WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 1
wie betaalt de staat?
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 2
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 3
Flip de Kam
Wie betaalt de staat? Pleidooi voor een progressieve belastingpolitiek
mets & schilt, amsterdam wiardi beckman stichting, amsterdam
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 4
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 5
inhoud
Voorwoord 7 Afkortingen 13 1 Belastingen in Nederland 15 2 Verdeling van de belastingdruk 31 3 Links en rechts over belastingen 59 4 Draagkrachtheffing in de steigers 79 5 Vlaktaks: cadeau voor de rijken 135 6 Volksverzekeringen fiscaliseren 151 7 Vermogen zwaarder belasten 179 8 Meer eigen geld voor de gemeenten 215 9 Het verdriet van Europa 241 10 Progressieve belastingpolitiek 263 Tekstkaders 309 Tabellen 309 Figuren 311 Noten 313 Literatuur 323 Zakenregister 329
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 6
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 7
voorwoord
Belastingen zijn de kurk waarop de verzorgingsstaat drijft. Zonder gedwongen afdrachten van burgers en bedrijven aan de schatkist kan de overheid geen uitgaven doen. Op dit moment roomt de overheid via een groot aantal belastingen bijna 40 cent af van elke in Nederland verdiende euro. Sommigen beweren dat dit belastingpeil van 40 procent te hoog is en de economie schade berokkent. Zij willen de belastingen daarom verlagen. Om te voorkomen dat lagere belastingontvangsten leiden tot toenemende tekorten op de overheidsbegroting, is het dan onvermijdelijk tegelijkertijd in lopende uitgaven van de overheid te snijden. Anderen stellen daarentegen dat de overheid juist méér geld moet uittrekken voor belangrijke zaken, zoals bestrijding van armoede hier en elders in de wereld, verbetering van het onderwijs en de gezondheidszorg en grotere veiligheid op straat. De hiervoor benodigde middelen zijn slechts voor een deel te vinden wanneer de overheid efficiënter gaat werken en door op bestaande, minder belangrijke uitgaven te bezuinigen. Meer en betere door de overheid tot stand gebrachte voorzieningen vereisen al snel ook een hoger belastingpeil. Alle politieke partijen – de Partij van de Arbeid (pvda) niet uitgezonderd – stoppen sinds jaar en dag veruit de meeste van hun intellectuele energie in het bedenken van nieuw beleid, dat nogal eens hogere uitgaven vergt. De vraag via welke belastingen de overheid haar uitgaven het best kan financieren, krijgt minder aandacht. Dit boek is bedoeld om die lacune voor een deel op te vullen. Het wil een impuls geven aan het denken over de doelstellingen en de vormgeving van ons fiscale stelsel. Voor de hand liggende vragen zijn dan: welk belastingpeil is nastrevenswaardig, via welke ‘mix’ van belastingen kan de overheid de benodigde middelen het best vergaren, en via welke verdeelsleutel willen we de belastingdruk over de burgers omslaan? Mijn uitgangspunt is dat huishoudens in Nederland op dit moment onvoldoende naar draagkracht bijdragen aan de financiering van de overheidsuitgaven. Betalen naar draagkracht vereist dat het Nederlandse belasting-
7
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 8
stelsel in een aantal opzichten progressiever wordt gemaakt, zodat groepen met een hoog inkomen en vermogensbezitters in de toekomst een groter deel van de collectieve lasten voor hun rekening nemen. In het slothoofdstuk zet ik de blauwdruk voor zo’n progressiever stelsel op papier. De schrijver is opgeleid als fiscaal jurist, is sinds 1970 lid van de pvda en was voor die partij korte tijd (1977-1978) lid van de Tweede Kamer. Verder is hij lid van het curatorium van de Wiardi Beckman Stichting (wbs), het wetenschappelijk bureau van de pvda. Het zal daarom geen verwondering wekken dat dit tot op zekere hoogte een ‘partijdig’ boek is. Toch verwacht ik dat de hierna volgende beschouwingen niet alleen voor partijgenoten, maar ook voor een bredere, politiek geïnteresseerde lezerskring interessant zijn. Alle hoofdstukken beginnen met een overzicht van bestaande regelingen en grijpen terug op onomstreden cijfers over de opbrengst van diverse heffingen. Waar nuttig, wordt toegelicht hoe verschillend economen soms denken over de invloed van fiscale regels op het functioneren van de economie. Elk hoofdstuk sluit af met een normatieve beoordeling. Bij het uiteenzetten van de eigen visie kruipt mijn linkse bloed soms waar het niet gaan kan. Die afsluitende beschouwingen zullen dus niet naar ieders smaak zijn, maar zij kunnen een bijdrage leveren aan het niveau van het politieke debat over het te voeren belastingbeleid. Lezers die zich verwant voelen met het gedachtegoed van de sociaal-democratie, weten wellicht dat het aantal publicaties over ‘linkse’ – zo men wil: progressieve – belastingpolitiek zeer beperkt is. Dit boek kan niet in de schaduw staan van Hofstra’s diepgravende maar tijdgebonden Socialistische belastingpolitiek uit 1946. Bijna een halve eeuw geleden publiceerde de wbs het rapport Belasting van vermogenswinsten (1959). Veertig jaar geleden deed zij de brochure Belasten met mate (1967) het licht zien. Pas in 1998 volgde de studie Draagkracht onder druk, met kritische kanttekeningen bij de voorstellen van het tweede kabinet-Kok, die uiteindelijk zijn uitgemond in de belastingherziening van 2001. In vergelijking met onderwerpen als armoedebestrijding in de wereld, buitenlands beleid en onderwijspolitiek wordt de fiscaliteit al decennialang stiefmoederlijk met aandacht bedeeld. Dat is in mijn ogen onbegrijpelijk. Om
8
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 9
traditionele linkse idealen te kunnen verwezenlijken moeten de overheidsuitgaven vaak omhoog. Dan is het toch niet oninteressant hoe de benodigde publieke middelen het best uit de economie kunnen worden afgetapt? Bovendien streeft de sociaal-democratie vanouds naar een gelijkmatiger verdeling van inkomens en vermogens. Het belastingstelsel biedt daarvoor in beginsel krachtige instrumenten in de vorm van een progressieve inkomstenbelasting en stevige vermogensheffingen. Toch ontbreekt een actuele, samenhangende sociaal-democratische visie op het (te voeren) belastingbeleid. Algemener gesteld: belastingen vormen een ‘zwart gat’ in het wereldbeeld van aanhangers van de linkse beweging. Om ten minste drie redenen valt dit te betreuren. Ten eerste dreigt bij ontstentenis van een samenhangende visie het gevaar dat de pvda zich steeds meer beperkt tot het reageren op initiatieven van anderen. In mindere mate geldt dit ook voor de Socialistische Partij en GroenLinks. Bij het innemen van ad hoc standpunten over fiscale kwesties bestaat een gerede kans op inconsistenties. Vandaar de behoefte aan een stevige eigen analyse van het te voeren belastingbeleid. Ten tweede vraagt de komende vergrijzing van de bevolking om doordacht beleid, ook op fiscaal gebied. Ons basispensioen is geregeld in de Algemene Ouderdomswet, de aow. De ouderenzorg – verpleeghuizen, verzorgingshuizen, thuiszorg – wordt hoofdzakelijk gefinancierd via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, de awbz. Zowel de aow als de awbz wordt voor het grootste deel gefinancierd via de heffing van afzonderlijke premies. In 2007 bedraagt de opbrengst van deze premies ruim 31 miljard euro. Door de vergrijzing van de bevolking zullen de uitgaven voor beide regelingen in de komende decennia nog aanzienlijk toenemen. Kunnen aow en awbz in de toekomst niet beter worden gefiscaliseerd, dat wil zeggen worden gefinancierd uit de algemene middelen in plaats van grotendeels via premieheffing? Ten derde beperken de groeiende verwevenheid van de Nederlandse economie met die van andere landen (mondialisering) en de toenemende mobiliteit van heffingsgrondslagen en individuen (belastingvlucht) de armslag van nationale fiscale beleidsmakers sterker dan men zich soms vooral in linkse kring realiseert. Een beter besef van de smaller wordende marges bij het uitstippelen van belastingbeleid kan overspannen verwachtingen over de maakbaarheid van de samenleving met behulp van fiscale instrumenten temperen.
9
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 10
Omdat dit boek is bedoeld voor iedereen die belang stelt in mogelijke verbeteringen van ons belastingstelsel, blijven fiscaal-technische details veelal buiten beschouwing. De cijfervoorbeelden beogen fiscaal ongeschoolde lezers te helpen bij het doorgronden van wettelijke regelingen. Lezers die thuis zijn in het belastingrecht, kunnen ze gevoeglijk overslaan. Noten, te vinden achterin het boek, lichten aangeroerde kwesties waar nodig toe. Tekstkaders geven achtergrondinformatie. Gehaaste lezers kunnen die kaders desgewenst overslaan. Wettelijke regelingen en belastingtarieven zijn naar de situatie in het jaar 2006. Cijfers over de nationale economie en de belastingopbrengsten zijn ontleend aan de rijksbegroting voor 2007 en de Macro Economische Verkenning 2007 van het Centraal Planbureau. Waar nuttig wordt verwezen naar de programma’s die de grote politieke partijen hebben opgesteld met het oog op de verkiezingen voor de Tweede Kamer, op 22 november 2006. Medewerkers van het Centraal Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Ministerie van Financiën waren bereid voor dit boek op enkele punten technische ondersteuning te geven. De genoemde instanties zijn uiteraard op geen enkele wijze aan te spreken op de inhoud van de hiernavolgende beschouwingen. Welkom commentaar van Ed Berg, fiscaal woordvoerder van de pvda Tweede-Kamerfractie van 1966-1971 en lid van de Raad van State (19882002), heeft geleid tot een strakkere betoogtrant. Verder heb ik geprofiteerd van inhoudelijke en redactionele suggesties van Paul Kalma en Frans Becker, directeur en plaatsvervangend directeur van de wbs. Verschillende leden van het wbs-curatorium attendeerden mij op mogelijkheden om het betoog scherper te maken. Talrijke aanwijzingen van Frans Nypels, oud-hoofdredacteur van het Haarlems Dagblad en al meer dan dertig jaar mijn journalistieke leermeester, maakten de tekst toegankelijker. Johannes van der Veer, werkzaam bij het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden van de Rijksuniversiteit Groningen, stak een handje toe bij het maken van tabellen en figuren. Ik ben hem erkentelijk voor zijn technische assistentie.
10
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 11
Dat dit manuscript de drukpers heeft gehaald, is te danken aan interventies van Paul Kalma, tot 22 november 2006 directeur van de Wiardi Beckman Stichting. Zonder zijn zachte aandrang was de kopij nooit bij de uitgever ingeleverd en was dit hele project hoogstwaarschijnlijk in mijn goede voornemens blijven steken.
Groningen, 1 maart 2007 Flip de Kam
11
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 12
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 13
afkortingen
ab akw anw aow awbz bbp bfi bikk bpm btw bv cbs cda coelo cpb cv d66 dga dnb eib eu fnv gl ipo lpf mkb mrb nv oeso
aanmerkelijk belang Algemene Kinderbijslagwet Algemene nabestaandenwet Algemene Ouderdomswet Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten bruto binnenlands product bijzondere financiële instelling Bijdrage in de Kosten van Kortingen belasting van personenauto’s en motorrijwielen belasting over de toegevoegde waarde besloten vennootschap Centraal Bureau voor de Statistiek Christen Democratisch Appèl Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden Centraal Planbureau commanditaire vennootschap Democraten 66 directeur-grootaandeelhouder De Nederlandsche Bank Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid Europese Unie Federatie Nederlandse Vakbeweging GroenLinks Inkomens Panel Onderzoek Lijst Pim Fortuyn midden- en kleinbedrijf motorrijtuigenbelasting naamloze vennootschap Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
13
WieBetaalt_Def
ozb pvda scp sp svb szw vk vng vs vut vvd wao wbs wia wmo woz ww zvw
14
15-05-2007
10:48
Pagina 14
onroerendezaakbelasting(en) Partij van de Arbeid Sociaal en Cultureel Planbureau Socialistische Partij Sociale Verzekeringsbank Sociale Zaken en Werkgelegenheid Verenigd Koninkrijk Vereniging van Nederlandse Gemeenten Verenigde Staten vervroegd uittreden Volkspartij voor Vrijheid en Democratie Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wiardi Beckman Stichting Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wet waardering onroerende zaken Werkloosheidswet Zorgverzekeringswet
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 15
Hoofdstuk 1 belastingen in nederland
1.1 Inleiding Een kamerlid dat werkt aan zijn naamsbekendheid en zodoende aan zijn politieke toekomst, kan er bijna niet omheen. Hij moet van tijd tot tijd opdraven om mee te doen aan een tv-spelletje waar zijn taalbeheersing of parate kennis van de vaderlandse geschiedenis worden getest. Regelmatig slaan volksvertegenwoordigers bij zulke gelegenheden de plank flink mis, met reputatieschade als gevolg. Al weer een poosje geleden moesten financiële specialisten in de Tweede Kamer de vraag beantwoorden welke belasting in Nederland het meeste geld opbrengt. Dat leek een inkopper: de inkomstenbelasting natuurlijk. Gemiste kans! Al een aantal jaren levert de omzetbelasting (btw) meer op dan de inkomstenbelasting. Wanneer kamerleden de cijfers al niet goed op een rij hebben, zal dat hoogstwaarschijnlijk in nog sterkere mate gelden voor de overgrote meerderheid van hun kiezers. Daarom laat tabel 1.1 eerst nog eens zien via welke belastingen de schatkist en de sociale fondsen in Nederland worden gevuld. De opbrengst van deze heffingen is onmisbaar om de uitgaven van de overheid te kunnen financieren.1 Blijft de vraag hoe de overheid de benodigde euro’s het best kan vergaren. Voor het antwoord moeten we terug naar de schoolbanken. Tijdens de economieles maken leerlingen in het voortgezet onderwijs onder andere kennis met de ‘geldkringloop’. Ondernemers, werknemers en kapitaalverschaffers zetten hun ondernemingszin, arbeidskracht en besparingen in bij de productie van goederen en diensten. In ruil daarvoor ontvangen zij een beloning in de vorm van winst, lonen en salarissen, plus rente en dividend voor spaarzame beleggers. Al deze economisch actieven geven het overgrote deel van het verdiende geld weer uit voor de consumptie van goederen en diensten. Werkers en beleggers consumeren evenwel niet hun gehele inkomen. Wat zij daaruit als besparingen bij banken en pensioenfondsen opzij leggen, komt in de vorm van leningen beschikbaar voor ondernemers en gezinnen om te investeren in machines, fabrieken,
15
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 16
kantoren en woonhuizen. Daarmee is de geldkringloop in zijn simpelste vorm gesloten: alle in eerste aanleg door economisch actieven bij de productie verdiende inkomens worden weer volledig gebruikt om geproduceerde consumptiegoederen en investeringsgoederen te kopen. Dit simpele model kan worden uitgebreid met een beschrijving van de geldstromen tussen gezinnen, bedrijven en de overheid. De overheid heft belasting wanneer inkomens worden verdiend en uitgegeven. Zij gebruikt een deel van haar ontvangsten voor uitkeringen aan economisch niet-actieven, zoals werklozen en 65-plussers. Die besteden hun uitkering in de winkel. Dus blijven de hiermee gemoeide belastingeuro’s in de geldkringloop circuleren. Het is niet anders met de ambtenarensalarissen en betalingen die de overheid doet aan bedrijven in de marktsector, bijvoorbeeld voor de aanschaf van computers en het onderhoud van de rijkswegen. Al die belastingen premie-euro’s blijven in circulatie. In het geval dat de overheid meer uitgeeft dan wat de fiscus heft, ontstaat een tekort op de begroting. De minister van Financiën dekt het begrotingstekort door een beroep te doen op een deel van de besparingen van de burgers. Ook via dit kanaal blijft het geld ronddraaien in de economie. De volgende stap is het buitenland aan het model van de nationale economie toe te voegen. Ons land verdient immers een fors deel van zijn nationale inkomen door goederen en diensten aan buitenlandse afnemers te slijten. Omgekeerd besteden we een deel van het nationale inkomen voor de invoer van goederen die wij zelf niet hebben (ruwe olie, bananen, vliegtuigen) of die elders goedkoper worden gemaakt (elektronica). Al met al biedt de geldkringloop tal van aangrijpingspunten voor de heffing van belastingen. Over verdiend inkomen en uitkeringen zijn inkomstenbelasting en premies voor de sociale verzekeringen verschuldigd. Bestedingen van gezinnen worden onder andere getroffen door omzetbelasting, accijnzen, milieuheffingen, motorrijtuigenbelasting en invoerrechten.
16
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 17
Tabel 1.1: Onze belastingen en hun opbrengst Belasting
Centrale overheid Omzetbelasting (btw) Inkomsten-/loonbelasting Vennootschapsbelasting Accijnzen Belastingen van rechtsverkeer Milieubelastingen Andere rijksbelastingen Decentrale overheden Gemeentebelastingen Provinciale belasting Waterschapsbelastingen Sociale premies Volksverzekeringen Zorgverzekeringswet Werknemersverzekeringen Totaal
Heffingsgrondslag
Consumptie Persoonlijk inkomena Winst vennootschappen Consumptie (benzine, drank en tabak) Onroerend goed, verzekeringen Consumptie (energie, water) Diverse grondslagen Onroerend goed (hoofdzakelijk) Consumptie (autobezit) Onroerend goed en woonruimte Persoonlijk inkomen Persoonlijk inkomen Bruto loon
Opbrengst (miljard euro)
40,7 34,4 15,4 9,6 5,4 4,5 13,9 3,4 1,1 2,0 33,7 23,3 16,6 204,6
a De inkomstenbelasting treft ook het persoonlijke vermogen, omdat een fictief rendement wordt belast. Bron: Tweede Kamer (2007-2007a), 195; Tweede Kamer (2006-2007b), 160; Tweede Kamer (2006-2007c), 94; cbs (Statline)
Dit hoofdstuk geeft een kort signalement van de belangrijkste in Nederland geheven belastingen. Daarbij is de volgorde uit tabel 1.1 aangehouden. Eerst dringt zich een andere vraag op: waarom bestookt de overheid de bevolking met zoveel verschillende belastingen en volstaat zij niet met het opleggen van slechts één belasting? 1.2 Monoheffing: slecht idee De centrale overheid heft in totaal 25 rijksbelastingen. Daarnaast bestaan er gemeentelijke en provinciale belastingen. Ook het waterschap legt jaarlijks een aanslag op. Al die uiteenlopende heffingen maken het leven maar ingewikkeld. Het lijkt aantrekkelijk grote schoonmaak te houden en al het voor
17
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 18
de financiering van de overheidsuitgaven benodigde geld bijeen te brengen door slechts één belasting te heffen. Sterke argumenten pleiten evenwel tegen invoering van zo’n monoheffing. Om te beginnen is het moeilijk voorstelbaar dat het bestaande belastingstelsel in één klap zou worden vervangen door één unieke heffing. Tal van belangengroepen zouden zich daar hoogstwaarschijnlijk met succes tegen verzetten, onder verwijzing naar de onaanvaardbare schokeffecten van de operatie. Maar aan een monoheffing kleven ook meer principiële bezwaren. Ten eerste kunnen economische verstoringen en sociale onevenwichtigheden optreden wanneer bij de belastingheffing alles op één kaart wordt gezet. Het verdient de voorkeur de ‘pijn’ van de belastingheffing – binnen grenzen die de doelmatigheid stelt – over verschillende grondslagen te verdelen: inkomen, consumptie, milieubederf en particuliere vermogens. Bovendien heeft een monoheffing slechts één aangrijpingspunt. Een belastingplichtige die dit weet te omzeilen, betaalt helemaal geen belasting. Veronderstel dat Nederland alleen een inkomstenbelasting zou kennen. Zwartwerkers ontspringen dan de dans met de fiscus. Doordat ook wordt geheven over de bestedingen van gezinnen, betaalt de zwartwerker toch mee, elke keer dat hij boodschappen doet (btw) en de tank volgooit (btw plus benzineaccijns). Naarmate er meer afzonderlijke aangrijpingspunten voor de belastingheffing zijn, neemt de kans toe dat burgers in een of andere vorm bijdragen aan de financiering van de overheidsuitgaven. Verder betekent de keuze voor een monoheffing dat wordt afgezien van profijtheffingen. Deze kunnen nuttig zijn om gebruikers van bepaalde overheidsvoorzieningen een deel van de kosten te laten betalen. Wordt met een monoheffing volstaan, dan ontbreekt de mogelijkheid zulke door de profijtgedachte geïnspireerde belastingen te heffen. Ten slotte dient te worden bedacht dat het tarief van een monoheffing erg hoog zou moeten zijn om de bestaande belastingopbrengst bijeen te garen. In 2006 brengen belastingen en sociale premies in totaal bijna 205 miljard euro op. Het totale belastbare inkomen van de gezinnen bedraagt in dit jaar naar schatting 280 miljard euro.2 Het tarief van een monoheffing op het gezinsinkomen zou dus gemiddeld boven de 70 procent komen te liggen.3 Zo’n torenhoog tarief maakt frauderen of het legaal ontgaan van belasting wel heel lucratief. Bovendien heeft een zo zware belastingdruk negatieve gevolgen
18
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 19
voor de belaste activiteiten. Veel mensen zijn niet bereid hoofdzakelijk voor de belastingen te werken. Mogelijk sparen zij minder wanneer de fiscus ontvangen rente en dividenden grotendeels afroomt. Het aanbod van arbeid en kapitaal zal bij buitensporige belastingtarieven dus teruglopen, met schadelijke gevolgen voor de economie. De conclusie moet zijn dat een monoheffing om allerlei redenen geen bestaansgrond heeft. Het huidige belastingstelsel is daarom het vertrekpunt. Zoals zal blijken, kunnen sommige bestaande belastingen worden afgeschaft. Invoering van enkele nieuwe belastingen verdient overweging. Maar per saldo zal het totale aantal belastingen niet veel verminderen. 1.3 Rijksbelastingen De naar opbrengst voornaamste rijksbelastingen krijgen in dit onderdeel kort aandacht. omzetbelasting De omzetbelasting (belasting over de toegevoegde waarde, btw) is een belasting op de meeste goederen en diensten die binnen Nederland worden gekocht. Om praktische redenen wordt de btw niet van de consumenten geheven, maar van de ondernemers die de goederen leveren of de diensten verrichten. De ondernemers brengen hun klanten btw in rekening en dragen de omzetbelasting vervolgens af aan de belastingontvanger. Ook bij de invoer van goederen wordt omzetbelasting geheven, van de importeur. Dat spreekt vanzelf. Anders zou Nederlandse waar, mét btw, veel duurder zijn dan van elders ingevoerde goederen, zonder btw. De omzetbelasting kent drie tarieven. Het algemene tarief bedraagt 19 procent. Daarnaast bestaat een verlaagd tarief van 6 procent, dat voornamelijk geldt voor goederen en diensten die voorzien in eerste levensbehoeften, zoals melk, brood, groenten en boeken. Het verlaagde tarief is echter lang niet op alle goederen die in eerste levensbehoeften voorzien van toepassing. Voor nieuwgebouwde huizen, aardgas en drinkwater geldt bijvoorbeeld het algemene tarief. De omzetbelasting kent ook een nultarief, voor goederen die naar andere landen worden uitgevoerd. Die landen heffen hun eigen btw, wanneer goederen uit Nederland daarginds worden ingevoerd.
19
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 20
inkomstenbelasting De inkomstenbelasting wordt via een aanslag geheven over het in een kalenderjaar genoten inkomen. Dit inkomen is uiteraard pas na afloop van het jaar bekend. Daarom kan de aanslag pas in het daaropvolgende jaar worden opgelegd. Zowel voor de overheid als voor de burgers is dat bezwaarlijk: voor de overheid, omdat zij geruime tijd op de verschuldigde belasting moet wachten, en voor de burgers, omdat zij vaak te weinig opzij zullen leggen om de latere aanslag te voldoen. Om deze bezwaren te omzeilen zijn werkgevers verplicht gedurende het gehele jaar loonbelasting in te houden op het loon van hun werknemers. Pensioenfondsen en instellingen die sociale uitkeringen verstrekken, worden met werkgevers gelijkgesteld.4 De overige belastingplichtigen ontvangen aan het begin van het jaar al een voorlopige aanslag, naar een geschat inkomen. Belastingplichtigen kunnen de ingehouden loonbelasting verrekenen met de volgens de later opgelegde aanslag definitief verschuldigde inkomstenbelasting. Onder bepaalde voorwaarden is de loonbelasting ook de eindheffing en volgt geen aanslag in de inkomstenbelasting meer. Inkomen wordt sinds 2001 belast in een van drie boxen. Het tarief voor inkomen uit werk en eigen woning (box 1) kent vier schijven. Kenmerkend voor zo’n schijventarief is dat voor inkomen in elke schijf een vast tariefpercentage geldt. Het tariefpercentage dat van toepassing is op de opeenvolgende schijven loopt sprongsgewijs op. Het toptarief – verschuldigd over inkomen uit woning en werk voor zover meer dan 52.228 euro – bedraagt 52 procent. Voordelen uit een pakket aandelen vallen in box 2; zij zijn belast tegen een vast tarief van 25 procent.5 Voor inkomsten uit sparen en beleggen (in box 3) geldt een vast tarief van 30 procent. Werkelijk ontvangen rente op de spaarrekening of door aandeelhouders ontvangen dividend is geheel belastingvrij.6 De vermogensbezitter wordt echter geacht jaarlijks 4 procent rendement op zijn netto vermogen te maken. Over dit fictieve rendement van 4 procent is 30 procent belasting verschuldigd. In box 3 bedraagt de belasting dus 1,2 procent van het netto vermogen. vennootschapsbelasting Veel ondernemingen hebben de rechtsvorm van een naamloze of besloten vennootschap. Wanneer de zaken floreren, keert de vennootschap doorgaans
20
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 21
een deel van de behaalde winst uit aan de eigenaren (de aandeelhouders). Eerst dient de vennootschap evenwel af te rekenen met de fiscus. Vennootschappen zijn namelijk onderworpen aan de heffing van een afzonderlijke winstbelasting. Zonder deze vennootschapsbelasting zouden rechtspersonen gedurende zeer lange tijd hun winsten belastingvrij kunnen oppotten. Daarnaast kan Nederland via heffing van vennootschapsbelasting een deel van de winst afromen die buitenlandse investeerders binnen onze landsgrenzen maken, vaak mede dankzij door de Nederlandse overheid tot stand gebrachte voorzieningen (onderwijs, infrastructuur). Net als de inkomstenbelasting wordt de vennootschapsbelasting jaarlijks via een aanslag geheven. De afgelopen jaren is het tarief van de vennootschapsbelasting enkele malen verlaagd. Het lag in 2006 iets beneden de 30 procent. Met ingang van 2007 zakte het tarief tot 25,5 procent. Een belangrijke verklaring voor de opeenvolgende tariefverlagingen ligt bij de toenemende belastingconcurrentie die landen elkaar aandoen. De lidstaten van de Europese Unie beconcurreren elkaar steeds feller via tariefverlagingen en speciale faciliteiten, in de jacht op financieel kapitaal en buitenlandse investeerders. Nederland wil bij die race to the bottom niet achterblijven, uit vrees de gunst van het internationale grootkapitaal te verspelen. accijnzen Accijnzen worden geheven bij de aankoop van bepaalde goederen. Lidstaten van de Europese Unie mogen slechts drie soorten accijnzen heffen: op alcoholische dranken, op tabaksproducten en op vloeibare brandstoffen, zoals benzine en dieselolie. Net als de btw zijn ook accijnzen begrepen in de prijzen. De prijs van sigaretten en van benzine aan de pomp bestaat voor circa driekwart uit belasting (btw plus accijns). Net als in het geval van de btw dragen fabrikanten en importeurs van accijnsgoederen de aan klanten in rekening gebrachte accijns af aan de fiscus. belastingen van rechtsverkeer Wie een bestaande onroerende zaak (huis, kantoor, grond) koopt, is over de aankoopprijs 6 procent overdrachtsbelasting verschuldigd. Dankzij deze heffing heeft de minister van Financiën de afgelopen jaren geprofiteerd van de sterke stijging van de huizenprijzen.
21
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 22
Over de premie voor schadeverzekeringen is 7 procent assurantiebelasting verschuldigd. milieubelastingen Vooral de linkse partijen hebben zich de afgelopen vijftien jaar met enig succes sterk gemaakt voor vergroening van het belastingstelsel. De centrale overheid heft nu vijf milieubelastingen. De belangrijkste daarvan is de energiebelasting, die hoofdzakelijk wordt opgebracht door kleinverbruikers van aardgas en elektriciteit. De energie-intensieve industrie wordt bijna volledig ontzien, omdat buitenlandse concurrenten geen vergelijkbare belasting hoeven te betalen. Zonder deze tegemoetkoming zou onze industrie door het kostennadeel worden weggeconcurreerd. Ook gemeenten en waterschappen heffen voor enkele miljarden euro’s aan milieuheffingen; zie hierna. andere rijksbelastingen De tot nu toe besproken belastingen zijn samen al goed voor bijna 90 procent van de totale opbrengst van de rijksbelastingen. De grootste van de kleinere door de centrale overheid geheven belastingen is de dividendbelasting; zij brengt 3,9 miljard euro op.7 Andere rijksbelastingen zijn verschuldigd bij de aankoop van een nieuwe auto (de bpm, opbrengst 3,4 miljard euro), de motorrijtuigenbelasting voor mensen die een auto hebben (2,7 miljard euro) en het successierecht op erfenissen (1,7 miljard euro). 1.4 Belastingen van decentrale overheden Van elke euro die huishoudens en bedrijven in Nederland aan belastingen en sociale premies betalen, wordt welgeteld 1,7 cent geheven door de gemeenten.8 Dat de gemeentebelastingen buitensporig hoog zouden zijn, valt dus moeilijk vol te houden. Toch is over door gemeenten opgelegde belastingen veel te doen. In termen van opbrengst zijn de onroerendezaakbelastingen (ozb) veruit de belangrijkste lokale heffing. Met ingang van 2006 is de ozb voor gebruikers van woningen afgeschaft. De toegestane stijging van de ozb voor woningeigenaren en voor gebruikers en eigenaren van niet-woningen is sindsdien gemaximeerd. Bijna nergens in Europa stellen de eigen belastingen van gemeenten zo weinig voor als in Nederland.
22
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 23
De provincies heffen een opslag op de motorrijtuigenbelasting van het Rijk. Mensen die geen auto hebben, betalen dus niet mee aan de uitgaven die provincies uit eigen middelen bekostigen, maar ze profiteren wel van de provinciale voorzieningen. De waterschappen zorgen ervoor dat we droge voeten houden en zuiveren het afvalwater. Zij dekken al hun kosten uit waterschapsbelastingen en de waterverontreinigingsheffing. Een van de waterschapsbelastingen is de ingezetenenomslag, een gelijk bedrag per woonruimte.9 Ook het tarief van de verontreinigingsheffing bestaat uit een vast bedrag. Wel betalen meerpersoonshuishoudens drie keer zoveel als alleenstaanden.10 Beide heffingen – een gelijk bedrag in euro’s per huishouden – drukken veruit het zwaarste op mensen met lage inkomens, tenzij zij kwijtschelding hebben gekregen. 1.5 Premies voor de sociale verzekeringen Het stelsel van sociale zekerheid in Nederland omvat sociale voorzieningen en sociale verzekeringen. Het verschil tussen beide typen regelingen zit onder andere in de financiering. Sociale voorzieningen, zoals bijstandsuitkeringen en kinderbijslag, komen ten laste van de algemene middelen van de overheid. Uitkeringen krachtens de sociale verzekeringen worden hoofdzakelijk betaald uit jaarlijks opgebrachte premies. Met name de volksverzekeringen worden daarnaast voor een deel uit de algemene middelen gefinancierd, via zogeheten rijksbijdragen (zie onderdeel 6.1). volksverzekeringen De drie volksverzekeringen bieden sociale bescherming aan alle ingezetenen. De bekendste volksverzekering is geregeld in de Algemene Ouderdomswet (aow), die stamt uit 1957. Ongeveer 2,5 miljoen 65-plussers ontvangen krachtens deze regeling maandelijks hun aow-pensioen. Een tweede volksverzekering is geregeld in de Algemene nabestaandenwet. Onder bepaalde voorwaarden geeft de anw nabestaanden aanspraak op een basispensioen. De derde volksverzekering is te vinden in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz). De awbz dekt voor alle ingezetenen bepaalde zware geneeskundige risico’s, zoals de kosten van verblijf in een verpleeghuis. Tegen het risico van de overige normaal te achten ziektekosten is iedereen verplicht verzekerd via de Zorgverzekeringswet.
23
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 24
De belastingdienst heft 31,7 procent premie voor de volksverzekeringen over maximaal 30.631 euro inkomen uit woning en werk (box 1). Voor 65-plussers geldt een veel lager tarief van 13,8 procent. Zij hoeven namelijk geen 17,9 procent aow-premie te voldoen. zorgverzekeringswet Sinds 2006 vallen alle Nederlanders onder dezelfde basisverzekering tegen ziektekosten, die is geregeld in de Zorgverzekeringswet (zvw). Vroeger bestond verschil tussen bij een ziekenfonds verzekerden en particulier verzekerden. Dat verschil is sinds de invoering van de zvw verdwenen. De nieuwe wet mocht van de regerende centrum-rechtse coalitie echter geen volksverzekering heten. De uitvoering ligt in handen van particuliere zorgverzekeraars. Maar de doelgroep (alle ingezetenen) en het ontbreken van een band tussen verschuldigde premie en de kans op ziektekosten verraden de aard van het beestje. Het gaat hier wel degelijk om een volksverzekering. Volwassen verzekerden betalen voor de zvw twee premies. Ten eerste een nominale premie (een vast bedrag van gemiddeld bijna 1.050 euro per jaar) aan hun zorgverzekaar. Daarnaast heft de belastingdienst 6,5 procent zvwpremie over de eerste 30.015 euro van het inkomen.11 Over aanvullend pensioen van ouderen en voor zelfstandigen geldt een lager tarief van 4,4 procent. Kinderen zijn gratis meeverzekerd. werknemersverzekeringen De werknemersverzekeringen beschermen werknemers tegen inkomensverlies bij ziekte, werkloosheid en langdurige arbeidsongeschiktheid. De Ziektewet is met ingang van 1996 vrijwel volledig geprivatiseerd. Werkgevers zijn tegenwoordig verplicht aan hun zieke werknemers ten minste 70 procent van het loon door te betalen, gedurende ten hoogste twee jaar. In vrijwel alle cao’s is vastgelegd dat gedurende het eerste ziektejaar het volle loon wordt doorbetaald. Werkgevers en werknemers brengen beiden een deel van de premie voor de Werkloosheidswet (ww) op. De premie voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (wia, vroeger de wao) komt geheel voor rekening van de werkgevers. Premies voor de ww en de wia worden geheven over het verzekerde bruto loon, tot aan de premiegrens van 43.600 euro. Verlies van loon door werkloosheid en arbeidsongeschiktheid
24
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 25
dat de premiegrens te boven gaat, is niet collectief verzekerd. Daarom wordt over loon boven de premiegrens ook geen verplichte premie geheven. Beter betaalde werknemers kunnen hun loon boven de premiegrens wel aanvullend verzekeren en zij doen dat ook vrijwel altijd. sociale premies: wel of geen belastingen? Zijn premies voor de verplichtgestelde sociale verzekeringen wel of niet belastingen – gedwongen betalingen aan de overheid waar geen rechtstreekse, individuele prestatie tegenover staat? Mensen ontlenen bepaalde rechten aan het feit dat zij kunnen schuilen onder de paraplu van een sociale verzekering. En zij die verzekerd zijn, moeten in beginsel premie betalen. Bij sociale premies lijkt dus sprake te zijn van een rechtstreekse tegenprestatie: aanspraak op een uitkering wanneer het verzekerde risico zich voordoet. Een wezenlijk kenmerk van belastingen is dat deze band tussen betaling en contraprestatie ontbreekt. Volgens sommigen zijn sociale premies daarom geen belastingen. Anderen rekenen de sociale premies wél tot de belastingen, omdat de band tussen betaalde premies en de aanspraak op uitkeringen in veel gevallen uitgesproken zwak is. Bij de volksverzekeringen staan tegenover met het inkomen oplopende premies in beginsel voor iedereen gelijke uitkeringen en aanspraken. Iemand die in haar leven nooit aow-premie heeft betaald, krijgt bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar dezelfde aow-uitkering als iemand die veertig jaar lang de maximum aow-premie heeft voldaan. Het ontbreken van enige band tussen in het verleden betaalde premies en opgebouwde aanspraken betekent dat premies voor de volksverzekeringen zijn te beschouwen als belastingen waarvan de opbrengst is bestemd voor een speciaal doel.12 Zeker nu deze premies met ingang van 1990 samen met de inkomstenbelasting in één gecombineerde aanslag worden geheven, kunnen zij als belastingen worden beschouwd. Ook bij de Zorgverzekeringswet ontbreekt een relatie tussen premie en de kans op ziektekosten. De nominale premie is voor jong en oud, voor zieke en gezonde mensen een gelijk bedrag (kinderen tot 18 jaar zijn gratis meeverzekerd). Daarnaast betaalt iedereen een inkomensafhankelijke premie. Net als bij de volksverzekeringen ontbreken de kenmerken van een echte verzekering, waarbij de premie is afgestemd op de kans dat iemand ziek
25
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 26
wordt en de medische uitgaven die dat meebrengt. De zvw-premie heeft daarom eveneens in hoge mate het karakter van een belasting. Bij de sociale verzekeringen die werknemers beschermen tegen het risico van loonderving door werkloosheid en langdurige arbeidsongeschiktheid, is de band tussen aanspraken en betaalde premie veel sterker. Zowel de uitkering als de premie worden bij de werknemersverzekeringen immers berekend als percentage van het verzekerde loon. Twijfel is daarom mogelijk of de premies voor wia/wao en ww wel als belastingen kunnen gelden. Om drie redenen beschouw ik ze als belastingen. Ten eerste. In Den Haag is afgesproken dat betalingen aan de overheid als een collectieve last gelden wanneer daar geen individuele prestatie tegenover staat. Het is gebruikelijk alle sociale premies tot de collectieve lasten te rekenen, ook de premies voor de werknemersverzekeringen. In de ogen van Haagse beleidsmakers ontbreekt kennelijk ook bij werknemersverzekeringen de individuele tegenprestatie, die kenmerkend is voor een echte verzekering. Dit argument pleit ervoor alle sociale premies als belastingen te beschouwen. Bovendien zien burgers doorgaans weinig of geen verschil tussen belastingen en sociale premies, zeker wanneer deze gelijktijdig door de werkgever op het bruto loon worden ingehouden. Zij reageren op dezelfde manier op beide heffingen. Ten derde. Ook politici in Den Haag beschouwen belastingen en sociale premies kennelijk als één pot nat. Bij de omslag over de burgers van zowel belastingen als sociale premies spelen inkomenspolitieke overwegingen een belangrijke rol. Als het voor de koopkrachtplaatjes beter uitkomt, worden uitgaven voor de sociale ‘verzekeringen’ niet – zoals past bij de verzekeringsgedachte – via een premieverhoging, maar uit de belastingen gefinancierd. Bij de besluitvorming in Den Haag wordt de verzekeringsgedachte dus met enige regelmaat pootje gelicht. 1.6 Belastingen als beleidsinstrument De overheid stuurt beslissingen van burgers en bedrijven via vele duizenden regels en voorschriften. Daarnaast stelt de overheid ons bloot aan geldelijke prikkels: positief (subsidie) of negatief (boete). Sommige subsidies hebben de vorm van een fiscale tegemoetkoming: dankzij een aftrekpost of vrijstelling hoeven belastingbetalers minder aan de fiscus af te dragen. Het volgen-
26
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 27
de voorbeeld is illustratief. Bekend is dat uitkeringsontvangers er vaak nauwelijks of niet op vooruitgaan wanneer zij een laagbetaalde baan accepteren, want hun minimumuitkering is netto nagenoeg gelijk aan het netto minimumloon. Deze uitkeringsontvangers zitten verstrikt in de ‘armoedeval’. Elk kabinet wil uiteraard dat zo weinig mogelijk mensen die kunnen werken werkeloos aan de kant staan. Om de armoedeval minder diep te maken is in Den Haag een fiscale subsidie bedacht. Iedereen die werkt, krijgt een bonus van 113 euro per maand in de vorm van een arbeidskorting op de verschuldigde loonbelasting. Door de arbeidskorting heeft een minimumloner maandelijks netto 113 euro méér te besteden dan iemand met een minimumuitkering. Dit verschil kan uitkeringsontvangers prikkelen aangeboden werk eerder te aanvaarden. De fiscus deelt ook negatieve geldelijke prikkels uit. Accijnzen maken drank en sigaretten duur en ontmoedigen daarmee het gebruik van deze voor de gezondheid schadelijke genotmiddelen. De regering noemt dit remmende effect een van de bestaansgronden van de tabaksaccijns. Toch zal de minister van Financiën diep in zijn hart hopen dat de accijnsheffing niet al te effectief is, want wanneer de rokers van Nederland hun ongezonde gewoonte massaal opgeven, brengt de tabaksaccijns nauwelijks nog iets op en zit de schatkistbewaarder met een ‘gat’ in zijn begroting. De energiebelasting is een ander voorbeeld van een ‘remgeld’; zij is bedoeld om gezinnen te bewegen de centrale verwarming een graadje lager te zetten. In sommige situaties is het zinvol belastingen te gebruiken om het gedrag van burgers en bedrijven bij te sturen. In de achter ons liggende periode is dit instrumentele gebruik van de fiscale wetgeving echter dolgedraaid. Inmiddels bevat de belastingwetgeving letterlijk honderden tegemoetkomingen in de vorm van aftrekposten, vrijstellingen en verlaagde tarieven om burgers en het bedrijfsleven te belonen voor vormen van door politici gewenst gedrag. Ik ben een verklaard tegenstander van de klaarblijkelijke neiging belastingwetten te gebruiken voor duizend-en-een niet-fiscale doelen. De voornaamste argumenten tegen het om zich heen grijpende ‘instrumentalisme’ zijn: • fiscale subsidies bevoordelen vooral hoogopgeleide en goedverdienende belastingbetalers, • de vaak gedetailleerde regeling van fiscale tegemoetkomingen maakt de belastingwetten onnodig ingewikkeld,
27
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 28
• de vele, soms onverhoedse wetswijzigingen schaden het vertrouwen in de overheid, • fiscale subsidies discrimineren vaak tussen groepen belastingplichtigen, wat een ongelijke toegang tot subsidies betekent, • fiscale subsidies hebben nogal eens effecten die botsen met andere doelstellingen van het overheidsbeleid. Twee recente voorbeelden die deze nadelen illustreren zijn de bijleenregeling en de levensloopregeling. Het doel van de door cda en vvd in 2004 ingevoerde bijleenregeling is de aftrek van hypotheekrente te beperken. Het gaat om de situatie waarin mensen hun oude huis van de hand doen en een nieuwe eigen woning kopen. Het verschil tussen de verkoopopbrengst van de oude woning en de daarop rustende hypotheekschuld (de overwaarde) moet tegenwoordig worden gebruikt voor de financiering van de nieuwe woning. Alleen het restant van de aankoopprijs mag worden geleend, waarbij de rente aftrekbaar is. Uiteraard kan de koper nog steeds besluiten de nieuwe woning voor het volle bedrag met een hypotheek te financieren. De renteaftrek vervalt dan echter voor het deel van de hypotheek dat gelijk is aan de genoemde overwaarde, die de koper wordt geacht te gebruiken voor gedeeltelijke financiering van zijn nieuwe huis. De bijleenregeling treft vooral mensen die opschuiven naar een duurdere woning en daarmee een goedkopere woning achterlaten voor starters op de woningmarkt. Sommigen zullen door de bijleenregeling besluiten niet te verhuizen. Dit effect staat haaks op het streven van de overheid de doorstroming op de woningmarkt en daarmee de kansen van starters te vergroten. Bovendien heeft de invoering van de bijleenregeling het vertrouwen in de overheid geschaad. In de verkiezingsprogramma’s uit 2002 en 2003 van de latere regeringspartijen cda en vvd is er geen woord over te vinden. Niet alleen de onaangekondigde invoering van nieuwe fiscale regelingen ondergraaft het vertrouwen in de overheid, maar ook het plotseling stopzetten van fiscale faciliteiten, bijvoorbeeld voor de zeescheepvaart of energiebesparing. Het doel van de in 2006 ingevoerde levensloopregeling is het voor werknemers mogelijk te maken vrije tijd en inkomen beter over de levensloop te spreiden. Daartoe mogen zij – mits zij geen gebruik maken van de populai-
28
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 29
re spaarloonregeling – jaarlijks maximaal 12 procent van hun bruto loon op een geblokkeerde rekening sparen. Het bedrag dat in totaal op deze levenslooprekening kan worden gespaard, bedraagt ten hoogste 210 procent van het jaarloon in het voorafgaande jaar. Wanneer het tegoed wordt aangesproken, dient over het opgenomen bedrag alsnog met de fiscus te worden afgerekend. De levensloopregeling is tot nu toe een sof: slechts 5 procent van de werknemers doet mee. Zij illustreert dat fiscale faciliteiten vaak discrimineren: zelfstandige ondernemers kunnen er bijvoorbeeld geen gebruik van maken. Bovendien bevoordeelt de levensloopregeling mensen die het zich kunnen permitteren tot 12 procent van hun bruto loon opzij te leggen. Voor de modale werknemer met een bruto jaarloon van 30.000 euro is dat geen optie. Wel voor 50-plussers die uit de kinderen zijn en een goed salaris verdienen. Zij mogen het tegoed opnemen om eerder met pensioen te gaan. Dit staat haaks op het streven van de overheid dat mensen zoveel mogelijk doorwerken totdat zij 65 worden. Voorbeeld Een 47-jarige directeur-grootaandeelhouder die bij zijn bv een jaarsalaris van bruto 100.000 euro verdient, stort twaalf jaar lang steeds 12.000 euro op zijn levensloopregeling. Hij stopt met werken wanneer hij 61 wordt en neemt het in totaal opgebouwde tegoed van 207.600 euro in vier jaarlijkse termijnen op.13 Elke gestorte euro (vrijgesteld van heffing tegen het toptarief ) leverde in het verleden een belastingbesparing van 52 cent op. De opnamen zijn belast tegen slechts 42 cent per euro. Voor een gemiddelde werknemer is deze constructie onhaalbaar. Hij kan onvoldoende tegoed opbouwen om er vier jaar van te rentenieren. Net zoals subsidies die de overheid rechtstreeks uitkeert ten laste van de begroting, berokkenen ook belastingsubsidies de schatkist schade. Bestaande aftrekposten en vrijstellingen hollen de heffingsgrondslag van de belastingen uit, waardoor deze minder opbrengen. Dan zijn hogere tarieven nodig om een bepaalde belastingopbrengst te verzekeren. Omgekeerd leiden bezuinigingen op belastingsubsidies (door aftrekposten en vrijstellingen te schrappen) bij ongewijzigde tarieven tot een hogere belastingopbrengst. Die
29
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 30
meeropbrengst kan worden gebruikt om de belastingtarieven te verlagen, terwijl de belastingwetten eenvoudiger worden. 1.7 Belastingen en inkomenspolitiek Belastingen zijn ook een dankbaar door politici gebruikt instrument om te sleutelen aan de inkomensverdeling. Een gerichte verlaging van de inkomstenbelasting kan bereiken dat vooral mensen met een klein inkomen meer te besteden krijgen. Verhoging van het toptarief betekent dat veelverdieners extra inleveren. Bij elke voorgestelde wijziging van de belastingwetgeving spelen de inkomensgevolgen van aangekondigde maatregelen een grote rol. Politici willen bepaalde groepen financieel steunen en tegelijkertijd voorkomen dat andere groepen er door nieuwe regels al te veel op achteruitgaan. Bij alle commotie over de koopkrachtgevolgen van wijzigingen van de belastingwetten vormt de bestaande drukverdeling van de belastingen steeds het ijkpunt. Dáár worden de plussen en minnen tegen afgezet. Is het echter wel terecht om zodoende de fiscale statusquo heilig te verklaren? Of bestaat er aanleiding om de bestaande verdeling van de belastingdruk te wijzigen en zijn die plussen en minnen dus welkom? Om deze vragen te kunnen beantwoorden moeten eerst de druk van in ons land geheven belastingen en de verdeling van de belastingdruk over de 7,3 miljoen Nederlandse huishoudens bekend zijn. Vervolgens is het oordeel of het belastingpeil wenselijk en de drukverdeling rechtvaardig is, vooral een kwestie van politieke opvatting.
