Perjalanan Old Public Administration (OPA), New Public Management (NPM) hingga New Public Service (NPS) Oleh : Septinia Eka Silviana
Abstrak Artikel ini membahas tentang bagaimana perjalanan Old Public Administration, New Public Management, dan New Public Administration. Dimana pemikiran dari konsep OPA ini kemudian di kritik oleh NPM dan selanjutnya NPM juga dikritik oleh NPS. Selain itu, didalam artikel ini akan membahas tentang beberapa penjelasan mengenai perbandingan antara OPA, NPM dan NPS. Kata Kunci : Old Public Administration, New Public Management dan New Public Service legislator
paradigma
merumuskan
kebijakan dan para administrator
1. PENDAHULUAN Dalam
hanya
hanya OPA,
mengeksekusi
mengimplementasikan
atau kebijakan.
gerakan untuk melakukan perubahan
Sosok birokrasi yang ditawarkan
yang lebih baik telah diprakarsai oleh
Wilson ini sejalan dengan jiwa atau
Woodrow Wilson. Ia menyarankan
semangat bisnis. Wilson menuntut
agar
harus
agar para administrator publik selalu
politik
mengutamakan nilai efisiensi dan
politik-administrasi).
ekonomis sehingga mereka harus
administrasi
dipisahkan
dari
(dikotomi Berdasarkan
publik dunia
pengalaman
Wilson,
diangkat berdasarkan kecocokan dan
negara terlalu memberi peluang bagi
kecakapan dalam bekerja ketimbang
para
untuk
keanggotaan atau kedudukan dalam
mempratekan sistem nepotisme dan
suatu partai politik. Ajakan Wilson
spoil. Karenanya ia mengeluarkan
untuk
doktrin untuk melakukan pemisahan
membawa suatu implikasi penting
antara
(politik)
dalam pemerintahan yaitu bahwa
dengan dunia eksekutif, dimana para
prinsip-prinsip dalam dunia bisnis
administrator
dunia
legislatif
meniru
dunia
bisnis
ini
1
yang diparkasai oleh Taylor pantas
cocok untuk organisasi pemerintahan
untuk
di Indonesia?
diperhatikan.
Metode
keilmuan, menurut Taylor, harus menggeser metode rule of thumb. Tenaga kerja harus diseleksi, dilatih dan dikembangkan secara ilmiah, dan didorong untuk bekerja sama dalam menyelesaikan berbagai tugas pekerjaan
sesuai
prinsip-prinsip
keilmuan. Dunia telah mengakui kebesaran Taylor dalam membangun prinsip manajemen yang profesional.
Konsep New Public Service mulai dikenal melalui tulisan Janet V. Dernhart dan Robert B. Dernhart yang berjudul “The New Public Service, Serving not Steering” yang diterbitkan penerbit ME Sharpe,Inc. New York pada tahun 2003. Buku ini diawali
dengan
kalimat
Government shouldn’t be run like a business ;it should be run like a
Public
democracy”.
Management (NPM) merupakan isu
(administrasi
negara)
penting
seharusnya
digerakkan
Konsep
dalam
New
reformasi
sektor
“
Pemerintahan tidak seperti
publik. Konsep NPM juga memiliki
bisnis. Menjalankan pemerintahan
keterkaitan
permasalahan
sama dengan menggerakkan tatanan
manajemen kinerja sektor publik
demokrasi. Perdebatan tentang acuan
karena pengukuran kinerja menjadi
nilai
salah satu prinsip NPM yang utama.
adminisrasi
Gerakan NPM pada awalnya terjadi
berorientasi pada nilai-nilai ekonomi
di negara-negara maju di Eropa, akan
(efisiensi dan efektivitas) ataukah
tetapi pada perkembangannya konsep
nilai-nilai
NPM telah menjadi suatu gerakan
demokrasi, penghargaan HAM dan
global,
sebagainya) – telah menjadi isu
dengan
sehingga
berkembangpun
negara-negara juga
terkena
klasik
administrasi publik
politik
dalam
studi
Negara –
atau apakah
(keadilan,
administrasi
pengaruh penyebaran global dari
publik. Perdebatan ini telah dimulai
konsep ini. Pertanyaan yang muncul
sejak awal lahirnya ilmu administrasi
kemudian adalah apakah konsep
publik yang dibidani oleh lahirnya
NPM
negara
tulisan Woodrow Wilson pada tahun
berkembang? Lebih spesifik lagi
1887 dengan judul “The Study of
apakah NPM perlu diterapkan dan
Administration” .
