NEW PUBLIC MANAGEMENT

Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta Hlavní specializace: Veřejná správa

N EW P UBLIC M ANAGEMENT diplomová práce

Autor: Bc. Hana Kubovcová Vedoucí práce: doc. PhDr. Jan Vláčil, CSc. Rok: 2013

Prohlašuji na svou čest, že jsem diplomovou práci vypracovala samostatně a s použitím uvedené literatury. Bc. Hana Kubovcová V Praze, dne 6. 5. 2013

Na tomto místě bych chtěla poděkovat doc. PhDr. Janu Vláčilovi, CSc. za vedení mé diplomové práce a jeho inspirativní rady a připomínky. Zároveň bych chtěla poděkovat všem osloveným zástupcům veřejné správy, kteří mi poskytli cenné informace použité v diplomové práci. Jmenovitě je to Mgr. Stanislav Měšťan, RSDr. Tomislav Vaněk, Ing. Milan Batysta, Ing. Pavel Ryšánek, Ing. Jarmila Mravcová, Ing. Pavel Šafařík, Ing. Jana Voldánová, Ing. Hana Zelníčková, Ing. Petr Kozel a Ing. Lucie Šutoriková. Také bych chtěla poděkovat své rodině a přátelům za jejich podporu během mého studia.

Vysoka´ sˇkola ekonomicka´ v Praze Katedra pra´va

Na´rodohospoda´rˇska´ fakulta Akademicky´ rok: 2012/2013

´ NI´ DIPLOMOVE´ PRA ´ CE ZADA

Zpracovatelka

Bc. Hana Kubovcova´

Studijnı´ program

Ekonomie a hospoda´rˇska´ spra´va

Obor

Verˇejna´ spra´va

Na´zev te´matu:

New public management Za´sady pro vypracova´nı´:

1. Cı´lem diplomove´ pra´ce je uka´zat, zˇe verˇejna´ spra´va a jejı´ koncepce mu˚zˇe vycha´zet ze zkusˇenostı´ soukrome´ho sektoru a za´rovenˇ navazovat na dlouholetou tradici posla´nı´ verˇejne´ spra´vy ve spolecˇnosti. Soucˇa´stı´ procesu modernizace verˇejne´ spra´vy je prˇijetı´ takovy´ch prˇ´ıstupu˚ a metod, ktere´ urychlı´ zkvalitneˇnı´, hospoda´rnost i efektivnost verˇejne´ spra´vy. Aplikace trzˇnı´ch mechanismu˚ a modernı´ho managementu urychluje zmeˇny v organizaci a cˇinnosti verˇejne´ spra´vy a podı´lı´ se za´sadneˇ na tomto modernizacˇnı´m procesu. Pra´ce se prima´rneˇ zameˇrˇuje na New public management, ktery´ je novou reformnı´ filozofiı´ fungova´nı´ verˇejne´ spra´vy, ktera´ vycha´zı´ z kritiky byrokraticke´ho, vu˚cˇi obcˇanovi necitlive´ho prˇ´ıstupu verˇejne´ spra´vy jako celku. 2. Cı´lem pra´ce je uka´zat na klady konceptu New Public Management za prˇedpokladu toho, zˇe jde o koncept, ktery´ nebyl v praxi dostatecˇneˇ implementova´n. Teorie rˇ´ıka´, zˇe NPM je efektivneˇjsˇ´ı nezˇ tradicˇnı´ syste´m rˇ´ızenı´ a prˇina´sˇ´ı prˇ´ınosy nejen pro obyvatele, ale take´ pro sta´tnı´ spra´vu, samospra´vu a jejı´ zameˇstnance a spolupracovnı´ky. Jeho implementace je krokem spra´vny´m smeˇrem – krokem k veˇtsˇ´ı du˚veˇrˇe obcˇana vu˚cˇi verˇejny´m institucı´m/u´rˇadu˚m. Existujı´ vsˇak jista´ omezenı´ a proble´my NPM, na ktere´ se pra´ce zameˇrˇuje. Hlavnı´ prˇ´ınos pra´ce je vyuzˇitı´ zahranicˇnı´ch cˇla´nku˚ a studiı´, ktere´ doposud nebyly prˇelozˇeny. 3. Pra´ce je rozdeˇlena na teoretickou a empirickou cˇa´st. V teoreticke´ cˇa´sti jsou definova´ny za´kladnı´ pojmy a faktory typicke´ pro fungova´nı´ pro NPM. Na za´kladeˇ zkusˇenostı´ ze zahranicˇ´ı zhodnocuje vyuzˇitı´ v praxi a kritiku modelu. Empiricka´ cˇa´st prˇina´sˇ´ı srovna´nı´ dvou subjektu˚ – ze soukrome´ho a verˇejne´ho sektoru. Prostrˇednictvı´m strukturovany´ch rozhovoru˚ se za´stupci organizacı´ se pra´ce snazˇ´ı vyhodnotit prˇ´ıstup, poveˇdomı´ a prˇ´ıpadne´ vyuzˇ´ıva´nı´ NPM v praxi.

Rozsah pra´ce:

70 stran

Seznam odborne´ literatury: 1. OCHRANA, F. Manazˇerske´ metody ve verˇejne´m sektoru. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2002. 216 s. ISBN 80-86119-51-3. ´ KOVA ´ , O. Verˇejna´ spra´va. Praha: C.H. Beck, 2002. ISBN 80-7179-748-0. 2. POMAHACˇ, R. – VIDLA 3. Atreya, Binod – Armstrong, Anona: A Review of the Criticism and the Future of New Public Management, Melbourne, Victoria University of Technology, 2002

Datum zada´nı´ diplomove´ pra´ce:

duben 2012

Termı´n odevzda´nı´ diplomove´ pra´ce:

leden 2013

L. S.

Bc. Hana Kubovcova´

doc. PhDr. Jan Vla´cˇil, CSc.

ˇ esˇitelka R

Vedoucı´ pra´ce

doc. JUDr. Jan Pauly, CSc. Vedoucı´ u´stavu

doc. Ing. Miroslav Sˇevcˇ´ık, CSc. Deˇkan NF VSˇE

Abstrakt Diplomová práce se zabývá reformní teorií řízení veřejné správy New Public Management, která vychází z nástrojů používaných v soukromém sektoru. Teoretická část práce přináší kritický pohled na racionální byrokracii Maxe Webera a snaží se vyzdvihnout přínosy využití moderních metod managementu ve veřejném sektoru. Praktická část, zabývající se implementaci nástrojů New Public Managementu v praxi veřejné správy České republiky, vychází z výsledků provedeného empirického výzkumu, na základě kterého je provedeno aktuální zhodnocení dané problematiky v praxi. Výsledky průzkumu ukazují zejména na využití metod měření kvality ve veřejné správě v České republice. Klíčová slova: New public management, byrokracie, benchmarking, CAF JEL Klasifikace: H000, H830, L380

Abstract This thesis deals with the reform theory of public administration called New Public Management, which is based on tools used in the private sector. The theoretical part provides a critical view of rational bureaucracy and seeks to highlight the benefits of using modern methods of management in the public sector. The practical part, mainly focused on the implementation of the New Public Management tools in the practice of public administration in the Czech Republic, is based on the results of empirical research.The survey results indicate use of particular methods of measuring the quality of public administration in the Czech Republic. Keywords: New public management, bureaucracy, benchmarking, CAF JEL Classification: H000, H830, L380

Obsah Úvod………………………………………………………………………………………..1 I. TEORETICKO METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA………...…………..…….3 1 Pojem veřejná správa.................................................................................................... 3 1.1 Šest pilířů veřejné správy ............................................................................................ 3 1.2 Cíle veřejné správy ...................................................................................................... 5 2 Veřejná správa a management..................................................................................... 7 2.1 Aplikace managementu ve veřejné správě .................................................................. 7 2.2 Specifika veřejné správy .............................................................................................. 9 3 Tradiční systém řízení veřejné správy....................................................................... 10 3.1 Racionální byrokracie ................................................................................................ 11 3.2 Kritický pohled na byrokracii .................................................................................... 13 4 Reforma veřejné správy.............................................................................................. 19 4.1 Nutnost reformy ......................................................................................................... 20 4.2 Typické prvky správní reformy ................................................................................. 22 4.3 Vývojové procesy přeměny veřejné správy............................................................... 23 4.4 Zavádění moderních metod managementu ................................................................ 24 5 New Public Management – alternativa řízení veřejné správy ................................ 25 5.1 Vznik New Public Management ................................................................................ 26 5.2 Koncept New Public Management ............................................................................ 28 5.3 Principy New Public Management ............................................................................ 29 5.4 NPM v rámci alokace veřejných zdrojů .................................................................... 30 5.5 Cíle New Public Management ................................................................................... 31 5.6 Přínos New Public Managementu ............................................................................. 31 5.7 Kritika New Public Management .............................................................................. 32 6 Kvalita ve veřejné správě dle NPM ........................................................................... 35 6.1 Metoda Balanced Scorecard (BSC) ........................................................................... 38 6.2 Společný hodnotící rámec - The Common Assessment Framework (CAF) ............. 39 6.3 Metoda Benchmarking .............................................................................................. 42

6.4 Normy ISO ................................................................................................................ 44 7 Vlastní zhodnocení ...................................................................................................... 45 II. ANALÝZA IMPLEMENTACE TEORIE NEW PUBLIC MANAGEMENT V PRAXI VEŘEJNÉ SPRÁVY ČR……………………………………………47 8 Metodologie empirického průzkumu ........................................................................ 47 8.1 Cíl .............................................................................................................................. 47 8.2 Hypotézy .................................................................................................................... 47 8.3 Metodika průzkumu ................................................................................................... 47 9 Všeobecné povědomí o teorii New Public Management .......................................... 48 9.1 Metodika Ministerstva vnitra..................................................................................... 48 9.2 Dotazníkové šetření ................................................................................................... 49 10 Smart Administration (SA) ....................................................................................... 52 10.1 Vztah mezi Smart Administration a New Public Management ................................. 53 10.2 Vize a cíle .................................................................................................................. 54 10.3 Prostředky k naplnění cílů ......................................................................................... 56 11 Podpora zavádění kvality do veřejné správy ČR .................................................... 56 11.1 Metody měření kvality užívané v České republice .................................................. 58 11.2 Využívání metod kvality na krajské a obecní úrovni ................................................ 59 12 Kvalitativní výzkum ................................................................................................... 59 12.1 Expertní rozhovor - Mgr. Stanislav Měšťan, Odbor personální, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky ........................................................................... 60 12.1.1 Povědomí o NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad .......................................... 60 12.1.2 Metody hodnocení kvality................................................................................... 61 12.2 Expertní rozhovor - RSDr. Tomislav Vaněk, manažer kvality Krajského úřadu Libereckého kraje .............................................................................................................. 62 12.2.1 Povědomí o teorii NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad ................................ 62 12.2.2 Metody hodnocení kvality................................................................................... 63 12.3 Expertní rozhovor - Ing. Milan Batysta, vedoucí odboru kanceláře starosty města Prachatice .......................................................................................................................... 65 12.3.1Povědomí o teorii NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad ..................................... 65 13 Projekt „Implementace modelu CAF do organizací územní veřejné správy“ ...... 66

13.1 Expertní rozhovor - Ing. Pavel Ryšánek, člen Rady kvality České republiky a Národního informačního střediska podpory kvality ......................................................... 67 13.2 Expertní rozhovor - Ing. Jarmila Mravcová, manažerka kvality, vedoucí odboru Interní audit a kanceláře primátora Městského úřadu Chomutov ..................................... 67 13.3 Expertní rozhovor - Ing. Pavel Šafařík, vedoucí odboru vnitřních věcí, Městský úřad Moravská Třebová ............................................................................................................ 69 14 Benchmarkingová iniciativa ....................................................................................... 70 14.1 Expertní rozhovor – Ing. Jana Voldánová, ředitelka společnosti Vzdělávací centrum pro veřejnou správu ........................................................................................................... 71 14.2 Expertní rozhovor – Ing. Hana Zelníčková, vedoucí personálního oddělení, Městský úřad Kopřivnice ................................................................................................................. 73 15 Metoda Balanced Scorecard (BCS) ........................................................................... 74 15.1 Expertní rozhovor – Ing. Petr Kozel, Koordinátor MA21, KPSS a FTM Vsetín ...... 74 15.2 Stanovení vize a strategie města Vsetín .................................................................... 76 15.3 Perspektivy hodnocení organizace ............................................................................ 76 15.3.1 Finanční perspektiva města Vsetín ..................................................................... 77 15.3.2 Zákaznická perspektiva města Vsetín ................................................................. 77 15.3.3 Procesní perspektiva města Vsetín ..................................................................... 77 15.3.4 Inovační perspektiva města Vsetín ..................................................................... 78 15.4 Vyhodnocení .............................................................................................................. 78 15.4.1 Index spokojenosti občanů ................................................................................. 78 15.4.2 Ekologická stopa města ...................................................................................... 79 15.5 Zhodnocení pana Ing. Petra Kozla ........................................................................... 79 16 Vlastní zhodnocení ..................................................................................................... 79 Závěr................................................................................................................................. 81 Seznam použité literatury............................................................................................... 84 Seznam tabulek a schémat.............................................................................................. 89 Přílohy .............................................................................................................................. 90

ÚVOD Ve své práci vycházím z předpokladu, že veřejná správa a její koncepce může vycházet ze soukromého sektoru a zároveň navazovat na dlouholetou tradici poslání veřejné správy ve společnosti. Součástí procesu modernizace veřejné správy je přijetí takových přístupů a metod, které urychlí zkvalitnění, hospodárnost i efektivnost veřejné správy. Aplikace tržních mechanismů a moderního managementu urychluje změny v organizaci a činnosti veřejné správy a podílí se zásadně na tomto modernizačním procesu. Při implementaci nových systémů řízení si musíme uvědomit, že veřejná správa je specifickou oblastí, jejíž cíle jsou orientovány poněkud odlišně od sféry soukromé. Maximalizace zisku nebo obratu nemusí nutně znamenat úspěšnost a obvykle se tyto cíle ve veřejné správě neřadí na přední místa. Veřejná správa by měla být chápána jako služba veřejnosti, jelikož na její fungování občané přispívají ze svých daní. Zabezpečení kvalitních služeb, spokojenost občanů, omezení plýtvání veřejných prostředků – to jsou jedny z možných ukazatelů, kterými lze činnost veřejné správy hodnotit. Existuje celá řada metod a modelů, které mohou k dosažení větší efektivity činností a vyšší kvality řízení napomáhat. Většina z nich byla prvořadě vytvořena pro zavádění v oblastech soukromé sféry, až poté začaly být uplatňovány i ve správě veřejné. Mezi metody, které se postupem času začínají uplatňovat, se řadí Benchmarking, model Common Assessment Framework (CAF), Balanced Scorecard (BSC), normy ISO, většina autorů je souhrnně nazývá New Public Management (NPM). NPM je termín označující novou reformní filozofii fungování veřejné správy, která vychází z kritiky byrokratického, vůči občanovi necitlivého přístupu veřejné správy. Diplomová práce je rozdělena na teoretickou a empirickou část. V teoretické části se snažím kriticky posoudit jak model racionální byrokracie Maxe Webera, tak i reformní teorii New Public Management. Pokládám si otázku, proč je reforma veřejné správy potřebná a jak vypadá modernizace veřejné správy. Cílem práce je ukázat na klady konceptu New Public Management, ale zároveň objektivně poukázat na jeho nedostatky. Přínos práce vidím ve využití zahraniční literatury a v prezentaci postojů rozličných teoretiků veřejné správy. Praktická část je zaměřená na implementaci teorie NPM v prostředí veřejné správy České republiky1. Po roce 1989 bylo nutné provést transformaci veřejné správy ČR. Mezi 1

Zde se mírně odchyluji od zadání práce, jelikož původním záměrem práce bylo srovnání dvou subjektů – ze soukromého a veřejného sektoru. Po nastudování problematiky a prvotním výzkumu jsem však dospěla k názoru, že management v rámci veřejného sektoru funguje na základě odlišných pravidel než v soukromých organizacích. Empirická část je proto zaměřena pouze na instituce veřejné sféry.

1

přední cíle patřilo zvýšit kvalitu výkonu veřejné správy, bylo nutno provést změnu prakticky v každé oblasti veřejné správy, abychom se přiblížily vyspělým evropským zemím. Vláda v Programovém prohlášení vlády z roku 1998 zdůrazňuje zejména úlohu ICT v procesu modernizace veřejné správy, což by mělo vést k zefektivnění postupů a zrychlení správních procesů.2 Nový styl řízení NPM se v praxi veřejné správy ČR promítl ve Strategii Smart Administration schválené usnesením vlády ČR dne 11. července 2007.3 Pomocí dotazníkového šetření a řízených rozhovorů analyzuji, jak se subjekty veřejné správy o teorii NPM a o moderních metodách managementu dozvídají a jakým způsobem je mohou aplikovat. Dotazníkové šetření mezi orgány veřejné a státní správy ukázalo, že zatímco teorie New Public Management není respondentům příliš známá, moderní metody převzaté ze soukromého sektoru jsou využívané a chválené. Na základě konkrétních příkladů uplatnění na poli veřejné správy v ČR představím nástroje, kterým lze přiřadit znaky NPM, tak jak o nich bylo pojednáno v teoretické části. Konkrétně se zaměřuji na metodu CAF, Benchmarking a Balanced Scorecard. Přínos práce vidím zejména v uvedení možných překážek a přínosů při aplikaci metod. Před provedením průzkumu jsem si stanovila tři hypotézy, které bych chtěla na základě dosažených výsledků vyvrátit či potvrdit: 1: Teorie New Public Management není v ČR komplexně zaváděna. 2: V České republice se teorie NPM uplatňuje v rámci strategie Smart Administration. 3: Orgány veřejné správy spíše pozvolna implementují moderní metody kvality do svých úřadů. Studium problematiky NPM mě utvrdilo v tom, že ho nelze chápat jako sjednocenou a pevnou teorii, ale jako soubor rozmanitých principů, prvků a metod, které vedou k cílům, mezi které patří zejména orientace na zákazníka a spokojenost zákazníků s poskytovanými službami. Koncept NPM se zdá být spíše sloganem, který má naplnit požadavek transformace orgánů veřejné správy ve štíhlé a skromné úřady s uživatelsky vlídnými a pro klienty příjemnými postupy.

2

Programové prohlášení vlády – Tošovský 1998, 6. 11. 2007, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: http://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=26606. 3 Modernizace veřejné správy, Ministerstvo vnitra ČR, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy-49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d.

2

I. TEORETICKO METODOLOGICKÁ VÝCHODISKA 1

Pojem veřejná správa4 Historie veřejné správy sahá pět tisíc let zpátky, její vznik je spojen s formováním

nejstarších státních útvarů v Babylonii, starém Egyptě, v Indii a v Číně. Pod tímto pojmem rozumíme správu veřejných záležitostí uskutečňovanou jako projev výkonné moci ve státě. Pod pojmem „správa“ máme obecně na mysli společenské řízení, v případě správy veřejné se jedná o správu veřejných záležitostí, o správu vykonávanou ve veřejném zájmu (subjekty, které jsou k tomu příslušné, ji vykonávají jako státem uloženou povinnost). Existují dvě pojetí veřejné správy: -

Organizační pojetí neboli správní orgány, které veřejnou správu na jejích různých stupních vykonávají

-

Funkční pojetí neboli vykonávání správní činnosti jako tzv. podzákonné a nařizovací činnosti, k níž jsou zmíněné orgány ze zákona zmocněny

V současnosti se veřejná správa vyznačuje zejména důsledným naplňováním kritérií účelnosti a hospodárnosti. Nezbytná je komunikační pružnost a dostupnost pro občany.5

1.1 Šest pilířů veřejné správy Jelikož se má práce zabývá modernizací veřejné správy a zaváděním moderních trendů, zmíním zde tzv. hexagon veřejné správy, který na svých webových stránkách představuje Ministerstvo vnitra ČR v rámci informací o modernizaci veřejné správy. Ministerstvo vnitra ČR na veřejnou správu pohlíží jako na „šestiúhelník - hexagon, jehož jednotlivé vrcholy jsou navzájem provázány.“

4

Pojem „veřejná správa“ v práci zahrnuje veškeré instituce, které správu věcí veřejných vykonávají, ať už na celostátní, krajské či místní úrovni. Veřejná správa se dále člení na státní správu (vykonávanou prostřednictvím vlády, ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů, odborných územních správních úřadů a veřejných ozbrojených sborů) a samosprávy (územní samosprávu v ČR vykonávají obce, kraje a hlavní město Praha, které je současně obcí i krajem. V rámci samosprávy existují také profesní, zájmové samosprávy = profesní komory). Více v Brůna, M.: Veřejná správa (se zaměřením na obce a kraje), Institut pro místní správu 2006, s. 11, 12. 5 Lacina, K; Čechák, V.: Vývoj systémů veřejné správy, Praha, Professional Publishing 2001, s. 7, 8, 9, 13.

3

Nejdůležitějším prvkem tohoto šestiúhelníků je občan. Je klientem veřejné správy a cílem by mělo být co nejvíce mu „usnadnit styk s úřady a co možná nejméně mu znepříjemňovat život nadbytečnou regulací. Zároveň je třeba veřejnou správu v maximální možné míře pro občana zprůhlednit, učinit ji otevřenou a umožnit tak občanům participovat na jejích rozhodnutích.“ Stavebním kamenem veřejné správy jsou úředníci, po nichž by měla být „vyžadována vysoká kvalita jejich výkonu a průběžné vzdělávání. Obzvlášť velký důraz je třeba klást na kvalitu řízení na všech úrovních.“ Dalším z vrcholů hexagonu je legislativa. „Je to hlavní nástroj, který vláda používá k ochraně základních společenských hodnot a k ovlivňování chování občanů či právnických osob. Měla by ovšem být přijímána jen v případech, kdy je to nezbytně nutné, aby nezpůsobovala zbytečnou byrokratickou zátěž, zároveň by měla být co nejjednodušší a nejsrozumitelnější.“ Neméně významným a v pořadí již čtvrtým vrcholem hexagonu je organizace, „tedy způsob a umístění jejího výkonu. Vždy je třeba hledat rovnováhu mezi maximálním přiblížením výkonu veřejné správy občanovi a efektivním vynakládáním veřejných prostředků. Zároveň je důležité, aby bylo možné co největší množství agendy vyřídit na jednom kontaktním místě - zásada "obíhají informace, nikoliv občan". S tímto bodem úzce souvisí využití moderních informačních a komunikačních technologií ve veřejné správě. „Ty je ovšem nutno vnímat pouze jako nástroj změn, nikoliv cíl sám o sobě. Při jejich zavádění se pak často stává, že administrativní zátěž je přesunuta z jednoho subjektu (občan) na subjekt jiný (úřad), cílem by ale měla být spíše minimalizace celkové zátěže pro všechny zúčastněné strany.“ Nelze opomenout finance, jako další podstatný faktor ovlivňující fungování veřejné správy. „Je třeba věnovat významnou pozornost systému rozpočtování, způsobu alokace zdrojů na jednotlivé aktivity v rámci veřejné správy a provázání rozpočtů se strategickými prioritami vlády/ministerstev/zastupitelstev.“6 Systémového zlepšení lze dosáhnout tehdy, pokud se zaměříme na všechna spektra neboli zmíněné vrcholy hexagonu. V následujících kapitolách se pokusím vysvětlit, jak moderní přístupy řízení veřejné správy zohledňují jednotlivé prvky.

6

Trnka, D.: Modernizace veřejné správy: Hexagon veřejné správy, eGovernment News 2008, Ministerstvo vnitra ČR, [citováno 12. 2. 2013], dostupné z www http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy49614.aspx?q=Y2hudW09Mg%3d%3d.

4

1.2 Cíle veřejné správy Posláním veřejné správy by měl být spokojený občan, zákazník i zaměstnanec. Důraz by měl být kladen na kvalitu poskytovaných služeb, které budou občané považovat jako zlepšení života v jejich obci a ve státě, zákazník jako zlepšení poskytovaných služeb na úřadě a zaměstnanec jako efektivnější výkon pracovních úkolů.7 Kolektiv autorů pod vedením Milana Půčka vyjadřuje cíle veřejné správy následujícím schématem: Schéma 1 Cíle veřejné správy

Zdroj: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy – soubor příkladů.

Levá část modelu se týká všech občanů města a představuje zvyšování kvality života při respektování zásad udržitelného rozvoje, pravá část modelu se týká zákazníků služeb, které poskytuje úřad nebo město a představuje zvyšování kvality a výkonnost poskytovaných veřejných služeb. 7

Půček, M. a kolektiv: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy – soubor příkladů, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2005, s. 7.

5

Kvalitu života můžeme vyjádřit například indikátorem spokojenosti občanů, mírou nezaměstnanosti, dostupností služeb atd. Ke zjištění, co občané očekávají, je možné uplatnit některé moderní metody kvality (Místní agenda 21, Balanced Scorecard), o nichž je pojednáno v praktické části práce. Kvalitu poskytovaných služeb můžeme taktéž zlepšovat uplatněním metod kvality (CAF, ISO, Benchmarking). Využívání metod kvality umožňuje institucím veřejné správy „dělat věci správným způsobem“, což je principem tzv. „Good governance“8. Tento přístup vydaný OSN v roce 2000 je v České republice uplatňován v rámci strategie Smart Administration.9 Dobře fungující a spravedlivá veřejná správa by měla respektovat tyto aspekty: -

Dodržovat právo, a to nikoli pouhou literu zákona, ale i duch zákona

-

Udržovat schopnost efektivního výkonu veřejných činností na požádání, což znamená trvalé a každodenní uspokojování potřeb a požadavků občanů a veřejnosti, nikoli jenom v případě vzniku kritického mezního stavu

Uspokojování očekávání občanů v sobě zahrnuje: -

Vzdělávání úředníků veřejné správy, aby poskytované služby byly na vysoké úrovni současného vývoje

-

Odpovědnost veřejné správy veřejnosti za výkon veškeré veřejné činnosti, což představuje otevřenou správu, poskytující občanovi všechny informace o své činnosti s výjimkou toho, co musí být utajeno podle zákona

-

Rovný přístup ke všem osobám, prostý diskriminace nebo protekce, kdy úředníci musejí zachovávat spravedlivost vůči všem, musí být nestranní a současně jejich chování musí být vlídné a ochotné vůči klientovi, jemuž jsou službou

-

Dosažení vysokého standardu čestnosti a integrity, to znamená, že se každý úředník musí řídit principy etiky, morálky, být dbalý své dobré pověsti, nepodlehnout korupci a trvale se chránit před všemi formami špatné správy a zneužití svého postavení veřejného činitele

8

OECD definuje termín good governance jako „dobrou správu věcí veřejných, která je charakteristická transparentností, odpovědností, právním státem, efektivností, spravedlností a spoluúčastí občanů“. Viz zde: http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7237. 9 Půček, M. a kolektiv: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy – soubor příkladů, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2005, s. 47, 78.