30
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 31
Hoofdstuk 2 verdeling van de belastingdruk
2.1 Loden last of prijs van de beschaving? Aanvankelijk werden belastingen grotendeels in natura voldaan. Onderdanen moesten een deel van de oogst afstaan om machthebbers en hun entourage te onderhouden. Ook in het grijze verleden logen de tarieven er niet om. De koningen van Babylonië confisqueerden een derde tot de helft van de omzet van kooplieden die op hun grondgebied handel dreven.1 Vaak werd bitter geklaagd over belastingen die als een loden last op de bevolking drukten. Tegenwoordig betalen burgers en bedrijven hun belasting niet in natura, maar door geld over te maken naar de bankrekening van de ontvanger. Anders dan veel potentaten in een ver verleden gebruikt de overheid de belastingopbrengst om voorzieningen tot stand te brengen waar burgers en ondernemingen in het algemeen veel profijt van hebben. Belastingen zijn dan ook wel de ‘prijs van de beschaving’ genoemd. Tussen overheidsvoorzieningen en door de private sector voortgebrachte goederen bestaat een kardinaal verschil. Op de markt beslist de consument of hij de door de verkoper gevraagde prijs kan en wil betalen. Na de aankoop heeft de koper als enige het genot van de aangeschafte goederen. Anders gezegd, beslissen, betalen en genieten zijn in één hand. Bij door de overheid georganiseerde en gefinancierde voorzieningen is dat niet het geval. Jaarlijks beslissen gekozen politici bij de behandeling van de begroting voor het daaropvolgende jaar hoe de belastingopbrengst zal worden besteed. Burgers zijn gedwongen mee te betalen, ook voor voorzieningen waarvoor zij geen cent overhebben. Bovendien bestaat doorgaans nauwelijks verband tussen de belasting die iemand betaalt en het profijt van de overheid dat zij daarvoor terugkrijgt. Dit ontbreken van een directe tegenprestatie voedt het wijdverbreide gevoel dat de overheid burgers een deel van hun zuurverdiende geld afpakt. Klachten over de hoogte van de belastingdruk blijken bovendien van alle tijden.
31
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 32
2.2 Belastingpeil Al in Babylonië, China, Egypte en andere oude samenlevingen probeerden machthebbers de grondslag voor de belastingheffing zo nauwkeurig mogelijk in kaart te brengen. Land werd opgemeten, vee geteld, de oogst gewogen. Uit schaarse bronnen is iets bekend over de toegepaste tarieven. Over het belastingpeil – het deel van het nationale inkomen dat de tolgaarders destijds afroomden – tasten historici in het duister. Tegenwoordig bevat de nationale boekhouding wél betrouwbare cijfers over zowel de belastingopbrengst als de omvang van de economie.2 Om het belastingpeil in een land te berekenen, delen statistici de totale opbrengst van alle belastingen door de waarde van het met de binnenlandse productie verdiende inkomen (om aan te sluiten bij het spraakgebruik wordt het bruto binnenlands product hierna soms aangeduid als het nationale inkomen, hoewel er wat licht tussen beide grootheden zit). In 2006 brengen de belastingen in Nederland ruwweg 205 miljard euro op. De waarde van de binnenlandse productie bedraagt pakweg 530 miljard euro. Het belastingpeil komt dus uit op 38,7 procent.3 Dat is anders geweest. In de jaren vijftig roomde de fiscus minder dan 30 procent van het binnen de landsgrenzen verdiende inkomen af. De opbouw van de verzorgingsstaat en het groeiende beroep op overheidsvoorzieningen dreven de collectieve uitgaven in de loop van de jaren zestig en zeventig sterk op. Aan het begin van de jaren tachtig legde de overheid beslag op 63 procent van het nationale inkomen. Hoewel achtereenvolgende kabinetten ook het belastingpeil opschroefden, bleven de ontvangsten van de fiscus destijds steeds verder achter bij de uitgaven. De toenemende kloof tussen overheidsuitgaven en belastingontvangsten kon voor een deel worden overbrugd dankzij het staatsaandeel in rijkelijk vloeiende aardgasbaten. De gasbonanza was echter onvoldoende. Dus liepen de tekorten op de begroting schrikbarend op. In 1983 piekte het tekort. De overheid leende een recordbedrag op de kapitaalmarkt, gelijk aan meer dan 6 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Door cumulerende tekorten nam de staatsschuld snel toe. Vervolgens hebben kabinetten van verschillende politieke signatuur in twintig jaar tijd het aandeel van de overheidsuitgaven teruggebracht tot minder dan de helft van het nationale inkomen. Daartoe is het stelsel van sociale zekerheid versoberd, zijn subsidies beperkt en de vroegere staatsbedrijven geprivatiseerd. De daling van het uitgavenpeil sinds het midden van de
32
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 33
jaren tachtig – van 63 tot 46 procent van het bbp – is slechts gedeeltelijk terug te vinden in de ontwikkeling van het collectievelastenpeil (figuur 2.1).4 Dat beweegt zich sinds 1980 binnen de bandbreedte van 39 tot 45 procent van het nationale inkomen. Anders gezegd: de na 1982 in gang gezette, jarenlang voortdurende ombuigingen waren hoofdzakelijk nodig om het tekort op de begroting weg te werken en als compensatie voor het dalende staatsaandeel in de gaswinsten. De vrijgekomen begrotingsruimte kwam in veel mindere mate ten goede aan een verlaging van het lastenpeil. Bij een terugblik op de ontwikkeling van het lastenpeil in de afgelopen zestig jaar valt op dat de heffingen die door de wetgever als belastingen worden bestempeld, nu niet zwaarder drukken dan in 1950 het geval was: 25 procent van het bruto binnenlands product. De premies voor verplichte sociale verzekeringen leggen echter een bijna viermaal zo groot beslag op het bbp als een halve eeuw geleden. Dit komt door de uitbreiding van de sociale bescherming, het toegenomen beroep op sociale uitkeringen en kostenstijgingen bij de grotendeels via sociale premies gefinancierde gezondheidszorg. Figuur 2.1: Collectieve uitgaven en collectievelastenpeil (in procenten van het bbp), 1950-2006
Bron: Tijdreeksen overheidsfinanciën (www.cpb.nl)
De recente daling van het belastingpeil in Nederland met enkele procentpunten van het bbp contrasteert scherp met de hoofdzakelijk opwaartse trend in de meeste van de dertig industrielanden die zijn aangesloten bij de
33
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 34
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling ( oeso). In slechts drie oeso-landen bleef het belastingpeil in de afgelopen kwarteeuw min of meer stabiel: in Mexico, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Enkele andere landen hebben hun belastingpeil weten te verminderen ten opzichte van een eerder tussen 1985 en 1990 bereikt hoogtepunt, waaronder Canada, Ierland, Japan en Nieuw-Zeeland. Nederland is het enige oeso-land waar het belastingpeil in 2003 lager lag dan in 1975.5 Tabel 2.1 toont de ontwikkeling van het belastingpeil in acht oeso-landen, in de Europese Unie (eu-15) en in het totale oeso-gebied. De landenselectie omvat onze vijf buurlanden, het land met het hoogste belastingpeil (Zweden) en een vertegenwoordiger van de landen met het laagste belastingpeil (de vs). Tabel 2.1: Belastingpeil van industrielanden (in procenten van het bbp), 1975-2003a 1975
1985
1990
1995
2000
2003
mutatie 1975-2003
Zweden Denemarken België Frankrijk Nederland Duitsland VerenigdKoninkrijk Verenigde Staten
42 40 41 36 41 35 35 26
48 47 46 42 43 37 38 26
53 48 43 42 43 36 36 27
48 50 45 43 42 37 35 28
54 50 46 44 41 37 38 30
51 48 45 43 39 36 36 26
+9 +8 +4 +7 -2 +1 +1 0
eu-15b oesob
33 30
39 34
39 35
40 36
42 37
40 36
+7 +6
a Landen zijn hier gerangschikt naar dalend belastingpeil in 2003. Cijfers afgerond op gehele getallen. b Ongewogen gemiddelde. Bron: oeso (2005a), 19
Nogal wat economen zijn van mening dat een hoog belastingpeil schadelijk is voor de economische ontwikkeling van een land. De cijfers leren anders. Hoewel het belastingpeil in de afgelopen honderd jaar in alle industrielanden sterk is gestegen, heeft het tempo van de economische groei daar niet
34
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 35
aantoonbaar onder geleden.6 Toch gaat deze redenering te snel (zie tekstkader). Wat hier verder van zij, het is een feit dat Nederland wat betreft het lastenpeil sinds het begin van deze eeuw weer tot de middenmoot van de eulanden hoort. Desondanks pleitte in de aanloop naar de verkiezingen van de Tweede Kamer op 22 november 2006 geen van de grote politieke partijen voor een verhoging van het belastingpeil (zie verder in onderdeel 3.6). 2.1
Economen over belastingpeil en economische groei
Het belastingpeil weerspiegelt de belastingopbrengst als aandeel van het nationale inkomen. Anders gezegd: het toont de gemiddelde druk van alle belastingen. Voor gedragsreacties op de belastingheffing is echter vooral de marginale druk van belang – de beslissing om extra uren te werken of meer te sparen hangt af van de vraag hoeveel de belastingbetaler van een extra verdiende euro (salaris of rente) netto overhoudt. Het is lastig om de relevante marginale belastingdruk te bepalen. Dat heeft economen niet afgeschrikt. Veel onderzoekers concluderen dat marginale tarieven nauwelijks van belang zijn voor het tempo van de economische groei.7 Drie oeso-economen vonden op basis van cijfers over de periode 19801995 echter wel een effect: een stijging van de belastingtarieven met 10 procentpunten zou gepaard gaan aan een vermindering van de economische groei met ruwweg een half procentpunt.8 Overigens kunnen de cijfers uit tabel 2.1 niet klakkeloos worden gebruikt. Om te beginnen verschillen landen in de mate waarin zij voorzieningen zoals onderwijs en gezondheidszorg collectief financieren.9 In de Verenigde Staten betalen gezinnen weliswaar minder belasting dan in Nederland, maar zijn ouders uit eigen zak bijvoorbeeld een veel hoger collegegeld verschuldigd wanneer hun kinderen aan een goede universiteit studeren. En de premie voor de particuliere ziektekostenverzekering is er veel hoger dan de eigen betalingen van zorgverzekerden in Nederland. Conclusie: Amerikanen houden van een dollar van hun salaris netto weliswaar meer over om zelf te besteden, maar ze zijn ook veel meer kwijt voor essentiële voorzieningen die in Nederland collectief, via hogere belastingen worden gefinancierd. Per saldo zijn de Amerikanen dus lang niet zo veel beter af dan een simpele vergelijking van het belastingpeil suggereert.10 35
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 36
Verder maken landen in uiteenlopende mate gebruik van hun belastingstelsel om gezinnen en bedrijven financieel te ondersteunen. Fiscale subsidies in de vorm van aftrekposten, vrijstellingen en verlaagde tarieven staan bekend als belastinguitgaven. Economisch gezien staan belastinguitgaven op één lijn met directe uitgaven ten laste van de overheidsbegroting. Voor de burger maakt het financieel immers geen verschil of hij 1.000 euro subsidie ontvangt of dankzij een aftrekpost 1.000 euro minder belasting hoeft te betalen. Naarmate een land meer gebruik maakt van belastinguitgaven – in plaats van directe uitgaven – pakt het statistisch gemeten belastingpeil evenwel lager uit. Als gevolg van het kwistiger gebruik van fiscale subsidies blijft de belastingopbrengst als aandeel van het bruto binnenlands product achter. Ten slotte spelen institutionele verschillen een rol. Zo zijn in sommige landen, waaronder Nederland en Denemarken, ontvangers van een uitkering daarover inkomstenbelasting en sociale premies verschuldigd. Veel industrielanden stellen de meeste sociale uitkeringen daarentegen vrij. Zijn sociale uitkeringen belast, dan moet de overheid hogere bruto bedragen uitkeren om te bereiken dat uitkeringsontvangers netto evenveel in handen krijgen als in landen waar de uitkeringen belastingvrij zijn. Dit kan een aanzienlijk verschil maken, zowel voor het uitgavenpeil van een land, dat hoger is omdat de bruto uitkeringen hoger zijn, als voor het belastingpeil, dat hoger is omdat ook uitkeringsontvangers belasting en premies betalen. Zou Nederland, in navolging van sommige andere oeso-landen, alle uitkeringen belastingvrij maken, dan dalen uitgaven- en belastingpeil beide met bijna 3 procentpunten van het bbp, zonder dat uitkeringsontvangers er een cent op voor- of achteruitgaan.11 Het bestaande verschil in belastingpeil van Nederland en dat van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van 3 à 4 procentpunten (zie tabel 2.1) valt grotendeels weg, nadat de cijfers zijn gecorrigeerd voor de uiteenlopende fiscale behandeling van sociale uitkeringen. 2.3 Belastingmix Net zoals in andere landen put de overheid in Nederland het overgrote deel van haar belastingontvangsten uit drie bronnen: heffingen op inkomen en winst, socialeverzekeringspremies en heffingen op de consumptie van gezinnen. Het aandeel van deze soorten belastingen in de totale belastingopbrengst verschilt van land tot land. Tabel 2.2 toont de belastingmix van de voor tabel
36
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 37
2.1 geselecteerde landen. De gegevens hebben betrekking op 2003, het meest recente jaar waarover definitieve cijfers van de oeso beschikbaar zijn. Het aandeel van de inkomstenbelasting varieert van 53 procent in Denemarken tot niet meer dan 18 procent in Nederland en Frankrijk. Sociale premies zijn erg belangrijk in continentaal Europa. Hier hebben landen hun stelsel van sociale zekerheid geënt op het systeem waarvoor de Duitse rijkskanselier Otto von Bismarck aan het einde van de negentiende eeuw de grondslagen heeft gelegd. ‘Bismarck-landen’ heffen premies voor de financiering van de sociale verzekeringen. Andere landen financieren de sociale uitkeringen voor het overgrote deel uit de algemene middelen: belastingen en nietbelastingontvangsten. De verschillen tussen de belastingmix van diverse landen worden een stuk kleiner wanneer de aandelen van inkomstenbelasting en over het inkomen geheven sociale premies worden samengenomen. Mét Frankrijk (56 procent) en Denemarken (55 procent) neemt Nederland (54 procent) nu een middenpositie in. De vs (61 procent), België (63 procent) en Duitsland (64 procent) gaan aan kop bij het deel van de belastingopbrengst dat binnenkomt via heffingen op het (arbeids)inkomen van gezinnen. Het valt op dat de meest ‘kapitalistische’ landen bij het vergaren van belastingmiddelen in vergelijking met andere landen méér vertrouwen op heffingen bij bezit en overgang van vermogen. Uitsluitend in het Verenigd Koninkrijk en de vs, en in nog twee andere oeso-landen: Japan en Korea, nemen zulke vermogensbelastingen meer dan 10 procent van de totale belastingopbrengst voor hun rekening. Deze belastingen kennen soms een proportioneel tarief, soms progressieve tarieven. Voorbeelden van belastingen met een proportioneel tarief zijn in Nederland de overdrachtsbelasting (verschuldigd bij verkoop van bestaande onroerende zaken) en gemeentelijke onroerendezaakbelastingen. Het schenkingsrecht en het successierecht kennen progressieve tarieven. Met een aandeel van 33 procent leggen consumptiebelastingen van de voor tabel 2.2 geselecteerde landen het meeste gewicht in de schaal in Denemarken en het Verenigd Koninkrijk, op de voet gevolgd door Nederland (32 procent). De belastingmix van Nederland onderscheidt zich door het geringe aandeel van de inkomstenbelasting en het betrekkelijk grote aandeel van sociale premies en belastingen op consumptie. Het geringe aandeel van de inkomstenbelasting valt mede toe te schrijven aan de uitholling van de heffingsgrondslag door aftrekbare hypotheekrente en stortingen voor oudedags-
37
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 38
voorzieningen, die de fiscus voorlopig ongemoeid laat (zie onderdeel 4.3 en 4.6 over de uitholling van de grondslag van de inkomensheffing). Gezien hun heffingsgrondslag en tariefstructuur zijn de inkomstenbelasting en sommige vermogensheffingen in beginsel het meest geschikt om verschillen in de (personele) verdeling van inkomens en vermogens kleiner te maken. In geen van de acht landen uit tabel 2.2 is het aandeel van deze herverdeelheffingen in de belastingmix zo gering als in Nederland (minder dan een kwart). Conclusie: door het aandeel van inkomstenbelasting en vermogensheffingen in de belastingmix uit te breiden, valt de belastingdruk te verschuiven naar de meest draagkrachtige groepen. Langs deze weg vermindert ook de ongelijkheid van de inkomens- en vermogensverdeling. Tabel 2.2: Belastingmix van industrielanden, 2003a Land
Inkomen gezinnen
Winst bedrijven
Sociale premies
Vermogen Consumptie
Zweden 31 Denemarken 53 Frankrijk 18 België 31 Nederland 18 Duitsland 24 Verenigd Koninkrijk 29 Verenigde Staten 35
5 6 6 7 8 4 8 8
29 2 38 32 36 40 18 26
3 4 7 3 5 2 12 12
26 33 26 25 32 29 33 18
eu-15b oeso totaalb
9 8
29 26
5 6
32 30
25 25
a Procentueel aandeel van elk soort belasting in de totale opbrengst. Rijen tellen niet steeds op tot 100 (procent) door afrondingen en omdat enkele kleine belastingen buiten beschouwing zijn gelaten. Landen zijn evenals in tabel 2.1 gerangschikt naar dalend belastingpeil in 2003. b Ongewogen gemiddelde. Bron: oeso (2005a), 72-74 en 78-79
Tabel 2.3 toont de veranderingen in de belastingmix sinds 1975. Het aandeel van de inkomstenbelasting is gedurende de afgelopen kwarteeuw in de meeste landen gedaald, vooral in Nederland (met 9 procentpunten), het Verenigd Koninkrijk (met 11) en Zweden (met 15). Het met 7 punten gestegen aandeel
38
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 39
van de inkomstenbelasting in Frankrijk valt als een inhaalbeweging te karakteriseren. Rond het midden van de jaren zeventig was haar aandeel in de Franse belastingmix niet veel hoger dan 10 procent. De vennootschapsbelasting heeft in het algemeen wat terrein gewonnen. Duitsland en vooral de vs vormen hier de uitzonderingen. Bij het aandeel van de sociale premies in de mix valt geen duidelijk patroon te onderkennen. De (zeer) sterke stijging met 10 punten in Zweden en met 6 punten in Duitsland en de vs valt op. Ook de heffingen op bezit en overgang van vermogen tonen een wisselend beeld. Een relatief forse toename in Frankrijk en Zweden (met 2 punten) en Nederland (met 3), tegenover een daling met 1 of 2 punten in vier van de overige vergelijkingslanden. De laatste kolom van tabel 2.3 laat zien dat Nederland en het vk een zeer aanzienlijke verschuiving van belastingen op inkomen naar belastingen op consumptie hebben gerealiseerd. In Frankrijk ging de beweging precies de andere kant op. Tabel 2.3: Verandering in de belastingmix van industrielanden, 1975-2003a Land
Inkomen gezinnen
Winst bedrijven
Sociale premies
Vermogen Consumptie
Zweden Denemarken Frankrijk België Nederland Duitsland Verenigd Koninkrijk Verenigde Staten
-15 -3 7 -1 -9 -6 -11 1
1 3 1 0 0 -1 1 -3
10 1 -3 2 -2 6 -1 6
2 -2 2 1 3 -2 -1 -2
2 -1 -8 -3 8 3 8 -1
eu-15b oeso totaalb
-3 -4
2 2
0 4
0 -1
-1 -1
a Verandering van het procentuele aandeel van de voornaamste soorten belastingen in de totale belastingopbrengst, in procentpunten. Landen zijn evenals in tabel 2.1 gerangschikt naar dalend belastingpeil in 2003. b Ongewogen gemiddelde. Bron: oeso (2005a), 72-74 en 78-79
39
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 40
Tabel 2.4 brengt de wijzigingen in de Nederlandse belastingmix tussen 1975 en 2005 gedetailleerder in kaart.12 Het aandeel van omzetbelasting en milieuheffingen in de mix is in de beschouwde periode met 7,8 punten gestegen, tot 22,6 procent. Daarnaast is het aandeel van de vennootschapsbelasting bijna verdrievoudigd. Dit is mede een gevolg van de vlucht van zelfstandige ondernemers in de rechtsvorm van de besloten vennootschap (zie onderdeel 7.4). Het aandeel in de totale belastingopbrengst van twee heffingen op onroerende zaken – de overdrachtsbelasting en de gemeentelijke onroerendezaakbelastingen – is vertwintigvoudigd door de groei van de voorraad woningen en panden in zakelijk gebruik én door de spectaculaire stijging van de huizenprijzen. De snelle opbrengstgroei van de gemeentelijke onroerendezaakbelastingen roept in Haagse kringen regelmatig kritiek op. Het kan daarom geen kwaad erop te wijzen dat de schatkist van het Rijk – via de overdrachtsbelasting – het meest heeft geprofiteerd van de boom in het onroerend goed. Het aandeel van de sociale premies is met 4 procentpunten teruggelopen, onder andere dankzij de privatisering van de Ziektewet in 1996. Bij deze soort heffingen is het aandeel van de premies voor aow en awbz aanzienlijk, met bijna 3 procentpunten, gegroeid. De grote verliezer in tabel 2.4 is de inkomstenbelasting, samen met haar voorheffing: de loonbelasting. Het aandeel van beide heffingen is de afgelopen dertig jaar met 10 punten gekelderd. Sinds 1999 is de opbrengst van de inkomstenbelasting amper positief. Dit komt door een gewijzigde behandeling van loonbelastingklanten met aftrekposten. Tot 1999 hield de werkgever – met toestemming van de belastinginspecteur – bij de inhouding van loonbelasting al rekening met aftrekposten van zijn werknemer. Vanaf 1999 houdt de werkgever loonbelasting in volgens de algemeen geldende tarieftabellen, maar kan de werknemer de te veel ingehouden loonbelasting bij de fiscus claimen via een voorlopige teruggaaf inkomstenbelasting. De inkomstenbelasting brengt hierdoor per saldo nauwelijks meer iets op, terwijl de opbrengst van de loonbelasting hoger ligt nu werkgevers niet langer rekening houden met de aftrekposten van hun werknemers.
40
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 41
Tabel 2.4: Nederlandse belastingmix, 1975-2005 Type belastinga
1975
Sociale premies 38,0 w.v. AOW en AWBZ 14,5 Omzetbelasting 14,7 Loonbelasting 19,7 Vennootschapsbelasting 3,2 Accijnzen 5,3 Milieuheffingen 0,1 Overdrachtsbelasting 0,1 Onroerendezaakbelastingen 0,1 Inkomstenbelasting 6,4 Overige belastingen 12,4 —— Totaal 100
1990
36,3 18,6 16,4 21,8 7,7 4,4 1,5 0,7 1,3 2,4 7,5 —— 100
2000 2005b
38,0 20,3 17,0 14,4 9,9 4,5 3,0 1,7 1,5 -0,5 10,5 —— 100
34,0 17,4 18,9 14,1 8,7 4,8 3,7 2,2 1,8 1,9 10,0 —— 100
Mutatie 1975-2005c -4,0 2,9 4,2 -5,6 5,5 -0,5 3,6 2,1 1,7 -4,5 -2,4
a Procentueel aandeel van de genoemde belastingen in de totale opbrengst. Belastingen gerangschikt naar dalend aandeel in de mix in 2005. b Voorlopig cijfer. c In procentpunten. Bron: cbs (2006a), tabel D 0.1 en D 0.5
Figuur 2.2 (zie volgende pagina) toont de samenstelling van de belastingmix, nu zonder de sociale premies. Opnieuw blijkt hoe zeer het aandeel van de inkomstenbelasting in de nationale belastingmix is gedaald. Verder springt de opmars van de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting in het oog. 2.4 Drukverdeling van inkomensheffing en belastingen op goederen Iemands belastingdruk valt te berekenen door alle belastingen die hij in een bepaald jaar betaalt, te delen door zijn bruto inkomen van dat jaar. Cijfers over door burgers betaalde belastingen liggen niet voor het oprapen. De totale afdracht aan de fiscus hangt immers niet alleen af van de hoogte van het inkomen, maar bijvoorbeeld ook van de samenstelling van het huishouden, het gebruik van aftrekposten en het consumptiepatroon. Mensen die hun dorst lessen met karnemelk, betalen slechts 6 procent btw. Bierdrinkers daarentegen betalen voor elk flesje van 0,33 liter ongeveer 8,5 cent accijns, en over de producentenprijs plus de accijns nog eens 19 procent btw.13 Hoe val-
41
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 42
len de door burgers betaalde belastingen in kaart te brengen, als eerste stap om de drukverdeling over de bevolking te bepalen? Figuur 2.2: Nederlandse belastingmix, zonder de sociale premies
Bron: cbs (2006a), tabel D 0.1
koopkrachtplaatjes Eén mogelijke aanpak is de belastingdruk te bepalen voor denkbeeldige belastingbetalers, die model staan voor een grote groep mensen van vlees en bloed. Voor deze denkbeeldige belastingbetalers wordt becijferd hoeveel belasting en sociale premies zij betalen, uitgaande van een reeks veronderstellingen. Bijna veertig jaar geleden maakte het Centraal Planbureau voor het eerst zo’n cijferopstelling voor een gemiddelde werknemer. Deze ‘modale’ werknemer was kostwinner, had twee kinderen, huurde zijn huis en zijn gezin was in het ziekenfonds verzekerd.14 Het cpb berekent sindsdien hoeveel loonbelasting en sociale premies de modale werknemer over zijn bruto loon betaalt en telt de ontvangen kinderbijslag bij het netto loon op. Door deze berekening uit te voeren voor twee achtereenvolgende jaren (met de in die jaren geldende tarieven) en door rekening te houden met de gemiddelde
42
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 43
stijging van het cao-loon en de kosten van levensonderhoud, bepaalt het cpb hoeveel de koopkracht van de modale man van het ene op het andere jaar verandert. In de loop van de tijd zijn zulke koopkrachtplaatjes voor steeds meer typen huishoudens gemaakt: • niet alleen voor kostwinners, maar ook voor alleenstaanden en tweeverdieners, • niet alleen voor werknemers met een modaal loon, maar ook voor minimumloners en werknemers met een dubbel modaal salaris, • niet alleen voor werknemers, maar ook voor gepensioneerden en uitkeringsontvangers. Toch zeggen koopkrachtplaatjes lang niet alles over de inkomensontwikkeling en de belastingdruk van huishoudens. 2.2
De beperkingen van het koopkrachtplaatje
Koopkrachtplaatjes tonen het geïsoleerde effect van een veronderstelde loonstijging of de invloed van bepaalde overheidsmaatregelen, zoals een verhoging van de sociale uitkeringen, het schrappen van een aftrekpost en aanpassing van de belastingtarieven. De rekenmeesters in Den Haag hanteren bij hun becijferingen voor werknemers en uitkeringsontvangers tal van veronderstellingen. Afhankelijk van hun bestedingspatroon worden huishoudens in verschillende mate door prijsstijgingen geraakt. Wie een eigen huis bezit, hoeft zich over forse huurverhogingen geen zorgen te maken. Bij een stijging van de sigarettenaccijns stappen sommige rokers van sigaretten uit een pakje over op shag. Zulke gedragseffecten van het overheidsbeleid zitten niet in het koopkrachtoverzicht, dat bovendien onvermijdelijk van een gemiddeld inflatiepercentage uitgaat. De grootste inkomensveranderingen waarmee mensen te maken hebben zijn het gevolg van gebeurtenissen waarop het overheidsbeleid weinig of geen invloed heeft, zoals het vinden van een baan, al dan niet gehuwd gaan samenwonen en de koop van een eigen huis. Het koopkrachtplaatje kan dit soort inkomensveranderingen niet vangen. Het Centraal Bureau voor de Statistiek schat dat meer dan driekwart van de persoonlijke inkomensdynamiek aan zulke life events valt toe te schrijven, en minder dan een kwart aan de directe effecten van het overheidsbeleid.
43
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 44
Terwijl ze in Den Haag op basis van veronderstellingen met gemiddelden rekenen, verkeert elk van de 7,3 miljoen vaderlandse huishoudens in zijn eigen unieke situatie. Naarmate de rekenmeesters meer factoren in aanmerking nemen – verschillen in gezinssituatie, inkomensgroei, fiscale aftrekposten, bestedingspatroon en zo meer – moeten ze meer verschillende plaatjes produceren die de werkelijke ontwikkeling van de koopkracht beschrijven. Tegelijk heeft elk plaatje betrekking op een steeds kleinere groep huishoudens. In het uiterste geval berekenen de ambtenaren 7,3 miljoen verschillende plaatjes, die de koopkrachtontwikkeling van elk individueel huishouden beschrijven. Dat is de paradox van het koopkrachtplaatje: voor een grote groep is het per definitie onnauwkeurig, voor 7,3 miljoen individuele situaties kan de overheid geen plaatjes en beleid maken, omdat daarvoor de gegevens en de beleidsinstrumenten ontbreken. Het cpb bewandelt een gulden middenweg. Het maakt tegenwoordig koopkrachtberekeningen voor een steekproef van 38.000 huishoudens, die samen in een aantal opzichten een goede afspiegeling vormen van de positie van 85 procent van de Nederlandse huishoudens. Zo maakt het cpb onder andere onderscheid tussen de woonlasten van huurders en de hypotheeklasten van mensen met een eigen huis. Voor elk van die huishoudens berekent het de koopkrachtmutatie. Bij deze aanpak verschijnt een zwerm van 38.000 punten op de koopkrachtradar. Maar met de invloed van life events kan ook het cpb geen rekening houden, terwijl geen puntenwolken worden gepubliceerd voor zelfstandige ondernemers, studenten, mensen met vut/prepensioen en lieden die van hun vermogen kunnen leven. Koopkrachtoverzichten zijn – ondanks de daaraan klevende beperkingen – tamelijk geschikt om een eerste indruk te krijgen van de belastingdruk op het inkomen. Tabel 2.5 toont de druk van de inkomensheffing volgens het koopkrachtoverzicht voor enkele denkbeeldige werknemers. Het betreft achtereenvolgens iemand die het wettelijk minimumloon verdient, een modale werknemer en een werknemer met een dubbelmodaal salaris. Naast hun loon genieten zij geen andere inkomsten. Wel ontvangen zij 1.733 euro kinderbijslag voor twee jonge kinderen. Hun partner verricht geen betaalde arbeid buitenshuis. Zij hebben bij veronderstelling alleen aftrekposten die
44
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 45
voor elke werknemer gelden (pensioenpremie, ww-premie). Het vierde koopkrachtoverzicht betreft een huishouden met twee verdieners (en twee jonge kinderen). Hij verdient anderhalf keer zoveel als een modale werknemer, zij heeft een modaal loon. Tabel 2.5: Bedrag en druk van de inkomensheffing Type huishouden:
minimuma
Bruto loon (euro) Besteedbaar inkomen (euro)b Inkomensheffing (euro) Belastingdrukc
modaal 2x modaal [1 1⁄2 + 1] x modaal
16.543 17.159
30.000 23.508
60.000 37.321
75.000 48.600
0 0
4.836 16,2
17.623 30,8
20.210 27,7
a Bruto wettelijk minimumloon voor werknemer 23-64 jaar. b Het besteedbaar inkomen is niet gelijk aan het bruto loon minus de inkomensheffing. Bij de berekening van het besteedbaar inkomen is tevens rekening gehouden met de kinderbijslag, de zorgverzekeringspremie, de invloed van standaard aftrekposten en de eventuele aanspraak op zorgtoeslag. c Inkomensheffing in procenten van het bruto loon. Bron: Ministerie van Financiën
Volgens het tarief is een minimumloner 5.869 euro aan inkomensheffing verschuldigd. Hij en zijn echtgenote kunnen echter 6.302 euro wegens verschillende heffingskortingen claimen (zie onderdeel 4.5 voor het tarief van de inkomensheffing). Per saldo is dus niets verschuldigd. Sterker nog, de minimumloner kampt met een ‘verzilveringsprobleem’. Hij zou eigenlijk 433 euro van de fiscus terug moeten krijgen, omdat de heffingskortingen waarop hij recht heeft, de verschuldigde inkomensheffing met dat bedrag te boven gaan. Heffingskortingen worden echter niet uitbetaald. Zij kunnen alleen worden weggestreept tegen belasting die volgens het tarief verschuldigd is. Anders dan de minimumloner kent de modale werknemer geen verzilveringsproblemen. Hij heeft te maken met een belastingdruk van meer dan 16 procent. Iemand met een dubbelmodaal salaris brengt daarvan al bijna 31 procent naar de fiscus. Tweeverdieners die samen 15.000 euro méér verdienen dan de dubbelmodale salaristrekker, betalen minder: 27,7 procent. Die lagere belastingdruk heeft twee oorzaken. Ten eerste worden tweeverdieners
45
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 46
elk voor hun eigen inkomen aangeslagen. Hierdoor valt een kleiner deel van hun gezamenlijke inkomen in zwaarder belaste tariefschijven. Dit is het progressie-effect. Ten tweede kan iedere werkende met een voltijdbaan aanspraak maken op 1.357 euro arbeidskorting. Telt het huishouden twee verdieners, dan profiteert het dubbel van de arbeidskorting. Koopkrachtoverzichten geven precies aan hoeveel inkomensheffing iemand moet betalen, maar de uitkomsten gelden uiteraard uitsluitend voor huishoudens die aan alle gemaakte veronderstellingen voldoen. Vaak zal dat niet het geval zijn. Zo is bij de becijferingen uitsluitend rekening gehouden met aftrekposten die voor iedereen gelden. Hierdoor wordt de belastingdruk voor huishoudens met hogere inkomens overschat, want zij claimen vaker specifieke aftrekposten, zoals hypotheekrenteaftrek, waarmee hoge bedragen zijn gemoeid. Bovendien genieten deze huishoudens vaker voordelen die slechts ten dele worden belast: een onkostenvergoeding met een verkapt beloningselement, een auto van de zaak. steekproeven De invloed van aftrekposten valt wél te traceren door de druk van de inkomensheffing voor huishoudens te bepalen met behulp van gegevens uit een representatieve steekproef onder de Nederlandse belastingbetalers. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) beschikt over een steekproef met anoniem gemaakte gegevens van de belastingdienst. Hieruit blijkt hoeveel inkomensheffing Nederlanders werkelijk betalen – inclusief het effect van aftrekposten, van de samenstelling van het huishouden, en zo verder.15 Bovendien gaat het hier om de drukverdeling van alle sociale groepen samen. Ook zelfstandigen en directeuren-grootaandeelhouders, voor wie geen koopkrachtoverzichten worden gemaakt, doen nu mee. Figuur 2.3 presenteert voor het jaar 2002 de inkomensverdeling en de belastingdruk van 8,5 miljoen belastingplichtigen jonger dan 65 jaar met een bruto inkomen van ten minste 5.000 euro. Door deze inkomensgrens wordt het beeld niet vertroebeld door scholieren die vakantiewerk doen en mensen met een heel kleine deeltijdbaan. Driekwart miljoen belastingbetalers (zie de meest linkse staaf in figuur 2.3) zaten in 2002 in de inkomensklasse 5.000-10.000 euro. Hun gemiddelde belastingdruk kwam uit op 7 procent van hun bruto inkomen. De volgende inkomensklasse (10.000-15.000 eu-
46
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 47
ro) telde ruim 1,1 miljoen belastingbetalers. Hun gemiddelde belastingdruk bedroeg 14 procent. In de daaropvolgende inkomensklassen loopt de druk geleidelijk steeds hoger op. Dit wekt geen verwondering, gelet op het progressieve tarief. Toch biedt figuur 2.3 een verrassing. De 22.500 mensen die in 2002 een bruto inkomen verdienden van meer dan 200.000 euro, betaalden daarover gemiddeld 40 procent aan de fiscus (zie het meest rechtse staafje in de figuur en de druklijn daarboven). Dat is een stuk minder dan het toptarief van 52 procent suggereert. Voor dit drukbeeld bestaan drie verklaringen. Ten eerste betalen de meestverdieners over de eerste 52 mille van hun inkomen lagere percentages dan 52. Ten tweede maken ook zij aanspraak op diverse heffingskortingen. Ten derde maakt deze groep het meest gebruik van aftrekposten, waardoor bij een stijgend bruto inkomen daarvan een steeds groter deel buiten de greep van de fiscus blijft. Figuur 2.3: Drukverdeling van de inkomensheffing (65-min), 2002
Bron: cbs Inkomens Panel Onderzoek
Figuur 2.4 presenteert voor het jaar 2002 de inkomensverdeling en de belastingdruk van 2,2 miljoen belastingplichtigen van 65 jaar en ouder met een bruto inkomen van ten minste 5.000 euro. In verhouding telt de groep ‘grijze’ belastingplichtigen meer mensen met een laag inkomen. De inkomens
47
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 48
van de senioren zijn bovendien ongelijker verdeeld dan de inkomens van de groep jonger dan 65 jaar (de ‘groene’ belastingplichtigen). Vergelijking van figuur 2.3 en figuur 2.4 leert dat grijze belastingplichtigen bij een gelijk inkomen over de hele linie een stuk minder inkomensheffing betalen dan groene. In de inkomensklasse 20.000-25.000 euro bedraagt het drukverschil liefst tien punten. Groen betaalt 20 procent, grijs slechts 10 procent. In de inkomensklasse 25.000-30.000 euro is het niet anders: groen betaalt 22 procent, grijs 12 procent. De hoofdoorzaak van dit drukverschil is dat ouderen geen premie voor de aow hoeven te betalen (zie verder in hoofdstuk 6). Figuur 2.4: Drukverdeling van de inkomensheffing (65-plus), 2002
Bron: cbs Inkomens Panel Onderzoek
Het aandeel van de inkomensheffing in de totale belastingopbrengst bedraagt amper een derde. In figuur 2.3 en figuur 2.4 zijn de belastingen op consumptie en vermogensbezit, de vennootschapsbelasting en de premies voor de werknemersverzekeringen buiten beschouwing gebleven. Het gaat niet om klein bier. Samen zijn deze heffingen immers goed voor nagenoeg twee derden van de totale belastingopbrengst. Daarom zegt de drukverdeling van de inkomensheffing nog tamelijk weinig over de drukverdeling van alle belastingen samen.