cocok
untuk
2
kepentingan 2. KRITIKAN
TERHADAP
OPA DAN NPM
kepentingan
daripada
umum,
dan
berkolaborasi untuk mencapainya. Apalagi
Paradigma OPA dikritik oleh
dirinya
dasar
teori Public
NPM
adalah
Choice yang
sangat
paradigma NPM. Secara konseptual
didominasi oleh kepentingan pribadi
OPA berbeda dengan NPM. NPM
(self-interest)
sehingga
konsep
mengacu kepada sekelompok ide dan
seperti public
spirit,
public
praktik
untuk
service dan sebagainya terabaikan
pendekatan-
(Kamensky, 1996 : 251). Hal yang
kontemporer
menggunakan pendekatan
sektor
privat
demikian tidak akan mendorong
organisasi
sektor
proses demokrasi. Disamping itu,
publik. NPM adalah suatu gerakan
NPM tidak pernah ditujukan untuk
yang
menangani pemerataan dan masalah
(bisnis)
dalam
pada
mencoba
prinsip-prinsip privat
ke
menginjeksikan organisasi
dalam
sektor
keadilan
sosial
(Harrow,
2000).
organisasi
Munculnya NPM telah mengancam
pemerintah. Pemerintahan yang kaku
nilai inti sektor publik yaitu citizen
dan sentralistik sebagaimana yang
selfgovernance dan
dianut oleh OPA harus diganti
administrator
dengan pemerintahan yang berjiwa
public interest (Box, 1999), bahkan
wirausaha
kalau tidak hati-hati, justru akan
dan
profitable.
NPM
sebagai servant
sering diasosiasikan juga dengan
meningkatkan
managerialism
menciptakan
(Pollitt),
market-
based public administration (Land dan Rosenbloom), post-bureaucratic paradigm
(Barzelay)
entrepreneurial
dan
government
(Osborne dan Gaebler). Dalam
fungsi
korupsi orang
of
dan
miskin
baru
(Haque, 2007). Pelajaran penting yang dapat diambil dari NPM adalah bahwa pembangunan
birokrasi
harus
memperhatikan mekanisme pasar,
perkembangannya,
mendorong kompetisi dan kontrak
NPM menuai banyak kritikan karena
untuk mencapai hasil, harus lebih
para
responsif
terhadap
pelanggan,
harus
elit
birokrasi
cenderung
berkompetisi untuk memperjuangkan
lebih
kebutuhan bersifat
3
mengarahkan
(steering)
daripada
sebagai
sebuah
menjalankan sendiri (rowing), harus
Osborne
dan
melakukan
pemerintah di atas kapal tersebut
deregulasi,
kapal.
Menurut
Gaebler,
memberdayakan para pelaksana agar
hanya
lebih
menekankan
mengarahkan (steer) lajunya kapal
yang
bukan
kreatif,
budaya
dan
organisasi
lebih
sebagai
peran
nahkoda
mengayuh
yang
(row)
kapal
fleksibel, inovatif, berjiwa wirausaha
tersebut. Urusan kayuh-mengayuh
dan pencapaian
ketimbang
diserahkan kepada organisasi di luar
budaya taat azas, orientasi pada
pemerintah, yaitu organisasi privat
proses dan input (Rosenblomm &
dan
Kravchuck, 2005).
sehingga
King dalam
hasil
dan
Stivers
buku Government
(1998) is
Us,
mendesak agar para administrator melibatkan
warga
masyarakat.
