De toepassing van New Public Management in de culturele sector

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2007 – 2008

De toepassing van New Public Management in de culturele sector

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de bedrijfseconomie

Elke Demeulenaere onder leiding van Prof. dr. Aimé Heene

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2007 – 2008

De toepassing van New Public Management in de culturele sector

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de bedrijfseconomie

Elke Demeulenaere onder leiding van Prof. dr. Aimé Heene

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. ELKE DEMEULENAERE

WOORD VOORAF Deze masterproef kwam tot stand met de hulp van een aantal personen die ik van harte wil bedanken. In eerste instantie gaat dank uit naar mijn promotor Prof. dr. Aimé Heene. Hij bracht het onderwerp van deze masterproef aan en creëerde daardoor een naadloze aansluiting met mijn vooropleiding. Daarnaast bleek zijn kritische én stimulerende ondersteuning bijzonder constructief te zijn voor de concrete uitwerking van dit werk. Verder wil ik ook Prof. dr. Johan Christiaens bedanken voor zijn nuttige aanwijzingen met betrekking tot de literatuur. Vervolgens gaat bijzondere aandacht uit naar Bruno Verbergt en Prof. dr. Annick Schramme voor hun tijd en enthousiasme omtrent de bevraging over de culturele sector en Stefaan De Ruyck en Serge Platel voor de openheid waarmee ze de werking van hun organisaties uiteen gezet hebben en voor hun vruchtbare inzichten omtrent het culturele domein. Tenslotte wil ik oprecht mijn ouders, mijn vriend en zijn familie bedanken voor het nooit aflatende geduld, de steeds wijzer wordende opmerkingen en de exclusieve humor.

ELKE DEMEULENAERE

I

INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF

I

INHOUDSOPGAVE

II

INLEIDING

1

DEEL 1 1

LITERATUURSTUDIE

NEW PUBLIC MANAGEMENT

3

1.1 W AT IS NEW PUBLIC MANAGEMENT?

3

1.2 W AAROM NEW PUBLIC MANAGEMENT?

4

1.3 DE THEORETISCHE BASIS VAN NEW PUBLIC MANAGEMENT

6

1.3.1

DE NEO-INSTITUTIONELE ECONOMIE

6

1.3.2

NEW MANAGERIALISM

7

1.3.3

THEORETISCHE INCOHERENTIES

8

1.4 KRITIEK OP NPM

8

1.4.1

VERWANTSCHAP MET DE BUREAUCRATIE

8

1.4.2

ONGEWENSTE PRAKTISCHE GEVOLGEN

9

1.4.3

GEBREKKIGE EVALUATIE

10

1.4.4

CONFLICT MET DE AARD VAN DE PUBLIEKE SECTOR

10

1.5 ONDERZOEK NAAR DE TOEPASSING VAN NPM IN DE CULTURELE SECTOR

2

DE TOEPASSING VAN NPM

11

12

2.1 EEN CATEGORISERING VAN DE IMPLEMENTATIE VAN NPM

12

2.2 BEPALENDE FACTOREN IN DE TOEPASSING VAN NPM

14

2.2.1

DE INTERPRETATIE VAN HET CONCEPT NPM

14

2.2.2

DE CONTEXT VAN DE IMPLEMENTATIE VAN NPM

15

2.2.3

2.2.2.1 DE CONTINGENTIETHEORIE

15

2.2.2.2 DE SOCIOLOGISCHE NEO-INSTITUTIONELE THEORIE

16

2.2.2.3 EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING

19

HET PROCES VAN DE IMPLEMENTATIE

2.3 OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE

20 23

2.3.1

DISCURSIEVE FASE EN BESLISSINGSFASE

23

2.3.2

OPERATIONELE EN RESULTAATGERICHTE FASE

24

2.3.3

EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING

24

2.3.4

TOT SLOT: CONVERGENTIE OF DIVERGENTIE?

26

II

DEEL 2 PRAKTIJKONDERZOEK 3

HET CULTUURBELEID

28

3.1 DE RETORIEK VAN HET CULTUURBELEID 3.1.1

PARTICIPATIE

29

3.1.2

PROFESSIONALISERING EN KWALITEITSZORG

30

3.1.3

3.1.2.1 PROFESSIONALISERING

31

3.1.2.2 KWALITEIT

32

SAMENWERKING

32

3.2 DE EISEN VAN HET KUNSTENBELEID

33

3.2.1

INTRODUCTIE EN ONDERSTEUNING

33

3.2.2

HET KUNSTENDECREET

34

3.2.3

CONTROLE

36

3.3 NPM IN DE DISCURSIEVE FASE EN DE BESLISSINGSFASE

4

29

DE CULTURELE SECTOR

37 41

4.1 KUNSTENCENTRUM VOORUIT VZW

42

4.1.1

STRATEGIE, PLANNING EN DOELSTELLINGEN

42

4.1.2

EFFICIËNTIE, EFFECTIVITEIT EN ECONOMIE

43

4.1.3

PRIVATE FINANCIERING EN OUTSOURCING

43

4.1.4

KLANTGERICHTHEID

44

4.1.5

ORGANISATIESTRUCTUUR EN PERSONEELSBELEID

45

4.1.6

CULTURELE OMGEVING

45

4.1.7

DE IMPACT VAN HET CULTUURBELEID

46

4.1.8

HET CULTUURBELEID

46

4.2 HET INTERNATIONAAL FESTIVAL VAN VLAANDEREN GENT VZW

47

4.2.1

STRATEGIE, PLANNING EN DOELSTELLINGEN

48

4.2.2

EFFICIËNTIE, EFFECTIVITEIT EN ECONOMIE

48

4.2.3

PRIVATE FINANCIERING EN OUTSOURCING

48

4.2.4

KLANTGERICHTHEID

49

4.2.5

ORGANISATIESTRUCTUUR EN PERSONEELSBELEID

49

4.2.6

CULTURELE OMGEVING

49

4.2.7

DE IMPACT VAN HET CULTUURBELEID

49

4.2.8

HET CULTUURBELEID

50

4.3 NPM IN DE OPERATIONELE EN RESULTAATGERICHTE FASE

50

4.4 TEN SLOTTE: CONVERGENTIE OF DIVERGENTIE

55

ALGEMEEN BESLUIT

57

BIBLIOGRAFIE BIJLAGE

III

INLEIDING “Wanneer we de functie van een cultuurmanager beperken tot het vergroten van de efficiëntie van de artistieke productie of tot het structureren van de interne organisatie, doen we onrecht aan de uitdaging waar elke manager voor staat: samen met andere mensen in een organisatie en in een relatie tot een omgeving doelgericht en doelmatig werken. Deze managerial benadering is dus niet per se anders voor cultuurmanagers dan voor andere bedrijfsleiders […]. Ze zal, door de specificiteit van de omgeving en van de producten, door de andere kostenstructuur of inkomstenwerving, door een doelbepaling waarbij de mate van succes heel wat minder eenduidig te bepalen is door winst of groei, natuurlijk in haar praktisch handelen geheel elders uitkomen dan wat voor een manager van een reclamebureau, advocatenkantoor, overheidsinstelling of ziekenhuis zal gelden. Wat echter overeind blijft is dit: in essentie moet de cultuurmanager van de toekomst een kei zijn in management.” (Verbergt, 2007:6)

Bovenstaand citaat duidt aan dat management en cultuur niet langer beschouwd worden als twee tegengestelde domeinen. Opleidingen zoals Cultuurmanagement zijn daar alvast goede voorbeelden van. Verschillende opiniemakers, ook vanuit de kant van de overheid, spreken al langer van een geprofessionaliseerde Vlaamse culturele sector. Het is vanuit dit opzicht dat deze scriptie vertrekt. Tegelijkertijd staat het concept New Public Management (NPM) centraal. NPM focust zich in essentie op een efficiënt en resultaatgericht beheer van de publieke sector. Meest en vooral wordt het geassocieerd met overheidsgerelateerde domeinen, maar per uitbreiding kan ook de non-profitsector en meer specifiek de (gesubsidieerde) culturele sector aan de kaak gesteld worden. Gezien de vermeende professionalisering van het culturele veld stelt deze scriptie zich daarom concreet de vraag in hoeverre de principes van NPM van toepassing zijn in de culturele sector. Om deze vraag adequaat te beantwoorden, wordt een beroep gedaan op een literatuurstudie en een praktijkonderzoek. De literatuurstudie werkt een analysekader uit aan de hand waarvan het eigenlijke praktijkonderzoek zich kan ontplooien. Dit analysekader gaat concreet in op de wijze waarop de toepassing van NPM kan onderzocht worden en stelt een aantal proposities voorop m.b.t. het gedrag van culturele organisaties. Deze proposities worden in het tweede deel afgetoetst aan de realiteit. Daarnaast schuift het analysekader vier fasen naar voor waarin het onderzoek uitgesplitst wordt, gaande van de retoriek van het cultuurbeleid tot de eigenlijke resultaten in het veld. Deze fasen worden in het tweede deel onderzocht aan de hand van beleidsdocumenten enerzijds en gestructureerde interviews met enkele culturele organisaties anderzijds. Belangrijk is evenwel dat dit onderzoek omwille van de beknoptheid ervan noodzakelijkerwijze enige selectiviteit heeft doorgevoerd. Dit betekent dat het cultuurbeleid zal gereduceerd worden tot het kunstenbeleid en dat daarin specifieke aandacht uitgaat naar de kunstencentra en de festivals.

1

Concreet vormt het eerste hoofdstuk een inleiding op het begrip New Public Management. Het gaat na wat de principes van NPM zijn, waarom verschillende landen NPM geïntroduceerd hebben, wat de theoretische grondslagen zijn van NPM en welke punten van kritiek op NPM relevant zijn in het kader van het vooropgestelde onderzoek. Het tweede hoofdstuk bouwt een analysekader uit dat als basis de begrippen convergentie en divergentie hanteert. Hierdoor kan het onderzoek immers opgesplitst worden in vier verschillende fasen (discursieve fase, beslissingsfase, operationele fase en resultaatgerichte fase) en kan in elke fase onderzocht worden of NPM er toegepast wordt. Met betrekking tot de effectieve praktijk van de culturele organisaties (operationele fase) zet het kader daarnaast drie factoren voorop die van invloed kunnen zijn in de toepassing van NPM, nl. de interpretatie van NPM, de context van de implementatie van NPM en het proces van de implementatie. Inzake de context en het proces van de implementatie wordt een beroep gedaan op drie relevante theorieën, zijnde de contingentietheorie, de (sociologische) neo-institutionele theorie en de complexiteitstheorie. De uiteenzetting over de beïnvloedende factoren en de bijhorende theorieën maken het uiteindelijk mogelijk verschillende proposities naar voor te schuiven die veronderstellingen maken over het gedrag van de culturele organisaties in de toepassing van NPM en over de implicaties van dit gedrag voor een mogelijk convergerend of divergerend cultureel landschap. Gezien de beknopte aard van dit onderzoek werd daaruit één propositie geselecteerd die een geïntegreerde benadering bepleit van de contingentietheorie en de neoinstitutionele theorie. De literatuurstudie stelt uiteindelijk een aantal onderzoeksvragen voorop met betrekking tot de vernoemde vier fasen waarin het onderzoek is opgesplitst enerzijds en de voorop gestelde propositie anderzijds. Een schematische voorstelling van het analysekader is opgenomen in de bijlage van deze scriptie (1.1). Het derde en het vierde hoofdstuk omvatten het eigenlijke praktijkonderzoek. In het derde hoofdstuk staat de retoriek van het cultuurbeleid en het Kunstendecreet voorop. Hierin wordt gezocht naar verwantschap met de principes van NPM aan de hand van de nodige beleidsdocumenten en enkele kwalitatieve interviews met personen bekend met het beleid. Dit leidt uiteindelijk tot de stelling dat hieromtrent vier aandachtspunten relevant zijn, zijnde de nadruk op participatie, de stimulans tot professionalisering, de aandacht voor kwaliteit en de aanzet tot samenwerking. Daarnaast wordt het beleidsplan beschouwd als een cruciaal instrument om de doelstellingen van de overheid te verwezenlijken. Het vierde hoofdstuk tenslotte geeft de resultaten van de interviews met het Kunstencentrum Vooruit en het Festival van Vlaanderen weer. Daaruit blijkt onder meer dat de organisaties in kwestie weinig beïnvloed worden door het beleid en dat zij bijgevolg vanuit een ‘economisch rationeel’ streven (en niet zozeer vanuit de druk opgelegd door de overheid) NPM geïnspireerde principes invoeren.

2

DEEL 1 LITERATUURSTUDIE

1 NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) Dit eerste hoofdstuk vormt een inleiding op het concept New Public Management. In vogelvlucht raakt het aan (1) de principes van NPM, (2) de reden waarom NPM aanvankelijk op de voorgrond trad, (3) de theoretische grondslagen van NPM en (4) enkele punten van kritiek op NPM. Deze thema’s komen beknopt, maar toch zo genuanceerd mogelijk aan bod. Op basis hiervan worden in het laatste punt (1.5) de krijtlijnen uiteengezet van het onderzoek naar de toepassing van NPM in de culturele sector.

1.1 WAT IS NEW PUBLIC MANAGEMENT? New Public Management werd geïntroduceerd aan het einde van de jaren ’70 (Hood, 1991). Het betekende het startpunt van een reeks grootschalige, administratieve hervormingen in de publieke sector met als doelstelling efficiënt en resultaatgericht beheer op basis van competitie en responsabilisering (Van Hooland, 2003). Deze hervormingen steunen op één of meerdere elementen uit de veelzijdige cluster van principes die samen NPM vormen. New Public Management is daarom veeleer een containerbegrip dan één specifieke techniek of methode (Desmidt & Heene, 2006:48). Volgens Hood (1991) omvat New Public Management volgende doctrines: “(1) de ontkoppeling van grote entiteiten in kleinere entiteiten, (2) de competitieve levering van publieke goederen en diensten, (3) het gebruik van managementprincipes uit de private sector, (4) een nadruk op eenvoud en zuinigheid bij het gebruik van schaarse publieke middelen, (5) een transparant, praktijkgericht en professioneel management, (6) het gebruik van formele en meetbare standaarden en maatstaven om prestaties te meten en (7) een grotere nadruk op de controle van de output en de effecten van diensterverlening en beleid” (Bouckaert, 2004:3). Initiatieven die zich afspelen in de context van NPM kunnen geclusterd worden in twee groepen (Hood, 1991; 1995 in Rommel, 2005). Een eerste groep wil de verschillen tussen de publieke en de private sector verzachten of zelfs ongedaan maken. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van gedecentraliseerde structuren, publiekprivate partnerschappen of volledige privatisering, competitie op basis van contracten en uitbesteding van publieke goederen en diensten om de werking van het marktmechanisme mogelijk te maken. Over het algemeen wordt meer efficiëntie en effectiviteit vereist in het gebruik van middelen. Een verhoogde aandacht voor kosten, o.a. op basis van accrual accounting, speelt hierin een belangrijke rol. Een tweede groep focust zich op de tendens naar meer verantwoording voor resultaten. Managementsystemen worden gecreëerd die zich richten op resultaten (output) en effecten (outcome) i.p.v. op input en processen. Managers krijgen meer vrijheid om zelf te bepalen hoe

3

bepaalde doelstellingen bereikt zullen worden, terwijl ze zich tegelijkertijd meer moeten verantwoorden over de behaalde resultaten. Clusters van prestatie-indicatoren en standaarden versterken

de

controle

hierop.

Personeelsmanagement

richt

zich

veeleer

op

de

managementkwaliteiten van publieke ambtenaren en op de creatie van prestatiegerelateerde systemen voor de verloning van het personeel. De burger wordt klant en moet kwalitatief hoogstaande diensten aangeboden worden. Andere technieken zijn interne en externe audits, kwaliteitssystemen en de introductie van een managementcultuur (Pollitt, Van Thiel & Homburg, 2007:4-5; Pollitt, 2001a:474; Torres & Pina, 2004:450; Rommel, 2005). Bovenstaande opsomming is zeker niet exhaustief. Dit bevestigt het veelzijdige en daarom ook complexe karakter van NPM. In Vlaanderen en België vinden we New Public Management terug in hervormingen van de afgelopen tien à vijftien jaar op alle bestuursniveaus. Goede voorbeelden daarvan zijn het Vlaamse programma Beter Bestuurlijk Beleid (2000), de Copernicus hervorming (1999), de hervorming van het financiële management van de OCMW’s (1997)1, het gemeentedecreet (2005), alsook het komende provinciedecreet. In retoriek en visie lijkt België daarom alvast doordrongen te zijn van New Public Management.

1.2 WAAROM NEW PUBLIC MANAGEMENT? Het is opvallend dat NPM geïnspireerde hervormingen de agenda bepalen of bepaald hebben van een groot aantal landen. NPM moet dus ontsproten zijn aan een gemeenschappelijke drijfveer om tot hervorming over te gaan; een drijfveer die op zijn minst een ongenoegen met het bestaande systeem omhelst. De oorzaak van dit ongenoegen met het bestaande bureaucratische systeem schuilt in een amalgaam van factoren. Sommige daarvan waren prominent aanwezig in de jaren ’80, terwijl andere veeleer eigen zijn aan de daaropvolgende jaren (Hughes, 2003). Een eerste belangrijke factor aan het einde van de jaren ’70 was de veranderde koers van het economische beleid. De toenmalige oliecrisis dwong overheden zich te wenden tot een nieuwe basis voor het economische denken; een basis die een oplossing kon bieden voor het budgettaire deficit. Daarmee ruimde de Keynesiaanse ideologie plaats voor een monetaristisch geïnspireerd beleid (Desmidt et al., 2006). Een minimale vorm van overheidsinterventie gecombineerd met maximale ruimte voor de vrije markt leidde tot de creatie van een bedrijfsvriendelijke omgeving. “Gecombineerd met een heroriëntatie op efficiëntie en beter management, leidde dit begin jaren ’80 tot een opmerkelijk positieve dynamiek in de private sector” (Desmidt et al., 2006:47). Deze trend kwam de nationale competitiviteit ten goede, wat zeker wenselijk werd in de context van de groeiende economische globalisering begin jaren ’90.

1

WINDELS & CHRISTIAENS (2006a, 2006b, 2007).

4

Hierdoor echter kwam de discrepantie tussen de private sector en de publieke sector sterk naar de voorgrond. Deze publieke sector werd fel bekritiseerd omwille van zijn te grote schaal, zijn te groot aantal activiteiten en zijn slechte methoden (Hughes, 2003). Het besef groeide bovendien dat het functioneren van de publieke sector niet alleen belemmerend werkte voor de private sector, maar ook de nationale competitiviteit aantastte (Hughes, 2003:13). De economische malaise, de grotere eis tot competitieve slagkracht, het succesverhaal van de private sector en de scherpe kritiek op de werking van de overheid en de negatieve consequenties daarvan, vormden daarom een krachtige motivatie tot hervorming. Een aantal andere factoren speelden daarnaast ook hun rol. Snelle veranderingen in het domein van ICT stelden nieuwe eisen aan het management van de overheid. De sterk op kennis gerichte maatschappij zorgde eveneens voor beter opgeleid personeel dat meer autonomie verlangde, maar ook beter geïnformeerde burgers die meer kwaliteit en beter afgestemde diensten wensten (Rommel, 2005). Deze snel evoluerende omgeving met zijn grotere en nieuwe verwachtingen eiste daarom een hernieuwde overheid die efficiënt en effectief kon opereren. Deze factoren verklaren waarom de traditionele bureaucratie aan hervorming toe was, maar niet waarom dat nu net in de stijl van NPM moest zijn. Volgens Pollitt (2003:36-37) is de verklaring daarvoor in eerste instantie het feit dat NPM een bewuste keuze is en niet zozeer een simpel gevolg van verschillende sociale omstandigheden. Het is een keuze gemaakt door mensen uit de praktijk: vooral door politici en publieke ambtenaren, evenwel onder invloed van management consultants en academici. De populariteit van NPM vloeit verder voort uit de beloftes die het inhoudt, nl. de belofte op besparingen (door afslankingen en winst uit efficiëntie) en de belofte op betere controle door politici (door het gebruik van targets en prestatiemetingen). Tenslotte is NPM volgens Pollitt ook enigszins een modieus gegeven. De promotie ervan door nationale overheden (zoals het VK en de VSA), door management consultants en door internationale organisaties (zoals de OECD en de Wereldbank) dragen hiertoe bij. In België startte de hervormingsbeweging aan het begin van de jaren ’90. Waar vroegere hervormingen vooral gedreven werden door de overmaatse omvang van de overheid en de stijgende politieke invloed, zou de motivatie voor de nieuwe NPM hervormingen veeleer steunen op de budgettaire druk van de jaren ’80 (als gevolg van de enorme staatsschuld gecreëerd in de economische malaise van de jaren ’70) en het gebrekkige vertrouwen van de burgers in de overheid (Van de Walle et al., 2005). Concrete aanleidingen voor de Copernicus hervorming van 1999 zijn volgens Van Hooland: “De verwaarloosde organisatie en het verwaarloosde management van de federale besturen en diensten, de grotere druk afkomstig van de verzorgingsstaat en het middenveld opgelegd aan een slecht functionerende overheid met complexe juridische processen en dienstverlening en

5

beperkte technologie, en een ongezonde politieke cultuur waarbij competente en gemotiveerde ambtenaren in de verdrukking raakten door de verregaande hegemonie van de ministeriële kabinetten. De publieke sector had met andere woorden een achterstand goed te maken in een snel evoluerende en hoogtechnologische samenleving” (2006:348-349).

1.3 DE THEORETISCHE BASIS VAN NEW PUBLIC MANAGEMENT? De theoretische basis van NPM wordt gevormd door de neo-institutionele economie (public choice, principal-agent en transactiekostentheorie) en door new managerialism (Hood, 1991; Desmidt et al., 2006). Daarmee wil NPM zich duidelijk onderscheiden van de traditionele publieke administratie. Algemeen gesteld, pint NPM zich vast op volgende fundamentele kritieken: “(1) De traditionele organisatie o.b.v. hiërarchische, bureaucratische, Weberiaanse principes werkt niet in alle omstandigheden optimaal; (2) Strikt vastgelegde procedures als enige operationele methode leiden tot starheid in de organisatie en verhinderen flexibiliteit; (3) De overheid hoeft niet de enige leverancier te zijn van publieke goederen en diensten, maar kan ook gebruik maken van alternatieve methoden op basis van subsidiëring, regulering of contracten; (4) Politiek en administratie zijn twee duidelijk verweven domeinen. Een strikt onderscheid tussen beide is daarom niet werkbaar. Managementsystemen moeten daarom uitgewerkt worden die beide opnieuw verzoenen en verantwoording mogelijk maken; (5) Niet alle publieke ambtenaren worden gemotiveerd door het algemene belang, maar evenzeer of enigszins vanuit eigenbelang; (6) De levenslange benoeming van de publieke ambtenaar wijkt sterk af van de praktijk in de private sector en (7) tenslotte kan van een publiek ambtenaar verantwoording verwacht worden voor de behaalde resultaten i.p.v. diens louter opvolgen van de opgedragen instructies. Publieke ambtenaren moeten meer functioneren als managers” (vertaald naar Hughes, 2003:1).

1.3.1

DE NEO-INSTITUTIONELE ECONOMIE

De neo-institutionele economie focust zich op de manier waarop politieke instituten economische groei belemmeren (Desmidt et al., 2006:48). NPM neemt van de public choice theorie de gedachte over dat overheden inflexibel en inefficiënt zijn. Politici en ambtenaren opereren veeleer vanuit eigenbelang dan vanuit het algemene belang. Het bureaucratische systeem leidt daarom tot verspilling van middelen omdat ze gedreven is door gemakzucht, status en macht en daardoor inefficiënte allocaties maakt en te veel produceert (O’Flynn, 2007). De public choice theorie geeft daarom de voorkeur aan de vrijemarktprincipes en bepleit een minimale rol voor de overheid. Concreet betekent dit de introductie van competitie en het toewijzen van zoveel mogelijk activiteiten aan de private sector (Hughes, 2003). De principal-agent theorie focust zich op de relatie tussen de principal en de agent en de moeilijkheden die opduiken wanneer de belangen van beiden niet overeenstemmen. De

6

belangrijkste uitdaging bestaat erin voor de principal (de aandeelhouder in de private sector) om de doelstellingen met de agent (de manager) op één lijn te krijgen op basis van de juiste incentive structuren. Dit geldt vooral in een omgeving gekenmerkt door onzekerheid, informatieasymmetrie, hoge coördinatiekosten en opportuniteiten voor de manager om zijn taken te verzuimen (O’Flynn, 2007). Vertaald naar de publieke sector kan de principal aangeduid worden als alle burgers, terwijl de agent verwijst naar de publieke manager. Een techniek om publieke managers te motiveren en verantwoordelijk te maken voor hun handelingen is het gebruik van contracten aangevuld met prestatiebeloningen of andere soorten bonussen. Omwille van de ambigue relatie tussen de principal en de agent in de publieke sector kan deze theorie ook aansporen tot meer uitbestedingen, zodat het vraagstuk opgeschoven wordt naar de private sector waar, althans in theorie, de principal-agent relatie makkelijker vastgelegd kan worden (Hughes, 2003). Volgens de transactiekostentheorie tenslotte gaat de voorkeur uit naar uitbestedingen of naar geïnternaliseerde activiteiten afhankelijk van de kost die de transactie in kwestie met zich meebrengt. Dit betekent dat sommige overheidsgerelateerde activiteiten beter uitbesteed worden om de administratieve kosten te drukken en competitie te garanderen. Omgekeerd kan het gunstiger zijn voor de overheid om bepaalde activiteiten zelf uit te voeren (Hughes, 2003). Idealiter is er een optimale overeenstemming van de karakteristieken van de transactie met de beheersstructuren, zodat een algemene kostenreductie mogelijk wordt, maar zodat ook bezuinigd kan worden op kosten geassocieerd met beperkte rationaliteit, opportunisme en de specificiteit van de activa in kwestie (O’Flynn, 2007). Deze theorie wordt evenwel vaak eenzijdig belicht vanuit de uitbestedingsoptiek, omwille van de grote invloed van de twee bovenstaande theorieën op NPM (Hughes, 2003). 1.3.2

NEW MANAGERIALISM

New managerialism, als tweede theoretische peiler van NPM, ligt in de traditie van de internationale scientific management movement (Hood, 1991; Desmidt et al., 2006). Deze ideologie vertrekt vanuit de overtuiging dat de toepassing van meer en beter management een effectieve oplossing kan zijn voor verschillende sociale en economische problemen (Davies & Ryan, 2006). New managerialism omvat diverse facetten die sterk verwant zijn met de eerder beschreven principes van NPM. Primaire aandacht gaat uit naar efficiëntie en effectiviteit in de dienstverlening. Management gaat voor op starre bureaucratische procedures en het behalen van vooropgestelde targets is cruciaal. Het bepleit een overheid die zich focust op prestatiemanagement en op het gebruik van prestatie-indicatoren, boordtabellen en benchmarking in functie van externe verantwoording. Herstructurering van het personeel is noodzakelijk om teamwerk en flexibiliteit mogelijk te maken. New managerialism is tenslotte ook voorstander van het gebruik van publiekprivate partnerschappen, private financiële initiatieven en uitbesteding van diensten (Deem & Brehony, 2005).