48
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 49
Het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) doet al dertig jaar onderzoek naar de drukverdeling van de btw, accijnzen en andere belastingen die zijn gebonden aan ge- en verbruik van goederen (auto, huis). De hierbij gebruikte gegevens haalt het scp uit diverse steekproeven, waaronder het Budgetonderzoek van het cbs (zie tekstkader 2.3). Het scp geeft de drukverdeling van deze belastingen voor 10-procentgroepen, een ander soort inkomensklassen dan is gebruikt in figuur 2.3 en figuur 2.4. Voor de indeling in de tien 10-procentgroepen zijn alle huishoudens als het ware eerst in een lange rij gezet. Hun plaats in de rij hangt af van hun bruto inkomen. De 10 procent van de huishoudens met de laagste inkomens komt in de eerste 10-procentgroep, en zo verder. De 10 procent van de huishoudens met de hoogste inkomens vinden we in de tiende 10-procentgroep. Resultaten van het scp-werk staan in tabel 2.6. Deze valt als volgt te lezen. De bovenste regel laat het aandeel van elke 10-procentgroep in de opbrengst van de btw zien.16 De armste 10 procent van de huishoudens (klasse 1) betaalt 4 procent van de totale btw-opbrengst, de daaropvolgende 10 procent (klasse 2) opnieuw 4 procent en zo verder. De rijkste 10 procent (klasse 10) is goed voor 19 procent van de totale btw-opbrengst. De rijen voor de andere belastingen zijn op dezelfde manier te lezen. De onderste regels van tabel 2.6 geven het totaalbeeld. De armste 10 procent van de huishoudens heeft 4 procent van het totale bruto inkomen en betaalt ook 4 procent van alle belastingen op goederen. Net zo is het bij de volgende 10 procent van de huishoudens. De rijkste 10 procent van de huishoudens heeft 25 procent van het totale bruto inkomen en neemt slechts 19 procent van de opbrengst van alle belastingen op goederen voor zijn rekening. De onderste regel toont de gemiddelde belastingdruk: de belastingen op goederen van elke 10-procentgroep gedeeld door het bruto inkomen van die groep. De belastingen op goederen drukken het zwaarst op de laagste inkomens. De belastingdruk voor huishoudens in de derde tot en met de negende 10-procentgroep ligt binnen een smalle bandbreedte van 12-13 procent van het bruto inkomen. De druk voor de rijkste huishoudens is het laagst (9 procent), slechts half zo zwaar als de druk voor de armste huishoudens (19 procent). Het blijkt dat de belastingen op goederen degressief uitwerken. De belastingen op de woning nemen nog het meest toe met het inkomen.
49
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 50
Vooral de overdrachtsbelasting, die is verschuldigd bij aankoop van een bestaande woning, valt als draagkrachtheffing aan te merken. Tabel 2.6: Drukverdeling van belastingen op goederen, 1999a 10-procentgroep
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
btw Accijnzenb Milieubelastingenc Belastingen op huisd Belastingen op autoe
4 8 4 6 4
4 6 4 5 3
6 9 6 8 6
7 10 8 7 8
9 10 9 9 10
10 10 11 10 12
12 12 13 13 13
13 11 14 11 14
16 12 15 16 15
19 12 16 16 16
Bruto inkomens Belastingdruk (%)f
2 19
4 15
5 13
6 13
8 13
10 12
11 13
13 13
16 12
25 9
a Procentueel aandeel van elke 10-procentgroep in de totale opbrengst van elke soort belastingen en in het totaal van de bruto inkomens. b Zonder de brandstofaccijnzen; deze staan onder de milieubelastingen gegroepeerd. c Brandstofaccijnzen, energiebelasting, grondwaterbelasting. d Onroerendezaakbelastingen en overdrachtsbelasting. e Aanschafbelasting (bpm) en motorrrijtuigenbelasting. f De door huishoudens in elke 10-procentgroep betaalde belasting als percentage van het totale bruto inkomen van de huishoudens in die groep. Bron: Pommer en Jonker (2003), 108 en 121; mededeling scp
De uitkomsten in tabel 2.6 kunnen worden gecombineerd met gegevens van het cbs over de drukverdeling van de inkomstenbelasting, de vroegere vermogensbelasting, de premies voor de volksverzekeringen en de door werknemers betaalde premie voor de Werkloosheidswet (zie tabel 2.7). Het gaat in beide tabellen om gegevens voor hetzelfde jaar (1999), voor op dezelfde manier gedefinieerde huishoudens (cbs-definitie) die in 10-procentgroepen zijn ingedeeld op basis van het bruto inkomen van het huishouden.17 Tabel 2.7 onderstreept de progressieve drukverdeling van de inkomstenbelasting. Meer dan de helft van haar opbrengst is afkomstig van de 10 procent van de huishoudens met de hoogste inkomens, die slechts een kwart van het totale bruto inkomen toucheren. Ook de in 2001 afgeschafte vermogensbelasting was klaarblijkelijk een progressieve heffing. De premies voor de volksverzekeringen drukken in verhouding het zwaarst op de ‘middengroepen’: het aandeel van de huishoudens in de vijfde tot en met de negen-
50
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 51
de 10-procentgroep in deze premies is groter dan hun aandeel in het totale bruto inkomen. Het werknemersaandeel in de premie voor de Werkloosheidswet wordt vooral opgebracht door huishoudens uit de 10-procentgroepen met rangnummer 7 en hoger. Dit wekt geen verbazing, omdat werknemers in deze hogere inkomensgroepen zwaar zijn oververtegenwoordigd, net als zelfstandigen, maar die betalen geen ww-premie. Al met al neemt de druk van de heffingen op het inkomen gestaag toe, naarmate huishoudens het financieel beter hebben. Voor de 20 procent met de laagste inkomens bedraagt de druk gemiddeld ruim 10 procent, de 10 procent van de huishoudens met de hoogste inkomens staat bijna een derde aan de fiscus af. Tabel 2.7: Drukverdeling van belastingen op inkomen, 1999a 10-procentgroep
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Inkomstenbelasting Vermogensbelasting Premies volksverzekeringen ww-premie
0 5
1 1
2 2
2 4
3 4
5 6
7 9
10 10
17 12
53 46
1 0
3 0
4 1
6 4
9 7
10 10
13 14
15 17
18 21
22 26
Bruto inkomens
2
4
5
6
8
9
11
13
16
25
Belastingdruk (%)b
11
11
13
17
19
20
22
23
26
32
a Procentueel aandeel van elke 10-procentgroep in de totale opbrengst van elke soort belastingen en in het totaal van de bruto inkomens. b De door huishoudens in elke 10-procentgroep betaalde belasting als percentage van het totale bruto inkomen van de huishoudens in die groep. Bron: cbs (Statline)
Figuur 2.5 (zie volgende pagina) laat goed zien dat de drukverdeling van belastingen op goederen de progressieve werking van de heffingen op inkomen en vermogen aanzienlijk afzwakt. De gemiddelde druk van de in tabel 2.6 en tabel 2.7 begrepen belastingen ligt voor alle huishoudens op tussen 26 en 41 procent van het bruto inkomen.
51
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 52
Figuur 2.5: Drukverdeling van belastingen op goederen en inkomen, 1999
Bron: zie tabel 2.6 en tabel 2.7
2.5 Drukverdeling van alle belastingen Hiermee is het drukbeeld nog steeds niet compleet. Verschillende belastingen bleven tot nu toe immers buiten beschouwing: de vennootschapsbelasting, het werkgeversaandeel in de premies voor de werknemersverzekeringen (ww en wao/wia) en de premies voor de verplichte ziektekostenverzekering. Ook de belastingen die naamloze en besloten vennootschappen betalen, moeten op de een of andere manier worden toegerekend, want in laatste instantie drukken alle belastingen op mensen. Een vennootschap is een rechtspersoon die weliswaar belastingaanslagen ontvangt en btw afdraagt, maar uiteindelijk komt de belasting terecht bij belanghebbende natuurlijke personen. Zo lijken de aandeelhouders op te draaien voor de vennootschapsbelasting. Na de heffing van winstbelasting kan immers minder dividend worden uitgekeerd. Veel deelnemers aan het economische verkeer weten opgelegde heffingen echter volledig of tenminste voor een deel op anderen af te wentelen. Zo zullen ondernemingen proberen de winstbelasting naar hun afnemers door te schuiven via een extra verhoging van de afzetprijzen. Voor zover zij in dit streven slagen – dit hangt vooral van de marktomstandigheden af – drukt de winstbelasting uiteindelijk op de consumenten, die hogere prijzen betalen.
52
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 53
Eisen de vakbonden vervolgens met succes prijscompensatie voor de gestegen kosten van levensonderhoud, dan is helemaal onduidelijk wie de rekening uiteindelijk gepresenteerd krijgen: de aandeelhouders (hogere loonkosten betekenen een lagere winst) of de consumenten (na een volgende ronde van prijsverhogingen door het bedrijfsleven). Door de heffing van winstbelasting kunnen bedrijven minder investeren en hebben ze dus minder behoefte aan extra personeel. Bij een achterblijvende vraag naar arbeidskrachten loopt de werkloosheid op. Uit vrees voor banenverlies zullen werknemers en de vakbonden dan hun looneisen matigen. Zo bezien drukt de vennootschapsbelasting wellicht ook voor een deel op de werknemers, die immers minder verdienen dan anders – bij hogere investeringen en een krappere arbeidsmarkt – mogelijk was geweest. Soms is het uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever dat ondernemingen een belasting aan consumenten in rekening brengen, zoals bij de omzetbelasting en de accijnzen. In een aantal gevallen zullen ondernemers deze kostprijsverhogende belastingen echter niet volledig aan hun klanten in rekening durven brengen, uit angst dat een groot aantal consumenten het voortaan te duur geoordeelde product in het winkelschap laat liggen. In zulke gevallen komt de btw gedeeltelijk ten laste van de voor uitkering aan de aandeelhouders beschikbare winst of ziet een zelfstandige ondernemer zijn winstmarge krimpen. Gezien zulke wél en niet door de belastingwetgever beoogde gedragsreacties op opgelegde heffingen, moeten bij de bepaling van drukverdelingen allerlei veronderstellingen worden gemaakt bij wie de verschillende belastingen in laatste instantie ‘neerslaan’. Een technische toelichting op de drukberekeningen is te vinden in tekstkader 2.3 hierna. Neem aan dat inkomstenbelasting en de meeste socialeverzekeringspremies uiteindelijk worden gedragen door degenen die deze heffingen betalen. Veronderstel verder dat de kostprijsverhogende belastingen op consumenten drukken naar rato van hun verbruik van belaste goederen en diensten. De vennootschapsbelasting slaat bij veronderstelling voor een derde neer bij de aandeelhouders, voor een derde bij de vermogensbezitters in het algemeen en is voor een derde in de consumptieprijzen afgewenteld. Figuur 2.6 geeft een beeld van de bij deze veronderstellingen gevonden drukverdeling van álle belastingen en sociale premies, op basis van de situatie
53
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 54
in het begin van de jaren negentig. Voor de presentatie in figuur 2.6 zijn huishoudens als leefeenheid gekozen. Niet alleen een familie telt als een huishouden, ook een alleenstaande. Opnieuw zijn alle huishoudens eerst in een lange rij gezet. Hun plaats in de rij hangt af van hun bruto inkomen. Huishoudens zijn vervolgens weer naar oplopend bruto inkomen in een van de tien 10-procentgroepen ingedeeld. Eén blik op figuur 2.6 volstaat om vast te stellen dat de gemiddelde belastingdruk voor huishoudens in de 10-procentgroepen maar weinig uiteenloopt. De tamelijk scherpe progressie van de inkomensheffing wordt kennelijk voor een belangrijk deel geneutraliseerd door de degressieve drukverdeling van de sociale premies en de kostprijsverhogende belastingen. Gemiddeld droegen huishoudens 61 procent van hun bruto inkomen aan de fiscus af. Huishoudens in de hoogste twee groepen betaalden slechts een paar procentpunten meer. Huishoudens in de laagste twee groepen ervoeren duidelijk een lichtere belastingdruk, waardoor de drukverdeling van alle belastingen samen licht progressief uitpakte. Maar ook de armste huishoudens stonden gemiddeld de helft van hun bruto inkomen af. Dit onderzoek van meer dan tien jaar geleden is sindsdien nooit herhaald. Desgevraagd bevestigt het Ministerie van Financiën ook geen actueler beeld van de drukverdeling van al onze belastingen beschikbaar te hebben. Figuur 2.6: Drukverdeling van alle belastingen en sociale premies, 1991/1992
Bron: De Kam (1994), 918
54
WieBetaalt_Def
2.3
15-05-2007
10:48
Pagina 55
Drukverdeling van belastingen in Nederland, 1991/1992
Om de drukverdeling van belastingen te kunnen bepalen, dient eerst een inkomenseenheid (individu, huishouden) te worden gekozen. Het huishouden is de meest aangewezen eenheid, omdat het lastig is kostprijsverhogende belastingen op de gezinsconsumptie aan de afzonderlijke gezinsleden toe te rekenen. Een gevolg van de keuze voor het huishouden als inkomenseenheid is dat de inkomens van gehuwd en ongehuwd samenlevende partners worden opgeteld. Eventuele arbeidsinkomsten van minderjarige kinderen worden aan de kinderen zelf toegerekend. Teneinde te kunnen vaststellen wie in eerste aanleg de belasting betalen (wettelijk neerslagpunt) en wie uiteindelijk de belasting dragen (economisch neerslagpunt), zijn microgegevens nodig uit een of meer representatieve steekproeven onder de bevolking. Deze microdata kunnen afkomstig zijn uit een overheidsadministratie, bijvoorbeeld van de belastingdienst, of ze zijn verzameld met behulp van enquêtes. Het Inkomens Panel Onderzoek (ipo) van het cbs vormt de veruit meest betrouwbare bron met gegevens over de personele inkomens, de daarover afgedragen inkomstenbelasting en sociale premies, en vermogensbelasting (in 2001 afgeschaft). Ondervraagden zijn namelijk vaak niet bereid in een enquête hun inkomen op te geven. Wanneer zij daartoe al bereid zijn, moeten ze er vaak een slag naar slaan. Want wie weet precies zijn totale bruto inkomen van het afgelopen jaar? Voor figuur 2.6 is gebruik gemaakt van het ipo 1991. Dit bevat gegevens over ongeveer 75.000 huishoudens. Het Budgetonderzoek van het cbs bevat gedetailleerde informatie over de samenstelling van de gezinsconsumptie. Hiertoe ondervroeg het cbs destijds jaarlijks 2.000 mensen hoe zij hun huishoudbudget besteden. Door de bestedingen te vermenigvuldigen met de van toepassing zijnde tarieven van btw en accijnzen valt te berekenen hoeveel gezinnen uit verschillende inkomensgroepen aan deze heffingen opbrengen. Andere belastingbetalingen kunnen rechtstreeks aan het Budgetonderzoek worden ontleend, bijvoorbeeld de motorrijtuigenbelasting en sommige gemeentelijke belastingen. Voor figuur 2.6 is gebruik gemaakt van het bo 1992.
55
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 56
Economen zijn het onderling niet eens over het economische neerslagpunt van belangrijke belastingen. Daarom moeten veronderstellingen worden gemaakt wie de betaalde belastingen uiteindelijk dragen. Bij de exercitie voor figuur 2.6 is aangenomen dat de inkomstenbelasting en de vermogensbelasting niet op anderen worden afgewenteld. Deze heffingen blijven dus drukken op de huishoudens die ze betalen. Verder is verondersteld dat de btw en andere kostprijsverhogende belastingen, ook al worden ze afgedragen door ondernemers, uiteindelijk drukken op de verbruikers van de belaste goederen en diensten. De door werknemers, zelfstandigen en uitkeringsontvangers betaalde sociale premies blijven bij veronderstelling op deze groepen rusten. De door werkgevers voor eigen rekening genomen sociale premies worden voor driekwart geacht uiteindelijk door de werknemers te worden gedragen, en voor een kwart te zijn doorberekend aan de consumenten. De winstbelasting van vennootschappen wordt steeds voor een derde deel toegerekend aan achtereenvolgens de aandeelhouders, de groep van de vermogensbezitters als geheel en de consumenten. Onroerendezaakbelastingen en een aantal andere heffingen opgebracht door ondernemingen en de overheid worden bij veronderstelling door huishoudens gedragen naar rato van hun totale consumptie. Vervolgens zijn huishoudens ingedeeld in tien 10-procentgroepen op basis van hun oplopend bruto inkomen. In het begin van de jaren negentig werd een kwart van alle belastingen opgebracht door de 10 procent van de huishoudens met de hoogste inkomens en was 40 procent van de totale belastingopbrengst afkomstig van de volgende 30 procent van de huishoudens. De helft van alle huishoudens, die met de laagste inkomens, droeg slechts een kwart van de totale belastingopbrengst. De verdeling van de belastingopbrengsten over tien groepen kan een misleidend beeld geven van de progressiviteit van het belastingstelsel, doordat het gemiddelde inkomen per groep uiteraard verschilt. Daarom toont figuur 2.6 de totale door elke 10-procentgroep opgebrachte belasting als een percentage van het gezamenlijke bruto inkomen van de huishoudens in die groep. De in figuur 2.6 afgebeelde drukverdeling mag niet leiden tot de overhaaste slotsom dat de overheid in Nederland weinig invloed op de personele inkomensverdeling zou hebben. De aanzienlijke inkomensherverdeling die
56
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 57
plaatsvindt, wordt echter niet zozeer bewerkstelligd door de belastingheffing, maar loopt veeleer via subsidies en sociale uitkeringen. 2.4 Belastingpeil en belastingdruk van huishoudens De gemiddelde belastingdruk voor alle huishoudens samen kwam aan het begin van de jaren negentig uit op 61 procent. Dat is een heel stuk hoger dan het belastingpeil – destijds 44 procent van het bruto binnenlands product. Vanwaar het verschil? In het eerste geval wordt de totale belastingopbrengst gedeeld door het gezamenlijke bruto inkomen van de huishoudens, in het laatste geval door het bbp. Het bbp is veel hoger dan het gezamenlijke bruto inkomen van de huishoudens. Daarom valt het belastingpeil zoveel lager uit dan de belastingdruk voor huishoudens. Om de gedachten te bepalen: in 2004 bedroeg het gezamenlijke bruto inkomen van de huishoudens 339 miljard euro, of ongeveer 70 procent van het bbp in dat jaar (488 miljard euro). Het verschil tussen beide grootheden van 149 miljard euro bestaat uit bestanddelen van het bbp die geen inkomen voor huishoudens vormen, zoals afschrijvingen van bedrijven, kostprijsverhogende belastingen, ingehouden winsten van vennootschappen en beleggingsopbrengsten van pensioenfondsen en levensverzekeraars. 2.6 Eigen visie Nederland is het enige van de dertig oeso-landen waar het belastingpeil tussen 1975 en 2003 is gedaald. Inmiddels zitten we met een belastingpeil van omstreeks 39 procent van het nationale inkomen in de Europese middenmoot. Verhoging van het belastingpeil met 1 procentpunt levert de schatkist meer dan 5 miljard euro op, die beschikbaar komt voor verbeteringen in de zorg en het onderwijs en voor intensivering van het armoedebeleid. Anderzijds is het denkbaar het belastingpeil met 1 procentpunt te verlichten. Dan valt meer dan 5 miljard euro vrij om de koopkracht van gezinnen te verbeteren en de positie van het bedrijfsleven via lastenverlichting verder te versterken. Vooral lastenverlichting op de productiefactor arbeid verdient overweging. Zij maakt het voor werkgevers eerder lonend nieuwe mensen in dienst te nemen. Netto houden werknemers dan bovendien meer van hun bruto loon over, wat de bereidheid om meer uren te werken kan vergroten. Hoofd-
57
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 58
stuk 3 analyseert de budgettaire ruimte waarover politieke partijen in de periode 2008-2011 beschikken om de lasten te verlichten en de overheidsuitgaven op te voeren. Het blijkt dat de grote meerderheid van de bevolking een ongeveer even zware belastingdruk ervaart. Alleen de huishoudens met de allerlaagste inkomens dragen minder dan gemiddeld aan de schatkist bij. De belastingen drukken slechts iets zwaarder dan gemiddeld op de huishoudens met de hoogste inkomens. Ik ben voorstander van een sterkere progressie bij de verdeling van de totale belastingdruk over de bevolking. Om dat doel te bereiken moet vooral de inkomensheffing, onze draagkrachtbelasting bij uitstek, in de steigers. Hoofdstuk 4 onderzoekt daarvoor een aantal mogelijkheden. Daarnaast is het mogelijk de belastingdruk op particuliere vermogens te verzwaren. Mogelijkheden daarvoor komen in hoofdstuk 7 aan de orde. Internationale belastingconcurrentie stelt hierbij wel grenzen. Dit wordt in hoofdstuk 9 toegelicht.
58
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 59
Hoofdstuk 3 links en rechts over belastingen
3.1 Het vlees is zwak Met verkiezingen voor de Tweede Kamer in zicht stellen landelijke politieke partijen traditiegetrouw een programma op. Daarin valt te lezen wat iedere politieke groepering in de volgende kabinetsperiode van plan is, mocht zij aan de macht komen. In de klopjacht op zoveel mogelijk stemmen beloven partijen de kiezers van alles: meer blauw op straat, beter onderwijs, extra geld voor ouderenzorg en kinderopvang. Ook een in het vooruitzicht gestelde belastingverlaging ligt bij veel kiezers goed. De hamvraag luidt: kunnen partijen al die beloften waarmaken? Door toegezegde hogere uitgaven en de na lastenverlichting lagere belastingontvangsten ontstaat rap een tekort op de overheidsbegroting. Dat tekort moet via leningen worden gedekt. Voor politici is lenen erg verleidelijk. Door meer staatsobligaties uit te geven kunnen kiezers worden verblijd met extra voorzieningen, zonder dat de belastingdruk onmiddellijk stijgt. Door een groter beroep op de kapitaalmarkt te doen zijn politici eveneens in staat de belastingen te verlagen zonder dat daarvoor direct pijnlijke bezuinigingen op de overheidsuitgaven nodig zijn. Wat kiezers vergeten en partijen liever verzwijgen, is dat ooit de belastingen omhoog moeten om de eerder aangegane leningen te kunnen aflossen. Schuldfinanciering betekent niets anders dan dat het tijdstip van belastingheffing naar de toekomst wordt verschoven. Dat uitstel van betaling kan duren tot sint-juttemis, in het geval dat de overheid oude leningen steeds aflost door nieuwe leningen aan te gaan. Wel leggen in dit geval almaar stijgende rentebetalingen een groeiend beslag op de begroting, waardoor minder geld voor andere zaken overblijft. De overheidsfinanciën worden bovendien gevoelig voor schommelingen in de rentestand.1 Bij een lange reeks jaren met omvangrijke tekorten explodeert op den duur de schuld van de overheid. Dan zijn ingrijpende bezuinigingen nodig om de tering naar de nering te zetten. Nederland leerde die bittere les in de periode 1980-2000.
59
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 60
Al is ons land geen bananenrepubliek, ook hier staan volksvertegenwoordigers en bewindslieden permanent bloot aan de verleiding zaken fraaier voor te stellen dan ze in werkelijkheid zijn. Het vlees is zwak. Lijsttrekkers en hun vazallen zijn sterk geneigd voor hun beloften aan de kiezers een vorm van dekking aan te geven die geen stemmen kost. Zij zeggen bijvoorbeeld geld te zullen vinden door de overheidsbureaucratie uit te dunnen. Die boodschap gaat er bij de meeste kiezers in als koek. Maar levert het ontslakken van het overheidsapparaat werkelijk zoveel op als politici beweren? En zijn voor de in het verkiezingsprogramma beloofde lastenverlichting wel voldoende middelen opzij gezet? Of gaat het om loze beloften, die worden geschonden zodra de partij in kwestie tot de regering is toegetreden? Partijen zullen elkaar al snel over en weer beschuldigen van ondeugdelijk financieel beleid. Wie en wat moet de kiezer geloven? Zij kan immers in de verste verte niet beoordelen hoe ‘hard’ de financiële verantwoording van de verkiezingsprogramma’s is, als zij al de moeite zou nemen die in de regel veel te dikke boekwerkjes van alle partijen tot de laatste bladzijde door te spitten. Achter de dijken hebben we voor dit probleem een opvallende oplossing gevonden. 3.2 Centraal Planbureau waakt tegen kiezersbedrog In de afgelopen twintig jaar is in Nederland de gewoonte gegroeid dat politieke partijen hun verkiezingsprogramma laten analyseren door het Centraal Planbureau. Deze praktijk past naadloos in het rijtje tulpen, klompen, Deltawerken. Typerend voor Nederland. In geen enkel ander land laten politici hun beloften aan de kiezers door een ambtelijke instantie narekenen. De eerste keer, in 1986, zetten uitsluitend de drie destijds grootste partijen deze stap. De laatste twee keren, in 2002 en 2006, deden maar liefst acht partijen mee.2 Een maand voor de Tweede-Kamerverkiezingen op 22 november 2006 publiceerde het cpb volgens de gegroeide traditie een rapport waarin het liet zien wat uitvoering van elk partijprogramma zou betekenen voor de overheidsfinanciën, de nationale economie en de koopkracht.3 Hoewel lang niet iedereen deze rekenoefeningen even zinvol vindt, rangeert een partij die afzijdig blijft zich in het verkiezingsdebat op een zijspoor. Een verkiezingsprogramma – zo luidt inmiddels de breed gedeelde opvatting – valt pas serieus te nemen nadat het door de molens van het cpb is gegaan. Alleen de re-
60
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 61
belse Pim Fortuin zeilde in 2002 tegen de wind in en weigerde categorisch het lpf-programma te laten narekenen. Zo’n rapport van het cpb komt niet zonder slag of stoot tot stand. De tekst van het partijprogramma waar afgevaardigden op het verkiezingscongres vaak zo fel over hebben gedebatteerd, blijkt in veel gevallen te vaag om zonder meer in harde cijfers om te zetten. Teneinde de tekst te concretiseren bezoeken de financiële woordvoerders van de kamerfracties vele malen de cpbburelen. Soms zitten ze met de handen in het haar, vooral wanneer nog een ‘gat’ in de financiële verantwoording van het programma wordt gesignaleerd. De ambtenaren doen dan wel eens suggesties hoe resterende gaten kunnen worden gedicht. Het illustreert de nauwe verwevenheid van politiek en ambtenarij in Den Haag. In uiterst kleine kring wordt beslist over soms vitale punten. De achterban die het programma heeft vastgesteld, komt daaraan niet meer te pas. Dit proces schaadt uiteraard de interne partijdemocratie. In de bijlagen van het rapport Keuzes in kaart staat precies vermeld wat het cpb, na intensief overleg, voor elke partij heeft doorgerekend. Dat wijkt soms flink af van de tekst van het officieel vastgestelde partijprogramma. Zo bleek in oktober 2006 uit de kleine lettertjes van het cpb-rapport dat het cda de aanspraken van werklozen op een uitkering fors wilde inperken. In deze ingreep was het cda-congres nooit gekend. In dit geval zag de partijleiding zich door alle commotie gedwongen ijlings gas terug te nemen. De assertiviteit van de cpb-rekenmeesters komt misschien raar over. Toch mogen de kiezers daar dankbaar voor zijn. De kritische en expliciete toetsing van de partijprogramma’s dient het functioneren van de vaderlandse democratie, omdat zij de kans op kiezersbedrog verkleint. De partijdemocratie hoeft van deze procedure niet het slachtoffer te zijn. Politieke partijen kunnen hun interne besluitvormingsprocessen waar nodig aanscherpen, bijvoorbeeld door in een laat stadium de achterban alsnog over noodzakelijk gebleken aanpassingen van het programma te raadplegen. De beroepspolitici lopen daarbij natuurlijk een groot risico. Wanneer een speciaal bijeengeroepen congres of partijraad de op instigatie van het cpb aangebrachte bijstellingen afwijst, gaat de partijtop de laatste weken van de verkiezingscampagne in met een programma waarvan is vastgesteld dat het financieel rammelt. Politieke tegenstanders zullen dit breed uitmeten om er hun voordeel mee te doen.
61
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 62
De activiteiten van het cpb voorzien in een behoefte, gezien de universele neiging van politici méér te beloven dan zij kunnen waar maken. Het cpb confronteert partijen met een harde realiteit. Niet alles kan tegelijk. Wanneer de sommen niet kloppen, komt dat onbarmhartig aan het licht. Het is daarom niet verwonderlijk dat de Lijst Pim Fortuyn – bij monde van de kort daarop vermoorde lijsttrekker – in 2002 ‘geen behoefte had aan het keurmerk van een stelletje ambtenaren’. Het lpf-programma was een financiële gatenkaas. Fortuin wilde uiteraard vermijden dat dit aan de kaak werd gesteld. 3.3 Aanpak van het Centraal Planbureau De rekensommen en analyses van het cpb zijn niet spijkerhard. Zijn medewerkers zijn de eersten om het te beamen. Economische prognoses, zeker becijferingen tot vier jaar vooruit, zijn per definitie met veel en grote onzekerheden omgeven. Zo wordt de gang van zaken in onze economie gedomineerd door de ontwikkeling van de wereldhandel. Die is onzeker. Het beloop van de overheidsfinanciën laat zich evenmin goed voorspellen. Een onvoorziene loonexplosie in de marktsector blaast ook de salarissen en pensioenlasten van de ambtenaren op. Het cpb probeert op twee manieren met sommige van zulke onzekerheden af te rekenen. Veiligheidshalve wordt de toekomstige economische groei behoedzaam geraamd, dat wil zeggen: wat lager dan de groei die uit de computermodellen rolt. Verder werkt het bureau bij de overheidsfinanciën met een ‘beleidsarm’ scenario. De veronderstelling is dat een nieuw kabinet uitsluitend op de winkel past. Zo veranderen de belastingtarieven in beginsel niet. De salarissen van de ambtenaren lopen in de pas met de loonronden in het bedrijfsleven. De sociale uitkeringen stijgen mee met de cao-lonen, omdat dit zo in de geldende wetgeving is bepaald. De onderwijsuitgaven fluctueren met de verwachte aantallen leerlingen en studenten. Maar volgens de vooruitberekening komt geen geld beschikbaar voor bijvoorbeeld een extra salarisronde voor de leerkrachten of voor het wegwerken van wachtlijsten in de gezondheidszorg. Op basis van deze uitgangspunten worden uitgaven en ontvangsten van de overheid vervolgens doorgetrokken tot het eind van de volgende kabinetsperiode.
62
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 63
De plannen van politieke partijen worden afgezet tegen de uitkomsten van dit basisscenario, dus bij een behoedzaam geraamde economische groei en een beleidsarme ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Daartoe vlooien medewerkers van het cpb de partijprogramma’s door. Elke post met consequenties voor de schatkist wordt onder de loep genomen. Hoeveel gaan plannen voor nieuw beleid kosten? Het gaat hierbij om ‘beleidsintensiveringen’ ten opzichte van het beleidsarme uitgangspunt. Intensiveringen leggen beslag op de volgens het basisscenario aanwezige financiële ruimte. Partijen achten ook bepaalde bezuinigingen op bestaande uitgaven mogelijk. Bezuinigingen scheppen extra financiële ruimte. Maar hoe realistisch zijn voorgestelde ‘ombuigingen’? Sommige partijen pleiten voor lastenverlichting. Zij slokt weer een deel van de beschikbare budgettaire ruimte op. Beloven partijen niet te veel? Op deze manier bekijkt het cpb vele honderden punten die staan vermeld op het geduldige papier van de verkiezingsprogramma’s. Vergelijk al dit rekenwerk met de lancering van een drietrapsraket. De eerste trap is het bepalen van de gevolgen van de partijprogramma’s voor de overheidsfinanciën. De tweede trap bestaat uit het nabootsen van de gevolgen voor de nationale economie. De laatste trap is de becijfering van de gevolgen voor de koopkracht. Stel dat een partij de energiebelasting wil verhogen. Het cpb berekent dan eerst hoeveel deze maatregel de schatkist oplevert. Een hogere energiebelasting maakt aardgas en elektriciteit duurder. Dus nemen de kosten van levensonderhoud toe. Dit is een voorbeeld hoe plannen van politieke partijen gevolgen hebben voor de nationale economie: de inflatie loopt op. Ook de arbeidskosten stijgen, wanneer werknemers met succes prijscompensatie eisen voor de gestegen kosten van levensonderhoud. Die hogere arbeidskosten kunnen onze internationale concurrentiepositie aantasten. Al dergelijke relaties liggen besloten in de gebruikte computermodellen. De laatste stap is de berekening van de gevolgen voor de koopkracht van gezinnen. Hierbij houdt het cpb rekening met de duurdere energie (bij een gemiddeld verbruik van gas en elektriciteit), maar ook met de prijscompensatie die vakbonden doorgaans voor de gestegen kosten van levensonderhoud weten te bedingen. Vroeger werden de koopkrachtgevolgen alleen in beeld gebracht voor een gemiddelde werknemer in de industrie. Hij was bij veronderstelling kost-
63
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 64
winner en huurder. Deze ‘modale man’ is allang niet meer representatief voor de inkomensontwikkeling van de meeste huishoudens, onder andere door de opkomst van gezinnen met twee verdieners en het sterk toegenomen eigenwoningbezit (zie onderdeel 2.4). Los daarvan werken de plannen van de politieke partijen voor diverse typen huishoudens heel verschillend uit. Daarom toont het cpb de inkomensgevolgen van de verkiezingsprogramma’s tegenwoordig voor een groot aantal typen huishoudens. In totaal worden daarbij 38.000 verschillende situaties onderscheiden! De effecten van belastingmaatregelen, beoogde veranderingen in de sociale zekerheid en dergelijke worden voor elk van die 38.000 situaties afzonderlijk berekend en als een van 38.000 stipjes in een koopkrachtgrafiek gezet. Op de verticale as van deze grafiek staat de verandering van de koopkracht in procenten. Op de horizontale as staat het bruto jaarinkomen uitgezet, van 0 tot 125.000 euro. Zijn de plussen en minnen, afhankelijk van de kenmerken van het huishouden, relatief groot, dan waaiert de puntenwolk als een bijenzwerm uit over het grafiekpapier. Figuur 3.1 bevat een illustratie voor een veelvoorkomend gezinstype, te weten werkende tweeverdieners. De figuur maakt duidelijk dat zij bij de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (vvd) bij alle onderscheiden inkomensniveaus hun koopkracht in de periode 2008-2011 in het algemeen zien toenemen met tussen de 1 en 3 procent per jaar. De Socialistische Partij (sp) wil een veel sterker nivellerend inkomensbeleid voeren. Tot een gezamenlijk inkomen van ruim 60.000 euro zien tweeverdieners bij de sp hun koopkracht globaal gesproken wat sterker verbeteren dan bij de vvd, met tussen de 2 en 4 procent. De meeste huishoudens met een inkomen van 100.000 euro en hoger zien hun koopkracht bij uitvoering van de sp-voornemens daarentegen – anders dan bij de vvd – in de komende vier jaar dalen. Liefhebbers van visie en retoriek in de politiek zullen allicht klagen dat de analyses van het cpb het vuur uit de verkiezingscampagne halen. Die klacht snijdt geen hout, want Keuzes in kaart laat zien dat de programmatische verschillen tussen politieke partijen niet zijn weg te poetsen. De cpb-sommen onderstrepen dat politici hun afwegingen (moeten) maken binnen betrekkelijk smalle marges. Dat oogt saai, maar die marges zijn een uitdrukkelijke
64
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 65
keuze van de politieke partijen zelf. Overigens bleef er in 2002 en in 2006 voldoende te kiezen over. Neem een ‘detail’ als het toptarief van de inkomstenbelasting. De vvd wil dit blijkens haar programma uit 2006 verlagen van de huidige 52 procent tot 49,5 procent. Daarentegen wenst GroenLinks het toptarief op te schroeven tot 70 procent (programma uit 2002) respectievelijk 60 procent (programma uit 2006); het laatstgenoemde tarief zou gelden voor een vijfde tariefschijf van de inkomstenbelasting die begint bij een belastbaar inkomen van 100.000 euro. Dit mogen nauwelijks smalle marges meer heten. Figuur 3.1: Koopkrachtontwikkeling bij vvd- en sp-programma, 2008-2011a vvd
sp
a Jaarlijkse verandering in procenten. Bron: cpb (2006b), 68 en78
65
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 66
3.4 Budgettaire ruimte, 2008-2011 Bij het opstellen van hun verkiezingsprogramma kampen alle politieke partijen met hetzelfde probleem. Zij willen de overheidsuitgaven voor tal van schone zaken fors opvoeren en tegelijkertijd de lasten voor burgers en bedrijven verlichten. Dat wringt iedere keer weer. Zo ook in de zomer van 2006, toen het cpb een eerste beeld naar buiten bracht van de ontwikkeling van de overheidsfinanciën in de periode 2008-2011.4 De cijferexercitie was bedoeld om politieke partijen te assisteren bij het opstellen van hun programma voor de verkiezingen van 22 november 2006. Toen de sommen van het cpb openbaar werden, waren weinigen blij. De ‘budgettaire ruimte’ – de speelruimte om in de komende kabinetsperiode extra uitgaven te doen of de belastingen te verlagen – viel duchtig tegen. Deze beschikbare budgettaire ruimte hangt af van de economische groei. Hoe sneller het nationale inkomen toeneemt, hoe ruimer de overheid bij kas zit. Bij zijn berekeningen voor de lopende kabinetsperiode gaat het cpb in eerste aanleg uit van een economische groei van 21/4 procent per jaar. Dat lijkt erg mager. De nationale economie klautert sinds 2005 uit een diep dal en groeit volgens de huidige inzichten in een bovengemiddeld tempo. De hersteljaren 2006 en 2007 met een economische groei van meer dan 3 procent zijn echter niet maatgevend voor de onderliggende groeikracht van onze economie. Op langere termijn hangt het haalbare groeitempo af van de toename van het aantal bij de productie ingeschakelde personen en de verbetering van hun arbeidsproductiviteit. Het cpb verwacht dat het aantal werkenden tot 2011 nog slechts met 0,5 procent per jaar uitdijt. Hun uurproductie zal jaarlijks met gemiddeld 1,8 procent toenemen. Dus bedraagt de hoogst haalbare groei structureel 2 1/4 procent per jaar (0,5 + 1,8). Op dit moment is de economie over haar toeren. Het cpb neemt aan dat de verhitte economie in de komende vier jaar geleidelijk afkoelt. Daarmee verdampt 1/4 procent van de groeiruimte. Blijft 2 procent groei per jaar over. In lijn met zijn gekozen behoedzame aanpak zet het cpb niet in op die 2 procent, maar op 1 3/4 procent groei per jaar. Bij de vorige exercitie – in 2002 – ging het nog uit van een gemiddelde groei van 2 1/4 procent per jaar. Ditmaal dus van 1 3/4 procent, vooral omdat het aantal nieuwkomers op de arbeidsmarkt door de ontgroening van de bevolking slinkt, terwijl de eerste omvangrijke jaargangen babyboomers met pensioen gaan.
