Woord vooraf
Deze handreiking is in eerste instantie bedoeld voor beleidsprofessionals die beleidsvraagstukken aan willen pakken samen met de samenleving. Maar ook voor professionals in de uitvoering biedt dit document bruikbare inzichten in de afwegingen die spelen bij interactieve beleidsprocessen en daarmee handvatten om de uitvoeringspraktijk te faciliteren. De handreiking is in die zin dan ook bedoeld om de verbinding tussen beleid en uitvoering te verbeteren.
Wat er aan vooraf ging In 2002 is het organisatieontwikkelingtraject ‘Anders en met Anderen’ begonnen. We wilden meer luisteren naar de klant, vragen uit de samenleving meer samenhangend benaderen en meer proactief optreden naar de burgers. Die gewenste veranderingen zijn door de hele organisatie heen opgepakt en vormgegeven. Eigenlijk zijn we daar nog steeds mee bezig, want de omgeving verandert immers ook steeds en stelt ons voor nieuwe vragen en uitdagingen.
Interactief op z’n Emmens Er is in onze organisatie tot dusverre geen vastgelegde of duidelijk afgesproken lijn over interactieve beleidsvorming. De praktijk is dat een interactieve aanpak in zekere zin afhankelijk is van de inzichten van de beleidsadviseur die er mee aan de slag moet. Deze handreiking wil helpen daarin een meer eenduidige lijn aan te brengen. We willen met deze handreiking bijdragen aan een gezamenlijk gedragen manier van interactief werken die past bij onze Emmense cultuur en manier van werken. Daarbij gaat het om ónze aanpak van de samenwerking met de samenleving. De handreiking wil daarmee aansluiten bij een aantal leidende cultuurthema’s van het doorontwikkelingsproces van onze organisatie.
In het kader van ‘Anders en met Anderen’ is in 2008 een opleidingsprogramma voor seniorbeleidsmedewerkers begonnen. De opleiding was bedoeld om als beleidsprofessionals beter te leren inspelen op de steeds complexere maatschappelijke opgaven. Opgaven waarbij de gemeente steeds minder op eigen houtje kan bepalen hoe deze opgaven opgelost moeten worden. De opleiding bood de deelnemers nieuwe inzichten in de vraag hoe beleidsprocessen beter vorm en inhoud gegeven konden worden en reikte daarvoor ook nieuwe instrumenten aan. Deze handreiking is tot stand gekomen op initiatief van een aantal seniorbeleidsmedewerkers die deze opleiding hebben gevolgd.
Dankwoord Veel collega’s en ook bestuurders hebben een bijdrage geleverd aan de totstandkoming van deze handreiking. Uit interviews, workshops en door individueel of groepsgewijs te klankborden met mensen in de organisatie is veel waardevolle informatie naar voren gekomen. De betrokkenheid bij het onderwerp bleek groot te zijn! Daar hebben de samenstellers van deze handreiking uiteraard veel en dankbaar gebruik van 1
gemaakt. Zij willen een ieder die op welke wijze dan ook heeft bijgedragen aan het maken van deze handreiking daarvoor hartelijk bedanken. In het bijzonder bedanken de samenstellers Igno Pröpper voor het inspirerende gesprek dat ze met hem hebben gehad. Tenslotte De initiatiefnemers van deze handreiking hopen hiermee een zinvolle en bruikbare bijdrage te leveren aan de doorontwikkeling en de verdere professionalisering van de organisatie van de gemeente Emmen.
Onderzoek- en ontwikkelgroep interactieve beleidsprocessen Een onderzoek-/ontwikkelgroep van medewerkers die het opleidingsprogramma seniorbeleidsmedewerker heeft gevolgd, heeft samen met ambtelijke professionals dit document opgesteld om te komen tot een gezamenlijke zienswijze en hulpmiddel om de samenwerking met de samenleving te verbeteren. In een aantal workshops is gezamenlijk verkend hoe we interactief beleid nu vormgeven en uitvoeren, wat er beter kan en hoe dat beter kan.
Ervaringen Erkende overleg partners ‘’Een ‘nee’ kan soms beter zijn als ‘neem ik mee’ of ‘misschien later’.” “Het is belangrijk de verschillende rollen en taken duidelijk uit te werken.” “Geef als gemeente duidelijk aan in welke fase de EOP’s worden betrokken bij een plan of beleidszaak.” (bron: bijeenkomst EOP m.b.t. ‘verordening op de overlegstructuren 201’, 9-11-10)
2
Inleiding ‘Het is niet je eindbestemming, maar de reis ernaar toe die geldt’. Deze uitspraak geldt ook voor de professionele ambtenaar die de samenwerking met anderen aangaat: met burgers, collega’s, het college en de raad. De reis is hier het proces dat moet leiden tot een (vaak nog vaag of ver weg) resultaat. Onderweg heb je verschillende ontmoetingen en gebeuren onverwachte en verrassende zaken die je vaak niet kunt voorzien. Motivatie –dingen écht leuk vinden- is de motor om dan mooie dingen te realiseren. Dat kun je leren maar het moet ook bij je passen. Met inspiratie en motivatie kun je je grenzen verleggen. Dat geldt voor reizigers maar ook voor de samenwerking tussen de overheid en de samenleving. Daarnaast maak je natuurlijk gebruik van je professionaliteit. Een organisatie waar gemotiveerde professionals samenwerken, komt op een hoger niveau wat nog meer kan stijgen door evaluatie en leermomenten over het werk in te bouwen.
Voorbereiding hoofdzaak Voordat je op reis gaat, bepaal je samen met je reisgenoten een doel. Je kijkt wat je allemaal mee moet nemen, waar je naar toe gaat, hoe je daar naar toe gaat en wanneer. Je maakt daarbij gebruik van je eerdere ervaringen. Tijdens de reis moet je soms je plannen bijstellen om in te spelen op onverwachte zaken. Telkens bekijk je of de activiteiten nog bijdragen aan de verwachtingen die je eerder al had. Voor onze ‘Emmense reis’ bereiden we ons idealiter voor met een startnotie (globaal plan/voornemen voor de reis) en een plan van aanpak (uitgewerkt reisprogramma).
De wijze van samenwerken met de samenleving over maatschappelijke opgaven is steeds weer een zoektocht. Niet alleen dit boekje kan daarbij helpen. De samenstellers bevelen ook aan om bij de zoektocht steeds weer collega’s op te zoeken en met hen in gesprek te gaan over de aanpak van een optimale samenwerking met de samenleving. De focus van deze handreiking ligt op het vormgeven van het proces dat moet leiden tot een adequaat antwoord op de (vaak vage) vraag naar nieuw beleid. Een goed opgezet en uitgevoerd interactief proces is bijna altijd een belangrijke voorwaarde voor een goede inhoud van het beleid en voor draagvlak daarvoor in de samenleving. Immers, daar doen we het uiteindelijk toch voor?