7

1.3.3

THEORETISCHE INCOHERENTIES

De neo-institutionele economie en new managerialism delen heel wat gelijkaardige standpunten over de organisatie van de overheid en de werkwijze van diens managers. De theoretische grondslagen omhelzen echter ook tegenstrijdige standpunten. Zo is voor sommigen de dichotomie tussen politiek en administratie karakteristiek voor het traditionele systeem en pleit NPM voor een verzoening tussen beide. Voor anderen is de herintroductie van deze dichotomie echter essentieel in de toepassing van NPM (Rommel & Christiaens, 2006). NPM wil managers verder ook meer autonomie verlenen, maar toch is NPM gebaseerd op de public choice theorie die veronderstelt dat managers opportunistisch gedrag vertonen en daarom sterk aan banden gelegd moeten worden (Rommel, 2005). Een gelijkaardige argumentatie van Christensen en Lægreid (2001, in Rommel, 2005) wijst erop dat het invoeren van strikte controlesystemen en prestatiemetingen een symbool van wantrouwen toevoegt aan het verlenen van meer autonomie. Meer autonomie voor managers én meer controle op managers zou in de praktijk dus niet makkelijk te verzoenen zijn (Pollitt, 2003).

1.4 KRITIEK OP NPM Er bestaat een overvloed aan literatuur waarin het concept NPM bekritiseerd wordt. Volgend overzicht belicht enkele aandachtspunten uit deze kritiek: (1) de verwantschap met het bureaucratische systeem, (2) de ongewenste praktische gevolgen, (3) de gebrekkige evaluaties en tenslotte (4) het conflict met de aard van de publieke sector. 1.4.1

VERWANTSCHAP MET DE BUREAUCRATIE

Ondanks het feit dat NPM zich duidelijk wil onderscheiden van het bureaucratische model, vertonen beiden enkele overlappende punten. Zo zou de introductie van new managerialism leiden tot een hernieuwde technocratische trend, omwille van een sterkere rationalisering van het beslissingsproces en een sterk economische nadruk (Rommel, 2005). Ook Christensen, Lie & Lægreid (2008) ontwaren een paradox in het feit dat NPM sterk pleit voor deregulering, terwijl de grotere nadruk op controle, ter compensatie van de verleende autonomie, wellicht de oorzaak is van de creatie van een nieuwe en uitgebreide reeks van regels. New Public Management is op sommige punten ook helemaal niet nieuw, maar eerder een “creatieve heruitgave” van enkele oude, gevestigde administratieve argumenten (Pollitt, 2003:35). Volgens Williams (2000, in Rommel, 2005) zou het gebruik van technieken uit de private sector immers veelvoorkomend geweest zijn doorheen de 20ste eeuw, net zoals het gebruik van prestatiemetingen, privatiseringen, de focus op doelstellingen, alsook de erkenning van de negatieve effecten van overregulering. Zoals vermeld focussen zowel het nieuwe als het

8

oude systeem zich trouwens op de introductie van efficiëntie en een rationeel beslissingsproces (Rommel & Christiaens, 2006). NPM benadrukt bovendien vooral de negatieve aspecten van het bureaucratische systeem, maar vergeet daarbij de intrinsiek positieve waarden ervan, zoals betrouwbaarheid, gelijkheid, de bestrijding van corruptie en de neutraliteit en loyaliteit van ambtenaren (Pollitt, 2003; Rommel, 2005). Tenslotte is het belangrijk indachtig te houden dat bureaucratieën veel meer gediversifieerd waren dan NPM laat uitschijnen: “De term bureaucratie is immers een algemene term voor een grote variëteit aan organisationele vormen, inclusief gespecialiseerde agentschappen en raden die geen deel uitmaakten van het centrale ministerie” (Pollitt, 2003). 1.4.2

ONGEWENSTE PRAKTISCHE GEVOLGEN

Deze kritische noten benadrukken nogmaals het sterk ambigue karakter van NPM en waarschuwen voor de grote flexibiliteit in interpretatie én in legitimatie (Rommel, 2005; Rommel & Christiaens, 2006). De heterogeniteit situeert zich bovendien niet alleen in het theoretische domein. De praktijk toont aan dat ook de toepassing van NPM ongewenste gevolgen met zich kan meebrengen. Deze negatieve consequenties zijn voor een groot stuk verbonden met de focus op resultaten en effecten. “Targetitis”, zoals Pollitt (2003:47) het aanduidt, impliceert een te grote concentratie op kwantificeerbare elementen, waardoor de kwalitatieve aspecten van de organisatie verwaarloosd worden. De term verwijst ook naar een gebrek aan samenwerking tussen afdelingen of organisaties, omwille van een preoccupatie van iedere organisatie of afdeling met zijn eigen doelstellingen. Tenslotte kan een systeem, waarbij beloningen en status afhankelijk zijn van het behalen van doelstellingen, leiden tot bedrog. Naast ‘targetitis’ worden ook andere negatieve consequenties in verband gebracht met NPM. Zo zou het verlenen van te veel autonomie leiden tot te weinig verantwoording, terwijl het omgekeerde verhaal, nl. te veel regulering en controle, ook mogelijk is. Decentralisatie van verantwoordelijkheden en taken kan zorgen voor een te grote fragmentatie van de organisatie, waardoor geïntegreerde sturing moeilijk wordt (Reichard, 2003). Torres & Pina (2002) wijzen er op dat besparingen en andere voordelen niet zomáár voortvloeien uit uitbestedingen, gezien in een aantal casestudies privatiseringen inadequaat gemanaged werden en daarom grotere kosten, verspilling van middelen en zwakke dienstverlening tot gevolg hadden. Tenslotte zou NPM de traditionele ethiek kenmerkend voor de publieke dienstverlening ondermijnen. Een grotere preoccupatie van publieke ambtenaren met ondernemerschap, competitie, efficiëntie, kostenbesparing, prestatiemanagement etc. zou immers een inbreuk plegen op eerder vernoemde waarden als gelijkheid, neutraliteit, loyaliteit en eerlijkheid (Rommel, 2005).

9

1.4.3

GEBREKKIGE EVALUATIE

Nauwkeurige interpretatie van deze consequenties is echter noodzakelijk in het licht van een kritisch en enigszins contradictorisch punt. Evaluatie van NPM hervormingen heeft tot nog toe weinig tastbare data opgeleverd omtrent concrete resultaten (Reichard, 2003; Pollitt, 2003). De kern van het probleem is te wijten aan een amalgaam van factoren. Vele hervormingen starten vanuit vage doelstellingen en maken geen gebruik van prestatie-indicatoren. Dit is enigszins paradoxaal, omdat NPM een doctrine voorschrijft die juist aanspoort tot het gebruik van concrete doelstellingen én van prestatie-indicatoren om te meten in hoeverre deze vooropgestelde doelstellingen behaald werden. Vaak echter wordt ook geen aandacht besteed aan de relevante paramaters vóór het hervormingsproces, zodat een evaluatie van de situatie nadien niet kan steunen op een vergelijkende basis. Eventuele andere simultane veranderingsprocessen verhinderen bovendien een duidelijk beeld op de uitkomsten van de hervorming. Deze en andere factoren maken van de evaluatie van de implementatie van NPM geen sinecure (Pollit, 2003; Torres & Pina, 2002). Bestaande literatuur omtrent de resultaten van NPM, zowel positief als negatief, moeten daarom geïnterpreteerd worden met deze kwestie in het achterhoofd. 1.4.4

CONFLICT MET DE AARD VAN DE PUBLIEKE SECTOR

Een aantal auteurs veronderstellen dat NPM onverzoenbaar is met of in ieder geval te weinig rekening houdt met de aard van de publieke sector (zie bv. O’Flynn, 2007). Hood adresseerde deze stelling reeds in 1991 door een onderscheid te maken tussen drie types van waarden inherent verbonden met publiek management. Beknopt geformuleerd staat het sigma-type voor zuinigheid en doelmatigheid, het theta-type voor eerlijkheid en gelijkheid en het lambda-type voor betrouwbaarheid en adaptiviteit (1991:11). Omwille van zijn focus op kosten, efficiëntie en effectiviteit wordt NPM hoofdzakelijk geassocieerd met de waarden van het sigma-type. De onderlinge verbondenheid tussen de drie types impliceert echter dat de eenzijdige focus van NPM op het sigma-type afbreuk doet aan de andersoortige waarden. Zoals vermeld, zou NPM bijvoorbeeld de traditionele ethiek van eerlijkheid en gelijkheid (i.e. waarden van het theta-type) ondermijnen. Desmidt et al. (2006) maken een vrij uitgebreide analyse van de vraag of managementmodellen en –technieken overdraagbaar zijn van de private naar de publieke sector en dus of NPM toepasbaar is in de publieke sector. Hun conclusie luidt als volgt: “Wij hanteren het uitgangspunt dat publieke organisaties in de eerste plaats organisaties zijn en generieke principes voor organisaties bijgevolg in de publieke sector van toepassing zullen zijn. Dit betekent echter niet dat we het onderscheid tussen publieke en private organisaties volledig overboord gooien. Publieke organisaties hebben in vele opzichten specifieke kenmerken die hen onderscheiden van andere organisaties. Goed management is afgestemd op de specifieke

10

kenmerken van een organisatie en de determinerende eigenschappen van haar omgeving. Een publieke omgeving is hierbij een factor die de toepasbaarheid van managementmodellen en – technieken zeker zal beïnvloeden. Publieke managers dienen dus rekening te houden met het publieke karakter van hun organisatie, maar mogen zich zeker niet vastbijten in het onderscheid tussen publieke en private organisaties (of erger: dit als een excuus hanteren)” (2006:71).

Zo opgevat is NPM wel toepasbaar in de publieke sector, maar altijd mits een adequate overeenstemming ervan met de organisatie in kwestie en met diens omgeving.

1.5 ONDERZOEK NAAR DE TOEPASSING VAN NPM IN DE CULTURELE SECTOR Op basis van dit inleidende hoofdstuk kunnen de krijtlijnen uiteengezet worden van het onderzoek in kwestie. Deze krijtlijnen betreffen in essentie een aantal cruciale vragen die een adequaat antwoord behoeven om duidelijk inzicht te verwerven in de toepassing van NPM in de culturele sector. In eerste instantie stelt de vraag zich op welke manier NPM door de culturele sector ingevuld wordt. Dit impliceert een vergelijking van de maatregelen opgelegd door de Vlaamse overheid en ingevoerd door de culturele organisaties enerzijds, met de hier beschreven principes en theoretische grondslagen van NPM anderzijds. Tegelijkertijd kan onderzocht worden waarom eventuele NPM geïnspireerde maatregelen ingevoerd worden in de culturele sector. Deze motivatie kan wellicht meer klaarheid scheppen over de precieze doelstelling van deze maatregelen en de concrete verwachtingen ervan. Vervolgens kan bij de culturele organisaties gepeild worden naar de resultaten van de implementatie van NPM en, in samenhang hiermee, naar eventuele kritiek op het NPM model. Concreet impliceert dit laatste punt volgende vragen: in hoeverre is er een werkelijke verandering met het traditionele systeem voelbaar, heeft de implementatie geleid tot ongewenste gevolgen en doet volgens de organisatie in kwestie NPM afbreuk aan de waarde van de publieke sector? De kritische noten m.b.t. de evaluatie van NPM waarschuwen evenwel voor een onzorgvuldige interpretatie van de uiteindelijke gegevens. Mogelijke vertekeningen zijn immers mogelijk door bijvoorbeeld derde variabelen, zoals simultane veranderingsprocessen. Verder ontbreekt het in dit onderzoek aan een vergelijkingsbasis waardoor de situatie van de culturele sector vóór de invoer van eventuele NPM geïnspireerde maatregelen kan vergeleken worden met die erná. Dit bevestigt de nood aan een erg zorgvuldige interpretatie van de verworven data. Om dit mogelijk te maken, bouwt het tweede hoofdstuk een adequaat analysekader uit. Dit kader gaat dieper in op de theoretische conceptualisering van de toepassing van NPM en schuift van daaruit enkele proposities naar voor die betrekking hebben op de toepassing van NPM in de culturele sector.

11

2 DE TOEPASSING VAN NPM Om een genuanceerde interpretatie mogelijk te maken van de toepassing van NPM is er nood aan een adequaat analysekader. Het is met andere woorden cruciaal te weten hoe de toepassing van NPM in de culturele sector onderzocht kan worden. Daartoe is het begrip convergentie belangrijk, of althans de polemiek hieromtrent. Deze polemiek adresseert immers twee cruciale vragen: (1) In hoeverre is er convergentie in de implementatie van NPM? en (2) Wat zijn bepalende factoren in deze implementatie? Deze twee thema’s vormen de kern van het hier voorop gestelde theoretische onderzoek naar de toepassing van NPM. Het eerste thema, nl. de mate van convergentie, levert een bruikbare categorisering op van NPM implementaties aan de hand waarvan ook ons onderzoek opgesplitst kan worden in verschillende fasen. Het tweede thema, nl. de bepalende factoren in de implementatie van NPM, gaat in op het gedrag van organisaties en meer specifiek op de factoren die van invloed zijn op dit gedrag. De theoretische inzichten die hieruit volgen maken het mogelijk enkele proposities naar voor te schuiven over de toepassing van NPM in de culturele sector. Deze proposities – in essentie veronderstellingen over het gedrag van culturele organisaties – kunnen vervolgens in het hierna volgende tweede onderdeel van deze studie getest worden op hun waarheidswaarde. Dit moet ultiem resulteren in een duidelijk beeld van de toepassing van NPM in de culturele sector.

2.1 EEN CATEGORISERING VAN DE IMPLEMENTATIE VAN NPM

De discussie omtrent de vraag of er al dan niet sprake is van een convergerende NPM praktijk impliceert heel wat onenigheid. De voorstanders van convergentie menen dat alle hervormingen in de publieke sector georiënteerd zijn op één of meerdere principes karakteristiek voor NPM. Op internationaal niveau baseert de publieke sector zich volgens hen daarom steeds meer op het model van de private sector en hanteert ze daarbij strategieën zoals ‘marketisering’ (de introductie van competitie) en ‘minimalisering’ (privatisering en uitbesteding) (Pollitt, Van Thiel & Homburg, 2007:12). Tegenstanders geloven dat er eerder sprake is van een divergerende trend, hoofdzakelijk op basis van het argument dat nationale verschillen bepalend zijn in de implementatie van hervormingen (Christensen, Tie & Lægreid, 2008). Volgens Pollitt is het noodzakelijk om in de context van deze discussie op zoek te gaan naar de betekenis van het concept convergentie. Hij omschrijft de implementatie van NPM daarom als een proces bestaande uit volgende vier stadia waar convergentie kan optreden (2007:14; Pollitt, 2001a:477):

12

(1) Discursieve convergentie: de retoriek van de hervorming is steeds meer doorspekt met gelijkaardige concepten. Ieder land heeft als het ware eenzelfde conceptuele agenda. (2) Decisionele convergentie: de autoriteiten beslissen om gelijkaardige organisationele vormen of technieken in te voeren. (3) Operationele convergentie: de werking van de publieke sector baseert zich op gelijkaardige methodes en routines. (4) Resultaatgerichte convergentie: de activiteiten in de publieke sector leveren gelijkaardige resultaten en effecten op. Een hervorming kan in eender welke fase blijven steken. Convergentie in één stadium impliceert daarom niet noodzakelijk convergentie in een volgend stadium. Bovendien is het mogelijk dat terwijl landen in één fase convergeren, ze in de volgende divergeren (Pollitt, 2001a). Deze opsplitsing levert alvast een mogelijke verklaring voor de onenigheid in de discussie omtrent convergentie. Het is immers mogelijk dat verschillende onderzoekers ook verschillende fasen voor ogen hebben en dus een andere mate van convergentie als concept hanteren. Onderzoek focust zich echter meestal op de eerste en tweede fase, aangezien deze fases rijkelijk voorzien zijn van uitspraken, citaten en beslissingen die, zeker voor de voorstanders van convergentie, een vruchtbare en makkelijk toegankelijke bron van informatie vormen. Dit betekent ook dat convergentie op vlak van activiteiten en resultaten veeleer een verwaarloosd onderzoeksdomein is. De analyse hieromtrent vereist immers grondig veldwerk en een vergelijkingsbasis voor wat de resultaten betreft (Pollitt et al., 2007). Verder is het niet zo dat landen die dezelfde labels en namen hanteren voor verschillende technieken, het ook werkelijk over dezelfde technieken hebben. Pollitt et al. (2007) wijzen er immers op dat deze technieken in de praktijk vaak anders geïnterpreteerd worden, zeker gezien de combinatie van een nieuwe techniek met bestaande methodes in ieder land tot een andere uitkomst kan leiden. Tenslotte waarschuwen dezelfde auteurs voor het gebruik van een te nauw kaderwerk. Wie enkel op zoek gaat naar de implementatie van NPM principes, zal ook énkel deze vinden. Het bredere kaderwerk waarin organisaties zich bevinden en de rationale waarop deze gebaseerd is – wie weet wel niét op NPM –, wordt zo makkelijk over het hoofd gezien. Samenvattend, levert de opsplitsing van de implementatie van NPM in vier fasen een bruikbare basis voor de methodiek van het onderzoek in de culturele sector. Los van het begrip 2

convergentie en in het kader van een studie op Vlaams niveau , herinnert het eraan dat niet

2

In tegenstelling tot de meeste studies die zich focussen op internationale vergelijkingen, spitst deze studie zich toe op de Vlaamse context.

13

alleen de retoriek en de beslissingen van overheidswege aandacht mogen krijgen, maar ook de werkelijke praktijk en de resultaten die daaruit voortkomen. Daarnaast is zorgvuldige interpretatie vereist van de precieze inhoud van de toegepaste praktijken en technieken, zodat inhoudsloze labels vermeden worden. Dit alles moet zich situeren in een breed kaderwerk, wat een onderzoek impliceert met oog voor de werking van de organisatie en diens context. In functie van een genuanceerde interpretatie kunnen de resultaten van het onderzoek vervolgens ook gepositioneerd worden op het viervoudige traject. Convergentie en divergentie in de implementatie van NPM in de culturele sector zijn in dit geval mogelijk in de discursieve fase (i.e. in de retoriek van het cultuurbeleid), in de beslissingsfase (i.e. in de effectieve beslissingen van overheidswege), in de operationele fase (i.e. in de werking van de culturele organisaties) en in de resultaatgerichte fase (i.e. in de resultaten in het culturele veld). De resultaten van het onderzoek leiden dus ultiem tot een dergelijk genuanceerd beeld. Een verkláring voor de mogelijke convergentie en/of divergentie is een tweede doelstelling. Het volgende onderdeel gaat hier verder op in.

2.2 BEPALENDE FACTOREN IN DE TOEPASSING VAN NPM Voortbouwend op het voorgaande is het relevant te weten welke factoren een rol spelen in de implementatie van NPM. Deze factoren zijn van invloed op het gedrag van de organisatie en kunnen een verklaring bieden voor mogelijke gelijkenissen die optreden bij de toepassing van NPM in verschillende organisaties (convergentie), maar ook voor mogelijke verschillen (divergentie). Pollitt et al. (2007:198) onderscheiden hieromtrent drie factoren, nl. (1) de interpretatie van het concept NPM, (2) de context van de implementatie en (3) het proces van de implementatie. Deze komen in wat volgt uitgebreider aan bod. 2.2.1

DE INTERPRETATIE VAN HET CONCEPT NPM

Het eerste hoofdstuk verwees reeds naar enkele contradicties inherent aan het begrip NPM. Volgens vernoemde auteurs vormen deze incongruenties een aanleiding tot verschillende interpretaties van de inhoud en de doelstellingen van NPM, wat op zijn beurt makkelijk kan resulteren in divergerende nationale praktijken. In het licht van het onderzoek naar NPM in de Vlaamse culturele sector is deze verklaring voor divergentie evenzeer toepasbaar, mits enige nuancering. Deze studie focust zich immers op één geografisch gebied en neemt het cultuurbeleid uitgestippeld door de Vlaamse overheid als uitvalsbasis. Dit beleid zal natuurlijk gekenmerkt worden door een eigen interpretatie van het veelzijdige en ambigue concept NPM. Een vergelijking met andere regio’s of landen en dus ook met hun interpretatie van NPM en de daaruit voortkomende praktijken, is hier evenwel niet aan de orde. Maar toegepast op het niveau van de individuele organisatie en rekening houdende met de exclusieve focus op Vlaanderen, kan daarom gesteld worden dat indien het voorgeschreven beleid gebaseerd op

14

NPM zélf ambigu van aard is, deze aanleiding kan geven tot verschillende interpretaties en bijgevolg tot divergerende praktijken in Vlaamse culturele organisaties. PROPOSITIE 1

DE INTERPRETATIE VAN HET CULTUURBELEID (DIVERGENTIE)

Ambiguïteit in het cultuurbeleid maakt het mogelijk dat culturele organisaties de inhoud en de doelstellingen van het beleid op verschillende wijze interpreteren en dit beleid bijgevolg op geheel eigen wijze implementeren. Ambiguïteit in het beleid leidt dus tot divergerende lokale praktijken.

2.2.2

DE CONTEXT VAN DE IMPLEMENTATIE VAN NPM

Een groot aantal studies wijzen naar de context of naar de omgeving als bepalende factor in het verloop van de implementatie van NPM (o.a. Dent, 2004; Windels & Christiaens, 2006a, 2006b, 2007; ter Borgt, 2006; Christiaens & Rommel, 2006; Torres & Pina, 2004; Verhoest, Verscheure & Bouckaert, 2007). De precieze wijze waarop deze context zijn invloed uitoefent, kent evenwel verschillende verklaringen. In functie van een genuanceerde, maar toch beknopte benadering, wordt hier een beroep gedaan op twee contrasterende theorieën, nl. de contingentietheorie en de sociologische neo-institutionele theorie. Deze komen hieronder rudimentair aan bod. 2.2.2.1 DE CONTINGENTIETHEORIE De contingentietheorie benadrukt het feit dat organisaties in verschillende omstandigheden opereren en bijgevolg verschillende structuren en processen vereisen (Robbins & Coulter, 2003:14). Deze omstandigheden worden gekenmerkt door een reeks van contingentievariabelen, zoals de onzekerheid, dynamiek en complexiteit van de externe omgeving, maar ook de strategie, de technologie, de activiteiten, de omvang, de organisatiecultuur, het personeel en het management van de interne omgeving. De basisgedachte van de contingentietheorie is dat organisaties hun beleid funderen op rationele keuzes en daarom op zoek gaan naar economische efficiëntie en effectiviteit (ter Bogt, 2007). Deze efficiëntie en effectiviteit kan volgens de contingentietheorie enkel bereikt worden via een goede overeenstemming van de contingentievariabelen met de structuur en werking van de organisatie. Concreet betekent dit dat NPM volgens deze logica een rationeel antwoord vormt op veranderende externe omstandigheden (Pollitt, 2001a:481). Gezien de adequate overeenstemming van een op NPM geïnspireerde organisatie met de externe omgeving moet de implementatie van NPM leiden tot een efficiënte en effectieve organisatie. Aangezien niet één, maar alle organisaties een dergelijke rationele doelstelling voor ogen hebben, zullen zij in principe gezamenlijk overgaan tot de implementatie van NPM en zo een convergerend landschap vormen. Anderzijds pleit dezelfde theorie voor diversificatie. Naast de bepalende factoren uit de externe omgeving, kent iedere organisatie immers zijn eigen, interne variabelen. 15

Onderzoek uitgevoerd door ter Bogt (2006) wijst bijvoorbeeld op de invloed van de omvang van de organisatie op de implementatie van een controlesysteem als antwoord op de veranderde omgeving.

Op dezelfde manier kunnen ook de strategie, technologie,

organisatiecultuur etc. de koers van de organisatie en diens werkwijze vormgeven, wat dus eerder pleit voor een scenario van divergentie. Vertaald naar het culturele veld, verwacht de contingentietheorie in eerste instantie dat culturele organisaties het nieuwe, NPM geïnspireerde beleid zullen toepassen, omdat ze hierdoor congruent worden met de omgeving. Het beleid levert immers een antwoord op de rationele zoektocht van culturele organisaties naar efficiëntie en effectiviteit. Zoals aangeduid, zal de culturele sector daarom convergeren naar één bepaalde praktijk. Anderzijds worden culturele organisaties ook door een reeks andere externe én interne omgevingsvariabelen gekenmerkt die hun eigen aanpassingen vereisen. Dit zou pleiten voor een scenario waarin de implementatie van één cultuurbeleid leidt tot een divergerende set van praktijken. PROPOSITIE 2

DE CONTINGENTIETHEORIE TOEGEPAST OP DE CULTURELE SECTOR (CONVERGENTIE)

Vanuit een waargenomen verandering in de omgeving passen culturele organisaties NPM toe om in overeenstemming te zijn met de veranderde omgeving. Vanuit hun rationele streven worden zij hierdoor efficiënt en effectief. Culturele organisaties convergeren daarom naar één bepaalde praktijk.