66
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 67
Dat halve procent minder groei per jaar betekent dat politieke partijen in de lopende kabinetsperiode geen 11 miljard maar slechts 6 miljard euro voor nieuw beleid beschikbaar hebben.5 In deze kabinetsperiode wordt de vergrijzing sterker voelbaar. De eerstkomende vijf jaar neemt het aantal ouderen met meer dan een kwart miljoen toe. Beduidend hogere uitgaven voor de aow en de gezondheidszorg zijn het gevolg. Daarnaast vormen stijgende salarissen van overheidspersoneel en zorgverleners een grote kostenpost. Minder geld is nodig voor uitkeringen aan werklozen en arbeidsongeschikt verklaarden. Per saldo lopen de overheidsuitgaven bij ongewijzigde voortzetting van het beleid tot 2011 op met 18 3/4 miljard euro. Bij gelijkblijvende tarieven wast de opbrengst van belastingen en sociale premies met 24 3/4 miljard euro aan. Het verschil van 6 miljard – de al genoemde budgettaire ruimte voor nieuw beleid – kunnen politieke partijen inzetten voor belastingverlaging, extra uitgaven of vermindering van de overheidsschuld.6 De opstellers van een verkiezingsprogramma kunnen de door het cpb becijferde budgettaire ruimte oprekken door de belastingtarieven te verzwaren of door op uitgaven voor bestaand beleid te beknibbelen. Na een verhoging van het algemene tarief van de omzetbelasting van 19 tot 20 procent brengt de btw bijvoorbeeld 1,8 miljard euro extra op. Dit bedrag is beschikbaar om meer geld uit te geven voor onderwijs, politie en zo meer, om andere belastingen te verlagen of om schuld van de overheid mee af te lossen. Door het mes te zetten in bestaande uitgaven kan een politieke partij haar budgettaire armslag eveneens verruimen. Voor 2006 en 2007 toont de overheidsbegroting een overschot van enkele miljarden euro. Met dit overschot kan uitstaande overheidsschuld worden afgelost, net zoals iemand een stukje van zijn hypotheeklening kan aflossen wanneer hij niet zijn hele maandsalaris uitgeeft voor de dagelijkse levensbehoeften. Bij zijn becijferingen heeft het cpb de gehele berekende budgettaire ruimte van 6 miljard euro ingezet voor extra schuldaflossing. Het saldo van de begroting verbetert dus tot 2011 met 6 miljard euro en komt aan het einde van de komende kabinetsperiode uit op zeg 7 à 8 miljard euro, ruim 1 procent van het bruto binnenlands product. De rekenmeesters van het cpb hebben van de bij ongewijzigd beleid aanwezige ruimte dus geen stuiver bestemd voor lastenverlichting of verhoging van de overheidsuitgaven. Een
67
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 68
partij die de beschikbare ruimte van 6 miljard liever gebruikt voor lastenverlichting of om de overheidsuitgaven te verhogen, houdt niets over om het begrotingssaldo te verbeteren. 3.1
Beleidsarm CPB-scenario kent forse lastenstijging
Uit de becijferingen van het cpb blijkt dat de overheid in de periode 2008-2011 – ook bij gelijkblijvende belastingtarieven – een onevenredig groot deel van de economische groei zal afromen. Door de algemene verbetering van de welvaart komen veel belastingbetalers met de top van hun inkomen in een zwaarder belaste tariefschijf van de inkomstenbelasting terecht. Zij gaan hierdoor samen bijna 4 miljard euro extra betalen. Een belangrijke oorzaak is dat de automatisch voor de inflatie gecorrigeerde bedragen van heffingskortingen en tariefschijven van de inkomstenbelasting onvoldoende meegroeien met de inkomens. De schijven worden jaarlijks 1 procent langer, de inkomens stijgen jaarlijks met 3 procent. Zo komen veel belastingbetalers met de top van hun inkomen straks vanzelf in een zwaarder belaste schijf terecht. Zo’n 700.000 contribuabelen uit de tweede schijf zitten binnen luttele jaren met de top van hun inkomen in de derde schijf (belast tegen 42 procent). Nog eens 400.000 belastingbetalers groeien uit de derde schijf en krijgen in de loop van de komende vier jaar voor het eerst met het toptarief van 52 procent te maken. Schrale troost is in het laatste geval dat hun aftrekposten meer waard worden, doordat de belastingbesparing bij een hoger tarief groter is. Nu een deel van de personele inkomens uit de eerste en de tweede tariefschijf opschuift naar zwaarder belaste schijven, versmalt tegelijkertijd het draagvlak voor twee vergrijzingsgevoelige volksverzekeringen. Premie voor aow (staatspensioen) en awbz (langdurige zware zorg) wordt namelijk alleen geheven over het inkomen in de eerste en de tweede schijf, die langzaam leeglopen omdat een groter deel van het inkomen van steeds meer mensen doorschuift naar de derde en de vierde schijf. In de beleidsarme boekhoudkundige berekening van de budgettaire ruimte heeft het cpb nog een andere aanzienlijke stijging van de collectieve lasten ingeboekt. De premies voor de verzekering tegen ziektekosten nemen de komende jaren met ruim 4,5 miljard euro toe.
68
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 69
3.5 Advies Studiegroep Begrotingsruimte Eveneens in juni 2006 verscheen het rapport Vergrijzing en Houdbaarheid van de Studiegroep Begrotingsruimte.7 Voortbouwend op de sommen van het cpb concludeert dit clubje hoge ambtenaren dat een volgend kabinet zou moeten toewerken naar een duidelijk overschot op de begroting en noemt hiervoor twee argumenten. Ten eerste is een overschot op de begroting gewenst om te ‘sparen’ voor de toekomst. Dankzij dit overschot kan de overheidsschuld versneld worden afgelost. Geld dat door de vermindering van de schuld niet langer nodig is voor rentebetalingen aan houders van staatsobligaties, kan straks worden gebruikt voor de financiering van stijgende uitgaven voor aow en gezondheidszorg. Het tweede argument luidt dat een overschot op de begroting gewenst is om te voorkomen dat een begrotingstekort bij de eerstvolgende conjuncturele terugslag mogelijk weer oploopt tot boven de 3 procent van het bbp, zoals in 2003 is gebeurd. In dat geval riskeert ons land sancties van de Europese Commissie, omdat de lidstaten van de Europese Unie onderling hebben afgesproken hun tekort beneden het plafond van 3 procent van het bbp te houden. Dit laatste argument klinkt langzamerhand hol, nu grote landen als Duitsland, Frankrijk en Italië zich jarenlang niets aan deze afspraak gelegen lieten liggen. Met het oog op de kosten van de vergrijzing – het eerste argument van de Studiegroep – lijkt het toewerken naar een begrotingsoverschot echter een aanbevelenswaardige strategie. Het opvolgen van dit advies slokt het overgrote deel van de budgettaire ruimte van 6 miljard euro op. Veel geld voor nieuw beleid blijft er dan niet over. De middelen voor lastenverlichting of nieuwe overheidsuitgaven in de periode 2008-2011 moeten dus worden gevonden door te bezuinigingen op bestaande overheidsuitgaven of via verdergaande lastenverzwaringen. 3.6 Lastenverlichting als ideaal Het is een ondankbare uitgangspositie voor politici in Den Haag. Na de achter ons liggende magere jaren zijn de ambities aan het Binnenhof groot. De economie draait weer als een lier. De schatkist loopt vol en het electoraat wil mooie dingen zien. Daarom ligt de boodschap van de Studiegroep – aansprekend nieuw beleid noopt tot hogere belastingen of bezuinigingen – alle politieke partijen zwaar op de maag. 69
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 70
Het kabinet-Balkenende ii heeft de collectieve lasten in de periode 20042006 met in totaal 5 miljard euro verzwaard.8 In de aanloop naar nieuwe verkiezingen voelden met name de liberalen van de vvd zich aan hun stand verplicht die miljarden in de periode 2008-2011 aan de belastingbetalers terug te geven. Zoals elke partij koestert ook de vvd bovendien geldverslindende wensen voor nieuw beleid. Daarmee is ruim 5 miljard euro gemoeid (zie de laatste kolom van tabel 3.1). Om de collectieve lasten met 4,9 miljard euro te kunnen verlichten en nog eens 5,2 miljard beschikbaar te krijgen voor nieuw beleid, is 10,1 miljard euro nodig. De ‘ruimte’ is niet groter dan 6 miljard. Dus zou de vvd in de periode 2008-2011 nog 4,1 miljard euro op de bestaande overheidsuitgaven moeten bezuinigen om financieel rond te komen. De liberalen zeggen van plan te zijn voor 8,4 miljard euro bij bestaande uitgaven weg te snijden. Het verschil – 4,3 miljard euro – zetten zij in voor verbetering van het begrotingssaldo. Tabel 3.1 geeft behalve de budgettaire verantwoording van het verkiezingsprogramma van de vvd een vergelijkbare opstelling voor het cda, de pvda en de sp. Behalve de vvd wenst ook de sp de belastingdruk te verlagen. Geheel volgens verwachting nemen de uitgaven voor ‘beleidsintensiveringen’ het meest toe bij de linkse partijen. Zij doen tevens het minst aan schuldreductie, het cda het meest. Het overzicht in tabel 3.1 roept vragen op. Waarom zet een partij als de vvd niet zwaarder in op lastenverlichting? Dit thema is populair bij een deel van de kiezers aan de rechterkant van het politieke spectrum. Het succes van de Partij voor de Vrijheid (9 kamerzetels) valt waarschijnlijk voor een deel toe te schrijven aan de door Geert Wilders en de zijnen bepleite forse belastingverlaging. Waarom kiezen linkse politieke partijen niet nadrukkelijk voor een verhoging van de belastingen, zodat middelen beschikbaar komen om iets te doen aan de in linkse kring regelmatig gesignaleerde ‘publieke armoede’ te midden van overstelpende private rijkdom? En is het echt nodig een stuk van de beschikbare budgettaire ruimte te gebruiken om het begrotingssaldo verder te verbeteren?
70
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 71
Tabel 3.1: Overheidsfinanciën in miljard euro, 2008-2011a sp
pvda
cda
vvd
1. Lastenverlichting 2. Extra uitgaven
1,2 12,4
0 7,9
0 5,9
4,9 5,2
3. Saldo claims
13,6
7,9
5,9
10,1
4. Budgettaire ruimte 5. Lastenverzwaring 6. Bezuinigingen
6 0 8,1
6 0 4,9
6 0,4 5,6
6 0 8,4
7. Dekking
14,1
10,9
12,0
14,4
8. Begrotingssaldo (7 – 3)
0,5b
3
6,1
4,3
Pro memorie Aantal kamerzetels
25
33
41
22
a Partijen gerangschikt naar politieke oriëntatie op een links-rechtsschaal. b De verbetering bedraagt circa 1,25 miljard euro, wanneer rekening wordt gehouden met het effect van de voorgestelde beperking van de fiscale aftrek van pensioenpremies. Bron: cpb (2006b)
bezuinigingen Kennelijk is de vvd niet in staat voor meer dan 8,4 miljard euro bezuinigingen aan te wijzen, om langs die weg ruimte voor een grotere belastingverlaging (dan met 4,9 miljard euro) vrij te maken. Een deel van de ingeboekte ombuigingen is bovendien nog boterzacht. Zo denkt de vvd te kunnen bezuinigen via ongespecificeerde ‘productiviteitskortingen’ op het overheidsapparaat. De bezuinigingsonmacht van de liberalen wekt enige verbazing. In 2006 belopen de overheidsuitgaven in totaal 245 miljard euro. Het moet toch mogelijk zijn daar in de loop van één volledige kabinetsperiode zo’n 15 à 16 miljard euro – het dubbele van wat vvd en sp beogen – van af te schaven? Bezuinigen is lastiger dan het lijkt. De rente-uitgaven en de afdrachten aan de Europese Unie liggen bijvoorbeeld muurvast. De salarissen van overheidspersoneel en werkers in de zorg kunnen niet achterblijven bij de loonsverhogingen in de marktsector. Anders kan de overheid geen mensen wer-
71
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 72
ven, zeker op een snel krapper wordende arbeidsmarkt. En bij een aantrekkende economie valt het nauwelijks te verdedigen dat de sociale uitkeringen achterblijven bij de stijgende cao-lonen.9 Met name de pvda heeft in dit opzicht een extra handicap. Een groot deel van het actieve kader staat op de loonlijst van collectief gefinancierde instellingen of ambieert een loopbaan bij de overheid (studenten). Deze partijgenoten ervaren voorgestelde bezuinigingen op de overheidsuitgaven doorgaans als snijden in eigen vlees. Een flink deel van de sociaal-democratische achterban gelooft oprecht dat brandende maatschappelijke problemen doeltreffend kunnen worden aangepakt wanneer de overheid daarvoor maar extra financiële middelen uittrekt: méér geld voor onderwijs, voor jeugdzorg, voor kinderopvang, voor ouderenzorg, voor het milieu, voor armoedebestrijding ... Bezuinigingen in deze sectoren zijn in sociaal-democratische kring bijkans onbespreekbaar. Toch weet de sp 3,2 miljard euro méér te bezuinigen dan de pvda (tabel 3.1, regel 6), hoofdzakelijk door 2,3 miljard euro meer te schrappen op de defensiebegroting.10 Dit laatste strookt niet met de internationale en vredespolitieke idealen van de sociaal-democraten. belastingverhoging Wanneer alle bezuinigingsopties zijn uitgeput, zullen in het bijzonder linkse partijen overwegen de belastingen te verhogen om zodoende extra overheidsuitgaven te kunnen financieren. Opvallend genoeg kiest de pvda er echter voor de lastendruk gelijk te houden. De sp verlaagt de lasten zelfs met 1,2 miljard euro (tabel 3.1, regel 1). De voornaamste reden is dat beide partijen, overigens net als het cda en de vvd, de lastendruk op arbeid willen verlichten. Dit maakt het voor werkgevers goedkoper om personeel aan te trekken, zodat de werkgelegenheid toeneemt. Werknemers houden van hun bruto salaris netto meer over. Zo krijgen zij een financiële prikkel om meer uren arbeid aan te bieden. Het gevolg is een hogere economische groei, waarvan iedereen profiteert. Alle grote politieke partijen wensen de belastingmix in dezelfde richting te veranderen. Het aandeel van belastingen op vermogen en winst en dat van de milieuheffingen dienen toe te nemen, ten koste van het aandeel van de belastingen op arbeid (tabel 3.2). Bij deze operatie stuiten politici op ideologische en economische grenzen. cda en vvd afficheren zich graag als de meest
72
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 73
ondernemersvriendelijke partijen en aarzelen daarom de belastingdruk op vermogen en winst al te sterk op te voeren. pvda en sp voelen zich daarbij minder geremd. Zij zijn zich er echter duidelijk van bewust dat vermogen en winst ‘mobiele’ heffingsgrondslagen zijn. Wordt de belastingdruk te hoog opgevoerd, dan zullen vermogende particulieren en ondernemingen met wisselend succes proberen aan de greep van de fiscus te ontsnappen door gebruik te maken van belastingbesparende constructies dan wel – in het uiterste geval – door naar elders te verhuizen. Zulke gedragsreacties stellen grenzen aan de mogelijkheden van een linkse belastingpolitiek. Dit geldt ook voor hoge milieuheffingen, die de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven uithollen wanneer zij in andere landen niet worden geheven. Bovendien drukken milieuheffingen voor huishoudelijke vervuilers het zwaarst op gezinnen met lagere inkomens. Juist voor linkse partijen stelt dit grenzen aan de nagestreefde ‘vergroening’ van het belastingstelsel, ook al kunnen huishoudens met lage inkomens compensatie krijgen door de inkomensheffing te verlagen. hogere overheidsschuld Het cpb bestemt de gehele bij ongewijzigd beleid beschikbaar komende budgettaire ruimte van 6 miljard euro om een stukje van de uitstaande overheidsschuld af te lossen. Die schuld is op dit moment 265 miljard euro groot. Van de vier grote partijen maakt alleen het cda dezelfde keuze. De overige partijen trekken voor schuldaflossing minder uit, de sp het allerminst (tabel 3.1, regel 8). Naarmate een partij minder geld opzij zet voor verbetering van het begrotingssaldo, beschikt zij over meer budgettaire armslag om de belastingen te verlagen of de overheidsuitgaven op te voeren. Waarom is het zo belangrijk de overheidsschuld terug te dringen? Kunnen de hiervoor bestemde middelen niet veel beter worden ingezet voor het onderwijs of belastingverlaging? Over de wenselijkheid de schuld van de overheid weg te werken wordt door economen heel verschillend gedacht. cda-coryfee Bert de Vries baarde in 2005 nogal wat opzien met zijn analyse dat de vergrijzing niet dwingt tot snelle schuldaflossing.11 Daarmee ging hij lijnrecht in tegen het standpunt van zijn eigen partij en het gevoerde kabinetsbeleid. Binnen de pvda is eveneens lang niet iedereen overtuigd van de prioriteit die sommige partijgenoten aan vermindering van de overheidsschuld toekennen. Zelf deel ik de op-
73
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 74
vatting van de Studiegroep Begrotingsruimte dat het kabinet zou moeten toewerken naar een flink overschot op de begroting in 2011.12 3.2
Belastingpeil en microlastendruk
Geen van de politieke partijen spreekt zich in haar verkiezingsprogramma uit over het na te streven belastingpeil. Dat is terecht. De fiscale voornemens voor een nieuwe kabinetsperiode zijn slechts van beperkte invloed op het uiteindelijk gerealiseerde belastingpeil. Bij onveranderde tarieven kan dit peil desondanks dalen, bijvoorbeeld wanneer belastingplichtigen in de loop van de kabinetsperiode meer aftrekposten claimen, waardoor zij minder inkomstenbelasting gaan betalen. Al wijzigen de btw-tarieven niet, de opbrengst van de omzetbelasting neemt als aandeel van het bbp toe wanneer consumenten in verhouding meer tegen 19 procent belaste goederen kopen en minder besteden aan tegen 6 procent belaste artikelen. Van grote invloed is verder het groeitempo van het bruto binnenlands product. Gegeven de belastingopbrengst valt het belastingpeil lager uit naarmate het bbp hoger is (noemereffect). Het cpb gaat na wat uitvoering van de verkiezingsprogramma’s betekent voor de microlastendruk van bedrijven en gezinnen. De microlastendruk verandert door wijziging van de wettelijke tarieven (percentages, heffingskortingen, vrijgestelde bedragen) en door versobering of verruiming van de wettelijke regeling van aftrekposten (hypotheekrente, ziektekosten, zelfstandigenaftrek). 3.7 Fiscale keuzen in kaart Eerder bleek dat alleen het cda de belastingdruk in de komende kabinetsperiode iets wil verzwaren, met 0,4 miljard euro (tabel 3.1, regel 5). Bij de pvda blijft de lastendruk gelijk. De sp en vooral de vvd willen de lasten verlichten. De positie van de sp is interessant. In 2002 stelden de socialisten als enige partij de kiezers nog een lastenverzwaring van ruim 5 miljard euro in het vooruitzicht. Praktisch gesproken kiest geen enkele politieke groepering nu nog voor een substantiële lastenverzwaring. Tabel 3.2 brengt de fiscale keuzen van de vier partijen wat meer gedetailleerd in beeld. De tabel splitst hun plannen uit naar categorie belasting-
74
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 75
plichtigen en naar heffingsgrondslag. Naar blijkt verzwaren drie van de vier partijen de lasten voor het bedrijfsleven, verrassend genoeg ook de vvd. De sp slaat de categorie bedrijven veruit het zwaarst aan. Alleen het cda stabiliseert de lastendruk voor ondernemers. In 2002 wilde centrum-rechts het bedrijfsleven lucht geven. Na de aanzienlijke verlaging van de belasting over ondernemingswinsten met ingang van 2007 geven cda en vvd nu duidelijk prioriteit aan lastenverlichting voor gezinnen. Zie voor de recente lastenverlichting van het bedrijfsleven onderdeel 7.7. Alle partijen verlagen de lasten op inkomen en arbeid. Met name de vvd en de sp maken zich hiervoor sterk. De lastendruk op vermogen, winst en milieubelastende activiteiten gaat bij alle partijen omhoog, het minst bij cda en vvd (1 miljard euro) en het meest bij de sp (bijna 6 miljard euro). Dat de vvd vermogensbezitters en ondernemers zoveel mogelijk ontziet, wekt geen verbazing. Verrassend is wel dat de pvda deze groepen belastingbetalers in 2002 – anders dan nu – nog met 1,4 miljard euro lastenverlichting bedacht, meer dan tienmaal zoveel als het cda destijds voor deze belastingplichtigen in gedachten had. Tabel 3.2: Fiscale keuzen van sp, pvda, cda en vvd in miljard euro, 2008-2011a sp
pvda
cda
vvd
Microlasten (miljard euro)a
-1 1/4
0
1/2
-5
Categorie belastingplichtigen bedrijven gezinnen
4 1/2 -5 3/4
1 3/4 -1 3/4
0
1/4
1/2
-5 1/4
-6 1/2 3/4 1/4 3/4
Heffingsgrondslag inkomen en arbeid vermogen en winst milieu overig
-7
-4
-1
3 1/2
2 1/2
1/2
2 1/4 1/4
1 1/2 0
1/2 1/2
a Het gaat hier om de gevolgen van wijzigingen in tarieven en heffingsgrondslagen. Een minteken betekent lastenverlichting. De mutatie van de microlasten is (afgerond) het saldo van de bedragen op regel 1 en 5 in tabel 3.1. Bron: cpb (2006b)
75
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 76
De ‘belastingpolitieke idealen’ van onze vier grootste politieke partijen worden hier niet verder gedetailleerd. Om de fiscale voorstellen in verkiezingsprogramma’s goed te kunnen doorgronden en beoordelen is het nodig eerst een beter begrip te krijgen van het bestaande belastingstelsel. Dit stelsel wordt uiteengezet in de hoofdstukken 4 tot en met 9. Het slothoofdstuk schetst vervolgens de hoofdlijnen van een progressief belastingstelsel, waarbij burgers meer dan nu naar draagkracht gaan bijdragen aan de financiering van de overheidsuitgaven. Hierbij krijgen de belastingplannen uit het verkiezingsprogramma 2006 van drie linkse partijen – pvda, sp en GroenLinks – de nodige aandacht. 3.8 Eigen visie In het voorafgaande onderdeel bleek dat de fiscale keuzen van de grootste vier in het parlement vertegenwoordigde partijen op hoofdlijnen minder verschillen (tabel 3.2) dan een onbevangen waarnemer zou vermoeden. In dit afsluitende onderdeel zet ik mijn eigen visie hoofdzakelijk af tegen die van de pvda, omdat ik mij op veel punten met deze partij het meest verwant voel. Blijkens hun verkiezingsprogramma willen de sociaal-democraten de lastendruk in de periode 2008-2011 stabiliseren en voor 4,9 miljard euro op bestaande overheidsuitgaven bezuinigen. Zij bestemmen 3 miljard euro voor een verdere verbetering van het begrotingssaldo en houden dan 7,9 miljard over voor nieuw beleid. De pvda zou ambitieuzer kunnen zijn door – in navolging van de sp – voor nieuw beleid een aanzienlijk hoger bedrag in te zetten, zeg 11 miljard euro. Dit extra geld is te vinden door de lastendruk met 3 miljard euro op te voeren. Een verhoging van de microlastendruk met 3 miljard euro (een half procent van het bbp) kan de economie op zichzelf wel velen. De verzwaring van de lastendruk met meer dan 5 miljard euro die de sp in 2002 voor ogen stond, ging volgens de analyse van het cpb destijds niet ten koste van de economische groei.13 Dit was mede te danken aan de samenstelling van de volgens het sp-programma aanzienlijk verhoogde overheidsuitgaven. Toch heeft lastenverzwaring niet mijn eerste voorkeur. De overheidsuitgaven bedragen op dit moment 245 miljard euro. Bij ongewijzigde voortzetting van het overheidsbeleid lopen de uitgaven in de komende kabinetsperiode op tot meer dan 280 miljard euro.14 Dan moet het toch mogelijk zijn de voor
76
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 77
nieuw beleid gewenste extra 3 miljard euro te vinden door doelmatiger te werken, nu begrote uitgaven achterwege te laten en taken af te stoten. Dat is natuurlijk gemakkelijker gezegd dan gedaan. Toch zou het de pvda niet misstaan eens heel kritisch naar een groot aantal tot nu toe in sociaal-democratische kring bijkans onbespreekbare bezuinigingsmogelijkheden te kijken. Daarvan noem ik er slechts enkele. Het openbaar vervoer (aanleg van infrastructuur en exploitatie) verslindt de komende vier jaar vele miljarden euro. Toch vallen de toenemende onbereikbaarheid van de randstad en fileproblemen niet via verbetering van het openbaar vervoer op te lossen. Rantsoenering van de beschikbare wegcapaciteit door een voldoende hoge kilometerheffing in te voeren levert geld op, dat bovendien niet volledig voor uitbreiding van de infrastructuur hoeft te worden ingezet. De aanleg van een snelle trein naar het noorden van Nederland is overbodig. De bestaande verbinding voldoet. De frequentie waarmee bussen, trams en treinen buiten de spitsuren rijden, kan zonder groot bezwaar worden teruggebracht. Verder moeten scholieren en studenten via het tarievenbeleid worden geprikkeld om veel vaker de fiets te nemen. Zonder dat het de overheid iets kost gaat dit bovendien de toenemende bewegingsarmoede van jongeren tegen. In het onderwijs is de afgelopen jaren ruim een half miljard euro gespendeerd om de klassen in het basisonderwijs te verkleinen. De effectiviteit van deze maatregel is nooit aangetoond. Gebruik de met klassenverkleining gemoeide middelen liever om uitstekende leraren en scholen naar geleverde prestaties te belonen.15 In de gezondheidszorg valt een aanzienlijke kostenbesparing te bereiken door vaker eigen bijdragen te vragen, vooral bij laagdrempelige voorzieningen zoals de huisarts en bij voorgeschreven medicijnen. Niets wijst erop dat zulke ‘remgelden’ in landen waar ze verschuldigd zijn de volksgezondheid schaden. Mensen met een zwakke gezondheid hoeven niet bang te zijn dat de zorg die zij nodig hebben onbetaalbaar wordt. Sinds 2006 keert de Belastingdienst zorgtoeslag uit aan mensen die in verhouding tot hun inkomen hoge uitgaven voor hun gezondheid moeten doen. Vroeger waren bezuinigingen op de defensie-uitgaven een vaste post in ‘tegenbegrotingen’ van de pvda. Zolang Nederland ambities koestert om in verre landen mee te helpen bij de strijd tegen het terrorisme en bij de weder-
77
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 78
opbouw van door oorlogsgeweld getroffen gebieden, zal eerder meer dan minder geld voor land- en luchtmacht nodig zijn. Op de defensiebegroting valt echter nog veel te bezuinigen door onze ambities beter af te stemmen op de bescheiden rol die ons land op het wereldtoneel past. Op jacht naar 3 miljard euro aan extra bezuinigingen verschijnt nog veel meer grofwild voor de korrel. Maar dit boek gaat over belastingpolitiek, niet over nut en noodzaak van de overheidsuitgaven. Uitgangspunt in de hierna volgende hoofdstukken is dat de microlastendruk tot 2011 constant blijft.16 Dit strookt met het verkiezingsprogramma van de pvda uit 2006. Bij dit uitgangspunt valt het belastingstelsel op belangrijke punten te verbeteren, zodat burgers van Nederland meer naar draagkracht aan de financiering van de overheidsuitgaven gaan bijdragen.
78
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 79
Hoofdstuk 4 draagkrachtheffing in de steigers
4.1 Inleiding De inkomstenbelasting treft vrijwel iedereen. De één betaalt haar in de vorm van loonbelasting, een door werkgevers alvast op het salaris of pensioen ingehouden voorheffing. De ander voldoet de verschuldigde inkomstenbelasting via een opgelegde aanslag. Deze heffing heet gebaseerd te zijn op het draagkrachtbeginsel, want inkomen wordt algemeen gezien als een goede maatstaf van iemands draagkracht. Bij de bepaling van het te belasten inkomen mogen eerst sommige draagkrachtverminderende uitgaven worden afgetrokken, zoals hoge ziektekosten. Het draagkrachtkarakter van de inkomstenbelasting komt vooral tot uitdrukking in het progressieve tarief. Dit houdt in dat de fiscus een groter deel van het inkomen afroomt naarmate het inkomen hoger is. Voorbeeld Over een belastbaar loon van 25.000 euro betaalt een alleenstaande 932 euro inkomstenbelasting.1 De gemiddelde belastingdruk bedraagt dus bijna 4 procent. Over een belastbaar salaris van 50.000 euro is een alleenstaande 9.635 euro inkomstenbelasting verschuldigd. De gemiddelde druk is nu al een heel stuk hoger: meer dan 19 procent. Het tarief heeft dus een progressieve werking: naarmate het inkomen stijgt, neemt de belastingdruk toe. Bij zeer hoge inkomens kruipt de gemiddelde druk naar 52 procent (het toptarief ).2 In belangrijke opzichten maakt de inkomstenbelasting haar roep van draagkrachtheffing dus waar. In veel gevallen ook blijft zij echter ver van dat ideaal verwijderd. Zo geldt voor inkomsten uit vermogen geen progressief, maar een vast tarief. Verder blijven vermogenswinsten in de regel onbelast.3 Daarnaast neemt de belastingbesparing door subsidies in de vorm van aftrekposten toe naarmate iemand meer verdient. Dat valt op, omdat niet-fis-
79
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 80
cale subsidies van de overheid vaak juist worden gekort als de ontvanger daarvan meer gaat verdienen. Denk aan de huurtoeslag en de zorgtoeslag. Ten slotte kan het moment van belastingheffing soms lang worden uitgesteld. Niet zelden komt van uitstel ook afstel. Het onbelast blijven van de meeste vermogenswinsten, de met het inkomen toenemende belastingbesparing door aftrekposten en mogelijkheden de afrekening met de fiscus bijna eindeloos uit te stellen tasten het draagkrachtkarakter van de inkomstenbelasting aan. Dit hoofdstuk laat zien welke veranderingen er mogelijk zijn om bij de belastingheffing over het inkomen meer recht te doen aan het draagkrachtbeginsel. Voor een goed begrip worden eerst de heffingstechniek, de heffingsgrondslag (het belastbaar inkomen), de belastingeenheid (de behandeling van leefvormen) en het tarief uiteengezet. Daarna passeren mogelijkheden de revue om de heffingsgrondslag te verbreden door bestaande aftrekposten te schrappen, om de inkomstenbelasting verder te individualiseren en om het tarief te verlagen. Tot slot volgt een persoonlijk standpunt. 4.2 Heffingstechniek De aanslag betreft het in een bepaald kalenderjaar genoten inkomen. Dit betekent dat de aanslag pas na afloop van het jaar kan worden opgelegd. Niet eerder is immers bekend hoeveel inkomen iemand in de loop van het voorafgaande jaar in totaal heeft genoten. Zowel voor de overheid als voor de burgers is dat bezwaarlijk: de eerste ontvangt de verschuldigde belasting met geruime vertraging, en burgers zullen vaak onvoldoende opzij leggen om de aanslag te kunnen voldoen. Daarom zijn werkgevers verplicht gedurende het gehele jaar loonbelasting in te houden op het bruto salaris van hun werknemers.4 Uitkeringsinstanties en pensioenfondsen zijn eveneens inhoudingsplichtig. De belastingplichtigen kunnen de ingehouden loonbelasting verrekenen met de later opgelegde aanslag inkomstenbelasting. Onder bepaalde voorwaarden is de loonbelasting eindheffing en volgt geen aanslag in de inkomstenbelasting meer. Zelfstandige ondernemers en mensen die naast hun loon of salaris tevens niet aan inhouding van loonbelasting onderworpen inkomsten genieten, ontvangen in de loop van het jaar reeds een voorlopige aanslag naar een geschat belastbaar inkomen. Net zoals de loonbelasting kan deze voorlopige aanslag later worden verrekend met de definitieve aanslag.
80
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 81
4.3 Heffingsgrondslag De heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting is het inkomen dat iemand in een jaar heeft genoten. Sinds de belastingherziening van 2001 rangschikt de wet inkomsten in drie boxen: • belastbaar inkomen uit werk en eigen woning (box 1), • belastbaar inkomen uit aanmerkelijk belang (box 2), • belastbaar inkomen uit sparen en beleggen (box 3). In box 1 vallen loon en salaris, winst van zelfstandige ondernemers, pensioen, sociale uitkeringen en een bedrag wegens het voordeel van een eigen huis (de huurwaarde), verminderd met de betaalde hypotheekrente. Verder kan de belastingplichtige onder voorwaarden andere aftrekposten claimen. Het saldo van al deze bedragen wordt belast volgens een vierschijventarief waarvan de percentages al naar gelang de hoogte van het inkomen oplopen van 2,45 tot 52. In box 2 vallen alle voordelen die grootaandeelhouders van een naamloze of besloten vennootschap genieten uit of bij het afstoten van hun aandelen. Iemand is grootaandeelhouder, houder van een ‘aanmerkelijk belang’, wanneer hij meer dan 5 procent bezit van de aandelen in een nv of bv. De voordelen uit zo’n aanmerkelijk belang zijn belast tegen een vast tarief van 25 procent. Eerder heeft de vennootschap over de behaalde winst in beginsel al 29,6 procent vennootschapsbelasting voldaan.5 In box 3 valt het belastbaar inkomen uit sparen en beleggen. De belastingplichtige wordt geacht 4 procent rendement op zijn netto vermogen te maken, waarover hij een vast tarief van 30 procent is verschuldigd. Deze vermogensrendementsheffing kan heel onbillijk uitpakken. Wie, bij wijze van voorbeeld, in 2006 op zijn aandelen een negatief rendement van 10 procent maakte, moet toch 1,2 procent van de waarde van de aandelen aan de fiscus afdragen: 30 procent over het veronderstelde positieve rendement van 4 procent. Omgekeerd zal iemand die met zijn aandelen een werkelijk vermogensrendement van 10 procent behaalt, daarover effectief slechts 12 procent belasting voldoen: de verschuldigde 1,2 procent belasting is immers gelijk aan 12 procent van het werkelijk behaalde rendement van 10 procent. Hoe hoger het werkelijke rendement, hoe lager de effectieve belastingdruk uitpakt.