6

-

Identifikace veřejné správy s pokrokem, což znamená být stále na úrovni nových poznatků, sledovat postupy v organizačním, správním a manažerském výzkumu a dobře jim rozumět, zejména pokud jde o debyrokratizaci, deregulaci, decentralizaci, redukci nadměrného papírování, bezpečnost, vlastní vzdělávání a poradenství.10

2

Veřejná správa a management Je důležité rozlišovat správu a řízení (management), neboť tyto pojmy nejsou

synonyma, i když je v menší míře některá literatura ztotožňuje. Management je proces systematického plánování a organizování, který směřuje k dosažení cílů organizace. Jedná se o soustavu úkolů a aktivit, které jsou vzájemně provázané, a které probíhají v čase.11 Co se týče definice správy, za shrnujícího autora považuji Normana Flynna, který správu vymezuje jako uspořádání a rozdělení zdrojů vzhledem k dříve definovaným pravidlům, zatímco management dle něj představuje řízení zdrojů k naplnění předem daných cílů.12

2.1 Aplikace managementu ve veřejné správě Vznik moderního managementu byl zapříčiněn nárůstem podnikání zejména v oblasti průmyslu. Postupem času se ukázalo, že základní principy, přístupy a metody managementu nejsou na podniky vázány a jsou lehce aplikovatelné pro řídící činnost obecně. Tento vývoj dospěl k tomu, že dnes se běžné aplikace managementu úspěšně zavádějí do institucí veřejné správy. Současně však stále převládá názor, že veřejná správa je specifické odvětví, kam manažerské postupy nepatří. Přesto při bližším prozkoumání vidíme, že management veřejné správy se potýká se stejnými skutečnostmi jako manažeři soukromého sektoru. Probíhá zde stejný rozhodovací cyklus, aplikují se stejná kritéria ekonomické racionality, která vedou k volbě levnější cesty ke kýženému efektu a manažeři se potýkají se stejnou mírou nejistoty jako management v podnikové sféře. Na druhou stranu je pravdou, „že volení funkcionáři a úředníci nejsou vystaveni osudovým majetkovým důsledkům špatného investičního rozhodnutí, nezkrachují, ani se nestanou doživotními dlužníky, jako tomu může být u soukromých podnikatelů. Snad jen riskují kariéru, prestiž a své postavení.“ 10

Pomahač, R; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 194. Bělohlávek, F. Koštan, P. Šuleř, O: Management, Brno, Computer Press 2006, s. 9. 12 Norman, F.: Public Sector Management, SAGE, 2007, s. 2. 11

7

Právě tyto argumenty jsou nejčastěji uváděny jako důvod pro dosahování nižší efektivnosti ve veřejném sektoru, plýtvání, špatné koordinace a převažování osobních zájmů nad zájmem veřejným. Rozdílná zainteresovanost hraje důležitou roli, ale musíme si uvědomit, že ani manažeři v soukromém sektoru nerozhodují bezprostředně o svých aktivech. Aplikace Ministerstva vnitra ČR poukazuje na jiný problém, kterým je „nejednoznačnost kritéria, podle kterého bývají konkrétní rozhodnutí hodnocena jako úspěšná.“ Zatímco v případě tržního prostředí je toto kritérium jasně definované, do hodnocení výsledků veřejné správy se promítají politické a sociální aspekty daných rozhodnutí, nezbytnost zachování legality a demokratičnosti samotného procesu přijímání rozhodnutí apod. Navíc management soukromého sektoru svá rozhodnutí obhajuje před malou skupinou subjektů (vlastníci, akcionáři), zatímco veřejná správa musí uspokojit mnohem širší spektrum subjektů zcela protikladných zájmů. Pokud se k tomu navíc přičte současná situace, celková stagnace růstu ekonomiky a nutné omezení veřejných příjmů, setkáváme se tak se složitým procesem rozhodování. „Čím méně prostředků zbývá k rozdělení, tím větší je odpovědnost za jejich efektivní využití. Tím obtížnější je přijetí správných rozhodnutí, neboť se zmenšuje manévrovací prostor. Dopady případných nesprávných rozhodnutí jsou tvrdší, náklady ušlé příležitosti vyšší. Roste i politická odpovědnost těch, kteří o těchto prostředcích rozhodují.“13 Diskuze probíhá nad tím, jak se management ve veřejném a v soukromém sektoru liší a jak velká propast či naopak blízkost existuje mezi veřejnými a soukromými organizacemi. Praxe je taková, že mnoho inovací přišlo do veřejného sektoru ze soukromého sektoru. „V praxi, když se snažíme o vytvoření hranice mezi oběma sektory, zjistíme, že rozlišení je nejasné a že je obtížné stanovit, kde končí soukromé organizace a kde začínají organizace veřejné,“ tvrdí ve své publikaci autoři Farnham a Horton.14 Zatímco v anglosaském světě se hranice mezi soukromými a veřejnými organizacemi téměř stírá, v zemích střední a východní Evropy jsou rozdíly znatelnější. I zde se však rozdíly stávají zanedbatelnými díky privatizaci a decentralizaci veřejných služeb. Měli bychom zdůraznit, že veřejná správa je v kontinentální Evropě založena na dominanci centrálního státu a práva, kde úkolem státních zaměstnanců je uskutečňovat politiku státu v jasně daném rámci zákonů a pravidel, která směřují shora dolů. Zákon jasně definuje úkoly, povinnosti a rozhodovací pravomoci. Rozhodování probíhá na základě zákonem stanoveného procesu. Racionalita činností ve veřejné správě je tak zajištěna úřednickým respektováním zákonů, 13

Úvod do managementu ve veřejné správě, Ministerstvo vnitra ČR, [citováno 12. 2. 2013], s. 15, 16, dostupné z www: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/sprava/priprava/vzorvzd/kapit_1.pdf. 14 Wright, G.; Nemec, J.: Management veřejné správy: Teorie a praxe, Praha 2003, Ekopress, s.r.o., s. 24.

8

nařízení a vyhlášek. Úředníci se při výkonu veřejné správy opírají o podrobné znalosti ústavy, zákonů, nařízení a vyhlášek.15 V souvislosti se změnou dosavadního administrativního pojetí veřejné správy na cílově orientované řízení veřejných úkolů jako je tomu v soukromém sektoru, roste tendence zvýraznit pojem management oproti pojmu veřejná správa nebo pojem veřejná správa dokonce pojmem management nahradit (new management, public management). Obecně je zavádění manažerských praktik z podnikové soukromé sféry spojeno s reformou a modernizací veřejné správy.16

2.2 Specifika veřejné správy Existují 3 základní oblasti, v kterých se veřejné a soukromé organizace liší: -

Veřejné organizace působí na základě politicky stanovených potřeb, zatímco potřeby soukromé organizace jsou určeny trhem. U veřejných organizací dále chybí ziskový motiv (přesto, že některé veřejné instituce poskytují služby za úplatu, suma většinou pokrývá jen náklady spojené s výkonem služby).

-

V soukromém sektoru je mírou výkonnosti právě ziskový motiv, který ve veřejném sektoru chybí. Nelze jasně měřit efektivnost veřejných organizací.

-

Rozdílnost právního prostředí. Zatímco v soukromém sektoru zákony manažerům říkají, co nesmějí dělat, ve veřejném sektoru říkají to, co mohou dělat.17

Typické aspekty fungování veřejné správy uvádí ve svém příspěvku také David Špaček a) veřejnoprávní charakter (možnost vynutit právem požadované chování, a to právem svěřenými nástroji, což zapříčiňuje nerovnost subjektů) b) zákonné založení (tzn. ústavnost a zákonnost) c) objekt řízení (což jsou veřejné záležitosti)18

nebo Jiří Grospič, který jmenuje tyto specifické principy veřejné správy: -

sledování veřejného zájmu

15

Ochrana, F.: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky, s. 97, 98. Hendrych, D.: Správní věda, teorie veřejné správy, Praha 2003, ASPI Publishing, s.r.o., s. 17, 18. 17 Wright, G.; Nemec, J.: Management veřejné správy: Teorie a praxe, Praha 2003, Ekopress, s.r.o., s. 25. 18 Špaček, D.: Veřejná správa a řízení. In Bakoš, E. Šelešovský, J. Špaček, D. Vybrané přístupy, metody a nástroje managementu regionální a místní správy a jejich kontext. Brno: ESF MU 2008, s. 7. 16

9

-

funkcionáři a úředníci vykonávají svrchovanou státní moc nebo ze zákonného zmocnění samosprávnou moc

-

ústavnost (veřejná správa podléhá ústavnost, ústavní ochraně základních práv, zejména rovnoprávnosti, která vylučuje selektivitu umožňující dosahování zisku)19

Zmínila jsem neziskovost jako jednu z vlastností veřejného sektoru. Zatímco v soukromém sektoru jsou míra zisku, hodnota společnosti a podobně kritériem efektivnosti, veřejné organizace nemůžeme tímto způsobem hodnotit. Dle Jaroslava Rektoříka můžeme veřejnou správu hodnotit dle optimálního fungování státu, regionů a obcí, úspěšnosti ekonomického vývoje a spokojenosti obyvatel. Vyvozování závěrů je v tomto případě obtížné, jelikož některé výstupy nelze kvantitativně měřit.20 Vedle výše vyjmenovaných nejznatelnějších rozdílů existuje mnoho dalších. Například odlišnost prostředí (ve veřejném sektoru musí být mnoho rozhodnutí podloženo veřejným slyšením, referendem atd.). Rozhodování ve veřejném sektoru je ovlivněno také médii, která by měla zastávat kontrolní funkci veřejnosti. Přesto současný trend naznačuje, že hranice mezi soukromým a veřejným sektorem je nejasná. V anglosaské politické kultuře dochází zejména ke sbližování ve způsobu nakládání se zdroji. V zemích střední a východní Evropy bude záležet především na rozsahu privatizace a decentralizace veřejných služeb a také na změně zákonodárství, která přinese větší zodpovědnost manažerů při svém rozhodování. Jedině tak může dojít k podstatné změně byrokratických systémů zděděných ze socialistického systému.21

3

Tradiční systém řízení veřejné správy Vznik veřejné správy je pevně spjat se vznikem prvních států. Nadneseně můžeme

říci, že největší rozkvět administrativní státy zažily v 19. století, kdy byl dovršen proces vzniku velkých národních států. Teoretik L. von Stein dokonce devatenácté století považuje za století správní vědy.22 Vývojem veřejné správy se zabývalo nespočet autorů a mnoho škol s různorodými názory, na tomto místě bych chtěla prezentovat mainstreamovou definici autora Hughese, který jmenuje tyto základní principy tradičního systému řízení: 19

Grospič, J.: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky, Plzeň 2006, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., s. 19. 20 Rektořík J., Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. Brno: Ekopress 2007, s 82. 21 Wright, G.; Nemec, J.: Management veřejné správy: Teorie a praxe, Praha 2003, Ekopress, s.r.o., s. 26. 22 Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 15.

10

-

princip byrokracie, podle nějž se má správa organizovat přísně na základě principů hierarchie

-

myšlenka jediné nejlepší cesty – je obsažena ve Weberově teorii byrokracie. Pro činnost úředníků byly vypracovány komplexní pracovní postupy, které měly zaručit maximální efektivitu vykonávané činnosti

-

není možné, aby byly veřejné a veřejně poskytované statky spravovány a distribuovány někým jiným než orgány veřejné správy

-

princip dichotomie správy a politiky – politici vytvářejí strategie, úředníci implementují jejich rozhodnutí

-

dle předpokladů měla být byrokracie odpovědná politickým vůdcům, nicméně v praxi se ukázalo, že odpovědnost byrokracie je velmi malá – díky specifickým principům, na nichž je postavena a praktickým problémům, které z těchto principů vyplývají. Odpovědnost za výsledky byla tedy v tomto modelu silně potlačena.23

3.1 Racionální byrokracie Dle Maxe Webera mají všechny rozsáhlé organizace byrokratickou povahu. Weber charakterizoval tyto podmínky, na nichž se vytváří byrokracie: -

Rozvoj peněžního hospodářství

-

Kvantitativní růst administrativních úkonů

-

Kvalitativní rozvoj administrativních úkonů

-

Technické přednosti byrokratické organizace

-

Koncentrace provozních prostředků

-

Nivelizace sociálních rozdílů

-

Trvalost byrokratického aparátu24

Definoval tyto charakteristické znaky byrokracie: -

Jednoznačná hierarchie pravomocí a instanční postup

-

Platí princip přesně vymezených úřednických kompetencí upravených zákony a správními nařízeními

23

Hughes, O.: E. Public Management and Administration - An Introduction. New York: Palgrave MacMillan 2003. s 17 - 32. 24 Weber, M.: Autorita, etika a společnost: pohled sociologa do dějin, Praha, Mladá fronta 1997, s. 73 - 81.

11

-

Jednání pracovníků na všech úrovních organizace se řídí psanými pravidly

-

Úředníci mají odborné vzdělání

-

Úředníci pracují na plný úvazek a dostávají plat

-

Úkoly, které úředníci vykonávají v rámci organizace, jsou striktně odděleny od jejich soukromého života

-

Příslušníci organizace nejsou vlastníky hmotných prostředků, s kterými pracují

-

Úřadování se zakládá na spisech, které se uchovávají

Weber se zaměřil zejména na formální vztahy v rámci organizace, nezabýval se těmi neformálními. Úředníci si při své činnosti vedou podle pevných a naučitelných pravidel, jejichž osvojování je učí právní nebo správní věda.25 Pro funkci úředníka jsou typické tyto faktory: -

Úřední funkce je povolání, byrokrat je loajální vůči úřadu, nemusí však být loajální vůči nadřízeným, či vůči těm, co mu umožnili zastávat úřednickou funkci

-

Úředník bývá jmenován nadřízenou instancí, místa v byrokratických úřadech bývají zpravidla na celý život

-

Úředník pobírá peněžitou odměnu v podobě pevného platu a má zaručené penze pro stáří

-

Výkon úřadu je chápán jako profesionalismus, úředník vystupuje jako služebník práva

-

Úřední činnost je vynucená vývojem společnosti a tímto vývojem je také podmíněna prestiž byrokracie a sociální jistota úředníka26

Dle Weberova pojetí se „byrokracie stala neutrálním činitelem, který však není ani stoprocentně a za všech okolností nad věcí, ale ani platónsky zaujatý pro tu či jinou ideu. Byrokracie je faktorem realistického racionalismu, fenoménem umění možného, a v tomto smyslu též služebníkem veřejného zájmu.“27 Důležitost byrokracie můžeme přičíst také tomu, že na konci 19. století a na počátku 20. století se vystupňovala prestiž výkonu státu a tím se také pozvedla jeho hodnota v mysli těch, kteří oceňovali sílu státu. Weber ve svém díle Wirtschaft und Gessellschaft byrokracii 25

Weber, M.: Autorita, etika a společnost: pohled sociologa do dějin, Praha, Mladá fronta 1997, s. 65 - 67. Tamtéž, s. 67 - 73. 27 Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 15, 22. 26

12

chápe jako synonym pro efektivnost, jíž je dosahováno díky organizovanosti, která dokáže potlačit extrémní zájmy. Weber demonstruje vládu jako formu racionality. Racionální byrokracie má dle něj schopnost nastolovat rovnováhu mezi ekonomikou a politikou. Nadčasové Weberovo dílo již zde předjímá dilema mezi soukromým managementem a státní administrativou: „Soukromý management plní stále více úloh veřejné správy a přebírá spolu s tím i mnoho z klasických nectností veřejné byrokracie, zatímco veřejná správa se privatizuje v institucionálním, personálním i funkčním smyslu.“28 Dle Webera je byrokracie ideálním typem formální organizace, jelikož zahrnuje jednoznačné rozdělení integrovaných činností, které funkčně souvisejí s cíli kanceláře. Organizace má propracovaná systém diferencovaných kontrol a sankcí, což je uvedeno v pravidlech. Dosazování do funkcí je uskutečňováno na základě technické kvalifikace, která je zjišťována na základě formalizovaných, neosobních postupech. "Vyškolení a placení odborníci" se v rámci formální organizace řídí dle obecných abstraktních a jasně definovaných pravidel. Obecnost pravidel vyžaduje neustálé použití kategorizace, kdy jsou jednotlivé problémy a případy klasifikovány na základě určených kritérií a podle toho se s nimi zachází. Čistý typ byrokratického úředníka je jmenován, a to buď nadřízeným, nebo prostřednictvím neosobní soutěže, ale nikdy není zvolen. Byrokracie maximalizuje odborné zabezpečení. Hlavní předností byrokracie je technická účinnost, přesnost, rychlost, kontinuita, a diskrétnost.29

3.2 Kritický pohled na byrokracii Byrokracie, toť smrt jakékoliv činorodosti. Albert Einstein Byrokracie se stala terčem kritiky zejména pro svou rigidnost, malou schopnost flexibility a adaptability změněným podmínkám. Vnímání byrokracie můžeme rozdělit na politicko-ekonomický a sociologický náhled. Začněme politicko-ekonomickým hlediskem.

28 29

Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 23. Merton, R. K.: Social Theory and Social Structure, Glencoe, IL: Free Press 1957, s. 195 – 206.

13

Jedním z nejhlasitějších kritiků byrokracie byl rakouský ekonom, obhájce liberalismu, Ludwig von Mises, který svůj kritický pohled sepsal v knize Byrokracie. Více z předmluvy Josefa Šímy: „Mises dobře věděl, že samotná byrokratizace s sebou nese jisté problémy (a přesto byrokratickou správu jistých oblastí – např. policie – považoval za nutnou). Uvědomoval si, že byrokratizace se sama stává zdrojem své další expanze. Byrokrat totiž nemá nástroj, který by mu umožnil poznat, zda svou aktivitou bohatství tvoří, nebo jím plýtvá… Jelikož byrokrat své služby neprodává, a neví proto nic o tom, zda vůbec prospívá ostatním lidem (zda jim nebere víc, než dává), je připraven o měřítko své užitečnosti ve vztahu k aktivitám ostatních lidí. Ztrácí tolik důležitou vazbu na zbytek společnosti. Je sám a neví – nemůže vědět, co má dělat, aby neškodil. Nemůže pracovat tak, aby neplýtval. Chybí-li mu vazba na ostatní společenské procesy, soustřeďuje se na svůj malý výsek světa a nezajímá se o zbytek. Snaží se hledat problémy ve svém poli zájmu a těm se věnovat. Pakliže je řeší, řeší je izolovaně (a nikdy nemůže jinak). Jelikož neví a nestará se o to, jaké ztráty působí, když využívá zdroje z donucení odevzdané lidmi ve formě daní, neví nic o nákladech své činnosti.“30 Podle Misese jsou byrokraté v demokratickém systému ve zvláštním postavení. Díky právu „volit“ se dostávají do pozice, kdy jsou zároveň státními zaměstnanci i zaměstnavateli. Jejich finanční zájem jako zaměstnavatelů je převýšen jim bližším finančním zájmem zaměstnanců, a to proto, že mnohem více peněz z veřejných zdrojů dostávají, než kolik jich ve formě daní odvádějí. „Byrokrat jako volič usiluje mnohem více o zvýšení platu než o udržení vyrovnaného státního rozpočtu. Jeho hlavní snahou je co možná nejvíce nafouknout objemy výplat.“ Hlavní úsilí byrokratů, ale i těch, kteří jiným způsobem získávají příjmy z veřejných zdrojů (příjemci podpor v nezaměstnanosti, plateb ze sociálního pojištění, příjemci dotací v hospodářské činnosti apod.), je tedy motivováno získáváním stále většího množství peněz. Snaží se tak maximalizovat vlastní rozpočty. V boji o politickou moc se kandidáti nechtějí stavět proti vůli početné vrstvy státních zaměstnanců, proto se předhánějí ve své velkorysosti a vznikají nové, ve své podstatě nepotřebné úřady s novými zaměstnanci. Pro takto vzniklé úřady a úředníky se poté hledá náplň jejich práce. Z tohoto důvodu ani nezanikají organizace, které už nejsou, např. s ohledem na společenský vývoj, zapotřebí.31

30

Mises, L. von: Byrokracie, Praha 2002, Liberální institut, s. 11, 12, dostupné http://www.libinst.cz/Files/KqLFy4r2/profile/2617/mises_byrokracie.pdf. 31 Mises, L. von: Byrokracie, Praha 2002, Liberální institut, s. 111, dostupné http://www.libinst.cz/Files/KqLFy4r2/profile/2617/mises_byrokracie.pdf.

14

z www: z www:

Byrokracii tedy považujeme za zvláštní zájmovou skupinu, která se snaží o maximalizaci vlastní užitkové funkce. V důsledku toho usiluje o maximalizaci rozpočtu své (veřejné) organizace, aby dosáhla svého maximálního uspokojení. Projevuje se to například tím, že byrokracie má tendenci utratit do konce rozpočtového roku všechny disponibilní zdroje bez ohledu na kritérium efektivnosti a účelnosti takové alokace. Charakteristickým rysem je naprostá identifikace se systémem, čímž dochází ke slepému ignorování veřejného zájmu, resp. skutečného poslání dané organizace. Jelikož má monopol na informace, může této výjimečnosti zneužívat a prosazovat rozhodnutí, která sledují její preference. Byrokrat může ovlivňovat agendu, tj. určovat proces a pořadí projednávání řešených problémů.32 Na Weberovu práci navázalo mnoho sociologů. Jedním z nich je americký sociolog, představitel sociologického funkcionalismu, Robert King Merton, který upozornil na tzv. dysfunkce byrokracie. Formuloval tezi, že čím je úřad starší a zavedenější, tím více směřuje k záměně prostředků za cíle. Zájmy samotného úřadu pak mohou vytlačit úsilí o realizaci původních vnějších cílů, pro něž byl úřad zřízen. Tvrdí, že základní prvky charakteristické pro byrokracii nemusí maximalizovat výkonnost administrativy, ale působit naopak, protože striktní hierarchie může omezovat tok informací směrem vzhůru, sklon řídit se směrnicemi může znamenat nepružnost a zajištěné privilegované pozice mohou živit konzervatismus. Důraz kladený na obecně závazná pravidla často vede k tomu, že jejich dodržování se stává pro úředníky nejvyšší a jedinou povinností. Prostředek se stává účelem. Úřední činnost se mění v rituál, který mohou provozovat pouze zasvěcení a úředník řeší jen zadané úkoly bez ohledu na jejich možné cíle a dopady.33 Dopodrobna naplánovaný a z byrokratické struktury vyplývající oficiální život byrokrata odvíjející se od více méně jasně naplánované kariéry je realizovaný mechanismy v podobě povyšování podle služebního věku, platových přírůstků apod. Jejich účelem je dovést úředníka ke konformnímu, nekonfliktnímu a ukázněnému jednáni, které přísně respektuje a ctí oficiální nařízení a pravidla. To vše by mělo úředníka „donutit“ být plně oddán svému úřadu, přizpůsobit jeho pocity, myšlenky a jednání této předpokládané a možné kariéře. Na druhé straně to vede strachu z neznáma, malichernosti, konzervatismu a rozvoji stereotypů v chování úředníků, kteří se spíše snaží hájit své zájmy než zájmy klientů.34 Další faktor vyplývající z byrokratické struktury je silné odosobnění vztahů mezi klientem a byrokratem, jelikož byrokrat se snaží kategorizovat jednotlivé klienty a jejich 32

Ochrana, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů, Praha, Ekopress 2003, s. 24. Merton, R. K.: Social Theory and Social Structure, Glencoe, IL: Free Press 1957, s. 195 – 206. 34 Merton, R. K.: Studie ze sociologické teorie, Praha, Slon 2007, s. 186, 187. 33

15

problémy či žádosti do jemu předem známých a obvyklých kategorií. Naopak klient má pocit, že jeho případ je neobvyklý a specifický, že potřebuje osobní přístup. Z tohoto důvodu jsou úředníci označování jako arogantní a povýšení, ač to nemusí být skutečnost, ale jen důsledek přílišného byrokratického formalismu a ritualismu.35 Merton na zmíněné faktory pohlíží jako na „systémové“ chyby, které vychází ze samotné podstaty hierarchické struktury a principů, na kterých je byrokracie postavena. Považuje je za dysfunkce byrokracie vyplývající z přehnaného lpění na úředních pravidlech, které se často stávají cílem byrokracie namísto plnění služeb klientů. Výsledkem může být výborná znalost pravidel, ale neschopnost pomoci klientovi. Dalším kritikem iracionálního fungování byrokracie je Cyril Northcote Parkinson, který je autorem satirické analýzy moderní byrokracie a rozhodování v institucích pod názvem Parkinsonovy zákony. Parkinson zformuloval negativní projevy byrokracie do těchto zákonů: -

Zákon narůstající pyramidy (úředníci si navzájem přidělávají práci, rozšiřují počet svých podřízených)

-

Zákon černého Petra (tendence přenést nepříjemný úkol na někoho jiného)

-

Zákon odkladu nepříjemného úkolu

-

Zákon narůstání, který přináší složitost a ta následně rozklad

-

Zákon byrokratického zatvrzelce, který vše zamítá36

Mezi další hlasité kritiky státní byrokracie patří francouzský sociolog Michel Crozier. Pojem byrokracie charakterizuje jako značně vágní a konfúzní. Vymezuje tři různá pojetí: -

Pro sociální vědy: Byrokracii označuje jako vládu úředníků, kteří jsou jmenováni, nikoli voleni; byrokratická moc v tomto smyslu znamená vládu řádu a práva, ale současně vládu bez účasti obyvatel.

-

Pojetí vycházející z Maxe Webera a je sociologicko-historického založení: Byrokratizace znamená racionalizaci všech kolektivních činností vysokou mírou jejich organizační koncentrace a rozvojem systému neosobních pravidel

-

Populární pojetí, neodpovídající vědeckým kritériím: Byrokracie je typická svou pomalostí, těžkopádností, rutinou a komplikovanými procedurami37

35 36

Merton, R. K.: Studie ze sociologické teorie, Praha, Slon 2007, s. 189. Parkinson, N. C.: Zákony profesora Parkinsona, Praha, Nakladatelství Svoboda 1995, s. 123 – 133.