Hulpmiddel Deze handreiking is bedoeld als een hulpmiddel voor beleidsprofessionals en samengesteld om op een zorgvuldige en weloverwogen wijze beleid met anderen te maken, dat te evalueren en daarvan te leren. Dit geldt niet alleen voor beleidsprocessen maar in feite voor alle werkprocessen waarbij de betrokkenheid van de samenleving in meer of mindere mate wenselijk en/of noodzakelijk is.
De handreiking is mede gestoeld op het boek van Igno Pröpper ‘De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders’ en inzichten van de gemeente Zaanstad. Leeswijzer In hoofdstuk 1 beschrijven we de opbouw en uitgangspunten van deze handreiking 3
en de daarin beschreven aanpak. In de hoofdstukken 2. en 3. komt een aantal hoofdvragen aan bod die zijn gericht op een analyse van de beleidssituatie en het ontwikkelen van een aanpak voor een interactie beleidsproces. Hoofdstuk 4. verwoordt de noodzaak om van elkaar te leren tijdens de uitvoeringspraktijk van interactieve beleidsvorming en daar ook echt de tijd voor te nemen. De uitwerking en verdieping van de hoofdvragen van de hoofdstukken 2. en 3. hebben een plaats gekregen in hoofdstuk 5. In de bijlage tenslotte beschrijven we de conclusies uit het aanlooptraject naar de totstandkoming van deze handreiking en is een aantal good practices beschreven.
Citaten “Bewoners hebben veel meer invloed op hun omgeving dan ze denken!” (wijkcoördinator Emmen Revisited) “Zoek als professionele beleidsambtenaar Emmen Revisited op!” (beleidsadviseur gemeente Emmen) “Welke rol heeft de raad in een aanpak met een intensieve samenwerking met de samenleving, zoals in het geval van Emmen Revisited?” (deelnemer workshops interactieve beleidsprocessen)
Emmen Revisited Emmen Revisited is een dorp- en wijkaanpak die algemeen als een ‘good practice’ wordt gezien. In de bijlage staat meer over Emmen Revisited. Als je gebruik wilt maken van de ‘good practice’, kun je contact opnemen met een van de procesmanagers en/of wijkcoördinatoren van Emmen Revisited.
4
Aantekeningen
5
1. Opbouw en uitgangspunten Bezinnen en vooruitzien: de startnotitie als basis Voor een goede voorbereiding van een beleidsproces is het van belang dat je eerst de beleidssituatie in beeld hebt; wat is het beleidsvraagstuk, welke partijen en belangen spelen, welke doelen heeft het bestuur voor ogen als het gaat om de participatie van inwoners en andere partijen (hoofdstuk 2. ‘Bezint eer ge begint’). Op basis van die analyse ga je vooruit kijken en denk je na over de aanpak (zie hoofdstuk 3. ‘Vooruitzien is regeren’). De analyse en de aanpak leg je vast in een startnotitie*. Een startnotitie is nodig om goed van start te gaan met het beleidsvraagstuk. Je neemt in een startnotitie de organisatie en het bestuur vanaf het begin mee in het beleidsproces. Een startnotitie dwingt je dat proces op alle aspecten die van belang zijn vooraf goed te doordenken en je maakt de intern betrokkenen bij het proces (collega’s in de organisatie, het management, de portefeuillehouder en het college) deelgenoot van de reis ergens naar toe. Deze twee hoofdstappen ‘bezinnen en vooruitzien’ zijn overigens in elke fase van de beleidscyclus relevant.
Voorbereiding hoofdzaak Hoofdstuk 2. ‘Bezint eer ge begint’
Hoofdstuk 3.‘Vooruitzien is regeren’
Analyse van de beleidssituatie:
Maken van een startnotitie:
1. Wat?
1. Politiek-bestuurlijke inkadering?
2. Wie?
2. Structurering interactie?
➥➥
➥
4. Voldaan aan voorwaarden?
4. Interne organisatie? 5. Evaluatie?
atie
➤
Ag
en
de ri
Be lei
ng
ds
alu ev
B
ng
id ele
ere idi
g voerin suit
Beleidsvoo rb
➤
➤ sbepaling 6
Beleid
➤
5. Bestuursstijl(en)?
3. Structurering inhoud?
➤
3. Waarom?
Open participerende bestuursstijl In de collegebrief 2010-2014 staat de ambitie op het terrein van samenwerking met de samenleving benoemd:
daarbij? Het is aan de beleidsprofessional om daar zijn weg in te vinden en de ambitie behapbaar, concreet en toepasbaar te maken. Op basis van een zorgvuldige afweging bij de start van een nieuw proces moet dan ook worden bepaald welke meerwaarde samenwerking met de samenleving heeft voor een bepaald beleidsvraagstuk, wie daarin vervolgens een rol moet spelen en op welke wijze de samenwerking vorm en inhoud krijgt. Hoe intensief moet die samenwerking zijn? Welke mate van invloed is nodig en/of krijgen de verschillende participanten en in welke fase van de beleidscyclus? Allemaal vragen waarmee je wordt geconfronteerd en die je moet afwegen omdat ze van belang zijn voor de keuze van je aanpak.
“Het college kiest voor een open participerende bestuursstijl. Inwoners van de gemeente Emmen zijn zoveel mogelijk gelijkwaardige partners bij de ontwikkelingen in Emmen en worden zo veel mogelijk ‘meegenomen’ in ontwikkelingsprocessen”. Het college kiest dus voor een ‘open participerende bestuurstijl’ en het ‘meenemen’ van inwoners in ‘ontwikkelingsprocessen’. Maar wat is dat dan precies en wat zijn de verwachtingen
Advies aan college en raad Na het bepalen van het gewenste niveau van interactie is het van belang dat dit door het bevoegd bestuursorgaan wordt vastgesteld.. In het besluitdocument (de startnotitie) staat ondermeer wie beslist, welke vorm wordt toegepast, met welk doel, welke meerwaarde dat heeft, wat het onderwerp van interactie is, welke werkvormen worden gebruikt en met welke planning.gewerkt wordt en of sprake is van verplichte en/of vrijwillige inspraak na het besluit. (bron: gemeente Zaandam)
Uitvoerbaarheid De organisatie kan een beperkt aantal stevige interactieve trajecten/projecten aan. Een mogelijke verdeling kan gemaakt worden binnen de beleidsdomeinen fysiek, sociaal en economisch , waarbij gewerkt wordt met een interactieve jaaragenda (o.b.v. een raadsbesluit en/of collegebesluit). (bron: Laagland’advies, 2009)
* Dat kan ook een plan van aanpak of iets vergelijkbaars zijn die in de praktijk meeromvattend is dan het thema van de handreiking. In deze handreiking gebruiken we verder de term startnotitie. 7
Soorten bestuursstijlen Er zijn verschillende participerende bestuursstijlen die in meer of mindere mate invloed geven aan inwoners en maatschappelijke organisaties: 1. Participant als initiatiefnemer, die wordt gefaciliteerd 1. Participant als coproducent, op basis van gelijkwaardigheid 2. Participant als medebeslisser, binnen randvoorwaarden 3. Participant als adviseur beginspraak, met ruimte voor inbreng
1. Bij het begin van een beleidstraject of -project bepaalt het bevoegde bestuursorgaan het gewenste niveau van interactie. Dit zal meestal het college zijn, maar soms ook de raad. Het bestuursorgaan krijgt hiervoor een beargumenteerd advies van de beleidsprofessional. 2. Het bepalen van het niveau van interactie leg je vast in de startnotitie. Hierin staat ook de rolverdeling tussen raad en college en de toekomstige besluitmomenten. 3. De gekozen bestuursstijl bepaalt de structurering van de samenwerking en communicatie.