81
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 82
Deze uitkomst is vanzelfsprekend moeilijk te rijmen met het idee dat de inkomstenbelasting probeert mensen naar hun draagkracht in de heffing te betrekken. In dit geval heeft een meerderheid in het parlement echter gemeend meer gewicht te moeten toekennen aan andere aspecten. De heffing in box 3 is namelijk zeer eenvoudig (dus goed uitvoerbaar) en moeilijk door het opzetten van belastingbesparende juridische constructies te omzeilen. Het verzamelinkomen is gelijk aan de optelsom van het belastbare inkomen uit de drie boxen, elk belast tegen hun eigen tarief. Vóór 2001 bestonden de boxen niet. Toen werd iemand aangeslagen op basis van zijn verzamelinkomen (al heette dat toen anders), volgens een en hetzelfde tarief.6 De overstap op het boxenstelsel ging ten koste van het draagkrachtkarakter van de inkomstenbelasting, omdat het progressieve tarief niet langer wordt toegepast op het gezamenlijke inkomen uit verschillende bronnen. Bij het boxenstelsel gaat een deel van de progressiewerking van het tarief verloren. Voorbeeld Stel, het tarief kent twee ‘schijven’. Over de eerste inkomensschijf van 40.000 euro is 30 procent verschuldigd, van het inkomen boven 40.000 euro (de tweede schijf ) roomt de fiscus 50 procent af. Iemand verdient een salaris van 40.000 euro en geniet inkomsten uit vermogen van 5.000 euro. Bij het stelsel dat tot 2001 gold, werd geheven over een belastbaar inkomen van 45.000 euro. Verschuldigde inkomstenbelasting: 14.500 euro (30 procent over de eerste schijf van 40.000 plus 50 procent over de resterende 5.000 in de volgende tariefschijf ). Bij het boxenstelsel wordt het tarief afzonderlijk toegepast op inkomen uit arbeid en inkomsten uit vermogen. Over de arbeidsinkomsten is 12.000 euro verschuldigd (30 procent van 40.000), over de inkomsten uit vermogen 1.500 euro (30 procent van 5.000), dus in totaal 13.500 euro. Bij een even hoog inkomen van 45.000 euro betaalt iemand onder het boxenstelsel dus 1.000 euro minder belasting. De heffingsgrondslag uit elke box staat in tabel 4.1. Het beeld wordt gedomineerd door de belastbare inkomsten uit arbeid, met inbegrip van sociale uitkeringen en pensioenen. De winst uit onderneming blijft achter door be-
82
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 83
staande faciliteiten voor zelfstandigen en doordat succesvolle ondernemers hun zaak veelal hebben omgezet in een besloten vennootschap. De bv maakt voortaan de winst en betaalt daarover vennootschapsbelasting. Zo’n ondernemer treedt als directeur in dienst bij zijn eigen bv, waarvan hij alle aandelen houdt, tegen een door hemzelf vastgesteld salaris. De eigen woning levert door de mogelijkheid de hypotheekrente af te trekken per saldo een omvangrijk negatief bedrag op. De belastbare inkomsten in box 2 en box 3 blijken samen genomen slechts 5 procent van de heffingsgrondslag uit te maken. Over belastbaar inkomen uit werk en woning zijn tevens premies voor drie volksverzekeringen verschuldigd, te weten voor de aow, de Algemene Nabestaandenwet (anw) en de awbz (zie verder in hoofdstuk 6). De inkomstenbelasting en deze premies samen staan bekend als de inkomensheffing. Over belastbaar inkomen in box 2 en box 3 hoeft geen premie voor de volksverzekeringen te worden betaald. Tabel 4.1: Inkomensheffing: grondslag en opbrengst in miljard euro, 2002a Belastbaar inkomen uit werk en woning (box 1) • winst uit onderneming • inkomsten uit arbeid, pensioen, sociale uitkeringen • inkomsten uit eigen woning • overige bestanddelen Belastbaar inkomen uit aanmerkelijk belang (box 2) Belastbaar inkomen uit sparen en beleggen (box 3)
248 15 254 -16 -5
Verzamelinkomen Bruto opbrengst van de inkomensheffing af: heffingskortingen Netto opbrengst van de inkomensheffing
6 8 —262 88 26 —62
a Inkomensheffing = inkomstenbelasting + premies volksverzekeringen. Bron: Tweede Kamer (2005-2006a), 52
83
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 84
Tabel 4.1 geeft het belastbare inkomen uit elke box. Bij de berekening van het belastbare inkomen uit box 1 kunnen allerlei kosten worden afgetrokken. Zelfstandige ondernemers mogen bij de berekening van hun winst eerst de kosten van ingekochte goederen, de loonkosten van hun personeel en hun overige kosten aftrekken van de verkoopopbrengst. Alleen het voordelige verschil wordt belast. Net zo mochten werknemers tot 2001 de kosten aftrekken die zij voor hun werk maken. Tegenwoordig blijft hun aftrek beperkt tot de kosten van het woon-werkverkeer. De wetgever gaat ervan uit dat werknemers hun overige kosten kunnen compenseren via een in 2001 ingevoerde korting op de verschuldigde belasting. Deze arbeidskorting is voor iedereen even hoog en bedraagt 1.357 euro. Voor de een is dit ruim voldoende, vooral wanneer de werkgever kosten vergoedt, bijvoorbeeld voor werkkleding, vakliteratuur en representatie. De beroepskosten van andere werknemers kunnen hoger zijn dan 1.357 euro, terwijl zij die uit eigen zak moeten betalen. Deze beperking van de kostenaftrek staat op gespannen voet met het draagkrachtbeginsel. Uitgaven die iemand moet doen om zijn inkomen te kunnen verdienen verminderen immers het vrij te besteden inkomen. De beperkte kostenaftrek is in 2001 ingevoerd als vereenvoudigingsmaatregel, omdat de oude regeling conflictgevoelig en voor zowel belastingplichtigen als de belastingdienst bewerkelijk was. Ook het eigen huis vormt een bron van fiscaal inkomen. De eigenaar-bewoner moet wegens woongenot een betrekkelijk bescheiden bedrag bij zijn inkomen tellen, de ‘huurwaarde’. Daartegenover mag hij alle betaalde hypotheekrente en de eventuele erfpachtcanon aftrekken. De aftrekbare rente is doorgaans een veelvoud van het voordeel dat huizenbezitters bijtellen. Daarom vermeldt tabel 4.1 een negatief belastbaar inkomen uit de eigen woning van 16 miljard euro. De heffingsgrondslag van box 1 omvat nóg een aantal bestanddelen die samen een negatieve post van 5 miljard euro opleveren. Het gaat hier onder andere om de aftrek wegens hoge ziektekosten, de zelfstandigenaftrek en de aftrek van giften aan instellingen van algemeen belang. In de loop van de tijd zijn steeds meer aftrekposten en vrijstellingen in de inkomensheffing opgenomen. Keer op keer bezwijken kamerleden en bewindslieden voor de aandrang om bepaalde activiteiten via fiscale tegemoetkomingen te ondersteu-
84
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 85
nen: de landbouwsector, de scheepvaart, filmproducties, scholing, onderzoek en ontwikkeling en zo verder. Box 3 kent vergelijkbare tegemoetkomingen in de vorm van vrijstellingen voor vermogen dat ‘groen’ of ‘cultureel’ is belegd. Al dit soort regelingen is er mede de oorzaak van dat de belastingwet zo hopeloos ingewikkeld is geworden. Bovendien derft de schatkistbewaarder door deze faciliteiten jaarlijks vele miljarden euro. Het gaat in feite om uitgaven van de overheid in de vorm van een belastingvoordeel. Daarom heten deze faciliteiten ‘belastinguitgaven’. Een belastinguitgave is een tegemoetkoming in de fiscale wetgeving die inbreuk maakt op de algemene bepalingen over de heffingsgrondslag of die een afwijking vormt van de ‘normale’ structuur van de belastingwet, en die een beleidsdoelstelling bevordert die de overheid ook via directe uitgaven kan nastreven. Omdat meningsverschil mogelijk is hoe de ‘normale’ structuur van de wet eruitziet, staan beleidsmakers aan de verleiding bloot politiek gevoelige tegemoetkomingen tot onderdeel van de normale structuur van een belastingwet te verklaren, waardoor zij bij de begrotingsbehandeling eerder buiten de integrale kritische afweging van directe uitgaven en belastinguitgaven blijven. Dit mechanisme verklaart waarom de fiscale faciliteiten voor de eigen woning en pensioensparen ontbreken in het overzicht van belastinguitgaven in de miljoenennota (zie ook onderdeel 4.6). De Miljoenennota 2007 somt voor de belastingen op inkomen, winst en vermogen ruim zestig faciliteiten op, die samen een belastingderving opleveren van iets meer dan 7 miljard euro.7 Het gaat hierbij voor het overgrote deel om regelingen die elk afzonderlijk een betrekkelijk gering budgettair belang hebben. Bij de effectiviteit van nogal wat faciliteiten passen vraagtekens. Vooral mensen met hogere inkomens maken er gebruik van, waardoor deze subsidies scheef verdeeld zijn. Het valt op dat het overzicht van belastinguitgaven in de miljoenennota verre van volledig is. Door gerapporteerde en verzwegen belastinguitgaven aan te pakken valt de heffingsgrondslag van de inkomensheffing aanzienlijk te verbreden (zie onderdeel 4.6). Door niet-ondernemers gerealiseerde vermogenswinsten blijven in de regel onbelast. Wie zijn aandelen met 20.000 euro winst verkoopt, hoeft over dat voordeel geen belasting te betalen.8 Toch verschillen vermogenswinsten niet wezenlijk van andere inkomsten, zoals winst en salaris. In beide gevallen
85
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 86
krijgt iemand de beschikking over geld dat hij vrijelijk kan sparen of besteden. In beide gevallen neemt zijn draagkracht even veel toe. Over loon dient eerst met de fiscus te worden afgerekend, behaalde vermogenswinsten blijven daarentegen onbelast. Op deze regel bestaan twee uitzonderingen. Zoals gezegd, is de winst die grootaandeelhouders behalen bij het afstoten van aandelen uit hun aanmerkelijk-belangpakket wél belast, in box 2. Verder telt de winst die een ondernemer behaalt bij de verkoop van bezittingen die op de balans van zijn bedrijf staan (zakenpand, machines), mee bij de bepaling van zijn fiscale winst. Ontvangen schenkingen en erfenissen vormen geen inkomen in fiscale zin. Toch ontsnappen zulke verkrijgingen niet aan de greep van de fiscus. Over weggeschonken bedragen is schenkingsrecht verschuldigd, erfgenamen betalen successierecht (zie onderdeel 7.6). 4.4 Belastingeenheid Tot 1973 werd het inkomen van een werkende gehuwde vrouw opgeteld bij dat van haar man, die een aanslag kreeg op basis van hun gezamenlijke inkomen.9 Zo’n belasting op basis van het gezinsinkomen ontmoedigt gehuwde vrouwen om buitenshuis te gaan werken, omdat haar eigen inkomen bij haar echtgenoot wordt belast tegen zijn hoogste tarief. Hierdoor houdt de vrouw netto erg weinig van haar verdiensten over. Voorbeeld Man en vrouw zijn gehuwd en verdienen ieder een belastbaar loon van 25.000 euro. Bij het nu geldende stelsel ontvangen zij ieder een eigen aanslag van 932 euro. Samen dragen zij 1.864 euro af. Onder het systeem dat tot 1973 gold, kreeg de man een aanslag over het gezamenlijke belastbare loon van 50.000 euro. Hij zou daarover bij het huidige tarief 7.819 euro belasting kwijt zijn.10 Onder dat oude systeem slokte de fiscus in dit voorbeeld dus 5.955 euro méér op van het gezinsinkomen. Dat maakte het voor de gehuwde vrouw financieel al een stuk minder aantrekkelijk om toe te treden tot de arbeidsmarkt. Bij een hoog inkomen van de man werd zijn werkende vrouw afgestraft. Veelverdieners hadden in het begin van de jaren zeventig te maken met een toptarief van 71 procent. Verdiende hun vrouw een tamelijk beschei-
86
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 87
den bedrag bij, dan roomde de fiscus daarvan (via de aanslag van de man) 71 procent af. Zij hield netto slechts 29 cent van elke verdiende gulden over. Vanaf 1973 is de heffing van inkomstenbelasting met enkele tussenstappen steeds verder geïndividualiseerd. De principiële reden was dat politici een einde wilden maken aan de ongelijke fiscale behandeling van gehuwde vrouwen. De praktische reden lag bij de spanning op de arbeidsmarkt. De regering hoopte dat veel gehuwde vrouwen bereid zouden zijn een betaalde baan te zoeken zodra dit financieel een stuk lonender was geworden. Bij gehuwd of ongehuwd samenwonende partners geldt tegenwoordig als hoofdregel dat iedere belastingplichtige een aanslag krijgt voor zijn of haar eigen inkomsten. Aftrekbare kosten komen in aanmerking bij degene op wie de uitgaven drukken. Bij gemeenschappelijke inkomensbestanddelen volgt de fiscus de keuze die partners in de aangifte maken. Het meest sprekende voorbeeld van zo’n gemeenschappelijk inkomensbestanddeel is de eigen woning. Partners mogen zelf uitmaken hoe zij de bijtelpost wegens huurwaarde en de aftrekbare hypotheekrente onderling verdelen, mits zij beide bestanddelen maar aan elkaar koppelen. Het is dus niet toegestaan dat de partner met het laagste inkomen de bijtelpost aangeeft (belast tegen 34,15 procent), terwijl de partner met het hoogste inkomen de rente aftrekt tegen het toptarief van 52 procent. 4.5 Tarief schijventarief Net als nagenoeg alle andere industrielanden past Nederland bij de berekening van de verschuldigde inkomstenbelasting in box 1 een schijventarief toe. Bij zo’n tarief wordt het belastbare inkomen gesplitst in een aantal schijven. Over inkomen binnen elke schijf wordt hetzelfde tariefpercentage geheven. Voor elke opvolgende schijf geldt een hoger percentage. Het tarief dat wordt toegepast op het belastbare inkomen uit werk en eigen woning kent vier schijven. De eerste schijf is 17.046 euro lang. Mensen die meer verdienen, krijgen met de tweede schijf (van 13.585 euro) te maken. Met meer dan 30.631 euro, de som van het bedrag van de eerste en de tweede schijf,
87
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 88
komt men in de derde schijf terecht. Bij een belastbaar inkomen van meer dan 52.228 euro verzeilt de belastingbetaler in de topschijf. Het tarief dat van toepassing is bij de opeenvolgende schijven loopt sprongsgewijs op van 2,45 tot 52 procent. Sinds 1990 worden inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen geheven over een uniforme grondslag, via één aanslag. Tabel 4.2 toont het gezamenlijke tarief van deze inkomensheffing dat geldt voor het belastbare inkomen in box 1. Over het belastbare inkomen in de boxen 2 en 3 wordt een vast tarief geheven van 25 respectievelijk 30 procent en zijn geen premies voor de volksverzekeringen verschuldigd. De laatste kolom van tabel 4.2 laat zien dat bijna de helft van de 12 miljoen bij de fiscus bekende belastingplichtigen niet boven de eerste tariefschijf uitkomt. Het gaat om bejaarden, die naast hun aow-uitkering geen of een vrij bescheiden aanvullend pensioen genieten, om werknemers met een deeltijdbaan en bijvoorbeeld scholieren met een vakantiebaan. Met het toptarief van 52 procent heeft slechts 5 procent van de belastingplichtigen te maken. Tabel 4.2: Schijventarief inkomensheffinga Schijf
1 2 3 4
Inkomen in euro Belasting Premie Totaal Belastingplichtigen van tot (%) (%) (%) (verdeling in %)b 0 17.046 30.632 52.228
17.046 30.632 52.228 ∞
2,45 9,75 42 52
31,7 31,7 -
34,15 41,45 42 52
46 32 17 5
a Geldt voor belastingplichtige die op 1 januari 2006 jonger dan 65 jaar was; 65-plussers betalen over inkomen in de eerste twee schijven 17,9 procentpunt minder. b In 2005. Bron: Ministerie van Financiën; Spanjers (2006), 52
heffingskortingen Op de verschuldigde inkomensheffing komen één of meer heffingskortingen in mindering. Iedere belastingplichtige kan aanspraak maken op de algemene heffingskorting van 1.990 euro. Aan mensen zonder eigen inkomen wordt de algemene korting in maandelijkse porties uitbetaald, mits hun
88
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 89
partner voldoende belasting betaalt. Behalve op de algemene heffingskorting kunnen belastingplichtigen onder bepaalde voorwaarden aanspraak maken op nog diverse andere heffingskortingen. De belangrijkste daarvan is de al genoemde arbeidskorting van 1.357 euro, die kan worden geclaimd door iedereen die economisch actief is. Verder zijn er speciale heffingskortingen voor mensen met kinderen en voor 65-plussers. De afdracht aan de fiscus bestaat dus uit de volgens tabel 4.2 verschuldigde inkomensheffing, verminderd met het totaalbedrag van de heffingskortingen. De wet bepaalt dat heffingskortingen kunnen worden weggestreept tegen feitelijk verschuldigde belasting. Hierdoor hebben sommige belastingplichtigen een ‘verzilveringsprobleem’. Zij kunnen een deel van hun heffingskorting(en) niet verzilveren, omdat zij te weinig belasting verschuldigd zijn. De fiscus betaalt het restant van de heffingskortingen immers niet uit. Ook wie het wettelijk minimumloon verdienen, kampen met het verzilveringsprobleem (zie onderdeel 2.4). Voorbeeld Een belastingplichtige heeft aanspraak op de algemene heffingskorting (1.990 euro), de arbeidskorting (1.357 euro) en kinderkortingen (1.646 euro), in totaal 4.993 euro. Aan inkomensheffing is zij 4.400 euro verschuldigd. De fiscus betaalt haar het verschil van 593 euro niet uit. Zij heeft dus een verzilveringsprobleem. Het verzilveringsprobleem voor gezinnen met kinderen hoort met ingang van 2008 overigens tot het verleden. Dan wordt de bestaande kinderkorting namelijk omgezet in een uitkeerbare kindertoeslag, die te vergelijken valt met de huurtoeslag en de zorgtoeslag.11 4.6 Grondslagerosie In de loop van de jaren is de grondslag van de inkomensheffing steeds verder uitgehold doordat de wetgever meer en meer tegemoetkomingen in de vorm van aftrekposten en vrijstellingen in het leven heeft geroepen. Afgaande op het overzicht van de belastinguitgaven in de miljoenennota zou de schatkist door zulke verkapte subsidies in de inkomensheffing en de winstbelasting van vennootschappen jaarlijks 7 miljard euro derven. In dit over-
89
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 90
zicht ontbreken echter de drie kwantitatief belangrijkste en politiek meest gevoelige posten. Het betreft: • de fiscale behandeling van de eigen woning, • de gunstige behandeling van pensioensparen, • de onbelaste kinderbijslag. fiscale behandeling eigen woning In 2006 was met de hypotheekrenteaftrek ruim 26 miljard euro gemoeid. Als belast voordeel uit de eigen woning – de zogeheten huurwaarde – gaven eigenwoningbezitters samen bijna 5 miljard euro aan.12 Het negatieve saldo van renteaftrek en huurwaarde versmalt de heffingsgrondslag van de inkomensheffing met meer dan 21 miljard euro. Hierdoor derft de schatkist bijna 9,5 miljard euro.13 Dit belastingvoordeel voor eigenwoningbezitters valt te beschouwen als een subsidie. Het grootste deel daarvan komt terecht bij de middengroepen en de hogere-inkomensgroepen. Door het progressieve tarief is de belastingbesparing per afgetrokken euro hypotheekrente groter naarmate het inkomen hoger is. Bovendien bewonen mensen met een goed inkomen doorgaans grotere huizen en hebben zij hogere hypotheken. Zodoende profiteren zij veruit het meest van de fiscale subsidie. Mede om die reden ligt de hypotheekrenteaftrek regelmatig onder vuur. 4.1
Eigen huis als bron van inkomen
De wetgever heeft ervoor gekozen de eigen woning als bron van inkomen te behandelen. Tot het inkomen horen in het algemeen geen voordelen die iemand geniet buiten deelneming aan het economisch verkeer, zoals door eigen duurzame consumptiegoederen te gebruiken (auto, plezierjacht, duur schilderij). Waarom wordt het eigen huis anders behandeld en wél als bron van inkomen aangemerkt? Het alternatief, defiscalisering van de eigen woning, zou goed passen in het streven naar fiscale harmonisatie binnen Europa. Uitgezonderd België kennen ook de buurlanden namelijk geen bijtelling van huurwaarde. De ijzeren consequentie van deze zienswijze is wél dat lasten in verband met de eigen woning fiscaal niet langer als kosten aftrekbaar zouden zijn, ook de hypotheekrente niet.
90
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 91
Een tweede fiscale tegemoetkoming voor eigen woningbezitters krijgt in het maatschappelijk debat veel minder aandacht dan de renteaftrek. De huurwaarde die bezitters van een eigen huis bij hun inkomen moeten tellen, bedraagt maximaal 0,6 procent van de waarde van de eigen woning.14 Deze bijtelling is gebonden aan een maximum van 8.900 euro per jaar. Bovendien kan de fiscale bijtelling sinds 2005 niet méér bedragen dan de renteaftrek. Mensen die hun hypotheek hebben afgelost, en dus geen rente betalen, hoeven geen bedrag wegens huurwaarde in hun aangifte te vermelden. Al met al wordt gemiddeld slechts een rendement van krap 0,5 procent belast op het eigen geld dat gezinnen in hun koopwoning hebben gestoken (650 miljard euro). Dit eigen geld had in principe ook kunnen worden belegd door het op een depositorekening bij de bank te zetten of door te investeren in aandelen en obligaties. Bij die alternatieve beleggingen geniet de belegger in box 3 een fictief belastbaar rendement van 4 procent. De tegemoetkoming zit hem hier in het feit dat de fiscus bij een belegging in de stenen van het eigen huis gemiddeld een veel lager rendement in aanmerking neemt (nog geen 0,5 procent) dan bij alle overige beleggingen (4 procent). In box 3 zou over dit rendementsverschil 30 procent verschuldigd zijn. Zo laat zich een belastingbesparing voor beleggers in een eigen huis berekenen van 7,5 miljard euro.15 pensioensparen Een volgende zeer belangrijke tegemoetkoming in de inkomensheffing bestaat uit de ‘omkeerregel’ bij oudedagsvoorzieningen. De normale regel – inkomen is belast wanneer het wordt verdiend – is bij premiebetalingen voor een pensioenverzekering omgekeerd. Door de werkgever opgebrachte pensioenpremies vormen voor de werknemer onbelast loon. De premie die de werknemer zelf betaalt, levert hem een fiscale aftrekpost op. Eerst de op latere leeftijd genoten pensioenuitkeringen vallen onder de inkomensheffing. Dit is voordelig omdat belastingheffing in de toekomst veelal plaatsvindt tegen een lager tarief. Het tarief waartegen werknemers pensioenpremies aftrekken, is gemiddeld 45 procent, terwijl pensioenuitkeringen gemiddeld tegen slechts 25 procent worden belast.16 Daar komt nog bij dat de aangroei van de belegde pensioenpremies bij de pensioenfondsen onbelast blijft. Net als de faciliteit voor de eigen woning komt de fiscale tegemoetkoming voor het pensioensparen in hoge mate ten goede aan de hoog-
91
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 92
ste inkomensgroepen (tabel 4.3). In 2004 was met vrijgestelde en afgetrokken pensioenpremies 29 miljard euro gemoeid. Bij een gemiddeld aftrektarief van 45 procent legde de schatkist hier 13 miljard euro op toe. 4.2 Matteüseffect in beeld Matteüseffect: wie heeft, zal nog meer krijgen (25:29). Tabel 4.3 laat zien hoe het negatieve inkomen uit eigen woning en de aftrek van pensioenpremies over de belastingbetalers zijn verdeeld. Eerst zijn ruim 0,8 miljoen belastingplichtigen zonder inkomen apart gezet in de kolom ‘geen’. Het gaat hier om niet-verdienende partners die aanspraak op de algemene heffingskorting maken, omdat hun werkende partner voldoende belasting betaalt. De overige ruim 11 miljoen belastingplichtigen met eigen inkomsten zijn vervolgens op basis van hun belastbaar inkomen gerangschikt in tien groepen. Elke groep is even groot en omvat dus 10 procent van de belastingplichtigen met inkomen. De 1,1 miljoen met de allerlaagste inkomens zit in de eerste 10-procentgroep. Zo gaat het verder. De 1,1 miljoen belastingplichtigen met de hoogste inkomens – hoofdzakelijk witte mannen met een voltijdbaan – bevolken de tiende 10-procentgroep. Zij hebben ongeveer een kwart van het bruto inkomen (zie tabel 2.7), maar toucheren 31 procent van het negatieve inkomen uit eigen woning en 42 procent van de pensioenfaciliteit. Omdat zij te maken hebben met de hoogste tariefpercentages, zijn de belastingvoordelen uit hoofde van deze faciliteiten nog aanzienlijk schever verdeeld. Tabel 4.3: Gebruik van twee belastinguitgaven, 2003a Totaal 10%-groepen van belastbaar inkomen (mld euro) geen 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Saldo inkomen uit eigen woning -18,6 Pensioenpremie -29,2
0,5 2,6 1,7 2,0 2,9 6,9 9,6 12,2 14,2 16,8 30,8 0,2 0,7 0,3 0,6 0,8 2,3 5,5 10,0 15,3 22,5 41,7
a Procentueel aandeel van elke 10-procentgroep in totale bedrag. Bron: cbs Inkomens Panel Onderzoek
92
10
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 93
kinderbijslag Een derde belastingfaciliteit betreft de kinderbijslag, die is vrijgesteld van inkomensheffing. Het gaat bij deze overdracht aan gezinnen om meer dan 3 miljard euro per jaar. Zou deze vrijstelling vervallen, dan neemt de opbrengst van de inkomensheffing met ruim 1 miljard euro toe. slotsom Al met al gaat het bij de drie genoemde faciliteiten in de inkomensheffing om een belastingderving van meer dan 30 miljard euro (9,5 + 7,5 + 13 + 1), ruim viermaal het bedrag dat de miljoenennota aan belastinguitgaven rapporteert. De budgettaire betekenis van de fiscale subsidie voor het eigen huis zal nog (fors) toenemen. Het aandeel eigen woningen in de nationale huizenvoorraad blijft in de komende jaren namelijk groeien en een duidelijke daling van de huizenprijzen wordt voorlopig niet verwacht. Mocht de rente de komende jaren stijgen, dan zal het budgettaire beslag door de hypotheekrenteaftrek alleen maar oplopen, zonder dat de Tweede Kamer deze verkapte subsidie bij de behandeling van de rijksbegroting integraal afweegt tegen bijvoorbeeld de uitgaven voor onderwijs, gezondheidszorg en ontwikkelingssamenwerking.17 4.7 Fiscale behandeling van leefvormen Tot aan de belastingherziening van 2001 kende de inkomstenbelasting een belastingvrije som. Alleen over inkomen dat de belastingvrije som te boven ging, werd geheven. In het jaar 2000 bedroeg de belastingvrije som 4.062 euro.18 Mensen die destijds over de top van hun inkomen 34 procent betaalden, hoefden dankzij de belastingvrije som 1.380 euro minder belasting te betalen (34 procent van 4.062). Wie te maken hadden met het toenmalige toptarief van 60 procent, bespaarden 2.437 euro (60 procent van 4.062). Net als een aftrekpost is een belastingvrije som dus meer waard naarmate iemand over de top van zijn inkomen een hoger tarief verschuldigd is. Wanneer bij gehuwde of ongehuwde samenlevers het inkomen van een van beide partners lager was dan de belastingvrije som, kon de belastingvrije som van de partner die minder dan 4.062 euro verdiende, in zijn geheel naar de andere partner worden overgeheveld. Deze kostwinnersfaciliteit was tussen 1.380 en 2.437 euro per jaar waard, afhankelijk van het hoogste tarief van de kostwinner.
93
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 94
Bij de belastingherziening in 2001 is de belastingvrije som vervangen door de algemene heffingskorting. In 2006 bedraagt zij 1.990 euro. Deze korting wordt van de verschuldigde belasting afgetrokken en is dus, anders dan een belastingvrije som, voor iedereen even veel waard. Wie geen eigen inkomen heeft en met iemand anders samenwoont, krijgt de heffingskorting rechtstreeks door de belastingdienst uitgekeerd. Het gaat nog steeds om een kostwinnersfaciliteit, want de niet-verdienende partner kan de korting alleen claimen wanneer de verdienende partner voldoende belasting betaalt. Voorstanders van deze regeling benadrukken de zorgplicht van de kostwinner. Verder willen zij geen fiscale ‘boete’ zetten op de keuze van een van beide partners om onbetaald voor het huishouden en de kinderen te zorgen. Tegenstanders zien de dubbele korting als een faciliteit die het traditionele gezin subsidieert en vrouwen ontmoedigt toe te treden tot de arbeidsmarkt (‘aanrechtsubsidie’). De paarse coalitie (pvda, vvd en d66) die in de periode 1994-2002 de lakens uitdeelde, was in principe voorstander van volledige individualisering van de inkomstenbelasting. Dit houdt onder andere in dat iemand zijn heffingskorting alleen kan verzilveren door een eigen inkomen te verdienen. Uitbetaling van de korting omdat een ander (de werkende partner) voldoende belasting betaalt, verdraagt zich niet met een strikt individuele belastingheffing. Niet-verdienende partners moeten na individualisering dus buitenshuis inkomen gaan verdienen, willen zij hun heffingskorting van 166 euro per maand niet kwijtraken. Dat is precies de bedoeling. De paarse partijen wilden economisch niet-actieve partners de arbeidsmarkt opdrijven, in het belang van hun emancipatie. Na volledige individualisering neemt de belastingdruk voor elk van de 0,8 miljoen klassieke kostwinnersgezinnen in één klap met 1.990 euro toe. Voor getroffen huishoudens kan het koopkrachtverlies oplopen tot 15 procent (tabel 4.4). Deze ijzeren consequentie van een werkelijk individuele belastingheffing zonder kostwinnersfaciliteit heeft Paars niet durven trekken. Het is de ironie van de geschiedenis dat de afbraak van de kostwinnersfaciliteit pas is ingeluid door een kabinet dat de steun geniet van twee erkende gezinspartijen – het cda en de ChristenUnie (onderdeel 10.5).
94
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 95
Tabel 4.4: Koopkrachtgevolgen bij afschaffing van de ‘aanrechtsubsidie’a Kostwinner met kinderen • bruto jaarloon 30.000 euro • bruto jaarloon 60.000 euro Paar met kinderen in de bijstand
-8,4 -5,3 -14,8
a Koopkrachtverlies in procenten, zonder compensatie via de bijstand. Bron: mededeling Ministerie van Financiën
Andere politieke groeperingen, met name het cda, wilden tot nu toe juist dat de gezinsdraagkracht bij de vormgeving van het inkomstenbelastingtarief een grotere rol zou gaan spelen. De christen-democraten vroegen respect (en subsidie) voor de onbetaalde zorgtaken die de partner verricht, zowel binnen het gezin als in het vrijwilligerswerk. Zij pleitten voor invoering van een splitsingsstelsel, waarbij de inkomens van beide (on)gehuwde partners worden opgeteld, ongeacht de vraag wie het inkomen verdient. Vervolgens wordt bij dit stelsel het gezamenlijke inkomen gesplitst: aan elk van de partners wordt de helft van het gezamenlijke inkomen toegerekend. De verschuldigde belasting wordt per individu berekend, uitgaande van deze toegerekende inkomens. Invoering van een splitsingsstelsel is – in vergelijking met de bestaande regeling – gunstig voor kostwinners met hoge inkomens. Bij een budgettair neutrale operatie gaan met name alleenstaanden er door de overgang op een variant van het splitsingsstelsel op achteruit. 4.3
Leefvorm en belastingdruk
Huishoudens met hetzelfde belastbaar inkomen betalen, afhankelijk van de leefvorm, een verschillend bedrag aan de fiscus. In de hierna vergeleken situaties bedraagt het inkomen van het huishouden 40.000 euro. Zowel een werkende alleenstaande als een kostwinner ontvangt in dit geval een aanslag van 12.039 euro. De partner van de kostwinner kan echter een eigen heffingskorting van 1.990 euro claimen. Per saldo betalen de kostwinner en zijn partner samen hierdoor slechts 10.049 euro. Een huishouden met twee verdieners, waarin elke partner een belastbaar inkomen van 20.000 euro verdient, draagt aanzienlijk minder af: 7.396 euro. Het voor-
95
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 96
delig verschil van 2.653 euro ten opzichte van de door kostwinners betaalde inkomensheffing ontstaat doordat beide partners de arbeidskorting van 1.357 euro toucheren, en doordat de ‘tweede’ twintig mille bij de kostwinner tegen een hoger tarief is belast dan bij de partner uit het tweeverdienersgezin. Dit progressie-effect scheelt hier nog eens 1.296 euro. Na invoering van het splitsingsstelsel zou een huishouden met één kostwinner voortaan 8.753 euro betalen in plaats van 10.049 euro. Elke partner wordt in dit geval voor twintig mille aangeslagen, ongeacht wie welk deel van het huishoudensinkomen verdient. Het verschil bestaat uit het genoemde progressie-effect van 1.296 euro. Iedere partner betaalt nu belasting over de helft van het inkomen van de kostwinner, maar de nietwerkende partner kan geen arbeidskorting claimen. Wanneer de man 30.000 euro en de vrouw 10.000 euro verdient, betalen partners samen 515 euro méér inkomensheffing (7.911 euro) dan een stel waar elk van de partners 20.000 euro verdient (7.396 euro); vergelijk de onderste twee regels van tabel 4.5. Bij het bestaande stelsel blijkt de belastingdruk voor tweeverdieners te variëren met de verhouding waarin zij bijdragen aan het gezamenlijke huishoudensinkomen. De druk is het laagst wanneer elke partner de helft van het gezamenlijke inkomen verdient. Tabel 4.5: Drukverschil inkomensheffing per leefvorma Inkomensheffing
Indexb
Alleenstaande Eenverdiener/kostwinner Tweeverdieners (inkomensaandelen 50:50) Tweeverdieners (inkomensaandelen 75:25)
12.039 10.049 7.396 7.911
100 84 61 66
a Belastbaar inkomen van het huishouden is 40.000 euro. b Alleenstaande = 100.
Het verkiezingsprogramma dat het cda eind september 2006 aan de kiezers presenteerde, verlegt de koers echter met 180 graden. Ook de christen-democraten verklaren nu dat zij de inkomstenbelasting wensen te individualiseren. Zo hopen zij de arbeidsdeelname van gehuwde vrouwen te stimule-
96
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 97
ren, wat het economisch draagvlak voor de premiefinanciering van aow en ouderenzorg breder maakt. Het cda rekent erop dat het bij een aanzienlijk hogere arbeidsparticipatie niet nodig is de aow-leeftijd te verhogen om de overheidsfinanciën vergrijzingsbestendig te maken. Ook zouden bemiddelde bejaarden dan niet hoeven bij te dragen aan de financiering van de aow, zoals onder andere de pvda bepleit. Het is echter uiterst kwestieus of uitsluitend met een hogere arbeidsparticipatie kan worden volstaan om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn te kunnen garanderen. Het cda-programma belooft gezinnen met kinderen compensatie voor het vervallen van de kostwinnersfaciliteit, in de vorm van een flinke verhoging van de kinderbijslag. Kinderloze gezinnen met één inkomen zien hun koopkracht evenwel dalen met de in tabel 4.4 vermelde percentages. Daarom denkt het cda aan stapsgewijze invoering van de individualisering van de inkomensheffing gedurende een overgangsperiode van maar liefst twintig jaar. Opvallend genoeg ging in september 2006 ook de pvda om. Tijdens de algemene beschouwingen over de rijksbegroting voor 2007 keerde fractieleider Wouter Bos zich tegen plannen van cda en vvd om de tegemoetkoming voor kostwinners in de toekomst af te breken, terwijl zijn partij in het verleden een uitgesproken voorstander van individualisering was. 4.8 De slag om het tarief tariefverlaging Inkomen is – naast vermogen en bestedingen – een belangrijke maatstaf om te bepalen hoeveel iemand kan bijdragen aan de financiering van de overheidsuitgaven. Het progressieve tarief van de inkomstenbelasting bewerkstelligt dat burgers in verhouding meer bijdragen naarmate zij het beter hebben. Sommige economen verdedigen de tariefprogressie, omdat meer bemiddelde belastingbetalers het geld gemakkelijker kunnen missen. Anderen propageren een proportioneel tarief, een ‘vlaktaks’ (zie hoofdstuk 5), waarbij iedereen van elke euro inkomen een gelijk aantal centen naar de fiscus brengt. De optimale tariefopbouw valt niet af te leiden uit een hoog beginsel of als uitkomst van wetenschappelijke analyse. In de praktijk is de tariefstructuur het resultaat van politieke besluitvorming. Wat generaliserend ge-
97
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 98
zegd: links pleit voor een sterkere tariefprogressie dan rechts. In hoofdstuk 3 bleek dat beide politieke stromingen de lastendruk op inkomen uit arbeid willen verlichten. Links zal vooral het tarief van de eerste schijf willen drukken, rechts mikt eerder op een verlaging van de tariefpercentages over de gehele linie. Daarvan profiteren de hoge inkomens veruit het meest. De sp trok in haar verkiezingsprogramma uit september 2006 1,2 miljard euro uit om het tarief van de eerste schijf met 0,75 procentpunt te matigen. De vvd wenste alle schijfpercentages met 2,5 procentpunten te verlagen en zette voor dat doel 7,7 miljard euro in. Van de tariefvariant van de vvd profiteren de hoge inkomens uiteraard veruit het meest (tabel 4.6). Tabel 4.6: Tariefverlaging: sp- en vvd-variant Belastbaar inkomen (euro)
Lastenverlichting (euro)
Lastenverlichting (procent)a
sp
vvd
sp
vvd
25.000 50.000 100.000
127 127 127
625 1.250 2.500
1/2
21/2 21/2 21/2
1/4 1/8
a In procenten van het belastbaar inkomen.
In hoofdstuk 3 bleek ook dat de budgettaire ruimte voor verlichting van de microlastendruk beperkt is. Toch is een algemene verlaging van het tarief van de inkomensheffing mogelijk. Het verlies voor de schatkist als gevolg van zo’n tariefverlaging kan worden goedgemaakt door de belastingmix te wijzigen, de heffingsgrondslag te verbreden en/of de tariefstructuur aan te passen. wijziging belastingmix Het parlement kan besluiten het aandeel van de inkomensheffing in de totale belastingopbrengst te verminderen. Om de totale belastingopbrengst gelijk te houden zal het aandeel van andere belastingen dan moeten toenemen. Het verleden kent voorbeelden van zo’n bewuste manipulatie van de belastingmix. Zo is bij de belastingherziening in 2001 de energiebelasting fors verhoogd. De extra opbrengst is gebruikt als gedeeltelijke dekking voor de tariefverlaging van de inkomensheffing.
98
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 99
Budgettair heeft zo’n operatie al snel nogal wat voeten in de aarde. Een verlaging van de vier schijfpercentages met elk slechts 1 procentpunt kost ruim 2,5 miljard euro. Het algemene tarief van de btw zou bijvoorbeeld moeten stijgen van 19 procent naar 20,5 procent om dat verlies voor de schatkist volledig goed te maken. Wijziging van de belastingmix kan dus hooguit gedeeltelijk dekking bieden voor een aansprekende verlaging van het tarief van de inkomensheffing. verbreding heffingsgrondslag Wanneer aftrekposten en vrijstellingen worden geschrapt, neemt de opbrengst van de inkomensheffing toe. Die extra middelen zijn beschikbaar om het tarief omlaag te brengen. Neem het uiterst onwaarschijnlijke geval dat zich in het parlement een meerderheid aftekent die alle tegemoetkomingen in de belastingen op inkomen en winst durft te schrappen. Dat zou volgens het overzicht in de miljoenennota 7 miljard euro opleveren. Maar dit bedrag omvat ook de tegemoetkomingen in de winstbelasting voor vennootschappen, waarmee 2 miljard euro is gemoeid. Voor verlaging van het tarief van de inkomensheffing blijft dan ruwweg 5 miljard euro over. Dat is amper voldoende om alle schijfpercentages met 2 procentpunten te verlagen. Het overzicht in de miljoenennota is echter onvolledig. Het verzwijgt belastinguitgaven in de inkomensheffing die samen optellen tot meer dan 30 miljard euro (zie onderdeel 4.6). Zouden ook deze faciliteiten met wortel en tak worden uitgeroeid, dan komt in totaal 35 miljard euro voor tariefverlaging beschikbaar. Dat is voldoende om alle tariefpercentages met om en nabij 14 procentpunten omlaag te brengen. Over inkomen in de eerste schijf zou nog slechts 20 procent (in plaats van 34,15 procent) verschuldigd zijn. Het toptarief zou kunnen zakken tot 38 procent. Een zo ingrijpende belastingherziening heeft echter enorme gevolgen voor de koopkracht van huishoudens. Per saldo gaan mensen die weinig aftrekposten claimen, er (sterk) op vooruit. Zij profiteren volop van het verlaagde tarief en hebben weinig last van het feit dat alle aftrekmogelijkheden vervallen. Mensen met veel of hoge aftrekposten gaan er daarentegen (sterk) op achteruit, omdat zij via de tariefverlaging onvoldoende compensatie krijgen voor het verdwijnen van alle aftrekmogelijkheden en het vervallen van alle vrijstellingen. 99
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 100
Zestien jaar geleden berekende het Sociaal en Cultureel Planbureau de inkomensgevolgen van de invoering van een tweeschijventarief, onder gelijktijdige afschaffing van alle tegemoetkomingen in de inkomensheffing.19 Bij deze ‘grimmige variant’ zou tien procent van de huishoudens meer dan een kwart van zijn koopkracht verliezen. Nog eens 14 procent stond op een inkomensverlies tussen 10 en 25 procent. Nogal wat mensen die de afgelopen vijf jaar een huis hebben gekocht, zouden zich gedwongen zien hun woning in de verkoop te doen. Het plotselinge aanbod van zoveel koophuizen zou de prijzen drukken, waardoor deze groep met grote restschulden zou blijven zitten. Een aantal maatregelen die de heffingsgrondslag verbreden – vooral wanneer zij veel opleveren en een deel van de belastingbetalers dus hard treffen – kan daarom slechts geleidelijk worden ingevoerd. Een andere mogelijkheid is dat gewijzigde regelingen alleen voor nieuwe gevallen gelden, terwijl mensen die al aftrekposten hebben, die tot in lengte van jaren kunnen blijven claimen. Het gevolg van zulke overgangsregelingen is wel dat de via verbreding van de heffingsgrondslag theoretisch haalbare opbrengst slechts zeer geleidelijk wordt geïncasseerd. Dit maakt de realisatie van de corresponderende tariefverlaging eveneens een proces van lange adem. aanpassing tariefstructuur Door de kostwinnersfaciliteit af te schaffen komt bijna 2 miljard euro voor tariefverlaging vrij. Hierbij raakt de partner zonder eigen inkomen dus de aanspraak op de algemene heffingskorting kwijt. Opnieuw zijn de inkomensgevolgen aanzienlijk. Ook nu ligt een meer geleidelijke afschaffing van de faciliteit in de rede. Ouderen hoeven geen aow-premie te betalen. Dankzij deze vrijstelling betalen zij over hun inkomen in de eerste en de tweede schijf 17,9 procent minder inkomensheffing. Bij dit speciale ouderentarief passen grote vraagtekens (zie onderdeel 6.6). Afschaffing van het ouderentarief zou nog eens 2 miljard euro opleveren. Senioren met uitsluitend een aow-uitkering zouden niet worden geraakt. Hun netto uitkering wordt afgeleid van het netto minimumloon. Daalt de netto uitkering door de afschaffing van het ouderentarief, dan gaat de bruto aow-uitkering zoveel omhoog dat deze senioren niets van de hele operatie merken.20 Ouderen die naast hun aow-uitkering
100
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 101
nog ander inkomen genieten, zullen er door de afschaffing van het ouderentarief tot 15 procent op achteruitgaan. Ook hier lijkt een tamelijk langdurige overgangsregeling gewenst. Beide aanpassingen van de tariefstructuur brengen op de lange termijn omstreeks 4 miljard euro op, die beschikbaar is voor tariefverlaging. het toptarief Om te komen tot een verlaging van de tariefpercentages staan dus verschillende wegen open: verandering van de belastingmix, verbreding van de heffingsgrondslag en herziening van de tariefstructuur. Tot nu was de veronderstelling dat alle schijfpercentages met hetzelfde aantal procentpunten worden verlaagd. Vanzelfsprekend is dat niet. De tariefverlaging kan vooral op de lagere inkomensgroepen worden gericht. Het toptarief kan tegelijkertijd omhoog. In beginsel is de inkomstenbelasting dus een machtig wapen in handen van politici die inkomensverschillen willen uitpoetsen (nivellering) of ze juist willen vergroten. Op afdelingsvergaderingen van linkse partijen klinkt soms de suggestie een toptarief van zelfs 100 procent in te voeren voor mensen met zeer hoge inkomens. Over de vraag wat een zeer hoog inkomen is, valt te twisten. Iemand die van het wettelijk minimumloon (bruto 16.390 euro per jaar) moet rondkomen, zal het salaris van een hoogleraar of topambtenaar al knap hoog vinden. Een hoogleraar (bruto salaris 100.000 euro per jaar) denkt veeleer aan een veelvoud van zijn eigen inkomen. Stel eens dat zo’n toptarief van 100 procent zou gelden vanaf een jaarinkomen van 1 miljoen euro. In feite zou Nederland dan een maximuminkomen kennen. Elke euro die iemand meer verdient dan 1 miljoen euro, zou immers voor 100 procent worden wegbelast. Zo’n toptarief bevredigt het rechtvaardigheidsgevoel van sommige mensen, maar het zal niet effectief zijn, en het kan de economie door de verkeerde signaalwerking schaden. In de jaren zeventig bereikte het nivelleringsstreven een hoogtepunt. In de Interimnota inkomensbeleid suggereerde het kabinet-Den Uyl (1973-1977) dat de overheid zou toewerken naar een vaste verhouding tussen de inkomens van arm en rijk. Mensen aan de top van de inkomenspiramide zouden netto ten hoogste vijfmaal zoveel mogen verdienen als de mensen op het grondvlak. Tegelijkertijd erkenden de opstellers van de nota dat het topta-
101
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 102
rief van de inkomstenbelasting (destijds 71 procent) eigenlijk niet verder omhoog kon. Het meest linkse kabinet van na de oorlog onderkende dus dat zeer hoge tarieven problemen veroorzaken. Wanneer de fiscus vanaf een bepaald niveau vrijwel het gehele bruto inkomen afroomt, is dat funest voor de bereidheid van burgers om zich in te spannen voor een nog hoger inkomen en ondernemersrisico’s te lopen. Verder bestonden ook toen al tal van mogelijkheden om het inkomen te drukken met behulp van belastingbesparende constructies. Zo vluchtte een groeiende groep belastingplichtigen in de besloten vennootschap. De directeur-grootaandeelhouder van een bv kan zich een betrekkelijk laag salaris toekennen waarover hij niet al te veel inkomstenbelasting betaalt. De rest van zijn inkomen – na heffing van het betrekkelijk lage tarief van de winstbelasting – kan hij eindeloos in zijn vennootschap oppotten. Daarnaast weken nogal wat vermogenden uit naar landen met lagere fiscale tarieven. Al decennialang vangen België en Zwitserland fiscale asielzoekers uit Nederland op. Vóór 2001 bespaarde een Nederlander met een netto vermogen van 4 miljoen euro door naar België te verhuizen direct 28.000 euro vermogensbelasting per jaar. Over de rente op zijn obligaties hoefde hij daar doorgaans slechts 15 procent inkomstenbelasting te voldoen, tegen meer dan 70 procent hier. De Nederlandse wetgever koos eieren voor zijn geld. Het toptarief van de inkomstenbelasting is in twee stappen, in 1990 en 2001, jaren waarin de pvda regeringsverantwoordelijkheid droeg, verlaagd van 72 tot 52 procent. De vermogensbelasting is met ingang van 2001 afgeschaft. Voor inkomsten uit vermogen (box 3) geldt sindsdien het verlaagde, proportionele tarief van 30 procent. Met deze en nog andere belastinghervormingen heeft de regering erkend dat inkomensverhoudingen niet naar believen kunnen worden gemaakt en gebroken. 4.4 Kleptocratentaks onhaalbaar Niet alleen in Nederland, ook in andere industrielanden groeien de inkomens in de bedrijven uit elkaar. In de media krijgt de sterke groei van door bovenbazen getoucheerde salarissen, bonussen en aandelenopties de nodige aandacht. Terwijl gewone werknemers worden gemaand hun loon-
102
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 103
eisen te matigen, gaan de topsalarissen met sprongen omhoog. Bekend argument van de commissarissen bij kritische vragen tijdens de algemene vergadering van aandeelhouders is dat de topmannen van vergelijkbare ondernemingen nog méér verdienen. Men spiegelt zich aan elkaars salaris. Zo ontstaat een haasje-over van salarisstijgingen. De toenmalige fnv-voorzitter Lodewijk de Waal drong enkele jaren geleden aan op invoering van een ‘kleptocratentaks’. Deze zou het inkomen van grootverdieners uit de bedrijfstop volledig moeten wegmaaien, voor zover dit méér bedraagt dan honderd keer het wettelijk minimumloon. Met zijn eis verwoordde De Waal gevoelens van onvrede die niet alleen bij linkse mensen leven over ‘exorbitante zelfverrijking’ van een beperkte groep. Die onlust vloeit niet voort uit platte jaloezie. Hoge inkomens van echte ondernemers, topsporters en popsterren van wie het inkomen hoofdzakelijk door marktomstandigheden en eigen inspanning wordt bepaald, roepen immers veel minder verzet op. In brede kring leeft echter de opvatting dat managers uit het bedrijfsleven en in de semi-publieke sector hun torenhoge salaris en bonussen niet verdienen door uitzonderlijke prestaties te leveren. Managers zorgen uitstekend voor zichzelf en krijgen bij het vaststellen van hun arbeidsvoorwaarden onvoldoende tegenspel van de remuneratiecommissie uit de raad van commissarissen of hun raad van toezicht. De fiscus zou deze misstand recht moeten zetten. Het pleidooi van De Waal kwam neer op invoering van een toptarief van 100 procent voor persoonlijke jaarinkomens vanaf ongeveer 1,6 miljoen euro. Op dit moment zouden hooguit enkele tientallen ondernemingsleiders deze taks verschuldigd zijn. Haar opbrengst zal hoogstwaarschijnlijk nul zijn, aangezien de doelgroep in een positie verkeert om de taks zonder veel moeite te ontwijken. Topfunctionarissen werken bijvoorbeeld een aantal jaren voor een lager salaris en incasseren het verschil later, nadat zij naar het buitenland zijn vertrokken. Grootverdieners krijgen ook een sterke prikkel om net over de grens te gaan wonen waar het toptarief van de inkomstenbelasting tussen 42 en 55 procent ligt. Zij laten hun salaris voortaan door een buitenlandse dochteronderneming uitbetalen om het Nederlandse loonbelastingtarief van 100 procent te omzeilen.