16

Crozier vidí začarovaný kruh byrokratických systému v silné centralizaci a neosobnosti. Ve snaze být racionální a rovnostářský, byrokracie přichází s řadou abstraktních neosobních pravidel týkajících se všech možných událostí. Klasičtí racionalisté dle něj vidí členy organizace jako mechanizované pracovníky, kteří jen plní rozhodnutí shora. Používá obrat, že „mají jen ruce“. Člověk však nemá jen ruku, ale také hlavu. V byrokratických systémech však člověk nemá možnost zapojit ji, jelikož jedná podle přísně daných pravidel.38 Zakladatel moderního managementu, americký filozof a ekonom Peter Drucker ve své práci vyjmenovává 6 „smrtelných hříchů“ veřejné správy: -

Vytyčení příliš vznešených (nespecifikovaných) cílů bez jasných úkolů, které lze měřit, posoudit a vyhodnotit

-

Provádění více věcí najednou, aniž by se vytyčily a dodržovaly priority

-

Víra v to, že abundantnost je krásná, neboli že věcem pomůže nadbytek místo kompetentnosti

-

Dogmatičnost namísto experimentálnosti

-

Neschopnost nebo neochota poučit se ze zkušeností a zpětné vazby

-

Předpokládání nesmrtelnosti a neochota vzdát se neúčelných programů39

Na omezenou platnost principů tzv. Old Public Administration upozorňuje také australský profesor Owen Hughes, když tvrdí, že -

Byrokratizace může být vhodná pro kontrolu, nikoliv však pro management, jelikož umožňuje standardizovanou činnost, ale potlačuje inovativnost

-

Model politické kontroly se ukázal problematický, jelikož není schopen zaručit účinný způsob odpovědnosti

-

Byrokracie nemůže pracovat podle definovaných předpokladů za všech okolností

37

Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 191. Crozier, M.: The Bureaucratic Phenomenon. An Examination of Bureaucracy in Modern Organizations and its Cultural Setting in France. Chicago: Chicago University Press, 1964, s. 149. 39 Drucker, P. F.: The Deadly Sins in Public Administration, Public Administration Review, Vol. 40, No. 2 (Mar. - Apr., 1980), pp. 103-106. 38

17

-

Byrokracie nebyla schopna reagovat na změny v řízení státu, souběžně s tím se ukázalo, že odpovědnost byrokracie je nulová, proto se do veřejné správy zavádí manažerský způsob řízení s jasně definovanou a vymahatelnou odpovědností40

Český sociolog Jan Keller souhlasí s názorem, že byrokracie blokuje tvůrčí potenciál, což je však dobré proto, že úředník nemůže využívat výhod, které mu jeho postavení přináší. Byrokracie tak brzdí „destruktivní“ energii lidí, zabraňuje jim prosazovat nejnižší egoistické ambice. Běžná kritika byrokracie se dle něj dopouští té chyby, že mezi negativní projevy byrokracie zahrnuje i ty faktory, které s byrokratickou strukturou nijak nesouvisí a vyplývají z mocenských struktur, jež vyplývají ze správního aparátu. Patří sem například klientelismus, zneužívání vlastního postavení, favoritismus atd. Keller tvrdí, že „byrokracie je vedlejším produktem snahy racionalizovat chod velkých komplexních organizací. Byrokracie je tedy nutné zlo, ovšem zlo, které je zpravidla přijatelnější ve srovnání s nejrůznějšími formami předbyrokratických způsobů organizace velkých sociálních útvarů. Byrokracie je vedlejším důsledkem snahy ochránit správní aparát před jeho vlastními úředníky. … Lpění na pravidlech je přijatelnější než naprostá absence závazných pravidel, zdlouhavost řízení je přijatelnější než blesková libovolná rozhodnutí, nepružná hierarchie je přijatelnější než pružný favoritismus. Byrokracie, která nesporně znepříjemňuje lidem život, je jen vedlejším důsledkem činnosti těch organizací, které lidem civilizovaný život na dnešní úrovni vůbec umožňují. Byrokracie nevznikla ze snahy zhoršit životní podmínky, je naopak plodem úsilí racionalizovat tyto podmínky ve srovnání se stavem, který panoval za předbyrokratických forem správy. Vytvoříme-li jednou pravidla, která redukují chaos, nemůžeme lidem zabránit, aby na těchto pravidlech lpěli.“41 Mezi obhájce byrokracie patří také Melvil Kohn, který tvrdí, že byrokratický úředník je intelektuálnější a pružnější a přikládá vlastnímu rozhodování větší váhu, než vyplývá z analýz ritualismu byrokratů R. K. Mertona. Klady byrokracie zdůrazňuje také H. Kaufman, který vidí pozitivní přínos ve zdlouhavosti úředních procedur. Dle něj umožňují snížit míru rizika unáhlených rozhodnutí.42

40

Hughes, Owen., E.: Public Management and Administration - An Introduction. New York: Palgrave MacMillan 2003. s 32 - 43. 41 Keller, J.: Sociologie organizace a byrokracie, Praha, SPN n. p., 1989, s. 13, 14. 42 Tamtéž, s. 149.

18

Následující tabulka názorně ukazuje na pozitivní a negativní vlastnosti byrokracie: Tabulka 1 Silné a slabé stránky byrokracie

4 Zdroj: Management a moderní organizování firmy43

Tradiční veřejné správě nelze upřít všechen kredit. Její přínos byl značný a v době, v které vznikala, plnila své cíle relativně dobře. I dnes je v mnoha státech a organizacích populární. Zároveň zde však vzniká tendence nahradit ji novým stylem řízením, kterému se souhrnně říká New Public Management.

4 Reforma veřejné správy „Čím více zákonů a nařízení se stanoví, tím více je zlodějů a lupičů.“ Lao-c’ Vývoj reforem je sledován autory z řad politologů, správních teoretiků, právníků, sociologů i ekonomů. Literatura zabývající se touto problematikou je převážně zahraniční, datující se od počátku 60. let minulého století. Problematika správních reforem je komplexní, stále se vyvíjející a sledující ve svém procesu různorodé cíle a zájmy.44 43 44

Odcházel, J.: Management a moderní organizování firmy, Praha, Grada Publishing a.s., 2007, s. 146. Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 23.

19

Ginacarlo Vitella, ředitel Mezinárodního ústavu správních věd z Bruselu, konstatoval, že „v posledním období bylo k otázkám veřejné správy, její reformy a modernizace napsáno a publikováno 4 tisíce knih a kolem 30 tisíc článků a studií. Touto problematikou se zabývají vysoké školy, národní i mezinárodní vědecké instituce, vlády, ministerstva, orgány EU, Světová banka, OECD a její součást PUMA, Rada Evropy apod.“45 Modernizace nesměřuje proti klasickým principům veřejné správy, jakými jsou občanská participace, decentralizace, princip subsidiarity, princip právního státu apod. Jejím posláním je usnadňovat a zefektivňovat jejich realizaci. Na úvod je třeba podotknout, že pokud mluvíme o reformě veřejné správy, máme na mysli administrativní stránky vlády, veřejného sektoru, správy a řízení, kde jsou vykonávány věci, o kterých je rozhodnuto politiky. Odpovědnost za mnohá rozhodnutí proto nesou politici, protože správní úředníci pouze konají dle zadaných pravidel. „Pracovníci veřejné správy bojují se systémem, který je svazuje, neboť jako odborníci nemohou být slepí k různým nedostatkům, ale sami nemohou zvládnout reformu celého systému, k tomu je zapotřebí externího tlaku, zejména od politických představitelů. … Správní reformy potřebují podporu politického vedení, protože bez ní nemohou být zdárně prováděny.“46

4.1 Nutnost reformy Kdy dochází ke správním reformám? Odkud přichází impuls ke změnám? Stručně řečeno lze říci, že k reformě veřejné správy dochází tehdy, pokud koná špatně nebo pokud neodpovídá vývoji společnosti. Je samozřejmé, že veřejná správa se musí přizpůsobovat změnám prostředí a jeho požadavkům. Na rigidnost veřejné správy v Evropě upozorňovala vždy i „železná Lady“ Margaret Thatcherová: "Evropa je vrcholem byrokracie proto, že se neopírá o vůbec nic jiného." František Ochrana ve své knize tvrdí, že „není možné, aby úřady, ministerstva, kraje nebo města a jejich organizace o své činnosti tvrdily, že pro občany a rozvoj svého území dělají vše potřebné a možné (tedy že zvyšují kvalitu života pro občany), a jsou jejich prioritou dobře fungující veřejné služby a jejich poskytovatelé, jako jsou úřady, školy, nemocnice, sociální či kulturní organizace atd. (tedy že zlepšují poskytované veřejné služby pro zákazníky) a současně, aby se chovaly byrokraticky, složitě, nevstřícně či neprakticky, pracovaly neefektivně, nehospodárně nebo plýtvaly zdroji, odváděly nekvalitní práci, byly 45

Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Editoři: Tomáš Louda, Jiří Grospič, Lenka Vostrá, Plzeň, 2006, s. 9 46 Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 188.

20

nevýkonné, pomalé a podobně. … Cílem každé modernizace veřejné správy je předcházet kolizním situacím nebo řešit stávající problémy – tedy dosáhnout změnu, změnu k lepší službě pro zákazníky nebo změny ke zvýšení kvality života pro občany. Může jít o zvýšení dostupnosti (např. stanovený čas pro dojezd sanitek záchranné služby, hustota vlakových či autobusových spojů, snížení počtu dětí ve třídě, rozsah úředních hodin úřadů atd.), rychlosti a snadnosti vyřízení žádostí (např. stavebního povolení, výpisu z rejstříků trestů atd.) a podobně. … změna se může týkat také finančních ukazatelů poskytovaných služeb (např. hospodárnosti, efektivnosti, účinnosti) i dalších oblastí, jako je zvýšení výkonnosti, zjednodušení legislativy atd.“47 Všeobecně se v současné správní vědě uznává, že -

podnět pro modernizaci veřejné správy vyšel z USA, kde byl Davidem Osbornem a Tedem Gaeblerem rozpracován koncept New Public Management, resp. TotalQuality management

-

je rozdíl v aplikaci této ekonomicko-manažerské koncepce v kontinentálních zemích Evropy, vyznačujících se tradičním podstatným vlivem psaného práva oproti zemím anglosaským

-

angloamerický model veřejné správy prioritně vychází z veřejného zájmu, což přirozeně neznamená, že by veřejná správa zemí kontinentální Evropy nectila veřejný zájem, ale preferuje jeho zakotvení v zákonodárství48 Autoři David Osborne a Ted Gaebler se novým stylem řízení zabývají v publikaci

Reinventing Government (volně přeloženo „Znovuobjevení vlády“), kde tvrdí, že revoluční restrukturalizace veřejného sektoru je v plném proudu. Přelom nazývají „americká perestrojka“. V knize na příkladech z praxe ukazují, že politici a byrokraté stále více zavádějí tržní síly do monopolních státních podniků a aplikují novou formu „podnikatelské“ vlády. Osborne a Gaebler naznačují, že vlády by měly posílit postavení obcí při řešení jejich vlastních problémů, podpořit hospodářskou soutěž spíše než monopoly. Řídit by se mělo na základě stanovení cílů a vize, ne na základě předpisů. Důraz musí být kladen na uspokojení potřeb zákazníka. Investovat se musí do předcházení vzniku problémů, ne do léčení následných krizí. 47

Ochrana, F.; Půček, M.: Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě, Praha 2011, Wolters Kluwer ČR, s. 24. 48 Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Editoři: Tomáš Louda, Jiří Grospič, Lenka Vostrá, Plzeň, 2006, s. 17.

21

"Hierarchické, centralizované byrokracie navržené v letech 1930 - 1940 nefungují dobře v rychle se měnící společnosti založené na znalostech a ekonomice roku 1990," píší. Byrokracie trpí nepružností, vlády a podniky se musí transformovat v podstatě stejným způsobem podle zploštění hierarchie, nutné je decentralizovat rozhodování, prosazovat technologie zvyšující produktivitu a zdůrazňovat spokojenost zákazníků.49 Nutno podotknout, že správní reformy se potýkají s řadou obtíží; návaznost reformních kroků není snadná, ale nutná, jelikož ne všechny reformní kroky lze provádět naráz. Bariérou je také přenášení reformních vizí do praxe. Reformu je třeba správně načasovat, přenést se přes možnou cyničnost a především zaangažovat také občany. Velkou obtíží je nedostatek finančních a jiných zdrojů. Problémem je samozřejmě také překonat prostou lidskou neochotu a adaptaci na změnu. 50

4.2 Typické prvky správní reformy Mezi zásady uplatňované téměř ve všech reformách, které byly uskutečňovány od sedmdesátých let v dnešních členských státech Evropské unie a které byly v devadesátých letech prováděné ve středoevropských zemích, patří: -

Demokratizace

-

Decentralizace

-

Dekoncentrace

-

Subsidiarita Cílem těchto reforem je co nejvíce přiblížit veřejnou správu občanovi a pružně

reagovat na problémy, které většina občanů pokládá za stěžejní. Reformy vedly ke snížení počtu úředníků v ústředních orgánech státní správy a došlo k personálnímu posílení regionální a místní správy. „Ministerstva začala především působit jako orgány koordinující činnost na svěřeném úseku státní správy a současně poskytující metodickou pomoc úřadům státní správy na nižší úrovni správní činnosti. Zvýšily se kvalifikační nároky kladené na úředníky ministerstev a dalších ústředních úřadů státní správy. Na bázi tzv. „debyrokratizace“ se intenzivně rozvíjí profesní vzdělávání pracovníků všech rovin veřejné správy. Nový systém řízení veřejné správy klade i vyšší nároky na manažerské schopnosti a dovednosti vedoucích

49 50

Osborne, D.; Gaebler, T.: Reinventing Goverment, Addison-Wesley Publ. Co., 1992, 427 s. Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 192.

22

pracovníků státní správy a volených představitelů. V důsledku toho se v řadě členských států EU zvyšuje potřeba aplikovat zásady tzv. New Public Management.“51

4.3 Vývojové procesy přeměny veřejné správy Dle Jiřího Grospiče můžeme rozlišovat tyto 3 vývojové tendence: -

Transformace veřejné správy

-

Reforma veřejné správy

-

Modernizace veřejné správy Pod pojmem transformace veřejné správy je myšlena komplexní systémová změna ve

všech základních ekonomických, politických a sociálních souvislostech. V poválečném vývoji zemí střední a východní Evropy jde v podstatě o celkovou negaci totalitního systému veřejné správy, podřízené politické organizace ovládané komunistickou stranou, která rozhodovala též o personálu veřejné správy na základě pravidel tzv. kádrové nomenklatury. Nový demokratický systém veřejné správy se vyznačuje: -

Legitimitou

-

Legalitou

-

Garantovanou územní samosprávou s autonomními pravomocemi

-

Zvláštním personálním statusem úředníků, jejichž rekrutaci, výběr a postavení určuje zákon

-

Institucionálními prostředky pro zajištění transparentnosti veřejné správy a občanské participace na výkonu veřejné správy včetně možnosti uplatnění přímé demokracie Demokratické základy veřejné správy jsou stvrzeny ústavou. Z ekonomického

hlediska veřejná správa demokratického státu působí v prostředí tržní ekonomiky, územní samospráva disponuje vlastním majetkem a vlastními finančními zdroji, s nimiž autonomně hospodaří. V komparaci s veřejnou správou starého režimu je demokratická veřejná správa chápána nikoliv jako převážně vrchnostenská, přikazovací a schvalovací činnost, ale jako především služba veřejnosti, garant ve sféře zajišťování vzdělávacích, zdravotnických a sociálních služeb.52

51

Lacina, K.; Čechák, V.: Vývoj systémů veřejné správy, Praha, Professional Publishing, 2001, s. 42, 43. Grospič, J.: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky, Plzeň 2006, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., s. 12.

52

23

Reforma veřejné správy vždy znamená podstatnou organizační, funkční a kompetenční změnu určitého významného segmentu veřejné správy. Typickými příklady jsou územní reforma a funkcionální reforma veřejné správy, reforma základního stupně územní veřejné správy, změny ve stupních veřejné správy, reforma ústřední státní správy apod. Naproti tomu modernizace veřejné správy probíhá kontinuálně nezávisle na strukturálních změnách veřejné správy,

což

však

nevylučuje

koncipování

a

implementaci

komplexně

pojatých

modernizačních projektů veřejné správy a jejich spojování s reformními cíli ve veřejné správě. Modernizace veřejné správy je spojena s přechodem od industriální k postindustriální informatické společnosti. Modernizační úsilí musí adekvátně reagovat na postup globalizace, jejímž důsledkem je mj. oslabení některých nástrojů státu k ovlivňování hospodářského vývoje, zejména prostřednictvím fiskální politiky. S modernizací je úzce spojeno zavádění informačních a komunikačních technologií do veřejné správy.53 Za jeden z hlavních problémů postkomunistických zemí a tím i ČR se považuje to, že souběžně probíhá proces transformace, reforma i modernizace veřejné správy. Zpožďování transformačních přeměn veřejné správy oslabuje účinnost modernizačních opatření a postupů. Jestliže proces transformace veřejné správy z čistě teoretického hlediska je u nás (s výjimkou realizace statusu státních úředníků) v podstatě dokončen, celá řada řešení reformních a modernizačních otázek je v procesu realizace. Úředníci státní správy nejsou tak motivováni ani k efektivnosti správní činnosti a ještě méně k implementaci modernizačních prostředků ve veřejné správě. Neexistence právního statusu úředníků státní správy brání zvyšování kvalifikace úředníků, depolitizace personálu státní správy a zajištění politické neutrality jejího personálu.54

4.4 Zavádění moderních metod managementu Proměnu veřejné správy a její reformu podporuje v tomto smyslu zavádění nástrojů řízení a kvality. Tyto nástroje, nesoucí prvky podnikového řízení a některé principy soukromého tržního sektoru, si kladou za cíl zefektivnit a zkvalitnit poskytované veřejné služby a fungování veřejné správy. Nabízí se otázka, proč při modernizaci čerpat ze soukromé správy. Jedním z faktorů je to, že zejména v posledních třiceti letech v souvislosti se správními reformami dochází 53

Grospič, J.: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky, Plzeň 2006, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., s. 13. 54 Tamtéž, s. 20, 21.

24

k prohlubování spolupráce mezi oběma typy správy. Dochází k aplikaci některých manažerských metod a přístupů, subjekty veřejné správy se také stále častěji obracejí na soukromé subjekty, které poté na základě příslušných kontraktů přebírají zajišťování rostoucího počtu veřejných a veřejně prospěšných služeb pro občany, za něž je veřejná správa odpovědná (poté mají subjekty soukromé sféry povinnost řídit se předpisy, které jsou platné pro veřejnou správu).55 Od počátku osmdesátých let dvacátého století se stala hlavním tématem zdokonalení řízení teorie známá pod názvem New Public Management (dále NPM). NPM měl splnit požadavky na zlepšování služeb občanům, zlepšení rozpočtování a účetnictví, zvýšení výkonnosti veřejné správy a s tím související zavedení indikátorů měření výkonnosti a současně i pravidelné vyhodnocování výkonu jednotlivých úředníků. Mělo by docházet ke zvýšení profesionality a etiky úředníků veřejné správy, ke zracionalizování kontroly veřejné správy a současně zefektivnění vnitřní kontroly ve veřejné správě.56 NPM nejsou označovány jen nástroje řízení a kvality veřejné správy, ale také celá filozofie tohoto konceptu řízení. Zatímco NPM je teoretickým přístupem, který byl vytvořen pro potřeby veřejné správy, metody kvality byly nejprve aplikovány ve sféře soukromé. Aplikace managementu v anglosaských zemích, zejména v USA má příznivé podmínky, neboť manažerský přístup k veřejné správě a k veřejné službě se zde uplatňoval již od 2. poloviny 19. století (například v díle Woodrowa Wilsona). Uplatnění NPM je vhodné zejména ve sféře veřejných služeb. Ekonomizace a management veřejné správy neznamená mechanické přebírání managementu soukromého, zejména výrobního sektoru. I při aplikaci metod NPM jde o veřejný management, který má a bude mít svá specifika.57

5

New Public Management – alternativa řízení veřejné správy Modernizační hnutí označované New Public Management nabylo v 90. letech 20.

století globálního významu a rozvinulo se ve vyspělých OECD i členských státech Evropské unie. Mezi primární cíle NPM patří snížení byrokratické zátěže veřejné správy a transformování sociální politiky v souladu s ekonomickými možnostmi té které země. Tlak na požadavek reformy veřejné správy vychází také ze sociodemografických změn, jejichž následkem je stárnutí obyvatelstva, a tím i růst nároků na sociální výdaje. 55

Lacina, K.; Čechák, V.: Vývoj systémů veřejné správy, Praha, Professional Publishing, 2001, s. 9. Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 193. 57 Grospič, J.: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky, Plzeň 2006, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., s. 18, 19. 56

25

NPM má dvě hlediska: Filozofické hledisko, které se snaží o změnu pohledu na veřejnou správu a snaží se do ní vnést podnikatelské myšlení, rozhýbat tržní mechanismy a zeštíhlit stát. Dále pragmatické hledisko, které do veřejné správy přináší metody využívané v podnikatelském prostředí. Pojem NPM je značně obecný a rozmanitý, neboť v jednotlivých zemích se pojetí, postupy i sledované cíle liší. Proto převládá názor, že pojem New Public Management je označení pro většinu správních reforem v posledních dvou dekádách.58

5.1 Vznik New Public Management Teorie NPM vznikala na pozadí recesí evropských ekonomik a stále rychleji rostoucího vědecko-technického pokroku, což klade na řídící orgány států stále vyšší nároky. Mezi neduhy patří rostoucí nezaměstnanost, snižující se daňové příjmy a nutnost zvyšování mandatorních výdajů. Zároveň je nezbytné zvyšovat výdaje na standardní vybavení moderními informačními technologiemi. Tyto okolnosti jsou tím nejpádnějším důvodem argumentem pro hospodárnější zacházení s veřejnými financemi při zajišťování chodu veřejné správy. Nejde opomenout ani požadavky občanů – platičů daní - na zkvalitnění veřejných služeb. Nakonec kvalitu veřejné správy z pohledu občanů měříme dle spokojenosti s poskytováním veřejných služeb. Zavádění myšlenek NPM se lišilo v různých zemích. V potaz se musí brát obecné státní zřízení, síla postavení vlády, ale také osobní kvality jejich členů. Důležitá je i tradice, na které byla veřejná správa vybudována, a to jak je vnímána občany státu. Nezanedbatelnou roli hraje kultura veřejné správy, ale i celé společnosti a samozřejmě její celkové naladění. Klíčovou zásluhu na šíření myšlenek NPM měla teorie veřejné volby59, která pohlíží na politiky jako na „prodávající“ a na voliče jako „kupující“. Jedná se tedy o jakýsi „tržní“ přístup k celé věci. Důležitá, zvláště z pohledu fungování byrokracií, byla teze principála a agenta60, nepřímo vybízející k redukci a umravnění byrokracie. Vznik se datuje do 80. let 20. století, kdy se NPM stalo východiskem reforem v anglicky hovořících zemích (VB, Austrálie, Nový Zéland) a stalo se inspirací pro evropské 58

Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 200. „Teorie veřejné volby analyzuje motivy a činy politiků, vlády a vládních úředníků. To jsou lidé s osobními zájmy, které se mohou či nemusí shodovat se zájmem veřejnosti, jíž mají sloužit. Je to analýza chování lidí v reálném světě.“ (Arthur Seldon v předmluve ke knize G. Tullocka: The Vote Motive, London: Institute of Economic Affairs, London, 1976, s. X). 60 Vztah principála a agenta je jedním ze selhání trhu, konkrétně v rámci asymetrie informací. Principál deleguje část svých rozhodovacích pravomocí na svého zástupce (agenta), ale agent je zpravidla lépe informovaný než principál, takže agent může zvyšovat svůj užitek na úkor principála. 59

26

země.61 V době vzniku už měla většina všech vyspělých demokratických zemí za sebou dlouholetý proces transformace a reformy veřejné správy, takže nelze tvrdit, že by vzniknul z rigidních, centralistických a neefektivních správ.62 Na Novém Zélandě se stalo základním principem NPM, že žádný centrální orgán nesmí plnit konfliktní úlohy. Vztah mezi ministerstvy a výkonnými řediteli je založen na kontraktaci. Základem pro financování je metoda rozpočtování na základě výsledků. Ministr vystupuje v roli manažera, který je vůči občanům politicky odpovědný za zajišťování poptávaných veřejných statků a veřejných služeb. Například ministr obrany kontrahuje danou službu s náčelníkem generálního štábu. Smlouva obsahuje kvalitativní a kvantitativní parametry a podmínky kontraktu. Ministerstvo na kontrakci poskytuje sjednané zdroje. Realizátor výkonu dané služby (v tomto případě náčelník generálního štábu) kontrahovanou službu zabezpečuje, přičemž producenti dané služby či veřejných statků jsou morálně a ekonomicky zainteresovaní na dosahovaných výsledcích. Výkonný ředitel postupuje obdobně jak je tomu v soukromém sektoru. Tomu je podřízen i finanční management. Kalkulace je prováděna v nákladech a výkonech, jak ji známe z podnikatelského účetnictví. Nákladově užitková analýza dává jasné informace o každé výkonové jednotce (o každém pracovníkovi), jakou hodnotu za vynaložené zdroje přinesl. To vedlo k podstatnému snížení počtu pracovníků v ústřední státní správě a k růstu efektivnosti. Jako nevýhoda se však ukázala administrativní rozdrobenost takto reformované veřejné správy. V Evropě byl NPM aplikován ve Velké Británii, která však nešla tak razantní cestou jako Nový Zéland a na rozdíl od vytváření výkonově malých jednotek šla cestou vytváření agentur. Došlo zde k vyšší efektivnosti ve veřejné správě, ale ukázalo se, že NPM vedlo ke snížení koordinační způsobilosti (zejména v oblasti realizace opatření).63 Zásady NPM se uplatnily ve městě Tilburt v Nizozemí (konkrétně se využila forma nového systému zdanění ve veřejném sektoru). V současnosti se těžištěm výzkumu NPM stal St. Gallen, kde Institut pro veřejné finance a finanční právo tamní univerzity bádá nad přizpůsobením původního modelu NPM evropským podmínkám a pracuje s výsledky aplikací modelu do praxe.64

61

Ochrana, F.; Potůček, M.: New public management a její neoweberovská kritika. In: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress, 2010, s. 98. 62 Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 204. 63 Ochrana, F.; Potůček, M.: New public management a její neoweberovská kritika. In: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress, 2010, s. 98, 99. 64 Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html.

27

5.2 Koncept New Public Management V rámci NPM se uplatňuje mimo jiné přístup k řízení jakosti v organizacích známý pod názvem Total Quality Management (TQM). V Evropě je realizován hlavně podle tzv. EFQM Modelu Excelence. TQM je nejkomplexnější a nejúčinnější systém řízení vycházející z filozofie, že kvalitu výstupů (produktů a služeb) determinuje a lze ji tedy nejlépe zajistit zvýšením kvality všech činností v organizaci prováděných. Cílem TQM je dodání produktů / služeb v kvalitě uspokojující zákazníka ve správném čase a za správnou cenu. -

Total – úplné zapojení všech pracovníků organizace, jak ve smyslu zahrnutí všech činností od marketingu až po servis, tak zapojení všech pracovníků včetně administrativy, ostrahy apod.

-

Quality – pojetí jakosti, jak ve směru splnění očekávání zákazníků, tak jako vícerozměrný pojem zahrnující nejen výrobek či službu, ale i proces, činnost.

-

Management – řízení je zahrnuto jak z pohledu strategického, taktického i operativního, tak z pohledu manažerských aktivit (plánování, motivace, vedení, kontroly).