Naast deze participerende bestuursstijlen met interactie zijn er ook participerende bestuursstijlen die eigenlijk niet interactief zijn: 4. De participant als adviseur eindspraak, die wordt geraadpleegd en zijn/haar mening kan geven 5. De participant als toeschouwer en ontvanger van informatie, die meegenomen en/of overtuigd wordt
Voorwaarden voor toepassing en gebruik Naast het vastleggen van de bestuurlijke afspraken is minstens zo belangrijk dat we ‘doen wat we zeggen en zeggen wat we doen’: 1. De gemeente is geïnteresseerd in dat wat inwoners naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van partijen mag een constructieve bijdrage worden verwacht. 2. De gemeente weegt de inbreng van inwoners mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. 3. De gemeente levert extra inspanningen om alle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden. 4. De gemeente informeert de partijen tijdig en volledig over het onderwerp van samenwerking en communicatie, zijn rol en de manier waarop de samenwerking en communicatie vorm krijgt. De bron is de nationale ombudsman, zie ook het kader onder aan de pagina.
In uitzonderlijke situaties kan er ook worden gekozen voor een directieve stijl, waarbij de participant helemaal niet wordt meegenomen: 6. De participant is dan zonder enige rol, die ook niet wordt geïnformeerd Voorwaarde: bestuurlijke inkadering Bestuurlijke inkadering van de te kiezen bestuursstijl is wenselijk. Participatie van de samenleving bij beleidsvorming vanuit het perspectief van de overheid betekent namelijk de samenwerking tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Om dit bestuurlijk goed te kunnen borgen, is een aantal afspraken nodig: 8
Aantekeningen
9
10
En verder… De gemeente informeert partijen tijdens het samenwerkingstraject regelmatig over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van partijen wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert partijen over lang stilleggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen. De gemeente motiveert haar besluit waarbij ze aandacht besteedt aan de (tegen)argumenten die de inwoners naar voren hebben gebracht.
10 spelregels voor burger en overheid voor behoorlijke participatie De nationale ombudsman maakt onderscheid in ‘helder keuzen vooraf’ (wat feitelijk staat voor de inkadering) en ‘constructieve houding’ en ‘informatievoorziening’. In de uitwerking van hoofdstuk 2 staan alle 10 spelregels op een rij.
Externe initiatieven en projectmatig werken De Emmense praktijk kent bij de start van de beleidsvorming het proces ‘Meer mogelijk maken met externe initiatieven’, waarin een keuze wordt gemaakt of en hoe een initiatief opgepakt moet worden. Dit document kan ook helpen een goede start te maken met de proceskant daarvan. Dit document wil aanvullend zijn aan methodieken als programmamanagement en projectmanagement. Enige overlap is er ook. Bijvoorbeeld bij de projectstartup, waarin wordt stilgestaan bij de actoren in verschillende rollen (meedenken, meedoen, enz.). In projecten wordt meestal gefocust op het resultaat en de stappen daar naar toe. Expliciete aandacht voor de proceskant voegt daarom waarde toe.
11
2. ‘Bezint eer ge begint’ Bij het bepalen van een aanpak voor interactief beleid moet je vooraf bedenken hoe en in hoeverre je het beleid samen met de samenleving wilt vormgegeven. Eerst denken, dan doen. Dit geldt eigenlijk voor elke fase in de beleidscyclus. Belangrijk is dat je daarbij al vroeg je collega’s betrekt en zo beschikbare kennis en ervaring gebruikt voor een analyse. Hoe uitgebreid je moet analyseren, hangt af van de opgave. Jij kunt samen met collega’s en eventueel andere (externe) partijen de diepgang en breedte van de analyse bepalen. Hoe dan ook, een goeie start is het halve werk! Leidraad is - zoals in hoofdstuk 1 al is gezegd - dat voor een procesaanpak de beleidssituatie in beeld moet zijn. Na een zorgvuldige analyse kun je kiezen voor één of meer ‘passende’ bestuursstijlen die bepalen welke invloed de participanten hebben op de totstandkoming van beleid (zowel op de inhoud als op het proces). Welke stijl je kiest, hangt onder andere af van de fase van de beleidsontwikkeling en de participant(en) waarmee je te maken krijgt. Op basis van de gekozen bestuursstijl kun je vervolgens invulling geven aan de aanpak voor interactief beleid.
Workshops voorjaar 2011 In april 2011 zijn 3 drie workshops ‘interactieve beleidsprocessen’ gehouden. Deze workshops waren gericht op collega’s met kennis en ervaring uit de betreffende beleidsvoorbereinde- en uitvoeringspraktijk, collega’s werkzaam op andere beleidsvelden, communicatieadviseurs en collega’s die al (veel) ervaring hebben met een interactieve aanpak Er is met elkaar gesproken over de ervaringen met interactieve beleidsvorming, wat beter kan en hoe dat beter kan.
Citaat “Dit hadden we eerder moeten doen voor ons beleid, een dergelijk interactieve bijeenkomst met verschillende ambtenaren vanuit uitvoering en beleid.” (deelnemer workshop interactieve beleidsprocessen)
Hoe? Continu leren Samen een methodiek leren gaat via ‘learning by doing’. En op de praktijk gerichte trainingen kunnen ons helpen in de leercyclus om tot een steeds betere analyse en aanpak te komen.
12
Analyse van de beleidssituatie Om de beleidssituatie in beeld te krijgen, moet je jezelf een aantal vragen stellen. Houd daarbij steeds voor ogen wie je bij de beantwoording van de vragen zou kunnen betrekken, bijvoorbeeld vanwege de inbreng van kennis en/of voor draagvlak voor de uitvoering van het beleid. De analyse van het beleidsvraagstuk, de partijen/participanten en de doelstellingen van het bestuur voor samenwerking met de samenleving, beschrijven samen de beleidssituatie. In de uitwerking van hoofdstuk 2 zijn de onderstaande (hoofd) vragen nog verder uitgewerkt.
Wie spelen nog meer een rol? Wie zijn lastig te vinden? Waar vind je de partijen? 2.3 Waarom? Wat zijn de doelstellingen van het bestuur voor de samenwerking met de samenleving? Wat moet interactie opleveren? Kennis? Draagvlak? De problematiek, de relatie tussen partijen en de doelstellingen in de beleidssituatie kunnen een stimulans betekenen of juist een barrière opwerpen voor samenwerking. De beoordeling aan de hand van de voorwaarden voor interactief beleid geeft inzicht waar mogelijke risico’s zitten voor het slagen van een interactieve aanpak.