103
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 104
belastingconcurrentie Links Nederland moet de realiteit onder ogen zien. Die realiteit is dat tal van andere landen in de afgelopen twintig jaar het tarief van de inkomstenbelasting hebben verlaagd, soms fors (zie tabel 4.7). Lage tarieven kunnen besparingen, investeringen en kenniswerkers aantrekken. Omdat de productiefactoren arbeid en kapitaal internationaal steeds mobieler worden, maken hoge tarieven een land minder aantrekkelijk als plaats om er te investeren en te werken. Dit kan op den duur de groei van het bruto binnenlands product, van de werkgelegenheid en de belastingopbrengst schaden. Tariefverlagingen elders waren de afgelopen vijftien jaar een belangrijk argument om het toptarief van onze inkomstenbelasting te verlagen. Rechts Nederland wil het tarief verder verlagen. Zo pleit de vvd in haar verkiezingsprogramma voor een verlaging van alle schijfpercentages met 2,5 procentpunten. Het valt echter te betwijfelen of internationale belastingconcurrentie tot deze verdere tariefverlaging dwingt. Zij heeft als nadeel dat ons land blijft meedoen aan het internationale haasje-over waarbij de tarieven van belastingen op het inkomen en de bedrijfswinsten steeds dieper wegzakken. Nederland moet een middenweg vinden. Tarieven die veel hoger zijn dan de tarieven in het omringende buitenland kunnen onze economie zoveel schaden dat iedereen – arm en rijk – per saldo slechter af is. Met die uitkomst is niemand gediend. Anderzijds houdt ons land wel degelijk een zekere speelruimte om ook via de belastingtarieven toe te werken naar kleinere inkomensverschillen. gedragsreacties De realiteit is ook dat belastingheffing tot gedragsreacties leidt. Zo is het denkbaar dat een hoge belastingdruk op vermogen en vermogensinkomsten de spaarzin ontmoedigt. Het is een vast leerstuk van aanbodeconomen dat mensen meer gaan sparen wanneer zij van ontvangen rente en dividend netto meer overhouden. Toch valt moeilijk aan te tonen dat hogere belastingen de nationale besparingen drukken.21 Wel zijn economen het erover eens dat (hoge) belastingen op inkomsten uit vermogen mensen stimuleren om te beleggen in relatief laagbelaste vermogensbestanddelen, zoals de eigen woning. Verder prikkelen hoge tarieven tot het gebruik van gekunstelde juridische constructies om belasting te ont-
104
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 105
Tabel 4.7: Toptarief inkomstenbelasting: internationale vergelijkinga Landb
Denemarken België Nederland Frankrijk Duitsland Verenigde Staten Verenigd Koninkrijk
Toptarief ———— 1986 2005 63 71 72 58 56 56 60
63 59 52 49 44 43 41
Mutatie (procentpunten) 0 – 12 – 20 –9 – 12 – 12 – 19
Inkomenc ———— 1986 2005 1,2 5,8 5,9 2,5 3,3 n.b. 4,8
1,0 1,1 1,4 2,7 1,4 10,6 1,3
a ‘All-in’ toptarief in procenten van de heffingsgrondslag. b Landen gerangschikt op basis van aflopend toptarief in 2005. c Vanaf dit inkomensniveau vindt het toptarief toepassing. Het is uitgedrukt in verhouding tot het bruto loon van de gemiddelde werknemer. Dus in 1986 kreeg iemand in Nederland met het toptarief te maken wanneer hij 5,9 keer zoveel verdiende als de modale werknemer. In 2005 al wanneer hij slechts 1,4 keer een modaal salaris verdiende. Bron: De Kam (2006), 28 en de oeso Tax Data Base
gaan. Of burgers brengen een groot deel van hun vermogen naar het buitenland. Die kapitaalvlucht mondt uit in regelrechte fraude wanneer deze mensen in Nederland blijven wonen en hun in het buitenland ondergebrachte vermogen voor de vaderlandse fiscus verzwijgen. Ten slotte kunnen getergde belastingbetalers uitwijken naar landen met een vriendelijker fiscaal klimaat. Feit is dat in de jaren tachtig en negentig sprake was van een uittocht van vermogensbezitters en directeuren-grootaandeelhouders, met name naar België. Mede onder invloed van deze belastingvlucht heeft Nederland de belastingdruk voor vermogenden en grootaandeelhouders in de tweede helft van de jaren negentig aanzienlijk teruggebracht. Gedragsreacties op de belastingheffing blijven uiteraard niet beperkt tot vermogende lieden. Hoge tarieven kunnen mensen ontmoedigen om toe te treden tot de arbeidsmarkt en werknemers de lust ontnemen om overuren te maken, te investeren in hun kennis en vaardigheden en de carrièreladder te beklimmen. Dit geldt vooral voor laaggeschoolden. In het algemeen ge-
105
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 106
sproken is het arbeidsaanbod van kostwinners echter niet bijster gevoelig voor de hoogte van de belastingdruk.22 Sommige geloofwaardige studies maken zelfs melding van een omgekeerd effect: als hun netto inkomen door een belastingverhoging daalt, gaan mannen juist harder werken om hun koopkracht op het oude peil te kunnen handhaven.23 Telt een huishouden één kostwinner, dan blijkt de bereidheid van de partner (doorgaans de vrouw) om betaald te gaan werken wél tamelijk gevoelig te zijn voor wat er na de eerste stap op de arbeidsmarkt netto van het bruto loon overblijft. In mindere mate is ook haar bereidheid om eventueel meer uren te gaan werken afhankelijk van hoeveel er netto van een hoger bruto loon overblijft. De gevoeligheid van het arbeidsaanbod van partners voor de hoogte van de belastingdruk vormde in het begin van de jaren zeventig een belangrijk motief om de gehuwde vrouw voortaan individueel in de heffing van inkomstenbelasting te betrekken. Verder mag worden verondersteld dat hoge tarieven een impuls geven aan de zwarte (informele) economie. 4.9 Eigen visie 1: Tegen het instrumentalisme Niet alleen de tarieven van de inkomensheffing wekken wrevel bij nogal wat belastingbetalers. Ook over de toenemende ingewikkeldheid van de inkomstenbelasting wordt al tientallen jaren luid geklaagd. Ondanks talrijke pogingen het ‘gemakkelijker te maken’ is zij alleen maar complexer geworden. Politici kunnen de belastingwetten niet met rust laten. Vrijwel ieder jaar opnieuw proberen bewindslieden en kamerleden de wereld te verbeteren door nieuwe ballen in de fiscale kerstboom te hangen. Al die fiscale vrijstellingen en aftrekposten zijn bedoeld om ons gedrag te beïnvloeden: lagere tarieven voor milieuvriendelijker auto’s, een vrijstelling voor kleine vergoedingen in het vrijwilligerswerk en zo voort en zo verder. Het gebeurt allemaal met de beste bedoelingen, maar de effectiviteit van deze regelingen is vaak kwestieus en ze maken de wetgeving hopeloos ingewikkeld (zie onderdeel 1.6). Mensen met linkse opvattingen storen zich waarschijnlijk het meest aan de scheve verdeling van fiscale subsidies. Bij een belasting met een progressief tarief neemt de fiscale subsidie immers toe met het inkomen? Beperking van het aantal fiscale tegemoetkomingen heeft nog andere voordelen. Het schrappen van vrijstellingen en aftrekposten maakt de inkomensheffing een-
106
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 107
voudiger. Een eenvoudiger aangiftebiljet betekent lagere administratieve lasten voor de burgers en geringere uitvoeringskosten voor de belastingdienst. Bovendien verdwijnen economische verstoringen die de inkomensheffing op dit moment veroorzaakt. Die verstoringen bestaan eruit dat mensen hun gedrag aanpassen om te kunnen profiteren van aftrekposten en vrijstellingen. Verbreding van de heffingsgrondslag versmalt verder het speelveld voor het opzetten van belastingbesparende constructies. Daarmee vermindert de kans dat belastingplichtigen, die het zich financieel kunnen veroorloven, deskundige adviseurs inhuren om hun aandeel in de bekostiging van overheidstaken eenzijdig te verminderen. Hoe meer fiscale tegemoetkomingen verdwijnen – bijvoorbeeld voor beleggen in de eigen woning, filmproducties en scheepvaart, ‘groene’ projecten en zo meer – hoe neutraler de inkomensheffing wordt ten aanzien van beslissingen die mensen nemen. Door het instrumentalisme af te zweren groeit de grondslag van de inkomensheffing en kunnen de tariefpercentages omlaag zonder dat de schatkist schade oploopt. Bij duidelijk lagere tarieven, ook voor belastingplichtigen met een gering inkomen, verbetert de werking van de arbeidsmarkt. De belastingbesparing door een aftrekpost is bij lagere tarieven geringer. Hierdoor slinken de economische verstoringen die de resterende fiscale faciliteiten teweegbrengen. Naarmate meer fiscale faciliteiten uit de wet worden gewipt en de wetgever het ‘instrumentalisme’ nadrukkelijker afzweert, krimpt de speelruimte voor politici om het gedrag van belastingplichtigen via een jaarlijkse barrage van wetswijzigingen te sturen. Dit draagt bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden en daarmee aan haar betrouwbaarheid. 4.10 Eigen visie 2: Weg met het boxenstelsel één box voor alle inkomsten Het voorbeeld in onderdeel 4.3 liet zien dat het in 2001 ingevoerde boxenstelsel de progressiewerking van de inkomensheffing aantast. Daarom moet Nederland het boxenstelsel opgeven en het systeem van de vroegere inkomstenbelasting in ere herstellen. Bij dat systeem wordt het totaal van alle inkomsten in beginsel onderworpen aan een en hetzelfde progressieve tarief.
107
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 108
box 2 na invoering vermogenswinstbelasting overbodig De wet op de inkomstenbelasting uit 2001 maakt onderscheid tussen gewone aandeelhouders met een plukje aandelen Ahold, Philips en Shell in portefeuille (belast in box 3) en aandeelhouders die meer dan 5 procent bezitten van de aandelen van een naamloze of besloten vennootschap (‘aanmerkelijk belang’, belast in box 2). Die vorm van discriminatie kan vervallen wanneer – anders dan nu het geval is – alle door particulieren behaalde vermogenswinsten zouden worden belast. In hoofdstuk 7 bepleit ik de invoering van zo’n vermogenswinstbelasting. Is zij eenmaal ingevoerd, dan kan ontvangen dividend – ongeacht de omvang van het aandelenbezit – samen met de overige inkomsten van de aandeelhouder worden belast tegen het progressieve tarief. Omdat de vennootschap over de door haar gemaakte winst al vennootschapsbelasting heeft betaald, zouden aandeelhouders slechts belasting hoeven te betalen over de helft van het ontvangen dividend. Duitsland en Frankrijk hebben recent voor hetzelfde systeem gekozen (zie onderdeel 7.8). box 3 past niet in een draagkrachtheffing Op dit moment gaat de belastingwet ter bepaling van het inkomen uit sparen en beleggen (box 3) uit van een fictief rendement van 4 procent over iemands netto vermogen. Het werkelijk behaalde rendement doet niet ter zake. Stel dat een hoogbejaarde zijn spaargeld van 100.000 euro nog altijd bij de Postbank heeft staan tegen een rente van 1,5 procent. Jaarlijks schrijft de bank dus 1.500 euro rente bij. De fiscus neemt aan dat deze spaarder 4 procent rendement weet te maken en vordert 30 procent inkomstenbelasting over fictieve rente-inkomsten van 4.000 euro (4 procent van 100.000). De aanslag vermeldt dus 1.200 euro.24 De belastingdruk op de werkelijk genoten rente bedraagt daarmee 80 procent! Een alerte aandelenbelegger met een portefeuille van 100.000 euro kon over 2006 gemakkelijk een werkelijk rendement maken van 20 procent (dividend plus koerswinst). Ook in zijn geval neemt de fiscus aan dat het rendement 4 procent bedroeg. Deze aandelenbelegger komt weg met een belastingdruk van slechts 6 procent.25 Hoe hoger het werkelijke rendement van spaargeld en andere beleggingen is, des te lager is de belastingdruk. Deze uitkomst staat haaks op het idee
108
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 109
dat belastingbetalers met een hoger inkomen daarvan een groter deel aan de fiscus kunnen afstaan. Het draagkrachtbeginsel eist dat vermogensopbrengsten – rente op een spaarrekening, rente op obligaties, dividend op aandelen – worden belast voor het werkelijk ontvangen bedrag. Voor belastingplichtigen die op hun vermogen een gemiddeld rendement van precies 4 procent maken, verandert hierdoor niets. Ook in box 3 worden zij op dit moment al geacht 4 procent vermogensrendement te maken. De hoogbejaarde uit bovenstaand voorbeeld ziet zijn belastingdruk van 80 procent kelderen, de kiene aandelenbelegger gaat een hoop meer betalen. Na afschaffing van het boxensysteem zullen werkelijk ontvangen rente en dividend zwaarder worden belast: niet langer tegen een vast tarief van 30 procent maar tegen het algemene vierschijventarief, dat oploopt van 34 tot 52 procent. Onmiskenbaar zal dit sommige vermogende belastingplichtigen en hun belastingadviseurs aanzetten tot het bedenken van ontgaansconstructies of belastingvlucht. Dit prijskaartje hangt aan ieder ingrijpend voorstel om burgers meer naar draagkracht te laten betalen. 4.11 Eigen visie 3: Naar een bredere heffingsgrondslag grondslagverbredende maatregelen De heffingsgrondslag – het bedrag waarover burgers belasting betalen – valt te verbreden door stevig te wieden in de wildgroei van aftrekposten en vrijstellingen. Ook wanneer lagere percentages worden geheven over de breder gemaakte heffingsgrondslag, blijft de bestaande opbrengst van de inkomensheffing intact. Bij het streven naar grondslagverbreding verdient herziening van de fiscale behandeling van de eigen woning de hoogste prioriteit. Doorslaggevend argument: in geen enkel ander Europees land is de belastingsubsidie voor woningeigenaren zo royaal bemeten als in Nederland. De fiscale faciliteit voor het pensioensparen is eveneens dringend aan heroverweging toe. Ook de overige in tabel 4.8 opgesomde fiscale tegemoetkomingen komen voor afslanking of volledige afschaffing in aanmerking. Dit wordt hierna post voor post toegelicht.
109
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 110
Tabel 4.8: Opbrengst grondslagverbreding inkomensheffing in miljard euro 1. 2. 3 4. 5. 6.
Herziening fiscale behandeling eigen woning Beperking fiscale faciliteit voor pensioensparen Beperking faciliteiten voor ondernemers Integratie kinderbijslag en kinderkortingen Afschaffen afdrachtvermindering speur- en ontwikkelingswerk Geen aftrek voor giften en studiekosten
Totaal
31/4 11/2 11/4 1/4 1/2 1/2 7 1/4
ad 1 fiscale behandeling eigen woning In 2001 heeft de wetgever de eigen woning en de hypotheekschuld om politieke redenen in box 1 geplaatst. Hierdoor bleef aftrek van hypotheekrente tegen het progressieve tarief mogelijk. Bij het boxenstelsel horen de eigen woning en de daarmee verbonden hypotheekschuld evenwel thuis in box 3, net als andere onroerende zaken zoals de tweede woning en beleggingspanden die de eigenaar aan derden verhuurt. Doordat de eigen woning – in strijd met de opzet van het boxenstelsel – is ondergebracht in box 1 in plaats van in box 3, waren de bijna vier miljoen eigenwoningbezitters in 2006 als groep 17 miljard euro beter af.26 Voorbeeld Iemand zonder spaargeld koopt een huis voor 350.000 euro en financiert de aankoop volledig met een hypothecaire lening tegen 4 procent rente. Het netto vermogen van deze huizenkoper blijft nul. Waarde van de woning en hypotheekschuld vallen immers tegen elkaar weg. Hij hoeft in box 3 dus niets te betalen, want zijn fiscale rendement is volgens de wet 4 procent van nul eigen vermogen. Bij verhuur aan een derde blijft de feitelijke huuropbrengst onbelast. Bij zelfbewoning zou de woningeigenaar in box 3 evenmin een bedrag wegens huurwaarde bij zijn inkomen hoeven te tellen. Maar hij kan – zowel bij verhuur als bij zelfbewoning – evenmin zijn rente van 14.000 euro aftrekken. Dit laatste was bij de invoering van het boxenstelsel politiek een brug te ver. Door de eigen woning in box 1 te zetten bleef de renteaftrek (van in
110
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 111
dit voorbeeld 14.000 euro) behouden. Tevens moet de bewoner-eigenaar een laag bedrag wegens huurwaardevoordeel (in dit voorbeeld 2.100 euro) bij zijn inkomen tellen. Voor de overgrote meerderheid van de huishoudens vormt de aankoop van een eigen huis – naast de opbouw van inkomensvoorzieningen voor de oude dag – de belangrijkste investeringsbeslissing die zij op dit ondermaanse nemen. Omdat huishoudens in het verleden uiteraard zijn uitgegaan van de bestaande fiscale voordelen voor de eigen woning, past bij elke ingrijpende aanpassing van het eigenwoningregime een jarenlange overgangsregeling. Wat zijn de opties? Beperking renteaftrek In het voetspoor van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling27 drong de Raad van State in zijn advies over de ontwerpMiljoenennota 2006 aan op aanpassing van de fiscale aftrekbaarheid van hypotheeklasten. Het kabinet reageerde afhoudend. Maar velen in het land zien de bui hangen. Liefst driekwart van de Nederlanders acht het waarschijnlijk dat de aftrek van hypotheekrente over vijftien jaar ‘beduidend minder’ zal zijn.28 Daarbij zijn twee mogelijkheden denkbaar, die ook kunnen worden gecombineerd, te weten maximering van het bedrag van de hypotheekschuld waarover rente aftrekbaar is, en maximering van het rentebedrag dat jaarlijks voor aftrek in aanmerking komt. Beide mogelijkheden hebben als bezwaar dat zij niets verhelpen aan de te lage waardering van het voordeel dat wordt genoten uit de eigen woning. Terwijl vermogen in box 3 geacht wordt jaarlijks 4 procent rendement op te leveren, hoeven huizenbezitters met de fiscus slechts af te rekenen over een huurwaarde van 0,6 procent van het in de eigen woning gestoken vermogen. De fiscale subsidie in de vorm van dit rendementsvoordeel van 3,4 procent blijft volledig intact, wanneer slechts aan de renteaftrek wordt gesleuteld. Bij maximering van de schuld waarover de rente aftrekbaar is, zijn vooral kopers van duurdere huizen de dupe. Zij kunnen bij volledige hypothecaire financiering van hun eigen woning voortaan nog slechts de rente over een deel van de lening in aftrek brengen. Vooral de prijzen in het duurdere seg-
111
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 112
ment van de woningmarkt komen hierdoor mogelijk onder druk te staan. Deze maatregel heeft tot gevolg dat de financiële steun van de overheid sterker wordt gericht op bevordering van ‘doorsnee’ eigenwoningbezit. Wie aanzienlijk beter willen wonen, dienen het luxueuzere wonen voortaan volledig uit eigen zak te betalen. Een variant op het thema schuldbeperking is de aftrekbaarheid van de rente te beperken tot die bij een hypotheek waarop elk jaar 3 procent wordt afgelost.29 In het eerste jaar is de rente nog volledig aftrekbaar. In het tweede jaar slechts de rente over 96 procent van de oorspronkelijke hypotheekschuld, in het derde jaar over 93 procent van de oorspronkelijke schuld en zo verder, totdat na dertig van zulke jaarlijkse stapjes van 3 procent helemaal geen renteaftrek meer mogelijk is. Mensen die elk jaar 3 procent van hun hypotheek aflossen, behouden de volledige aftrek van rente die zij over het slinkende restant van de oorspronkelijke hypotheekschuld betalen. Mensen die niet aflossen, kunnen een toenemend deel van de betaalde rente niet langer in aftrek brengen. Maximering van de jaarlijks aftrekbare rente heeft dezelfde gevolgen als maximering van de schuld maar heeft als bijkomend effect dat na een stijging van de rente eigenwoningbezitters met steun van de fiscus een geringer bedrag kunnen lenen. Voorbeeld Stel dat het bedrag van de aftrekbare hypotheekrente wordt begrensd tot 15.000 euro per jaar. Bij een rentestand van 4 procent kan de koper van een woning dan tot 375.000 euro lenen voordat hij met de beperking van de renteaftrek te maken krijgt. Wanneer de hypotheekrente stijgt tot 5 procent, kan de huizenkoper slechts 300.000 euro lenen voordat hij op de beperking van de renteaftrek stuit. Bij een stijgende rente kunnen mensen met steun van de fiscus dus minder lenen. Rente aftrekbaar tegen vast tariefpercentage Een volgende denkbare ingreep komt specifiek tegemoet aan het door sommigen genoemde bezwaar dat de renteaftrek door het progressieve tarief van de inkomensheffing meer waard is naarmate belastingplichtigen een hoger
112
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 113
inkomen genieten. De eigen woning blijft bij deze variant in box 1. De rente wordt echter aftrekbaar tegen een voor iedere belastingplichtige gelijk tariefpercentage. Hierdoor levert elke euro rente die in aftrek komt, de schuldenaar voortaan in centen dezelfde belastingbesparing op. In feite is de aftrekpost omgezet in een korting op de verschuldigde inkomensheffing. De omvang van de korting blijft wél afhankelijk van het bedrag van de in het kalenderjaar betaalde rente. Uitgedrukt in euro’s genieten belastingbetalers met de duurste huizen en de hoogste schulden dus nog altijd de grootste belastingbesparing. Zou de wetgever het tarief ter bepaling van de heffingskorting bijvoorbeeld op 42 procent zetten – dit is nagenoeg het gemiddelde tarief waartegen hypotheekrente nu wordt afgetrokken en tevens het tarief van de huidige derde schijf – dan gaan eigenwoningbezitters met een laag inkomen erop vooruit (zij trekken rente nu af tegen 34,15 procent). Eigenwoningbezitters uit de topschijf (tarief 52 procent) zien hun belastingbesparing daarentegen verminderen met een dubbeltje voor elke in aftrek gebrachte euro rente. Eigen woning naar box 3 Een huis vormt een vermogensbestanddeel, of de eigenaar het nu zelf bewoont of het verhuurt aan een derde. Sinds de belastingherziening van 2001 worden vermogensbestanddelen belast in box 3. Zoals eerder is opgemerkt, past het verreweg het beste in het systeem van de inkomensheffing om de eigen woning uit box 1 te lichten en deze, net als de overige vermogensbestanddelen, voortaan te belasten in box 3.30 Deze aanpak spreekt mij – zolang het boxenstelsel nog bestaat – het meest aan. Alle bezittingen en schulden vallen voortaan in dezelfde box. Zo komt een einde aan de bestaande fiscale bevoordeling van de eigen woning, die de werking van de kapitaalmarkt en de woningmarkt aanzienlijk verstoort. Als consequentie van de overheveling naar box 3 vervalt de aftrek van hypotheekrente en de eventuele erfpachtcanon. De heffingsgrondslag wordt 4 procent van het in de eigen woning gestoken eigen geld. Voorbeeld 1 Iemands eigen woning is 350.000 euro waard en de hypotheekschuld bedraagt nog 150.000 euro. In box 3 wordt het tarief van 30 procent toege-
113
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 114
past op 4 procent van 200.000 euro (het netto vermogen).31 Te betalen inkomstenbelasting: 2.400 euro. De hypotheekrente is niet langer aftrekbaar. Voorbeeld 2 Iemand koopt een eigen woning voor 350.000 euro en financiert de aankoop volledig met een hypotheek. Hij betaalt geen belasting in box 3, want er is geen netto vermogen: de waarde van het huis en de hypotheekschuld vallen tegen elkaar weg. De hypotheekrente is niet aftrekbaar. De budgettaire meeropbrengst van deze variant bedraagt bijna 17 miljard euro.32 Bij invoering van de ene op de andere dag komen grote groepen huizenbezitters in financiële nood en stort de woningmarkt in. De ingreep kan daarom alleen geleidelijk zijn beslag krijgen. Bovendien is het aannemelijk dat de overheid ook in de toekomst het eigenwoningbezit wil blijven bevorderen. Hiertoe kan in box 3 een vrijstelling worden opgenomen voor een deel van het in de eigen woning vastgelegde vermogen. Stevens en De Mooij – verklaarde voorstanders van overheveling van de eigen woning naar box 3 – pleiten voor een vrijstelling van 300.000 euro om het eigenwoningbezit te bevorderen.33 De budgettaire meeropbrengst van deze variant bedraagt circa 4,5 miljard euro.34 Eigen box voor eigen woning In een rapport over de fiscale behandeling van de eigen woning schuift het Centraal Planbureau een eigen variant naar voren. Bij deze variant komt er een aparte box voor de eigen woning. In deze ‘box 4’ wordt de door eigenwoningbezitters verschuldigde belasting gelijkgesteld aan 0,5 procent van de waarde van de woning. Daarop komt 1,2 procent van de uitstaande hypotheekschuld als belastingkorting in mindering. Een negatief saldo kan worden verrekend met de overigens verschuldigde belasting of wordt door de fiscus uitbetaald. Voorbeeld 1 Iemands eigen woning is 350.000 euro waard en de hypotheekschuld bedraagt nog 150.000 euro. Wegens de waarde van de woning is 1.750 euro
114
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 115
verschuldigd (0,5 procent van 350.000 euro). De belastingkorting in verband met de hypotheekschuld bedraagt 1.800 euro (1,2 procent van 150.000). De fiscus verrekent het verschil van 50 euro met de verder verschuldigde belasting. Is geen belasting verschuldigd, dan wordt de 50 euro aan de belastingplichtige uitgekeerd. Voorbeeld 2 Iemand koopt een eigen woning voor 350.000 euro en financiert de aankoop volledig met een hypotheek. Wegens de waarde van de woning is, net als in voorbeeld 1 , 1.750 euro verschuldigd. De belastingkorting in verband met de hypotheekschuld bedraagt in dit geval 4.200 euro (1,2 procent van 350.000). De fiscus verrekent het verschil van 2.450 euro met de overigens verschuldigde belasting. De belastingopbrengst stijgt bij deze variant met 7 miljard euro. Het cpb zet deze meeropbrengst in om het box 1-tarief van de inkomensheffing met 23/4 procentpunt te verlagen. Dus daalt de lastendruk op arbeid. Dit heeft gunstige gevolgen voor de economie. Omdat ook huurders van de algemene tariefverlaging profiteren, neemt de belastingdruk voor eigenwoningbezitters per saldo toe. Progressieve variant: huurwaarde belasten, rentesubsidie Het boxenstelsel spreekt mij niet aan, omdat het de progressie van de inkomstenbelasting uitholt (onderdeel 4.10). Na het schrappen van de boxen zou woongenot (de huurwaarde) samen met de overige inkomsten van belastingplichtigen voortaan worden belast tegen het progressieve tarief. Deze variant heeft mijn voorkeur. Het bezit van een eigen woning verhoogt de draagkracht en dient samen met andere draagkrachtbepalende bestanddelen van het inkomen progressief te worden belast. De belastbare huurwaarde valt in eerste aanleg te stellen op 2 procent van het in de eigen woning belegde vermogen. Op de lange termijn kan dit percentage worden opgetrokken naar een meer marktconform niveau van 4 procent. Dat belegde vermogen is gelijk aan de waarde van het huis die de gemeente heeft vastgesteld op basis van de Wet waardering onroerende zaken. Ter bevordering van het eigenwoningbezit geldt – net als bij
115
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 116
de variant van Stevens en De Mooij – een vrijstelling van 300.000 euro. Hierdoor krijgen mensen met een doorsneewoning niet met de heffing te maken. Bovendien keert de belastingdienst aan eigenwoningbezitters met een hypotheek jaarlijks een rentesubsidie uit in de vorm van een heffingskorting. Deze subsidie bedraagt 30 procent van de in een jaar betaalde rente, met een maximum van 5.000 euro. Deze tegemoetkoming helpt vooral starters die onvoldoende voor de aankoop van hun eerste huis hebben kunnen sparen. In tabel 4.8 is als opbrengst van deze variant een bedrag van 3¼ miljard euro geboekt. 4.5
Extra belastingopbrengst van de progressieve eigenwoningvariant
De aftrek van ruim 26 miljard euro hypotheekrente kost de schatkist op dit moment 11,5 miljard euro, omdat belastingplichtigen de rente tegen gemiddeld 44 procent aftrekken. Bij de progressieve variant wordt het aftrekpercentage voor iedereen 30. Hierdoor neemt de belastingopbrengst met 3,7 miljard euro toe (14/44 x 11,5). De aftopping van de hypotheeksubsidie op 5.000 euro levert nog eens ruwweg een half miljard euro op. Anderzijds weegt de verhoging van de huurwaardebijtelling van 0,6 naar 2 procent van de woningwaarde niet op tegen de lastenverlichting door de nieuwe vrijstelling van 300.000 euro. Per saldo hoeven woningbezitters bij de progressieve variant ruim 2 miljard euro minder belaste huurwaarde aan te geven. Hierdoor derft de schatkist 0,9 miljard euro. Het uiteindelijke positieve effect voor de overheidsbegroting is: 3,7 + 0,5 – 0,9 = 31/4 miljard euro. Inkomensgevolgen Aanpassing van de fiscale behandeling van de eigen woning heeft gevolgen voor de inkomenspositie van gezinnen. Deze verschillen niet alleen tussen huiseigenaren en huurders, maar ook binnen de groep van huiseigenaren omdat de waarde van de woning en de manier waarop deze is gefinancierd sterk per huishouden verschillen. Hierna volgen vier voorbeelden om de inkomensgevolgen van de progressieve variant te illustreren. Daarbij is gerekend met het nieuwe drieschijventarief, dat in onderdeel 4.13 wordt voorgesteld.