PROPOSITIE 3

DE CONTINGENTIETHEORIE TOEGEPAST OP DE CULTURELE SECTOR (DIVERGENTIE)

Vanuit een waargenomen verandering in de omgeving passen culturele organisaties NPM toe om in overeenstemming te zijn met de veranderde omgeving. Vanuit een rationeel streven naar efficiëntie en effectiviteit, trachten deze culturele organisaties ook in overeenstemming te zijn met andere bestaande en/of veranderende elementen uit hun interne en/of externe omgeving. Culturele organisaties kennen daarom divergerende praktijken.

2.2.2.2 DE SOCIOLOGISCHE NEO-INSTITUTIONELE THEORIE De basisgedachte van de sociologische neo-institutionele theorie staat in scherp contrast met de contingentietheorie. Organisaties zijn volgens deze theorie geen zuiver rationele entiteiten op zoek naar efficiëntie en effectiviteit, maar voelen eerst en vooral de nood om zichzelf te legitimeren in hun organisationeel veld (Brignall & Modell, 2000:285). Een dergelijk ‘organisationeel veld’ bestaat uit organisaties die samen een erkend gebied vormen in het institutionele leven, zoals de culturele sector. Hoewel de neo-institutionele theorie erkent dat economisch rationele en functionele overwegingen een rol kunnen spelen in organisationele beslissingen, benadrukt zij vooral de maatschappelijke structuren en socio-culturele aspecten in de omgeving van de organisatie, zoals regels, kennis, gewoonten, waarden, macht en interne en externe druk (ter Bogt, 2006).

16

Isomorfisme vormt een belangrijk concept in deze theorie. Het verwijst naar de druk opgelegd aan organisaties in eenzelfde institutioneel kader om structureel uniform te zijn (Van de Walle et al., 2005). Verschillende mechanismen kunnen leiden tot een dergelijke isomorfe situatie (Pollitt, 2001a). In eerste instantie kan er sprake zijn van een dwingend isomorfisme, wanneer het politieke kader of een gemachtigde instelling druk uitoefent op organisaties om een bepaalde zaak te implementeren. Vervolgens kan het isomorfisme ook mimetisch van aard zijn. Organisaties kopiëren in dit geval veranderingen doorgevoerd in zogenaamd ‘leidende’ organisaties, omdat ze onzeker zijn over de wijze waarop ze moeten reageren op veranderde situaties. Tenslotte is het ook mogelijk dat de structurele uniformiteit veroorzaakt wordt door een normatief isomorfisme. Organisaties worden volgens deze variant sterk beïnvloed door normen vooropgesteld door een gewichtige instelling aanwezig in hun organisationele veld. Convergentie komt dus in een gegeven institutionele context voor omdat organisaties opgedragen worden te convergeren (dwingend isomorfisme) of omdat het minder risicovol lijkt om de ‘leiders’ te volgen (mimetisch isomorfisme) of omwille van de invloed van professionele normen en standaarden (normatief isomorfisme) (Pollitt, 2001a:483). De veranderingen die hiermee gepaard gaan worden volgens de neo-institutionele theorie echter vooral gebruikt ter “externe

legitimatie”.

Nieuwe

methodes

en/of

technieken

worden

niet

werkelijk

geïmplementeerd, maar eens pro forma geïntroduceerd houden ze alvast de schijn hoog dat de organisatie in kwestie conform is met andere organisaties die opereren in hetzelfde institutionele kader of met de opgedragen regels. Een dergelijk fenomeen wordt bestempeld als “decoupling” (ter Bogt, 2006). Hieruit volgt dat: “It may be hoped or believed that, because of reform, efficiency and/or effectiveness will improve, but, from this perspective, this is not a necessary condition for convergence. Isomorphism is more about organizational legitimacy and symbolism than about the ‘hard cash’ of measured productivity. It places more emphasis being seen to act appropriately than on maximizing efficiency or effectiveness.” (Pollitt, 2001a:483)

Legitimiteit als motivatie vormt een belangrijke verklaring in het onderzoek van Verhoest et al. (2007). Volgens deze auteurs zijn autonomie en controle stimulerende factoren in het innovatieve gedrag gesteld door publieke managers, maar is het verwerven van legitimiteit echter de cruciale motivatie. Dit verwerven en/of versterken van externe legitimiteit brengt immers interessante voordelen met zich mee, zoals “meer politieke steun om meer middelen, taken en autonomie te verkrijgen, minder strenge controles en competitie en/of een behoud van de bestaande situatie” (Verhoest et al., 2007:489). Publieke organisaties exploiteren in die zin een potentiële win-win situatie: meer innovatief gedrag in ruil voor meer (of evenveel) autonomie. Ook Windels & Christiaens wijzen in hun onderzoek naar de NPM-hervorming van de Vlaamse OCMW’s op legitimiteit als motiverende factor:

17

“From an institutional point of view the findings indicate that some adjustments in practice can mainly be regarded as a response to external change in the formal expectations. The extent and the quality of adoption of some instruments (i.e. activity centres, longe-range planning, budget controllership) clearly indicate that local entities are merely trying to fulfil the new requirements in a search for legitimacy than to actually improve their decision-making and control mechanisms.” (2006a:404)

Los van de waarde van het legitimerende motief, benadrukken beide studies evenwel de invloed van factoren aanwezig in de lokale cultuur en context van iedere organisatie. Dit betekent dat de beschreven dwingende, mimetische en normatieve processen in wisselwerking treden met de idiosyncratische karakteristieken van de organisatie en dus niet noodzakelijk hoeven te leiden tot een isomorf institutioneel kader. Indien daarom een organisatie beschikt over bepaalde institutionele karakteristieken die duidelijk afwijken van het zogenaamde dominante model in een gegeven sector, dan zal deze organisatie een divergerend veranderingspatroon vertonen (Windels et al., 2006a:394). Deze nadruk op divergentie sluit in principe meer aan bij de historische neo-institutionele theorie die veronderstelt dat ieder land zijn uniek politiekadministratieve verleden kent en hierdoor in een unieke politiekadministratieve context opereert (Teisman & van Buuren, 2007). Dit impliceert dat hervormingen gekenmerkt worden door padafhankelijkheid. Iedere hervorming draagt m.a.w. de ‘erfenis’ met zich mee van het historisch gegroeide politiekadministratieve systeem dat onvermijdelijk een bepaalde koers geeft aan de geïntroduceerde hervorming en bijgevolg ook de resultaten ervan bepaalt (Pollitt, 2001a:485). In die zin kan de verklaring voor divergentie in de context van de sociologische neo-institutionele theorie, nl. door een prominente afwijking van de institutionele karakteristieken van de organisatie t.o.v. van het dominante model in de sector, geïnterpreteerd worden als een geval van padafhankelijkheid. De organisatie in kwestie opereert in een unieke, historisch gegroeide context die de implementatie van bijvoorbeeld NPM zodanig beïnvloedt dat zij een divergerend patroon vertoont. Vertaald naar de culturele sector is het in eerste instantie mogelijk dat de dwingende kracht van het nieuwe beleid leidt tot een isomorf cultureel landschap. Het feit dat de implementatie van de nieuwe maatregelen voorwaarde is om subsidies te ontvangen, zet deze stelling kracht bij. Dit sluit niet uit dat er ook sprake kan zijn van mimetische of normatieve druk tot veranderen, in die zin dat bepaalde culturele organisaties een dominante rol spelen of dat in het culturele landschap bepaalde instellingen zich profileren als sterk normatief. Zoals opgemerkt, is het evenzeer mogelijk dat enkele (of alle) culturele organisaties ‘afwijkende’, of positief gesteld, ‘individuele’ kenmerken vertonen, al of niet veroorzaakt door een specifiek historisch gegroeide context. Deze kunnen op bepalende wijze het veranderingsproces beïnvloeden en bijgevolg een isomorfe situatie verhinderen. Divergentie of convergentie, de mogelijkheid blijft reëel dat culturele organisaties de nieuwe maatregelen hoofdzakelijk introduceren omwille van externe

18

legitimatie. Dit betekent tegelijkertijd dat de geïntroduceerde maatregelen ‘ontkoppeld’ kunnen zijn van de werkelijke praktijk en dus slechts fungeren als oppervlakkige symbolen van congruentie naar het organisationele veld toe. PROPOSITIE 4

DE NEO-INSTITUTIONELE THEORIE TOEGEPAST OP DE CULTURELE SECTOR (CONVERGENTIE)

Culturele organisaties voelen zich gedwongen door de overheid om NPM toe te passen, zeker gezien zij van deze overheid afhankelijk zijn voor het ontvangen van subsidies. Andere dominante culturele instellingen of sterk normatieve instellingen kunnen deze druk versterken. De belangrijkste motivatie voor de introductie van NPM in culturele organisaties is bijgevolg externe legitimatie, zeker gezien het vernoemde belang van de subsidies. Omdat dit als voornaamste motivatie geldt en de organisaties in kwestie dus niet zozeer gedreven worden door rationele efficiëntie en effectiviteit, is de kans zeer groot dat de geïntroduceerde veranderingen slechts oppervlakkig zijn. Ongeacht dit feit vormen culturele organisaties een convergerend landschap.

PROPOSITIE 5

DE NEO-INSTITUTIONELE THEORIE TOEGEPAST OP DE CULTURELE SECTOR (DIVERGENTIE)

Culturele organisaties voelen zich gedwongen door de overheid om NPM toe te passen, zeker gezien zij van deze overheid afhankelijk zijn voor het ontvangen van subsidies. Andere dominante culturele instellingen of sterk normatieve instellingen kunnen deze druk versterken. De belangrijkste motivatie voor de introductie van NPM in culturele organisaties is bijgevolg externe legitimatie, zeker gezien het vernoemde belang van de subsidies. Omdat dit als voornaamste motivatie geldt en de organisaties in kwestie dus niet zozeer gedreven worden door rationele efficiëntie en effectiviteit, is de kans zeer groot dat de geïntroduceerde veranderingen slechts oppervlakkig zijn. De organisaties beschikken echter ook over sterk dominante individuele eigenschappen die ervoor zorgen dat de geïntroduceerde veranderingen een geheel eigen invulling krijgen. Culturele organisaties vormen daardoor een divergerend landschap.

2.2.2.3 EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING De uiteenzetting over de contingentietheorie en de sociologische neo-institutionele theorie maakt duidelijk dat beide benaderingen vruchtbare inzichten leveren omtrent het onderzoek naar de implementatie van veranderingen in organisaties. Beide scheppen echter een sterk contrasterend beeld. Volgens de contingentietheorie implementeren organisaties NPM omdat ze hierdoor vanuit economisch rationele overwegingen een betere ‘fit’ creëren met de veranderde omgeving. De institutionele theorie is er echter niet van overtuigd dat organisaties in eerste instantie rationeel zijn, maar oppert de stelling dat organisaties veeleer een zekere dwingende, mimetische of normatieve druk voelen om veranderingen te introduceren waarmee ze zichzelf kunnen legitimeren in hun institutionele kader. Deze zucht naar legitimatie gaat bovendien makkelijker gepaard met een ‘decoupling’ van de geïntroduceerde veranderingen en de werkelijke praktijk, wat afbreuk doet aan de efficiëntie en effectiviteit van de organisatie. Op één punt zijn beide theorieën alvast wel compatibel. Divergentie treedt immers in beide gevallen op omdat de individuele karakteristieken van de organisatie en van diens onmiddellijke omgeving opwegen t.o.v. de dominante logica of het dominante model van de sector in kwestie.

19

Ter Bogt doet vervolgens een beroep op een interessante zienswijze: het legitimerende gedrag en het economisch rationele gedrag hoeven elkaar niet uit te sluiten. “Probably, socially rational behaviour, a tenet of the institutional theory, may exist alongside economically rational behaviour, a basic principle of the contingency theory. When an organisation implements change for reasons of external legitimacy, this does not automatically exclude the possibility that it may also result in greater economic efficiency (and effectiveness), even if that was initially not the major consideration. Both kinds of rationality, which are not necessarily mutually exclusive, may play ar role in organizations striving for continuity.” (ter Bogt, 2006:114). “An organization may, for example, implement certain changes because other organizations have done so. However, this copying of other orgzanizations may also be advisable from an economic point of view. So, a corporation might implement changes for economic reasons, i.e. to work more efficiently. However, a corporation may also feel a need to come up to other parties’ expectations or may want to follow developments elsewhere and, at least formally, official requirements.” (ter Bogt, 2006:126)

In de veronderstelling dat de verschillende factoren niet mutueel exclusief zijn, wordt daarom gebruik gemaakt van een “breed institutioneel model” dat de verschillende aspecten van beide theorieën integreert (Windels & Christiaens, 2006a:394). Daartoe moeten zowel de bredere contextuele invloeden adequaat in kaart gebracht worden als de aspecten die bepalend zijn op het microniveau van de organisatie. Aandacht voor de betekenis die de organisatie geeft aan geïntroduceerde veranderingen kan eveneens hulpvol zijn in het onderscheid tussen “sociaal rationeel” en “economisch rationeel” gedrag en de eventuele compatibiliteit tussen beiden. Dit leidt tot de zesde propositie: PROPOSITIE 6

EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING

Culturele organisaties passen het NPM geïnspireerde beleid toe als legitimatie naar de overheid, maar ook vanuit een rationeel streven naar overeenstemming met de veranderde omgeving. ‘Sociaal’ rationeel gedrag en ‘economisch’ rationeel gedrag kunnen daarom gelijktijdig een rol spelen in de introductie van NPM. De combinatie van beide, en vooral de invloed van het economisch rationele gedrag, minimaliseert in dit geval de mogelijke ontkoppeling tussen de geïntroduceerde maatregelen en de werkelijke praktijk die normaliter zou volgen uit het zuiver sociaal rationeel gedrag. Hierdoor kunnen de geïntroduceerde maatregelen toch leiden tot een verbetering van de efficiëntie en effectiviteit van de organisatie.

2.2.3

HET PROCES VAN DE IMPLEMENTATIE

Teisman & van Buuren (2007) spitsen zich verder toe op de waargenomen divergentie die optreedt bij de implementatie van NPM. Zij beamen hiertoe de verklarende kracht van de institutionele theorie, maar stellen dat deze vrij statische benadering een relevant element mist, nl. de dynamiek van het implementatieproces. Om deze dynamiek te verklaren, gaan vernoemde auteurs uit van complexe adaptieve systemen. NPM wordt volgens hen immers

20

geïmplementeerd in een “complexe, sterk onderling verbonden wereld van organisaties, actoren, processen en omgevingen” (Teisman et al., 2007:183). De complexiteitstheorie maakt een aantal veronderstellingen over het gedrag van systemen. Ze vertrekt van het gegeven dat organisaties structureel complexe en dynamisch complexe systemen zijn. Dit heeft tot gevolg dat de systeemelementen eigen aan de interne structuur van de organisatie en de elementen in de omgeving van de organisatie niet alleen op dynamische wijze interageren, maar ook sterk afhankelijk zijn van elkaar. De ontwikkeling van een organisatie is daarom een dynamische co-evolutie tussen de interne elementen onderling en tussen deze interne elementen en externe elementen. Vertrekkend vanuit een toestand van chaos leidt deze dynamische co-evolutie uiteindelijk tot een tijdelijk stabiele toestand. Systemen die echter niet in staat zijn een dergelijk evenwicht te bereiken, belanden opnieuw in een staat van chaos (i.e. een gebrek aan een uniforme identiteit waarmee ze de omgeving op voorspelbare wijze kunnen beïnvloeden) of in een staat van inertie (i.e. een onvermogen om zich aan te passen aan de omgeving) (Teisman et al., 2007:184). Het bereiken van dit dynamische evenwicht betekent dus dat de organisatie in kwestie zich weet aan te passen aan zijn omgeving. Het maakt in dit geval een ‘systeem sprong’ naar een hoger niveau van effectiviteit en duurzaamheid. Aanpassingen kunnen echter ook oppervlakkig zijn en brengen de organisatie makkelijk in een inerte toestand. Het succes van veranderingsprocessen geïntroduceerd in de organisatie is immers afhankelijk van de graad van overeenstemming van de ingevoerde verandering met de interacties tussen de elementen intern aanwezig in de organisatie en deze extern aanwezig. Een slechte overeenstemming met deze interacties lokt immers een negatieve feedback uit van vernoemde elementen, waardoor nieuw geïntroduceerde veranderingen uit de organisatie gefilterd worden. Veranderingen worden daarentegen bekrachtigd als de elementen in kwestie positieve feedback geven, waardoor innovaties mogelijk worden die op hun beurt aanleiding geven tot de emergentie van nieuwe culturele karakteristieken (Teisman et al., 2007:184). Dit suggereert dat de implementatie van NPM niet alleen het gedrag van de organisatie verandert, maar ook de wijze waarop deze interageert met en gepercipieerd wordt door de omgeving. Bovendien wordt de implementatie van NPM zélf sterk beïnvloed door de organisatie en diens omgeving. Deze wederzijdse beïnvloeding is het resultaat van de onderlinge interacties tussen de elementen eigen aan de organisatie, alsook van de interacties tussen de organisatie en diens omgeving. Hierdoor ontstaat een co-evolutionair proces tussen de hervorming, de organisatie en diens omgeving. Deze co-evolutie is een dynamisch, iteratief en onvoorspelbaar proces waarbij de drie partijen elkaar steeds weer beïnvloeden en waarin de uiteindelijke implementatie telkens opnieuw betekenis en vorm krijgt tot een tijdelijk evenwicht behaald wordt.

21

De introductie van NPM moet dus ultiem leiden tot het bereiken van dit evenwicht. Slechts hierdoor kan de organisatie de vruchten plukken van de geïntroduceerde hervorming in kwestie. De kritieke succesfactor is evenwel de werkelijke (en niet oppervlakkige) inbedding van NPM in de organisatie. Dit impliceert een overeenstemming van NPM met alle interacties in de organisatie en met alle interacties tussen de organisatie en de omgeving. Samenvattend kan dus gesteld worden dat: “NPM reforms are in their final shape (although their shape is never definitive) not only contextspecific, but also ‘proces’-specific: they reflect the dynamics of their implementation process. Implementing NPM reforms in largely comparable contexts does not mean they will be similar after their implementation. Therefore, the process through which they obtain meaning and functionality is important. Linkages are difficult to handle by public managers who implement NPM reforms, but at the same time they are important sources for progress.” (Teisman et al., 2007:195).

Vertaald naar de culturele sector, is de invalshoek van de complexiteitstheorie in essentie compatibel met voorgaande theorieën. Ze vestigt eveneens de aandacht op de eigenschappen van de organisatie en van diens omgeving. Een cruciaal onderscheid is echter dat het de culturele organisatie en diens omgeving niet beschouwt als los gekoppelde entiteiten, maar als sterk interagerende en daarom ook van elkaar afhankelijke objecten. Bovendien schenkt het ook aandacht aan de interacties binnenin de culturele organisatie, in die zin dat de activiteiten, managementprocessen, personeelsleden etc. eveneens sterk met elkaar verweven zijn en dat verandering in het éne element noodzakelijk een verandering in een ander element teweeg brengt. Daarnaast beschouwt de complexiteitstheorie de organisatie en diens omgeving en bijgevolg ook de mogelijke interacties niet als statische, maar als sterk dynamische gegevens. Hieruit volgt dat de implementatie van NPM in de culturele sector geen eenvoudig, lineair proces kan zijn, maar eerder een dynamisch proces waarin, door de verwevenheid van alle betrokken partijen, NPM telkens een nieuwe vorm en betekenis krijgt om uiteindelijk definitief geïmplementeerd te worden. Het zijn dus de onderlinge verbanden tussen de drieling ‘NPM – culturele organisatie – omgeving’

die

van

de

implementatie

een

dynamisch,

iteratief,

onvoorspelbaar

én

onvergelijkbaar proces maken. Deze theorie pleit dus duidelijk voor een divergerend cultureel landschap. Belangrijker is echter de veronderstelling dat een succesvolle implementatie van NPM in een culturele organisatie afhankelijk is van de juiste overeenstemming met alle kritieke interacties in de organisatie zelf en van deze organisatie met diens omgeving. In het onderzoek moet dus aandacht uitgaan naar de vraag of NPM in de organisatie in kwestie wel voldoende gekoppeld is aan alle activiteiten, processen en eventuele andere gebeurtenissen en doelstellingen aanwezig in de organisatie, maar ook of NPM voldoende aanknopingspunten vindt met de onmiddellijke omgeving van die organisatie, zoals met de relaties met andere

22

lokale overheden, partners, bezoekers, (culturele) actoren etc. of met andersoortige ontwikkelingen in die omgeving. Zonder deze inbedding zou NPM slechts een zwevende luchtbel zijn en zou de organisatie helemaal geen ‘sprong’ maken naar een nieuw en beter aangepast niveau. Bijgevolg zou de organisatie hervallen in een staat van chaos of van inertie. Inertie is zoals vernoemd ook mogelijk door een bewuste oppervlakkige implementatie van NPM; een redenering die sterk verwant is met sociologische neo-institutionele theorie. PROPOSITIE 7

DE COMPLEXITEITSTHEORIE TOEGEPAST OP DE CULTURELE SECTOR (DIVERGENTIE)

Culturele organisaties kennen complexe en dynamische interacties die zich afspelen binnenin de organisatie en tussen de organisatie en diens omgeving. De implementatie van NPM vraagt daarom een juiste overeenstemming van de nieuw geïntroduceerde maatregelen met alle interne en externe interacties die cruciaal zijn voor de organisatie. Deze adequate overeenstemming maakt dat de organisatie beter aangepast is aan zijn omgeving en bijgevolg effectiever opereert. Dit pleit grotendeels voor een divergerende cultureel landschap. Een gebrek aan aanknopingspunten met alle cruciale interacties, al dan niet bewust, maakt echter dat de geïntroduceerde maatregelen geïsoleerd geraken in de organisatie. Deze gebrekkige inbedding brengt de culturele organisatie uiteindelijk in een inerte of chaotische staat.

2.3 OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE Deze studie zal in eerste instantie nagaan in hoeverre NPM aan bod komt in de retoriek (discursieve fase) en in de decreten (beslissingsfase) van het culturele beleid. Vervolgens wordt de implementatie van NPM in de praktijk onderzocht (operationele fase) en wordt nagegaan wat de resultaten zijn van deze implementatie (resultaatgerichte fase). De studie van deze laatste twee fasen houdt rekening met de invloed van de context op het gedrag van de organisaties. Tenslotte kan aangeduid worden op welke punten van dit viervoudige traject sprake is van convergentie en/of van divergentie. 2.3.1

DISCURSIEVE FASE EN BESLISSINGSFASE

Tot nog toe werd verondersteld dat het Vlaamse cultuurbeleid (en voorafgaand de retoriek) geïnspireerd is door NPM. Om deze stelling te verifiëren, kan op basis van publieke beleidsdocumenten het cultuurbeleid getoetst worden aan de principes en theoretische grondslagen van NPM uiteengezet in het eerste hoofdstuk. Eens duidelijk is in hoeverre het beleid daadwerkelijk NPM geïnspireerd is, kan de vraag gesteld worden naar de precieze inhoud die zij aan NPM geeft, naar de motivatie en concrete doelstellingen van dit beleid, naar de wijze waarop ze de effectieve implementatie in de culturele organisaties geïntroduceerd heeft en deze tot op vandaag opvolgt. Naast vernoemde publieke documenten, kunnen ook enkele kwalitatieve interviews met personen uit het beleidsveld meer licht werpen op deze aspecten.

23

Onderzoek naar de discursieve fase en de beslissingsfase impliceert volgende vragen: (1) In hoeverre is er sprake van een verwantschap tussen het Vlaamse cultuurbeleid enerzijds en de principes en theoretische grondslagen van NPM anderzijds? (2) Welke inhoud geeft het Vlaamse cultuurbeleid aan NPM geïnspireerde maatregelen? (3) Wat is de motivatie van het Vlaamse cultuurbeleid om dergelijke maatregelen in te voeren? (4) Met welke doelstelling wil het Vlaamse cultuurbeleid deze maatregelen invoeren? (5) Hoe heeft de Vlaamse overheid de nieuwe maatregelen geïntroduceerd bij de betrokken organisaties? (6) Hoe volgt zij de implementatie van die maatregelen tot op vandaag op?

2.3.2

OPERATIONELE EN RESULTAATGERICHTE FASE

Na de retoriek en de effectieve beslissingen van overheidswege, richt het onderzoek zich op de werkelijke praktijk en de daaruit voortvloeiende resultaten. In eerste instantie wordt gepeild naar de zuiver formele overeenstemming van de organisaties in kwestie met de voorgeschreven maatregelen. Deze formele overeenstemming vormt immers een eerste logische stap, aangezien dit, zeker in de context van de publieke sector, beschouwd kan worden als een “conditio sine qua non voor verdere succesvolle implementatie” (Windels et al., 2006a:392). Het beleidsplan opgesteld door de culturele organisaties vormt hiertoe een adequate bron. Vervolgens kunnen kwalitatieve interviews meer inzicht geven in de werkelijke praktijk van de organisatie. Naast mogelijke kritiek op het NPM-model (zie hoofdstuk 1), staat hierbij het waarom en het hoe van de implementatie voorop, alsook de bekomen resultaten. Onderzoek naar de operationele en resultaatgerichte fase impliceert volgende vragen: (7) Voeren de betrokken culturele organisaties de nieuw voorgeschreven maatregelen uit? (8) Wat betekenen deze nieuwe maatregelen voor de werkelijke praktijk van deze organisaties? (9) Op welke wijze werden de nieuwe maatregelen ingevoerd? (10) Wat is/was de belangrijkste motivatie voor culturele organisaties om NPM in te voeren? (11) Wat waren de aanvankelijke verwachtingen m.b.t. de introductie van NPM? (12) Wat zijn de uiteindelijke of voorlopige resultaten m.b.t. de introductie? (13) Wat zijn volgens deze organisaties tenslotte mogelijke voor- en nadelen van het NPM geïnspireerde beleid en van New Public Management an sich?