Mereka harus melihat rakyat sebagai warga masyarakat (bukan sebagai pelanggan) sehingga dapat saling membagi otoritas dan melonggarkan kendali,
serta
percaya
terhadap
keefektifan kolaborasi. Mereka harus membangun
trust
dan
bersikap
responsif terhadap kepentingan atau kebutuhan masyarakat, dan bukan semata mencari efisiensi yang lebih tinggi sebagaimana dituntut dalam NPM.
Keterlibatan
warga
masyarakat harus dilihat sebagai “investasi” yang signifikan. Dalam organisasi
pandangan pemerintah
organisasi
diibaratkan
mereduksi
domestikasi pemerintah
fungsi
pemerintah. yang
sipil
Tugas
hanya
sebagai
pengarah memberikan pemerintah energi
ekstra
untuk
mengurus
persoalan-persoalan domestik dan internasional yang lebih strategis, misalnya persoalan meningkatkan pertumbuhan
ekonomi
dan
perdagangan luar negeri. Paradigma steering rather than rowing
ala
Denhardt
NPM
dan
dikritik
Denhardt
oleh
sebagai
paradigma yang melupakan siapa sebenarnya owned
pemilik
the
kapal
boat).
(who
Seharusnya
pemerintah memfokuskan usahanya untuk melayani dan memberdayakan warga pemilik
NPM,
masyarakat
negara
karena
“kapal”.
merekalah
Selengkapnya,
Denhardt dan Denhardt
menulis
sebagai berikut,
4
In our rush to steer,
untuk membangun solidaritas dan
perhaps
komitmen guna menghindari konflik.
we
are
forgetting who owns the
2.
Model komunitas dan masyarakat
boat…Accordingly,
sipil; akomodatif terhadap peran
public
masyarakat sipil dengan membangun
administrators
should focus on their
social
responsibility to serve
jaringan
and empower citizens as
pemerintahan yang demokratis.
they
manage
organizations
public
3.
and
trust,
Teori
kohesi
sosial
sosial
dalam
organisasi
administrasi
humanis
negara
dan tata
dan baru;
implement public policy.
administrasi negara harus fokus pada
In other words, with
organisasi yang menghargai nilai-
citizens at the forefront,
nilai kemanusiaan (human beings)
the emphasis should not
dan
be placed on either
kemanusiaan, keadilan dan isu-isu
steering or rowing tha
sosial lainnya.
governmental boat, but rather public
on
4.
building
respon
terhadap
Administrasi negara postmodern; mengutamakan
institutions
nilai-nilai
dialog
(dirkursus)
terhadap teori dalam memecahkan
marked by integrity and
persoalan
responsiveness.
menggunakan
Akar dari NPS dapat ditelusuri
perspective.
publik one
daripada best
way
teori
yang
dari berbagai ide tentang demokrasi yang
pernah
dikemukakan
Dilihat
oleh
Dimock, Dahl dan Waldo. NPS
mendasari munculnya NPS, nampak
berakar dari beberapa teori, yang
bahwa
meliputi:
mengartikulasikan dalam
1.
dari
Teori
tentang
demokrasi
kewarganegaraan; perlunya pelibatan warganegara
dalam
pengambilan
kebijakan dan pentingnya deliberasi
NPS
mencoba berbagi
menganalisis
teori
persoalan-
persoalan publik. Oleh karena itu, dilihat dari berbagai aspek, menurut Denhardt dan Denhardt paradigma NPS
memiliki
perbedaan
karakteristik dengan OPA dan NPM. 5
Perbedaan tersebut dapat dilihat pada
energy organisasi di era demokrasi,
tabel di bawah ini.
karena
dapat
kebutuhan Di Inggris, muncul apa yang disebut joined up thinking and joined
dikenal
dengan
paradigma New
Public
hak,
nilai-nilai
warga
masyarakat dan bukan kebutuhan institusi.
up action (Stewart, et.al., 1999), yang kemudian
dan
menjamin
Ada 7 (tujuh) prinsip NPS (Denhardt & Denhardt, 2003) yang berbeda
dari
OPA
dan
NPM.