Total Quality Management usiluje o: -

ještě výraznější orientaci na zákazníky /občany/ poskytovaných služeb

-

úsilí o dosažení nejvyšší možné kvality veškerých poskytovaných služeb

-

maximálně možné využívání informačních technologií ve veřejné správě65

Koncept NPM se vyznačuje novými prvky a metodami vycházejícím ze soukromého sektoru. Patří mezi ně například metoda benchmarking, model BSC, metoda sebehodnocení CAF a další, blíže se k nim vrátím v další kapitole. V rámci řízení dle cílů a výkonů, již činnost subjektů veřejné správy není řízena dle osobních a finančních prostředků, postupuje se od konce k počátku činnosti, tzn., že podle stanovených cílů se odvozuje potřeba vstupů. Profesorka ekonomie curyšské univerzity M. Osterloh tvrdí, že v duchu NPM by se zaměstnanci veřejné správy “měli přeměnit z úředníků v podnikatele” a adekvátně k tomu “by se z občanů, resp. poptávajících veřejných služeb měli stát – platící – zákazníci”.66 NPM usiluje o zavedení prvků soutěže do veřejných služeb, například vyhlašování veřejných 65

Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/vz-tajemnici-vzdelavani-pdf.aspx, s. 50, 51. 66 Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html.

28

zakázek a grantů na poskytnutí určité veřejné služby, které vytvoří mezi zadavatelem (subjekt veřejné správy) a poskytovatelem (ziskové či neziskové organizace) této služby smluvní vztah. Tuto spolupráci označujeme jako Public Private Parnership (PPP).

5.3 Principy New Public Management -

dynamická organizace a její služby: politické instance (exekutiva, legislativa a voliči) již neřídí činnost správy prostřednictvím detailního rozpisu finančních a osobních prostředků (input), ale nově prostřednictvím definování výkonů a služeb, kterých má být dosaženo (output) a jejich žádoucího působení

-

delegování výkonných pravomocí: slouží ke zvýšení motivace pracovníků k aktivitě a kreativitě

-

globální rozpočet: pro předem definovaný výkon, resp. službu je k dispozici pevně stanovená finanční částka. Odpovědná politická instance dá k dispozici celkový rozpočet, s nímž musí veřejná správa nebo její jednotlivá pracoviště, resp. oddělení vyjít a přitom co nejefektivněji plnit předepsané úkoly. Na rozdíl od běžného rozpočtu neobsahuje globální rozpočet jednotlivé položky, ale smluvní částku

-

controlling: interní nebo nezávislá vnější grémia pravidelně prověřují služby veřejné správy a jejich působení, a navrhují, pokud je to nutné, možná zlepšení;

-

benchmarking: informace o kvalitě činnosti má poskytnout srovnání služby takové správní jednotky s jinou jí odpovídající jednotkou či soukromým podnikáním, která určitou službu poskytuje nejlépe.

Typickými prostředky, s jejichž pomocí NPM dosahuje svých cílů: -

náhrada pravidel a ustanovení zakázkami a smlouvami

-

oddělení strategických a operativních kompetencí, tj. rozhodování o tom, co “je úkolem” a “jak bude úkol splněn”

-

organizace, resp. uspořádání veřejné správy v duchu modelu koncernu s decentralizovanými, autonomními správními jednotkami

-

vytvoření motivačního systému ke zvýšení pracovní výkonnosti úředníků Síla NPM je v odklonu od státu, který napravuje chybný vývoj hospodářství, což

způsobuje budování sociálního státu se silným byrokratickým aparátem. NPM funguje jako protireakce; hospodářský systém se pokouší opravit chybný vývoj veřejné správy. Hlavními prvky NPM jsou liberalizace, deregulace, privatizace neboli nástroje představující opětovné 29

podmanění správy věcí veřejných soukromým hospodářstvím. Nemůžeme však tvrdit, že NPM je reformou sociálního státu. Obecně lze říci, že metoda NPM se přizpůsobí každé státně či stranicko-politické koncepci.67

5.4 NPM v rámci alokace veřejných zdrojů Metoda NPM se uplatňuje i při hledání efektivního způsobu alokace veřejných zdrojů. Při uplatňování tohoto přístupu manažer firmy zaměstnává pracovníka proto, aby efektivně vykonával určitou konkrétní činnost. Manažeři i pracovníci jsou přímo odpovědní za výkon. Ideje NPM vycházejí zejména z toho, že by mělo docházet o výkonové rozpočtování. Níže uvedené schéma můžeme vysvětlit následovně: Výkon: stimulační faktor činnosti řídících pracovníků. Je spojen se smlouvou, která obsahuje výkonnostní cíle, odměny, ale i postihy. Motivačním prvkem může být například to, že část uspořených zdrojů je možné získat na odměny pracovníků za předpokladu, že bylo dosaženo plánovaného výkonového efektu.68

Schéma 2 Logika NPM v oblasti řízení veřejných výdajů

Vzácné zdroje

Stanovení priorit veřejných zájmů

Výdajová politika

Určení cílů

Rozpočet

Selekce ve veřejné volbě

Množina teoreticky uvažovaných alokačních aktivit

Měření výkonu

Zdroj: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů

67

Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html. 68 Ochrana, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů, Praha, Ekopress 2003, s. 114.

30

Pro NPM v této oblasti jsou typické tyto prvky: -

Důraz je kladen na výsledky

-

Politická rozhodnutí jsou uskutečňována na základě ekonomické racionality, zároveň je možné prověřit důsledky a účinky daného rozhodnutí

-

Je možné sledovat efektivnost alokace s přihlédnutím k plenění priorit v rámci rozpočtu

Pro NPM je charakteristická celková fiskální kázeň, důraz je dbán na kladení realistických předpokladů, rozpočtů a nároků na zdroje.69

5.5 Cíle New Public Management -

orientace na vliv či dopad poskytnuté služby, s čímž souvisí odmítnutí řízení vstupů, důraz na stanovování cílů a kontrolu poskytovaných služeb

-

orientace na zákazníka s její filozofií podpory služeb veřejné správy (produktů), které se zaměřují více než dosud na konkrétní potřeby uživatelů z řad občanů (zákazníků), a sledování spokojenosti občanů s poskytnutými službami

-

orientace na náklady spojené s činností veřejné správy, a to prostřednictvím sloučení odpovědností za poskytnutou službu a rozpočet

-

orientace na produkt s její filozofií produkování veřejných statků Filozofie NPM se snaží změnit samotnou mentalitu veřejné správu pomocí nástrojů,

které se snaží o revitalizaci správních procesů. Teorie NPM se snaží do veřejné správy vnést podnikatelské myšlení soukromého sektoru a tím v ní uvést do pohybu tržní logiku. Tržní element obsažený v NPM vyžaduje postupný vývoj od unaveného úředníka ve státní službě k typu „homo ekonomicus“.70

5.6 Přínos New Public Managementu NPM si klade za cíl zefektivnit služby zákazníkům veřejné služby, tedy občanům. Využití typických prvků by mělo přinést obyvatelům kompetentní služby, které budou poskytovány rychle, partnersky a nekomplikovaně, mělo by dojít k větší transparentnosti a přiblížení se veřejné správě, úřady veřejné správy by měly být více otevřené vůči problémům a potřebám občanů. 69

Ochrana, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů, Praha, Ekopress 2003, s. 115. Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html.

70

31

Snížení byrokratizace by mělo být přínosem pro parlament a vládu, jelikož NPM s sebou přináší lepší rozhodovací, řídící a kontrolní nástroje, vzniká větší prostor pro řešení politických problémů a klesá množství správních úkolů. Využití praktik NPM je velkým přínosem pro samotnou veřejnou správu a její zaměstnance a spolupracovníky, jelikož umožňuje rychle a efektivně reagovat na změny, chovat se hospodárně a poskytovat své služby v souladu s potřebami obyvatelstva. Úředníci mají větší samostatnost, více vlastní iniciativy a zodpovědnosti, což by je mělo motivovat a dopřát jim více uznání v práci i na veřejnosti.71 Na službu orientované řízení veřejné správy není pouhým krátkodobým opatřením. Je to dlouhodobý proces a jeho úspěšnost závisí na tom, jak ho všichni zúčastnění promítnou do svého jednání. Neméně důležitým faktem je přizpůsobení konceptu NPM legislativnímu rámci a kulturním tradicím dané země. V rámci reformy veřejné správy není možné vybrat si jen určité elementy NPM, ale je potřeba v minimální míře zapojit většinu prvků. NPM by měl fungovat jako integrovaný systém. Počáteční euforie z této reformní metody řízení vystřídalo brzké vystřízlivění. V další kapitole zmíním kritičtější náhled na využití NPM.

5.7 Kritika New Public Management Svaz měst a obcí ve své aplikaci argumentuje, že i když je NPM považován za moderní nástroj řízení, byl často podrobován kritice pro určitou ekonomickou jednostrannost. Je nutné si uvědomit, že vztahy mezi občany a veřejnou správou nelze redukovat pouze na vztahy mezi poskytovateli služeb a zákazníky. V demokratickém, politickém, státním i správním systému jsou občané subjekty i spolutvůrci správního systému, nejsou jen klienty služeb, ale také nositeli samosprávných oprávnění na různých stupních samosprávy. I tento aspekt je potřeba uplatnit při zavádění managementu do veřejné správy.72 Kritický náhled na reformní hnutí ve své práci představuje Per Lægreid. Základem ekonomických teorií je to, že zastupitelská vláda je upřednostňována před byrokracií (státní správou). Z toho plyne, že moc politických vůdců má být posílená oproti úředníkům. Tato koncentrace však vyžaduje centralizaci a právě smluvní zajištění. Na druhé straně stojí požadavek na zavedení manažerských princip ve státní správě, což však vyžaduje 71

Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html. 72 Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Svaz měst a obcí, [citováno 20. 4. 2012], přístupné online: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf.

32

decentralizaci, přenesení a delegace pravomoci a působnosti. Vidíme tedy, že dva požadované faktory jsou v rozporu. Negativum je vidno také v tom, že nadměrným používáním ekonomické terminologie se dostává do pozadí občan, jež je výrazným prvkem demokratického právního státu. Občané zde získávají nálepku uživatele, klienta, spotřebitele, stávají se z nich pasivní příjemci služeb. Takto jsou definování v teorii veřejné volby a v teorii managementu. K tomu by však nemělo dojít, v demokratické společnosti má občan právo účastnit se aktivního vládnutí.73 NPM opomenulo to, že cílové funkce trhu a státu jsou rozdílné. Jak už bylo zmíněno, firma usiluje o maximalizaci zisku, zatímco cílová funkce veřejné správy je obecně vzato agregovaný užitek obyvatel, jinak můžeme říci veřejné blaho. Zatímco firma může uplatňovat jakýkoli model řízení, veřejná správa je omezena povinností dodržovat demokratická pravidla, především transparentnost rozhodování. Některé z předpokladů NPM si odporují. Například od úředníků se vyžaduje, aby byli autonomní a podnikaví a mají se snažit plnit podněty přicházející od klientů – občanů. Zároveň by však měli být stejně vnímaví i k podnětům přicházejícím od politiků. Jiný příklad střetu zájmů je ve vnímání odpovědnosti; ta má být delegována co nejníže (k jednotlivým organizacím či dokonce k jednotlivým zaměstnancům), zatímco finanční kontrola je naopak centralizovaná a co nejpřísnější, aby byla schopna účinně kontrolovat výdajovou stránku veřejných rozpočtů. Také doporučení rozdělit odpovědnost za správu na relativně malé organizace, operující podobně jako firmy na trhu, činí správu větších celků nebo realizaci větších veřejných úkolů krajně obtížnou.74 Teoretici Pollitt a Bouckaert v roce 2000 podrobili různorodé správní reformy pod názvem NPM komparativní vědecké analýze a zevrubnému hodnocení, z kterého je patrné, že hodnotit důsledky NPM musíme s ohledem na státní systém, charakter ústřední státní správy, vztahy politicko-správní, převládající správní kulturu a různý charakter poradních subjektů v oblasti politiky. Opět narážíme na rozdíl mezi evropskými – kontinentálními typy právních států a anglosaskými státy typu veřejného zájmu. Zatímco pro evropské země je typické, že stát je ústřední integrující společenskou silou, v němž vedoucí státní úředníci jsou vzděláváni v právu, a kde hraje důležitou roli správní právo a správní soudnictví, v případě anglosaských zemí jde o právní státy, kde se bezpochyby musí dbát zákona, ale právo je v pozadí, stát nemá dominantní postavení ve 73

Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 201. Ochrana, F.; Potůček, M.: New public management a její neoweberovská kritika. In: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress, 2010, s. 100, 101. 74

33

společnosti a vláda je považována za nutné zlo, jejíž moc nesmí být větší, než je absolutně nezbytné a jejíž ministři a úředníci musí být veřejně odpovědni jak zvolenému parlamentu, tak i dalšími způsoby.75 Autoři Peter a Wright míní, že NPM nemá status teorie; generuje princip, který koresponduje s politickým myšlením okamžiku. Dreschler uzavírá, že zatímco v roce 1994 bylo stále ještě možno vycházet z paradigmatu NPM (i když se vyskytly jeho první silné a odůvodněné kritiky), v roce 1999 bylo toto paradigma již v defenzívě, neboť empirické zkušenosti hovořily proti němu, a v roce 2004 již nešlo hovořit o NPM jako o možné alternativě klasického modelu byrokracie, nýbrž pouze jako o jednom z mnoha užitečných pohledů na reformu veřejné správy.76 Zahraniční případy implementace NPM v rozvojových zemích ukazují několik výsledků: V některých případech se NPM praktiky zdají být prospěšné (např. úspora nákladů při uzavírání smluv o údržbě silnic mezi soukromoprávním a veřejným subjektem), zkušenosti však také ukázaly na skutečné překážky pro uplatnění prvků NPM, mezi ně patří zejména institucionální problémy. W. McCourt ve své studii z roku 2002 upozorňuje na nedostatky konceptu, mezi které patří konkurence ze strany jiných veřejně řízených iniciativ nebo politické boje, které ovládají vládní pozornost.77 George Larbi ve svém článku tvrdí, že NPM vybízí k rychlým výsledkům, což přetěžuje administrativní a řídící kapacity, a to jak reformních, tak implementačních agentur. Komplexní krátkodobé reformy mohou mít také šokující účinek nejen na systém veřejné správy, ale na politickou stabilitu zejména v rozvojových zemích, které teprve nedávno zvolily demokratické vlády a kde politické prostředí může být nadále nestabilní. Nadále zůstává otázkou, zda v zemích, kde je vysoká míra korupce a klientelismu, může být NPM jedním z řešení tohoto problému. Realizace musí být individuální v každé vytyčené zemi.78 K problematice korupce dále ekonom Ha-Joon Chang říká, že "NPM reformy spíše zvyšuje

75

Pomahač, R.; Vidláková, O.: Veřejná správa, Praha, C.H.Beck 2002, s. 203. Dreschler, W.: The Rise and Demise of the New Public Management, [citováno 7. 5. 2012], přístupné online: http://www.paecon.net/PAEReview/issue33/Drechsler33.htm. 77 McCourt, Willy. "New Public Management in developing countries." New Public Management: Current Trends and Future Prospects (2002): 227. 78 Larbi, G.: The New Public Management Approach and Crisis States, UNRISD 1999, přístupné online: http://www.pogar.org/publications/other/unrisd/dp112.pdf. 76

34

než - li snižuje korupci," v důsledku většího počtu kontaktů se soukromým sektorem, které vytvářejí nové příležitosti pro úplatky.79 Drechsler poukazuje na faktory, které NPM opomíjí. Prvním z nich je rozdílnost cílů trhu a státu (veřejné správy), druhý rozdíl je v tom, že firma může v rámci svých vnitřních pravidel uplatňovat jakýkoli model řízení, zatímco veřejná správa je limitována demokratickými pravidly, především transparentností pravidel rozhodování. I přes tyto kritiky představuje koncept NPM nový pohled na řízení veřejné správy, jež generuje zásady přispívající k jejímu celkovému zefektivnění. Obdobné principy a charakteristiky lze nalézt i v dalším konceptu řízení veřejné správy nazývaném Good governance.80 Mezi nejhlasitější kritiky patří Patrik Dunleavy, který tvrdí, že NPM je nyní v úpadku a tvrdí, že hnací silou reformních změn veřejné správy se přesunul do digitální éry řízení (využívání webu a digitální skladování a komunikace uvnitř vlády).81

6

Kvalita ve veřejné správě dle NPM „Kvalita je to, co za ni považuje zákazník.“ Armand Vallin Feigenbaum Ve výrobní sféře se s řízením kvality setkáváme poměrně často. Jinak je tomu však

v oblasti veřejné správy. Metody kvality jsou inovativním postupem, který může veřejný sektor obohatit o poznatky převzaté ze soukromé sféry. Kvalita ve veřejné správě je „vydiskutovaný a odsouhlasený soubor vlastností, který zajišťuje, že poskytované výstupy (statky a služby) budou: účelné, dodávané vhodným způsobem, odpovídat standardům a budou se přizpůsobovat měnícím se podmínkám, aby přesně odpovídaly aktuálním potřebám a přáním.“82 Kvalitou se zabývají všechny úrovně veřejné správy – Místní úroveň – obecní úřady, orgány mikroregionů – Regionální úroveň – krajské úřady – Státní úroveň – centrální úřady a organizace 79

Ha-Joon Chang: Calling the Neo-Liberalists Bluff, [citováno 1. 5. 2012], přístupné online: http://www.arrforum.org/index.php?option=com_content&view=article&id=92:book-review-calling-the-neoliberalists-bluff&catid=924:new-path-vol-4-no-3-september-2009&Itemid=122. 80 Dreschler, W.: The Rise and Demise of the New Public Management, [citováno 7. 5. 2012], přístupné online: http://www.paecon.net/PAEReview/issue33/Drechsler33.htm. 81 Dunleavy, P.: New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance, [citováno 3. 5. 2012], přístupné online: http://jpart.oxfordjournals.org/content/16/3/467.abstract. 82 Gastel, L.; Squires, A.: Providing Quality in the Public Sector. Philadelphia –. Maidenhead: Open University Press, 2003, s. 54.

35

Systémy řízení kvality mohou organizaci poskytnout ucelený pohled na její výkonnost, jelikož jsou standardizovaným nástrojem, poskytujícím informace o stavu organizace, její výkonnosti, o stupni požadavků, o silných a slabých stránkách a pomohou odhalit prostor pro zlepšení. Sledováno je nejen plnění rozpočtu a hospodaření organizace, ale také neméně podstatné ukazatele, jako je řízení lidských zdrojů, řízení vztahů se zákazníky/občany, efektivní řízení provozu organizace, motivace zaměstnanců apod. Na rozdíl od soukromého sektoru, organizace veřejné správy jsou poměrně přísně omezeny legislativou, přesto může organizace udělat mnohé proto, aby zákazník, tedy občan, odcházel spokojen. Jednotlivé metody managementu kvality hrají významnou úlohu v procesu modernizace, proto se některým z nich budu věnovat v následujících kapitolách. Jak jsem již zmínila výše, v rámci NPM se objevují nové prvky řízení, pro které je typická orientace na zákazníka a zaměstnance. Patří mezi ně: - Výběr nejlepších postupů na základě srovnání - Řízení strategií - Řízení podle cílů a výkonů - Delegování výkonných pravomocí - Řízení institucí veřejné správy nástroji s prvky podnikového řízení Důvody pro zvyšování kvality veřejné správy jsou následující: - Rostoucí poptávka po veřejných službách bez ekvivalentního nárůstu zdrojů - Rostoucí očekávání uživatelů a jejich sklon k porovnávání veřejných služeb se službami, které poskytuje soukromý sektor - Potřeba demonstrovat větší transparentnost využití veřejných zdrojů a dokumentovat výkon - Manažeři veřejného sektoru hledají nové nástroje k dosažení lepších výsledků při stávajícím rozpočtu83 Aplikace metod kvality a výkonnosti může být v organizacích veřejného sektoru motivováno nebo zdůvodněno:

83

Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra, s. 2, dostupné z www: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf.

36

- Odpovědností vůči mandátu získaného ve volbách - Snahou hledat cesty, jak efektivně řídit stát, kraj či město nebo obecně jakoukoli organizaci veřejného sektoru - Hledáním nástroje pro zvyšování kvality života občanů a pro získání zpětné vazby, zda jsou občané spokojeni - Úsilím zvyšovat výkonnost a kvalitu práce organizace veřejného sektoru - Snahou zmapovat potřeby a přání občanů/zákazníků - Efektivní oboustrannou komunikací s občany/zákazníky - Úsilím o posílení věrohodnosti obce, regionu či kraje pro čerpání prostředků z EU a státu - Potřebou vytvářet nekorupční, tvůrčí a partnerské prostředí - Kvalitnější a výkonnější péči o majetek, řízení investic a nákupů - Zájmem získávat výsledky, které lze diskutovat s občany/zákazníky - Také občas tím, že to „někdo“ nařídil84 Obecně lze říci, že prosazení moderních metod řízení je snadnější u organizací veřejného sektoru, které: - Mají přímý vliv na rozvoj území či kvalitu života občanů (zejména jde o samosprávy) nebo - Poskytují veřejnou službu „koncovým“ zákazníkům (oblast zdravotnictví, školství, „komunální“ služby, sociální oblast atd.) Je to zejména tím, že užitek z uplatnění těchto metod může byt rychleji viditelný (například zlepšená infrastruktura) a lépe měřitelný (například pomocí hodnocení spokojenosti konkrétních občanů/zákazniků) než například u ústředních správních úřadů.85 Strategické

řízení je

oblastí

řízení

zaměřenou

na

dlouhodobé plánování a

směřování organizace. Strategické řízení v organizaci zajišťuje, že se věci nedějí náhodně ale podle předem naplánovaných, dlouhodobých záměrů. Strategické řízení slouží jednak pro přenášení požadavků vlastníků na management organizace a jednak managementu organizace pro uspořádání, sjednocení a usměrnění chování všech lidí ve všech částech organizace.86 84

Hušek, Z.; Šusta, M.; Půček, M.: Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru, 1. Vydání. Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti, 2006, s. 16. 85 Tamtéž, s. 17. 86 Strategické řízení, Management Mania, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: https://managementmania.com/cs/strategicke-rizeni.

37

Moderní metody řízení a kvality založené na těchto faktorech můžeme členit následovně: Metoda strategického řízení: -

Balanced Scorecard

-

Metody kvality: o CAF o Benchmarking o ISO

6.1 Metoda Balanced Scorecard (BSC) Metoda BSC neboli do češtiny volně přeložena jako „Metoda vyvážených ukazatelů“ či „Metoda vyváženého úspěchu“ vznikla v USA, kde byl původní koncept vyvinut na počátku devadesátých let 20. století na Harvard Business School, a to nejen pro potřeby podniků, ale i měst, obcí, regionů či neziskového sektoru. Autory metody jsou S. Kaplan a P. Norton. Metoda byla původně vytvořena pro soukromý sektor, postupem času byla aplikována v sektoru veřejném. BSC je metodou, která umožňuje konkretizaci, znázornění a sledování strategií. S její pomocí by se měla výrazně zvýšit pravděpodobnost zavedení zamýšlené strategie. Základem metody BSC je soubor vyvážených indikátorů, přičemž před samotnou aplikací je nutno vyjasnit si vizi a strategické priority. Cílem není stanovení vize (k čemuž vedou jiné metody kvality), ale jejich naplnění.87 Při správném výběru cíle a měřítek objasní BSC strategické směřování a současně umožní jeho měření. Měřítka přiřazená k cílům jsou finanční a nefinanční a přiřazují se ke konkrétní perspektivě. Pro jednotlivé oblasti se vytváří určitý počet měřítek a stanovují se hodnoty, kterých chce úřad dosáhnout. Snahou je měřit i tzv. nepostižené, měkké faktory (např. spokojenost obyvatel, kvalita poskytovaných služeb atd.)88

87

Půček, M.; Kocourek, S. a kolektiv: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2005, s. 50. 88 Olšová, P.: Management územní správy, 14. 4. 2005, Deník veřejné správy, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6169357&ht=balanced+scorecard.

38

BSC pracuje se čtyřmi perspektivami hodnocení organizace: -

Zákaznická perspektiva

-

Finanční perspektiva

-

Procesní perspektiva

-

Učení se a růst

Na počátku si organizace musí vyjasnit, zda zná potřeby a očekávání občanů či zákazníků. Poté by se měla zaměřit na to, jaké zdroje (finanční, lidské, budovy, vybavení), potřebuje, aby byla schopna naplnit svou vizi a současně uspokojit zákazníky/občany. Je třeba identifikovat systém procesů, kterými zajistí dostatek zdrojů a spokojenost zákazníků/občanů. Zkvalitňovat služby jde jen za konstantního zdokonalování a učení se novým poznatkům.89 Schéma 3 Metoda BSC pro organizace veřejného sektoru

Zdroj: Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru

6.2 Společný hodnotící rámec - The Common Assessment Framework (CAF) Model CAF slouží k hodnocení organizací veřejné správy za účelem zvýšení kvality poskytovaných veřejných služeb. Základem modelu je sebehodnocení, kterým organizace

89

Hušek, Z.; Šusta, M.; Půček, M.: Aplikace metody Balanced Scorecard (BSC) ve veřejném sektoru, Výstup z projektu podpory jakosti č. 12/29/2006, Národní informační středisko pro podporu jakosti, Praha 2006, s. 42.

39

identifikují své silné a slabé stránky, čímž získávají přehled o aktivitách vedoucích k trvalému zlepšování výkonnosti organizace.90 Společný hodnotící rámec je výsledkem spolupráce ministrů EU odpovědných za veřejnou správu. Na jejich podnět vznikl Evropský institut pro veřejnou správu (European Institute of Public Administration – EIPA) v Maastrichtu. Záměrem autorů bylo dát orgánům veřejné správy k dispozici model, který jim umožní prostřednictvím sebehodnocení lépe poznat a pochopit vlastní činnosti. Vede touto cestou management ke zvýšení výkonnosti a kvality práce bez rozdílu, zda se jedná o školu nebo o ústřední správní orgán. Pilotní verze modelu CAF byla prezentována v květnu 2000 na 1. evropské konferenci o jakosti ve veřejné správě, která se konala v Lisabonu. Model CAF je distribuován jako volně šiřitelný nástroj, který veřejnému sektoru napomáhá zavádět nebo zlepšovat systémy kvality ve veřejné správě v Evropě. Za uplatnění tohoto modelu se nemusejí platit žádné licenční poplatky, při jeho aplikaci se organizace nemusí nikde registrovat a ani platit vysoké poplatky poradenským firmám za jeho zavedení.91 Model CAF má čtyři hlavní cíle: - Podchytit jedinečné vlastnosti organizací veřejného sektoru - Sloužit jako nástroj pro představitele veřejné správy, kteří chtějí zlepšit výkonnost svých organizací - Působit jako „most“ přes různé modely používané v managementu jakosti - Usnadnit benchmarking (viz dále) mezi organizacemi veřejného sektoru Model CAF poskytuje: - hodnocení založené na důkazu - prostředek pro dosažení důsledného řízení a konsensu o tom, co je zapotřebí udělat pro zlepšení organizace - hodnocení podle souboru kritérií, která byla ve velké míře přijata v celé Evropě - prostředky pro měření pokroku v čase prostřednictvím pravidelného sebehodnocení 90

Špelda, M.: New Public Management a veřejná správa, [citováno 3. 5. 2012], přístupné online: http://dspace.upce.cz/bitstream/10195/38574/1/SpeldaM_NewPublic_2008.pdf. 91 Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra, s. 7, dostupné z www: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf.