Tot nog toe werd telkens een top-down interpretatie gehanteerd die veronderstelt dat NPM van bovenaf opgelegd wordt. Vernoemde vragen willen echter evenzeer peilen naar mogelijke NPM initiatieven uitgevoerd door culturele organisaties los van het bestaande beleid. 2.3.3

EEN GEÏNTEGREERDE BENADERING

In het onderzoek naar de operationele en resultaatgerichte fase gaat extra aandacht uit naar de context van de organisatie. Dit zou meer licht moeten werpen op de werkelijke betekenis van NPM voor culturele organisaties. Andere vernoemde factoren, zoals de interpretatie van NPM

24

en het proces van de implementatie, vallen hier echter buiten beschouwing omwille van het korte tijdsbestek van dit onderzoek. Meer concreet baseert dit onderzoek zich op de vernoemde “geïntegreerde benadering” en wil het dus in essentie de zesde propositie verifiëren. Deze propositie luidt als volgt: “Culturele organisaties passen het NPM geïnspireerde beleid toe als legitimatie naar de overheid, maar ook vanuit een rationeel streven naar overeenstemming met de veranderde omgeving. ‘Sociaal’ rationeel gedrag en ‘economisch’ rationeel gedrag kunnen daarom gelijktijdig een rol spelen in de introductie van NPM. De combinatie van beide, en vooral de invloed van het economisch rationele gedrag, minimaliseert in dit geval de mogelijke ontkoppeling tussen de geïntroduceerde maatregelen en de werkelijke praktijk die normaliter zou volgen uit het zuiver sociaal rationeel gedrag. Hierdoor kunnen de geïntroduceerde maatregelen toch leiden tot een verbetering van de efficiëntie en effectiviteit van de organisatie.”

Om de verificatie van deze propositie mogelijk te maken staan vijf vragen voorop. Deze sluiten sterk aan bij eerder vernoemde vragen (7 – 13) naar de operationele en resultaatgerichte fase. Volgende vijf vragen vormen dan ook een diepgaandere bevraging van NPM in deze fases: (14) In hoeverre is het NPM geïnspireerde beleid geïmplementeerd ter legitimatie naar de overheid toe? (15) In hoeverre is het NPM geïnspireerde beleid geïmplementeerd vanuit de rationele behoefte in overeenstemming te zijn met een veranderde omgeving? (16) Als beide motivaties (‘sociaal’ rationeel en ‘economisch’ rationeel) aanwezig zijn in de organisatie, is het belang van beide dan even groot? (17) In hoeverre is NPM werkelijk ingebed of geïnstitutionaliseerd in de organisatie, of nog: zijn de nieuw geïntroduceerde praktijken werkelijk geïntegreerd in de werking van de organisatie? (18) Hebben de nieuw geïntroduceerde maatregelen gezorgd voor een verbetering van de efficiëntie en de effectiviteit van de organisatie?

De vraag omtrent de legitimerende motivatie (vraag 14) moet rekening houden met de mate waarin de organisatie in kwestie zich gedwongen voelt conform te zijn met de nieuwe wetgeving. Een sterke financiële afhankelijkheid van de toegekende subsidies kan een mogelijke reden zijn voor deze waargenomen gedwongenheid. Daarnaast kan de eventuele druk die uitgaat van de overheid versterkt worden door ‘voorbeeldige spelers’ die een mimetische druk uitoefenen op de overige spelers in het culturele veld. Daarnaast kunnen mogelijke normatieve instellingen een normatieve druk uitoefenen op de organisaties in kwestie. Indien deze verschillende bijkomstige vragen enerzijds wijzen op een grote waargenomen druk uitgeoefend door de overheid zelf en/of door spelers in het veld en anderzijds op een sterke financiële afhankelijkheid van de toegekende subsidies, dan ondersteunen zij de eventuele vaststelling dat de organisatie in kwestie het voorgeschreven beleid in eerste instantie implementeert ter legitimatie naar de overheid en/of het culturele veld toe. De vraag die peilt naar de economisch rationele motivatie van de organisatie (vraag 15), moet in eerste instantie trachten na te gaan of de organisatie au fond efficiëntie en effectiviteit als

25

belangrijkste doelstellingen naar voor schuift. Daarnaast zou deze organisatie een duidelijke verandering waargenomen moeten hebben in zijn omgeving die ervoor gezorgd zou hebben dat deze organisatie niet meer naar behoren functioneerde; dat zij niet meer in overeenstemming was met de omgeving. Het NPM geïnspireerde beleid moet voor deze organisatie bijgevolg een adequate oplossing vormen om de waargenomen kloof tussen de organisatie en diens omgeving te dichten. De druk die deze organisatie waarneemt is dus niet zozeer afkomstig van de overheid, maar wel van de omgeving. De overheid functioneert in dit geval misschien als een welkome partner die bruikbare instrumenten aanreikt. De betekenis van NPM en van beleidsgerelateerde maatregelen voor de zakelijk manager in kwestie, alsook diens interesse hiervoor, zijn betrokkenheid ermee en zijn kunde om deze aspecten om te zetten in de praktijk, ondersteunen wellicht méér de mogelijke vaststelling dat de organisatie economisch rationeel handelt dan sociaal rationeel. Vragen 17 en 18 vormen de eigenlijke kern van dit onderzoek. De ultieme doelstelling ligt er immers in te weten of de nieuw geïntroduceerde maatregelen ook werkelijk ingebed geraakt zijn in de organisatie én of dit de organisatie vervolgens ook enig voordeel heeft opgeleverd onder de vorm van verhoogde efficiëntie en effectiviteit, gezien dit een belangrijke doelstelling is van NPM. Volgens de eerder uiteengezette theorie is een adequate inbedding een noodzakelijke voorwaarde voor een toename van de efficiëntie en effectiviteit. Bovendien zou niet zozeer sociaal rationeel gedrag, maar wel economisch rationeel gedrag aanleiding geven tot een adequate inbedding. Zoals uiteengezet wordt hier echter uitgegaan van een geïntegreerde benadering die veronderstelt dat beide vormen van rationeel gedrag gepaard kunnen gaan, bijgevolg een adequate inbedding mogelijk maken en zo ook de organisatie de kans geven efficiënter en effectiever te worden. Logischerwijze moet het onderzoek hieromtrent meer uitsluitsel geven. 2.3.4

TOT SLOT: CONVERGENTIE OF DIVERGENTIE?

Recapitulerend is de doelstelling van dit onderzoek na te gaan in hoeverre NPM in de Vlaamse culturele sector toegepast wordt. De theoretische achtergrond en de praktische link met het onderwerp van deze studie werd hierboven verklaard. Beknopt geformuleerd bestaat het onderzoek uit vier delen: (1) een studie van de toepassing van NPM in de retoriek en het beleid van de Vlaamse Overheid voor wat betreft het culturele domein, (2) een studie van de toepassing van NPM in de praktijk van culturele organisaties en van de daaruit voortvloeiende resultaten, (3) een diepgaander onderzoek naar het hoe en het waarom van de implementatie van NPM in de culturele organisaties gebaseerd op een breed institutioneel perspectief en (4) een concluderend deel dat uitspraken doet over mogelijke convergentie en/of divergentie in het Vlaamse culturele veld. Omdat deel 2 en deel 3 zich focussen op dezelfde fasen (nl. operationeel en resultaatgericht), zullen die samen worden behandeld.

26

Omwille van het korte tijdsbestek en het gebrek aan voorgaand onderzoek in hetzelfde domein, beperkt dit onderzoek zich tot een verkennende studie. Dit impliceert een aantal consequenties voor boven vernoemde vier delen. Het eerste deel zal zich uitsluitend toespitsen op openbare documenten die het cultuurbeleid regelen en zal gebruik maken van twee interviews met personen met degelijke kennis van het Vlaamse cultuurbeleid. Aan de hand van interviews wordt vervolgens in het tweede en derde onderdeel een onderzoeksgroep van twee culturele organisaties ondervraagd. Deze organisaties variëren hoofdzakelijk qua activiteiten. De interviews zijn concreet gericht naar de zakelijke leiders van de organisaties in kwestie. Ze zijn gestructureerd van aard en omvatten gesloten vragen (akkoord – niet akkoord) die evenwel ruimte openlaten voor meer duiding van de antwoorden. De beleidsplannen opgesteld door de organisaties in kwestie kunnen de antwoorden uit het interview enigszins in hun context helpen plaatsen. Wat het laatste onderdeel betreft, nl. beslissen in welke fase van Politts viervoudige traject convergentie of divergentie optreedt, moet dus een oordeel gevormd worden over de mate waarin één cultuurbeleid al dan niet aanleiding geeft tot een homogeen cultureel landschap. Het spreekt voor zich dat deze beknopte studie onmogelijk in staat is hieromtrent uitsluitsel te geven. Op het vlak van retoriek en misschien ook het concrete beleid kan alvast convergentie verwacht worden, gezien deze fasen in handen liggen van één minister. Met betrekking tot de praktijk van de culturele organisaties en hun bekomen resultaten kunnen slechts voorzichtige trends genoteerd worden richting één van beide mogelijkheden (i.e. convergentie of divergentie). Dit betekent evenzeer een behoedzaam antwoord formuleren op de vraag of culturele organisaties sterk individuele patronen vormen in het culturele landschap of of zij daarentegen grote verwantschap vertonen. Dit alles rekening houdende met de omvang van de hier gehanteerde onderzoeksgroep en de korte tijdshorizon van deze studie. Idealiter vormt deze studie echter een bruikbare uitvalsbasis voor grootschaliger en eventueel kwantitatief gericht onderzoek waaruit meer algemene conclusies afgeleid kunnen worden.

27

DEEL 2 PRAKTIJKONDERZOEK

3 HET CULTUURBELEID Dit derde hoofdstuk gaat specifiek op zoek naar de mate waarin het cultuurbeleid, in zijn retoriek enerzijds en in zijn effectieve beslissingen anderzijds, door NPM geïnspireerd is. Zoals aangegeven in het voorgaande hoofdstuk, moet ultiem een antwoord gevonden worden op zes vragen, nl. de verwantschap van het beleid met de principes van NPM, de precieze maatregelen die daaruit voortkomen, de motivatie van de Vlaamse overheid om deze maatregelen in te voeren, de doelstellingen daarvan en tenslotte de wijze waarop de maatregelen geïntroduceerd geweest zijn en tot op vandaag opgevolgd worden. Aan de hand van de beleidsnota’s en beleidsbrieven kan gezocht worden naar die elementen die verwantschap vertonen met de principes van NPM. Deze beleidsnota’s en –brieven worden gegroepeerd onder de noemer “retoriek”, omdat ze in hoofdzaak handelen over de visie op de koers van het Vlaamse cultuurbeleid en niet zozeer over de concrete maatregelen die daaruit 3

voortvloeien. Deze maatregelen vallen op hun beurt onder het domein van de decreten en worden in punt 3.2 adequaat toegelicht. De beknoptheid van dit onderzoek gebiedt noodzakelijkerwijze enige selectiviteit. Daarom ligt de nadruk op de professionele kunsten en wordt het cultuurbeleid bijgevolg herleid tot het kunstenbeleid. De specifieke keuze hiervoor volgt enerzijds uit het feit dat de professionele kunsten een vrij traditioneel cultuurdomein beslaan en anderzijds uit het feit dat ze vanuit beleidsoogpunt als de meest vergevorderde sector wordt beschouwd. In die zin geldt ze dus als voorbeeld voor de volledige sector. Daarom kan verondersteld worden dat de ambities van overheidswege m.b.t. deze sector in grove lijnen parallel lopen met de ambities voor de overige domeinen. De onderwerpen die in 3.1. aan bod komen zijn alvast richtinggevend voor het ganse cultuurbeleid. In dit onderdeel zijn cultuurbeleid en kunstenbeleid dan ook volledig inwisselbaar. Vanaf 3.2 ligt de klemtoon evenwel op het Kunstendecreet met daarbinnen exclusieve aandacht voor de kunstencentra en de festivals. Opnieuw gebiedt de beknoptheid enige selectiviteit, gezien het decreet maatregelen specificeert voor twaalf verschillende soorten organisaties. De specifieke keuze voor de kunstencentra en de festivals ligt verder in het feit dat zij enerzijds niet atypisch zijn voor het landschap en mede hierdoor duidelijke verwantschappen vertonen met de overige kunstenorganisaties, terwijl ze zich anderzijds duidelijk onderling van elkaar onderscheiden qua organisatievorm en qua uitgevoerde activiteiten. Het ijkpunt van deze studie is het jaar 1999, met name de start van het ministerschap van Bert Anciaux. Aangezien deze tot op vandaag minister van Cultuur is, kan de periode 1999 tot 2008 3

Het Cultureel Regiem (LAERMANS, 2002) en het bijhorende onderzoeksrapport (LAERMANS, 2001) maken een analyse van het beleid ingevoerd door Anciaux in 1999 en vormen bijgevolg een bruikbare basis voor de bespreking van de retoriek van het cultuurbeleid.

28

beschouwd worden als een homogene beleidsperiode gegrond op eenzelfde algemene visie. Natuurlijk kent het cultuurbeleid sinds 1999 zijn eigen evolutie, maar in principe gaat het hierbij om ‘variaties op hetzelfde thema’. Bovendien vormt deze periode niet alleen de meest recente visie op het cultuurbeleid, het wil zich ook duidelijk onderscheiden van voorgaande periodes.

3.1 DE RETORIEK VAN HET CULTUURBELEID De beleidsnota’s Cultuur 2000-2004 en 2004-2009 en de beleidsbrieven 2007 en 2008 getuigen van een sterk geëngageerde visie op het brede en geraffineerde veld die de culturele sector uitmaakt. De vijf belangrijkste pijlers die erin aan bod komen en die de algemene visie van het huidige cultuurbeleid aanduiden, zijn de volgende: “(1) Kwaliteit: de cultuuroverheid waardeert het waardevolle, ook als het (nog) geen brede erkenning geniet of zich (nog) niet kan doorzetten conform loutere marktprincipes; (2) Pluriformiteit: het cultuurbeleid wil een rijk cultureel landschap mogelijk maken. Traditioneel slaat dit argument op de marktaanvullende rol van de overheid. De commerciële markt is winstgericht en denkt niet op lange termijn, zodat haar selectiviteit leidt tot een verschraald aanbod; (3) Vernieuwing: het cultuurbeleid moet voldoende kansen bieden aan het experiment. Wat vandaag nog onbemind is, kan morgen toonaangevend zijn of bijdragen tot de ontwikkeling van een nieuwe cultuurpraktijk; (4) Participatiebevordering: het cultuurbeleid wil zoveel mogelijk burgers bereiken; (5) Culturele Competentie: de participatie aan het van overheidswege ondersteund cultuuraanbod bevordert de individuele persoonsontplooiing en, algemener, de subjectieve keuzevrijheid of autonomie.” (gebaseerd op Laermans, 2001:26-27).

In wat volgt ligt de nadruk op het vernoemde aspect participatiebevordering en daarnaast op het beleidsmatige streven naar professionalisering, kwaliteitszorg en samenwerking. Deze aspecten zijn relevant in het kader van dit onderzoek, maar het mag duidelijk zijn dat ze slechts een kleine doorsnede vormen van de vele onderwerpen die het beleid aansnijdt. 3.1.1

PARTICIPATIE

Het aantreden van Bert Anciaux als Vlaams minister van Cultuur betekende het begin van een scherpe aandacht voor culturele competentie en cultuurparticipatie. Het publiek moet zich niet alleen cultureel ‘vaardiger’ maken om zo, voor zichzelf, een grotere keuzevrijheid en autonomie te garanderen, het moet zich ook in grotere getallen aanmelden. Deze participatiegedachte sluit nauw aan bij het inclusiebeginsel waarop onze welvaartsstaat is gebaseerd, nl. “gelijke kansen voor alle burgers in de toegang tot de diverse maatschappelijke deelsystemen” (Laermans, 2001:27). In tegenstelling tot het streven naar horizontale en verticale spreiding in de jaren vijftig en zestig, wordt het streven naar meer participatie vandaag echter gecombineerd met marktgerichte overwegingen die het cultuurbeleid een fundamentele legitimatie bieden:

29

“De gesubsidieerde zalen moeten vol zitten, anders hebben overheidssubsidies geen zin. Waarom immers cultuuruitingen subsidiëren waar nauwelijks vraag naar is? Precies die nadruk op een groter publieksbereik meet de spreidingsgedachte een nieuw jasje van economische snit aan. “De vraag vergoten”, zo heet het dan.” (Laermans, 2002:40)

Tegelijkertijd richt het cultuurbeleid zich veeleer op de korte termijn. Waar diezelfde jaren vijftig en zestig door het opwekken van de ‘smaak voor cultuur’ op lange termijn een automatische verhoging van de publiekscijfers voorzagen, wil het hedendaagse cultuurbeleid deze publiekscijfers in een tijdspanne van één legislatuur de hoogte zien ingaan (Laermans, 2001). Deze verscherpte aandacht voor de vraagzijde en de korte termijn leeft evenwel enigszins op gespannen voet met de focus op de aanbodzijde van cultuur: “De cultuuroverheid beoogt zelf een groter marktaandeel, en tegelijk ondersteunt ze om redenen van kwaliteit, diversiteit en vernieuwing nogal wat culturele praktijken of cultuuruitingen waar niet zo heel veel vraag naar is” (Laermans, 2002:45). Dit dilemma is onlosmakelijk verbonden met de aard van het cultuurbeleid. In tegenstelling tot het Nederlandse voorbeeld en wellicht om het beleid niet al te zeer, in een marktgerichte zin, naar de vraagzijde te doen overhellen, koos de huidige minister ervoor geen minimumnormen vast te leggen inzake de publieksaantallen. Het zogenaamde dilemma tussen vraag en aanbod vormt tot op vandaag evenwel hét tweesporentraject waarop het cultuurbeleid is gebaseerd. Een kwaliteitsvol cultuuraanbod vormt daarbij de voorwaarde voor een zo groot mogelijke participatie (Anciaux, 2008). De toegenomen aandacht voor de vraagzijde van cultuur zou nog steeds een resultante zijn van het algemene klimaat in de jaren ‘80 (Laermans, 2001).4 Vooral het toenmalige neoliberalistische denken zou schuldplichtig zijn aan deze ‘marktgerichte’ tendens waarmee het cultuurbeleid zich wil legitimeren, maar ook aan diens veranderde temporaliteit. Een andere verklaring hiertoe schuilt in “de observatie binnen zowel beleid als instellingen dat het gesubsidieerde aanbod op een geïntensifieerde vrijetijdsmarkt een almaar grotere concurrentie ondervindt” (Laermans, 2001:28). 3.1.2

PROFESSIONALISERING & KWALITEITSZORG

Volgens de beleidsnota 2004-2009 wil de overheid culturele organisaties aanzetten tot een 5

hogere professionaliseringsgraad en tot meer kwaliteitszorg. Daartoe zou “het Vlaamse beleid criteria in verband met deskundigheid, kwaliteit en professionaliteit zwaar zal laten doorwegen.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:47). Een evenwicht tussen kwantitatieve en kwalitatieve criteria staat hierbij voorop.

4

Dezelfde motivatie kwam naar voor in het gesprek met Bruno VERBERGT (6/05/08, Antwerpen). De tendens tot professionalisering wordt beaamd door VERBERGT, alsook door Annick SCHRAMME (6/05/08, Antwerpen).

5

30

3.1.2.1 PROFESSIONALISERING Een hogere professionaliseringsgraad wordt in eerste instantie geassocieerd met een betere beleidsplanning. De introductie van de beleidsplansystematiek is een verworvenheid van voormalig cultuurminister Luc Martens (1995-99) (Schramme, 2006). Deze heeft evenwel in het huidige cultuurbeleid sterk aan belang toegenomen. Volgens Laermans zou het meerjarige beleidsplan hét instrument zijn waardoor “de betrokken actor – gemeente, cultuurcentrum, theatergezelschap,… - tot ‘nadenkendheid’ aangezet wordt, resulterend in een concrete en toekomstgerichte zelfbeschrijving” (2001:194).6 De cultuuroverheid verwacht m.a.w. van de betrokken organisaties een duidelijke responsabilisering van de te besteden middelen onder de vorm van een meerjarig artistiek en financieel plan en kent op basis hiervan subsidies toe. Deze subsidies zijn ‘fiduciair’ van aard: “de betoelagende overheid stelt vertrouwen in de kwaliteiten van de subsidiënt en het voorgelegde dossier” (Laermans, 2001:22). De beleidsnota 2004-2009 stelt verder dat “de zakelijke eisen steeds groter worden op het vlak financieel beheer, personeelsbeleid, omkadering, infrastructuurbeheer enz. De tijd van het goedbedoelde ‘amateurisme’ is voorbij” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:20). De intrede van Minster Anciaux betekent dan ook een algemene generalisatie van de fiduciaire subsidies op basis van meerjarige beleidsplannen naar alle sectoren van het culturele beleidsdomein toe. Deze werkwijze is evenwel sinds het begin van de jaren ’90 courant in het domein van de professionele kunsten. De beleidsnota 2004-2009 laat bovendien duidelijk uitschijnen dat vooral de podiumkunsten en de muziek als een sterk professionele domeinen beschouwd worden: “Podiumkunsten en muziek is wellicht de best ontwikkelde sector in het kunstenbeleid. Dat heeft deels te maken met een historische voorsprong, maar ook met een professionalisering die veel verder staat dan in andere sectoren. Dat biedt een dubbel voordeel: de artistieke mensen hebben de vrijheid om zich bijna uitsluitend bezig te houden met hun artistiek werk – wat resulteert in een zeer veelzijdig aanbod dat nationaal en internationaal grote indruk maakt – en de zakelijke mensen zijn vaak hooggespecialiseerd.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:26).

In het culturele veld zou de waargenomen professionaliseringstendens resulteren in initiatieven vanuít dit veld die het professionaliseringsproces willen ondersteunen en begeleiden. De sectorale steunpunten (intermediairen tussen de overheid en de culturele sector) spelen in dit proces een gunstige rol, alsook het toegenomen aanbod cultuurmanagement in Vlaanderen (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004).

6

Het beleidsplan zet ook volgens VERBERGT aan tot nadenkendheid, onder meer omwille van de nadruk op het hanteren van doelstellingen, een missie, een welbepaalde toekomstgerichte visie… (6/05/08, Antwerpen).

31

3.1.2.2 KWALITEIT Kwaliteit vormt een overkoepelend aandachtspunt. Professionalisering, op basis van meer beleidsplanning en management, moet de inhoudelijke en zakelijke werking van de culturele organisaties opwaarderen en zo een kwaliteitsvol aanbod mogelijk maken. Kwaliteit verwijst dus in essentie naar een béter cultuuraanbod, wat op zijn beurt als voorwaarde aangewezen werd voor het stimuleren van de vraagzijde. Deze logica vertolkt zoals vermeld het tweesporenbeleid van Minister Anciaux. Voor een stuk voelt de Vlaamse overheid zich genoodzaakt meer nadruk te leggen op een kwalitatieve artistieke en zakelijke werking. De vraag naar subsidies overstijgt immers steeds meer de beschikbare middelen. De overheid moet zich bijgevolg noodgedwongen sterk selectief gaan opstellen. Daarbij kiest zij voor “projecten met de beste slaagkansen, de grootste meerwaarde

en

de

sterkste

zakelijke

onderbouwing.”

(Ministerie

van

de

Vlaamse

Gemeenschap, 2004:54). Een cultuurbeleid dat doorspekt is van meer aandacht voor professionaliteit en kwaliteit, alsook voor de vraagzijde van cultuur, wil dat beleid voldoende legitimatie bieden. De nood aan legitimatie voor het cultuurbeleid schuilt in volgende aspecten: “De maatschappelijke en politieke druk op de eigenheid van cultuur en haar diverse sectoren neemt toe. Het moeilijk meetbare karakter van veel cultuurvormen doet vragen rijzen over de manier waarop de cultuuroverheid haar beleid kan aftoetsen en verantwoorden. […] Cultuur staat tot slot ook onder druk van het marktdenken. In deze context wordt in het maatschappelijke en politieke debat de rol van subsidiëring aan de orde gesteld.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:13).

Dus niet alleen de sterk toegenomen vraag naar subsidies, maar ook het in vraag stellen van het subsidiebeleid an sich - wellicht oorzakelijk verbonden met het (neoliberalistische) klimaat van de jaren ’80 - maakt van de overheid een “kiezende overheid”; een overheid die zijn steun uitsluitend verleent op basis van gegronde, legitimeerbare redenen, zoals kwaliteit, professionaliteit en, simplistisch gesteld, bezoekersaantallen. 3.1.3

7

SAMENWERKING

De Vlaamse overheid wil tenslotte, hoewel niet nadrukkelijk, culturele organisaties, waaronder ook de kunstenorganisaties, aansporen tot samenwerking met andere artistieke en niet7

Volgens VERBERGT wil de culturele overheid zich op dergelijke manier legitimeren om duidelijk aan te tonen dat zíj binnen de Vlaamse overheid alvast niet het prototype vormt van inefficiëntie en ineffectiviteit. Het meer neoliberalistisch geïnspireerde cultuurbeleid in naburige landen, zoals Nederland en Groot-Brittannië, zou bovendien de druk tot dergelijke legitimatie aanscherpen (gesprek met Bruno VERBERGT; gesprek met Annick SCHRAMME, 6/05/08, Antwerpen. Zie ook LAERMANS (2001) voor de mate waarin het Vlaamse cultuurbeleid Nederland als inspiratiebron hanteert).