Service (NPS). Di dalam paradigma
Pertama, peran utama dari pelayan
ini tidak ada lagi yang menjadi
publik
penonton. Semua jadi pemain atau
masyarakat mengartikulasikan dan
ikut
memenuhi kepentingan yang telah
harus
bermain.
Disini
menjamin
masyarakat,
pemerintah
hak-hak
dan
warga
memenuhi
tanggungjawabnya
adalah
membantu
disepakati
bersama,
mencoba
mengontrol
warga
daripada atau
kepada
mengendalikan masyarakat ke arah
masyarakat dengan mengutamakan
yang baru; Kedua, administrator
kepentingan
publik harus menciptakan gagasan
“Citizens
warga First”
masyarakat.
harus
menjadi
kolektif
yang
disetujui
bersama
pegangan atau semboyan pemerintah
tentang apa yang disebut sebagai
(Denhardt
kepentingan
&
Gray,
tentang justice,
1998).
Isu
equity,
participation dan
ditujukan
juga leadership yang diperhatikan
kebijakan
tidak dalam
kebutuhan
publik; dan
program
untuk publik
Ketiga, yang
memenuhi dapat
dicapai
secara efektif dan responsif melalui
buku Reinventing
upaya-upaya kolektif dan proses
Government (Osborne & Gaebler,
kolaboratif; Keempat, kepentingan
1992), justru harus mendapatkan
publik lebih merupakan agregasi
perhatian
utama
(Denhardt
&
kepentingan pribadi para individu;
Denhardt,
2003).
Paradigma
ini
Kelima, para pelayan publik harus
sejalan dengan prinsip co-creating
memberikan perhatian, tidak semata
yang digagas oleh Prahalad dan
kepada pasar, tetapi juga pada aspek
Ramaswamy (2004) sebagai sumber
hukum dan peraturan perundangan,
6
nilai-nilai masyarakat, norma-norma
paradigma
politik, standard profesional dan
paradigma communitarianism (Fox
kepentingan
& Miller, 1995), atau dari model
Keenam,
warga
masyarakat;
organisasi
ke
dan
institution-centric service ke citizen-
jaringan-jaringan yang terlibatakan
centric governance (Prahalad, 2005).
lebih sukses dalam jangka panjang
Selanjutnya
kalau mereka beroperasi melalui
mengimplementasikan
proses
tersebut,
kolaborasi
kepemimpinan semua
dan
yang
orang;
kepentingan
publik
constitutionalism
melalui
perlu
rangka paradigma
diterapkan
pola
menghargai
citizen-centered collaborative public
Ketujuh,
management (Cooper, at.al., 2006),
dan
publik
dalam
lebih
baik
asalkan tidak ada tindakan birokrasi
dikembangkan oleh pelayan-pelayan
yang memanipulasikan partisipasi
publik dan warga masyarakat yang
masyarakat
berkomitmen memberikan kontribusi
2007).
terhadap masyarakat, daripada oleh manajer wirausaha yang bertindak seakan-akan
uang
adalah
milik
ditimba dari paradigma NPS ini
perhatian
OPA, NPM DAN NPS
bahwa agar
birokrasi dapat
kepada
harus
Denhardt menguraikan karakteristik OPA sebagai berikut : •
sebagai
Fokus
utama
adalah
memberi
penyediaan pelayanan publik
pelayanan
melalui organisasi atau badan resmi pemerintah.
masyarakat sebagai warga negara (bukan
Callahan,
Secara ringkas, Denhardt dan
Pelajaran penting yang dapat
dibangun
&
3. PERBANDINGAN ANTARA
mereka.
adalah
(Yang
pelanggan),
•
Kebijakan
publik
dan
mengutamakan kepentingan umum,
administrasi negara dipahami
mengikutsertakan warga masyarakat,
sebagai
berpikir
implementasi kebijakan yang
strategis
dan
bertindak
demokratis, memperhatikan norma,
berfokus
nilai, dan standard yang ada, dan
terbaik
menghargai masyarakat. Birokrasi
kebijakan
penataan
pada (on
dan
satu a
publik
cara
single), dan
harus berubah orientasinya yaitu dari
7
•
administrasi negara sebagai
sehingga keterlibatan warga
tujuan yang bersifat politik.
negara dibatasai.