40

- vazbu mezi cíli a podpůrnými strategiemi a procesy - prostředek pro zaměření činnosti zlepšování tam, kde je to nejvíce zapotřebí - příležitosti pro prosazování a sdílení správné praxe v různých oblastech organizace a s jinými organizacemi - prostředek pro vytváření nadšení mezi pracovníky, a to jejich zapojením do procesu zlepšování - příležitosti pro identifikování pokroku a vynikajících úrovní úspěchu - prostředek pro začlenění různých iniciativ v oblasti jakosti do běžných činností92

Model CAF vychází z devíti kritérií, která se rozdělují na předpokladová a výsledková. Předpokladová kritéria, která se týkají předpokladů nebo způsobů pro dosahování výsledků: 1. Řízení 2. Uplatňování strategií 3. Motivování a řízení zaměstnanců 4. Práce se zdroji 5. Řízení procesů Výsledková kritéria: 6. Klíčové výsledky výkonnosti úřadu 7. Výsledky vlivu společnosti a životní prostředí 8. Výsledky vztahů se zaměstnanci 9. Vztahy vztahující se k zaměstnancům Jednotlivá kritéria se dále dělí na 28 subkritérií a ty se dále dělí na jednotlivé indikátory/otázky.93 Implementace metody CAF spočívá v sesbírání velkého množství dat a informací o organizaci, kdy management i ostatní zaměstnanci zjistí, že některé údaje ani systematicky nevedou nebo nesledují jejich výsledky. Vynořují se slabá místa, procesní pochybnosti nebo

92

Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra, s. 7, 8, dostupné z www: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf. 93 Pincová, E.: Přístupy k řízení kvality ve veřejné správě, 30. 8. 2007, dostupné z www: http://www.isvs.cz/pristupy-k-rizeni-kvality-ve-verejne-sprave/.

41

neefektivní využívání potenciálu organizace (lidských zdrojů, financování, ICT techniky apod.). Velmi důležité je ze strany vedení i implementačního týmu přesvědčit ostatní zaměstnance, že CAF má smysl a že čas a práce, které jeho zavedení a hodnocení věnují, se vrátí v podobě větší efektivity, příznivějších pracovních podmínek a lepších výsledků. Implementace metody CAF není příliš finančně náročná, spíše je nutné počítat s větší časovou náročností a s tím spojenými mzdovými náklady. Výhodou modelu je jeho poměrná jednoduchost. Při aplikaci se management organizace nesmí bát objektivní a otevřené sebekritiky. Praxe ukazuje, že druhá a další kola hodnocení jsou kritičtější, jelikož organizace přistupují k objektivnějšímu přístupu k sebehodnocení. CAF zvyšuje konkurenceschopnost nejen organizace, ale především poskytovaných služeb. Nelze přesně vyčíslit, kolik se zavedením metody CAF ušetří, měřitelným výstupem je vyšší výkonnost organizace a zaměstnanců, větší spokojenost klientů, úspora energie či spotřebního materiálu, hospodárnější využití prostor či movitého majetku (ICT, vozový park apod.)94

6.3 Metoda Benchmarking Metoda Benchmarking spočívá v porovnávání organizace s jinými za účelem dobré praxe. Je to metoda zlepšování pomocí učení se od druhých. Cílem je využít poznatků a praxe jiných místo toho, abychom je složitě vymýšleli či nakupovali od poradenských firem. Díky aplikaci metody Benchmarking se organizace může vyvarovat mnoha chybám, může se rychleji rozvíjet, zlepšovat, šetřit peníze atd. Benchmarking pomůže ověřit, zda výsledky, které zastupitelé či vedení radnice požadují po úřadu, jsou nastaveny správně. Jde o aktivní porovnávání s odvozením ponaučení - z výsledků se formulují podněty pro další činnost a rozvoj. Protože jde o porovnávání s jinými, což může být citlivé, je důležité dohodnout se s ostatními na etickém kodexu Benchmarkingu.95 Existují dva přístupy k Benchmarkingu: -

Výkonový

-

Procesní

94

Bělonohý, I.: Pro kvalitnější řízení i možné úspory je vhodným nástrojem CAF, 28. 11. 2012, Deník veřejné správy, [citováno 8. 4. 2013], dostupné z www: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6569189. 95 Půček, M., Kocourek, S. a kol: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy. MV ČR, Praha 2005, s. 49.

42

Výkonový Benchmarking bere v úvahu relativní výkonnost dané organizace na základě porovnání dohodnutých měřítek. Procesní Benchmarking hodnotí a srovnává celková funkce procesů probíhajících v jednotlivých organizacích zapojených do projektu.96 Cyklus Benchmarkingu můžeme rozdělit na 5 etap: 1. Rozhodnutí, co podrobit metodě Benchmarkingu 2. Určení partnerů pro Benchmarking 3. Shromáždění informací 4. Analýza 5. Realizace v zájmu účinku97 Smyslem Venchmarkingu je zjištění: -

jak si organizace stojí ve srovnání s ostatními, především pokud jde o výstupy, tj. výsledky služeb vašim zákazníkům

-

jak organizace pracuje z hlediska vstupů, tj. personálu, financí a dalších zdrojů, a jaká je úroveň služeb, které pomocí vstupů zajišťuje

-

nejen rezerv v organizaci, ale především poznání, jak některé věci dělají jiní

Účelem tohoto postupu je vytyčit rozdíly, které pak lze využít k vymezení zlepšitelných oblastí. To je založeno na standardech nebo stanovené úrovni, kterou chcete dosáhnout v poskytovaných službách. Benchmarking je především otázkou zdokonalování; každou informaci získanou prostřednictvím benchmarkingu je proto třeba využít k dosažení změny zlepšení služeb poskytovaných vašim zákazníkům. Benchmarking umožňuje organizaci: -

neustále se zlepšovat

-

měřit výkon

-

porovnávat výkon své organizace s jinými

-

zvyšovat kvalitu služeb98

96

Široký, J. a kolektiv.: Benchmarking ve veřejné správě, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2006, s. 5. Karlôf, B., Ôstblom, S.: Benchmarking: Jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě, Praha, Victoria Publishing, a.s. 1995, s. 56. 98 Základy Benchmarkingu, [citováno 7. 4. 2013], s. 4, dostupné z www: http://www.benchmarking.vcvscr.cz/dokumenty/K001.pdf. 97

43

6.4 Normy ISO S kvalitou a rozvojem služeb veřejné správy souvisí také certifikace dle normy ČSN EN ISO 9000:2000. ISO je zkratka názvu International Organization for Standardization (Mezinárodní organizace pro normalizaci) sdružující přes 100 členských zemí. Základ souboru norem ISO 9000 pro systém kvality je tvořen čtyřmi mezinárodními normami, které poskytují návod k vypracování a uplatnění efektivního systému managementu kvality. Tyto normy, které nejsou specifické pro žádný druh produktů, se dají uplatnit ve všech oborech výroby a služeb. Organizace zavádějí normy ISO 9000 proto, že chtějí - vyhovět zákazníkům, kteří normu vyžadují - uplatnit se na trzích EU - konkurovat na domácích a světových trzích (celosvětová dostupnost norem) - zdokonalit svůj systém kvality - garantovat stabilitu a bezvadnost vyráběné produkce - dodržovat příslušné legislativní a technické požadavky týkající se jakosti výrobků a odpovědnosti za výrobek99 ISO 9000 je soubor norem, který představuje rámec vývoje organizace a který podporuje moderní praktiky řízení. Nezávisle na velikosti organizace, zda se jedná o výrobní podnik nebo poskytovatele služeb – všechny organizace cítí shodu mezi svými potřebami v konkurenčním boji a požadavky této normy. Normy řady ISO 9000 jsou tvořeny základními mezinárodními standardy, které obsahují základní zásady, požadavky, návod k vypracování a realizaci systému řízení kvality a směrnici pro zlepšování systému řízení kvality. Stěžejní normou je ISO 9001, ve které jsou specifikovány požadavky systému řízení kvality. Na jejím základě je prokazována způsobilost organizace k poskytování produktů, které splňují požadavky nejen této normy, ale i například požadavky zákazníka, požadavky právních a jiných předpisů atd.100

99

Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností, Ministerstvo vnitra, s. 3, dostupné z www: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf. 100 Pincová, Eva: Přístupy k řízení kvality ve veřejné správě, 30. 8. 2007, dostupné z www: http://www.isvs.cz/pristupy-k-rizeni-kvality-ve-verejne-sprave/.

44

Norma ISO vychází z těchto osmi zásad kvalitního řízení: 1. Zaměření na zákazníka/občana (zahrnuje zjišťování spokojenosti zákazníka/ občana) 2. Vedení a řízení zaměstnanců 3. Zapojení zaměstnanců 4. Procesní přístup 5. Systémový přístup k řízení 6. Neustálé zlepšování 7. Přístup k rozhodování zakládající se na faktech 8. Vzájemně prospěšné dodavatelské (a partnerské) vztahy101

7

Vlastní zhodnocení Přesto, že řada zahraničních teoretiků pohlíží na New Public Management skepticky,

jeho filozofie se mi zdá být správnou náhradou klasického byrokratického systému řízení. Ztotožňuji se s názorem ekonoma Jana Vorlíčka102, který poukazuje na negativní hospodářské důsledky byrokratizace. Patří mezi ně například snížení užitečné úrovně produkce připadající na jednoho občana (čím více máme úředníků, tím méně vyrobíme statků a služeb, počet populace se však nemění, takže podíl statků a služeb na jednoho občana klesá). Hospodářský rozvoj společnosti brzdí také zvýšená daňová a administrativní zátěž podnikatelské činnosti v důsledku vysoké byrokratizace. Nejzávažnější problém vidím v tom, že byrokratizace mění tzv. národní mentalitu, jelikož odměňování v administrativních korporacích stojí na jiných principech než ve volné soutěži (rozpočet není odvozen od spokojenosti klientů atd.). Sympatická je mi myšlenka „štíhlého státu“, delegování pravomocí a řízení pomocí cílů. Zároveň však nelze nazírat na tradiční řízení veřejné správy jen kritickým pohledem. Byrokratickým systémům nelze upřít zejména efektivní výkon práce a absenci diskriminace, kterou zaručuje kategorizace klientů. Vzhledem k tomu, že činnosti jsou dokumentovány, je možná následná kontrola. Důsledné dodržování pravidel zaručuje, že pracovníci vědí, co se od nich očekává a jak mají jednotlivé úkoly vykonávat. Je zde však nízká možnost kreativity. Přílišná specializace navíc způsobuje to, že úředník nechápe provázanost úkonů v rámci celé organizace. Vytváří se klima, kdy je úředník jen „kolečko v rámci stroje“. 101

Půček, M.; Kocourek, S. a kol.: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy. MV ČR, Praha 2005, s. 53, 54. 102 Více zde: Vorlíček, J.: Byrokracie, byrokratismus, byrokratizace, Liberální institut, [citováno 6. 4. 2013], dostupné z www: http://libinst.cz/Files/KqLFy4r2/profile/2445/vorlicek_byrokracie.pdf.

45

Ztotožňuji se s postojem NPM, který se snaží změnit samotnou mentalitu veřejné správy a vnést do ní podnikatelské ducha. Implementace metod měření kvality je viditelnou snahou o zmapování vlastních procesů a činností, které bez ohledu na dosažené výsledky přináší užitek v tom, že management má možnost přemýšlet o problémech organizace a možnostech ke zlepšení. Jelikož je implementace moderních metod dobrovolná, jejich využití v praxi ukazuje také na iniciativnost úřadu.

46

II. ANALÝZA IMPLEMENTACE TEORIE NEW PUBLIC MANAGEMENT V PRAXI VEŘEJNÉ SPRÁVY ČR 8 8.1

Metodologie empirického průzkumu Cíl Cílem praktické části diplomové práce je poskytnout náhled na povědomí o teorii New

Public Management v institucích veřejné a státní správy v České republice. Cílem je získání informací o zavádění této teorie do praxe. Na základě řízených rozhovorů se zástupci konkrétních institucí a dotazníkového šetření bych ráda poskytla aktuální pohled na problematiku 8.2

Hypotézy Před samotným výzkumem jsem si stanovila následující hypotézy, které na základě

získaných výsledků potvrdím či vyvrátím: Hypotéza č. 1: Teorie New Public Management není komplexně zaváděna. Hypotéza č. 2: V České republice se teorie NPM uplatňuje v rámci strategie Smart Administration. Hypotéza č. 3: Orgány veřejné správy spíše pozvolna implementují moderní metody kvality do svých úřadů. 8.3

Metodika průzkumu K výslednému cíli jsem se dopracovala pomocí metody hypotézy a analýzy.

Prostředkem empirického průzkumu byl dotazník a řízený rozhovor v případě ochoty respondentů. První sadu dotazníků jsem zaslala elektronickou poštou na všechna ministerstva České republiky. Obsahem dotazníku bylo obecné povědomí o teorii NPM. Na základě získaných odpovědí jsem se dozvěděla, že povědomí o New Public Management v ústředních orgánech státní správy není vysoké. V důsledku toho jsem se zaměřila více na aplikaci moderních metod managementu. Ty jsou uplatňovány převážně na poli územní samosprávy. 47

Druhou sadu dotazníků jsem zaslala zástupcům všech krajů v České republice a všem obcím s rozšířenou působností v Jihočeském kraji, abych získala informaci o tom, jaké metody jsou nejčastěji využívány. Z odpovědí respondentů jsem zjistila, že nejčastěji jsou využívány metody kvality CAF, Benchmarking a certifikace dle normy ISO. Na základě získaných informací jsem požádala o expertní rozhovory povolané osoby, které jsou přítomny u implementace zmíněných metod, dále jsem oslovila konkrétní subjekty (kraje, obce) o jejich vlastní zkušenost. Empirická část práce se primárně zaměřuje na metody CAF, Benchmarking a Balanced Scorecard.

9

Všeobecné povědomí o teorii New Public Management New Public Management je teoretický model, jehož pojem byl speciálně vytvořen pro

potřeby veřejné správy a samotná teorie nemá základ v soukromém sektoru, jen využívá řady jeho metod a principů. Jelikož jde o pojem velmi obecný, můžeme do něj zahrnout veškeré modernizační tendence veřejné správy probíhající v posledních dvou desetiletí. Mezi obecné cíle, které si NPM klade, patří například zlepšení služeb občanům, zlepšení rozpočtování, zavedení indikátorů měření výkonnosti, pravidelné vyhodnocování výkonu jednotlivých úřadů nebo zvýšení profesionality a etiky úředníků. Mezi základní principy NPM patří hospodárnost, efektivita a účinnost, což je zakotveno v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě.103 9.1

Metodika Ministerstva vnitra Na počátku jsem si kladla otázku, jak se subjekty veřejné správy o teorii dozvídají a jak

ji mohou aplikovat v praxi. Ing. Lucie Šutoriková z Odboru veřejné správy a eGovernmentu Ministerstva vnitra České Republiky (MV ČR) mě odkázala na příslušnou metodiku, kterou MV ČR jako iniciační orgán samosprávám poskytuje. O teorii NPM se vedoucí pracovníci orgánů samosprávných celků dozvídají z příručky vydané Ministerstvem vnitra „Obecný vzdělávací systém pro úředníky místních samosprávných orgánů“104.

Brožura vznikla v roce 2004 poté, co bylo provedeno

dotazníkové šetření na krajských úřadech a vybraných magistrátech. Na základě odpovědí byla připravena analýza vzdělávacích potřeb místní samosprávy v České republice a jedním 103

Zákon č. 320/2001 Sb., dostupné z www: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/zakony_1542.html. Obecný vzdělávací systém pro úředníky místních samoprávných orgánů, [citováno 6. 4. 2013], dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/nsprav-rad-pdf.aspx. 104

48

z výstupů byl vznik této příručky. Na třech stránkách je zde stručně představen koncept NPM, jeho cíle, prostředky k dosažení těchto cílů i podmínky pro jeho fungování. „New Public Management představuje ryze teoretický model řízení organizací veřejné správy. Jistě ho nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou organizaci veřejné správy kdekoli na světě. Autoři tohoto modelu jej sami prezentují jen jako mozaiku nástrojů, které lze použít na vybranou organizaci za splnění jistých podmínek. Tyto podmínky, jako např. orientace na zákazníka a kvalitu poskytnuté služby ve veřejné správě, jsou zatím v České republice splněny pouze v malé míře. Vzhledem k dokončování reformy veřejné správy a vstupu České republiky do Evropské unie je však rozhodně přínosné, inspirativní a účelné se s tímto modelem seznámit, protože New Public Management může představovat budoucnost veřejné správy.105“ Dalším materiálem, který se zabývá problematikou NPM je příručka „Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností“106, kterou v roce 2006 vydala Vysoká škola finanční a správní v Praze. Vzdělávací program byl vytvořen v rámci projektu Ministerstva vnitra Phare 2002 Všeobecný vzdělávací systém pro úředníky územních samosprávných celků. Zmíněná brožura vyzdvihuje zejména aplikaci zásad hospodárnosti, efektivity a účinnosti a debyrokratizační procesy, které omezily pravomoci státní vlády.

Při uskutečňování zásad New Public Management sehrávají významnou roli také mezinárodní organizace, jejichž členy jsou evropské státy. Ke zvláště aktivním patří Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). OECD úřadům veřejné správy doporučuje aplikovat zásady průzkumu trhu, kontrahování služeb, benchmarking, jakož i měření výkonů na bázi stanovení jejich indikátorů.107 9.2

Dotazníkové šetření První sadu dotazníků jsem zaslala na všechna ministerstva České republiky. Jelikož se

nesešly odpovědi od všech, zkusila jsem druhou sadu dotazníků zaslat na všechny krajské úřady České republiky. Ani tentokrát se mi nevrátil kompletní počet dotazníků, proto odpadla 105

Obecný vzdělávací systém pro úředníky místních samoprávných orgánů, [citováno 6. 4. 2013], s. 33, dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/nsprav-rad-pdf.aspx. 106 Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností, dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/vz-tajemnici-vzdelavani-pdf.aspx. 107 Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností, [citováno 7. 4. 2013], dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/vz-tajemnici-vzdelavani-pdf.aspx, s. 50, 51.

49

možnost vytvoření kvantitativního výzkumu s výpovědní hodnotou. Zaměřila jsem se tedy na výzkum kvalitativní a na prezentaci konkrétních zkušeností s implementací nástrojů NPM. Celkově jsem rozeslala více jak 30 dotazníků, nazpět mi jich přišlo 17, více či méně vyplněných. Čtyři z došlých odpovědí byly zamítavé v tom stylu, že teorie NPM úřadu není známá, proto se necítí kompetentní dotazník vyplnit. Sedm respondentů teorii NPM zná (nejčastějším zdrojem, odkud se o teorii dozvěděli, je metodika Ministerstva vnitra ČR a studium na vysoké škole). Šest respondentů zodpovědělo, že jim teorie NPM nic neříká, ale otázky týkající se metod měření kvality zodpověděli. Co se týče aplikace metod řízení kvality, výsledky byly velmi uspokojivé. Každá organizace, která dotazník zaslala zpět, nějakou z metod využívá. Konkrétně například Jihomoravský kraj využívá v obecné rovině dotazníky spokojenosti občanů a příspěvkových organizací Jihomoravského kraje (dále jen JMK), obcí, zastupitelů JMK, zaměstnanců Krajského úřadu JMK (dále jen KrÚ); v rovině vnitřních procesů využívá ISO 9001, benchmarking, CAF, ISO 27001, procesní řízení a projektové řízení. Dále jsou to místní Agenda 21 a i metodická a diskusní setkávání k nejrůznějším problémovým oblastem se zainteresovanými stranami (v režii jednotlivých odborů). Karlovarský kraj má od roku 2004 zavedenou metodu řízení kvality CAF. V současné době se připravuje na první certifikaci systému managementu kvality ISO 9001. Od roku 2006 využívá metodu benchmarking. Podobně je na tom Liberecký kraj, které kromě zmíněných metod využívá procesní, projektové a strategické řízení, řízení rizik a sledování efektivity a hospodárnosti při nakládání s veřejnými finančními prostředky. Dotazníkové šetření ukázalo, že všechny organizace, které mi dotazník zaslaly zpět, využívají metodu benchmarking, většina z nich potom sebehodnocení CAF. Respondentů jsem se ptala na největší přínosy zavádění zmíněných metod řízení kvality. Níže přikládám dosažené výsledky od nejvýraznějších přínosů po nejnižší (v závorce je počet respondentů, kteří tento faktor uvedli): -

Zkvalitnění služeb a zefektivnění práce (8)

-

Zlepšení konkrétních činností (7)

-

Porovnání výsledků mezi organizacemi (6)

-

Podchycení stavu organizace z hlediska vize, hodnot, klíčových témat, potřeb zákazníků (6) 50

-

Zkvalitnění sdílení a předávání informací uvnitř organizace (6)

-

Nastavení jednoznačných pracovních postupů (5)

-

Nové postupy a podněty k inovativnímu chování (5)

-

Snížení veřejných výdajů (4)

-

Navržení změn v rámci jednotlivých od borů úřadu a vytvoření konkrétních plánů (4)

-

Pochopení důležitosti poskytovaných služeb (4)

-

Motivace zaměstnanců (3)

-

Sjednocení firemní kultury a prezentace (3)

-

Participace občanů na věcích veřejných (2)

Mezi největší překážky zavádění metod kvality do praxe patří (v závorce je opět počet respondentů, kteří možnost vybrali): -

Malá motivace zaměstnanců k využívání nových metod a postupů (8)

-

Časová náročnost nástrojů kvality (6)

-

Administrační náročnost nástrojů kvality (6)

-

Malé povědomí o nástrojích kvality (5)

-

Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče finanční a personální podpory (5)

-

Malý výběr softwarů, které by podporovaly nástroje řízení a jejich implementaci (4)

-

Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se poskytované metodiky týče (3)

-

Modernizační nástroje zvyšování kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče podpory při realizaci projektů (např. ze strany státu) (3)

-

Finanční nedostupnost (3)

-

Nedostatek příkladů v ČR k inspiraci (2)

-

Legislativní překážky (1)

-

Nedostatek podpory ze strany managementu (1)108

Přesto, že počet respondentů není dostačující, z výsledků je patrné, že organizace veřejného sektoru jsou si dobře vědomi pozitivních výsledků zavádění moderních metod managementu do svých úřadů. Přičemž hlavním cílem tohoto konání by mělo být zkvalitnění

108

Vlastní průzkum.

51

služeb a zefektivnění práce, zlepšení konkrétních činností a podchycení stavu organizace z hlediska vize, hodnot, klíčových témat, potřeb zákazníků. Přínosem aplikace metod řízení kvality je zejména možnost porovnávání se s ostatními a tedy využití dobré praxe odjinud, což může snížit veřejné výdaje a ušetřit čas, jelikož se nemusíme draze školit nebo učit se metodice. Za největší překážku v aplikaci metod kvality považují oslovení zástupci veřejné správy malou motivaci zaměstnanců. Jelikož aplikace je dobrovolná, znamená tedy práci navíc. S čímž úzce souvisí další dva faktory, konkrétně časová a administrační náročnost zavádění. Mezi další významné faktory, které negativně ovlivňují aplikaci metod řízení kvality, patří malé povědomí o nástrojích kvality, malý výběr softwarů, které by podporovaly nástroje řízení a jejich implementaci a také to, že moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče finanční a personální podpory.

10

Smart Administration (SA) Jelikož se ukázalo, že teorie NPM není českým úřadům příliš známá a v praxi

komplexně využívána, hledala jsem alternativu, která by cíle NPM a nástroje z něj vycházející nahrazovala. Aplikaci teorie NPM se v České republice nejvíce přibližuje strategie Smart Administration. „Pro reformu veřejné správy v ČR považujeme za klíčové zvolit taková teoretická východiska k řízení veřejné správy, která umožní vytvořit efektivní a výkonnou veřejnou správu orientovanou na uspokojení potřeb jejich občanů a na realizaci výkonu moci a správy věcí veřejných. V současné době je v ČR takový přístup známý pod názvem Smart Administration, kdy jejím obsahem je vytvořit efektivní veřejnou správu a poskytovat „přátelské veřejné služby“.“109 Materiál „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby“ s podtitulem „Strategie realizace Smart Administration v období 2007 – 2015“ byl schválen usnesením vlády ČR dne 11. července 2007.110 Jedním z východisek pro vznik Smart Administration je deficit v oblasti řízení veřejné správy a inovování. Peter Drucker uvádí, že „každá existující organizace rychle zkrachuje, 109

Ochrana, F.; Potůček, M.: New public management a její neoweberovská kritika. In: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress, 2010, s. 101. 110 Modernizace veřejné správy, Ministerstvo vnitra ČR, [citováno 7. 4. 2013], dostupné zde: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy-49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d.