32

artistieke actoren. Het doel daarvan zou een beperking zijn van het groeiend aantal structuren (Anciaux, 2008:81). Via een optimaal gebruik van de werkingsmiddelen en beschikbare infrastructuur moeten de overheadkosten beperkt worden (Anciaux, 2007:26). De noodzaak hiervan schuilt in de toegenomen vraag naar subsidiëring, waarbij samenwerking een efficiëntere inzet van subsidies impliceert, maar ook in de toegenomen professionalisering zélf die resulteert in meer overheadkosten (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:20).

3.2 DE EISEN VAN HET KUNSTENBELEID Voortbouwend op de analyse van die retorische elementen die in het kader van NPM als relevant beschouwd kunnen worden, focust het onderzoek zich verder op de effectieve maatregelen die van toepassing zijn op de kunstenorganisaties en die vervat liggen het Kunstendecreet. Daarin worden de voorwaarden uiteen gezet voor die organisaties die subsidies wensen te ontvangen. In wat volgt staat de structurele subsidiëring voorop. Projectsubsidies, ondersteuning aan kunstenaars, internationale initiatieven, publicaties en opnameprojecten en de maatregelen voor de steunpunten worden m.a.w. buiten beschouwing gelaten. Het onderzoek vertrekt dus van een selectieve aandacht voor de professionele kunsten, daarbinnen voor de kunstencentra en festivals en daarbinnen, gezien de relevantie daarvan, voor de structurele subsidiëring van deze organisaties. In het licht van de vooropgestelde onderzoeksvragen, worden eerst de introductie en de ondersteuning van de ‘overheidseisen’ besproken, vervolgens de effectieve inhoud daarvan en tenslotte de wijze waarop de effectieve implementatie wordt gecontroleerd en opgevolgd. 3.2.1

INTRODUCTIE & ONDERSTEUNING

De concrete maatregelen ten aanzien van de kunstenorganisaties zijn sinds 2004 bekend via het decreet, het uitvoeringsbesluit en de memorie van toelichting enerzijds en op heldere en toegankelijke wijze via de samenvattende handleidingen uitgaande van het Vlaamse Ministerie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media anderzijds. Een speciale rol is weggelegd voor de sectorale steunpunten, zoals het Muziekcentrum Vlaanderen en het Vlaams Theater Instituut (VTI). Deze voeren in essentie drie kerntaken uit: praktijkondersteuning, praktijkontwikkeling en beeldvorming & communicatie.

8

Deze steun-

punten staan dicht bij het eigenlijke veld en opereren autonoom op basis van beheersovereenkomsten met de Vlaamse Overheid. Vanuit deze autonome positie vervullen zij zowel 8

VLAAMSE OVERHEID. (2008). Vlaanderen.be. Steunpunten. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/actoren/index.html#steunpunten. (3/05/2008)

33

een ondersteunende rol naar het veld toe als een bemiddelende rol tussen het veld en de overheid. De steunpunten bieden culturele organisaties dus de nodige ondersteuning m.b.t. de concrete eisen van overheidswege en vertalen ook hun waargenomen pijnpunten en hiaten terug naar de overheid toe.9 De sector wordt daarnaast bezet door een aantal andere initiatieven, zoals het Kunstenloket, dat zich hoofdzakelijk toespitst op concrete zakelijke en juridische aangelegenheden, belangenvertegenwoordigers, zoals de vzw Overleg KunstenOrganisaties (oKo), twee culturele fondsen, zijnde het Vlaams Fonds voor de Letteren (VFL) en het Vlaams Audiovisueel Fonds (VAF) etc. Het culturele domein omvat met andere woorden een groot aantal organisaties die in meer of mindere mate een faciliterende rol spelen tussen de culturele actoren in het veld en de Vlaamse overheid. 3.2.2

HET KUNSTENDECREET (2004)

Volgens het Kunstendecreet worden kunstenorganisaties gesubsidieerd op basis van financieringsbudgetten voor een periode van vier jaar.10 Een dergelijk vierjarig budget moet de organisatie voorzien in de subsidiëring van de basis-, personeels- en werkingskosten. Het doel van het vierjarige budget is “bestaanzekerheid verlenen aan de organisatie en deze de mogelijkheid bieden een langetermijnvisie en –planning uit te werken” (Handleiding Kunstendecreet, p.2). Kunstenorganisaties moeten a priori voldoen aan enkele basisvoorwaarden om subsidies te kunnen ontvangen. Zo moeten zij onder meer beschikken over een rechtspersoonlijkheid met niet-commercieel karakter, gevestigd zijn in het Nederlandse taalgebied of in het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad, een meerjarig artistiek of inhoudelijk en financieel beleidsplan indienen én uitvoeren en een dubbele boekhouding hanteren. Vervolgens staan enkele kwantitatieve subsidiëringsvoorwaarden voorop die afhankelijk zijn van de organisatievorm en de grootte van het toegekende financieringsbudget. Een kunstencentrum dat een budget van 375 000 euro per jaar ontvangt of meer moet (1) gemiddeld minimum één nieuwe productie per jaar lanceren, (2) gemiddeld minimum 100 activiteiten per jaar uitvoeren, (3) minimum één creatieopdracht toekennen per vier jaar, (4) gemiddeld minimaal 12,5% eigen inkomsten verwerven en (5) minimum 20% van het financieringsbudget gebruiken voor de financiering van medewerkers. Festivals moeten (1) op regelmatige wijze activiteiten organiseren, (2) gemiddeld minimaal 12,5% eigen inkomsten verwerven per jaar en

9

Gesprek met Bruno VERBERGT (6/05/08, Antwerpen). Naast de vierjarige financieringsbudgetten bestaan er ook tweejarige budgetten. Deze zijn bedoeld voor organisaties die meer baat hebben bij een kortetermijnondersteuning, voor nieuwkomers die, mits een meer continue werking, in een latere fase een vierjarig budget kunnen bekomen en tenslotte als maatregel voor organisaties die niet langer voldoen aan de criteria voor een vierjarig budget.

10

34

(3) minimaal 10% van het financieringsbudget gebruiken voor de financiering van medewerkers (Handleiding Kunstendecreet, p.4). De enige kwalitatieve subsidiëringsvoorwaarde is “de uitvoering van het door de organisatie zelf opgestelde meerjarige beleidsplan, al dan niet bijgeschaafd in aangepaste en jaarlijks geactualiseerde beleidsplannen” (Handleiding Kunstendecreet, p.7). Dit beleidsplan omhelst een artistiek-inhoudelijk en een zakelijk-financieel gedeelte waarmee de organisatie aanduidt wat ze met de aangevraagde subsidies wil bereiken. Daarbij wordt benadrukt dat beide delen, zowel artistiek als zakelijk, van essentieel belang zijn in de beoordeling van de organisaties. Het beleidsplan omhelst volgende aspecten: (1) een toelichting van de zakelijke visie m.b.t. het functioneren van de zakelijke leiding en de manier waarop aan zakelijke kwaliteitsontwikkeling wordt gewerkt, (2) een artistieke of inhoudelijke, organisatorische en financiële planning die realistisch en minstens voor het eerste werkjaar gedetailleerd wordt uitgeschreven, (3) een verduidelijking van de algemene artistieke of inhoudelijke visie, (4) een positionering in het kunstenlandschap en (5) een omschrijving van de eigen mix aan functies die door de werking ingevuld worden (Handleiding Kunstendecreet, p.7). Hierbij zijn de functies creatie-, presentatieen/of publieksgerichtheid verplichte kerntaken, alsook de internationale werking voor kunstencentra en festivals die dit beogen Hieruit volgt dat in de beoordeling van de beleidsplannen volgende criteria vooropstaan m.b.t. de kerntaken van de organisatie (Kunstendecreet artikel 8, 1°): Profilering en positionering Langetermijnvisie Kwaliteit van het inhoudelijke concept en concrete uitwerking Landelijke en/of internationale uitstraling Samenwerking en netwerking met artistieke en niet-artistieke actoren in het binnen- en/of buitenland Haalbaarheid Publieksgerichtheid Gedegen financiële onderbouw van de werking

Speciale nadruk wordt gelegd op het criterium haalbaarheid, waarmee in essentie gepeild wordt naar de realiteitszin van het beleidsplan. De voorgelegde plannen moeten overeenstemmen met de interne structuur van de organisatie. De Vlaamse overheid stelt zich de vraag of “de organisatie de “juiste” knowhow (inhoudelijke expertise), personeelsstructuur, infrastructuur, financiële basis… heeft om dit plan te realiseren” en of de “interne structuur van de organisatie het plan kan dragen” (Handleiding Kunstendecreet, p.9). Naast de beoordelingscriteria voor de kerntaken, spreekt het decreet van een aantal aanvullende criteria. Deze peilen, in overeenstemming met de krijtlijnen van het cultuurbeleid,

35

naar de regionale en de maatschappelijke meerwaarde van het plan en naar de aandacht voor diversiteit en interculturaliteit. Op zakelijk vlak stelt het ook het realisme van het voorgestelde groeipad in vraag, alsook de overeenstemming tussen het artistieke en het financiële plan. Tenslotte wordt ook nagegaan of de organisatie in kwestie gezocht heeft naar mogelijke samenwerking met andere, al dan niet artistieke actoren, om de kosten m.b.t. de werking, de 11

infrastructuur en het beheer maximaal te drukken. 3.2.3

CONTROLE

De Vlaamse overheid tracht via zijn cultuurbeleid in essentie een onderscheid te maken tussen erkende en niet erkende cultuur. Daartoe legt het bovenstaande subsidiëringsvoorwaarden vast in zijn decreten. De beleidsplannen opgesteld door de culturele organisaties getuigen van de mate waarin aan deze voorwaarden voldaan wordt. De beoordeling hiervan is in essentie een zaak van twee geïnstitutionaliseerde adviesorganen. Enerzijds vormen de beoordelingscommissies een oordeel over de artistieke werking van de organisaties in kwestie. Deze commissies omvatten meerdere experten die politiek neutraal geacht worden en waarvan de subjectieve mening van elkeen samen tot een ‘objectief’ kwaliteitsoordeel moet leiden (Hesters, 2005). De sectorspecifieke decreten fungeren in deze beoordelingsfase als leidraad. Het uiteindelijke advies is van grote invloed op de finale beslissing van de minister in kwestie (Laermans, 2001:62). Deze dient echter ook rekening te houden met het oordeel van de administratie Cultuur die het zakelijke aspect van de desbetreffende culturele organisaties op haar schouders neemt, evenwel met dezelfde decreten als leidraad. Beide adviezen, nl. dat van de beoordelingscommissie en dat van de administratie, zijn evenwel niet noodzakelijk eensluidend. Dit maakt dat de minister uiteindelijk op autonome basis een beslissing moet maken of de organisatie in kwestie al dan niet erkenning en/of subsidiëring verdient. De Vlaamse Regering is sowieso niet verplicht de adviezen van beide organen op te volgen. Worden de kunstenorganisaties subsidies toegekend, dan dienen zij zich voor de volledige subsidiëringsperiode jaarlijks te verantwoorden. Kunstenorganisaties stellen daarom jaarlijks een werkingsverslag op waarin een evaluatie van de werking wordt gemaakt, een gedetailleerd overzicht wordt gegeven van de gerealiseerde activiteiten, de jaarrekening wordt gepresenteerd (waartoe de overheid uniforme documenten aanreikt), een afschrijvingstabel voor de investeringen (én de gehanteerde waarderingsregels) wordt gegeven, alsook de verslagen van de algemene vergadering m.b.t. de goedkeuring van rekeningen en begroting en het verslag van een onafhankelijk erkend accountant of bedrijfsrevisor en tenslotte een overzicht van de

11

Naast criteria voor de kerntaken van de organisaties in kwestie, zijn ook criteria vastgelegd voor eventuele aanvullende functies die de organisaties op zich kunnen nemen, nl. de kunsteducatieve, sociaal-artistieke en internationale werking (zie Handleiding Kunstendecreet, p 10-11).

36

individuele lonen en vergoedingen.12 Normaal gezien volgt hierop ook een controlebezoek ter plaatse dat zich concentreert op het zakelijke aspect van de organisatie, met name de boekhouding, de arbeidscontracten etc.

3.3 NPM IN DE DISCURSIEVE FASE EN DE BESLISSINGSFASE Na bovenstaande beschrijving van de retoriek van het cultuurbeleid en de decreten, kunnen antwoorden geformuleerd worden op de vooropgestelde vragen. IN HOEVERRE IS ER SPRAKE VAN EEN VERWANTSCHAP TUSSEN HET VLAAMSE CULTUURBELEID ENERZIJDS EN DE PRINCIPES EN THEORETISCHE GRONDSLAGEN VAN NPM ANDERZIJDS?

In dit hoofdstuk werd vooropgesteld dat vier elementen uit het cultuurbeleid beschouwd kunnen worden als verwant met New Public Management. Professionalisering omhelst op zijn minst de creatie van een langetermijnvisie, een degelijke planning, meer competentie, alsook meer responsabilisering naar de overheid toe. Het maakt een artistieke en zakelijke werking mogelijk die kwalitatief hoogstaand is, en bijgevolg een cultureel aanbod dat waardevol is. Dit geldt ook als voorwaarde voor meer participatie, wat op zijn beurt een grotere klantgerichtheid impliceert. Samenwerking suggereert dan weer een meer economische inzet van mensen en middelen en bijgevolg een efficiëntere benutting van de schaarse subsidies. Dit is hoe de verwantschap tussen cultuurbeleid en NPM geïnterpreteerd kan worden. De logica met betrekking tot meer samenwerking leunt sterk aan bij de eerst vernoemde cluster van NPMinitiatieven waarbij economie, efficiëntie en effectiviteit een rol spelen (zie hoofdstuk 1, p.3). Meer aandacht voor de klant, het stimuleren van een langetermijnvisie, het benadrukken van een planmatige werking, het bevorderen van managementkwaliteiten en dit geïntegreerd in een algemeen zakelijk en artistieke kwalitatieve werking, zijn facetten die meer aansluiten bij de tweede onderscheiden cluster van NPM initiatieven die in essentie gericht zijn op meer verantwoording voor de behaalde resultaten. Deze toegenomen verantwoording vormt een belangrijk aspect van het zogenaamde vernieuwde cultuurbeleid, maar is, samen met een meer professionele, planmatige werking, sinds langere tijd eigen aan het domein van de professionele kunsten: “De tijd dat het cultuurbeleid niet veel meer inhield dan de financiële honorering van vooraf subsidieerbaar verklaarde activiteiten ligt al een tijdje achter ons. De responsabilisering van het werkveld, de nadruk op een planmatige benadering, de doorgedreven advisering door beoordelingscommissies en de gerichte ondersteuning en evaluatie door de administratie zijn wezenlijke kenmerken van deze voor Vlaanderen nieuwe aanpak. Op sommige domeinen staat

12

VLAAMSE OVERHEID. (2008). Vlaanderen.be. Hoe subsidies afrekenen, URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/subsidieafrekening/index.html (9/05/08)

37

die ontwikkeling al verder dan op andere, maar de tendens in onmiskenbaar en kan alleen maar sterker worden.” (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004:12).

Het mag duidelijk zijn dat NPM en het cultuurbeleid niet gestoeld zijn op principes die volledig inwisselbaar zijn. Het huidige cultuurbeleid beklemtoont evenwel een aantal zaken die erop wijzen dat zij niet volledig afkerig staat ten aanzien van NPM. In principe moet de verwantschap van het cultuurbeleid met NPM geïnterpreteerd worden als een tendens richting NPM die zich reeds sinds de jaren ’80 manifesteert. Het huidige cultuurbeleid kiest er evenwel voor om die tendens op een andere manier in te vullen dan voorheen. Zo schenkt het bijvoorbeeld weinig aandacht aan de mogelijkheid tot sponsoring, terwijl dat in de jaren ’80 een prioritair item was.13 Anderzijds bouwt het voort op eerdere verworvenheden en niet in het minst op de introductie van de beleidsystematiek in de jaren ’90. WELKE INHOUD GEEFT HET VLAAMSE CULTUURBELEID AAN NPM GEÏNSPIREERDE MAATREGELEN? Het meest belangrijke en enig concrete instrument is het beleidsplan. Het moet een adequate rapportering mogelijk maken over de zakelijke en artistieke visie, de meerjarige planning, de positionering in het landschap en de uitgevoerde functies. De inhoudelijke sterkte van het beleidsplan bepaalt in grote mate het al dan niet ontvangen van subsidies. Dit stringent verband tussen beleidsplan en subsidies moet de sector er dus toe aanzetten zo goed mogelijk de vooropgestelde criteria in te vullen. Deze criteria beogen organisaties die zich artistiek onderscheiden van andere door het innemen van een duidelijk profiel en positie in het kunstenlandschap en door de creatie van een kwalitatief artistiek concept en een kwalitatieve uitwerking daarvan. Verder worden kunstenorganisaties gestimuleerd tot een langetermijnvisie, samenwerking en netwerking met andere actoren, een gedegen financiële onderbouw en het uitwerken van een planning die haalbaar is voor het personeel, realistisch is t.o.v. de intern aanwezige middelen en die aansluit bij de artistieke doelstellingen. Hiermee wil het beleid in essentie het eerste spoor van zijn tweezijdige traject invullen, nl. een cultureel landschap creëren dat zowel op artistiek als op zakelijk vlak kwalitatief hoogstaand is. De eis tot publieksgerichtheid, een kerntaak voor de kunstenorganisaties, moet de andere doelstelling invullen, nl. meer cultuurparticipatie. Deze aspecten geven een enigszins duidelijkere invulling aan het retorische streven naar professionalisering, kwaliteit en participatie. De vraag naar samenwerking met andere actoren als kostenbesparende maatregelen, wil tenslotte de efficiëntere inzet van de schaarse subsidiemiddelen mogelijk maken, zoals eveneens in de retoriek aan bod kwam.

13

Volgens Bruno VERBERGT zou de politieke ideologie van de huidige cultuurminister een oorzaak zijn voor de grote nadruk op kwaliteit en niét op mogelijkheden tot sponsoring die voor de neoliberalistische cultuurministers, zoals Patrick Dewael (1985-92) wel erg aantrekkelijk leken (6/05/08, Antwerpen).

38

Als belangrijkste en enige concrete instrument kan desalniettemin verondersteld worden dat de meest onmiddellijke en directe impact van de maatregelen van het beleid ligt in het opstellen van het beleidsplan. NPM in de culturele sector kan dus op zijn minst geïnterpreteerd worden als een toegenomen responsabilisering en “nadenkendheid”, resulterend in een concrete en toekomstgerichte zelfbeschrijving” (Laermans, 2001:194). WAT IS DE MOTIVATIE VAN HET VLAAMSE CULTUURBELEID OM DERGELIJKE MAATREGELEN IN TE VOEREN?

Drie drijfveren kunnen onderscheiden worden met betrekking tot de reden waarom het cultuurbeleid een dergelijke tendens tot meer professionaliteit, meer kwaliteit, meer bezoekers en meer samenwerking aanhangt. De sterk toegenomen vraag naar subsidies vormt wellicht het meest directe verband terzake. De overheid moet noodgedwongen keuzes maken. Ze wil haar subsidies enkel toekennen aan die organisaties die hun artistieke meerwaarde kunnen bewijzen, die getuigen van een sterke zakelijke onderbouw en die de beste slaagkansen beloven. Een professionele en kwalitatief onderscheiden werking en activiteiten die aantrekkelijk zijn voor het publiek vormen dus maatstaven op basis waarvan de overheid zijn keuzes wil maken en die een garantie bieden dat de toegekende subsidies ook ‘rendabel’ zullen zijn. Samenwerkingsverbanden impliceren verder een efficiëntere inzet van de al schaarse subsidies en kunnen in dit opzicht alleen maar als gunstig beschouwd worden. Daarnaast voelt de overheid zich gedwongen zichzelf in toenemende mate te legitimeren op basis van vernoemde criteria. Wellicht dwingt het neoliberalistische klimaat, zij het als restant van de jaren ’80 of als een meer recentelijk gegeven, haar enigszins dergelijke legitimerende keuzes te maken. Misschien speelt ook het Vlaamse hervormingsprogramma Beter Bestuurlijk Beleid hierin een extra stimulerende rol, zeker gezien de doelstellingen van dit programma in sterke mate verwant zijn met de principes van NPM enerzijds en gezien de gelijktijdigheid van de start van het programma en de legislatuur van Bert Anciaux anderzijds (resp. 2000 en 1999). Naast het feit dat de vraag naar subsidies het aanbod ervan overstijgt en naast de toegenomen legitimatiedrang van de overheid, ontwaart het beleid een toegenomen concurrentie vanuit de vrijetijdsmarkt. Het feit dat de nadruk ligt op vernoemde criteria, en niet in het minst op de publieksgerichte functie van de organisaties, kan daarom gemotiveerd zijn vanuit een bekommernis met de wankele positie van het gesubsidieerde aanbod, dat, in clichématige zin, nog steeds het ‘moeilijkere’ genre vertolkt onder alle mogelijke vormen van entertainment. Het waarborgen van een dergelijk aanbod raakt immers nog steeds aan de fundamentele doelstelling van het subsidiëringsbeleid van de overheid met betrekking tot de culturele sector.

39

MET WELKE DOELSTELLING WIL HET VLAAMSE CULTUURBELEID DEZE MAATREGELEN INVOEREN? In de meest onmiddellijke zin mag het duidelijk zijn wat het cultuurbeleid idealiter betracht: de creatie van een professioneel artistiek en zakelijk cultureel landschap dat een kwalitatief en publieksgericht aanbod creëert en dat zoveel mogelijk synergetische samenwerkingsverbanden aangaat. Er zou gespeculeerd kunnen worden over wat op langere termijn verwacht wordt van de culturele sector en dan vooral met betrekking tot de concrete gevolgen die de vernoemde doelstellingen met zich zouden kunnen meebrengen. Hieromtrent is echter enige omzichtigheid geboden, gezien de gebeurtenissen op politiek vlak en concreter, de ideologie en doelstellingen van de komende nieuwe minister van Cultuur (2009), in sterke mate de nieuwe koers van het cultuurbeleid zullen bepalen. HOE HEEFT DE VLAAMSE OVERHEID DE NIEUWE MAATREGELEN GEÏNTRODUCEERD BIJ DE BETROKKEN ORGANISATIES?

In meest directe zin vertaalt het beleid zijn maatregelen naar het veld via zijn decreten en andere wetteksten, maar ook via de bijhorende handleidingen die een adequate en gebruiksvriendelijke samenvatting daarvan vormen. Het huidige cultuurbeleid heeft echter ook in alle sectoren de formule van de steunpunten geïntroduceerd, gezien deze ondersteuning moeten bieden aan de organisaties in de implementatie van de eisen gesteld door de overheid. Tegelijk moeten deze steunpunten ook eventuele moeilijkheden in het veld terugvertalen naar de overheid toe. Enkele andere initiatieven, zoals het Kunstenloket, spelen daarin een aanvullende rol en spitsen zich toe op meer specifieke aangelegenheden. De overheid heeft de culturele sector dus willen voorzien van een adequate ondersteuning van zijn beleid. HOE VOLGT ZIJ DE IMPLEMENTATIE VAN DIE MAATREGELEN TOT OP VANDAAG OP? Het subsidiariteitsbeginsel impliceert in het huidige cultuurbeleid een beoordeling van de culturele organisaties door de beoordelingscommissies en door de administratie Cultuur. Zoals vernoemd is het beleidsplan het belangrijkste instrument voor deze adviesorganen om een adequaat oordeel te vormen over de betrokken organisaties. Daarnaast wordt jaarlijks, aan de hand van werkingsverslagen en controlebezoeken, nagegaan of de organisaties de toegekende subsidies nog steeds besteden volgens het aanvankelijk opgestelde plan en in een financieel correcte zin. Controle maakt dus een wezenlijk onderdeel uit van het cultuurbeleid.

40

4 DE CULTURELE SECTOR Dit vierde hoofdstuk focust zich op de operationele en resultaatgerichte fase. Zoals eerder aangegeven, staan volgende vragen voorop: de mate waarin de organisaties de besproken maatregelen van het cultuurbeleid invoeren, wat deze betekenen voor de werkelijke praktijk van de organisaties, hoe ze werden ingevoerd, wat de motivatie daartoe was, welke de verwachtingen waren m.b.t. de introductie ervan, wat de resultaten zijn en of de organisatie mogelijke voor- en/of nadelen ziet inzake NPM. Een tweede cluster van vragen wil de vernoemde zesde propositie verifiëren en gaat daarom in op de mate waarin het beleid geïmplementeerd wordt vanuit sociaal rationele (i.e. als zuivere legitimatie naar de overheid toe) of vanuit economisch rationele (i.e. om in eerste instantie in overeenstemming te zijn met de omgeving) overwegingen, in hoeverre de nieuw geïntroduceerde maatregelen effectief geïntegreerd zijn in de werking van de organisatie en of dit voor een verbetering gezorgd heeft van de efficiëntie en de effectiviteit van de organisatie. In het derde hoofdstuk werd aangegeven dat de beknoptheid van dit onderzoek ertoe geleid heeft dat enkel de professionele kunsten ter discussie staan en dat daarbinnen speciale aandacht uitgaat naar de kunstencentra en de festivals. In wat volgt worden daarom de individuele resultaten gepresenteerd van de gestructureerde interviews met enerzijds het Kunstencentrum Vooruit vzw en anderzijds het Internationaal Festival van Vlaanderen Gent. De keuze voor het Kunstencentrum Vooruit ligt in diens voortrekkersrol binnen de culturele sector. Voor de periode 2006-2009 ontving de Vooruit € 2 000 000 aan structurele subsidies. In het voorstel van beslissing van minister Anciaux wordt de Vooruit omschreven als “één van de sterkhouders binnen het Vlaamse culturele gebeuren” en werden de middelen toegekend zodat “deze organisatie zich niet alleen verder kan richten op een breed en heterogeen publiek, maar eveneens zijn toonaangevende rol van vernieuwer kan verder zetten”.