Administrator memainkan terbatas
publik peranan
dalam
kebijakan
•
Peranan administrator publik
yang
adalah melaksanakan prinsip-
perumusan
prinsip Planning, Organizing,
publik
dan
Staffing,
Directing,
pemerintahan; mereka hanya
Coordinating, Reporting dan
bertanggung-jawab
Budgetting
mengimplementasikan kebijakan publik. •
Pelayanan
publik
diselenggarakan
oleh
Inggris dan Selandia Baru sehingga
administrator
yang
“virusnya”
politik
menyebar
ke
kepada
negara-negara lain. Praktik NPM di
(elected
Amerika Serikat populer dengan pemerintahan
terbatas.
(entrepreneurial government) yang
Administrator
bertanggung-
kepada
pejabat
politik
pimpinan
dirancang oleh David Osborne dan Ted Gaebler. Osborne dan Gaebler 10
prinsip
political leaders) yang teleh
pemerintahan
yang
berjiwa
terpilih secara demokratis.
wirausaha.
Program-program
organisasi
yang
(elected
wirausaha
menawarkan
dilaksanakan
publik
1. Pemerintahan katalis; pemerintahan
melalui
yang mengarahkan bukan mengayuh.
hierarkis
2. Pemerintahan
milik
masyarakat;
dengan kontrol yang ketat
pemerintahan yang memberdayakan
oleh pimpinan organisasi.
bukan melayani.
Nilai pokok yang dikejar oleh organisasi
•
mulai
officials) dan dengan diskresi
jawab
•
NPM
sangat sukses di Amerika Serikat,
pejabat
•
paradigma
harus
bertanggung-jawab
•
Penerapan
publik
adalah
3. Pemerintahan
kompetetif;
pemerintahan yang menginjeksikan
efisiensi dan rasionalitas.
semangat kompetisi dalam pelayanan
Oranisasi
publik.
publik
melaksanakan sistem tertutup
8
4. Pemerintahan yang digerakkan oleh
8. Pemerintahan
misi; pemerintahan yang mampu
pemerintahan
merubah orientasi dari pemerintahan
pencegahan bukan penyembuhan.
yang digerakkan oleh aturan.
antisipatif; yang
9. Pemerintahan
5. Pemerintahan yang berorientasi hasil;
merubah
berorientasi
desentralisasi; pemerintahan
yang
pemerintahan yang membiayai hasil
digerakkan oleh hierarki menjadi
bukan input.
pemerintahan
6. Pemerintahan pelanggan;
yang
berorientasi
pemerintahan
memenuhi
kebutuhan
yang
pelanggan
bukan birokrasi.
dan
kerjasama tim. 10. Pemerintahan pasar;
yang
berorientasi
pemerintahan
yang
mendorong perubahan melalui pasar.
7. Pemerintahan pemerintahan
partisipatif
wirausaha; yang
menghasilkan
profit bukan menghabiskan.