2.1 Wat? Waar gaat het vraagstuk over? Wat houdt het beleidsprobleem in? Voor welke bestuurlijke of maatschappelijke vraagstukken moet je oplossingen bieden? Heb je zicht op het ambitieniveau?
De mate waarin de beleidssituatie aan bepaalde voorwaarden voldoet, bepaalt de mate waarin participatie meerwaarde kan hebben. En dit leidt vervolgens tot een keuze van een of meer passende bestuursstijl(en).
2.2 Wie? Van welke belanghebbenden is sprake en welke belangen spelen er? Welke participanten worden bij het beleid betrokken om bij het bepalen van de bestuursstijl en de aanpak vervolgkeuzen te kunnen maken. Om welke partijen kun of wil je niet heen?
Belanghebbenden en belangen Actorenanalyse: relevante actoren rondom een onderwerp, beleidsvraagstuk, project of gebiedsproces. Krachtenveldanalyse: de belangen en krachten van de individuele actoren binnen het netwerk inzichtelijk gemaakt. Netwerkanalyse: relaties tussen actoren worden in kaart gebracht. (bron: visie document uit leergang seniorbeleidsmedewerker)
13
2.4 Voldaan aan de voorwaarden? In hoeverre zijn de voorwaarden voor samenwerking met de samenleving ingevuld? 1. Hoe open kan het proces worden? 2. Is er voldoende duidelijkheid over de eigen rol en inbreng van de gemeente en die van de partijen? 3. Geeft participatie een meerwaarde en zo ja, wat is die meerwaarde? 4. Is de relatie tussen het bestuur en de partijen constructief genoeg? 5. Is de problematiek geschikt voor samenwerking? 6. Is er voldoende personele capaciteit/ kwaliteit en zijn andere hulpmiddelen beschikbaar?
2.5 Wat is de passende bestuursstijl voor het (bevoegd) bestuur? Een bestuursstijl is een hulpmiddel voor heldere communicatie, een handelingsrepertoire voor bestuurders en houvast voor participanten (wat is de rol die ik kan en wil spelen en wat wordt van mij verwacht?). Als je weet waar stimulansen, barrières en risico’s zitten, kun je het bevoegde bestuursorgaan vervolgens van een beargumenteerd advies voorzien voor de keuze voor een (of meerdere) bestuursstijl(en): 1. Een participant zonder enige rol, die ook niet wordt geïnformeerd? Niet mee-weten. 2. Een participant als toeschouwer en ontvanger van informatie, die wordt meegenomen en/of overtuigd? Meeweten. 3. Een participant als adviseur bij eindspraak, die wordt geraadpleegd en zijn/haar mening kan geven? Meeweten. 4. Een participant als adviseur bij beginspraak, met ruimte voor inbreng? Meepraten. 5. Een participant als medebeslisser, binnen randvoorwaarden? Meebeslissen. 6. Een participant als coproducent, op basis van gelijkwaardigheid? Meebeslissen. 7. Een participant als initiatiefnemer/ beleidseigenaar, die wordt gefaciliteerd? Zelf beslissen
In de uitwerking van hoofdstuk 2 zijn de voorwaarden nader uitgewerkt.
Dus, hoeveel invloed wil en kan het bestuur aan partijen/participanten geven?
14
Aantekeningen
15
Resultaat: een analyse Als je de vijf hoofdvragen (2.1 t/m 2.5) hebt beantwoord, heb je een analyse en een keuze voor de mate van interactiviteit/ participatie ofwel welke bestuursstijl(en). Op basis van de analyse en de keuze voor een bestuursstijl kun je een goede aanpak ontwikkelen. Uit de analyse komt ook naar voren of je al dan niet een aanpak moet ontwikkelen voor interactief beleid. Misschien is interactie niet nodig of gewenst. Het resultaat zet je in een startnotitie en -meer diepgaand- in een plan van aanpak.
In Uitwerking hoofdstuk 2. wordt de koppeling gelegd tussen de bestuursstijl en een beleidssituatie, aan de hand van de eerder genoemde voorwaarden. Dit helpt je bij de keuze voor een bestuursstijl. Voorwaarden voor uitvoering en gebruik Nadat je een keuze hebt gemaakt voor een (of meer) bestuursstijl(en) denk dan goed aan de eerder genoemde voorwaarden voor uitvoering en gebruik (‘doen wat we zeggen en zeggen wat we doen’).
Citaten ‘Betrek de afdeling Communicatie vanaf het prille begin’ (deelnemer workshop interactieve beleidsprocessen). “Maak gebruik van Emmense kennis en ervaring vanuit het kennislokaal Emmen Revisited” (deelnemer workshop interactieve beleidsprocessen).
Kennislokaal Emmen Revisited Kennislokaal is de naam waaronder we projecten, methodieken en wetenswaardigheden in de etalage zetten en delen met iedereen die hierin geïnteresseerd is. De procesmanagers representeren het kennislokaal. In de bijlage meer over Emmen Revisited en het kennislokaal.
Kennismaking met kennislokaal De kennismaking met het kennislokaal kan verlopen via de werkgroepen Lokaal Akkoord met de corporaties (op de verschillende beleidsvelden). De werkgroepen sluiten namelijk aan bij lopende ontwikkelingen (samenwerking met de samenleving) waar ook de procesmanagers van Emmen Revisited deel van uitmaken. Zo kan de verbinding worden gemaakt tussen de gemeentelijke (beleids)afdelingen en Emmen Revisited.
16
3. ‘Vooruitzien is regeren’ Je keuze voor de bestuursstijl(en) is de schakel tussen de beleidssituatie (met de gestelde participatiedoelen) en jouw aanpak om het beleidsvraagstuk aan te vliegen. Zorg daarom dat je goed bent voorbereid. De kwaliteit van jouw aanpak wordt beïnvloed door de zorgvuldigheid van jouw analyse en de bestuurlijke keuze van bestuursstijlen in de startfase van de beleidsontwikkeling. De kwaliteit van je aanpak hangt mede samen met de inbreng van collega’s bij de start van het beleidsproces. De belangrijkste vragen bij de voorbereiding van je startnotitie, onderdeel samenwerking met de samenleving staan hieronder. In de uitwerking van hoofdstuk 3. zijn de onderstaande (hoofd)vragen verder gedetailleerd.
3.1 Hoe ziet de politiek-bestuurlijke inkadering eruit? Welke bestuursstijlen kies je? Wat zijn de doelen en randvoorwaarden? En wat is de houding van politici en bestuurders ten opzichte van het proces?
3.4 Welk interne organisatie is nodig? Welke voorwaarden zijn nodig om het plan van aanpak uit te voeren? Wie doet wat wanneer? Wie neemt de procesbegeleidingsrol(len) op zich? Welke onafhankelijkheid is daarbij gewenst (bij partijen)? Welk intern samenspel is nodig of wenselijk? En als niet of in beperkt aan de voorwaarden voor samenwerking met de samenleving wordt voldaan, wat kun je daar dan eventueel aan doen via flankerend beleid?