14

Het Internationaal

Festival van Vlaanderen Gent ontving op zijn beurt voor de periode 2007-2009 € 250 000 structurele subsidies. Het advies van de Administratie Cultuur wijst op het stevig uitgebouwde sponsorbeleid van het Festival en waardeert het hoge aandeel eigen inkomsten (nl. 52%).

15

Volgens de Commissie zou het Festival bovendien een positief veranderingsproces doorgaan: “In dit kader lijkt ook het Gentse luik van het Festival van Vlaanderen de laatste jaren haar bestaansrecht te herbewijzen. […] Men heeft hard gewerkt aan het ontwikkelen van een eigen

14 Voorstel van beslissing van minister Anciaux in het kader van het Kunstendecreet voor de 2-jarige en 4-jarige structurele subsidies, goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 24/6/2005, URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/documenten/notaVR_24062005.pdf (17/05/08). 15 Aanvraag tot subsidiëring voor het geheel van de werking in de periode 2007-2009, Advies Administratie, URL: http://www.wvg.vlaanderen.be/muziek/adviezen/zakelijke_adviezen/4festivals/KD-07-09-FE-011-FvVGent-DA2.doc (17/05/2008).

41

profiel. Het festival is nieuwe richtingen ingeslagen, naar andere genres en naar een ander publiek toe, en heeft een goed artistiek project opgezet”.16 Bij de bespreking van de individuele resultaten wordt de transparante structuur van de interviews behouden. De aard van de vraagstelling van deze interviews is geënt op het werk van Bultinck, Laureys & Van Poucke (2006-2007). Omwille van de kleine onderzoeksgroep en omwille van de verkennende aard van deze studie, werd gebruik gemaakt van een schaal waarbij de antwoorden zich beperken tot akkoord – niet akkoord met de intrinsieke doelstelling bij ieder antwoord ruimte open te laten voor bijkomende uitleg vanwege de respondent of voor bijkomende vragen vanwege de interviewer (zie bijlage voor een overzicht van de vragen). Na het overzicht van de resultaten van deze interviews, worden antwoorden geformuleerd op bovenstaande vragen.

4.1 KUNSTENCENTRUM VOORUIT VZW De Gentse Vooruit wil in Vlaanderen een unieke plek zijn voor muziek en podiumkunsten. Sinds de jaren ’80 heeft het als kunstencentrum een stevige reputatie weten op te bouwen. Geruime tijd werd de Vooruit geassocieerd met zijn algemeen directeur Erik Temmerman die evenwel sinds 2007 vervangen werd door Stefaan De Ruyck. De heer de Ruyck, licentiaat in de Wijsbegeerte, werkte aanvankelijk als commercieel directeur voor een transportbedrijf, daarna als lid van het directiecomité van de Blauwe Maandag Compagnie (het voormalige huisgezelschap van de Vooruit), was eveneens in sterke mate betrokken in de fusie van de compagnie en de KNS in het Toneelhuis (1998), was jarenlang voorzitter/bestuursraadslid van de Vlaamse Directies voor Podiumkunsten (het huidige oKo) en werd in 2004 kabinetschef Cultuur & Jeugd onder minister Anciaux. Momenteel is hij nog steeds betrokken in het beleid, onder meer als lid van de Strategische Raad voor CultuurInvest. Stefaan De Ruyck genoot geen specifieke managementopleiding. 4.1.1

STRATEGIE, PLANNING EN DOELSTELLINGEN

De Vooruit is niet bekend met het concept NPM, maar verklaart wel, na duiding van de aard van het concept, te streven naar de realisatie ervan. De organisatie laat zich leiden door zijn strategie die geformuleerd wordt vanuit een missie. De duur van het strategische planningsproces m.b.t. de werking van de organisatie overlapt met de duur van de beleidsperiode, nl. vier jaar. Op basis van deze vierjarige planning wordt een jaarlijks actieplan opgesteld die op zijn beurt driemaandelijkse subplanningen naar voor schuift. Deze planning bepaalt in sterke mate het doen en laten van de organisatie. Vanuit de planning stelt de Vooruit

16

Aanvraag tot subsidiëring voor het geheel van de werking in de periode 2007-2009, Advies Commissie, URL: http://www.wvg.vlaanderen.be/muziek/adviezen/artistieke_adviezen/4artistieke%20adviezen%20festivals.doc (17/05/08).

42

jaarlijkse en driemaandelijkse doelstellingen voorop. Deze worden geformuleerd op het niveau van de organisatie, alsook op het afdelingsniveau en het individuele niveau. Een meetsysteem dat indicatoren en standaarden vooropstelt is niet van toepassing. De werking wordt evenwel minstens op driemaandelijkse basis gecontroleerd aan de hand van de omzet, de publiekscijfers en een budgetcontrole. Daarnaast controleert het in meer algemene zin of aan het einde van de vooropgestelde termijnen de doelstellingen gerealiseerd zijn. Outcomecontrole impliceert het gebruik van testpanels die het aanbod evalueren en nieuwigheden suggereren. Dezelfde evaluerende en suggestieve functie, hoewel in een minder structurele zin, wordt verwacht vanuit wat leeft en hoe het aanbod ervaren wordt in de “community”. Deze kan zich laten horen via een interactieve website.

17

De organisatie acht zichzelf in toenemende mate transparant en meetbaar en wil zich steeds meer kunnen verantwoorden over de behaalde resultaten. De Vooruit associeert zich evenwel niet met een sterk op controle gerichte organisatie. 4.1.2

EFFICIËNTIE, EFFECTIVITEIT EN ECONOMIE

De Vooruit getuigt dat de organisatie in eerste instantie zo effectief en zo efficiënt mogelijk wil werken. Efficiëntie en effectiviteit vormen dan ook in toenemende mate belangrijke aandachtspunten in de organisatie. Zo wil zij in de nabije toekomst alle activiteiten georganiseerd door haar afdelingen integreren in één gemeenschappelijke interne kalender. Door een betere interne afstemming kunnen overlappende en daarom elkaar verhinderende activiteiten vermeden worden. De organisatie is verder niet gericht op kostenbesparing, wel op kostenbeheersing. Ze maakt gebruik van een analytische boekhouding. 4.1.3

PRIVATE FINANCIERING EN OUTSOURCING

Sponsoring maakt slechts een klein percentage uit van de totale financiering van de Vooruit. De organisatie is er dan ook geen voorvechter van. Volgens Stefaan De Ruyck vormt sponsoring immers een onzekere financieringsbron, gezien de toegekende budgetten door de sponsorende bedrijven in slechtere tijden snel afgeschaft worden. Anderzijds lijkt het hem moeilijk een overeenkomst af te sluiten die gunstig is voor beide partijen. Dit raakt aan de vraag wat de return moet zijn voor het bedrijf en in hoeverre de culturele organisatie hieraan kan beantwoorden zonder afbreuk te doen aan het artistieke product. Voor bepaalde organisaties zou deze returnkwestie makkelijker liggen, omwille van het meer traditionele en/of toegankelijkere culturele aanbod, waardoor de sponsor op zijn beurt sneller toegang krijgt tot 18

een groter en breder publiek. 17

Zie VOORUIT (2008). Community. URL: http://www.vooruit.be/nl/community (17/05/08).

18

Stefaan De Ruyck haalt hieromtrent het Internationaal Festival van Vlaanderen Gent als voorbeeld aan.

43

Een laatste nadeel van sponsoring zou liggen in het ontbreken van enig belastingsvoordeel voor sponsorende bedrijven. Onderzoek wijst evenwel uit dat “alle uitgaven die gepaard gaan met het sponsoringbeleid de facto aftrekbaar zijn. Fiscale aftrekbaarheid blijkt dan ook eerder een mythe dan wel een reëel probleem” (Lievens & Segers, 2004:95). De overheid zou wel kunnen voorzien in fiscale stimuli, zoals de taksvrijstelling die gangbaar is via de tax shelter in de filmwereld (Lievens & Segers, 2004). De Vooruit ziet in ieder geval een meer vruchtbare toekomst in het uitbouwen van partnerschappen met de onderwijs-, industrie- en onderzoekssector (zoals met het IBBT). Deze partnerschappen hebben vooral betrekking op nieuwe media en communicatietechnologieën. In essentie gaat het hierbij om een creatief samenwerkingsverband; een coproductie waarbij de partner financiële middelen en/of knowhow levert, terwijl de Vooruit zich openstelt als onderzoeksplatform en daarbij zelf nieuwe, artistieke invalshoeken aanreikt. Zowel de Vooruit als de partner in kwestie kunnen op deze manier de vruchten plukken van het samenwerkingsverband. De Vooruit opteert er tenslotte voor om zoveel mogelijk activiteiten in eigen huis uit te voeren. Outsourcing stelt zich enkel in het specifieke geval van onderhoudstechnische aangelegenheden. Alle andere activiteiten moeten uitgevoerd worden met de nodige kennis over de aard van de organisatie en van diens huis. Omdat bijvoorbeeld het gebouw dermate complex is en dermate verbonden is met de vele, soms bijzondere activiteiten die er zich dagdagelijks in afspelen, moet zelfs de kuisploeg beschikken over de nodige knowhow die enkel intern vanuit de organisatie kan opgebouwd worden. 4.1.4

KLANTGERICHTHEID

De Vooruit wil vanuit de behoeftes van de klant vertrekken. Hiermee wil ze beantwoorden aan een algemene maatschappelijke tendens waarbij top-down initiatieven, i.e. het zuiver opleggen van een cultureel aanbod aan de burger, niet stroken met de toegenomen mondigheid van deze burger en dit in een wereld die steeds meer doordrongen wordt van allerlei ICT-mogelijkheden. Daarom verbreedt het enerzijds zijn aanbod, zodat naast de traditionele genres muziek, podiumkunsten en dans, ook maatschappelijke debatten en artistiek ‘moeilijkere’ genres m.b.t. nieuwe media aan bod komen. In samenhang hiermee past het ook zijn communicatie aan, zodat inbreng van de bezoekers mogelijk is. Zoals vermeld, gebeurt dit via de interactieve website die de “community” aan bod laat komen en via panelgesprekken. Deze moeten ook peilen naar de tevredenheid van de klant, wat op zijn beurt eveneens via traditionele enquêtes verloopt.

44

4.1.5

ORGANISATIESTRUCTUUR & PERSONEELSBELEID

Omwille van het groot aantal personeelsleden (+- 90 mensen), dat bovendien de laatste jaren alleen maar is toegenomen, en omwille van het bijzonder grote aantal activiteiten (+- 1500 per jaar), moet de Vooruit zich noodzakelijkerwijze strak organiseren in verschillende afdelingen. De afdelingshoofden worden duidelijk op hun verantwoordelijkheden gewezen en voor iedere afdeling worden doelstellingen afgebakend. Binnen iedere afdeling werken de personeelsleden evenwel als een team. Deze personeelsleden hebben de vrijheid autonoom te werken, maar worden evenzeer gestimuleerd tot onderling overleg. Als algemeen directeur wil Stefaan De Ruyck hoofdzakelijk een coachende functie innemen. Door de creatie van een grotere “budgetawareness” en door het aansporen tot consequent overleg en communicatie tussen de artistieke en zakelijke geledingen van de organisatie, slaagt de Vooruit erin de financiële balans in evenwicht te houden. De driemaandelijkse budgetcontrole versterkt het streven naar dit evenwicht. De personeelsleden kennen geen prestatiebeloningen. Volgens de heer De Ruyck vormt dit immers een te moeilijke evenwichtsoefening, gezien enerzijds de verschillende afdelingen verschillende activiteiten beogen die niet allemaal op dezelfde leest geschoeid kunnen worden en anderzijds deze afdelingen ook verschillende doelstellingen beogen waarvan de éne al makkelijker kunnen behaald worden dan de andere. Tenslotte organiseert de Vooruit op regelmatige basis interne opleidingen voor de personeelsleden en voorziet hen ook in een budget voor externe opleidingen. Deze externe opleidingen hebben nagenoeg niets te maken met geïnstitutionaliseerde organen zoals de steunpunten en het Kunstenloket, maar zijn veeleer algemeen gericht op management en andere relevante onderwerpen. 4.1.6

CULTURELE OMGEVING

De Vooruit stelt dat goed management in de culturele sector een steeds grotere vereiste is. Het ontwaart echter, voor haar positie, geen toegenomen concurrentie, maar veronderstelt dat andere spelers in het culturele veld wellicht meer competitie ervaren. Het groter aantal spelers impliceert daarentegen een “hardere” strijd met betrekking tot het verkrijgen van subsidies. De organisatie modelleert zich niet naar het voorbeeld van andere culturele organisaties. Ze doet tenslotte ook geen dienst op de begeleiding van steunpunten, het Kunstenloket etc., zoals reeds bleek uit het opleidingsaanbod waaruit zij kiest.

45

4.1.7

DE IMPACT VAN HET CULTUURBELEID

De organisatie stelt vertrouwen in het cultuurbeleid uitgestippeld door de Vlaamse overheid en ervaart het niet als een druk naar de organisatie toe. Ze ondervindt weinig moeilijkheden met de eisen opgelegd van overheidswege. De Vooruit heeft verder niet het gevoel dat meer verantwoording verwacht wordt over de bereikte resultaten of dat zij onder invloed van het beleid veranderingen aangebracht heeft in de werking van haar organisatie. Het beleid wordt sowieso niet ervaren als hernieuwd. Wel stelt ze zich vragen bij de jaarlijkse overheidscontrole. Deze zou te sterk gericht zijn op de financieel-boekhoudkundige kant van de zaak. De Vooruit is dan ook voorstander van de overweging om deze controlevorm te vervangen door een driejaarlijkse, algemene assessment. Tenslotte ziet zij het cultuurbeleid als overeenstemmend met de specifieke situatie van de organisatie. Het stelt bovendien dat subsidies een cruciale financieringsbron vormen, althans gezien het aanbod dat zij presenteert. Volgens Stefaan De Ruyck zou de Vooruit immers in staat zijn autonoom te functioneren, evenwel mits de nodige programmatorische veranderingen richting een breder en makkelijker toegankelijk cultureel aanbod. 4.1.8

HET CULTUURBELEID

Volgens de heer De Ruyck zet het cultuurbeleid aan tot meer professionalisering, hoewel hij deze professionalisering hoofdzakelijk ingebed ziet in een grootschaliger gebeuren waarin sprake is van een natuurlijke co-evolutie met algemene tendensen inzake financiën, marketing, technologie etc. Verder wordt het studiewerk van steunpunten als het Vlaams Theater Instituut en het Muziekcentrum als relevant beschouwd. De professionele ondersteuning die uitgaat van deze steunpunten, maar ook van het Kunstenloket en de belangenorganisatie oKo, is evenwel wellicht van groter nut voor kleinere organisaties. Het is met betrekking tot deze doelgroep dat het cultuurbeleid, althans volgens de heer De Rucyk, meer vorming en deskundigheid zou willen stimuleren. Het huidige cultuurbeleid is inderdaad sterk bekommerd met de vraagzijde van cultuur. De Vooruit wil evenwel een nuance scherp stellen tussen het participatiebeleid en haar eigen streven naar een beter evenwicht tussen vraag en aanbod als trendbreuk met de voormalige exclusieve focus op de aanbodzijde. De Vooruit wil immers in hoofdzaak inspelen op een waargenomen maatschappelijke tendens tot mondigere burgers en wil daarom een grotere inbreng van haar publiek mogelijk maken; een beter evenwicht tussen vraag en aanbod. Een breder aanbod is in dit geval het gevolg van een grotere vraag naar dat aanbod vanuit haar

46

eigen gemeenschap. Dit aanbod kan daarom evenzeer moeilijkere kunstvormen omhelzen, wat niet meteen strookt met het participatiebeleid dat organisaties stimuleert tot een ‘breder’ publiek; i.e. de programmatie van meer toegankelijke kunstvormen. Het huidige cultuurbeleid wil organisaties aanzetten tot een kostenbeheersing, niet zozeer tot een kostenbesparing. Verder mag de ordenende kracht van het beleid niet overschat worden. In beperkte mate probeert het cultuurbeleid via zijn decreten een ordening aan te brengen in de complexiteit van de culturele sector, maar in principe loopt ze daarbij achter op de reeds bestaande evolutie in het landschap. Bovendien probeert het beleid allesomvattend te zijn in haar decreten, wat quasi een onmogelijke betrachting is. Volgens Stefaan De Ruyck zou het beleid er echter goed aan doen een meer remmend effect uit te oefenen op de wildgroei aan culturele organisaties. Zo zou ze enkel die organisaties structureel moeten gaan subsidiëren die daadwerkelijk een langdurig en structureel bestaan kennen, terwijl andersoortige organisaties meer een beroep moeten doen op projectmatige subsidiëring. Daarnaast zou het cultuurbeleid duidelijkere eisen naar voor moeten schuiven en meer het gemeentelijke niveau moeten inschakelen. Dit laatste impliceert een omkering van de bestaande situatie: de grote huizen die een structureel bestaan leiden moeten het grootste aandeel van de subsidies ontvangen van de Vlaamse overheid (en niet van de gemeente), terwijl de overige organisaties en projecten zich moeten baseren op gemeentelijke subsidiëring, gezien op dit niveau meer voeling mogelijk is met de kleinschaligere of jongere organisaties, waardoor de aard en vooral de slaagkansen ervan beter ingeschat kunnen worden. De toekomst van het cultuurbeleid ligt volgens de heer De Ruyck tenslotte in het stimuleren van het cultureel ondernemerschap. Het landschap berust tegenwoordig te veel in de bestaande situatie en rekent op een te passieve manier op overheidsubsidies. In overeenstemming hiermee wordt NPM toepasselijk geacht in de context van culturele organisaties. NPM zou tenslotte geen afbreuk doen aan de artistieke waarde van de sector.

4.2 HET INTERNATIONAAL FESTIVAL VAN VLAANDEREN GENT VZW Het Internationaal Festival van Vlaanderen Gent behoort tot één van de acht gelijknamige Festivals die Vlaanderen rijk is. Het beoogt een internationaal muziekfestival dat vertrekt vanuit een klassiek repertoire. Halverwege de maand september organiseert het jaarlijks een drie weken durend festival in Gent en in de provincie. In 2007 vierde het Festival zijn vijftigjarig bestaan. Sinds anderhalf jaar werkt Serge Platel er algemeen directeur. Burgerlijk ingenieur bouwkunde van opleiding en voordien betrokken bij leidinggevende functies in de private sector, heeft Serge Platel een grote interesse voor management en ervaart verandering hieromtrent als een continu gegeven.

47

4.2.1

STRATEGIE, PLANNING EN DOELSTELLINGEN

Het Festival is niet bekend met het concept NPM, maar verklaart wel, na duiding van de aard van het concept, te streven naar de realisatie ervan. De organisatie laat zich leiden door zijn strategie die geformuleerd wordt vanuit een missie. De duur van het strategische planningsproces m.b.t. de werking van de organisatie overlapt met de duur van de beleidsperiode. Op basis van deze planning wordt een jaarlijks actieplan opgesteld die een leidraad vormt voor het doen en laten van de organisatie. Vanuit deze planning stelt het Festival doelstellingen voorop. Deze worden geformuleerd op het niveau van de organisatie en van de ‘afdelingen’. Een geëigend meetsysteem dat indicatoren en standaarden vooropstelt is niet van toepassing. Om toch na te gaan of de werking van het Festival als positief ervaren wordt, gaat het na wat de publiekscijfers zijn, of artiesten en sponsors zich makkelijk aanbieden en wat geschreven wordt in recensies en andere publicaties. De organisatie acht zichzelf over het algemeen in toenemende mate transparant en meetbaar en wil zich steeds meer kunnen verantwoorden over de behaalde resultaten. 4.2.2

EFFICIËNTIE, EFFECTIVITEIT EN ECONOMIE

De artistieke dimensie primeert voor het Festival en deze kan soms afbreuk doen aan de efficiënte en effectieve gang van zaken. Desalniettemin duidt het Festival aan dat efficiëntie en effectiviteit in toenemende mate belangrijke aandachtspunten vormen en dit om de positie t.o.v. de toenemende concurrentie te vrijwaren. De organisatie is vooral in haar onderhandelingen met leveranciers gericht op kostenbesparing, maar altijd mits het artistieke product in ere gehouden wordt. Het Festival maakt gebruik van een analytische boekhouding. 4.2.3

PRIVATE FINANCIERING EN OUTSOURCING

Het Festival acht zijn sponsoringbeleid een toonbeeld voor andere culturele organisaties. Een bedrijf kan er zich opwerpen als structurele sponsor, projectsponsor, concertsponsor, mediasponsor, festivalleverancier of het kan gebruik maken van business seats. Het Festival verwerft sowieso een aandeel eigen inkomsten, door ticketing en sponsoring, van meer dan vijftig procent. Daarnaast tracht het zoveel mogelijk uit te besteden, zoals ticketing en catering en lay-out. Andere taken worden intern uitgevoerd, gezien deze de eigenheid van het Festival moeten uitdragen. De polyvalentie van de medewerkers zorgt hieromtrent voor een efficiënte werking.

48

4.2.4

KLANTGERICHTHEID

Het Festival vertrekt vanuit de behoeftes van de klant; het kan, als festival, immers enkel een aanbod leveren waar ook vraag naar is. Via de ticketverkoop peilt het naar de tevredenheid van de klant. 4.2.5

ORGANISATIESTRUCTUUR & PERSONEELSBELEID

Het Festival is gefundeerd op één team van tien mensen die sterk autonoom werken. Deze duidelijke niet-hiërarchische organisatiestructuur zou volgens Serge Platel voor een groot stuk mogelijk zijn omwille van de sterke capaciteiten van de huidige werknemers. Als algemeen directeur wil hij zich anderzijds duidelijk als zakelijk leider opwerpen die de artistieke werking in goede banen leidt. Tijdens de festivalperiode wordt naast het kernteam een beroep gedaan op een groot aantal bijkomstige medewerkers. Het is net omwille van de periodieke werking van het Festival dat het kernteam polyvalent kan ingezet worden; bepaalde taken horen toe tot de festivalperiode, terwijl de rest van het jaar ook andere taken uitgevoerd kunnen worden. Sinds 2007 zijn het Festival van Vlaanderen Gent en Brussel aparte vzw’s met afzonderlijke teams. Het personeelsbestand is in die zin gehalveerd, maar richt zich nu uitsluitend op de Gentse situatie. Deze personeelsleden worden in geldelijke middelen beloond voor hun geleverde prestaties, maar steeds op collectieve basis. Daarnaast worden zij gestimuleerd om bijkomende opleidingen te volgen, zoals bij Syntra of andere opleidingscentra, en dit omtrent marketing en andere onderwerpen. Het aanbod van het Kunstenloket en van de steunpunten is volgens de heer Platel minder interessant. 4.2.6

CULTURELE OMGEVING

Het Festival stelt dat goed management in de culturele sector een steeds grotere vereiste is en dit hoofdzakelijk omwille van de toegenomen concurrentie in de sector, die zelfs neigt naar een saturatie. De organisatie volgt de andere spelers in het domein, maar modelleert zich niet naar één specifieke organisatie, gezien het zijn eigen situatie vrij onvergelijkbaar acht. Zoals vermeld spelen de steunpunten, het Kunstenloket en andere intermediaire organisaties geen bepalende rol voor het Festival. 4.2.7

DE IMPACT VAN HET CULTUURBELEID

De organisatie stelt vertrouwen in het cultuurbeleid uitgestippeld door de Vlaamse overheid en ervaart dit beleid niet als een druk naar de organisatie toe. Ze ondervindt weinig moeilijkheden

49

met de eisen opgelegd van overheidswege. Het beleid heeft geen veranderingen veroorzaakt in de werking van de organisatie. Het Festival voelt wel dat meer verantwoording verwacht wordt over de bereikte resultaten. Enigszins vindt het de mate waarin verantwoording moet afgelegd worden niet helemaal in verhouding met het feit dat de subsidies slechts twaalf procent uitmaken van de totale financiering. Deze twaalf procent is evenwel cruciaal voor het Festival, niet alleen in financiële zin, maar ook ter legitimatie naar de sponsors toe. Daarnaast maken de subsidies mogelijk dat het Festival ook minder toegankelijke genres op het podium kan brengen. 4.2.8

HET CULTUURBELEID

Volgens Serge Platel zet het cultuurbeleid aan tot een meer algemene professionalisering van de sector en is dit deels te wijten aan het gebruik van het beleidsplan. Anderzijds mag de grote nadruk op dit beleidsplan niet leiden tot een te grote planlast. De professionele ondersteuning die uitgaat van de steunpunten, het Kunstenloket etc. is niet van specifiek nut voor het Festival. De stimulans tot meer vorming en deskundigheid is wellicht veeleer van toepassing voor kleinere organisaties. Het cultuurbeleid legt duidelijk een grotere nadruk op de vraagzijde van cultuur, maar stimuleert organisaties anderzijds niet tot kostenbesparing en slaagt er ook niet in orde te scheppen in de grote complexiteit van de sector. De oprichting van CultuurInvest, i.e. een investeringsfonds voor ondernemers in de niet-gesubsidieerde cultuurindustrie, duidt aan dat het cultuurbeleid in de toekomst meer economisch geïnspireerd zou kunnen zijn. NPM wordt tenslotte verondersteld van toepassing te zijn op culturele organisaties, in die zin dat het in feite strookt met de gangbare praktijk in de sector, of althans met de werking van het Festival. NPM doet volgens Serge Platel geen afbreuk aan de artistieke waarde van het culturele domein.