Tabel 1. Diferensiasi OPA, NPM dan NPS Aspek
Old Public
New Public
New Public Service
Administration
Management
Teori politik
Teori ekonomi
Teori demokrasi
Rasionalitas dan
Rasionalitas
Teknis dan
Rasionalitas strategis
model perilaku
Synoptic
rasionalitas ekonomi
atau rasionaitas
Manusia
(administrative man)
(economic man)
formal (politik,
Dasar teoritis dan fondasi epistimologi
ekonomi dan organisasi) Konsep
Kepentingan publik
Kepentingan publik
Kepentingan publik
kepentingan
secara politis
mewakili agregasi
adalah hasil dialog
publik
dijelaskan dan
kepentingan individu
berbagai nilai
diekspresikan dalam aturan hukum
9
Customer
Citizen’s
Rowing
Steering
Serving
Badan pemerintah
Organisasi privat dan
Koalisi
nonprofit
antarorganisasi
Responsivitas
Clients dan
birokrasi publik
constituent
Peran pemerintah Pencapaian tujuan
publik, nonprofit dan privat Akuntabilitas
Hierarki
Bekerja sesuai dengan
Multiaspek:
administratif
kehendak pasar
akuntabilitas
dengan jenjang yang
(keinginan pelanggan)
hukum, nilai-nilai,
tegas
komunitas, norma politik, standar profesional
Diskresi
Diskresi terbatas
administrasi
Diskresi diberikan
Diskresi dibutuhkan
secara luas
tetapi dibatasi dan bertanggung-jawab
Struktur
Birokratik yang
Desentralisasi
Struktur kolaboratif
organisasi
ditandai
organisasi dengan
dengan kepemilikan
dengan otoritas top-
kontrol utama berada
yang berbagi secara
down
pada para agen
internal dan eksternal
Asumsi terhadap
Gaji dan
motivasi pegawai
keuntungan,
Semangat
Pelayanan publik
dan administrator
proteksi
entrepreneur
dengan keinginan melayani masyarakat
Sumber : Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29) Masing-masing paradigma telah
penerapan satu paradigma yang sama
memberikan doktrin atau nasihat yang
untuk semua jenis bidang kehidupan
berbeda-beda dalam rangka membangun
publik, jelas akan sangat kontraproduktif.
birokrasi.
Perbedaan
doktrin
ini
sebenarnya dipengaruhi oleh perbedaan konteks dan tipe sektor atau bidang yang ditangani.
Karena
itu,
pemaksaan
Di bidang politik dan hukum, pemerintah harus bertindak tidak pandang bulu, aturan dan prosedur tidak boleh 10
dilanggar, dan harus bertindak tegas,
konteks ini, penerapan NPS akan lebih
karenanya, doktrin paradigma OPA lebih
efektif.
sesuai. Dalam bidang ekonomi, pemerintah harus berjiwa enterpreneurial, inovatif, dan kreatif
agar
dapat
pertumbuhan
meningkatkan
ekonomi
sekaligus
kesejahteraan masyarakat. Karena itu, penerapan NPM nampak lebih tepat, dan pemaksaan
penerapan
OPA
akan
menimbulkan masalah. Selanjutnya dalam mempromosikan pemerataan,
demokrasi
dan
pemerintah
mengikutsertakan
masyarakat
harus sebagai
warga negara yang berkepentingan, dan memperhatikan nilai-nilai mereka. Dalam
DAFTAR PUSTAKA Denhardt, V Janet dan Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving, not Steering. New York : M.E Sharpe, Armonk. Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2000. “The New Public Service: Service Rather than Steering”. Public Administration Review Owen E. Hughes, Public Management and Administration: An Introduction (Second Edition). New York : St. Martin Press
Tuntutan akademis ini kiranya memberikan gambaran tentang postur birokrasi yang dibutuhhkan dalam masingmasing sektor atau bidang kehidupan. Postur
birokrasi
menyangkut
sistem
birokrasi maupun birokratnya harus benarbenar sesuai dengan karakteristik bidang atau
sektor
terabaikannya selama
ini
yang
ada.
pembangunan disebabkan
oleh
Mungkin birokrasi adanya
kesalahan atau kelalaian dalam memilih dan menerapkan doktrin-doktrin tersebut.
Pemerintahan Wirausaha. Jakarta: PPM. Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition). Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall. Wahyu. 2011. Pergeseran OPA, NPM, NPS. (http://wahyubraveadministrator.blo gspot.com/2011/05/pergeseran-opanpm-nps.html), diakses tanggal 24 April 2012
Thoha, Miftah. 2009. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta: Kencana.
Wahyu. 2011. New Public Servvice. (http://wahyubraveadministrator.blo gspot.com/search/label/NPS), diakses tanggal 24 April 2012
Osborne, David dan Ted Gaebler. 2003. Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi): Sepuluh Prinsip untuk Mewujudkan
Jabrical. 2011. Perbandingan OPA, NPM dan NPS. http://jabirical.blogspot.com/2011/04 /perbandingan-opa-npm-dan-
11
nps.html), diakses tanggal 7 Juni 2012
12