3.2 Welke structurering van de samenwerking en communicatie is nodig (ontwikkelen)? Met welk doel, met wie en tussen wie communiceer je? Hoe en hoe open moet de communicatie zijn en hoe intensief, ook in tijd gezien, moet het proces zijn? Welk communicatie-instrumenten zet je wanneer in? Hoe ziet de uitwerking en de voorbereiding van de communicatieinstrumenten eruit? Welke spelregels moet je afspreken?
3.5 Hoe ziet de evaluatie van het proces eruit? Hoe kan de evaluatie bijdragen aan het verder ontwikkelen van de samenwerking met de samenleving? Welke evaluatie draagt bij aan een (inspirerende) terugblik op verlopen processen? Hoe kan dit document en het gebruik daarvan geoptimaliseerd worden?
3.3 Welke structurering van de inhoud is nodig (ontwerpen)? Welke activiteiten zijn nodig in welke fase van de beleidscyclus?
17
Resultaat: een startnotitie De beantwoording van vijf deze (hoofd) vragen draagt bij tot een startnotitie voor interactieve beleidstrajecten. Daarbij is het gesprek met externe en interne partijen minstens zo belangrijk als de startnotitie zelf. Met zo’n aanpak voorkom je improvisatie. Natuurlijk is er op basis van voortschrijdend inzicht altijd ruimte voor aanpassingen of bijstellingen.
Rol van de communicatieadviseur De communicatieadviseur kan de juiste vragen stellen zodat de samenwerking en communicatie is afgestemd op de gekozen samenwerkingsstijl(en). Ofwel de ondersteuning bij de structurering van de samenwerking. En dan eigenlijk al in de fase ‘Bezint eer ge begint’.
Deelname participanten “Met name in de inventarisatie en de besluitvormingsfase is een representatieve deelname van belang om te voorkomen dat het belang van één dominante partij de boventoon voert” (bron: Laagland’advies)
18
Aantekeningen
19
4. Aan de slag Om de toepassing van deze handreiking te borgen, is het bij het ‘bezinnen en vooruitzien’ belangrijk om steeds met elkaar als collega’s in gesprek te gaan en te blijven. Om de samenwerking met de samenleving een prominentere plek te geven in de besluitvorming is ook het van belang om in de besluitvormingsprocedure (collegevoorstel of raadsvoorstel) goed aandacht te schenken aan de vragen en overwegingen zoals hiervoor beschreven.
Deze handreiking is zoals gezegd bedoeld als een instrument dat kan helpen bij de praktijk van beleidsvraagstukken die in samenwerking met de samenleving moeten worden aangepakt. Uiteindelijk moeten we proefondervindelijk vaststellen of het interactieve proces daadwerkelijk heeft geholpen de kwaliteit van het werk te verbeteren. De handreiking is daarom ook absoluut niet ‘in beton gegoten’. Het is goed om na een periode van werken met de handreiking de opgedane ervaringen te spiegelen aan de theorie in deze handreiking. Dit kan er mogelijk toe leiden dat we deze moeten bijstellen of misschien willen we zelfs wel iets (geheel) anders willen bedenken. Het is immers zoals de inleiding al aangeeft: “ niet je eindbestemming, maar de reis ernaar toe die geldt’!
Sta dus stil bij en evalueer het interactief werken. Deel je vragen en ervaringen met anderen en geef elkaar feedback, bijvoorbeeld met behulp van instrumenten als intervisie en reflectie. Goede interne samenwerking is óók een voorwaarde voor een goede samenwerking met de samenleving. Leercyclus
Voorbeelden om te leren zijn een brede interactieve thema-avond over samenwerking met de samenleving. Een avond waarin burgers, maatschappelijke organisaties met raadsleden, collegeleden en beleidsmedewerkers stilstaan bij de ervaringen in het voorgaande jaar. Of een actieve rol van raadsleden als mentor (koppels van coalitie/oppositie adopteren, politiek neutraal of expliciet niet) in grotere interactieve processen. Mentoren die in de eerste plaats observeren, vragen stellen en checken of de startnotitie op orde is en partijen de juiste informatie ontvangen.
Hoe? Dialoog Bij het beantwoorden van de vragen om ‘vooruit te zien’ is het belangrijk de dialoog aan te gaan met anderen. Wie kan je daarbij helpen? Direct beschikbare Emmense ‘tool’ is het kennislokaal Emmen Revisited. Nieuwe ‘hulpen’ waar je aan kunt denken zijn een (al dan niet virtueel) ‘steunpunt samenwerking met de samenleving’ en/of (werk)ateliers.
Reflecteren Dit betekent de tijd nemen om terug te kijken op de resultaten die zijn behaald en de manier waarop dat is gebeurd. Om daarvan te leren. Reflecteren omvat ook het spiegelen met anderen. De tijd nemen om met elkaar te overdenken en te bespreken waar het nu eigenlijk allemaal om ging, waar het goed gaat, waar de zorgen zitten, wat welmogelijk of juist moeilijk was of zal worden, zowel voor jou als professional als voor de organisatie.. (bron: INK) 20
5. De hoofdstukken 2 en 3 verder uitgewerkt
Voor geslaagde burgerparticipatie kunnen de volgende kritische succesfactore geformuleerd worden: • Motivatie is essentieel: het succes van een initiatief hangt af van de motivatie van de initiatiefnemers. • Er moet een duidelijk concept zijn en een goed plan. Het moet helder zijn wat wordt beoogd, wat het doel is en welke stappen gezet moeten worden om daar te komen. • Commitment van stakeholders: betrokken partijen, in het bijzonder de overheid, moet zich betrouwbaar opstellen als het gaat om nakomen van afspraken. Daarnaast heeft een initiatief sponsoren nodig, mensen die er belang bij hebben dat het initiatief wordt gerealiseerd en zich daardoor gecommitteerd voelen aan het initiatief. • Werken met een gevarieerd team: er zijn meerdere mensen en kennisvelden nodig om een initiatief tot een succes te maken. • Onderscheid maken naar een tijdelijk of langdurig concept. • De juiste mentaliteit bij de initiatiefnemer. • Doorzettingsvermogen en geduld. • Een goed netwerk. • Juiste en kwalitatief goede personen: coördinatoren, projectleiders en beleidsmedewerkers.
(bron: Bouwmans, 2008; Helden, 2009; Jonker, 2008)
21
Uitwerking hoofdstuk 2 ‘Bezint eer ge begint’ Ad 2.1. Waar gaat het over? 1. Welke maatschappelijke of bestuurlijke problemen of vraagstukken zijn onderwerp van, of aanleiding voor het interactieve beleid? 2. Wat zijn de oorzaken van deze problemen? 3. Welke beleid is in het (nabije) verleden gevoerd en wat waren daarvan de resultaten? 4. In hoeverre zijn samenhangen en verbanden tussen oorzaken en (verwante) problemen duidelijk? 5. Hoe ernstig zijn de problemen? 6. Wat is het gewicht van de problematiek in de politieke arena? 7. Hoeveel verschillende opvattingen over probleemdefinitie en oplossingsrichtingen leven er bij de betrokken partijen?