4.3 NPM IN DE OPERATIONELE EN RESULTAATGERICHTE FASE Na bovenstaande beschrijving van de interviews, kunnen antwoorden geformuleerd worden op de vooropgestelde vragen. Enkele vragen komen evenwel niet aan bod, gezien de irrelevantie daarvan in het licht van de aard en het verloop van onderstaande bespreking. VOEREN DE BETROKKEN CULTURELE ORGANISATIES DE NIEUW VOORGESCHREVEN MAATREGELEN UIT? De vraag is enigszins tautologisch, gezien gesubsidieerde organisaties gesubsidieerd worden net omdat ze voldoen aan de voorgeschreven maatregelen. De vraag kan dus sowieso positief

50

beantwoord worden. Meer concreet voldoen beide organisaties aan de kwantitatieve criteria omtrent het behalen van voldoende eigen inkomsten (12,5%), het aantal uit te voeren activiteiten en de verdeling van het toegekende financieringsbudget. Daarnaast hebben beide een beleidsplan opgesteld dat voldoet aan de inhoudelijke vereisten. Wat betreft de criteria waaraan dit plan wordt afgetoetst, kan verondersteld worden dat beide inderdaad een duidelijk profiel hanteren, een duidelijke positie innemen in het landschap en kwalitatieve concepten opstellen en uitwerken. De langetermijnvisie strekt zich uit over de beleidsperiode van vier jaar. Enigszins lijkt het erop dat de Vooruit zich ook werkelijk houdt aan de vooropgestelde vierjarige planning, terwijl het Festival, misschien omwille van de aard van de organisatie, meer op korte termijn denkt. Beiden getuigen in de mate van het mogelijke een haalbare planning op te stellen, die evenwel in de loop van het jaar aangepast kan worden aan de financiële en personele capaciteiten. Samenwerking met andere culturele actoren is cruciaal voor beiden en nog meer voor het Festival gezien deze niet over een eigen huis beschikt. Dit impliceert evenwel geen kostenbesparende maatregel naar de overheid toe, gezien de subsidies op individuele en dus niet op gemeenschappelijke basis toegekend worden. Publieksgerichtheid is zeker een kerntaak voor beiden. Volgens het Festival is dit gezien de aard van de organisatie een noodzakelijk gegeven, volgens de Vooruit een tendens waar zij gezien de maatschappelijke verschuivingen noodwendig op inspeelt. Een eenduidig antwoord geven op de vraag of de betrokken organisaties de opgelegde maatregelen uitvoeren blijft enigszins een hekel punt, gezien de overheid geen duidelijke standaarden en indicatoren hanteert die de precieze aard van deze criteria bepalen. Desalniettemin kan verondersteld worden dat de organisaties in kwestie in grote mate beantwoorden aan de opgestelde maatregelen en criteria, enerzijds omdat dit blijkt uit de besproken interviews, en anderzijds omwille van het belangwekkende feit dat deze organisaties subsidies ontvangen, wat op zich impliceert dat ze zich houden aan de verschillende subsidiëringsvoorwaarden. WAT BETEKENEN DEZE NIEUWE MAATREGELEN VOOR DE WERKELIJKE PRAKTIJK VAN DEZE ORGANISATIES?

In principe zou verwacht worden dat de organisaties in kwestie zich professioneler, kwalitatiever, publieksgerichter en meer responsabel opstellen. Wat het laatste punt betreft, getuigt het Festival dat zij inderdaad in toenemende mate verantwoording dient af te leggen aan de overheid, terwijl de Vooruit die vaststelling niet maakt. De vervroegde indiendatum m.b.t. de beleidsplannen en het feit dat de subsidies bij het Festival een veel kleiner aandeel uitmaken van de totale financiering doet vermoeden dat dit alvast een reden zou kunnen zijn waarom het Festival het gevoel heeft meer verantwoording te moeten afleggen aan de overheid en zelfs gewag maakt van planlast. Deze waargenomen planlast herinnert enigszins aan de kritiek op NPM in het eerste hoofdstuk, met name aan het feit dat NPM aanleiding geeft tot een volledig

51

nieuwe set van regels en in die zin een duidelijke verwantschap vertoont met het aanvankelijke systeem (hoewel in dit geval het aanvankelijke systeem minder regels en dus minder planlast veroorzaakte). Wat de publieksgerichtheid betreft, toont de Vooruit wel een toegenomen focus op de aanbodzijde, terwijl volgens het Festival dit eigen is aan de organisatie en dus geen nieuwe tendens betekent. Kwaliteit primeert bij beide, maar ook hier lijken geen echte verschuivingen aanwezig te zijn. Beide organisaties lijken tenslotte een professionele werking uitgebouwd te hebben en wellicht is de lange voorgeschiedenis van beide daar eveneens voor verantwoordelijk. Of ze de laatste jaren ook nog meer professioneel geworden zijn, is niet meteen duidelijk. De Vooruit spreekt evenwel van een toegenomen ‘budget-awareness’, een driemaandelijkse budgetcontrole en meer structureel overleg tussen de artistieke en zakelijke geledingen

van

de

organisatie.

Het

Festival

heeft

sinds

vorig

jaar

een

nieuwe

organisatiestructuur uitgebouwd, mede omwille van een duidelijke splitsing tussen de Gentse en de Brusselse afdeling, waarbij de algemeen directeur zich duidelijk als zakelijk leider aan het hoofd heeft gesteld. Opnieuw is het evenwel moeilijk decisieve uitspraken te maken, gezien enerzijds onduidelijk is wat precies moet verstaan worden onder de begrippen “professioneler”, “kwalitatiever”, “publieksgerichter” etc. en gezien het hier anderzijds ontbreekt aan een vergelijkingsbasis die de vroegere situatie van beide organisaties schetst. Belangrijk echter is het feit dat noch het Festival, noch de Vooruit de indruk hebben dat het beleid recentelijk tot veranderingen geleid heeft in de organisatie. De heer de Ruyck heeft zelfs helemaal niet het gevoel dat er sprake is van een hernieuwd cultuurbeleid. Toegegeven, het beleid zou aanzetten tot meer professionalisering, deskundigheid, kwaliteit, publieksgerichtheid en beter management in de culturele sector, maar dit lijken voor wat betreft de besproken organisaties geen stimulansen te zijn die zich vertalen in organisatorische veranderingen. Beide organisaties geven enigszins de indruk dat dergelijke veranderingen al veel eerder voltrokken zijn. Dit kan te maken hebben met het feit dat de kunstensector sinds geruime tijd een professionele voorsprong heeft op andere sectoren, zoals vermeld in het derde hoofdstuk. Daarnaast betreft het hier organisaties die steunen op een decennialange werking en die daarom dus niet vergeleken kunnen worden met jongere en/of kleinere organisaties die misschien wel een gegronde invloed ondervinden van en baat hebben bij de ondersteuning en de richtlijnen van overheidswege. Enigszins lijkt het er ook op dat het overheidsbeleid als inert beschouwd wordt ten aanzien van de dynamiek in de sector. Beide organisaties geven immers aan dat de Vlaamse overheid er niet of in beperkte mate in slaagt de complexiteit van de sector te vatten en volgens de Vooruit zou de overheid in haar decreten reeds bestaande evoluties in het veld proclameren. In het licht hiervan moet geconcludeerd worden dat althans voor deze organisaties het beleid geen fundamentele invloed heeft op de praktijk van de organisaties. Het beleid lijkt veeleer maatregelen voor te schrijven die al langer deel uitmaken van de werking en de doelstellingen

52

van deze organisaties. In het uiterste geval zou het beleid zelfs geïnterpreteerd kunnen worden als een weerspiegeling van de praktijk in plaats van vice versa. WAT IS DE BELANGRIJKSTE MOTIVATIE VOOR CULTURELE ORGANISATIES OM NPM IN TE VOEREN? Het feit dat het beleid geen veranderingen veroorzaakt in de organisaties, sluit niet uit dat deze niet door New Public Management geïnspireerd zouden kunnen zijn. Beide stellen strategieën, missies, plannen en doestellingen voorop. Beide organisaties willen in toenemende mate efficiënt en effectief zijn. De Vooruit bouwt daartoe een interne kalender uit, het Festival wil zijn organisatiestructuur zo eenduidig mogelijk maken en zijn medewerkers polyvalent inzetten. Kostenbesparing realiseert het Festival in zijn onderhandelingen met zijn leveranciers en een algemeen kostenbewustzijn volgt uit de suprematie van de zakelijk leider. Kostenbeheersing realiseert de Vooruit door de creatie van een algemene “budget-awareness”, door structureel overleg tussen de artistieke en zakelijke afdelingen en op basis van een driemaandelijkse budgetcontrole. Het Festival en de Vooruit gaan beiden op zoek naar financieringsbronnen in de private wereld. De eerste schenkt veel aandacht aan zijn sponsoringbeleid, de andere ziet meer heil in het uitbouwen van creatieve partnerschappen. Beiden focussen zich op de behoeftes van de klant. De Vooruit doet dit op structurele wijze, gaat daarbij de effecten na van zijn gevoerde beleid en peilt naar de klantentevredenheid. In beide gevallen worden personeelsleden gestimuleerd tot autonomie en continue vorming. Het Festival maakt prestatiegerelateerde beloningen mogelijk, de Vooruit dan weer niet. Toegenomen aandacht voor efficiëntie en effectiviteit, een groter kostenbewustzijn, het belang van partnerschappen met de private wereld, een sterke klantgerichtheid en het streven naar de autonomie en continue vorming van het personeel zijn onderwerpen die niet vreemd zijn aan het concept New Public Management. Volgens Stefaan De Ruyck zou de oorzaak van dit streven, of althans van de grotere klantgerichtheid en de doorgedreven (technische) professionalisering, te maken hebben met een algemene maatschappelijke tendens waaraan niet te ontsnappen valt. Volgens Serge Platel schuilt de oorzaak vooral in de toegenomen competitie in de sector, waarbij zeker de aandacht voor efficiëntie en effectiviteit noodzakelijk is om de positie van de eigen organisatie te vrijwaren. De saturatie van het culturele landschap wordt door beiden ervaren als een drijfveer in de zoektocht alternatieve financiering. Anderzijds zijn uitbestedingen in de sector niet courant. Het Festival, misschien omwille van gebrek aan eigen huis, past de techniek in grotere mate toe dan de Vooruit, maar beiden hechten veel belang aan de eigenheid en de knowhow intrinsiek verbonden met de organisatie. De aard en de toepassing van de analytische boekhouding is ook niet geheel duidelijk. Duidelijke meetsystemen die indicatoren en standaarden vastleggen zijn niet van toepassing en vormen bovendien een algemeen gemis in de volledige culturele sector.19 Dit impliceert 19

Gesprek met Annick SCHRAMME (6/05/08, Antwerpen).

53

tegelijkertijd dat het moeilijk is om de “resultaten” na te gaan van het gevoerde beleid door deze organisaties net omwille van het gebrek aan een consequent gebruik van meetinstrumenten. Outputcontrole en outcomecontrole blijven, hoewel deze laatste min of meer uitgevoerd wordt in de

Vooruit,

vrij

vage

begrippen.

In

hoeverre

gesproken

kan

worden

van

een

managementcultuur, valt niet meteen af te leiden uit de interviews. Concluderend kan verondersteld worden dat de kerk enigszins in het midden gehouden wordt tussen een sterk doorgedreven toepassing van NPM en een radicale afwijzing daarvan. In de toekomst kan de balans misschien meer doorwegen naar de zijde van NPM, althans voor de besproken organisaties en eventueel voor de specifieke sector waarin zij zich bevinden. Beiden getuigen te streven naar de realisatie van NPM, beiden zien NPM toepasbaar op culturele organisaties en beiden zien een toekomst weggelegd in cultureel ondernemerschap. Misschien zal in deze toekomst meer aandacht uitgaan naar partnerschappen met de private wereld, gezien de quasi overbevolking in het culturele landschap en de grotere competitiviteit die daaruit voort volgt met betrekking tot overheidssubsidies. IN HOEVERRE IS ER SPRAKE VAN SOCIAAL RATIONEEL EN ECONOMISCH RATIONEEL GEDRAG IN DE ORGANISATIES?

De besproken organisaties lijken zich vooral economisch rationeel op te stellen. Vooreerst modelleren zij zich niet naar het voorbeeld van andere culturele organisaties (i.e. geen mimetische druk), vervolgens richten zij zich niet naar het advies van de steunpunten, het Kunstenloket etc. (i.e. geen normatieve druk) en tenslotte ervaren zij weinig moeilijkheden met de eisen van het beleid, voelen zij geen druk vanuit dit beleid en voeren zij geen veranderingen uit als gevolg van dit beleid (i.e. geen dwingende druk). Daarentegen wijzen beide organisaties veranderingen in de omgeving aan als oorzaak voor de doorgevoerde organisatorische veranderingen. Voor het Festival is de toegenomen competitie in de culturele sector een belangrijke stimulans om organisatorisch efficiënter en effectiever te worden, terwijl de Vooruit maatschappelijke veranderingen beschouwt als de motor achter de opbouw van een breder aanbod, een gesofisticeerder communicatiebeleid, technologische ontwikkelingen en een algemene doorgedreven professionalisering. Ook de saturatie in de culturele sector kan in beide gevallen geïnterpreteerd worden als een drijfveer achter de zoektocht naar private financieringsbronnen. Met betrekking tot de vooropgestelde zesde propositie kan in ieder geval geconcludeerd worden dat culturele organisaties veranderingen doorvoeren wellicht gedeeltelijk als legitimatie naar de overheid toe. Zij beschouwen de hen toegekende subsidies immers nog steeds als een cruciale financieringsbron, althans op zijn minst om een bepaald cultureel aanbod te waarborgen. Toch lijken zij hoofdzakelijk gestimuleerd te worden door veranderingen waargenomen in de omgeving, en door de daaruit voortvloeiende kloof tussen de organisatie en

54

diens omgeving. Dit impliceert meteen ook dat er geen sprake zou zijn van een ontkoppeling tussen de geïntroduceerde veranderingen en de werkelijke praktijk, gezien dit veeleer geassocieerd wordt met sociaal rationeel gedrag. Voortbouwend op de contingentietheorie zou een rationeel streven naar overeenstemming met de omgeving uitmonden in een efficiëntere en effectievere werking. Of de betrokken organisaties ook daadwerkelijk efficiënter en effectiever worden door de veranderingen die zij introduceren, kan evenwel enkel afgeleid worden uit een grondige evaluatie van de werking van de organisaties en een adequate vergelijking met de situatie voorheen, maar niet uit de besproken interviews. Zoals het Festival zich tenslotte laat ontvallen, fungeren de toegekende subsidies onder meer als legitimatie naar de private sponsors van het Festival toe. Voor het Festival is het met andere woorden makkelijker om het vertrouwen van private bedrijven te winnen en hen te overhalen om de organisatie te sponsoren als de Vlaamse overheid de werking van het Festival positief beoordeelt en haar bijgevolg subsidies toekent. In die zin zou daarom, per uitbreiding, de vraag gesteld kunnen worden in welke mate het Festival zich verplicht voelt om zich te legitimeren tegenover de sponsorende partijen en bijgevolg, in hoeverre het zich dan ook wil conformeren met de eisen die vanuit deze partijen opgelegd worden. Mocht de druk vanuit private bedrijven immers dermate groot zijn dat het Festival zich in sterke mate gaat conformeren met hun eisen, dan zou de organisatie mogelijks sociaal rationeel gedrag vertonen ten opzichte van deze private bedrijven, in plaats van tegenover de overheid zoals aanvankelijk werd verondersteld.

4.4.

TEN SLOTTE: CONVERGENTIE OF DIVERGENTIE?

Na het doorlopen van Politts vier fasen, nl. de discursieve, beslissings-, operationele en resultaatgerichte fase, moet beslist worden in hoeverre sprake is van convergentie of divergentie in de toepassing van NPM. Op het vlak van retoriek (discursieve fase) en beleid (beslissingsfase) blijkt dat de dezelfde principes geïnterpreteerd als NPM in beide stadia op dezelfde wijze naar voor komen. Enigszins is dit een logisch gevolg van het feit dat het cultuurbeleid uiteindelijk in handen ligt van één minister. Vervolgens blijkt dat dezelfde principes zich ook manifesteren in de praktijk (operationele fase) van het culturele veld. Anderzijds kan niet gesteld worden dat de twee besproken organisaties op identieke wijze invulling geven aan de vernoemde principes. Bovendien hanteren zij daarnaast ook hun eigen visie op de omgeving en de veranderingen die zich daarin afspelen en reageren daarop volgens hun eigen (rationele) logica. Hoewel beide organisaties dus in hun werking gelijkaardige aandachtspunten naar voor schuiven en deze voor een stuk ook ingegeven zijn door het cultuurbeleid, kan evenwel niet gesteld worden het culturele landschap homogeen is en dat het overheidsbeleid voor deze homogeniteit verantwoordelijk is. De mate waarin beide organisaties gediversifieerd zijn, weegt dus op tegenover de mogelijke convergentie tussen beide organisaties onderling en bijgevolg ook tegenover het beleid waaraan beide ‘onderworpen’ zijn. Culturele organisaties vormen met andere woorden veeleer individuele patronen in het landschap dan sterk verwante patronen,

55

althans met betrekking tot de relevante principes die afgeleid werden uit het cultuurbeleid. Dit alles natuurlijk rekening houdende met de omvang van de hier gehanteerde onderzoeksgroep. Bovendien is de resultaatgerichte fase hier niet onderzocht geweest, omwille van enerzijds het gebrek aan data die de resultaten van de ingevoerde veranderingen consequent hebben vastgelegd en anderzijds het gemis van een vergelijkingsbasis die de situatie van de organisaties in kwestie voorheen schetst.

56

ALGEMEEN BESLUIT Kernvraag in dit onderzoek was of de principes van NPM toegepast worden in de Vlaamse culturele sector. Om een antwoord te formuleren op deze vraag werd een beroep gedaan op een literatuurstudie en een praktijkonderzoek. Na een inleidend hoofdstuk over het concept NPM werd een adequaat analysekader uiteengezet op basis waarvan het praktijkonderzoek zich kon ontplooien. Dit analysekader ging concreet in op de manier waarop de implementatie van NPM kon onderzocht worden en dit vanuit de begrippen convergentie en divergentie. Deze begrippen bleken een vruchtbare uitvalsbasis te vormen om het praktijkonderzoek op te delen in vier fasen, gaande van de retoriek van het cultuurbeleid tot en met de uiteindelijke resultaten in het veld. In elk van deze fasen werd nagegaan hoe de principes van NPM toegepast worden. In functie van het onderzoek in de derde fase, namelijk de effectieve praktijk, werd evenwel rekening gehouden met drie factoren die de toepassing van NPM beïnvloeden, nl. de interpretatie van NPM, de context van de implementatie en het proces van de implementatie. Met betrekking tot de context en het proces van de implementatie van NPM, werd een beroep gedaan op respectievelijk de contingentietheorie en de (sociologische) neo-institutionele theorie enerzijds en de complexiteitstheorie anderzijds. Op basis van vernoemde factoren en de bijhorende theorieën kon de literatuurstudie zeven proposities naar voor schuiven die veronderstellingen maken over het gedrag van de culturele organisaties in de toepassing van NPM en over de implicaties van dit gedrag voor een mogelijke convergerend of divergerend cultureel landschap. Gezien de beknopte aard van dit onderzoek werd daaruit één propositie geselecteerd die een geïntegreerde benadering bepleit van de contingentietheorie en de neoinstitutionele theorie, m.a.w. een combinatie van sociaal rationeel gedrag en economisch rationeel gedrag. De literatuurstudie stelde uiteindelijk 18 onderzoeksvragen voorop met betrekking tot de vernoemde vier fasen waarin het onderzoek is opgesplitst enerzijds en de voorop gestelde propositie anderzijds. Een schematische voorstelling van het analysekader is opgenomen in de bijlage (1.1). Het tweede gedeelte van deze studie ging op zoek naar antwoorden op de voorgestelde onderzoeksvragen. Hoofdstuk drie legde zich aan de hand van beleidsdocumenten en enkele interviews toe op de retoriek van het cultuurbeleid en via het Kunstendecreet op de concrete eisen gesteld vanuit dit beleid. De aandacht voor meer professionaliteit, kwaliteit, participatie, samenwerking en verantwoording werden daarin aangeduid als doelstellingen verwant met NPM. Ze wijzen op meer zuinigheid en efficiëntie in het gebruik van de toegekende middelen, meer klantgerichtheid, het stimuleren van een langetermijnvisie, het benadrukken van een planmatige werking, het bevorderen van managementkwaliteiten, van meer responsabilisering en van een zakelijk en artistiek kwalitatieve werking. Zowel in de beleidsdocumenten als in het Kunstendecreet kwamen deze aandachtspunten sterk op de voorgrond. De verwantschap tussen NPM en het cultuurbeleid is daarom niet compleet te noemen, maar werd aangeduid als

57

een tendens richting NPM. Omwille van het feit dat het beleidsplan in principe als het belangrijkste en meest concrete instrument naar voor geschoven wordt door de culturele overheid, werd gesteld dat de tendens richting NPM op zijn minst geïnterpreteerd kan worden als een toegenomen responsabilisering van het culturele veld en als een stimulans tot een concrete en toekomstgerichte planmatige werking. In het vierde en laatste hoofdstuk werden de resultaten gepresenteerd van twee gestructureerde interviews met het Kunstencentrum Vooruit enerzijds en het Internationaal Festival van Vlaanderen Gent anderzijds. Logischerwijze voldeden deze organisaties in grote mate aan de eisen neergeschreven in het Kunstendecreet, gezien beide organisaties gesubsidieerd worden. Een kritische noot m.b.t. de aftoetsing hiervan was de intrinsiek vage aard van de criteria opgesteld door de overheid en het ontbreken van indicatoren en standaarden hieromtrent. Dit herinnert enigszins aan de eerste propositie die veronderstelde dat een beleid dat inherent ambigu is op vele mogelijke wijzen geïnterpreteerd kan worden en daarom makkelijk aanleiding geeft tot een gediversifieerd landschap. Het herinnert ook aan de punten van kritiek opgesomd m.b.t. NPM in het eerste hoofdstuk. Vele overheden zouden zich immers schuldplichtig maken aan het invoeren van NPM zonder daarbij zelf de principes van het concept toe te passen. Zo wil de culturele overheid meer professionaliteit aanmoedigen, maar laat zelf na duidelijke criteria naar voor te schuiven die de toegenomen professionaliteit kunnen meten. Los daarvan was het een belangwekkende vaststelling dat geen van beide organisaties veranderingen ingevoerd hebben onder invloed van het cultuurbeleid. De Vooruit beschouwde het beleid zelfs niet als hernieuwd. De situatie zou zelfs van die aard zijn dat, althans voor deze specifieke organisaties, het beleid maatregelen proclameert die een weerspiegeling zijn van wat gaande is in het culturele veld in plaats van vice versa. Dit suggereert meteen dat het culturele veld zijn veranderingen hoofdzakelijk gaat implementeren op een autonome basis, onafhankelijk van de overheid. Gefocust op deze autonoom doorgevoerde veranderingen, blijken de organisaties in kwestie aandacht te besteden aan meer efficiëntie en effectiviteit, een groter kostenbewustzijn, private partnerschappen, een sterkere klantgerichtheid en autonomie en continue vorming van het personeel. Dit zijn onderwerpen die niet vreemd zijn aan het concept New Public Management. Anderzijds blijken uitbestedingen in de sector niet courant te zijn en ontbreekt het in belangrijke mate aan meetsystemen die concrete indicatoren en standaarden vastleggen en die de organisaties bijgevolg meer informatie zouden kunnen verschaffen over de behaalde resultaten. Daarom kan verondersteld worden dat, net zoals in het beleid, ook in de praktijk de toepassing van NPM vooral geïnterpreteerd moet worden als een tendens richting NPM. De vaststelling dat de besproken organisaties enerzijds geen veranderingen ondergaan hebben onder invloed van het beleid en dat zij ook geen druk voelen vanuit dit beleid, maar ook dat zij

58

zich niet richten naar het model van andere culturele organisaties of naar het advies van intermediaire instellingen, zoals de steunpunten, strookt niet met de neo-institutionele theorie die sociaal rationeel gedrag bepleit. Dat evenwel de omgeving en de veranderingen die zich daarin afspelen de belangrijkste stimulans vormt voor de werking van deze organisaties en voor de doorgevoerde veranderingen hierin, maakt dat de organisaties in kwestie veeleer getypeerd worden door economisch rationeel gedrag. Dit impliceert immers een streven naar overeenstemming met de omgeving. Op basis van de contingentietheorie zou het invoeren van NPM geïnspireerde maatregelen, vanuit een behoefte naar overeenstemming met de omgeving, daarom uitmonden in een efficiëntere en effectievere werking van de organisaties in kwestie. Of dit ook het geval is, kan, zoals vermeld, niet afgeleid worden uit de interviews. In het vierde hoofdstuk werd tenslotte geconcludeerd dat de retoriek van het cultuurbeleid en het decreet in grote mate gelijkaardig zijn m.b.t. de NPM geïnspireerde principes. Er is met andere woorden sprake van convergentie in de toepassing van NPM voor wat betreft de discursieve fase en de beslissingsfase van de culturele sector. Anderzijds vertoont het eigenlijke culturele veld een sterke heterogeniteit. Culturele organisaties vormen met andere woorden vooral individuele patronen in het landschap. Dit betekent dat de operationele en resultaatgerichte fases eerder divergent zijn m.b.t. de toepassing van NPM. De reden van deze discrepantie tussen beleid en praktijk ligt mogelijks in de ambiguïteit van het beleid zelf (zie de eerste propositie) en anderzijds in de sterk idiosyncratische context waarin iedere organisatie zich bevindt, wat misschien voor een stuk ook historisch opgebouwd is. Bovenstaande conclusies moeten evenwel gelezen worden met inbegrip van de beperkingen eigen aan het onderzoek. Vooreerst is de hier gehanteerde onderzoeksgroep zeer klein van omgang en gelimiteerd tot een kunstencentrum en een festival. De overige organisatievormen die onder het Kunstendecreet vallen staan met andere woorden niet ter discussie, evenmin als alle organisaties die toebehoren tot de andere sectoren van het culturele veld. Daarnaast laat een onderzoeksmethode die gebruik maakt van gestructureerde interviews niet toe een grondige evaluatie te maken van de werking van de besproken organisaties. Het zou bovendien wenselijk zijn om naast de zakelijk leiders ook andere personeelsleden uit de organisatie in het onderzoek te betrekken. Verder ontbreekt het hier aan enig vergelijkend materiaal. Op basis daarvan zou immers meer adequaat kunnen achterhaald worden wat de werkelijke veranderingen zijn die de organisaties sinds het voorbije decennium ondergaan hebben. Desalniettemin kan de huidige studie een adequate basis vormen voor verder onderzoek. Zo zou het onderzoek zijn focus op de Vlaamse overheid kunnen inruilen voor aandacht voor de provinciale en gemeentelijke overheden. Deze betekenen immers voor quasi alle culturele organisaties een belangrijke financieringsbron en spelen onder meer in het domein van het Cultureel Erfgoed een sterk bepalende rol (zoals in het geval van de provinciebedrijven). Onderzoek hieromtrent zou zich kunnen focussen op de impact van deze lokale overheden op

59

de culturele organisaties, op de overeenstemming van de eisen die gesteld worden vanuit de gemeentelijke, provinciale en Vlaamse overheden en op de vraag, zoals Stefaan De Ruyck zelf aangeeft, welke overheid welke financiering op zich moet nemen (wat aansluit bij het kerntakendebat). Daarnaast zou het sowieso interessant zijn het domein van de musea onder de loep te nemen, omwille van de vermeende “achterstand” die deze zouden hebben ten aanzien van de professionele kunsten die hier aan bod kwamen. In overeenstemming hiermee bestaan nog een aantal zeer jonge sectoren in het culturele landschap, zoals het domein van de beeldende kunsten, die de overheid momenteel in eerste instantie probeert te ‘organiseren’. Deze jonge sectoren, maar ook de kleine en/of nieuwe organisaties uit andere, meer professioneel veronderstelde sectoren, kunnen vanuit dezelfde theoretische basis bevraagd worden omtrent de impact van het cultuurbeleid (in tegenstelling tot de grote, gevestigde waarden die in dit onderzoek aan bod kwamen). Een relevant onderwerp ligt zeker ook in de samenwerking van culturele organisaties met private bedrijven. Onderzoek zou immers uitwijzen dat sponsoring in steeds mindere mate aanwezig is in het culturele landschap (Lievens & Segers, 2004), maar misschien ligt een nieuwe weg open voor de “creatieve partnerschappen” die gehanteerd worden door het Kunstencentrum Vooruit. Daaromtrent zou ook de vraag kunnen gesteld worden in hoeverre sprake is van sociaal rationeel gedrag ten aanzien van deze private bedrijven, zoals eerder aangeduid werd in verband met het Festival van Vlaanderen. In aansluiting hiermee zou ook een onderzoek uitgevoerd kunnen worden naar de toegenomen concurrentie in het culturele landschap en/of in de vrijetijdsindustrie in het algemeen. Meer concurrentie zou in dit geval ook geïnterpreteerd kunnen worden als een motivatie voor de toepassing van NPM. Ook de recentelijke oprichting van CultuurInvest, i.e. een investeringsfonds voor ondernemers in de niet-gesubsidieerde cultuurindustrie, vormt hieromtrent een interessant thema. Enigszins los hiervan zou ook op basis van de hier gehanteerde theorie de culturele overheid an sich een adequaat onderwerp vormen. Daarin zou de invloed van het programma Beter Bestuurlijk Beleid (dat in visie sterk verwant is met NPM) op de structuur en de werking van de culturele overheid achterhaald kunnen worden. De rol van de adviesorganen (zoals de administratie Cultuur en de beoordelingscommissies) en die van de steunpunten (die op basis van beheersovereenkomsten met de overheid werken) zijn daarin van specifieke relevantie.