52

pokud neinovuje. Naopak každá nová organizace se zhroutí, pokud neřídí.“ To platí stejně jak v ziskovém, tak v neziskovém sektoru, včetně států a územních celků.111 Na formování přístupů ke Smart Administration se podílí řada faktorů: -

Krize sociálního státu

-

Nový styl řízení veřejného sektoru – New Public Management

-

Integrační procesy EU a změny přístupu v regionálním rozvoji EU

-

Rozvoj v duchu udržitelného rozvoje

-

Rozvoj znalostí společnosti a řízení znalostí

-

Tlak na zvyšování kvality života

-

Lidský blahobyt

-

Vnímání ze strany občanů – spokojenost obyvatel112

10.1 Vztah mezi Smart Administration a New Public Management Vztah mezi Smart Administration a New Public Management a jeho provázání s mezinárodními dokumenty můžeme znázornit na následujícím diagramu:113 Good Governance (OSN) Vycházející z Miléniových cílů, Agendy 21, Zdraví 21 New Public Management, Smart Administration (EU, OECD) Vycházející z Lisabonské strategie EU Metody kvality veřejné správy (EU, ČR) Vycházející ze Strategie ČR Good Governance je tzv. správné řízení věcí veřejných a je to základní předpoklad pro dosažení udržitelného rozvoje. Obsaženo je např. v deklaraci OSN "UN Millennium Declaration" z roku 2000, v dokumentech ze summitu OSN v Johannesburgu v roce 2002, v dokumentech EU aj.). Správné řízení je založeno na otevřenosti, zodpovědnosti a efektivnosti 111

Drucker, P. F: To nejdůležitější z Druckera v jednom svazku. Management Press 2004, Praha, s. 19. Půček, M.; Ochrana, F. a kolektiv: Chytrá veřejná správa. Ministerstvo pro místní rozvoj, Národní orgán pro koordinaci, Praha 2009, s. 29. 113 Místní Agenda 21,- kvalita pro úřad i město, Národní síť Zdravých měst ČR, 4. Národní konference kvality, Karlovy Vary, 24. ledna 2008, s. 2 112

53

institucí a účasti veřejnosti na rozhodovacích a dalších procesech. Správné řízení znamená transparentnost, zodpovědnost, bezúhonnost, vhodný management, efektivní a dostupné služby, závazek k partnerství a neustálý rozvoj institucí veřejné správy. Přijímané strategie by měly mít jasnou spojitost s konkrétními aktivitami úřadů. Jinými slovy: státy, regiony či města, jejichž politická a institucionální správa nevykazuje pět základních rysů správného řízení, nemohou dosáhnout udržitelného rozvoje.114 Dokument Agenda 21 byl přijat na summitu OSN v Rio de Janeiro v roce 1992. Jedná se o globální strategický a akční plán světového společenství, který stanovuje konkrétní kroky směrem k udržitelnému rozvoji. Kapitola 28 Agendy 21 říká: „Velké množství problémů a řešení obsažených v Agendě 21 má své kořeny na úrovni místních aktivit; participace a spolupráce místních úřadů bude proto faktorem určujícím úspěšnost realizace jejich cílů. Místní úřady vytvářejí, řídí a udržují ekonomickou, sociální a environmentální infrastrukturu, dohlížejí na plánování, formují místní politiku životního prostředí a předpisy a pomáhají při implementaci národní a subnárodní environmentální politiky. Protože jsou úrovní správy nejbližší lidem, sehrávají důležitou roli ve výchově, mobilizaci i při reakci na podněty veřejnosti a napomáhají tak dosažení udržitelného rozvoje.“115 Efektivní veřejná správa a veřejné služby (Smart Administration) navazují na hlavní strategické cíle Lisabonské strategie, která byla přijata v březnu 2000.116 Využívání metod kvality ve veřejné správě je prostředkem k dosažení cílů určených ve strategii Smart Administration, jak bude popsáno níže. 10.2 Vize a cíle Na základě níže uvedených cílů, které si klade Strategie Smart Administration můžeme potvrdit soulad s vizí teorie New Public Management. Globálním cílem SA v ČR je „prostřednictvím zefektivnění fungování veřejné správy a veřejných služeb podpořit socioekonomický růst ČR a zvýšit kvalitu života občanů.“ Strategie Smart Administration vznikla z důvodu toho, že vláda ČR ve svém programovém prohlášení konstatovala, že cesta

114

Správné řízení věcí veřejných, s. 1, dostupné z www: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPMSFHV0HSB/$FILE/ur.pdf. 115 Agenda 21, http://ma21.cenia.cz/Z%C3%A1kladn%C3%ADinformace/Agenda21/tabid/101/language/csCZ/Default.aspx 116 Hajnal, L.: Co je Smart Administration, s. 4, dostupné z www: www.mvcr.cz/.../co-je-smart-administrationlaszlo-hajnal-pdf.

54

k posílení konkurenceschopnosti ČR v mezinárodním prostředí je neodmyslitelně spjata se zvýšením efektivity výkonu veřejné správy. Vize pro rok 2015: „Veřejná správa v ČR je primárně pojata jako služba občanovi, naplňuje principy dobrého vládnutí, funguje efektivně a výkonně. Veřejné služby jsou klientsky orientovány, naplňují očekávání občanů, flexibilně reagují na jejich potřeby a fungují hospodárně. Veřejná správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality života obyvatel ČR.“117 Mezi strategické cíle Smart Administration, které korespondují s teorií NPM, patří: - Racionalizovat administrativní procedury s cílem zajistit jejich větší efektivitu a transparentnost, minimalizovat byrokratické prvky uvnitř veřejné správy - Zefektivnit činnost úřadů veřejné správy, snížit finanční nároky na chod administrativy a zajistit transparentní výkon veřejné správy - Zavést systémy řízení kvality a sledování výkonnosti na úřadech veřejné správy - Zajistit adekvátní využívání ICT, vytvořit centrální registry veřejné správy tak, aby bylo možné bezpečné sdílení dat orgány veřejné moci a zároveň byl občanům umožněn oprávněný přístup k údajům vedeným v těchto registrech -

Zavést jednotný systém řízení lidských zdrojů ve veřejné správě, jasně nastavit motivační prvky a odpovědnost úředníků, prosazovat moderní vzdělávací a náborovou politiku

-

Přiblížit veřejné služby občanovi, zajistit jejich maximální dostupnost a kvalitu

-

Prosazovat e-Government s důrazem na bezpečný a jednoduchý přístup k veřejným službám prostřednictvím sítě internetu

-

Zavést kontinuální sledování kvality veřejných služeb, včetně zjišťování klientské spokojenosti

-

Prosazovat principy konkurence ve veřejných službách při garanci minimálních standardů118

117

Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration v obcobí 20072015, [citováno 8. 4. 2013], s. 57, dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d. 118 Tamtéž, s. 57, 58.

55

10.3 Prostředky k naplnění cílů Globálního cíle lze dosáhnout po analýze specifických problémů, které je třeba řešit. Pro potřeby své práce jsem vybrala tři specifické cíle, které vyplývají z faktorů New Public Management (nezabývala jsem se problematickou legislativy a regulací). 1. Racionalizace administrativních procedur 2. Důraz na efektivitu činnosti úřadů, pokles finančních nároků na chod administrativy, transparentní výkon veřejné správy 3. Zavedení systémů řízení kvality a sledování výkonnosti na úřadech veřejné správy

Z hlediska kvality veřejné správy je nejčastěji zmiňován tzv. klientský přístup veřejné správy k občanovi jako zákazníkovi a uživateli veřejných služeb. České veřejné správě stále chybí řízení orientované na výkonnost. Většina výstupů veřejné správy je neměřitelná, neaplikuje se výkonnostní rozpočtování, takže úřady veřejné správy nenesou odpovědnost za způsob používání veřejných zdrojů. Česká veřejná správa je rovněž málo orientována na zákazníka, ať už je jím občan, či samotný zaměstnanec veřejné správy. Stále se nedostatečně využívá příkladů dobré praxe a v zásadě jen omezeně probíhá vzájemné srovnávání výkonu mezi úřady veřejné správy. Z hlediska jednotlivých úrovní veřejné správy jsou největší slabiny v ústřední státní správě. Projekty zaměřené na naplňování tohoto cíle se zaměří především na podporu zavádění systémů řízení kvality a systémů hodnocení výkonnosti. Oproti územní veřejné správě je ve správních úřadech (v ministerstvech, jiných ústředních správních úřadech a správních úřadech s celostátní a územní působností) velmi málo rozšířené využívání moderních metod řízení kvality a zvyšování výkonnosti úřadů.119

11

Podpora zavádění kvality do veřejné správy ČR Kvalitu ve veřejné správě můžeme v konkrétní rovině definovat jako míru naplňování

oprávněných požadavků občanů vůči veřejné správě, v rovině obecné jde o naplňování požadavků občanů na kvalitu života ve své obci, regionu či státu.120 Zavedení systému řízení kvality a sledování výkonnosti na úřadech veřejné správy je jedním z cílů celoevropské strategie modernizace veřejné správy a veřejných služeb v členských státech EU. 119

Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration v obcobí 20072015, [citováno 8. 4. 2013], s. 58, 59, 68, dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejnespravy-49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d. 120 Kvalita ve veřejné správě, Ministerstvo vnitra ČR, [citováno 7. 4. 2013] dostupné z www: http://www.kvalitavs.cz/co-je-kvalita/.

56

V České republice byla usnesením vlády ČR č. 458 ze dne 10. 5. 2000 přijata Národní politika podpory jakosti (dnes jako Národní politika kvality - NPK), která je definována jako souhrn záměrů, cílů, metod a nástrojů k ovlivňování kvality výrobků, služeb a činností v rámci národní ekonomiky a veřejné správy pro dosažení a udržení konkurenceschopnosti na evropských a světových trzích. Řízením NPK bylo pověřeno Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR. Vrcholným poradním, iniciačním a koordinačním orgánem vlády České republiky, zaměřeným na podporu rozvoje managementu a uplatňování Národní politiky kvality v ČR, je Rada kvality České republiky.121 Hlavní vizí Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 až 2015 je „spoluvytvářet v České republice prostředí, ve kterém je kvalita trvalou součástí všech oblastí života společnosti i jednotlivých občanů.“122 Ministerstvo vnitra podporuje zavádění nástrojů řízení kvality ve veřejné správě prostřednictvím metodického vedení, koordinace a oceňování těch, kteří s kvalitou začali nebo se jí již systematicky věnují. Zaštiťuje také nejrůznější projekty a konference týkající se kvality ve veřejné správě. Národní konference kvality ve veřejné správě se konají pravidelně každý rok v gesci Ministerstva vnitra, ve spolupráci s Radou kvality ČR a příslušným krajem či městem. Cílem národních konferencí je setkávání odborníků z oblasti kvality, předávání zkušeností a dobrých praxí při zavádění kvality ve veřejné správě. Součástí národních konferencí kvality je předávání Cen Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě, které probíhá v rámci slavnostního večera.123 Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 až 2015 obsahuje strategické záměry rozdělené do 16 oblastí, přičemž jednou z nich je veřejná správa. Důraz je kladen na tyto oblasti:124 -

Kvalita výkonu správy (efektivní stát, inteligentní stát, e-Government)

-

Snižování administrativní a regulatorní zátěže

-

Ověřování kvality (CAF, ISO, EFQM apod.)

121

Národní politika kvality, dostupné z www: www.npj.cz. Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 až 2015, s. 4, dostupné z www: http://www.npj.cz/soubory/dokumenty/1296209250_strategie-npk-2011-2015-pdf.pdf. 123 Podpora zavádění kvality ve veřejné správě, Ministerstvo vnitra ČR, dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/verejna-sprava-podpora-zavadeni-kvality-ve-verejnesprave.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d. 124 Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 až 2015, s. 7, dostupné z www: http://www.npj.cz/soubory/dokumenty/1296209250_strategie-npk-2011-2015-pdf.pdf. 122

57

-

Dobrá praxe (benchmarking, benchlearning)

-

Podpora dobrovolných aktivit ve zvyšování kvality veřejné správy (Zdravé město, místní Agenda 21 atd.)

-

Vzdělávání zaměstnanců veřejné správy Systémy kvality a konkurenceschopnosti ve veřejné správě by měly občanům přinést

zkvalitnění přístupu úřadů k občanům na všech stupních veřejné správy. Mezi přínosy pro stát a veřejnou správu patří zejména úspora nákladů prostřednictvím zefektivňování činností úřadů zaváděním systémů řízení kvality, včetně systémů environmentálního řízení, nástrojů eGovernment a principů tzv. zeleného úřadování a zvýšení spokojenosti občanů. 11.1

Metody měření kvality užívané v České republice V České republice není dostupná statistika, která by sledovala počty využívaných metod

kvality na příslušných úřadech. Je to zapříčiněno především tím, že aplikace metod je dobrovolná. Mezi metody měření kvality v ČR patří: -

ISO CAF Benchmarking Balanced Scorecard Místní agenda 21 Charta občana

Pokud porovnáme znaky typické pro teorii New Public Management a příklady užití, můžeme je propojit takto:125 Tabulka 2 Znaky NPM a metody kvality Prvky charakteristické pro NPM

->

Užití v praxi

Důraz na výkonnost a efektivitu

->

Benchmarking

Participace a partnerství

->

Místní agenda 21

Management orientovaný na zákazníka

->

CAF, občanské charty

Implementace tržních pravidel

->

Balanced Scorecard

Zdroj: Vlastní úprava

125

Vlastní úprava s pomocí: Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, [citováno 6. 5. 2012], přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html.

58

V současné chvíli nejsou metody managementu kvality příliš využívány v ústředních orgánech státní správy. Jejich zavádění je složitější než v městských či krajských úřadech, jelikož nejsou prioritně zřizovány k poskytování statků a služeb přímo občanům, ale jejich úloha je z převážné části koncepční. Koncepční úloha je z podstatné části teoretická, což určitým způsobem omezuje měřitelnost výstupů. V následující části práce se proto zaměřuji primárně na městské a krajské úřady. 11.2 Využívání metod kvality na krajské a obecní úrovni Na regionální (krajské) úrovni jsou aplikovány tyto metody kvality (k datu 19. 2. 2013).126 Metoda sebehodnocení CAF: Jihočeský, Jihomoravský, Karlovarský, Královéhradecký, Liberecký, Moravskoslezský, Olomoucký, Pardubický, Středočeský, Vysočina, Zlínský Benchmarking: Jihočeský, Jihomoravský, Karlovarský, Královéhradecký, Liberecký, Moravskoslezský, Olomoucký, Pardubický, Plzeňský, Vysočina, Zlínský, Středočeský ISO normy: Jihomoravský, Pardubický Co

se

týče

obecní

úrovně,

nejsou

dostupné

přesné

statistiky.

V rámci

Benchmarkingové iniciativy 2005 je sdruženo téměř 90 obcí ČR (k datu 1. 4. 2013).

12

Kvalitativní výzkum Pro potřeby své práce jsem oslovila všechna ministerstva ČR, všechny kraje ČR a

všechny obce s rozšířenou působností v Jihočeském kraji s prosbou o vyplnění dotazníku týkajícího se zavádění moderních metod managementu do veřejné správy. Jelikož se nesešlo dostatečné množství odpovědí, provedla jsem řízené rozhovory se zástupci státní služby a zástupci územních samospráv. Dotazy směřovaly na znalost teorie New Public Management a aplikaci metody kvality

126

Vojáčková, V.: Kvalita ve vyšších územních územně samosprávných celcích, zhodnocení snah o kvalitu, s. 9, dostupné z www: http://www.kvalitavs.cz/download/prez2013/Vojackova-Kvalita-ve-vyssich.pdf.

59

12.1 Expertní rozhovor - Mgr. Stanislav Měšťan, Odbor personální, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy České republiky 12.1.1 Povědomí o NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad Panu Měšťanovi je problematika NPM známá z metodiky Ministerstva vnitra ČR a zejména z jeho vlastní iniciativy, jelikož se snaží průběžně seznamovat s novými trendy v oblasti organizačního řízení, zvlášť s důrazem na humancapital (konference, odborné semináře, aktivní účast a členství v odborných fórech) a navazující možnost řízení na základě uznávaných standardů kvality (CAF, ISO). O oblast zkvalitňování a zefektivňování výkonu servisu poskytovaného státní správou se zajímá z profesního hlediska a je to jeho vlastní podnět. Dle jeho slov se určité tendence začleňování principů fungování soukromého sektoru objevují poměrně často, ale ne vždy je vhodné je aplikovat, zejména na ústřední bázi. Spíše než principy fungování soukromého sektoru se snaží na úřad začleňovat standardní principy fungování organizace obecně. Konkrétně: hodnocení pracovního výkonu s určitými aspekty řízení pracovního výkonu, transparentní výběrová řízení, veřejné zakázky podporující soutěž, nástroje work-life balance, apod. Větší prostor je věnován vzdělávání a rozvoji zaměstnanců, včetně manažerských pozic. Cílem takového rozvoje je seznamování s principy NPM a možnostmi pro jejich aplikaci. Úřad se v reálu snaží naplňovat strategii Smart Administration, která v podstatě pokrývá principy NPM. Nástroje NPM na MŠMT v praxi: -

Kontraktování: Jedná se např. o právní servis, o komplexní zajištění vzdělávání zaměstnanců

implementační struktury operačních programů, oblast vzdělávání a rozvoj manažerů, správa ITC služeb. Sice se může zdát, že se jedná o konkrétní support, ale všechny tyto uvedené oblasti významně ovlivňují činnost úřadu. Např. zajištění vzdělávání implementační struktury se týká rozvoje personálních kapacit v celé ČR, správou ICT služeb se nemyslí jen správa interních ICT infrastruktur, ale i komunikační platformy a platformy spojené se statistikou, analýzou a hodnocením činností rezortu (např. i státní maturity, systém NSK a celá řada dalších).

60

-

Zavedení prvků soutěže do veřejných služeb: Přísné dodržování zákona o veřejných zakázkách, žádost o strukturální dotační tituly,

práce s benchmarky, otevřená a transparentní výběrové řízení, otevřená komunikace. -

Decentralizace veřejné správy Obecně problematika financování počáteční vzdělávací soustavy ČR, financování

sportovních a tělovýchovných jednot a svazů, principy manažerského řízení s pracovně – právní zodpovědností. 12.1.2 Metody hodnocení kvality Metody hodnocení kvality jsou v praxi využívány, ale ne celoplošně, což ani není vždy žádoucí. V praxi se nejedná o systémové využívání metod hodnocení kvality a rozhodně ne na úrovni řízení organizace nebo oblasti humancapital. Konkrétně v prostředí MŠMT nejsou nástroje řízení a kvality plošně aplikovány, ačkoliv možnosti pro aplikaci v minulosti byly. Pan Měšťan vidí tyto pozitivní přínosy aplikace metod kvality: -

Zkvalitňování poskytovaných služeb

-

Zvýšení efektivity fungování organizace

-

Zlepšení image organizace

-

Udržet krok se současnými moderními trendy řízení

-

Občané se mohou lépe podílet na fungování veřejné správy

Za hlavní překážky ve využívání nástrojů kvality považuje tyto faktory: -

Malá motivace zaměstnanců k využívání nových metod a postupů

-

Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče finanční a personální podpory

-

Nedostatek příkladů v ČR k inspiraci

-

Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se poskytované metodiky týče

-

Modernizační nástroje zvyšování kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče podpory při realizaci projektů (např. ze strany státu)

-

Malé povědomí o nástrojích kvality

-

Finanční nedostupnost 61

Mezi konkrétní změny, které lze vidět při každodenní práci po implementaci vybraných nástrojů NPM, patří: -

Motivace ke zlepšování a chuť využívání nových nástrojů

-

Větší porozumění prováděným činnostem organizace

-

Odstranění málo efektivních úkonů

Na závěr jsem panu Mgr. Měšťanovi položila otázku, zda se ztotožňuje s názorem, že by se zaměstnanci veřejné správy v duchu New Public Managementu “měli přeměnit z úředníků v podnikatele” a adekvátně k tomu “by se z občanů, resp. poptávajících veřejných služeb měli stát – platící – zákazníci”. Jeho odpověď byla odmítavá, dle jeho názoru „veřejná a státní správa musí „sloužit“, tedy poskytovat servis a to i v oblastech, kde si nelze představit podnikatelský přístup, záměr, např. tvůrci zákonů a legislativních opatření, úředníci hájící zájmy státu v zahraničí, apod. Nesouhlasím ani s tím, že by se z občanů měli stát zákazníci. Oni zákazníky nikdy nepřestali být, za veřejné služby platí formou daňových odvodů a navíc i formou nejrůznějších poplatků. Ztotožňuji se však s tím, že úředníci se musí chovat proklientsky, k občanům přistupovat jako k váženým klientům, vytvářet takové podmínky, aby veřejná správa působila profesionálně a zároveň přátelsky, transparentně a jednoduše.“127 12.2 Expertní rozhovor - RSDr. Tomislav Vaněk, manažer kvality Krajského úřadu Libereckého kraje 12.2.1 Povědomí o teorii NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad Manažeru kvality Krajského úřadu Libereckého kraje je teorie New Public Management taktéž známá z metodiky Ministerstva vnitra. Z prvků využívaných na Krajském úřadě Libereckého kraje a korespondujících s teorií NPM by vyzdvihl zejména zavedení prvků soutěže do veřejných služeb a zavádění metod kvality do veřejné správy. Krajský úřad Libereckého kraje byl v roce 2011 oceněn Ministerstvem vnitra ČR za kvalitu ve veřejné správě v sebehodnocení podle modelu CAF (získal bronzový stupeň). V roce 2012 získal cenu „perspektivní organizace“ v rámci sebehodnocení podle modelu EFQM Excellence 2010. Co se týče začleňování principů fungování soukromého sektoru do praxe úřadu, Liberecký kraj využívá těchto nástrojů: 127

Vlastní rozhovor.

62

-

Procesní řízení

-

Projektové řízení

-

Strategické řízení

-

Řízení rizik

-

Sledování efektivnosti a hospodárnosti při nakládání s veřejnými finančními prostředky

-

Důsledná finanční kontrola Kvalitu poskytovaných služeb se úřad snaží zlepšit pomocí systému procesního řízení

služeb, které Krajský úřad Libereckého kraje poskytuje v rámci samostatné i přenesené působnosti. Služba se rovná proces. Je zpracováno a průběžně aktualizováno 330 karet služeb, které ve svém obsahu zahrnují: Účel služby Vlastník procesu Typ služby (hlavní, podpůrná) Působnost (samostatná x přenesená) Významnost (velmi významná, významná atd.) Frekvence Koordinace – podílí se více odborů Zdroje – vstupy – výstupy – klienti Kritické faktory úspěchu – měřítka (metriky) kritických faktorů úspěchu a systém sledování Rizika ohrožující naplnění účelu a opatření eliminující nebo snižující rizika Kromě karet služeb má úřad také Katalog služeb a Katalog rizik KÚ LK. 12.2.2 Metody hodnocení kvality Krajský úřad Libereckého kraje také aktivně využívá metody hodnocení kvality. Konkrétně je to sebehodnocení CAF (model CAF byl zaveden v roce 2003 a pak znovu v roce 2010 v rámci projektu PIKE. Využíván byl do roku 2012. Úřad se o něm dozvěděl v rámci mezikrajského setkávání), certifikace dle normy ISO, mezikrajská benchmarkingová iniciativa EFQM Excellence model 2010. V současné době úřad v rámci projektu „Dalším krokem ke kvalitě“ zavádí model 2013. 63

Důvody, které jsou podnětem pro využívání nástrojů řízení a kvality: -

Zkvalitňování poskytovaných služeb

-

Zvýšení efektivity fungování organizace

-

Zlepšení image organizace

-

Udržet krok se současnými moderními trendy řízení

-

Občané se mohou lépe podílet na fungování veřejné správy Úřad využívá také metody strategického řízení, má zpracovanou Strategii rozvoje Krajského úřadu Libereckého kraje, využívá procesního a projektového řízení.

Hlavní přínosy implementace zmiňovaných nástrojů: -

Zkvalitnění služeb a zefektivnění práce

-

Motivace zaměstnanců – KÚ LK má zpracovaný systém hodnocení zaměstnanců, kdy zaměstnanec dostává jeden rozvojový úkol (osobnost) a jeden pracovní, který plyne ze strategie KÚ LK

-

Nastavení jednoznačných pracovních postupů

-

Zlepšení konkrétních činností

-

Porovnání výsledků mezi organizacemi

-

Podchycení stavu organizace z hlediska vize, hodnot, klíčových témat, potřeb zákazníků

-

Zkvalitnění sdílení a předávání informací uvnitř organizace – KÚ LK má zpracovánu Komunikační strategii úřadu

-

Snížení veřejných výdajů

Za hlavní překážky implementace považuje pan RSDr. Tomislav Vaněk: -

Časová náročnost nástrojů kvality

-

Administrační náročnost nástrojů kvality

-

Malý výběr softwarů, které by podporovaly nástroje řízení a jejich implementaci

Mezi konkrétní změny, které lze pozorovat po implementaci moderních nástrojů managementu, patří: -

Větší porozumění prováděným činnostem organizace

-

Odstranění málo efektivních úkonů 64

Na závěr jsem i panu RSDr. Vaňkovi položila otázku, zda se ztotožňuje s názorem, že by se zaměstnanci veřejné správy měli v duchu NPM „přeměnit z úředníků v podnikatele” a adekvátně k tomu “by se z občanů, resp. poptávajících veřejných služeb měli stát – platící – zákazníci” „Zpoplatnění poskytovaných služeb bych ponechal v rozsahu, který je platný. Zpoplatnil bych nadstandartní požadavky nebo nesmyslně se opakující požadavky (chroničtí stěžovatelé). V rámci zmíněného projektu PIKE a s ním souběžně probíhajícím projektem Efektivní řízení lidských zdrojů bylo uplatňováno, aby zaměstnanci pochopili zásady Time managementu, koučování, mentoringu a dalších přístupů, které jsou typické pro podnikatelskou praxi. Vzhledem k určitým specifikům krajského úřadu je však nutné mít na zřeteli skutečnost, že vedoucí odboru nebo oddělení musí být nejenom dobrý manažer, ale především fundovaný odborník na svou nebo jím řízenou agendu.“128 12.3 Expertní

rozhovor

-

Ing.

Milan

Batysta,

vedoucí odboru kanceláře starosty města Prachatice 12.3.1 Povědomí o teorii NPM, zavádění nástrojů NPM na úřad Pan Ing. Batysta zná metodu New Public Management ze studií na vysoké škole, ale během praxe v zaměstnání se s ní více nesetkal. Mezi nástroje vycházející z NPM a aplikované na MěÚ v Prachaticích patří -

Přehlednější a transparentnější výběrová řízení

-

Maximální využívání moderních prostředků elektronické komunikace

-

Snižování finančních nákladů na provoz využitím např. elektronických tržišť

-

Velký důraz na vstřícný přístup k občanům

-

Zvyšování efektivity pracovních činností

-

Snaha o snížení potřebného času k vyřízení správních činností

-

Zavedení elektronických veřejných zakázek (zveřejňování výběrových řízení na internetu – výzvy, výsledky výběrových řízení)

Na zvýšení kvality poskytovaných služeb se podílejí pracovníci MěÚ, kteří zpracovávají informace z praxe k analýzám a následnému hodnocení, jež se stává podkladem

128

Vlastní rozhovor.

65

pro připravované změny cílené na zvýšení kvality poskytovaných služeb. Pověření pracovníci dále provádějí veřejné průzkumy formou anket a dotazníků, jejichž výsledky jsou dále analyzovány a v reálném případě uváděny do praxe. 12.3.2 Metody hodnocení kvality Metody hodnocení kvality ani strategického řízení úřad prozatím nevyužívá. Na závěr jsem i panu Ing. Batystovi položila otázku, zda se ztotožňuje s názorem, že by se měli zaměstnanci veřejné správy v duchu New Public Managementu „ přeměnit z úředníků v podnikatele” a adekvátně k tomu “by se z občanů, resp. poptávajících veřejných služeb měli stát – platící – zákazníci” „Určitě se jedná o zajímavou myšlenku, s níž částečně souhlasím, respektive určitá změna úředníků v podnikatele může přinést vyšší efektivitu práce a možné finanční úspory. Změna občanů v tzv. platící zákazníky může přinést rychlejší a méně problematickou komunikaci ze strany občanů vůči orgánům veřejné moci a tím zefektivnit veřejné služby.“129

13 Projekt „Implementace modelu CAF do organizací územní veřejné správy“ V roce 2004 započal pod záštitou Národní politiky podpory jakosti projekt „Implementace modelu CAF do organizací územní veřejné správy v ČR“ – CAF 2004“. Projektu se zúčastnilo celkem 26 úřadů (krajské úřady, městské úřady, úřady městských částí). Projekt začal školením dvou vybraných zástupců každého úřadu na kurzu Základy managementu kvality ve veřejné správě. Školení provedli odborníci z České společnosti pro jakost. Po předání základních informací o kvalitě ve veřejné správě a modelu CAF byly v rámci zúčastněných úřadů sestaveny týmy, které měly zabezpečit implementaci modelu CAF. Sebehodnocení dle modelu CAF provedli vyškolení pracovníci zapojených úřadů. V rámci projektu byla Českou společností pro jakost vytvořena benchmarkingová databáze s přístupem přes webové rozhraní. Databáze má sloužit ke srovnávání dosažených výsledků sebehodnocení a sdílení nejlepší praxe. Pro potřeby mé práce mi poskytl informace Ing. Pavel Ryšánek, který je členem Rady kvality České republiky a Národního informačního střediska podpory kvality. 129

Vlastní rozhovor.

