnak állítottak be.
Nyilvánvalóvá vált, hogy ebben a helyzetben a neoliberális koncepciók alkalmazása a közigazgatásban (hosszú időre) lehetetlenné vált, tekintettel arra is, hogy ezek az elvek végeredményben a magánigazgatásban sem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket (lásd: 2008-as világválság). Azonban a közigazgatást gazdasági elvek mentén modernizáló koncepciókkal még bizonyosan fogunk találkozni.