60

BIBLIOGRAFIE ADMINISTRATIE CULTUUR. (2006). Aanvraag tot subsidiëring voor het geheel van de werking in de periode 20072009, Advies Administratie. URL: http://www.wvg.vlaanderen.be/muziek/adviezen/zakelijke_adviezen/4festivals/KD-07-09-FE-011FvVGent-DA-2.doc (17/05/2008). ANCIAUX, B. (2005). Voorstel van beslissing van minister Anciaux in het kader van het Kunstendecreet voor de 2-jarige en 4-jarige structurele subsidies, goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 24/6/2005. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/documenten/notaVR_24062005.pdf (19/05/08). ANCIAUX, B. (2007). Beleidsbrief Cultuur 2007. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/docs/beleidsbrief2007_cultuur.pdf (19/05/08). ANCIAUX, B. (2008). Beleidsbrief Cultuur 2008. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/docs/beleidsbrief2008_cultuur.pdf (19/05/08). BARZELAY, M.; GALLEGO, R. (2006). From “New Institutionalism” to “Institutional Processualism”: Advancing Knowledge about Public Management Policy Change. Governance, 19(4):531-557 BOUCKAERT, G. (2004). Vlaanderen op een keerpunt? Bijdragen vanuit bestuurskundig onderzoek. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. BULTINCK, I., LAUREYS, A., VAN POUCKE, L. (2006-2007). Principles of and criticisms on New Public Management. Examenpaper voorgedragen voor het opleidingsonderdeel beleid en organisatie van overheidsorganisaties. Universiteit Gent. BRIGNALL, S.; MODELL, S. (2000). An institutional perspective on performance measurement and management in the “new public sector”. Management Accounting Research, 11(3):281-306 CATLAW, T.; CHAPMAN, J. (2007). A comment on Stephen Page’s “What’s New About the New Public Mangement”. Public Administration Review, 67(2):341-342 CHRISTENSEN, T.; LIE, A., LÆGREID, P. (2008) Beyond New Public Management: Agencification and regulatory reform in Norway. Financial Accountability & Management, 24(1):15-30 CHRISTIAENS, J. (2001). Converging New Public Management reforms and diverging accounting practices in Flemish local governments. Financial Accountability & Management, 17(2): 153-170 CHRISTIAENS, J. (2004). Capital Assets in Governmental Accounting Reforms: Comparing Flemish Technical Issues with International Standards. European Accounting Review, 13(4):743-770

I

CHRISTIAENS, J.; ROMMEL, J. (2006). Governmental Accounting Reforms: Going Back Where We Belong? Research Working paper Ugent, nr. 2006/398, 19 p. URL: http://www.arps.be/EYBE/arps.nsf/Pages/NLWetenschappelijkePub (19/05/08) CHRISTIAENS, J.; ROMMEL, J. (2008) Accrual Accounting Reforms: only for businesslike (parts of) governments. Financial Accountability & Management, 24(1): 59-75 CHRISTIAENS, J.; VAN PETEGHEM, V. (2007). Governmental Accounting Reform: Evolution of the implementation in flemish municipalities. Financial Accountability & Management, 23(4): 375-399 COMMISSIE KUNSTEN. (2006). Aanvraag tot subsidiëring voor het geheel van de werking in de periode 20072009, Advies Commissie. URL: http://www.wvg.vlaanderen.be/muziek/adviezen/artistieke_adviezen/4artistieke%20adviezen%20festivals.doc (17/05/08). DAVIES, J.; RYAN, M. (2006). Management services and new managerialism. Management Services, 50(2):2831 DEEM, R.; BREHONY, K.J. (2005). Management as ideology: the case of “new managerialism” in higher education. Oxford Review of Education, 31(2):217-236. DENT, M. (ed.) (2004). Questioning the new public management. Aldershot: Ashgate DESMIDT, S., HEENE, A. (2006). Strategie en organisatie van publieke organisaties. Tielt: Uitgeverij Lannoo nv DIERICKX, G. (2003). Senior Civil Servants and Bureaucratic Change in Belgium. Governance, 16(3):321-348 FERLIE, E.; HARTLEY, J.; MARTIN, S. (2003) Changing Public Service Organizations: Current Perspectives and Future Prospects. British Journal of Management, 14(si):SI-S14 GROOT, T.; BUDDING, T. (2008) New Public Management’s current issues and future prospects. Financial Accountability & Management, 24(1):1-13 HAQUE, M.S. (2007). Revisting the New Public Mangement. Public Administration Review, 67(1):179-182 HESTERS, D. (2005). Criteria voor een Kunstendecreet. Uitgangspunten, werkwijze en addertjes onder het gras in de beoordelingsorganen. Etcetera, 23(98):6-11. HOOD, C. (1991). A public management for all seasons? Public Administration, 69(I):3-19 HOOD, C. (1995). The “new public management” in the 1980’s: variations on a theme. Accounting, Organizations & Society, 20(2-3):93-109 HUGHES, O.E. (2003). Public management & administration: An introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

II

IVA KUNSTEN EN ERFGOED. (s.d.). Handleiding Kunstendecreet. Toekenning van subsidies voor het geheel van de werking in het kader van het Kunstendecreet van 2 april 2004. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/documenten/handleiding_061120.pdf (19/05/08). KOLTHOFF, E.; HUBERTS, L.; VAN DEN HEUVEL, H. (2007). The Ethics of New Public Management: is integrity at stake? Public Administration Quarterly, 30(4):399-440 LAERMANS, R. (2001). Het Vlaamse cultureel regiem. Onderzoeksrapport in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie Cultuur. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/docs/cultureelregiem.pdf (19/05/08) LAERMANS, R. (2002). Het cultureel regiem. Cultuur en beleid in Vlaanderen. Tielt: Uitgeverij Lannoo nv, en Brussel: het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Administratie en Cultuur. LAPSLEY, I. (2008) The NPM Agenda: Back to the future. Financial Accountability & Management, 24(1):77-96 LIEVENS, B.; SEGHERS, K. (2004). Zaken voor de Kunst. Onderzoek naar de mechanismen en processen van bedrijfssponsoring binnen de muziek en podiumkunsten in Vlaanderen anno 2003. In opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – de Administratie Cultuur. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/docs/zakenvoordekunst_onderzoeksrapport_bedrijfssponsoring_ muziek_pk.pdf (19/05/08). LIU, Y., PENSON, N., SALENS, D. (2006-2007). Determinants of the adoption of principles of New Public Management by public organizations. Examenpaper voorgedragen voor het opleidingsonderdeel beleid en organisatie van overheidsorganisaties. Universiteit Gent. MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP. (2004). Beleidsnota 2004-2009 Cultuur. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/docs/beleidsnota_cultuur_2004-2009.pdf (19/05/08). O’FLYNN, J. (2007). From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications. Australian Journal of Public Administration, 66(3):353-366 PAGE, S. (2005). What’s New About the New Public Management? Administrative Change in the Human Services. Public Administration Review, 65(6):713-727 PAGE, S. (2007). Gurus, theory and practice: a reply to catlaw and chapman. Public Administration Review, 67(2): 342-342 POLLITT, C. (2000). Is the emperor in his underwear? An analysis of the impacts of public management reform. Public Managment, 2(2):181-199. POLLITT, C. (2001a). Clarifying convergence. Striking similarities and durable differences in public management reform. Public management review, 3(4):471-496.

III

POLLITT, C. (2001b). Convergence: the useful myth?, Public Administration, 79(4):933-947. POLLITT, C. (2003). The essential public manager. Maidenhead: Open University Press. POLLITT, C.; VAN THIEL, S.; HOMBURG, V. (eds.) (2007) New public management in Europe: Adaptation and alternatives. New York: Palgrave Macmillan. REICHARD, C. (2003). Local Public Management Reforms in Germany. Public Administration, 81(2):345-363 ROBBINS, G. (2007). Obstacles to implementation of New Public Management in an Irish Hospital. Financial Accountability and Management, 23(1):55-71 ROBBINS, S.P.; COULTER, M. (2003). Management. Amsterdam: Pearson Education Benelux. th

ROMMEL, J. (2005). Political consequences of the New Public Management, paper presented at the 10 Biennial CIGAR Conference – PhD Conference – 24-25 May, Poitiers. URL: http://www.arps.be/EYBE/arps.nsf/pages/NLWetenschappelijkePub (19/05/08)

ROMMEL, J.; CHRISTIAENS, J. (2006). Beyond the Paradigm Clashes in Public Administration. Administrative Theory & Praxis, 28(4):610-617 SCHRAMME, A. (2006). De hedendaagse cultuursector. Cursus gepresenteerd in het kader van het opleidingsonderdeel de Hedendaagse Cultuursector. Universiteit Antwerpen. TALBOT, C.; JOHNSON, C. (2007) Seasonal Cycles in Public Management: Dissagregation and Re-aggregation. Public Money & Mangement, 27(1):53-60 TER BOGT, H.J. (2006). Financial Management of Housing Corporations in a Changing Environment: Economic and Social Rationality? Financial Accountability & Management, 22(2):107-133 TEISMAN, G.; VAN BUUREN, A. (2007). Implementing NPM: a Complexity Perspective on Public Management Reform Trajectories, in: Pollit, C.; Van Thiel, S.; Homburg, V. (eds.) (2007) New public management in Europe: Adaptation and alternatives. New York: Palgrave Macmillan, p. 181-195 TER BOGT, H.J. (2008). Recent and future management changes in local governement: continuing focus on rationality and efficiency? Financial Accountability & Management, 24(1):31-57 TORRES, L.; PINA, V. (2002). Changes in Public Service Delivery in the EU countries. Public Money & Management; 22(4):41-48 TORRES, L.; PINA, V. (2004). Reshaping Public Administration: The Spanish Experience Compared to the UK. Public Administration, 82(2):445-464 VAN DE W ALLE, S.; THIJS, N.; BOUCKAERT, G. (2005). A tale of two charters. Public Management Review, 7(3):367-390

IV

VAN HELDEN, G. (2000). Is financial stress an incentive for the adoption of businesslike planning and control in local government? A comparative study of eight Dutch municipalities, Financial Accountability & Management, 16(1):83-100. VAN HELDEN, J.G.; TER BOGT, H.J. (2001). The application of businesslike planning and control in local government: A Field Study of Eight Dutch Municipalities. Local Government Studies, 27(1):61-86. VAN HOOLAND, B. (2003). Nieuw Publiek Management, van bestuurskunde tot Copernicus. Gent: Academia Press VERBERGT, B. (2007). Een goede kunstmanager is bovenal een goede manager: kanttekeningen bij (Kees Vuyk) “Het Verankeren van kunst”. Boekman, 73:3-7 – CD-ROM: Opleidingen in cultuurmanagement, -beleid en –bestuur. VERHOEST, K; VERSCHEURE, B; BOUCKAERT, G. (2007). Pressure, Legitimacy and innovative behavior by public organizations. Governance, 20(3):469-497 VLAAMSE OVERHEID. (2008). Vlaanderen.be. Steunpunten. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuurbeleid/actoren/index.html#steunpunten (3/05/2008) VLAAMSE OVERHEID. (2008) Vlaanderen.be. Hoe subsidies afrekenen, URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/subsidieafrekening/index.html (19/05/08) VLAAMS PARLEMENT. (2004). Het Kunstendecreet. URL: http://www.cjsm.vlaanderen.be/cultuur/kunsten/kunstendecreet/documenten/kunstendecreet_01042004.pdf (19/05/08) VOORUIT (2008). Community. URL: http://www.vooruit.be/nl/community (17/05/08) WINDELS, P.; CHRISTIAENS, J. (2006a). Management Reform in Flemish Public Centres for Social Welfare: Examining Organisational Change. Local Government Studies, 32(4):389-411 WINDELS, P.; CHRISTIAENS, J. (2006b). Management control change in Flemish public centres for social welfare: an exploratory study. Working paper. Universiteit Gent. URL: http://www.feb.ugent.be/fac/research/WP/Papers/wp_06_426.pdf (19/05/08). WINDELS, P; CHRISTIAENS, J. (2007). The adoption of accrual accounting in flemish public centres for social welfare: examining the importance of agents of change. Working paper. Universiteit Gent. URL: http://www.feb.ugent.be/fac/research/WP/Papers/wp_07_451.pdf (19/05/08).

V

GESPREKKEN


Gesprek met de heer Bruno VERBERGT, 6/05/08, Antwerpen. Bruno Verbergt is momenteel bedrijfsdirecteur Cultuur, Sport en Recreatie bij de stad Antwerpen, alsook docent Strategisch Management in de masteropleiding Cultuurmanagement aan de UA. Daarvoor was hij artistiek directeur van de vzw Klapstuk, kabinetschef van de Antwerpse schepen Eric Antonis en algemeen coördinator van de vzw Antwerpen Open.




Gesprek met mevrouw Annick SCHRAMME, 6/05/08, Antwerpen. Prof. dr. Annick Schramme doceert momenteel Hedendaags Cultuurbeleid in het kader van de opleiding Cultuurmanagement aan de UA, is directeur van het steunpunt Buitenlands Beleid en schreef i.s.m. R. Dillemans het standaardwerk “Wegwijs Cultuur”.




Gesprek met de heer Stefaan DE RUYCK, 9/05/08, Gent.




Gesprek met de heer Serge PLATEL, 8/05/08, Gent.

VI

BIJLAGE 1.1

SCHEMA VAN HET ANALYTISCHE KADER

ANALYTISCH KADER

DISCURSIEVE FASE (RETORIEK)

BESLISSINGS FASE (DECREET)

INTERPRETATIE VAN NPM

OPERATIONELE FASE (PRAKTIJK)

RESULTAATGERICHTE FASE (RESULTATEN)

CONTEXT VAN NPM

PROPOSITIE 1 (DIVERGENTIE)

PROCES VAN NPM

CONTINGENTIE-

COMPLEXITEITS-

THEORIE

THEORIE

PROPOSITIE 2 (CONVERGENTIE)

PROPOSITIE 3 (DIVERGENTIE)

SOCIOLOGISCHE NEO-INSTITUTIONELE THEORIE

PROPOSITIE 4 (CONVERGENTIE)

PROPOSITIE 5 (DIVERGENTIE)

GEÏNTEGREERDE BENADERING

PROPOSITIE 6

I

PROPOSITIE 7 (DIVERGENTIE)

1.2

VRAGENLIJST GEHANTEERD IN DE INTERVIEWS

1. Kent u de term New Public Management (NPM)?

 Ja  Nee NPM is een administratieve hervorming in de publieke sector met als doelstelling efficiënt en resultaatgericht beheer op basis van meer competitie en responsabilisering. Enerzijds wil het de verschillen tussen de publieke en de private sector verzachten via: publiekprivate partnerschappen, privatisering, contractuele relaties, uitbestedingen en een algemene focus op efficiëntie, effectiviteit en kosten. Anderzijds wil het ook meer verantwoording voor resultaten, via een focus op resultaten en effecten, meer autonomie voor managers, maar tegelijk ook meer responsabilisering van deze managers, het gebruik van prestatie-indicatoren en standaarden, aandacht voor managementkwaliteiten van het personeel, prestatiegerelateerde beloningen, klantgerichtheid, kwaliteitszorg, evaluatie en de introductie van een managementcultuur. Bijvoorbeeld: Beter Bestuurlijk Beleid en de Copernicushervorming.

2. Streeft uw organisatie naar de realisatie van NPM?  Ja  Nee  Weet niet ****

3. Mijn organisatie laat zich leiden door zijn strategie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

4. Mijn organisatie formuleert zijn strategie vanuit een missie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

5. Mijn organisatie maakt gebruik van een gestructureerd planningsproces. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

II

6. Over hoeveel jaar loopt dit strategische planningsproces?  < 3 jaar  3-5 jaar  > 5 jaar  Niet van toepassing 7. De strategische planning bepaalt in sterke mate het doen en laten van mijn organisatie. Niet akkoord

Neutraal

Akkoord







Weet niet  ****

8. Mijn organisatie stelt op regelmatige basis een aantal duidelijke doelstellingen voorop die gerealiseerd moeten worden. Niet akkoord

Neutraal

Akkoord







Weet niet 

9. Op welke niveau worden deze doelstellingen geformuleerd?  Enkel op het organisatieniveau  Op het organisatieniveau en het niveau van afdeling/team  Op het organisatieniveau, niveau afdeling/team en op individueel niveau  Niet van toepassing 10. Mijn organisatie maakt gebruik van instrumenten die meten of deze doelstellingen al dan niet gerealiseerd worden. Niet akkoord

Neutraal 

Akkoord 

Weet niet 



11. Van welke meetsystemen maakt uw organisatie gebruik (meerdere antwoorden mogelijk)?  Boordtabellen  Balance Scorecard  EFQM-model/CAF-model  Andere: ………….  Niet van toepassing

III

12. Mijn organisatie doet aan outputcontrole. (= controle van de behaalde resultaten. Bvb.: registratie van meer jongere bezoekers) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

13. Mijn organisatie doet aan outcomecontrole. (= controle van de maatschappelijke effecten van de werking van de organisatie. Bvb.: een verhoogde kennis van moderne kunst bij jongeren) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

14. Mijn organisatie is in toenemende mate transparant en meetbaar. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

15. Mijn organisatie wil zich steeds meer kunnen verantwoorden over de behaalde resultaten. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

16. Planning en controle zijn essentieel in de werking van mijn organisatie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

17. Mijn organisatie werkt in eerste instantie zo effectief mogelijk. (= wil resultaten bereiken) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

18. Mijn organisatie wil in eerste instantie zo efficiënt mogelijk zijn. (= wil met een minimum aan tijd en middelen maximale resultaten behalen) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

IV

19. Efficiëntie en effectiviteit zijn steeds grotere aandachtspunten in mijn organisatie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

20. Mijn organisatie is gericht op kostenbesparing. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

21. Mijn organisatie maakt gebruik van een analytische boekhouding. (= kosten en opbrengsten worden via verdeelsleutels toegewezen aan kostenplaatsen) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

22. Mijn organisatie gaat actief op zoek naar financieringsbronnen in de privé-wereld. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

23. Mijn organisatie tracht zoveel mogelijk uit te besteden. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

24. Mijn organisatie vertrekt vanuit de behoeftes van de klanten. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

25. Mijn organisatie peilt regelmatig naar de tevredenheid van de klant. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

26. In mijn organisatie is een bureaucratische structuur aanwezig. (= een hiërarchische structuur waarin leden van de organisatie zich bij hun acties laten leiden door regels en voorschriften.) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  V

27. In mijn organisatie wordt gewerkt met teams. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

28. In mijn organisatie werken personeelsleden sterk autonoom. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

29. Het werknemersbestand in mijn organisatie is de laatste jaren opmerkelijk gedaald. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

30. De werknemers in mijn organisatie worden beloond voor de geleverde prestaties. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

31. Ik selecteer het personeel van mijn organisatie op basis van hun kwaliteiten. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

32. Mijn organisatie besteedt voldoende aandacht aan de continue vorming van het personeel. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

33. In de culturele sector is goed management een steeds grotere vereiste. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

34. In de culturele sector is er steeds meer sprake van competitie Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

VI

35. Mijn organisatie modelleert zich naar het voorbeeld van andere culturele organisaties. Niet akkoord

Neutraal

Akkoord







Weet niet 

36. Zoja, dewelke? ……………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………

37. Mijn organisatie richt zich naar het advies van niet-politieke instellingen in het culturele landschap (bv. het Kunstenloket, de Steunpunten…) Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

38. Mijn organisatie heeft de laatste tijd grote managementveranderingen ingevoerd. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

39. Mijn organisatie beschikt over voldoende middelen om grote veranderingen in te voeren. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

40. Mijn organisatie stelt vertrouwen in het culturele beleid uitgestippeld door de Vlaamse overheid. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

41. Mijn organisatie ondervindt weinig moeilijkheden met de eisen opgelegd door de Vlaamse overheid. Niet akkoord 

Neutraal 

Akkoord 

Weet niet 

VII

42. Het vernieuwde cultuurbeleid vraagt van mij meer verantwoording over de bereikte resultaten. Niet akkoord

Neutraal

Akkoord







Weet niet 

43. Het vernieuwde beleid legt een grote druk op mijn organisatie. Helemaal niet akkoord

Niet akkoord





Neutraal

Akkoord





Helemaal akkoord Weet niet 



44. De vereisten van het vernieuwde cultuurbeleid zijn in overeenstemming met de specifieke situatie van mijn organisatie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

45. Het vernieuwde cultuurbeleid heeft tot veranderingen geleid in het management van mijn organisatie. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

46. De subsidies van de Vlaamse overheid zijn voor mijn organisatie een cruciale financieringsbron. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

47. Het vernieuwde cultuurbeleid zet de culturele sector aan tot professionalisering. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

48. Het beleidsplan zet aan tot beter management. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

VIII

49. Het cultuurbeleid biedt voldoende professionele ondersteuning aan culturele organisaties. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

50. Het cultuurbeleid zet aan tot meer vorming & deskundigheid in de culturele organisaties. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

51. Het huidige cultuurbeleid is meer bekommerd met de vraagzijde van cultuur. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

52. Het huidige cultuurbeleid wil culturele organisaties aanzetten tot kostenbesparing. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

53. Het vernieuwde cultuurbeleid schept orde in de complexiteit en dynamiek van de culturele sector. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

54. Het cultuurbeleid zal in de toekomst meer economisch geïnspireerd zijn. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet  ****

55. New Public Management is toepasbaar op culturele organisaties. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

56. New Public Management doet afbreuk aan de publieke waarde van de culturele sector. Niet akkoord 

Neutraal

Akkoord





Weet niet 

IX

PERSOONLIJKE GEGEVENS

57. Wat is het statuut van uw organisatie? ………………………………………………………………………………………………………

58. Hoe lang bent u al tewerkgesteld in deze organisatie?

 < 1 jaar  1 jaar – 5 jaar  6 jaar – 10 jaar  > 10 jaar 59. Welke leidinggevende functies hebt u nog uitgevoerd?

…………………………………………………………………………………………………….. …………………………………………………………………………………………………….. ……………………………………………………………………………………………………..

60. Wat is uw ervaring met veranderingsmanagement? ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………

61. Wat is uw opleiding? ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………

62. Hebt u een specifieke opleiding genoten m.b.t. management? ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………

63. Bent u actief betrokken bij het Vlaamse culturele beleid? ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… X

64. Volgt u de nieuwe ontwikkelingen i.v.m. management in de culturele sector? ……………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………………………

XI