66

13.1 Expertní rozhovor - Ing. Pavel Ryšánek, člen Rady kvality České republiky a Národního informačního střediska podpory kvality Myšlenka implementace CAF do orgánů územní správy vznikla na půdě Evropské unie, v Evropském institutu pro veřejnou správu (EIPA) v období 2001-2002. V říjnu 2002 se konala v Dánsku druhá konference, kde byl představen nový model – CAF, který vychází z Modelu excelence EFQM. Radu kvality – Národní informační středisko podpory kvality (NIS-PK) tento projekt zaujal. V květnu 2003 vydalo NIS-PK příručky CAF 2002 a do projektů Národní politiky kvality byl zařazen pilotní projekt aplikace CAF na krajských úřadech Olomouc a Liberec. Realizace pilotního projektu započala v roce 2003 a přinesla úřadům celou řadu námětů na zlepšování, které byly následně realizovány. Pro aplikaci byla vydána samostatná příručka. V roce 2004 vyhlásila rada kvality ČR projekt „Aplikace modelu CAF do organizací veřejné správy v ČR“. Realizátor projektu – Česká společnost pro jakost vybrala ve spolupráci s MVČR 26 úřadů. Pro každý úřad byli v týdenním kurzu vyškoleni dva pracovníci v zásadách kvality a aplikaci CAF, při implementaci pomáhali i odborníci z ČSJ. Nestranné posouzení aplikace modelu provedli vyškolení odborníci Sdružení pro oceňování kvality. Ocenění byla předána na 1. Konferenci kvality ve VS v Ostravě. Další aktivity s modelem převzalo MVČR, které v současnosti na základě partnerství spolupracuje s EIPA. Školení zástupců jednotlivých úřadů probíhalo v rámci projektu v roce 2004, kdy byli v jednom týdnu školeni dva představitelé úřadu. Školí se dle doporučujících příruček CAF, všechny v ČR vydalo NIS-PK. Dosud byly vydány tyto verze: CAF 2002 (publikace NIS-PK č. 17), CAF 2002 – 2. Aktualizované vydání (publikace č. 29), CAF 2002 - 3. Aktualizované vydání (publikace č. 44), CAF pro samostatné správní úřady (publikace č. 47), CAF pro ústřední správní úřady (publikace č. 48), CAF pro školy (publikace č. 67), CAF 2006 (publikace č. 68), CAF CZ 2009 (publikace č. 78), CAFCZ 2009 pro úřady územních samosprávných celků (publikace č. 82). V tisku: CAF 2013 (údaj z 12. 4. 2013). Projekty roků 2003 a 2004 byly financovány z rozpočtu Rady kvality ČR.130 13.2 Expertní rozhovor - Ing. Jarmila Mravcová, manažerka kvality, vedoucí odboru Interní audit a kanceláře primátora Městského úřadu Chomutov Městský úřad v Chomutově se začal metodou CAF zabývat v roce 2004. Před tím využíval pouze Benchmarking (začal v roce 2003) a částečně i metodu Balanced Scorecard, 130

Vlastní rozhovor.

67

ale ustoupil od ní, jelikož firma, která úřad metodou provázela, zkrachovala a nedošlo tedy k ukončení projektu. O metodě CAF se Městský úřad v Chomutově dozvěděl od Ministerstva vnitra ČR, který je vyzval do pilotního projektu. Týdenního školení se zúčastnil tajemník města a interní auditor (tedy paní Ing. Mravcová). Interní auditor poté školil zaměstnance. Město s projektem začalo v roce 2004, provádění sebehodnocení dle metodiky CAF 2002 proběhlo v následujících letech 2005 a 2006. Druhé hodnocení podle modelu CAF 2009 proběhlo v roce 2011. Kromě metody CAF je město Chomutov od roku 2003 členem Benchmarkingové iniciativy 2005, využívá nákladový a výkonový benchmarking. Do budoucna město přemýšlí nad zavedením normy ISO. Zatímco implementace modelu CAF není příliš finančně náročná, časová náročnost je vysoká, jelikož v průběhu 2-3 měsíců se CAF tým schází 2-3x, na závěrečné hodnocení vyjíždí na 3 dny mimo úřad. Projekt financuje město. Při sběru dat město využívá dotazníky, ankety, statistiky a rozhovory. Zaměstnanci byli seznámeni s výsledky hodnocení na poradách tajemníka a na poradách jednotlivých odborů, výsledky jsou taktéž zveřejněné na intranetu. Prostřednictvím městského tisku byli s výsledky sebehodnocení seznámeni i občané města Chomutov. Odezvy ze strany zaměstnanců i občanů byly minimální. Hodnocení úřadu modelem CAF je pravidelné, dle slov paní Ing. Mravcové model CAF splnil očekávání a nemá vůči němu žádné výhrady. Největší

přínos

modelu

CAF

vidí

manažerka

kvality

města

Chomutov

v následujících bodech: -

Úřad je hodnocen z pohledu úředníka, vedoucího zaměstnance i tajemníka

-

Zjištění slabých a silných stránek

-

Seznámení se s moderními metodami řízení kvality na úřadě

-

Hodnocení zevnitř z pohledu úředníků

-

Odvaha nahlas mluvit o nedostatcích

-

Ochota velké části úředníků něco změnit

-

Snad první ucelené dotazníkové šetření spokojenosti nejen klientů, ale i zaměstnanců

-

Hodnocení nadřízeného podřízenými

-

Naše „jedinečnost“ v poskytování e-služeb - elektronické služby a inovace 68

Mezi elektronické služby poskytované městem Chomutov patří: -

2003 Objednávání se na úřad pomocí SMS (nejprve registr vozidel)

-

2003 první platební terminál na municipalitě v ČR

-

2004 SMS zpětné vyrozumění o stavu žádosti

-

2005 Digitalizace archivu stavebního úřadu

-

2008 Vyvolávací systém na registru vozidel

-

2009 E-body řidiče (výpis pomocí SMS)

-

2010 Info limit bodů řidiče

-

2010 SMS parkovné

-

2011 portál eChomutov

Mottem města Chomutov je, „aby nás klient vnímal jako partnera, se kterým spolupracuje na společné věci.”131 13.3 Expertní rozhovor - Ing. Pavel Šafařík, vedoucí odboru vnitřních věcí, Městský úřad Moravská Třebová Město Moravská Třebová metodu CAF implementovalo v letech 2005 – 2007. Kromě této metody využívají také Benchmarking, Místní agendu 21 a normu ISO 27001. O metodě se úřad dozvěděl od MV ČR a České společnosti pro jakost. Úředníci byli školeni v rámci 3 dvoudenních seminářů pro 2 manažery a 1 jednodenního semináře pro členy týmu. Harmonogram školení byl následující: 1. poradenský den: Odborná pomoc při zahájení sebehodnocení, vedení týmu, překonávání problémů a nejasností, výklad širších souvislostí z oblasti jakosti. 2. poradenský den: Odborná pomoc při sestavování sebehodnotící zprávy a akčního plánu zlepšování, zpětná vazba poskytnutá k dosaženému bodovému hodnocení. Pan Šafařík zdůraznil zejména časovou náročnost implementace modelu CAF. Jak zmínil, příprava na jednání a záznamy do tabulek celý proces hodnocení prodlužoval, 10 členů týmu se sešlo asi 10x k hodnocení a to cca po 5 hodinách, tedy celkem asi 500 hodin (v roce 2008 nebylo hodnocení dokončeno z nedostatku času). Co se týče finanční náročnosti, 131

Vlastní rozhovor.

69

školení v roce 2005 proběhlo zdarma, odměna členům týmu byla cca 50 000,- Kč. Projekt financuje město ze svého rozpočtu. Výsledky hodnocení byly prezentovány jako zaměstnancům úřadu, tak občanům města Moravská Třebová. Obojí bez odezvy. Hodnocení CAF splnilo očekávání úřadu, největší přínos vidí pan Šafařík v tvorbě akčního plánu a získání informací napříč organizacemi z činnosti všech odborů. V současné chvíli město přemýšlí o aplikace metody Balanced Scorecard na období 2013 – 2015.132

14

Benchmarkingová iniciativa Metoda benchmarkingu je v České republice uplatňována pod záštitou tzv.

Benchmarkingové iniciativy 2005, kterou realizuje Vzdělávací centrum pro veřejnou správu o.p.s.133. Od roku 2003 je do ní zapojeno cca 60 městských úřadů. Benchmarking je realizován také městy Národní sítě Zdravých měst134. Základ pro Benchmarking vytváří metodika hodnocení Místních agend 21, zpracovávaná Pracovní skupinou pro MA 21 působící u MŽP135. Benchmarking se provádí za účelem zvyšování efektivity a kvality veřejných služeb prostřednictvím benchmarkingového porovnání. Metoda se řídí manažerskou poučkou „Co nelze měřit, nelze ani efektivně řídit“, pracuje s měřitelnými údaji, které přepočítává na porovnatelné poměrové ukazatele. Jejich porovnáváním a analýzou získáváme informace – podklady pro kvalifikované rozhodnutí o změnách. Benchmarkingové porovnávání provádí on-line databázový software, který má celou řadu funkcí umožňujících členům BI vkládat data, provádět výběry dle stovek kritérií a jejich kombinací, modelování a optimalizací, kumulativní nápočty, apod. Rozsáhlá datová základna v softwarové aplikaci, která nyní obsahuje data již za období 7 let – celkem přes 450 tisíc údajů, je využívána také ke tvorbě celkových analýz konkrétních agend nebo souboru agend. Takových analýz je pro členy BI připravováno cca 12 – 14 ročně a jsou v nich analyzována celková data za všechna členská města a za velikostní, resp. regionální skupiny měst nebo správních území. 132

Vlastní rozhovor. Více na www.vcvscr.cz 134 Více na www.nszm.cz. 135 Více na www.ma21cz. 133

70

14.1 Expertní rozhovor – Ing. Jana Voldánová, ředitelka společnosti Vzdělávací centrum pro veřejnou správu Vzdělávací centrum pro veřejnou službu nabízí orgánům veřejné služby vzdělávací služby, celkově asi 70 akreditovaných programů pro veřejnou správu, respektive pro obce, 70 pro sociální služby, dále také vzdělávací a konzultační činnost, včetně Benchmarkingu. Co se týče návaznosti na strategii Smart Administration, jde spíše o slogan pro zajištění, ale hlouběji se jím nezabývají. Paní Ing. Voldánové není známá ani teorie New Public Management. Obce se o projektu dozvěděly přímo od Vzdělávacího centra, byly informovány elektronickou poštou, původně se zapojilo 45 obcí, které byly proškoleny. Obce si financují projekt samy. Mezi hlavní přínosy zapojení se do Benchmarkingové iniciativy patří: -

Získání relevantních dat, možnost srovnání v 56 agendách

-

Možnost porovnávání sama sebe v delší časové řadě (data se sbírají od roku 2005)

-

Možnost porovnání se sobě podobnými

Na základě získaných údajů lze optimalizovat úřad, například nastavení počtu zaměstnanců, vyjednávání služeb potřebných při výkonu veřejné správy (úklidové služby, IT – možnost porovnání ceny služby), některým zaměstnancům se díky benchmarkingu podařilo zvýšení vlastního platu. Velkým přínosem je také setkávání se na pracovních schůzkách. Obce se mají na koho obrátit, když potřebují jakoukoli informaci. Vzdělávací centrum sbírá tzv. „dobré praxe“ v rámci benchmarkingu, což pro obce může být velkou inspirací. Na krajské úrovni také funguje benchmarkingové porovnávání, ale jde o ryze interní záležitost, výsledky nikdo neviděl. Vzdělávací centrum pro veřejnou správu výsledky také nezveřejňuje, jelikož se drží svého etického kodexu. Obce však můžou zveřejnit data svého působiště. Například když Svaz obcí a měst chtěl údaje, centrum zveřejnilo medián (např. rozdělení dle velikosti obce). Zatímco na Národních konferencích kvality a jiných platformách vystoupilo již mnoho zástupců obcí se svými zkušenostmi, za kraj dosud nikdo nevystoupil. 71

Obce lze porovnávat na základě několika měřitelných parametrů. Jsou to: -

Úkony (např. počet vydaných rozhodnutí, počet kontrol, počet živnostenských oprávnění, počet spisů)

-

Finance (objemy, místní poplatky – komunální odpad, poplatky za psy, příjmy/výdaje rozpočtu, pokuty, sankce)

-

Čas (doba odbavení, ale jen u obcí, který mají elektronický systém, obecně platí zákonná lhůta 30 dnů na vyřízení)

V okamžiku, kdy všechny obce vyplní svá data, centrum může připravovat jednotlivé analýzy za každou agendu. Mezi výstupy patří například data přepočítávaná na počet pracovníků či obyvatele (např. objem financí, které město dává na provoz kulturních či sportovních akcí na obyvatele, počet úkonů vykonaných na pracovníka, výdaje na mobilní služby na pracovníka). Ročně centrum vytváří cca 12 analýz, jednou z nich je tzv. profil úřadu, který má asi 8 agend (personální agenda, rozvoj lidských zdrojů, nemocnost, náklady na výkon státní správy, provozní agendy – kancelářská plocha, náklady na IT, počet zaměstnanců na služební vozidlo). Obce mohou využívat aplikace v Excelu, kam můžou vkládat své vlastní údaje a porovnávat se s konkrétní obcí či s podobným úřadem. Ví, jak si vedou v porovnání s mediánem podobně velkých úřadů, například co se týče mezd a odvodů, nemocnosti apod. V rámci dobré praxe a na pracovních schůzkách je možné diskutovat nad dosaženými výsledky a hodnocením. Nejvíce tajemníky zajímá zpravidla agenda lidských zdrojů (náklady na výkon státní správy) a provozní agenda. Mezi překážky při využívání metody Benchmarking patří zejména: -

Časová náročnost

-

Motivace zaměstnanců

-

Změny v legislativě

Zadávání dat do systémů zabere nějaký čas, a jelikož trendem je co nejvíce ušetřit, nemá kdo data zadávat. Otázkou je také to, jak s dosaženými výsledky města pracují. Někde analýzy využívají k celé řadě věcí, jinde je využívají jen nárazově a nepracují s nimi systematicky, tudíž si nepromítnou souvislosti. Úřady většinou s výsledky pracují 72

v okamžiku, kdy to k něčemu potřebují, jelikož jsou zaneprázdněni každodenní činností. Metody kvality jsou pro ně nadstavbou, doplňkem rutinní práce. Jedním z problémů jsou také časté změny v legislativě. V důsledku toho je potřeba měnit metodiky, končí časové řady a je třeba začít znova (např. legislativa u živnostenského úřadu, v sociální oblasti, stavební zákon aj.) Co se týče kombinace metod kvality, paní Ing. Voldánová považuje metodu Benchmarking za vhodnou startovní metodu, jelikož je dobré vyjít z dat a poté hledat prostor pro zlepšování. Benchmarking je hodně zaměřený na úřad, zatímco místní agendy jsou více zaměřené na město. Pro tajemníka je uchopitelnější pracovat s úřadem, může s tím něco udělat. Pokud bychom měli porovnat užitek z aplikace nových metod vůči časové a finanční náročnosti, záleží na tom, jak města výsledky využívají. Jsou města, kde se to vyplatilo, protože například ušetřili na telefonování atd., ale mohou být města, které s výsledky nepracují, pro ně jde pravděpodobně o pracovní zátěž navíc. Data však mají stále k dispozici, proto jich mohou využít v budoucnosti. Mezi hlavní argument, proč by měla veřejná správa ČR více zahrnout moderní metody managementu do své agendy, patří to, že úřady v ČR jsou zkostnatělé. Stále zde platí mocenské, vrchnostenské pojetí, které jsme převzali z dob Rakouska - Uherska. V zahraničí je veřejná správa více pojímána jako služba, čemuž bychom se měli přiblížit i my. 14.2 Expertní rozhovor – Ing. Hana Zelníčková, vedoucí personálního oddělení, Městský úřad Kopřivnice Město Kopřivnice dlouhodobě využívá několika metod kvality řízení, prostřednictvím kterých se snaží pozitivně ovlivnit nejen procesy uvnitř samotného úřadu, ale také zvyšovat kvalitu života obyvatel. Při zavádění jednotlivých metod město usiluje o jejich vzájemné provázání a tím i podporu jejich účinnosti. V současnosti je možno říci, že všechny ve městě uplatňované metody řízení kvality spolu navzájem komunikují/spolupracují: Řízení rizik (2002), MA 21 (2003), CAF (2004), Six Sigma (2008), Benchmarking (2010). Výsledkem je "tým pro provázání dílčích částí systému řízení kvality", který se pravidelně schází se starostou města, a také směrnice Systém řízení kvality v Městském úřadě Kopřivnice. Dle této směrnice byl tajemníkem úřadu v r. 2010 jmenován také strategický tým města Kopřivnice. Z 73

hlediska personálního zajištění nebylo potřeba dalších zdrojů, jelikož součástí organizačního řádu Městského úřadu Kopřivnice jsou pozice: manažer kvality, koordinátor Projektu Zdravé město a místní Agenda 21 i manažer rizik. Proces pro vazby byl následně podpořen dotačními prostředky na projekt "Dílna kvality" z Programu OPLZZ ve výši cca 8 mil. Kč na období 2010 - 2013. Tyto prostředky ale nebyly pro základní nastavení nutné. Do Benchmarkingové iniciativy se město zapojilo v roce 2010. Zaškoleni byli pouze 2 pracovníci na obsluhu programu, do kterého se vkládají data. Vedoucí pracovníci mají cca týden na vyplnění agend a to je veškerý čas, který tomu věnují. Výsledky (srovnání s ostatními městy) používají pouze pro informativní účely, zatím nic konkrétního (co by vyplynulo z dat v benchmarkingu) v praxi neaplikovali. Analýzy si dělají podle potřeby průběžně během celého roku. BI pomohla městu Kopřivnice ke zjištění, že se ve většině oblastí nachází nad průměrnými hodnotami (= dobré hodnocení), nikde výrazně nezaostávají, takže v podstatě není potřeba činit nějaké velké změny nebo opatření. Město si účast v projektu financuje samo, ročně vydá cca 30tis. Kč poplatek + cestovní výdaje osob, které se účastní setkání členů BI v různých místech republiky. Vše jde z rozpočtu města. Největší přínos vidí paní Ing. Zelníčková v setkávání pracovních skupin a ve výměně tzv. dobré praxe, což pomáhá ke zjištění, co u koho funguje a proč. Co se týče strategie Smart Administration, město se snaží, aby jejich cíle a aktivity naplňovaly prvky tzv. SMART správy (specifický, měřitelný, dosažitelný).136

15

Metoda Balanced Scorecard (BCS) „Příkladů a praktických zkušeností s metodou Balanced Scorecard je stále ještě velmi

málo, lze se ovšem domnívat, že spolu s vyšší informovaností a postupně získávanými praktickými zkušenostmi a dobrými příklady bude tato metoda uplatňována na úřadech stále častěji.“137 Na rozdíl od metody CAF a benchmarkingového srovnání, příkladů aplikace metody Balanced Scorecard v ČR je poskrovnu. Ing Lucie Šutoriková z Odboru veřejné správy a eGovernemntu MV ČR mě odkázala na publikaci vydanou Národním informačním střediskem podpory kvality s názvem Aplikace metody Balanced Scorecard (BSC) ve veřejném sektoru, 136

Vlastní rozhovor. Wokoun, R.; Mates, P.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Praha: LInde Praha, a.s., 2006, s. 328. 137

74

která demonstruje implementaci BSC na příkladu města Vsetín. Taktéž Databáze osvědčených postupů138 odkazuje na Vsetín jako na jediný příklad užití BSC. Tvorba BSC byla ve městě Vsetín pilotně odzkoušena v roce 2004 v rámci projektu „Zvýšení připravenosti členů zastupitelstev obecních a krajských samospráv“. Díky ochotě pana Ing. Petra Kozla se můžeme v následující kapitole dočíst, jak metoda BSC funguje v praxi. Město Vsetín zdárně kombinuje metodu BSC s dalšími metodami kvality, konkrétně metodou CAF, Benchmarking a Místní agendu 21. V roce 2010 obdrželo město Vsetín Cenu Ministerstva vnitra za kvalitu a inovaci ve veřejné správě. Uznání se Vsetínu dostalo za zpracování strategického plánu města pomocí pokročilé metody kvality - dynamického Ballanced Scorecardu. 15.1 Expertní rozhovor – Ing. Petr Kozel, Koordinátor MA21, KPSS a FTM Vsetín Město Vsetín implementovalo metodu BSC v roce 2004. Metoda se stala základem pro zpracování Koncepce rozvoje města na roky 2007 – 2013. V roce 2010 byl zpracován dynamický model BSC, který umožňuje sledovat možné vývojové situace v definovaných oblastech v čase. Při implementaci BSC jsou často nasazovány i vhodné podpůrné nástroje, které vedou k celkovému zlepšení základny informací pro podporu rozhodování na všech úrovních řízení i plánování. Následující část práce se zabývá spíše statickou verzí z roku 2004, jelikož dynamické BSC pracuje pouze se speciálním softwarem, který město Vsetín dosud nemá v plné verzi. 15.2 Stanovení vize a strategie města Vsetín Na základě metodiky metody Balanced Scorecard si město nejprve určilo vizi, která má zaručit poslání obce (Poslání města vyplývá z §2 zákona č.128/2000 o obcích. Posláním města je péče o všestranný rozvoj svého území a potřeb svých občanů, dále též chránit při plnění úkolů veřejný zájem vyjádřený v zákonech.) Vize města Vsetín zní: „Vsetín, srdce Valašska – příjemné město k životu, práci a zábavě; město usilující o zvyšování kvality života při respektování udržitelného rozvoje.“ P ri o ri t am i (s t rat egi e m i ) m ěs t a j s o u : 1. 138

Pracovní příležitosti

Více na www.dobrapraxe.cz.

75

2.

Dostupné bydlení

3.

Příležitosti k využití volného času

4.

Zdravé a půvabné město

5.

Bezpečné město

Měřítka, podle nichž úřad hodnotí úspěšnost vize z hlediska priorit: -

Index spokojenosti občanů

-

Ekologická stopa města

-

Počet obyvatel města

15.3 Perspektivy hodnocení organizace Teorie říká, že metoda BSC pracuje se 4 perspektivami hodnocení organizace, jimž přiřazuje finanční i nefinanční měřítka, na základě nichž si organizace stanoví hodnoty, kterých chce dosáhnout. -

Finanční perspektiva

-

Zákaznická perspektiva

-

Procesní perspektiva

-

Učení se a růst

15.3.1 Finanční perspektiva města Vsetín Cíl: Zodpovědné financování a financování z různých zdrojů. Měřítka: -

Míra zadluženosti vs. mez (± %)

-

Podíl provozních výdajů vůči zdrojům (%)

-

Objem získaných dotací vs. rozpočet (Kč, %)

-

Peníze někoho jiného investované na území města (Kč)

-

Účelné hospodaření s finančními prostředky a majetkem města

-

Využívání majetku

-

Cena vybraného majetku města (Kč)

-

Vyhodnocení účelnosti a efektivnosti při hospodaření s finančními prostředky

76

15.3.2 Zákaznická perspektiva města Vsetín Cíl: Přehled o potřebách města i regionu, usilovat o spokojenost občanů a zákazníků tak, aby se „dělaly správné věci“, tedy naplnily se priority a vize města, dodržení prevence a bezpečnosti ve městě. Měřítka: -

Míra nezaměstnanosti

-

Průměrný plat v okrese Vsetín

-

Dopravní dostupnost v souvislosti se zaměstnaností

-

Indikátor zdraví obyvatelstva

-

Možnosti pro zdravý životní styl

-

Odpovídající bydlení

-

Index kvality života na sídlišti

-

Počet vybudovaných nových bytů a rodinných domků

-

Pocit bezpečí (%)

-

Počet akcí k prevenci

-

Vývoj trestné činnosti

-

Vývoj dopravní nehodovosti

-

Index stability infrastruktury

15.3.3 Procesní perspektiva města Vsetín Cíle: Promyšlená příprava a realizace investičních akcí. Kvalitní činnost radnice, městské policie, technických služeb, vlastních školských, kulturních, sportovních a ostatních zařízení. Měřítka: -

Plocha zón a jejich využití (m2)

-

Počet připravovaných a realizovaných investic

-

Hodnocení výkonnosti úřadu dle metody benchmarking

-

Hodnocení výkonnosti úřadu dle metody kvality CAF

-

Audit pracovišť včetně stížností

-

Plnění Akčního plánu zdraví a kvality života 77

15.3.4 Inovační perspektiva města Vsetín -

Cíle: Posilování prostředí spolupráce, důvěry a zodpovědnosti. Rozvíjení dovedností a znalostí, zavádění nových metod a efektivních technologií.