Ad 2.3. Welke doelstellingen heeft het bestuur ten aanzien van de samenwerking met de samenleving? 1. Inhoudelijke verrijking? 2. Het realiseren van een hoger ambitieniveau? 3. Verbetering van het proces? 4. Verbetering van de samenwerking met externe partijen? 5. Vergroting van draagvlak (en de uitvoerbaarheid van het beleid)? 6. Verkorting van de tijdsduur, dan wel versnelling van het beleid? 7. Vergroting van het probleemoplossend vermogen van de maatschappij? 8. Uitbreiding van participatie en democratie? 9. Verbetering van de interne organisatie? 10. Verbetering van het imago? Ad 2.4. In hoeverre zijn de voorwaarden voor samenwerking met de samenleving ingevuld? Openheid 1. Is er beleidsruimte? 2. Willen en kunnen bestuur en participanten invloed delen, inzicht gegeven in het beleidsproces en de afwegingen? Duidelijkheid over de eigen rol en inbreng en die van partijen 3. Weet het bestuur waaraan uitkomsten toets worden? 4. Maakt het samenspel tussen geleidingen van bestuur (politiek, college en ambtenaren) en participanten eenduidig optreden naar buiten mogelijk zonder hinder van meningsverschillen?
Ad 2.2. Wie zijn van belang en welke aspecten zijn daarbij van belang? 1. Wie zijn belangrijk voor het slagen van het beleid (afhankelijk van, kunnen beïnvloeden)? 2. Welke opvattingen, standpunten en argumenten over het beleid zijn er? 3. Wat is de kans op constructieve samenwerking? 4. Wat zijn de motieven om wel of juist niet te participeren? 5. Welke opvatting leven er bij het bestuur over samenwerking met de samenleving bij (het betreffende) beleid?
22
Ad 2.5. Wat is de passende bestuursstijl voor het (bevoegd) bestuur? Informeren als participatie niet in aanmerking komt. Namelijk als er sprake is van: 1. Onbelangrijke wijziging van vastgesteld beleid 2. Geen beleidsvrijheid 3. Besluitvorming met spoed 4. Belang bepaalde groep(en) groter dan belang initiatief 5. Een bezwaar- en beroepsprocedure 6. Een individuele kwestie 7. Vaststellen gemeentelijke belastingen 8. Als samenwerking niet leidt tot: • medefinanciering en uitvoering door derden • nieuwe en andere kennis • beter imago bestuur of Emmense samenleving • minder heftige emoties en/of weerstand • oplossingen die aansluiten bij verwachting partij(en) • draagvlak voor het proces (serieus genomen worden). Raadplegen als je als je naast informeren ook wil weten wat men vindt. Adviseren als: 1. Het doel is om te discussiëren en de intentie aanwezig is om de inbreng te verwerken in het uiteindelijke voorstel en besluit 2. Partijen willen horen wat er speelt en zien wat oplossingen zijn. Meebeslissen als: 3. Partij(en) meer willen dan bij adviseren 4. Het doel is een deel van de beslissing over te laten aan de ander 5. Je de uitkomst wil accepteren ook als je er achteraf niet mee eens bent
Meerwaarde participatie 5. Heeft het bestuur een expliciete verwachting qua bijdrage van participanten? 6. Kunnen de participanten willen en kunnen de verwachte bijdrage leveren? Constructieve relatie 7. Zijn bestuur en participanten afhankelijk van elkaar en hebben ze een samenwerkingsstructuur? 8. Hebben bestuur en participanten overbrugbare belangentegenstellingen en zijn persoonlijke verhoudingen werkbaar? Geschikte problematiek 9. Is er voldoende tijd om te praten en heeft voldoende belangstelling van bestuur en participanten? 10. Is hanteerbaar qua complexiteit (verwevenheid, technisch, niet te veel gepolitiseerd)? 11. Is nog niet uitgekristalliseerd en is niet geheim? Voldoende personele capaciteit en hulpmiddelen 12. Hebben bestuur en de participanten voldoende menskracht, geld en hulmiddelen?
23
6. Je tevens bereid bent dit vooraf zwart op wit te zitten als raad/college. Coproductie als: 7. Partij(en) meer willen dan bij meebeslissen 8. Je samen met andere partijen iets van de grond wil krijgen en gelijkwaardigheid voor ogen hebt. Als het mogelijk is je beleid met andere
overheden of subsidiepartners voor te bereiden waardoor beleidsdoelen van anderen ook kunnen worden gerealiseerd. Faciliteren als: 9. je alles aan de ander kunt overlaten en alleen hoeft te ondersteunen door bijv. geld te geven of iets na afloop op te ruimen.
Mate van participatie en stijlen van bestuur Participatieladder Edelenbos (2000)
Bestuursstijlen Pröpper (2009)
Rol van burger
Rol van bestuur
Participant wordt niet betrokken
Gesloten autoritaire stijl
Geen
Voert zelfstandig beleid en verschaft geen informatie
Informeren
Open autoritaire stijl
Toeschouwer, ontvanger informatie, informant, doelgroep van onderzoek of voorlichting
Voert zelfstandig beleid en verschaft informatie
Raadplegen
Consultatieve stijl
Adviseur eindspraak
Bepaalt beleid en geeft mogelijkheid tot commentaar, maar hoeft daaraan geen consequenties te verbinden
Adviseren
Participatieve stijl
Adviseur beginspraak
Bepaalt beleid, maar staat open voor andere ideeën en oplossingen
Coproduceren
Delegerende stijl
Medebeslisser binnen randvoorwaarden
Besluit over het beleid met vooraf gestelde randvoorwaarden
Samenwerkende stijl
Samenwerkingspartner op basis van gelijkwaardigheid
Werkt en besluit op basis van gelijkwaardigheid met participant
Faciliterende stijl
Initiatiefnemer, beleidseigenaar, bevoegd gezag
Biedt ondersteuning en laat beleidsvorming aan participanten over
Meebeslissen
24
Aantekeningen
25
10 spelregels voor burger en overheid voor behoorlijke participatie
Deel 1: Heldere keuzen vooraf 1. De gemeente motiveert of en zo ja hoe burgers betrokken worden bij beleids- en besluitvorming. 2. De gemeente maakt burgerparticipatie een vast onderdeel van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject. 3. De gemeente weegt zorgvuldig af of het beperken van participatie noodzakelijk is op grond van het algemeen
belang. Kiest de gemeente er toch voor de participatie te beperken, dan moet ze deze keuze motiveren.
4. De gemeente bepaalt, voordat ze van start gaat met een participatietraject welke rol de burger krijgt. 5. De gemeente zorgt ervoor dat het participatieproces zorgvuldig wordt vormgegeven.
Deel 2: Constructieve houding 6. De gemeente is geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren brengen en laat dat merken in woord en daad. Van
partijen mag een constructieve bijdrage worden verwacht.
7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke beslissing en maakt dat zichtbaar. 8. De gemeente levert extra inspanningen om alle belanghebbenden actief te betrekken, dus ook degenen die zich
niet meteen in eerste instantie zelf aanmelden.