116
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 117
Voorbeeld 1 Een starter met een jaarinkomen van 32.500 euro koopt zijn eerste huis voor 180.000 euro en leent het gehele bedrag tegen 4,5 procent. Op dit moment bedraagt de bij te tellen huurwaarde 1.080 euro en is 8.100 euro rente aftrekbaar. Dit levert per saldo een belastingbesparing van 2.910 euro op. Bij het progressieve alternatief wordt geen huurwaarde belast (woningwaarde minder dan 300.000 euro) en ontvangt de starter een rentesubsidie van 2.430 euro (30 procent van 8.100). Nadeel: 480 euro per jaar. Voorbeeld 2 Iemand met een jaarinkomen van 50.000 euro erft van zijn ouders en koopt een huis van 600.000 euro. De erfenis belegt hij in effecten. De effectenportefeuille dient als zekerheid voor de bank die bereid is hem tegen 4,5 procent een volledige hypotheek te verstrekken. Op dit moment bedraagt de bij te tellen huurwaarde 3.600 euro en is 27.000 euro rente aftrekbaar. Dit levert per saldo een belastingbesparing van ongeveer 9.850 euro op. Bij het progressieve alternatief bedraagt de bij te tellen huurwaarde 6.000 euro (2 procent van 600.000, verminderd met de vrijstelling van 300.000). Bij het nieuwe drieschijventarief (zie hierna) is daarover in de middenschijf (tarief 40 procent) 2.400 euro verschuldigd. Hij ontvangt de maximum rentesubsidie van 5.000 euro in de vorm van een heffingskorting. Per saldo ontvangt hij 2.600 euro van de fiscus. In vergelijking met de huidige belastingbesparing van 9.850 euro bedraagt het nadeel in de eindsituatie 7.250 euro per jaar. Voorbeeld 3 Iemand met een jaarinkomen van 300.000 euro koopt een huis van anderhalf miljoen euro. De bank verstrekt voor dat bedrag een hypothecaire lening tegen 4,5 procent. Op dit moment bedraagt de bij te tellen huurwaarde 8.900 euro (het wettelijk maximum) en is 67.500 euro rente aftrekbaar. Dit levert per saldo een belastingbesparing van 30.472 euro op. Bij het progressieve alternatief bedraagt de bij te tellen huurwaarde 24.000 euro (2 procent van 1,2 miljoen). Bij het nieuwe drieschijventarief (zie hierna) is daarover in de topschijf (tarief 55 procent) 13.200 euro verschuldigd. Hij ontvangt de maximum rentesubsidie van 5.000 euro in de
117
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 118
vorm van een heffingskorting. Per saldo is 8.200 euro verschuldigd. In vergelijking met de huidige belastingbesparing van 30.472 euro bedraagt het nadeel in de eindsituatie 38.672 euro per jaar. Voorbeeld 4 Een 65-plusser met een jaarinkomen van 30.000 euro bezit een eigen huis van 350.000 euro en heeft zijn hypotheek volledig afgelost. Omdat hij geen rente betaalt, hoeft hij op dit moment geen huurwaarde bij te tellen. Bij het progressieve alternatief gaat hij 400 euro belasting betalen. De huurwaarde bedraagt 2 procent van 50.000 euro (350.000 verminderd met de vrijstelling van 300.000) of wel 1.000 euro. Bij het nieuwe drieschijventarief (zie hierna) is daarover in de middenschijf 40 procent verschuldigd. In vergelijking met de huidige situatie bedraagt het nadeel in de eindsituatie 400 euro per jaar. Economische gevolgen Starters en gemiddelde huiseigenaren gaan bij dit progressieve alternatief nauwelijks meer belasting betalen (voorbeeld 1). In het algemeen gesproken zijn – dankzij de vrijstelling – de inkomensgevolgen voor eigenaren van een woning met een waarde beneden de 300.000 euro gering. Eigenaren van duurdere woningen zien hun woonlasten (fors) stijgen. Hierdoor komen de prijzen in duurdere segmenten van de woningmarkt onder druk te staan, want die prijzen zijn opgeblazen door de huidige ruimhartige fiscale subsidie voor het eigen huis. Een inkomensheffing naar draagkracht prikt die luchtballon lek. De invloed op de huizenprijzen zal overigens beperkt blijven in gebieden waar de vraag naar woningen erg groot is. Voor bestaande bezitters van een dure woning betekent de lagere huizenprijs dat zij bij verkoop minder voor hun huis zullen ontvangen. Voor aanstaande kopers van een huis van meer dan 300.000 euro is de lagere prijs juist gunstig, omdat zij minder voor hun nieuwe woning hoeven te betalen. Gemiddeld profiteren starters van de lagere huizenprijs, terwijl ouderen die hun huis verkopen en gaan huren, erop achteruitgaan. Tegenstanders van een wijziging van het fiscale regime voor de eigen woning hameren steevast op de nadelige gevolgen voor de woningprijzen en waarschuwen voor chaos op de woningmarkt. Het cpb heeft geprobeerd de
118
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 119
effecten van een andere fiscale behandeling van het eigen huis in kaart te brengen. Bij de onderzochte variant komt de eigen woning in een nieuwe ‘box 4’, terwijl de thans bij aankoop van een bestaande woning verschuldigde overdrachtsbelasting – 6 procent van de koopprijs (zie onderdeel 7.5) – wordt afgeschaft. Hierbij verspeelt de groep van de eigenwoningbezitters een belastingsubsidie van 7 miljard euro.35 Uitgangspunt is dat de gehele operatie van het ene op het andere jaar haar beslag zou krijgen. De prijzen op de woningmarkt dalen in dat geval met 4 procent wanneer kopers hun huis hoog waarderen36 en rekening houden met de woonlasten en alle fiscale voordelen die zij in de loop van hun hele leven zullen genieten. Behalve dit prijseffect is er ook een volume-effect op de woningmarkt. Wanneer wonen duurder wordt, zal de vraag naar huizen wat teruglopen. Door de dalende vraag naar eigen woningen neemt de druk op de woningmarkt af en wordt de groei van de woningvoorraad afgeremd. Tevens investeren projectontwikkelaars en woningeigenaren minder in de verbetering van bestaande woningen. Doordat minder nieuwe woningen worden gebouwd, komt de voorraad koopwoningen uiteindelijk ongeveer 100.000 stuks lager uit.37 De medewerkers van het cpb erkennen dat hun becijferingen met nogal wat onzekerheden zijn behept. Daarom hebben zij ook een variant doorgerekend waarbij consumenten – wellicht gedwongen door de omstandigheden – meer letten op de gevolgen van de subsidiebeperking voor de financieringslasten op korte termijn (dus niet over hun hele leven), terwijl zij het wonen wat minder hoog waarderen.38 In dit geval dalen de prijzen op de woningmarkt door de maatregelen met 14 procent. Bij deze variant komt de voorraad koopwoningen uiteindelijk circa 400.000 lager uit (- 10 procent), worden kwalitatief soberder huizen gebouwd en staan investeringen in de bestaande woningvoorraad extra onder druk. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid – een spreekbuis van de belanghebbende bouwsector – raamt de daling van de bouwproductie in dit scenario op gemiddeld bijna 6 miljard euro per jaar.39 Zo heet wordt de soep echter zeker niet gegeten. Bij hun berekeningen zijn de cpb-medewerkers ervan uitgegaan dat de fiscale subsidie voor het eigenwoningbezit in één klap met 7 miljard euro per jaar zou worden beknot. Dat uitgangspunt is wereldvreemd. Wanneer politici eindelijk de moed opbrengen de fiscale subsidie voor eigenwoningbezitters aan te pakken, zullen
119
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 120
zij ongetwijfeld langdurige overgangsregelingen willen treffen. Worden de maatregelen geleidelijk ingevoerd, dan zijn de nadelige gevolgen voor de koopkracht van huiseigenaren, de woningprijzen en de bouwsector (aanzienlijk) geringer dan de beschikbare rapporten suggereren. De schade voor veruit de meeste woningbezitters blijft overigens betrekkelijk beperkt, zolang de onderliggende trend is dat de woningprijzen jaarlijks met enkele procenten stijgen. Binnen een luttel aantal jaren zien gevestigde huisbezitters de waarde van hun woning dan met 10 procent of meer toenemen. Die waardestijging vormt een welkome buffer tegen de eventuele waardedaling van duurdere huizen als gevolg van de gewijzigde fiscale behandeling van het eigen huis. Hoe groot is de kans dat de huizenprijzen blijven stijgen? De (toekomstige) prijsontwikkeling van (eigen) woningen wordt – net als de prijs van aardappelen – bepaald door vraag en aanbod. De effectieve vraag naar woningen hangt hoofdzakelijk af van de koopkracht van werknemers, het financiële gezinsvermogen (exclusief aandelen), de hoogte van de reële rente40 en de aanwezige hoeveelheid woningen.41 Nemen de inkomens toe en blijft de reële rente laag, dan gaan de woningprijzen de komende jaren zonder twijfel verder omhoog. Een vermindering van de fiscale subsidie voor het eigenwoningbezit zal deze prijsstijging wel afremmen, zoals in het buitenland opgedane ervaringen leren. Niet alleen de vraag naar woningen is van belang, ook het aanbod. Bij de groei van de woningvoorraad – het woningaanbod – spelen veel factoren een rol, waaronder de beschikbaarheid van bouwgrond, een kwestie van ruimtelijke ordening en milieu-eisen, en de slagvaardigheid van projectontwikkelaars, woningbouwers en gemeenten. Neemt het aanbod in verhouding tot de vraag toe, dan dempt dat de overigens te verwachten stijging van de woningprijzen. 4.6 Beperking van de renteaftrek: buitenlandse ervaringen Een vergelijking met ervaringen die zijn opgedaan in andere landen, leert dat de mogelijke prijseffecten van een aanpassing van de fiscale behandeling van de eigen woning kunnen variëren.42 Onder andere in het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Noorwegen en Zweden is de mogelijk-
120
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 121
heid om hypotheeklasten in mindering te brengen op het belastbaar inkomen in de periode 1974-1990 sterk beperkt of volledig afgeschaft. Diverse fiscale maatregelen hebben de structurele stijging van de huizenprijzen in deze landen weliswaar afgeremd, maar nergens geleid tot een ineenstorting van de huizenmarkt.43 In het Verenigd Koninkrijk, waar de renteaftrek stapsgewijs volledig is ontmanteld, breken de woningprijzen momenteel alle records. Door goede timing en gepaste overgangsmaatregelen kan de fiscale subsidie voor de eigen woning dus worden verminderd, zonder dat de huizenmarkt op tilt slaat. De nadelige gevolgen voor de woningmarkt van een gewijzigde fiscale behandeling van de eigen woning worden door tegenstanders vaak (veel) te somber voorgesteld. De hier gepresenteerde progressieve variant beperkt de fiscale subsidiestroom richting eigenwoningbezitters na een voldoende ruime overgangsperiode met 3,25 miljard euro. Deze bezuiniging bedraagt nog niet de helft van die bij de variant van het cpb (7 miljard euro). De gevolgen voor de huizenprijzen en de woningvoorraad zullen dus een stuk geringer zijn, al hebben beide varianten in individuele gevallen heel andere effecten. De gevolgen voor de inkomenspositie van gezinnen bij beide varianten verschillen met name door drie oorzaken. Ten eerste stelt de cpb-variant geen bovengrens aan de fiscale subsidie voor mensen die hun eigen woning met geleend geld financieren. De belastingkorting bedraagt immers 1,2 procent van het geleende bedrag. Hoe hoger de lening, hoe hoger de belastingkorting. Bij de progressieve variant krijgen bezitters van een eigen woning een subsidie gelijk aan 30 procent van de betaalde rente, maar met een maximum van 5.000 euro per jaar. Deze subsidie is vooral bedoeld als steun in de rug voor starters op de woningmarkt met lagere inkomens, die weinig hebben kunnen sparen. Ten tweede kent de cpb-variant een proportionele bijtelling wegens het rendement van in de eigen woning gestoken vermogen (0,5 procent van de woningwaarde). Bij de progressieve variant wordt 2 procent rendement als inkomen belast, maar wel tegen het progressieve tarief. Daarbij is de eerste 300.000 euro van in de eigen woning belegd vermogen vrijgesteld. Ten derde schaft het cpb de overdrachtsbelasting af. In de progressieve variant blijft die gehandhaafd (zie onderdeel 7.5).
121
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 122
Sommigen zullen de inkomensgevolgen van de hier gepresenteerde versoberde fiscale behandeling van de eigen woning te straf oordelen. Desgewenst kunnen de nadelige inkomensgevolgen van de progressieve variant op drie manieren worden verzacht. Ten eerste door een langere overgangsperiode in acht te nemen. Uiteraard zijn nadelige inkomensgevolgen geringer wanneer de invoering van de subsidiebeperking over een langere periode wordt uitgesmeerd. Zo zou het rendement van in de eigen woning belegd vermogen (nu 0,6 procent) in een geleidelijker tempo kunnen worden opgetrokken naar 2 procent. Bij een langere overgangsperiode is bovendien de kans groot dat de daling van de woningprijzen als gevolg van de subsidiebeperking wegvalt tegen de onderliggende algemene prijsstijging op de huizenmarkt. Een tweede manier om nadelige inkomenseffecten te matigen is te sleutelen aan het percentage van de bij te tellen huurwaarde van 2 procent. Door dit bijvoorbeeld op 1 procent te begrenzen halveert de bij te tellen huurwaarde, waardoor de belastingverzwaring aanzienlijk lager uitvalt. Ten slotte kunnen de nadelige inkomensgevolgen worden beperkt door het bedrag van de maximale rentesubsidie hoger te stellen dan 5.000 euro. Hierdoor kunnen huizenkopers een hoger bedrag lenen met een fiscale tegemoetkoming. Door eventuele versoepelingen brengt de grondslagverbreding vanzelfsprekend minder op, zodat minder middelen beschikbaar komen om het tarief van de inkomensheffing te verlagen. ad 2 fiscale faciliteit voor pensioensparen De doelstelling van veruit de meeste in Nederland tussen werkgevers en hun werknemers overeengekomen pensioenregelingen luidt dat werknemers die veertig jaar aan de regeling deelnemen, een pensioen opbouwen dat gelijk is aan 70 procent van het laatstverdiende loon (eindloonregeling) of van het gemiddeld tijdens de loopbaan verdiende loon (middelloonregeling). Tot aan het eind van de vorige eeuw gold voor de overgrote meerderheid van de werknemers een eindloonregeling. Omdat veel pensioenfondsen rond de eeuwwisseling in de financiële problemen dreigden te komen, zijn de meeste eindloonregelingen inmiddels omgezet in goedkopere middelloonregelingen. De directeur-grootaandeelhouder zal in het algemeen voor de dure
122
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 123
eindloonregeling blijven opteren. In dat geval kan hij ten laste van de winst van zijn werk-bv immers hogere pensioenpremies afstorten ten gunste van zijn eigen pensioen-bv. Op die manier stelt hij de belastingheffing uit over een zo groot mogelijk deel van de winst van zijn werk-bv. Twee argumenten pleiten voor maximering van de fiscale faciliteit voor de pensioenopbouw. Ten eerste is de 70-procentnorm voor werknemers met een hoog inkomen (veel) te royaal. Zij beschikken doorgaans al over het nodige vermogen en ook hún uitgaven zijn na pensionering in de regel een stuk lager dan tijdens hun actieve periode. De fiscale faciliteit kan daarom beperkt blijven tot de opbouw van een aanvullend pensioen van 25.000 euro per jaar, naast de aow-uitkering van 8.200 euro.44 Een werknemer met een salaris tot aan anderhalf keer het modale loon (45.000 euro) krijgt zo hulp van de fiscus bij het sparen voor een pensioen gelijk aan ruim 70 procent van zijn laatstverdiende loon.45 Natuurlijk staat het iedereen vrij hogere pensioenaanspraken op te bouwen, maar belastingbesparing levert dat niet langer op. Voortaan staat het sparen voor een hoger pensioen fiscaal op één lijn met sparen voor de oude dag bij de bank of door een effectenportefeuille op te bouwen: nu geen aftrek van wat opzij wordt gelegd, interen op de gevormde besparingen blijft te zijner tijd onbelast. Het buitenland-lek vormt een belangrijke bijkomende reden om een limiet te stellen aan de fiscale faciliteit voor de pensioenopbouw. Elke tijdens het werkzame leven afgetrokken euro levert de werknemer in Nederland over de top van zijn inkomen een belastingbesparing op van 42 of vaak 52 cent. De fiscus rekent erop dat mensen na hun pensionering over de pensioenuitkeringen belasting betalen. Weliswaar gebeurt dit tegen een lager tarief, maar de overheid neemt zo toch een flink stuk van de aanvankelijk door werknemers genoten belastingbesparing terug. Wanneer de gepensioneerde emigreert naar een land met een plezieriger klimaat, vist de Nederlandse fiscus in de regel echter achter het net. De gepensioneerde gaat namelijk doorgaans in zijn nieuwe woonland belasting over de pensioenuitkering betalen.46 Soms kunnen in het buitenland alle toekomstige pensioenuitkeringen in één keer worden afgekocht, belastingvrij of tegen een vriendelijk tarief. De Nederlandse belastingwetgeving voorziet in de mogelijkheid van een ‘exit-heffing’ wanneer gepensioneerden emigreren met medeneming
123
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 124
van hun pensioenkapitaal. Deze heffing valt echter betrekkelijk eenvoudig te omzeilen en is juridisch kwetsbaar. Zij kan een rem zetten op vertrek naar elders en belemmert dus het vrije verkeer van personen binnen de Europese Unie. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan de regeling van de ‘exit-heffing’ daarom onder omstandigheden nietig verklaren. Bij beperking van de fiscale faciliteit tot de opbouw van een pensioen van 25.000 euro (naast de aow), wordt de schade door het buitenland-lek sterk begrensd. De opbrengst van deze maatregel, die uitsluitend mensen treft met een bruto jaarsalaris van 45.000 euro en hoger, bedraagt jaarlijks ten minste 1 1/2 miljard euro. 4.7 Extra belastingopbrengst pensioenvariant De inzichten van het cpb inzake de opbrengst van aftopping van de aftrek van pensioenpremie zijn behoorlijk gewijzigd. In 2004 en 2005 is gerekend met een bedrag van 4,6 miljard euro pensioenpremie over salarissen boven de grens van anderhalf keer modaal (45.000 euro). Dit bedrag is destijds volledig toegerekend aan nieuwe pensioenopbouw. Bij een gemiddeld aftrektarief van 49 procent beloopt de opbrengst van de ingreep dan 2,3 miljard euro.47 Inmiddels denkt het cpb dat eenderde deel van de huidige afdrachten aan de pensioenfondsen bestaat uit tijdelijke ‘inhaalpremies’ om dekkingstekorten van de fondsen aan te vullen. Structureel bedraagt de pensioenpremie op inkomen boven anderhalf keer modaal dus ongeveer 3 miljard euro. Daarvan is 1 miljard euro nodig om vroeger al opgebouwde pensioenaanspraken – op basis van salaris boven 45.000 euro – in de toekomst te laten meestijgen met de lonen (back service). Uiteindelijk vermindert de aftrekbare premie voor de opbouw van nieuwe pensioenaanspraken door de aftopping met 2 miljard euro. Bij een gemiddeld aftrektarief van 49 procent valt de opbrengst van de ingreep dan op circa 1 miljard euro te becijferen.48 Dit cijfer is terug te vinden in de doorrekening uit 2006 van de verkiezingsprogramma’s van de sp en GroenLinks.49 De correctie voor de back service (om vroeger opgebouwde pensioenaanspraken over salaris boven 45.000 euro met de lonen te laten meestij-
124
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 125
gen) is kwestieus. De nieuwe aftrekgrens kan gelden voor alle premies, of zij nu betrekking hebben op nieuw opgebouwd pensioen of op het bijspijkeren van oude aanspraken. De aftrekbeperking scheelt in dit geval 3 miljard euro. Bij een gemiddeld aftrektarief van 49 procent is de meeropbrengst voor de schatkist dan ten minste 1 1/2 miljard euro. ad 3 faciliteiten voor ondernemers De inkomensheffing kent diverse tegemoetkomingen voor ondernemers. Zij vergen jaarlijks 2,5 miljard euro. Ongeveer de helft van dit bedrag is gemoeid met de zelfstandigenaftrek. Dankzij deze aftrekpost hoeven ondernemers over een deel van hun winst geen belasting te betalen. Voor kleine zelfstandigen bedraagt de zelfstandigenaftrek liefst 8.885 euro (per jaar). Dit is de helft van het bruto wettelijk minimumloon! Naarmate de winst stijgt, vermindert het bedrag van de zelfstandigenaftrek. Lager dan 4.310 euro wordt de aftrek in geen geval.50 In het verleden is deze tegemoetkoming verdedigd met het argument dat de overheid het ondernemerschap aantrekkelijk moet maken. Bovendien is de zelfstandigenaftrek enkele malen verruimd om (kleine) ondernemers inkomenscompensatie te bieden, bijvoorbeeld voor de gestegen energiebelasting. Een aftrekpost met de bestaande omvang vormt evenwel een niet te rechtvaardigen inbreuk op de gelijke behandeling van zelfstandigen en andere belastingplichtigen. Een forse verlaging van de zelfstandigenaftrek over de gehele linie, bijvoorbeeld met 4.000 euro, kan samen met het schrappen van enkele andere tegemoetkomingen 1 1/4 miljard euro opleveren. ad 4 integratie kinderbijslag en kinderkortingen Ouders die kinderen grootbrengen, hebben recht op zowel kinderbijslag, die wordt uitgekeerd door de Sociale Verzekeringsbank, als op kinderkorting die in aftrek komt op de verschuldigde inkomensheffing. Uit een oogpunt van doelmatigheid ligt het voor de hand de belastingvrije kinderbijslag samen te smelten met de kinderkorting. De belastingdienst verrekent de kinderkorting nieuwe stijl met de verschuldigde inkomensheffing en de Sociale Verzekeringsbank kan met minder personeel toe, omdat niet langer kinderbijslag hoeft te worden uitgekeerd. Gezinnen met hoge inkomens
125
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 126
kunnen met minder kinderkorting toe. Door de kinderkorting afhankelijk te maken van het inkomen van het huishouden valt op de financiële steun aan ouders met kinderen ¼ miljard euro te bezuinigen. ad 5 afdrachtvermindering speur- en ontwikkelingswerk Globaal gesproken krijgen ondernemers, wanneer zij beschikken over een s&o-verklaring van het Ministerie van Economische Zaken, een korting van 14 procent op de af te dragen loonheffing voor de uren dat hun werknemers zich bezighouden met speur- en ontwikkelingswerk. De doeltreffendheid van deze regeling, die een hoop papierwerk meebrengt, is niet overtuigend aangetoond. Door de regeling te schrappen komt bijna een half miljard euro voor tariefverlaging beschikbaar. ad 6 aftrek giften en studiekosten Belastingplichtigen kunnen giften aan instellingen van algemeen belang aftrekken voor zover die 1 procent van hun inkomen te boven gaan. Scholingskosten (voor een vak of beroep) zijn aftrekbaar wanneer zij meer dan 500 euro per jaar bedragen. Via de giftenaftrek subsidieert de overheid langs indirecte weg godsdienstige stromingen, politieke partijen en bijvoorbeeld musea. Steun aan kerken en moskeeën is strijdig met de gewenste scheiding van staat en religie. Politieke partijen en musea krijgen al – directe – subsidie van de overheid. De aftrek van scholingskosten betekent een douceurtje voor belastingplichtigen die doorgaans toch wel zullen investeren in een opleiding die het zetten van een volgende, lonende stap in hun carrière mogelijk maakt. Beide aftrekposten kunnen dus verdwijnen. Door deze verbreding van de heffingsgrondslag valt nog eens bijna een half miljard euro voor tariefverlaging vrij. 4.12 Eigen visie 4: Kostwinnersfaciliteit afschaffen In de loop van de tijd is de heffing van inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen steeds meer geïndividualiseerd. Beide partners worden tegenwoordig zelfstandig in de inkomensheffing betrokken (zie onderdeel 4.7). De aan de niet buitenshuis werkende partner uitgekeerde algemene heffingskorting – de ‘aanrechtsubsidie’ – vormt hierop een uitzondering.
126
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 127
Vooral het cda, de gezinspartij bij uitstek, maakte zich vroeger sterk voor het behoud van deze kostwinnersfaciliteit. Liberalen en sociaal-democraten wilden haar afschaffen, maar deinsden terug voor de negatieve inkomensgevolgen van deze maatregel voor gezinnen met slechts één verdiener. Nu zelfs het cda – afgaande op haar verkiezingsprogramma uit 2006 – ‘om’ is, lijkt een nationale consensus te groeien dat de inkomensheffing ook in dit opzicht kan worden geïndividualiseerd. Zij het dat de pvda aanvankelijk aarzelde... In het regeerakkoord uit februari 2007 hebben de coalitiepartijen cda, pvda en ChristenUnie echter uitdrukkelijk vastgelegd dat de aanrechtsubsidie in een periode van twintig jaar volledig zal worden afgebroken.51 In de periode 2008-2011 sneuvelt de eerste 400 euro. Mijn eigen opvatting is dat de dagen van de kostwinnersfaciliteit terecht zijn geteld. Als de inkomensheffing in één klap volledig wordt geïndividualiseerd, dan brengt dit voor de schatkist bijna 2 miljard euro extra op. Dit bedrag is beschikbaar om het tarief te verlagen. Van zo’n tariefverlaging profiteert iedereen, ook een gezin waar maar een van de partners een inkomen heeft. Toch is het duidelijk dat zulke kostwinnersgezinnen per saldo inleveren. Door het inkomensverlies van 166 euro per maand uit te smeren over een overgangsperiode van bijvoorbeeld tien jaar valt te bereiken dat zij financieel niet in de problemen raken. Kostwinnersgezinnen zien hun maandinkomen dan jaarlijks met een stapje van 16,60 euro dalen. Voor veel huishoudens zal de algemene inkomensstijging in deze overgangsperiode van tien jaar aanzienlijk groter zijn. Dan gaan kostwinnersgezinnen er per saldo alleen (wat) minder op vooruit dan de overige huishoudens. Het verdwijnen van de tegemoetkoming voor kostwinners betekent niet dat de belastingdienst in de toekomst het gezinsinkomen buiten beschouwing kan laten. Bij inkomensafhankelijke regelingen dient namelijk het inkomen van de aanvrager en de partner steeds te worden samen genomen.52 Bij zulke regelingen is de hoogte van de uitkering of subsidie afhankelijk van het inkomen van belanghebbenden. Naarmate het inkomen hoger is, vermindert de aanspraak. De belangrijkste inkomensafhankelijke uitkering is geregeld in de Wet werk en bijstand. Bij de beoordeling van de aanvraag van een bijstandsuitkering houdt de gemeente niet alleen rekening met de eigen inkomsten van de aanvraagster, maar ook met het inkomen van haar partner. Dat spreekt nogal vanzelf. Anders zou de niet-verdienende vrouw van
127
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 128
een hoogleraar een geïndividualiseerde bijstandsuitkering kunnen aanvragen, terwijl haar man 100.000 euro per jaar verdient. Net zo let de fiscus bij het uitkeren van subsidies op het gezamenlijke inkomen van de partners. Het gaat op dit moment om de door de belastingdienst maandelijks uitgekeerde kinderopvangtoeslag, huurtoeslag en zorgtoeslag. Deze toeslagen zijn in de jaren 2005-2006 ingevoerd. In 2008 komt daar de kindertoeslag bij.53 Recent kreeg de belastingdienst naast zijn traditionele werk (heffen) dus een geheel nieuwe taak: uitkeren. Als gevolg hiervan werken wetgever en ambtenaren nu met twee draagkrachtbegrippen: de individuele draagkracht bij de heffing over het inkomen en de gezinsdraagkracht bij inkomensafhankelijke uitkeringen en subsidies. Het is denkbaar ook bij de inkomensheffing uit te gaan van de gezinsdraagkracht. Daartoe moeten voor de berekening van de heffingsgrondslag de inkomens van beide partners worden samengeteld. Tot 1973 kenden wij in Nederland zo’n stelsel, maar niemand wil in dit opzicht de klok 35 jaar terugzetten. 4.13 Eigen visie 5: Naar een gestroomlijnd en lager tarief tarief stroomlijnen Sinds 1990 hebben inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen dezelfde heffingsgrondslag. Zij worden via één aanslagbiljet geheven. Het heeft daarom weinig zin alleen aan het tarief van de inkomstenbelasting te sleutelen. Het ligt veel meer voor de hand het zoeklicht te richten op het tarief van de inkomensheffing, de inkomstenbelasting en de premies voor de volksverzekeringen samen. Dit tarief is niet erg logisch. Over de middelste twee schijven is achtereenvolgens 41,45 en 42 procent verschuldigd. Het ligt in de rede beide schijven samen te voegen tot één schijf. Over inkomen in de nieuwe middenschijf wordt het ronde percentage van 42 geheven. Inkomen in de huidige tweede schijf raakt zo 0,55 procentpunt zwaarder belast. Als compensatie gaat het tarief van de eerste schijf met 0,15 procentpunt omlaag tot 34 procent. In eerste aanleg is het resultaat een strak drieschijventarief, met de percentages 34, 42 en 52.
128
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 129
4.8 Complicatie bij stroomlijning tarief: het ouderentarief Omdat de aow formeel nog steeds als een (sociale) verzekering wordt gezien, hoeven 65-plussers geen 17,9 procent aow-premie te betalen. Door deze premievrijstelling bedraagt het tarief van de eerste schijf voor ouderen 16,25 procent, dat van de tweede schijf 23,55 procent. Hoofdstuk 6 bevat een pleidooi om het ouderentarief stapsgewijs af te breken. In dat geval gaan ook 65-plussers uiteindelijk over hun inkomen in de eerste schijf 34 procent betalen (tegen 16,25 procent nu) en over hun inkomen in de tweede schijf 42 procent (tegen 23,55 procent nu). Schrappen van het voordelige tarief voor ouderen brengt voor deze groep een aanzienlijke lastenverzwaring mee. Wanneer het ouderentarief verdwijnt en gelijktijdig de aow-uitkering bruto zoveel wordt verhoogd dat op het minimumniveau geen koopkrachtverlies ontstaat, levert dit de schatkist per saldo 2 miljard euro op.54 Gezien de forse negatieve inkomensgevolgen kan de maatregel slechts stapsgewijs worden ingevoerd, met een overgangsperiode van bijvoorbeeld tien à vijftien jaar. tarief verlagen Niemand maakt bezwaar tegen een verlaging van het tarief van de inkomensheffing waar iedereen van profiteert. De schatkist moet in dat geval bloeden. Voor de tariefoperatie is evenwel een reservoir met bloedplasma beschikbaar. Grondslagverbreding kan structureel meer dan 7 miljard euro vrijmaken (zie onderdeel 4.11), geleidelijke individualisering van de inkomensheffing nog eens bijna 2 miljard (onderdeel 4.12). Afschaffing van het ouderentarief (opbrengst 2 miljard euro) vult de portefeuille met wisselgeld aan tot 11 miljard euro. Dit gehele bedrag kan niet in één keer worden ingezet voor een nieuwe tarieflijn. Bij maatregelen om de heffingsgrondslag te verbreden is in een aantal gevallen een ruime overgangsperiode nodig (eigen woning). Dit geldt ook voor de individualisering van de inkomensheffing en de afbraak van het ouderentarief. Hierdoor komt de voor financiering van de tariefverlaging noodzakelijke extra belastingopbrengst slechts geleidelijk binnen.
129
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 130
blauwdruk voor een progressief tarief Het progressiegehalte van de gestroomlijnde tariefstructuur met de percentages 34, 42 en 52 kan worden aangescherpt door: • de algemene heffingskorting te verhogen, • het tarief van de basisschijf en dat van de middenschijf te verlagen, • het toptarief te verhogen, • de lengte van een of meer tariefschijven in te korten. Verschillende van deze elementen zijn terug te vinden in onderstaande blauwdruk voor een lager en gestroomlijnd tarief van de inkomensheffing. Verhoging algemene heffingskorting Van een verhoging van de algemene heffingskorting profiteren alle belastingbetalers, maar lagere inkomens in verhouding veruit het meest. Dit is wel een geldverslindende vorm van lastenverlichting. Een verhoging van de algemene heffingskorting met 100 euro kost de schatkist al 1,15 miljard euro. In de blauwdruk gaat de algemene korting met 200 euro omhoog. Daarmee is dus 2,3 miljard euro gemoeid. Verlaging tariefpercentages Verlaging van het basistarief kost per procentpunt ruim 1,5 miljard euro. Het basistarief gaat van 34 naar 30 procent. Dit vergt 6,2 miljard euro. Verlaging van het tarief van de bestaande tweede en derde schijf kost 875 miljoen euro per procentpunt. Het middentarief gaat van 42 naar 40 procent. Dit vergt nog eens 1,75 miljard euro. Omdat de hogere inkomensgroepen ook profiteren van de verhoging van de algemene heffingskorting en de verlaging van het basis- en het middentarief, kan het toptarief omhoog van 52 naar 55 procent. Deze tariefverhoging levert 450 miljoen euro op. Tegen een verhoging van het toptarief tot 55 procent wordt wel als bezwaar aangevoerd dat deze maatregel het belastingen vestigingsklimaat bederft en de toekomstige economische groei aantast. Dit bezwaar wordt gemakkelijk overdreven. Buitenlanders die hier tijdelijk een essentiële arbeidsplaats komen vervullen, genieten bijvoorbeeld belastingvrijdom over 30 procent van hun salaris. Deze tegemoetkoming weegt aanzienlijk zwaarder dan een relatief bescheiden verhoging van het toptarief van 52 tot 55 procent.
130
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 131
Wie de inkomensverschillen verder wil verkleinen, zal zich sterk maken voor een hoger toptarief dan 55 procent. In zijn verkiezingsprogramma uit 2006 kiest GroenLinks bijvoorbeeld voor een toptarief van 60 procent. Het zou verschuldigd zijn over het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan 100.000 euro. Door het toptarief op te schroeven naar 60 procent komt 1,2 miljard euro vrij voor een verdere verlaging van de overige tariefpercentages of voor verhoging van de overheidsuitgaven. De hierboven aangestipte bezwaren leggen bij een tarief van 60 procent mogelijk wat meer gewicht in de schaal. Bij de doorberekening van de economische gevolgen van het gl-programma heeft het cpb echter geen negatief uitverdieneffect van dit 60-procenttarief verondersteld.55 Vroeger wilde de sp naar een toptarief van 72 procent. Dit punt ontbreekt in het sp-verkiezingsprogramma uit 2006. De socialisten nemen nu genoegen met een toptarief van 55 procent. De hier gepresenteerde blauwdruk sluit zich daarbij aan. 4.9
SP-fractieleider Jan Marijnissen over het toptarief
Vraag (van journalist): 72 procent als toptarief stond toch vooral symbool voor de aanpak van topinkomens? Antwoord: We hebben andere manieren gevonden om hoge inkomens zwaarder aan te slaan [...]. En we laten topinkomens onder de cao’s vallen. Dat is beter uit te leggen en is effectiever dan een 72-procenttarief. Mijn commentaar: dit laatste is onjuist. De overheid beschikt niet over mogelijkheden om topinkomens onder de cao te brengen. Over andere manieren om hoge inkomens zwaarder aan te slaan is het sp-programma niet erg concreet. Bron: Het Financieele Dagblad, 1 september 2006
Schuiven met schijven De progressie van het tarief neemt eveneens toe door de lengte van de basisschijf en de middenschijf van het voorgestelde drieschijventarief in te korten. Bij kortere schijven komen belastingplichtigen met de top van hun inkomen immers eerder in een zwaarder belaste schijf terecht. Kortere schij-
131
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 132
ven maken vooral de tariefprogressie voor de middengroepen steiler. Zij hebben op dit moment toch al te maken met het wegvallen van allerlei inkomensafhankelijke subsidies en toeslagen. Mijn voorkeur gaat dan ook uit naar een verlenging van zowel de basisschijf als de middenschijf. Door beide schijven te verlengen zwakt de tariefprogressie van de inkomensheffing wat af. Dit vormt een van de argumenten om tegelijk het toptarief op 55 procent te brengen. Het verlengen van de eerste schijf van de huidige 17.046 euro tot 20.000 euro kost bijna 2 miljard euro. Het verlengen van de middenschijf (nu: 35.182 euro) tot 60.000 euro vergt volgens een zeer ruwe schatting nog eens 2 miljard euro. Volgens de blauwdruk gaat het toptarief dan in bij een inkomen van 80.000 euro (nu: 52.228 euro). tariefstructuur en inkomensgevolgen Tabel 4.9 vat het gestroomlijnde en verlaagde tarief van de inkomensheffing samen. Tabel 4.9: Nieuw tarief inkomensheffing Schijf
1 2 3
Inkomen in euro van tot 0 20.000 80.000
20.000 80.000 ∞
Percentage
30 40 55
Tabel 4.10 vergelijkt de in 2006 bij een aantal inkomensniveaus verschuldigde inkomensheffing met het bedrag dat de aanslag zou vermelden bij het gepresenteerde progressieve alternatief. Uitgedrukt in euro’s gaat iedereen erop vooruit, behalve belastingbetalers met echte topinkomens. De inkomensverbetering voor mensen met een laag inkomen blijft beperkt, omdat zij op dit moment al nauwelijks inkomensheffing betalen. Belastingbetalers met een inkomen tussen 20.000 euro en 120.000 euro zien hun besteedbaar inkomen met 5 tot 10 procent toenemen. Dit is het geïsoleerde effect van de overstap op de nieuwe tariefstructuur. Bijna alle belastingbetalers uit dit inkomensbereik leveren ook in, soms in hoge mate, door maatregelen die be-
132
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 133
ogen de heffingsgrondslag van de inkomensheffing te verbreden. Zo kunnen de hogere inkomensgroepen veel minder premie aftrekken voor hun aanvullend pensioen, wordt hun eigen woning zwaarder belast en vermindert de financiële bijdrage van de overheid in de kosten van hun kinderen (zie nogmaals tabel 4.8). De zeer hoge inkomens gaan er uitsluitend door de tariefoperatie al op achteruit. Daar komt het lastenverzwarende effect van grondslagverbredende maatregelen nog bij. Tabel 4.10: Nieuw tarief inkomensheffing: inkomensgevolgena Belastbaar inkomen (euro) 10.000 20.000 30.000 50.000 80.000 120.000 200.000 500.000
Inkomensheffing (euro) 2006 68 3.697 7.842 16.237 31.614 52.414 94.014 250.014
blauwdruk 0 2.453 6.453 14.453 26.453 48.453 92.453 257.453
Verschil in euro
koopkrachtb
- 68 -1.244 -1.389 -1.784 -5.161 -3.961 -1.561 7.439
0,7 7,6 6,3 5,3 10,7 5,9 1,5 -3,0
a Alleenstaande belastingplichtige, economisch actief, jonger dan 57 jaar. b Verandering in procenten van inkomen na inkomensheffing in 2006.
Voor een goed beeld van de inkomensgevolgen van de hier bepleite herziening van de inkomensheffing is het nodig de effecten van grondslagverbredende maatregelen en van het herziene tarief na te bootsen voor een zeer groot aantal situaties. Daarvoor is het cpb de aangewezen instantie.56 Mochten de gesimuleerde inkomensgevolgen te onevenwichtig worden geoordeeld, dan kunnen zij worden bijgesteld door aanpassing van grondslagverbredende maatregelen en de gepresenteerde tariefstructuur. Los van zulk gesleutel brengt een langs de hier geschetste lijnen geherstructureerde inkomensheffing het ideaal van een echte draagkrachtheffing een stuk dichterbij.
133
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 134
4.10 Geen gat in de schatkist Al met al slokken de tariefingrepen in eerste aanleg 14 1/4 miljard euro op: Verhoging algemene heffingskorting Verlaging tarief basisschijf Verlaging tarief middenschijf Verlenging basisschijf en middenschijf
21/4 61/4 13/4 4 —— 141/4
De meeropbrengst als gevolg van de verhoging van het toptarief en de afschaffing van het ouderentarief bedraagt 21/2 miljard euro. Aanvullende dekking wordt gevonden via grondslagverbreding, invoering van een vermogenswinstbelasting, afschaffing van het boxenstelsel en individualisering van de inkomensheffing: Verhoging toptarief Afschaffing ouderentarief Maatregelen grondslagverbreding (tabel 4.8) Invoering vermogenswinstbelasting (onderdeel 7.3) Afschaffing boxenstelsel Individualisering inkomensheffing
1/2
2 71/4 3/4 2 13/4 —— 141/4
Invoering van een progressieve tariefvariant volgens de in dit hoofdstuk gepresenteerde blauwdruk slaat dus geen gat in de schatkist. Bedragen in dit tekstkader zijn met onzekerheid omgeven, in het bijzonder de meeropbrengst van de afschaffing van het boxenstelsel. Daarom zijn cijfers afgerond op een kwart miljard. Meevallers brengen een verdergaande tariefverlaging binnen bereik. Tegenvallers zijn op te vangen met de meeropbrengst als gevolg van andere aanpassingen van het belastingstelsel. Zie daarvoor onderdeel 10.6.
134
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 135
Hoofdstuk 5 vlaktaks: cadeau voor de rijken
5.1 Opmars van de vlaktaks Het tarief van de inkomensheffing – de combinatie van inkomstenbelasting en premies voor drie volksverzekeringen – is progressief. Hoe hoger het inkomen, hoe groter het deel daarvan dat belastingbetalers aan de fiscus dienen af te staan. Het alternatief voor zo’n progressieve heffing is de vlaktaks: een jaarlijks geheven belasting over het persoonlijke inkomen met één vast tariefpercentage. Hierbij eigent de fiscus zich van elke verdiende euro dus hetzelfde aantal eurocenten toe, ongeacht de hoogte van het inkomen. Dat dit idee vooral mensen met een hoog inkomen aanspreekt, hoeft geen betoog. Sommige economen houden vol dat een overstap op de vlaktaks ook andere voordelen meebrengt. Bij nadere beschouwing blijken hun argumenten niet allemaal even sterk te zijn (onderdeel 5.2). Bovendien, is zo’n vlaktaks wel eerlijk? Burgers in alle landen in West-Europa, maar ook in de Verenigde Staten, Japan, Canada en Australië vinden kennelijk van niet. Al deze landen heffen namelijk belasting over het persoonlijk inkomen volgens een progressief tarief. Een (grote) meerderheid van de kiezers in de genoemde industrielanden is overduidelijk van opvatting dat mensen een groter deel van hun inkomen aan de publieke zaak kunnen bijdragen, naarmate zij meer verdienen. Tot nu toe honoreren hun vertegenwoordigers in het parlement die visie bij de vormgeving van het belastingtarief. Maar alom staat de progressie door twee oorzaken onder druk. Ten eerste valt te bedenken dat premies voor de bestaande sociale verzekeringen in wezen vlaktaksen zijn. Het gaat immers om heffingen over het inkomen met een vast tariefpercentage, zij het dat sociale premies vaak een plafond kennen. Het gewicht van de sociale premies in de belastingmix van vrijwel alle industrielanden is de afgelopen decennia toegenomen (zie tabel 2.3). Dit droeg bij aan een vlakkere structuur van de heffingen over het arbeidsinkomen.
135
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 136
In de tweede plaats hebben de meeste industrielanden in de afgelopen twintig jaar ook het tarief van de inkomstenbelasting zélf platter gemaakt door het aantal tariefschijven te verminderen en het verschil tussen het hoogste en het laagste tariefpercentage kleiner te maken. Desondanks bleven de tarieven van de inkomstenbelasting – zij het in afgezwakte vorm – in het algemeen duidelijk progressief.
5.1
Belastinghervorming: zoet voor de top
Bij de belastingherzieningen in 1990 en 2001 is de tariefstructuur van de inkomensheffing in Nederland al duchtig afgeplat. Achteraf staat vast dat de top van de inkomenspiramide van deze hervormingen gemiddeld het meeste heeft geprofiteerd. In 1990 kwam ruim de helft van de lastenverlichting ten goede aan de 20 procent van de belastingplichtigen in de hoogste twee tariefschijven. Voor 2001 registreert het cbs achteraf de grootste inkomensstijging (gemiddeld 4,7 procent) voor de 10 procent van de inkomenstrekkers met de hoogste inkomens. De verbetering van alle belastingplichtigen samen kwam in 2001 uit op gemiddeld 3,6 procent. De top was niet alleen relatief het beste af; met name in – toen nog – guldens waren de meest bemiddelden spekkoper. Bron: Spanjers (2006), 48
De vlaktaks is echter onmiskenbaar in opkomst. Twee Kanaaleilanden, Guernsey en Jersey, heffen al heel lang inkomstenbelasting tegen een proportioneel tarief van 20 procent. Verder rukt de vlaktaks in Oost-Europa snel op. In Estland begon de victorie. Deze kleine Baltische staat lanceerde in 1994 één vast tarief van de inkomstenbelasting van 26 procent. De buurlanden Letland en Litouwen volgden dit voorbeeld vrijwel onmiddellijk. Vervolgens leek sprake te zijn van een sneeuwbaleffect. In 2001 zette Rusland de stap. In 2004 volgde Slowakije. In 2005 kwamen Georgië en Roemenië over de dam. Inmiddels heffen negen landen in Oost-Europa een vlaktaks over het persoonlijke inkomen van hun burgers.