Měřítka: -

Index spokojenosti zaměstnanců

-

Zdokonalování procesu komunitního plánovaní a projektového řízení

-

Počet projektů

-

Naplnění podmínek partnerství s veřejností

-

Počet nově zavedených metod a technologií

-

Index způsobilosti

-

Počet přijatých zlepšovacích návrhů

15.4 Vyhodnocení Na základě údajů dostupných na webových stránkách www.dataplan.info zmíním některé výsledky z daných oblastí. Porovnává se skutečný výsledek s plánem. 15.4.1 Index spokojenosti občanů V září roku 2004 byl proveden průzkum spokojenosti občanů formou dotazníkového šetření v bodové hodnotě 0 – 10 (velmi nespokojen – velmi spokojen). Měřítko vyhodnocuje spokojenost občanů s různými aspekty života v obci. Měřítko ovlivňuje míra nezaměstnanosti ve městě, regionu a ČR, všeobecný názor na život ve městě (služby, doprava, bydlení, pracovní příležitosti, mezilidské vztahy, kvalita životního prostředí, úroveň školy apod. Plánem bylo, aby hodnota v roce 2005 a dále nabyla alespoň 7, 20 bodu. Jak vidíme z tabulky níže, v prvním roce se plán nepodařil, ale další roky spokojenost občanů roste. Tabulka 3 Index spokojenosti občanů Indikátor

Rok

Index spokojenosti občanů

2004

Plán

Skutečnost

Vyhodnocení

7, 09

2005

7, 20

7, 13

nesplněno

2006

7, 20

7, 62

splněno

2007

7, 3

7, 59

splněno

Zdroj: www.dataplan.cz

78

15.4.2 Ekologická stopa města Jedná se o souhrnný ukazatel hodnotící podíl občana (spotřebou energie, způsobem života) na ploše přírodního prostředí přepočtený na energetický výkon. Ukazatel stanovuje množství přírodních zdrojů, které jednotlivec, město či region nebo celý stát spotřebují v daném roce. Ekologická stopa je vyjádřena v globálních hektarech. Plán na rok 2005 byl stanoven na 3, 7 gha/obyv. Čím je hodnota menší, tím se město chová udržitelněji k životnímu prostředí. Z tabulky vidíme, že městu se v minulých letech nedařilo plán splnit. Tabulka 4 Ekologická stopa města Indikátor

Rok

Plán

Skutečnost

Vyhodnocení

Ekologická stopa města

2005

3, 7

2006

3, 7

3, 8

nesplněno

2007

3, 7

4, 2

nesplněno

Zdroj: www.dataplan.cz

15.5

Zhodnocení pana Ing. Petra Kozla

Odpověď na otázku, zda metoda BSC splnila očekávání, není jednoznačná, jelikož bez speciálního softwaru není možné využívat dynamický model. V praxi se tedy užívá jen statický model. Největší přínos vidí pan Kozel v měřitelnosti a práci s konkrétními daty. Časová náročnost je zanedbatelná, model byl vytvořen v rámci 5 setkání, kdy vybraní zaměstnanci spolu s vedením (cca 10 lidí) sedělo za počítačem a plnilo úkoly lektora. Implementace metody není ani významně finančně nároční, dražší náklady jsou na software a menší náklady na analytickou část, takže cena je obdobná jako zpracování strategie klasickým způsobem.139

16

Vlastní zhodnocení Empirická část práce ukázala, že nejen, že teorie NPM není v praxi veřejné správy ČR

komplexně zaváděna, ale i povědomí o ní je velmi malé. Můj osobní pocit je, že v případě pojmu NPM jde spíše o teoretické uchopení probíhajících modernizačních tendencí, ale těžko lze nastudovat příslušné metodiky a systematicky je zavádět v praxi. Na základě studia problematiky a řízených rozhovorů lze říci, že strategie Smart Administration pokrývá hlavní 139

Vlastní rozhovor.

79

cíle a nástroje NPM, ale jde spíše o slogan pro zajištění inovačních postojů. Dotazníkové šetření ukázalo, že začleňování principů fungování soukromého sektoru spočívá zejména v aplikaci moderních metod měření kvality. Mezi klíčové cíle využití metod patří zkvalitnění služeb a zefektivnění práce, zlepšení konkrétních činností a podchycení stavu organizace z hlediska vize, hodnot, klíčových témat, potřeb zákazníků. Přínosem aplikace metod řízení kvality je zejména možnost porovnávání se s ostatními a tedy využití dobré praxe odjinud, což může snížit veřejné výdaje a ušetřit čas, jelikož se nemusíme draze školit nebo učit se metodice. Za největší překážku v aplikaci metod kvality považují oslovení zástupci veřejné správy malou motivaci zaměstnanců. Jelikož aplikace je dobrovolná, znamená tedy práci navíc. S čímž úzce souvisí další dva faktory, konkrétně časová a administrační náročnost zavádění. Mezi další významné faktory, které negativně ovlivňují aplikaci metod řízení kvality a respondenti je uváděli, patří malé povědomí o nástrojích kvality, malý výběr softwarů a to, že moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče finanční a personální podpory. Co se týče povědomí o nástrojích kvality, existuje velké množství podkladové dokumentace vydávané Vzdělávacím centrem pro veřejnou správu ČR nebo Národní politickou kvality, které se vyznačují maximální odborností a srozumitelností. Postupy jsou v nich detailně zpracovány, navíc je zde možnost konzultace či školení. Zmíněné dokumenty slouží pro praktické uplatnění a implementaci vlastními silami organizace. Inspirativní může být také využití Databáze osvědčených postupů, inspirace pro obce a regiony (www.dobrapraxe.cz), kde jsou evidovány příklady úspěšných využití jednotlivých metod. Zdá se tedy, že největším problémem je časová náročnost a absence personálu, který by nad rámec svých denních povinnosti měl čas na sběr dat a jejich následné využití. Konkrétní případy využití ukazují pozitivní přínosy implementace a splněná očekávání. Co se týče porovnání náročnosti (časové, administrativní i finanční) s přínosy, pravděpodobně nejvíce záleží na tom, jak úřad s dosaženými výsledky zachází a jak jich umí využívat ku prospěchu organizace. Správné využití může pomoci k optimalizaci úřadu a snížení veřejných výdajů (např. na základě srovnání úřad zjistí, že může ušetřit v rámci outsourcingu atd.). Zvýšení kvality poskytovaných služeb lze docílit také prováděním veřejných průzkumů formou anket či dotazníky, jejichž výsledky jsou dále analyzovány a v reálném případě uváděny do praxe.

80

ZÁVĚR Cílem této práce bylo prezentovat kritický náhled na model racionální byrokracie a porovnat jej s reformní teorií New Public Management. I přes kritické ohlasy na NPM, ztotožňuji se s jeho postojem, který se snaží změnit samotnou mentalitu veřejné správy a vnést do ní podnikatelské ducha. Negativní důsledky byrokratizace vidím zejména ve snížení užitečné úrovně produkce připadající na jednoho občana (čím více máme úředníků, tím méně vyrobíme statků a služeb, počet populace se však nemění, takže podíl statků a služeb na jednoho občana klesá). Za nejzávažnější problém považuji to, že byrokratizace mění tzv. národní mentalitu, jelikož odměňování v administrativních korporacích stojí na jiných principech než ve volné soutěži (rozpočet není odvozen od spokojenosti klientů atd.). Sympatická je mi myšlenka „štíhlého státu“, delegování pravomocí a řízení pomocí cílů. Studium problematiky mě utvrdilo v názoru, že v případě NPM jde o obecný pojem, pod který můžeme zahrnout veškeré modernizační tendence posledních desetiletí. Na počátku jsem si stanovila několik hypotéz. Na základě průzkumu, řízených rozhovorů, dotazníkového šetření a prostudování materiálů Ministerstva vnitra ČR a jiných příslušných organizací, lze stanovit závěr, že teorie NPM není v České republice komplexně zaváděna, čímž vyvracím první stanovenou hypotézu. Zároveň se však cíle a nástroje teorie promítají do strategie Smart Administration ustanovené Vládou ČR, čímž můžeme potvrdit druhou hypotézu. Přístup Smart Administration byl formován na základě několika faktorů, kromě jiného právě na základě koncepce nového stylu řízení NPM. Poslední hypotézou bylo to, že moderní metody měření kvality jsou jen zvolna implementovány do prostředí veřejné správy ČR. Průzkumem jsem dospěla k pozitivním výsledkům, téměř každá mnou oslovená organizace veřejné správy ve své praxi uplatňuje některou z metod. Dotazníkové šetření ukázalo, že největším přínosem využití metod je zkvalitnění služeb a zefektivnění práce, zlepšení konkrétních činností a možnost porovnání výsledků mezi organizacemi. Za hlavní překážky implementace většina respondentů označila malou motivaci zaměstnanců k využívání nových metod a postupů, časovou a administrační náročnost nástrojů kvality. Na základě takového výsledku by bylo vhodné zaměřit se více na motivační programy zaměstnanců a na vhodnou formu odměňování za administraci okolo implementace metod, jelikož využití metod měření kvality je stále nadstavbou a nepatří mezi rutinní výkon veřejné správy. K zamyšlení je také to, zda by větší motivaci k implementaci modernizačních prostředků ve veřejné správě nepomohl právní status úředníků státní správy v ČR, který 81

zaručuje zvyšování kvalifikace úředníků a zajištění politické neutrality jejího personálu. Zákon o státní službě č. 218/2002 Sb. je na stole již deset let, nikdy však nedošlo k jeho plné účinnosti. Většinou bylo argumentováno jeho finanční náročností, pravým důvodem odkladu však může být nechuť státní správu skutečně stabilizovat a odpolitizovat. Podle Evropské komise má být zákon přijat do 1. 1. 2014, poté by mohlo být pozastaveno čerpání evropských fondů. Empirická část práce je primárně zaměřená na metodu CAF, Benchmarking a Balanced Scorecard. Nástrojem, který začíná být téměř běžnou praxí, je model CAF, a to v podstatě napříč všemi úrovněmi územní samosprávy. Je tomu tak nejen proto, že je tento nástroj snadno použitelný, ale napomáhá i implementaci dalších metod řízení a kvality. Metoda Benchmarking se také stává populárním nástrojem měření kvality a i ona je vhodná jako odrazový můstek, jelikož je jednoduchá a pomůže nám ke sběru vhodných dat např. pro metodu CAF. Metoda Balanced Scorecard se v praxi veřejné správy ČR zatím tolik neprosadila. Inspirativní může být kombinace metod kvality, jako je tomu například v Jihomoravském kraji. Krajský úřad zde využívá sebehodnocení dle modelu CAF, porovnání se s ostatními kraji v rámci Benchmarkingu, ISO normy (9001, 27001), implementuje procesní řízení, projektové řízení a strategické řízení. V rámci optimalizace a zkvalitňování úřadu „navenek“ používá Místní agendu 21 a Projekt Zdravý kraj. Kraj pravidelně vykonává dotazníkové šetření spokojenosti a pravidelné sebekritické posouzení, díky kterému jsou nalézány příležitosti pro zlepšení. Budoucnost veřejné správy vidím v digitální éře, která jde ruku v ruce s reformními systémy řízení, jakým je NPM. Informační technologie mohou úspěšně pomoci v efektivní komunikaci občana s úřadem a vyřizování různých správních činností pomocí internetu bez nutnosti osobně úřad navštěvovat – tzv. E-government. Inspirujícím příkladem nám může být systém OPEN (Online Procedures Enhancement for Civil Applications - Zlepšení online vyřizování žádostí občanů) jihokorejského hlavního města Soul, který zprostředkovává všem občanům informace o aktuálním stavu vyřizování všech (tedy nejen vlastních) žádostí, a to online prostřednictvím internetu. Občané Soulu tak mohou zjistit nejen to, který úředník na jakém městském odboru se jejich žádostí právě zabývá (nebo kterému leží na stole), ale také to, jak dlouho už u něj je a kdy očekává, že s ní bude hotov. Inovativní je také přístup Městského úřadu v Chomutově, kde je v rámci elektronických služeb možno některé služby

82

vyřešit v rámci SMS (např. objednání se na úřad, zpětné vyrozumění o stavu žádosti, výpis ebodů řidiče nebo zaplacení parkovného přes SMS). Při psaní této práci jsem se potýkala s nedostatkem informací ohledně využívání systémů kvalitního řízení, jelikož neexistují fundované statistiky o tom, jaké metody veřejné úřady využívají. Pravděpodobně je to tím, že implementace metod není stanovena zákonem. Myslím si, že by bylo vhodné statistky vést, jelikož veřejné úřady a instituce uspokojují potřeby občanů a jednou z nich je potřeba informovanosti. Publicita výsledků by také mohla na občana/zákazníka působit jako určitá známka kvality. Jiným problémem byla neochota veřejných úřadů a institucí zodpovědět zaslaný dotazník. Celkově jsem odeslala více než 30 dotazníků, zpět se mi jich dostalo 17. Na druhou stranu mě pozitivně překvapila ochota respondentů, kteří svolili k osobnímu rozhovoru, poskytli mi cenné materiály a inspirativní konzultace. Jednání s úřady může být často pro občana frustrující, jelikož není na formální jazyk byrokratických systémů zvyklý. Sama jsem získala tuto zkušenost během sbírání informací a dotazníkového šetření. Ukázalo se, že efektivnější je oslovit konkrétní osobu než zaslat dotaz prostřednictvím podatelny. Velkou výhodou je vlastnit datovou schránku. Jedno z oslovených ministerstev mi písemně doručilo oznámení, že má žádost neměla všechny formální náležitosti dle zákona. Myslím si, že takový to konkrétní případ vhodně ukazuje na dysfunkci byrokracie vyplývající z přehnaného lpění na úředních pravidlech, které se stávají cílem byrokracie namísto plnění služeb klientů. Jsem si vědoma toho, že má práce v uspokojivé míře nepostihla všechny využívané metody kvality. Mým cílem bylo ukázat, že aplikace moderních metod převzatých z managementu má své opodstatnění a může zaměstnancům úřadu usnadnit práci, úřadu ušetřit peníze a zvýšit kvalitu služeb pro občany, tudíž zvýšit jejich spokojenost. Jelikož téma New Public Management je příliš obsáhlé, má práce problematiku spíše otevírá a nabízí otázky pro další studium.

83

Seznam použité literatury Odborná literatura: Bakoš, E., Šelešovský, J., Špaček, D. a kol: Vybrané přístupy, metody a nástroje managementu regionální a místní správy a jejich kontext, Brno, Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta 2008, 216 s., ISBN 978-80-210-4698-6 Bělohlávek, F., Koštan, P., Šuleř, O.: Management, Brno, Computer Press 2006, 726 s., ISBN 80-251-0396-x Brůna, M.: Veřejná správa (se zaměřením na obce a kraje), Institut pro místní správu 2006, 87 s., ISBN 8086976092 Crozier, M.: The Bureaucratic Phenomenon. An Examination of Bureaucracy in Modern Organizations and its Cultural Setting in France. Chicago: Chicago University Press 1964 Drucker, P. F.: The Deadly Sins in Public Administration, Public Administration Review, Vol. 40, No. 2 (Mar. - Apr., 1980). Drucker, P. F.: To nejdůležitější z Druckera v jednom svazku, Management Press 2004, Praha, 293 s., ISBN 80-7261-066-X Hendrych, D.: Správní věda, teorie veřejné správy, Praha, ASPI Publishing, s.r.o. 2003, 232 s., ISBN 978-80-7357-458-1 Hughes, O. E.: Public Management and Administration - An Introduction. New York: Palgrave MacMillan 2003. Gastel, L., Squires, A.: Providing Quality in the Public Maidenhead: Open University Press, 2003, ISBN 0335209556

Sector.

Philadelphia –

Grospič, J.: Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky, Plzeň, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. 2006, 351 s., ISBN 80-7380-001-2 Karlôf, B., Ôstblom, S.: Benchmarking: Jak napodobit úspěšné: ukazatel cesty k dokonalosti v kvalitě a produktivitě, Praha, Victoria Publishing, a.s. 1995, 135 s., ISBN 80-85865-23-8 Keller, J.: Sociologie organizace a byrokracie, Praha, SPN n. p., 1989, 182 s., ISNB 8086429-74-1

84

Lacina, K., Čechák, V.: Vývoj systémů veřejné správy, Praha, Professional Publishing 2001, 123 str., ISBN 8086754375 Merton, R. K.: Social Theory and Social Structure, Glencoe, IL: Free Press 1957, s. 195 – 206. Merton, R. K.: Studie ze sociologické teorie, Praha, Slon 2007, 276 s., ISBN 80-86429-70-9 Mises, L.: Byrokracie, Praha 2002, Liberální institut, 205 s., ISBN 80–86389–22-7 Modernizace veřejné správy v Evropě a České republiky: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Editoři: Tomáš Louda, Jiří Grospič, Lenka Vostrá, Plzeň, 2006, 351 s., ISBN 80-7380-001-2 Norman, F.: Public Sector Management, SAGE, 2007, 328 s., ISBN 1446204502 Ochrana, F., Potůček, M.: New public management a její neoweberovská kritika. In: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky. Praha: Matfyzpress 2010, ISBN 978-80-7378-130-9 Ochrana, F.: Veřejná volba a řízení veřejných výdajů, Praha, Ekopress 2003, 184 s., ISBN 8086119718 Ochrana, F., Půček, M.: Efektivní zavádění a řízení změn ve veřejné správě, Praha, Wolters Kluwer ČR 2011, 248 s., ISBN 978-80-7357-667-7 Odcházel, J.: Management a moderní organizování firmy, Praha, Grada Publishing a.s. 2007, 324 s., ISBN 802472149X Osborne, D., Gaebler, T.: Reinventing Goverment, Addison-Wesley Publ. Co., 1992, 427 s. Parkinson, N. C.: Zákony profesora Parkinsona, Praha, Nakladatelství Svoboda 1995, 147 s., ISBN 80-205-0465-6 Pomahač, R., Vidláková, O. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002. 278 s. ISBN 8071797480. Půček, M., Kocousek, S. a kolektiv: Měření spokojenosti v organizacích veřejné správy – soubor příkladů, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2005, 104 s., ISBN 80-239-6154-3 Široký, J. a kolektiv.: Benchmarking ve veřejné správě, Praha, Ministerstvo vnitra ČR 2006, 112 s., ISBN 80-239-7326-6 85

Škarabelová, S.: Nové trendy v řízení organizací veřejné správy. In Rektořík, J., Šelešovský. J.: Strategie komunikace řízení. Rukoveť místní samosprávy, Brno-Praha: MU Brno, 2002, s. 31-37 , ISBN 80-210-2957-9 Weber, M.: Autorita, etika a společnost: pohled sociologa do dějin, Praha: Mladá fronta, 1997, ISBN 80-204-0611-5 Wokoun, R., Mates, P.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy, Praha, Linde 2006, 351 s., ISBN 80-7201-608-3 Wright, G., Nemec, J.: Management veřejné správy: Teorie a praxe, Praha, Ekopress, s.r.o. 2003, 419 s., ISBN 80-86119-70-X

Odborné články: Dreschler, W.: The Rise and Demise of the New Public Management, přístupné online: http://www.paecon.net/PAEReview/issue33/Drechsler33.htm Dunleavy, P.: New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance, přístupné online: http://jpart.oxfordjournals.org/content/16/3/467.abstract Ha-Joon Chang: Calling the Neo-Liberalists Bluff, přístupné online: http://www.arrforum.org/index.php?option=com_content&view=article&id=92:book-reviewcalling-the-neo-liberalists-bluff&catid=924:new-path-vol-4-no-3-september2009&Itemid=122 Kozáková, S.: New Public Management - alternativa řízení veřejné správy, přístupné online: http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html Larbi, G.: The New Public Management Approach and Crisis States, UNRISD 1999, přístupné online: http://www.pogar.org/publications/other/unrisd/dp112.pdf. McCourt, Willy. "New Public Management in developing countries." New Public Management: Current Trends and Future Prospects (2002): 227. Špelda, M: New Public Management a veřejná správa, přístupné http://dspace.upce.cz/bitstream/10195/38574/1/SpeldaM_NewPublic_2008.pdf

online:

Vorlíček, J.: Byrokracie, byrokratismus, byrokratizace, Liberální institut, dostupné z www: http://libinst.cz/Files/KqLFy4r2/profile/2445/vorlicek_byrokracie.pdf

86

Ostatní publikace: Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby: Strategie realizace Smart Administration v období 2007-2015, dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejnespravy-49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d Hušek, Z., Šusta, M., Půček, M.: Aplikace metody Balanced Scorecard ve veřejném sektoru, Praha: Národní informační středisko pro podporu jakosti 2006 Půček, M., Ochrana, F. a kolektiv: Chytrá veřejná správa. Ministerstvo pro místní rozvoj, Národní orgán pro koordinaci, Praha 2009, 200 s., ISBN 978-80-86616-27-4 Obecný vzdělávací systém pro úředníky místních samoprávných orgánů, dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/nsprav-rad-pdf.aspx Personální management a jeho aplikace ve veřejné správě, Svaz měst a obcí, dostupné z www: http://www.smocr.cz/data/fileBank/d4649f67-1e83-497e-a70b-8bdcff3213f4.pdf Podpora zavádění kvality ve veřejné správě, Ministerstvo vnitra ČR, dostupné z www: http://www.mvcr.cz/clanek/verejna-sprava-podpora-zavadeni-kvality-ve-verejnesprave.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d Správné řízení věcí veřejných, dostupné z www: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPMSFHV0HSB/$FILE/ur.pdf Strategie Národní politiky kvality v České republice na období let 2011 až 2015, dostupné z www: http://www.npj.cz/soubory/dokumenty/1296209250_strategie-npk-2011-2015-pdf.pdf Trnka, Daniel: Modernizace veřejné správy: Hexagon veřejné správy, 2008, eGovernment News 2008, Ministerstvo vnitra ČR, dostupné z www http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy49614.aspx?q=Y2hudW09Mg%3d%3d Úvod do managementu ve veřejné správě, Ministerstvo vnitra ČR, dostupné z www: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/sprava/priprava/vzorvzd/kapit_1.pdf Vojáčková, Věra: Kvalita ve vyšších územních územně samosprávných celcích, zhodnocení snah o kvalitu, dostupné z www: http://www.kvalitavs.cz/download/prez2013/VojackovaKvalita-ve-vyssich.pdf Vzorový program pro vzdělávání tajemníků obcí s rozšířenou působností, dostupné z www: www.mvcr.cz/soubor/vz-tajemnici-vzdelavani-pdf.aspx 87

Základy Benchmarkingu, dostupné http://www.benchmarking.vcvscr.cz/dokumenty/K001.pdf

z www:

Ostatní zdroje: Bělonohý, I.: Pro kvalitnější řízení i možné úspory je vhodným nástrojem CAF, 28. 11. 2012, Deník veřejné správy, dostupné z www: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6569189

Hajnal, L.: Co je Smart Administration, dostupné z www: www.mvcr.cz/.../co-je-smartadministration-laszlo-hajnal-pdf správě, Ministerstvo Kvalita ve veřejné http://www.kvalitavs.cz/co-je-kvalita/

vnitra

ČR,

dostupné

z www:

Modernizace veřejné správy, eGovernment News 2008, Ministerstvo vnitra ČR, dostupné z www http://www.mvcr.cz/clanek/modernizace-verejne-spravy49614.aspx?q=Y2hudW09MQ%3d%3d Olšová, P: Management územní správy, 14. 4. 2005, Deník veřejné správy, dostupné z www: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6169357&ht=balanced+scorecard Pincová, E.: Přístupy k řízení kvality ve veřejné správě, 30. 8. 2007, dostupné z www: http://www.isvs.cz/pristupy-k-rizeni-kvality-ve-verejne-sprave/ Strategické řízení, Management https://managementmania.com/cs/strategicke-rizeni

88

Mania,

dostupné

z www:

Seznam tabulek a schémat Seznam tabulek: Tabulka 1 Silné a slabé stránky byrokracie Tabulka 2 Znaky NPM a metody kvality Tabulka 3 Index spokojenosti občanů Tabulka 4 Ekologická stopa města Seznam schémat: Schéma 1 Cíle veřejné správy Schéma 2 Logika NPM v oblasti řízení veřejných výdajů Schéma 3 Metoda BSC pro organizace veřejného sektoru

89

Příloha 1 Dotazník Jmenuji se Hana Kubovcová a jsem studentkou oboru Veřejná správa na Vysoké škole ekonomické v Praze. Tento dotazník je součástí mé diplomové práce na téma „New Public Management“, pomocí níž bych chtěla posoudit, zda veřejná správa využívá metod soukromého sektoru a v jakém rozsahu. Chtěla bych Vás velmi poprosit o spolupráci v podobě poskytnutí odpovědí a jakýchkoliv informací, týkajících se níže uvedených otázek. Předem děkuji za Váš čas a ochotu. Hana Kubovcová [email protected]

1. Je ve Vašem úřadě patrná tendence k začleňování principů fungování soukromého sektoru do řízení veřejné správy? a) Ano b) Ne 2. Pokud ano, můžete uvést konkrétní příklady: ……………………………………………………………………………………………….

3. Využívá Vaše organizace metody hodnocení kvality? a) Ano b) Ne 4. Jaké: a) sebehodnocení CAF c) certifikace dle normy ISO d) Benchmarkingová iniciativa e) Jiné: ……………………………………

5. Jaké důvody Vás vedou k využití nástrojů řízení a kvality? -

Zkvalitňování poskytovaných služeb Zvýšení efektivity fungování organizace Zlepšení image organizace 90

-

Udržet krok se současnými moderními trendy řízení Občané se mohou lépe podílet na fungování veřejné správy

6. Jak jste se o zmíněných metodách dozvěděli? …………………………………………………………………………………………….. 7. Využívá Vaše organizace metody strategického řízení? a) Ano b) Ne 8. Jaké? a) Balanced Scorecard b) Procesní řízení c) Jiné ………………………………………… 9. Jaké vidíte hlavní přínosy uplatnění vybraných nástrojů? -

Zkvalitnění služeb a zefektivnění práce Nové postupy a podněty k inovativnímu chování Motivace zaměstnanců Sjednocení firemní kultury a prezentace Nastavení jednoznačných pracovních postupů Zlepšení konkrétních činností Porovnání výsledků mezi organizacemi Podchycení stavu organizace z hlediska vize, hodnot, klíčových témat, potřeb zákazníků Navržení změn v rámci jednotlivých odborů úřadu a vytvoření konkrétních plánů Pochopení důležitosti poskytovaných služeb Participace občanů na věcích veřejných Zkvalitnění sdílení a předávání informací uvnitř organizace Snížení veřejných výdajů

10. Co považujete za hlavní překážky využívání nástrojů řízení a kvality? -

Malá motivace zaměstnanců k využívání nových metod a postupů Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče finanční a personální podpory Nedostatek příkladů v ČR k inspiraci Moderní nástroje kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se poskytované metodiky týče Legislativní překážky Modernizační nástroje zvyšování kvality jsou nedostatečně zabezpečeny, co se týče podpory při realizaci projektů (např. ze strany státu) Malé povědomí o nástrojích kvality Časová náročnost nástrojů kvality 91

-

Administrační náročnost nástrojů kvality Malý výběr softwarů, které by podporovaly nástroje řízení a jejich implementaci Finanční nedostupnost

11. Jaké konkrétní změny ve Vaší každodenní práci pozorujete po implementaci moderních nástrojů managementu? -

Samostatné vytváření nových nápadů Motivace ke zlepšování a chuť využívání nových nástrojů Větší porozumění prováděným činnostem organizace Odstranění málo efektivních úkonů Žádný pozitivní efekt nebyl zaznamenán

a) Je Vám známa teorie New Public Management? a) Ano b) Ne b) Pokud ano, kde jste se s ní seznámil/a? a) b) c) d)

Školení v zaměstnání Metodika veřejné správy Studium na vysoké škole Jinde ……………………………

Ztotožňujete se s názorem, že by se zaměstnanci veřejné správy v duchu New Public Managementu “měli přeměnit z úředníků v podnikatele” a adekvátně k tomu “by se z občanů, resp. poptávajících veřejných služeb měli stát – platící – zákazníci”?

Děkuji!

92