Deel 3: Informatievoorziening 9. De gemeente informeert de partijen tijdig en volledig over het onderwerp van samenwerking en communicatie, zijn
rol en de manier waarop de samenwerking en communicatie vorm krijgt.
10. De gemeente informeert partijen gedurende het samenwerkingstraject regelmatig over wat er gebeurt met hun
inbreng. De inbreng van partijen wordt schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert partijen over lang stilleggen,
uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente. De gemeente motiveert haar besluit waarbij ze
aandacht besteedt aan de door de burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.
(bron: ‘We gooien het de inspraak in’, de Nationale Ombudsman, 2009)
26
Uitwerking hoofdstuk 3 ‘Vooruitzien is regeren’ Ad 3.1. Politiek bestuurlijke inkadering 1. Welke samenwerkingsstijl(en) worden gekozen? 2. Wat zijn de doelen en randvoorwaarden? 3. Welke aansluiting bij het beleidsproces van het bestuur is nodig? 4. Welke politiek bestuurlijke betrokkenheid en commitment is wenselijk? 5. Welke tussentijdse informatie, verantwoording en/of controle is nodig?
Ad 3.3. Structurering van de inhoud (o.b.v. de beleidscyclus) 1. Agendering • Fases van ‘bezint eer ge begint’ en ‘vooruitzien is regeren’ 2. Beleidsvoorbereiding, o.a. • diagnose problematiek • uitwerken voorkeursalternatieven voor oplossing 3. Beleidsbepaling, o.a. • bepalen besluitvormingsagenda 4. Beleidsuitvoering, o.a. • nadere uitwerking en bepaling van het beleid om deze uitvoerbaar te maken • planning en organisatie van een uitvoeringsprogramma 5. Beleidsevaluatie, o.a. • formuleren evaluatievraag • vertalen van oordelen naar conclusies over het beleid
Ad 3.2. Structurering van de samenwerking en communicatie 1. Communicatiestrategie: • Doel van de communicatie? • Selectie van participanten? • Rol voor de participanten? • Deelnemers aan de kant van het bestuur? • Richting van de communicatie? • Aard van de communicatie? • Openheid van de communicatie? • Intensiteit van het proces? • Tijdsduur van het proces? 2. Operationele communicatie: • Welke fasering van de communicatie-instrumenten? • Welke uitwerking en voorbereiding van de instrumenten? • Hoe uitvoeren van de communicatie? 3. Spelregels, o.a.: • Welke rolverdeling tussen partijen? • Hoe vaststelling van de agenda? • Hoe toe- en uittreding van partijen? • Hoe uitwisseling van en toegang tot de informatie?
Ad 3.4. Welke interne organisatie is nodig? 1. Organisatievorm 2. Taken 3. Vormgeven/plannen uitvoering 4. Verzekeren betrokkenheid en commitment (intern en extern) 5. Terugkoppelen intern 6. Selectie en werving participanten 7. Voorbereiden/informeren/ondersteunen participanten 8. Bewaken proces (afspraken en planning) 9. Vertalen/doorgeleiden resultaten 10. Terugkoppelen extern 11. Werven/selecteren/opleiden projectstaf 12. Beheer budgetten 13. Flankerend beleid 27
Ad 3.5. Hoe ziet evaluatie van het proces er uitzien? Een goede evaluatie vergt een duidelijk doel. In het geval van de evaluatie van een proces waarin in de routehulp sprake is, is de routehulp feitelijk het doel c.q. de norm. Uitgangspunt zou dan ook moeten zijn dat iedere beleidsregisseur hierop ‘afgerekend’ wil worden.
28
Bijlage Wat vooraf ging aan deze handreiking
1. Workshops april 2011 De constateringen uit een aantal interviews en workshops zijn gebruikt voor de routehulp. Gestart is met een workshop burgerparticipatie en interactieve beleidsprocessen die de aftrap vormde om beide begrippen te duiden. Met vertegenwoordiging uit raad, college en ambtelijke organisatie is gesproken over beide begrippen (ca. 25 deelnemers). Het volgende is geconcludeerd: 1. Het zou goed zijn de begrippen burgerparticipatie en interactieve beleidsprocessen in te ruilen voor het meer aansprekende ‘samenwerking met de samenleving’, ook passend bij de ambitie van het college. 2. De kadernota burgerparticipatie te verbinden met het proces m.b.t. interactieve beleidsprocessen. 3. De deelnemers gaven een duidelijk signaal d.m.v. de uitspraken ‘doen’, ’samen’, ‘delen’ en ‘naar buiten’ als boodschap voor de organisatie. En d.m.v. de uitspraken ‘samen’, ‘gehoord voelen’ en ‘vertrouwen’ als boodschap vanuit het perspectief van de samenleving. 4. Het ‘kookboek’ lijkt als metafoor nog te veel als handleiding gezien te worden. Blijkbaar blijft de ‘angst’ aanwezig dat zaken voorgeschreven gaan worden, terwijl de metafoor ook bekeken kan worden vanuit het perspectief zoals de initiatiefnemers het graag zouden willen zien: een boek met ingrediënten door de ‘kok(s)’ naar eigen goeddunken op smaak te maken en een boek waarbij de ingrediënten continu aangevuld en aangepast kunnen worden. 5. Het is goed vast te stellen waar al goede voorbeelden te vinden zijn in onze organisatie als het gaat om samenwerking met de samenleving (bijv. Emmen Revisited en het proces bestemmingsplan buitengebied). 6. De vraag is wat het bovenstaande vraagt aan (verandering van) processen en van mensen in termen van gedrag, verantwoordelijkheden en rollen. Daarna zijn drie workshops georganiseerd om inzicht te krijgen in de (mate van) interactieve processen op de beleidsterreinen milieuagenda, arbeidsmarktbeleid en bestemmingsplannen (met ca. 20 deelnemers per workshop uit de ambtelijke organisatie, bestaande uit een mix van beleid, uitvoering, communicatie en procesmanagers Emmen Revisited. Voorgaande aan deze workshops zijn 2 interviews per beleidsterrein gehouden met 3 á 4 interne vakspecialisten op deze beleidsterreinen. De algemene conclusies uit de 3 workshops milieuagenda, arbeidsmarktbeleid en bestemmingsplannen waren:
29
Interne samenwerking 1. Wat opvalt, is de nadruk op de discussie over de interne samenwerking en organisatie die verbeterd kan worden. De externe samenwerking c.q. interactie en wat daar in verbeterd kan worden is in verhouding minder aan bod gekomen. Dit kan deels aan de onderzochte beleidsprocessen zelf liggen. 2. De interne samenwerking en organisatie zijn randvoorwaardelijk voor een effectieve externe samenwerking c.q. interactie doordat meer informatie, kennis en ervaring gebundeld ingezet kunnen worden. 3. Wat betreft de interne samenwerking kan vooral de samenwerking tussen beleidsontwikkeling en -uitvoering verbeterd worden door in de totstandkomingfase van beleid de uitvoeringspraktijk (eerder) mee te nemen. 4. De samenwerking met de raad is in beperkte mate aan de orde geweest in de workshops. Externe samenwerking 5. De nadruk op de interne samenwerking zou kunnen wijzen op het ontbreken van externe feedback (een indruk die is ontstaan uit de interviews en workshops). Interne feedback was er namelijk wel (bijv. beleid vs uitvoering). Het betekent dat in die zin nog feedback/terugkoppeling zou kunnen plaatsvinden vanuit de samenleving over de kwaliteit van de externe samenwerking. Een deel van de verklaring kan ook zitten in het karakter van de onderzochte beleidsprocessen zelf (bijvoorbeeld de milieuagenda). Communicatie 6. Om de interne en externe samenwerking te verbeteren, zal de samenwerking/ interactie beter georganiseerd moeten worden. Vroegtijdig betrekken van communicatie(adviseurs) is daar onderdeel van, maar ook het elkaars taal spreken (intern en extern) en investeren in onderlinge relaties. 7. Tijdens de workshops is meermalen door deelnemers aangegeven dat in een vroegtijdiger stadium de interne belanghebbende(n) betrokken zou moeten worden. Daarmee kan overigens voor de ene belanghebbende gelden dat deze gewoon goed geïnformeerd wordt en voor de andere dat deze intensief meedoet/meedenkt in de verschillende stappen van de beleidscyclus. Startnotitie 8. Het is cruciaal te investeren in de kwaliteit van de start van een beleidsproces. Er is een duidelijk gevoelde behoefte om dat beter te structureren. Vooral de structurering van de samenwerking/interactie, tussen intern en externe betrokkenen bij het proces. In het licht van het vorige punt zijn er handvatten gewenst voor de analyse van de beleidssituatie en de formulering van (bestuurlijke) samenwerkingsdoelen. Dit is gewenst om te komen tot een startnotitie, waarin (onder meer) de mate van samenwerking intern en extern, in verschillende fasen van het (beleids)proces, tot uiting komt. Dat wil zeggen; welke mate en soort van invloed en welke rol de 30
samenleving, het politieke bestuur en andere betrokkenen wordt gegeven om het besluit en de uitvoering te beïnvloeden. 2. Good practices Emmense praktijk: Emmen Revisited en Erkende overlegpartners (EOP’s) Een goed voorbeeld van samenwerking met de samenleving is Emmen Revisited, een samenwerkingsaanpak voor dorps- en wijkverbetering met inwoners, woningcorporaties en maatschappelijke organisaties. Plannen worden gemaakt en uitgevoerd op basis van een gedeelde analyse van de bestaande situatie en de verwachtingen voor de toekomst. De procesmanagers van Emmen Revisited begeleiden het planproces. De procesmanagers vormen het kennislokaal Emmen Revisited. De aanpak van Emmen Revisited leidde tot veel nieuwe inzichten en werkmethodieken over hoe je op lokaal niveau, samen met partners, succesvol kunt werken aan een leefbare samenleving. De samenwerkingscultuur, in combinatie met de opgebouwde netwerken, maakt van Emmen een broedplaats voor nieuwe aanpakken die ook interessant kunnen zijn voor andere steden, wijken en dorpen. Maar natuurlijk ook voor ambtelijke professionals. De dorps-/wijkteams van Emmen Revisited hebben door monitoring een goed beeld van een dorp of wijk. Dit helpt in de verschillende stappen van de beleidscyclus. Het college wil de aanpak van Emmen Revisited gemeentebreed invoeren. Daar hoort bij dat de beleidsprofessionals zich deze manier van werken daarom steeds meer eigen zouden moeten maken. Maar er zijn ook andere goede voorbeelden te noemen, zoals het omgaan met de erkende overlegpartners (EOP’s) in dorpen en wijken. In de verordening op de overlegstructuren heeft de raad vastgelegd dat de gemeente de EOP’s voor een aantal beleidsvelden verplicht moet raadplegen. Voor ieder beleidsvraagstuk moet daarom worden bepaald welke burgers geraakt worden in welke gebieden, zodat de EOP’s op het juiste moment op de juiste manier worden betrokken. Quick scan startnotities/plannen van aanpak Er zijn naast de verkenning van de drie genoemde beleidsdomeinen (zie onder punt 1 Workshops) nog enkele startnotities en plannen van aanpak geanalyseerd. Hieruit is het volgende algemene beeld naar voren gekomen. Het vermogen van een organisatie om samen te kunnen werken met de samenleving wordt zichtbaar door de toepassing ervan. In de Emmense praktijk zijn diverse voorbeelden aan te wijzen waarbij die samenwerking - in één of andere vorm - is gezocht, zoals de ontwikkeling van een nieuw bestemmingsplan buitengebied, de vorming van het gemeentelijk verkeeren vervoersplan, de brede schoolontwikkeling en de woonvisie. Voor de ontwikkeling van een nieuw bestemmingsplan buitengebied heeft de gemeente met betrokken instanties en lokale vertegenwoordigers informatie verzameld over mogelijke knelpunten en aandachtspunten. Ook is met betrokken partijen, waaronder de Erkende Overlegpartners (EOP’s) van de gemeente, land- en natuurorganisaties, provincie en de waterschappen, een excursie door het buitengebied gemaakt. 31
Agrariërs en andere ondernemers zijn persoonlijk benaderd en konden in zogenaamde tafeltjesoverleggen of schriftelijk hun plannen voor de toekomst kenbaar maken. Daarnaast zijn partijen in de gelegenheid geweest een zienswijze in te dienen als onderdeel van de wettelijke procedure. Voor de ontwikkeling van het gemeentelijk verkeer- en vervoersplan is er nadrukkelijk voor gekozen om het zodanig te organiseren, dat recht gedaan wordt aan de principes ‘luisteren en vertellen’ zoals benoemd in het nieuwe bestuursprogramma. Daartoe is een aantal bijeenkomsten georganiseerd met EOP’s, waarin deze zelf het verhaal konden vertellen met de daarbij behorende beleving en emoties. Geen opdringende overheid, maar een luisterende overheid. Ook met de gemeenteraad is een bijeenkomst gehouden, waar de raad geïnformeerd is over de aanpak en denkrichting van de verkeersontwikkeling. Bij de gemeentelijke beleidsontwikkelingen, waarbij ruimte wordt ingelast voor externe partijen, doet zich de vraag voor hoe de initiatiefnemers over de samenwerking hebben nagedacht. In welke mate heeft men aandacht gehad voor de verschillende aandachtspunten die in deze handreiking worden genoemd. Dat is moeilijk te zeggen. In de documentatie behorend bij beleidsontwikkelingen, zoals startnotities en plannen van aanpak, is weinig expliciet gemaakt over het hoe en waarom van de samenwerking. Het lijkt er op dat veel keuzes over de samenwerking gaandeweg het proces worden gemaakt. De aandacht is daarbij ook hoofdzakelijk gericht op de communicatie met betrokken partijen door informatie te verstrekken of te halen. Dat kan uiteraard een weloverwogen keuze zijn. In die gevallen waarin dat niet het geval is, is het zinvol in een vroegtijdig stadium stil te staan bij de vragen zoals die deze handreiking worden genoemd.
32