136
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 137
Is dit een voorbeeld dat westerse industrielanden, Nederland voorop, zouden moeten volgen? Dat spreekt niet vanzelf. De invoering van de vlaktaks in Oost-Europa is vooral verklaarbaar uit administratieve overwegingen. De kwaliteit van veel boekhoudingen daarginds laat het nodige te wensen over, fraude komt veel voor en nationale belastingdiensten kampen met achterstanden en een gebrek aan deskundig personeel. Onder deze omstandigheden zorgt de vlaktaks ervoor dat nieuwe rijken en oligarchen in elk geval een deel van hun inkomen afstaan, dat anders gemakkelijk buiten de greep van de fiscus zou blijven. In westerse industrielanden speelt dit argument geen rol. Ondernemingen voeren in het algemeen gesproken een betrouwbare boekhouding en ambtenaren van nationale belastingdiensten zijn redelijk tegen hun taken opgewassen. Daarmee ontbreekt de technische noodzaak om de vlaktaks in Nederland en de buurlanden te introduceren. Aan andere argumenten echter geen gebrek. 5.2 Argumenten voor de vlaktaks Voor welke problemen biedt de vlaktaks een oplossing? De voorstanders komen met een reeks argumenten op de proppen: 1 lagere administratieve lasten voor werkgevers, 2 vereenvoudiging voor de burgers, 3 minder verstoringen in de economie, 4 meer betrouwbare overheid, 5 grotere arbeidsdeelname. Bij nadere beschouwing blijken deze argumenten lang niet allemaal te overtuigen. lagere administratieve lasten voor werkgevers Een proportioneel tarief maakt de inhouding van loonheffing – de voorheffing van de inkomensheffing – voor werkgevers eenvoudiger en verlaagt hun administratieve lasten. Dit voordeel wordt evenwel gemakkelijk overdreven. Bij een geautomatiseerde loonadministratie is de berekening van op de bruto lonen in te houden bedragen voor de werkgever een fluitje van een cent, zowel bij een proportioneel als bij een progressief tarief. Maar wacht even. Op dit moment dienen werkgevers met het oog op de belastingheffing
137
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 138
tal van individuele gegevens van hun werknemers te registreren. Het is denkbaar dat werkgevers de loonheffing voortaan afdragen op basis van de totale loonsom, zonder dat zij rekening hoeven te houden met wat elke werknemer individueel verdient en met zijn andere persoonlijke omstandigheden. De vlaktaks zou invoering van zo’n loonsombelasting mogelijk maken. Werkgevers dragen maandelijks een vast percentage van hun loonsom aan de fiscus af, en daarmee basta. Dit betekent wel dat voortaan elke werknemer en uitkeringsontvanger aangifte voor de inkomstenbelasting moet doen, die wordt gevolgd door een aanslag. Voor mensen bij wie de loonbelasting nu eindheffing is (die dus geen aangifte hoeven te doen en geen aanslag krijgen) én voor de belastingdienst betekent dit extra rompslomp. Buitendien valt een loonsombelasting even goed te combineren met de bestaande progressieve inkomensheffing als met een variant van de vlaktaks. Stel het tarief blijft progressief. Werkgevers kunnen er voortaan echter mee volstaan een vast percentage van de bruto beloning in te houden. De fiscus verrekent vervolgens alle aftrekposten, heffingskortingen en het progressieve tarief van de inkomensheffing met belastingplichtigen, via voorlopige teruggaven (als de werkgever te veel heeft ingehouden) en de definitieve aanslag, zonder dat werkgevers nog langer (deels) met die bezigheden worden belast. Voorbeeld Werkgevers houden op het bruto loon van al hun werknemers voortaan simpelweg 35 procent loonsombelasting in. Werknemer A hoeft echter maar 25 procent inkomensheffing te betalen, omdat hij weinig verdient of doordat hij hypotheekrente kan aftrekken. Op verzoek van de werknemer kan de fiscus de 10 procent te veel ingehouden belasting al in de loop van het jaar aan hem restitueren via een voorlopige teruggave. Mocht uit de na afloop van het jaar ingediende aangifte blijken dat de werkelijk betaalde hypotheekrente wat minder is geweest dan in het verzoek om voorlopige teruggave was vermeld, dan moet A alsnog belasting bij betalen. Ook nu is de consequentie van de overstap op een loonsombelasting dat alle belastingplichtigen voortaan jaarlijks een aangiftebiljet op de deurmat vinden, gevolgd door een aanslagbiljet. Bij invoering van een loonsombelas-
138
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 139
ting gaat vereenvoudiging voor werkgevers dus gepaard aan extra werkzaamheden voor belastingplichtigen en de belastingdienst, wat tot hogere uitvoeringskosten leidt. Dan nóg zullen werkgevers trouwens gegevens van al hun werknemers afzonderlijk moeten noteren, omdat instanties die de werknemersverzekeringen uitvoeren en het pensioenfonds die gegevens nodig hebben voor de uitvoering van de Werkloosheidswet, de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (wia) en regelingen voor aanvullend pensioen. vereenvoudiging voor de burgers Een vast tariefpercentage maakt de inkomensheffing voor burgers transparanter: ze weten voortaan precies hoeveel ze van elke extra verdiende euro aan de fiscus afstaan, ongeacht de hoogte van hun inkomen. Dit lijkt een groot pluspunt. Miljoenen belastingplichtigen hebben echter te maken met nog andere regelingen, die de belastingdruk op een euro inkomen extra opjagen tot soms hoog boven het tariefpercentage van de inkomstenbelasting zelf. Die bijkomende regelingen vertroebelen het zicht op de totale belastingdruk waarmee belastingplichtigen worden geconfronteerd. De belangrijkste van die andere regelingen met gevolgen voor het netto inkomen zijn de werknemerspremie voor het aanvullend pensioen, de premie voor de ww, de premie voor de Zorgverzekeringswet, drie inkomensafhankelijke toeslagen1 en regelingen met inkomensdrempels in de inkomensheffing zelf, zoals de kinderkorting. Voorbeeld Een kostwinner heeft een belastbaar jaarinkomen van 20.900 euro en betaalt 400 euro huur per maand. Hij gaat bruto 1.250 euro meer verdienen. Zijn (aftrekbare) premies voor aanvullend pensioen en de Werkloosheidswet lopen hierdoor met 50 euro op. Door de stijging van zijn belastbare loon met 1.200 euro is hij 497 euro extra aan inkomensheffing kwijt. Zijn inkomensafhankelijke aanspraken op zorgtoeslag en huurtoeslag kelderen met respectievelijk 60 en 336 euro. Netto blijft van de bruto loonsverhoging met 1.250 euro slechts 307 euro over. Dit komt overeen met een totale (‘impliciete’) belastingdruk van 943/1250 x 100 = 75,4 procent. Na invoering van de vlaktaks blijft de totale belastingdruk ondoorzichtig.2
139
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 140
Na invoering van een variant van de vlaktaks zouden al die andere regelingen met gevolgen voor de belastingdruk per extra verdiende euro blijven bestaan. Het is daarom een illusie te menen dat de vlaktaks de gemiddelde belastingplichtige een helder beeld zou kunnen geven hoeveel de fiscus aan de marge, over een extra verdiende euro, afroomt. De complexiteit van de bestaande inkomensheffing schuilt niet in het progressieve tarief. Het zijn met name de talloze bepalingen over de heffingsgrondslag die de inkomensheffing ingewikkeld maken. Zonder grondslagverbreding, het elimineren van aftrekposten en andere fiscale faciliteiten wordt deze heffing voor burgers niet werkelijk eenvoudiger (zie onderdeel 4.6). minder economische verstoringen De bestaande inkomensheffing leidt tot economische verstoringen. Economen bedoelen daarmee dat mensen onder invloed van de belastingen hun gedrag aanpassen. Zij maken andere keuzen dan in het geval geen belasting zou worden geheven. Zo kan een hoge heffing op arbeidsinkomsten mensen ontmoedigen betaald werk te zoeken. Als rente op spaarrekeningen zwaar wordt belast, dan is het denkbaar dat mensen minder geld naar de bank brengen. Van de beloning voor hun spaarzin, de ontvangen rente, blijft immers maar weinig over nadat eenmaal met de fiscus is afgerekend. Niet alleen hoge tarieven, ook bepalingen over de heffingsgrondslag leiden tot economische verstoringen. Op dit moment is het bijvoorbeeld aantrekkelijk om de eigen woning en het eigen bedrijf zoveel mogelijk met geleend geld te financieren en het eigen vermogen elders te beleggen. De aftrekbare rente geeft in box 1 een belastingbesparing die oploopt tot 52 procent, terwijl de opbrengst van het belegde vermogen in box 3 is belast tegen slechts 30 procent.3 Geldt voor inkomen in de drie boxen één vast tariefpercentage – zoals bij de vlaktaks – dan heeft zulke ‘tariefarbitrage’ tussen de boxen geen zin meer. Ook kan het aantrekkelijk zijn inkomen te verschuiven tot na het moment van pensionering, omdat pensioenpremies tijdens de actieve periode kunnen worden afgetrokken tegen gemiddeld 45 procent en pensioenuitkeringen later zijn belast tegen gemiddeld niet meer dan 25 procent.4 Bij een vlaktaks is deze tariefarbitrage tussen de actieve en de post-actieve levensfase niet langer lonend, althans zolang ouderen na hun pensionering niet verhuizen naar het buitenland waar hun lopende pensioenuitkeringen niet of lager zijn belast.5
140
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 141
Toch is invoering van een variant van de vlaktaks niet de enige oplossing om dit soort economische verstoringen tegen te gaan. Tariefarbitrage is eveneens minder lonend door de tariefverschillen tussen de boxen te beperken. Het probleem van de ‘boxarbitrage’ is verholpen wanneer het boxenstelsel weer wordt afgeschaft. Deze oplossing heb ik in onderdeel 4.10 naar voren geschoven. Op dit moment varieert de belastingdruk voor huishoudens al naar gelang het aandeel van elk van de partners in het gezamenlijke inkomen. Huishoudens waarin elke partner precies de helft van het gezamenlijke inkomen verdient, ervaren de laagste druk; zie tabel 5.1. Als partners in de verhouding 3 : 1 aan het gezamenlijke inkomen bijdragen, betalen ze samen 7 procent meer inkomensheffing. Dit is een gevolg van de progressiewerking van het bestaande tarief. Een in het oog springend voordeel van de vlaktaks is dat tweeverdienerhuishoudens met een gelijk belastbaar inkomen voortaan evenveel inkomensheffing zouden afdragen, ongeacht de bijdrage van elk van de partners aan het gezamenlijke inkomen. Hierdoor heeft de inkomensheffing niet langer invloed op de verdeling van arbeid en zorgtaken in huishoudens. Tabel 5.1: Gelijk inkomen, ongelijke inkomensheffinga
Tweeverdieners (inkomensaandelen 75:25) Tweeverdieners (inkomensaandelen 50:50)
euro
indexb
7.911 7.396
107 100
a Belastbaar inkomen van het huishouden is 40.000 euro. b Huishoudens waar partners elk de helft verdienen = 100.
meer betrouwbare overheid Bij een vlaktaks met een vast tariefpercentage verdwijnt de mogelijkheid inkomensbeleid te voeren via manipulatie van schijfpercentages en schijflengten. Dit maakt het fiscale beleid iets meer voorspelbaar, waardoor in de ogen van de burgers de betrouwbaarheid van de overheid zou kunnen toenemen. Ook na de overstap op de vlaktaks blijft het evenwel mogelijk inkomensbeleid te voeren door te manipuleren met de hoogte van de heffingskortingen,
141
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 142
van door de belastingdienst uitgekeerde toeslagen en van de sociale uitkeringen en subsidies. grotere arbeidsdeelname Voorstanders verwachten dat invoering van de vlaktaks de arbeidsdeelname zal stimuleren.6 Het lagere tarief prikkelt mensen om meer arbeid aan te bieden. Maar lang niet bij elke variant van de vlaktaks krijgt iedereen met een lager tarief te maken. Kostwinners en alleenstaanden, die vaak in de hogere tariefschijven vallen, zien hun marginale belastingdruk ongetwijfeld vaak dalen. Zij hebben doorgaans al een voltijdbaan. Na een tariefverlaging blijft het extra arbeidsaanbod van deze groep daarom beperkt. Veel tweede verdieners met een deeltijdbaan en een deel van de alleenstaanden zitten op dit moment in de eerste schijf. Juist hún arbeidsaanbod reageert sterk op wat zij netto overhouden van een uur extra werk buiten de deur. De kans bestaat dat zij met een hoger tarief te maken krijgen. Zien tweede verdieners hun marginale druk bij invoering van de vlaktaks toenemen, dan zullen zij minder uren arbeid aanbieden. Het concrete tarief van de vlaktaks bepaalt dus de gevolgen voor de arbeidsdeelname. Een vlaktaks die dezelfde mate van inkomensherverdeling realiseert als de huidige progressieve tariefstructuur van de inkomensheffing, kent een tarief van 43,5 procent.7 Tweede verdieners en alleenstaanden die voorheen te maken hadden met het tarief van de eerste schijf van 34,15 procent, zien hun marginale belastingdruk in dit geval met bijna 10 procentpunten stijgen. Hun arbeidsaanbod is veel gevoeliger voor de tariefstijging dan dat van kostwinners uit de vierde schijf. Daarom nemen bij deze variant van de vlaktaks de verstoringen op de arbeidsmarkt per saldo toe: het arbeidsaanbod loopt terug en de werkgelegenheid daalt.8 Alleen een variant van de vlaktaks die denivellering van de inkomens bewerkstelligt, doet het arbeidsaanbod in uren met eenmalig 1 procent toenemen.9 5.2
Voordelen vlaktaks niet aangetoond
Drie medewerkers van het Internationaal Monetair Fonds deden onderzoek naar ervaringen in landen die recent zijn overgestapt op een variant van de vlaktaks.10 Zij concluderen dat voor de beweerde voordelen van een
142
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 143
belasting met één tarief vooralsnog geen overtuigend bewijs is geleverd. In ieder geval is geen sprake van positieve gedragseffecten, waardoor de tariefverlaging zichzelf terugverdient. Weliswaar steeg de belastingopbrengst in Rusland na de invoering van de vlaktaks met een kwart, maar dat kwam door de gunstige ontwikkeling van de economie en niet door gunstige effecten op de inspanning van werknemers en hun arbeidsproductiviteit. De auteurs van het imf-rapport opperen de mogelijkheid dat sommige landen die met deze belastinghervorming hebben gepionierd, in de komende jaren wel eens op hun schreden zouden kunnen terugkeren zodra hun Belastingdienst een meer gecompliceerde inkomstenbelasting met een progressief tarief aan kan. 5.3 Invoeringsproblemen De eventuele overstap op een vlaktaksvariant zal niet eenvoudig zijn. Wanneer de operatie budgettair neutraal verloopt – de schatkist wordt er niet beter of slechter van – betekent elke euro die de ene belastingbetaler erop vooruitgaat, dat een andere belastingbetaler een euro koopkracht verliest. Het is belangrijk dat die inkomensgevolgen binnen een bepaalde bandbreedte liggen, want anders stuit introductie van de vlaktaks op onoverkomelijk maatschappelijk verzet. Politici kunnen bijvoorbeeld afspreken dat niemand er door de invoering van de vlaktaks meer dan 5 procent op vooruitgaat en dat anderzijds niemand meer dan 5 procent koopkracht zal verliezen. Deze doelstelling is onhaalbaar, gegeven de bestaande tariefstructuur en de verdeling van het gebruik van aftrekposten. Om het aantal belastingbetalers dat met positieve en negatieve uitschieters van meer dan 5 procent te maken krijgt zoveel mogelijk te beperken, moet de overheid bepaalde groepen blijvend compenseren. Ook kunnen bepaalde wijzigingen stapsgewijs worden ingevoerd, om te groot geachte inkomensnadelen over een aantal jaren uit te smeren. 5.4 Poldertaks? Op de argumenten van de voorstanders van de vlaktaks valt veel af te dingen. De inkomensgevolgen bij de overstap op een vlaktaksvariant zijn voor grote groepen belastingbetalers dramatisch (zie tabel 5.2). Desondanks schuiven fiscalisten en fiscaal-economen de vlaktaks regelmatig als na te streven
143
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 144
ideaal naar voren. In de tweede helft van de twintigste eeuw is van verschillende kanten geconstateerd dat bij de heffing van inkomstenbelasting van de draagkrachtgedachte weinig terechtkwam. Betalen is voor de dommen, luidde de conclusie dertig jaar geleden.11 Goed geadviseerde belastingplichtigen konden hun belastingaanslag eigenhandig fors verlagen, niet alleen door gebruik te maken van aftrekposten en belastingbesparende juridische constructies, maar ook doordat gerealiseerde vermogenswinsten belastingvrij zijn.12 Om die reden gaf onze beste fiscalist, Leo Stevens, al in 1980 in overweging over te stappen op een veel eenvoudiger toepasbaar proportioneel tarief, met een belastingvrije som op sociaal minimumniveau.13 Uiteraard profiteren mensen met een hoog inkomen verreweg het meest wanneer het huidige toptarief van 52 procent zou worden teruggebracht tot bijvoorbeeld een voor iedereen geldend vlak tarief van 35 procent. Mensen met de laagste inkomens betalen op dit moment 34,15 procent en zouden dus zelfs iets méér gaan betalen. Om dat te voorkomen zou de algemene heffingskorting met 145 euro moeten worden verhoogd. Voorbeeld Tabel 5.2: Overstap op vlaktakstarief van 35 procent: inkomensgevolgena Belastbaar inkomen Huidig tarief 10.000 17.046 50.000 100.000 200.000
3.415 5.821 19.581 45.361 97.361
Verschuldigde belastingb Vlaktakstarief Heffingskorting Verandering 3.500 5.966 17.500 35.000 70.000
– 145 – 145 – 145 – 145 – 145
– 60 0 – 2.226 – 10.506 – 27.506
a Minteken = lastenverlichting. b Belastingplichtige jonger dan 65 jaar; ongerekend bestaande heffingskortingen.
Wanneer niemand er bij de overstap op de vlaktaks op achteruitgaat, en sommigen er zeer fors op vooruitgaan, kost de tariefoperatie de schatkist vele miljarden. Dekking valt voor een deel te vinden door de invoering van een
144
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 145
vlak tarief te combineren met het schrappen van aftrekposten en bijkomende maatregelen om mazen in de fiscale wetten te dichten. Het gebruik van aftrekposten neemt toe met het inkomen. Wanneer die wegvallen, doet dat mensen met hoge(re) inkomens het meeste pijn. Voorstanders van deze aanpak noemen nog een ander voordeel. Het schrappen van aftrekposten en andere fiscale faciliteiten maakt de belastingwetgeving veel eenvoudiger. Daar valt geen speld tussen te krijgen. In 1986 en 1991 hebben twee belastingcommissies naar deze optie gekeken. Zowel de commissie-Oort als de commissie-Stevens kwam tot de slotsom dat invoering van een vlaktaks, in combinatie met het schrappen van vrijwel alle aftrekposten en vrijstellingen, zeer ingrijpende gevolgen heeft voor het netto inkomen van grote groepen belastingplichtigen.14 Deze conclusie werd bevestigd door onderzoekers die nadien blauwdrukken presenteerden van de ‘simpeltaks’15 en een vlakke belasting op arbeid.16 Elk van deze varianten op het stramien van de vlaktaks brengt voor grote aantallen huishoudens (zeer) forse koopkrachtschokken mee. Toch flirten enkele politieke partijen met het idee van de vlaktaks. In het Liberaal manifest (2005) schoof een groep vvd-prominenten de inkomstenbelasting met een plat tarief nadrukkelijk naar voren.17 Al enkele jaren eerder kwam het Wetenschappelijk Instituut voor het cda met een soortgelijk voorstel. De beoogde vlaktaks zou een tarief moeten hebben van ongeveer 35 procent.18 Bij dit tarief gaat de schatkist voor miljarden euro’s het schip in. Exercities van het Ministerie van Financiën duiden eerder op een tarief van 37 procent, wil de operatie budgettair neutraal verlopen. Alleen door tegelijkertijd de heffingsgrondslag van de inkomstenbelasting aanzienlijk te verbreden – met name door aftrekposten zoals die voor hypotheekrente voor een deel te schrappen – kan de operatie ook bij een algemeen tarief van 34 of 35 procent budgettair neutraal verlopen. Maar die hypotheekrenteaftrek moet volgens cda en vvd nu juist blijven. Woordvoerders van deze partijen laten in het midden welke andere fiscale faciliteiten eventueel kunnen worden geofferd op het altaar van de vlaktaks. Deze vrijblijvendheid riekt een beetje naar kiezersbedrog. Een partij die goede sier wil maken met een laag en simpel tarief, moet er eerlijk bij vertellen wat dat kost en hoe de miljardengaten die hierdoor in de schatkist ont-
145
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 146
staan zullen worden gedekt. Die dekkingsmaatregelen kosten de burgers koopkracht. Elke politieke partij is geneigd zulke onpopulaire onderdelen van zijn programma weg te stoppen. Dat is niet goed voor het aanzien van het politieke bedrijf. Burgers verwijten hun volksvertegenwoordigers onbetrouwbaarheid wanneer de verzwegen rekening van gedane beloften wordt gepresenteerd. 5.5 Eigen visie Tegen de vlaktaks bestaan twee belangrijke bezwaren: de voordelen worden te mooi voorgesteld, en de inkomstenbelasting verliest haar karakter van draagkrachtheffing. De inkomstenbelasting is gebaseerd op de draagkrachtgedachte die volgens velen – en zeker volgens linkse mensen – een progressief tarief eist. Over de na te streven mate van progressie kan verschillend worden gedacht. Voorstanders zullen beklemtonen dat ook de drukverdeling van de vlaktaks progressief is, mits het proportionele tarief wordt gecombineerd met een of meer heffingskortingen. 5.3
Vlaktaks plus heffingskorting: gematigde progressie
Een inkomensheffing met een vast tarief (bijvoorbeeld 35 procent) in combinatie met een heffingskorting (bijvoorbeeld van 2.000 euro) kent toch een gematigd progressieve drukverdeling. Tabel 5.3: Vlaktaks met gematigd progressieve drukverdeling Belastbaar inkomen
10.000 30.000 50.000 100.000 200.000
Belasting (35 procent)
3.500 10.500 17.500 35.000 70.000
Heffingskorting (2.000 euro)
– 2.000 – 2.000 – 2.000 – 2.000 – 2.000
a In procenten van het belastbaar inkomen.
146
Te betalen belasting euro 1.500 8.500 15.500 33.000 68.000
procentena 15 28,3 31 33 34
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 147
Toch blijft van de draagkrachtgedachte bij invoering van een variant van de vlaktaks bitter weinig over. Reken even mee. Bij een tarief van zeg 35 procent verslechtert de financiële positie van mensen uit de lagere-inkomensklassen, want die betalen op dit moment 34,15 procent. Iedereen die redelijk verdient en op dit moment met een hoger tarief te maken heeft (42 of 52 procent), zou daarentegen bij een verlaging van het tarief tot 35 procent fors profiteren. Bepaalt de wetgever het tarief van de vlaktaks op 45 procent, dan verdwijnt of vermindert het voordeel voor de middengroepen en mensen met topinkomens. In dit geval gaan de lagere-inkomensklassen echter aanzienlijk meer belasting betalen en houden ze netto dus een stuk minder over. Ook nu neemt de inkomensongelijkheid fors toe. Denivellering van de inkomensverhoudingen blijkt bij beide varianten onverbrekelijk met invoering van de vlaktaks te zijn verbonden. Valt dit denivellerende effect dan niet te neutraliseren door de heffingsgrondslag aanzienlijk breder te maken? Vooral de middengroepen en de hoogste-inkomensklassen claimen vrijstellingen en aftrekposten. Het schrappen daarvan maakt de heffingsgrondslag breder. De belastingopbrengst neemt daardoor toe. De meeropbrengst is voor een belangrijk deel afkomstig van belastingbetalers met een hoger inkomen. De extra opbrengst kan worden ingezet om hun tarieven te verlagen. Per saldo verandert de financiële positie van deze groepen weinig. Zij krijgen met de tariefsverlaging gemiddeld genomen een sigaar uit eigen doos, omdat ze hun vrijstellingen en aftrekposten geheel of voor een deel kwijtraken. Toch is het voordeel dat bemiddelde belastingbetalers genieten door de verlaging van het tarief tot zeg 35 procent, voor veruit de meesten van hen veel groter dan het nadeel, doordat aftrekposten vervallen. Dat is volstrekt logisch, want het kwistig gebruik van aftrekposten holt de progressie van het bestaande tarief weliswaar uit, maar doet die progressie bij lange na niet teniet (zie tabel 2.7). Wanneer dit progressieve tarief wordt vervangen door een proportioneel tarief, is verreweg het grootste voordeel voor de rijken en nemen de inkomensverschillen sterk toe. Voorstanders van de vlaktaks benadrukken graag dat de progressie van het tarief in de afgelopen decennia is uitgehold door het toegenomen gebruik van aftrekposten en belastingbesparende constructies, dat is geconcentreerd bij de midden- en hogere-inkomensgroepen. Dat is juist, maar de huidige drukverdeling van de inkomens-
147
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 148
heffing is nog altijd duidelijk progressief. Bij de overstap op de vlaktaks neemt de tariefprogressie sterk af. Dat is ook het geval wanneer de heffingsgrondslag maximaal wordt uitgebreid, doordat alle aftrekposten vervallen en fiscale ontsnappingsroutes worden afgesloten.19 bovenbazen in beeld De hoogste baas van Numico verdiende in 2005 bijna 11 miljoen euro bruto (tabel 5.4). Aannemend dat over dit arbeidsinkomen in Nederland inkomstenbelasting wordt betaald, zou de overstap op de vlaktaks met een tarief van 35 procent de topman van Numico jaar in jaar uit een belastingvoordeel opleveren van circa 1,7 miljoen euro!20 Tabel 5.4: Top vijf totale beloning in euro, 2005 1 2 3 4 5
Numico Royal Dutch Shell Heineken Reed Elsevier Aegon
Ter vergelijking: Premier Modale werknemer Wettelijk minimumloon
10.826.059 7.509.244 6.834.508 5.102.090 4.877.569
129.000 29.500 16.380
Bron: www.bestuursvoorzitter.nl; Centraal Planbureau; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Ik geef dit, toegegeven extreme, voorbeeld om te illustreren dat een forse verlaging van het toptarief van de inkomstenbelasting grootverdieners veruit het meeste baat brengt. Wat zij winnen, moet door de overige belastingbetalers, met lagere inkomens, worden opgebracht. Bovendien is het na invoering van de vlaktaks voor de overheid onmogelijk om – behalve via het successierecht – excessieve inkomens- en vermogensposities nog langer langs fiscale weg aan te pakken. Deze uitkomst stuit mij tegen de borst. Daarom pleit ik voor behoud en versterking van het draagkrachtbeginsel bij de belastingheffing. Mijn eerste
148
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 149
argument zal bijna iedereen aanspreken: mensen met een hoger inkomen behoren – niet uitsluitend in euro’s, maar ook in verhouding tot hun inkomen – een grotere bijdrage te leveren aan de bekostiging van overheidsvoorzieningen dan mensen met een minder hoog inkomen. Omdat het marginale nut van inkomen daalt naarmate mensen méér verdienen, leidt een euro die bij de bestuursvoorzitters wordt afgeroomd, tot veel minder nutsverlies dan een euro die door de sociale minima wordt opgebracht. Ten tweede draagt herverdeling van rijk naar arm bij aan de maatschappelijke welvaart, in die zin dat de meeste mensen liever in een land wonen waar de sociaal-economische tegenstellingen minder groot zijn.21 Ten slotte tast de vlaktaks de maatschappelijke acceptatie van de belastingheffing aan. Een belastingstelsel zonder maar één enkele heffing met een progressief tarief zal bij de meeste burgers op onbegrip stuiten. Onvrede met de waargenomen drukverdeling kan de voedingsbodem vormen voor pogingen zich langs legale weg of door middel van fraude aan de heffing van belastingen te onttrekken.22 De vlaktaks is een prachtig bedenksel, voor rechtse mensen. Zonder twijfel maakt zij bepaalde vereenvoudigingen mogelijk. Die worden door de voorstanders echter sterk overdreven. Tegelijk is de vlaktaks een formidabel cadeau aan de rijken. Wie dat een goed idee vindt, moet het luid en duidelijk zeggen. Die kiest voor grotere doelmatigheid en minder gelijkheid. Ik denk er precies omgekeerd over. De mogelijke economische schade als gevolg van een progressief tarief wordt gemakkelijk overdreven. Daarom ben ik een verklaard tegenstander van de vlaktaks.
149
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 150
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 151
Hoofdstuk 6 volksverzekeringen fiscaliseren
6.1 Vijf volksverzekeringen In 1947 – het herstel van de oorlogsschade is dan nog in volle gang – komt de Noodwet-Drees tot stand. Deze wet van de toenmalige pvda-minister van Sociale Zaken geeft bejaarden zonder andere inkomsten recht op een karige uitkering. Hiermee is de eerste, heel belangrijke stap gezet om ouderen buiten het bereik van de in brede kring als vernederend ervaren armenzorg te brengen. Steen des aanstoots van de Noodwet blijft evenwel de inkomenstoets: mensen die hun leven lang zuinig hebben geleefd om geld opzij te kunnen leggen voor hun oude dag, lopen de uitkering mis. Elke gulden inkomen uit hun eigen besparingen wordt voor het volle pond op de uitkering gekort. Mensen die in hun jonge jaren flierefluitend door het leven gingen, mogen daarentegen onbekommerd ‘van Drees trekken’. Tien jaar later is de Algemene Ouderdomswet een feit. Sinds 1957 heeft iedere 65-plusser recht op een aow-uitkering, ongeacht zijn eventuele andere inkomsten of de omvang van zijn vermogen. Daarmee komt een eind aan de fel bekritiseerde korting op de uitkering voor mensen die altijd spaarzaam hebben geleefd. pvda-minister Suurhoff van Sociale Zaken en Volksgezondheid schrijft de wet op zijn conto. Met tranen in de ogen nemen sommige ouderen in 1957 de eerste aow-uitkering in ontvangst. Het lijkt een wonder. Alle 65-plussers krijgen voortaan een uitkering, hoewel ze daar – anders dan bij een particulier pensioen of een lijfrenteverzekering – in de voorafgaande jaren nooit premie voor hebben betaald. Wonderen in de economie bestaan niet. De rekening voor de aow is destijds gelegd bij de jongere en nog komende generaties. Het geld voor de aowuitkeringen wordt wegbelast bij iedereen die nog geen 65 is. De opbrengst van de door 65-minners opgebrachte aow-premie wordt meteen doorgeschoven naar de 65-plussers. Premiebetalers – zo is de gedachte – mogen erop vertrouwen dat hun eigen aow-uitkering te zijner tijd wordt gefinancierd door de generaties die dán premieplichtig zijn – ook generaties die nog niet zijn geboren. 151
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 152
Deze ‘omslagfinanciering’ van het staatspensioen levert weinig problemen op zolang het aantal premiebetalers (mensen jonger dan 65 jaar met inkomen) sneller groeit dan het aantal uitkeringsontvangers (65-plussers). Het draagvlak voor de premieheffing neemt dan voortdurend toe en de aow-uitkering kan meeliften met de stijgende welvaart, zonder dat het premiepercentage omhoog hoeft. Dit wordt heel anders wanneer het aantal aow-gerechtigde ouderen sneller groeit dan het aantal premiebetalers. Een extreem voorbeeld maakt dit duidelijk. Stel, in Nederland worden geen kinderen meer geboren. Op den duur telt het land dan uitsluitend mensen van 65 jaar en ouder. Die hebben allemaal recht op een aow-uitkering, maar er zijn geen 65-minners meer om de premie op te verhalen. Dit voorbeeld laat zien hoe de herverdeling tussen generaties werkt. De rekening van overheidsmaatregelen die bepaalde generaties bevoordelen, moet ooit worden vereffend. Gelukkig worden in Nederland nog steeds kinderen geboren. Iedere boreling betekent goed nieuws: weer een premiebetaler erbij. Maar het zijn er in verhouding veel minder dan in de jaren vijftig. Bovendien leven we langer. Hierdoor maken premieplichtige generaties een steeds kleiner deel van de totale bevolking uit (‘ontgroening’), aow-gerechtigde ouderen een steeds groter deel (‘vergrijzing’). Daarmee zet de in de jaren vijftig door vrijwel niemand voorziene demografische ontwikkeling de financiering van de Algemene Ouderdomswet in toenemende mate onder druk. Met de aow staat de eerste volksverzekering in het Staatsblad. Er zullen er nog verschillende volgen. Volksverzekeringen beschermen iedereen die legaal in Nederland verblijft.1 Volgens deze definitie telt ons land tegenwoordig vijf volksverzekeringen (tabel 6.1). Een kenmerk van zulke sociale verzekeringen is dat zij grotendeels via premies worden gefinancierd. Op basis van dit criterium zou een van de in tabel 6.1 vermelde regelingen direct moeten afvallen, te weten de Algemene Kinderbijslagwet. Vroeger werd voor deze akw inderdaad premie geheven. Maar met ingang van 1989 is de kinderbijslag ‘gefiscaliseerd’, wat wil zeggen dat de uitgaven voor de kinderbijslag op de rijksbegroting staan en volledig uit de algemene middelen worden gefinancierd. De in 2006 ingevoerde basisverzekering tegen ziektekosten mocht van cda en vvd geen volksverzekering heten. Daarmee valt ogenschijnlijk nóg een van de vijf in tabel 6.1 opgesomde regelingen af. Maar de Zorgverzeke-
152
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 153
ringswet (zvw) verplicht alle ingezetenen zich tegen bepaalde ziektekosten te verzekeren. Het gaat om dezelfde groep mensen die tegen onverzekerbare ziektekosten is gedekt dankzij de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz).2 Wie verder kijkt dan zijn of haar ideologische neus lang is, kan daarom bezwaarlijk ontkennen dat de zvw in het rijtje met volksverzekeringen thuishoort. akw en zvw worden hierna als volksverzekeringen beschouwd, al kunnen scherpslijpers op die keuze iets afdingen. Tabel 6.1: Vijf volksverzekeringen Wet
Algemene Ouderdomswet (aow) Algemene nabestaandenwet (anw) Algemene Kinderbijslagwet (akw) Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz) Zorgverzekeringswet (zvw)
Ingevoerd Dekking
Uitgaven Rijksbijdrage (mld euro) (in %)
1957 1959 1962
Ouderdomspensioen Nabestaandenpensioen Kosten van kinderen
24,5 1,6 3,3
28 12 100
1976 2006
Onverzekerbare ziektekosten Verzekerbare ziektekosten
22,8 29,0
21 6
Bron: Tweede Kamer (2006-2007a), 101, 106, 195; Tweede Kamer (2006-2007b), 159-160
De zvw is de duurste van de vijf. De uitgaven voor de basisverzekering tegen ziektekosten belopen 29 miljard euro. Daarna volgt de aow (24,5 miljard euro), op de voet gevolgd door de awbz (bijna 23 miljard euro). Hekkensluiter is de Algemene nabestaandenwet. Geen enkele van deze regelingen wordt uitsluitend via premies gefinancierd. Elke volksverzekering is inmiddels voor een deel gefiscaliseerd. Het aandeel van de rijksbijdrage in de totale uitgaven ligt tussen de 6 (zvw) en 100 procent (akw).3 Behalve uit premies en bijdragen ten laste van de schatkist worden de uitgaven krachtens de ziektekostenverzekeringen zvw en awbz voor een deel gedekt uit eigen betalingen van zorggebruikers. In een gegeven jaar zijn uitgaven en ontvangsten van een regeling zelden precies aan elkaar gelijk. Een tekort bij de exploitatie van een bepaalde volksverzekering wordt gedekt door tijdelijk geld te lenen bij de minister van Financiën en moet in latere jaren worden ingehaald. Een tijdelijk overschot betekent dat de premie of de rijksbijdrage in latere jaren wat lager kan uitvallen.
153
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 154
6.2 Volksverzekeringspremies berekening De Belastingdienst heft premie voor aow, anw en awbz over het belastbare inkomen uit werk en eigen woning in box 1. Deze premies zijn uitsluitend verschuldigd over inkomsten waarover in de eerste en de tweede schijf van het tarief inkomstenbelasting wordt geheven. Mensen die meer dan 30.631 euro per jaar verdienen (het einde van de tweede schijf ), betalen over het meerdere dus geen premie voor de drie volksverzekeringen, maar uitsluitend inkomstenbelasting. De premiepercentages zijn achtereenvolgens 17,9 (aow), 1,25 (anw) en 12,55 (awbz). De maximaal verschuldigde premie bedraagt dus 31,7 procent over 30.631 euro = 9.710 euro. Op de premies komt een deel van de algemene heffingskorting van 1.990 euro in mindering. Voor 65-minners bedraagt die evenredige korting 1.847 euro.4 Ouderen hoeven geen aow-premie te voldoen. Hun premietarief bedraagt dus 13,8 procent. Zij hebben met hetzelfde premieplafond van doen als 65-minners. Hun algemene heffingskorting bedraagt 947 euro.5 De Zorgverzekeringswet verplicht iedereen zich bij een particuliere zorgverzekeraar tegen bepaalde ziektekosten te verzekeren. Het gaat onder andere om de kosten van de huisarts, van medicijnen en van opname in het ziekenhuis. Voor de zvw worden twee premies geheven. De belastingdienst heft een premie van 6,5 procent over het belastbare inkomen uit werk, winst, pensioen en sociale uitkeringen, maar ten hoogste over 30.015 euro. Een verlaagde premie van 4,4 procent is verschuldigd door zelfstandigen over hun belastbare winst en door gepensioneerden over hun aanvullend pensioen. Ook voor hen geldt een premieplafond van 30.015 euro. Naast deze inkomensafhankelijke premie betalen verzekerden van 18 jaar en ouder een vaste premie aan de zorgverzekeraar van hun keuze (kinderen tot 18 jaar zijn gratis meeverzekerd). In 2006 bedroeg de vaste premie gemiddeld 1.038 euro. Voorbeeld premieberekening Een alleenstaande werkneemster verdient een (belastbaar) loon van 30.000 euro. Haar werkgever is verplicht de zvw-premie over het loon (6,5 procent) te vergoeden. Deze vergoeding van 1.950 euro is belast. Over de vergoeding moet ook 31,7 procent premie voor aow, anw en awbz worden
154
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 155
betaald (maar geen zvw-premie). De grondslag bij de premieheffing voor de drie eerstgenoemde volksverzekeringen (31.950 euro) is hoger dan het premieplafond (30.631 euro). De werkneemster heeft dus te maken met de maximumpremie van 9.710 euro. Daar gaat nog een evenredig deel van de algemene heffingskorting af. Verschuldigd aan premies voor aow, anw en awbz is uiteindelijk: 9.710 – 1.847 = 7.863 euro. drukverdeling Premies voor de volksverzekeringen kennen een vast (of: proportioneel) tarief. Dankzij de heffingskorting – waarvan de laagste inkomens in verhouding het meest profiteren – loopt de gemiddelde premiedruk desondanks aanvankelijk wat op met het inkomen (tabel 6.2). De hoogste gemiddelde premiedruk (25,7 procent) wordt uiteraard bereikt bij het premieplafond van 30.630 euro. Naarmate het inkomen boven dit plafondbedrag uit stijgt, daalt de premiedruk als percentage van het inkomen snel. Voor iemand die anderhalve ton verdient, ligt de premiedruk nog maar iets boven de 5 procent. Bij wat hogere inkomensniveaus doet de degressieve drukverdeling van de premies de progressieve drukverdeling van de inkomstenbelasting voor een belangrijk deel teniet (zie tabel 2.7). Doordat ouderen geen aow-premie betalen, ligt hun premiedruk, ondanks hun geringere algemene heffingskorting, over de gehele linie een stuk lager. Vanaf een inkomensniveau van 30.630 euro beloopt het voordeel voor ouderen 5.325 euro (7.863 min 2.537). Tabel 6.2: Premiedruk aow, anw en awbza Belastbaar inkomen
Premies 65-min euro premiedruk (%)
Premies 65-plus euro premiedruk (%)
15.000 25.000 30.630 40.000 60.000 100.000 150.000
2.908 6.078 7.863 7.863 7.863 7.863 7.863
1.123 2.503 2.537 2.537 2.537 2.537 2.537
19,4 24,3 25,7 19,7 13,1 7,9 5,2
7,5 10,0 10,7 8,2 5,5 3,3 3,2
a De verschuldigde premie voor de drie volksverzekeringen is verminderd met een evenredig deel van de algemene heffingskorting.
155
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 156
Het premievoordeel van de ouderen komt eveneens duidelijk naar voren bij een vergelijking van de druk van de inkomensheffing – de inkomstenbelasting plus de premies voor aow, anw en awbz – voor ‘grijze’ en ‘groene’ burgers. Grijze belastingplichtigen betalen bij een gelijk inkomen minder inkomensheffing dan groene. Dit verschil in belastingdruk schommelde in 2002 tussen 4 en 10 procent van het bruto inkomen (figuur 6.1). In de inkomensklasse 20.000-25.000 euro betaalt groen bijvoorbeeld gemiddeld 20 procent, grijs slechts 10 procent. In de inkomensklasse 25.000-30.000 euro is het niet anders: groen betaalt 22 procent, grijs 12 procent. Dit drukverschil springt in het oog. Bij een gelijke draagkracht (inkomen) betalen ouderen een stuk minder inkomensheffing. Hoe kan dit? Figuur 6.1: Druk van de inkomensheffing voor 65- en 65+, 2002
Bron: figuur 2.3 en figuur 2.4
6.3 Verzekeringsmythe De kenmerkende tariefstructuur van de premies – een vast percentage van het inkomen tot aan het premieplafond van 30.631 euro – is in het verleden verdedigd met de stelling dat het bij aow, anw en awbz om verzekeringen gaat. Uit het verzekeringskarakter van de aow zou onder andere volgen dat geen premie meer is verschuldigd zodra de uitkering gaat lopen. Zo is het immers ook bij een lijfrenteverzekering. Iemand betaalt twintig of dertig
156
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 157
jaar lang periodiek een premie aan de levensverzekeraar. Wanneer de uitkering op het overeengekomen tijdstip ingaat, is niet langer premie verschuldigd. Deze vergelijking leert echter dadelijk dat de aow geen echte verzekering is. Bij een lijfrenteverzekering hangt de premie af van de in de toekomst uit te keren bedragen en de sterftekans. Bij de aow is dat niet het geval. Hier heeft iedereen na zijn vijfenzestigste aanspraak op een even hoge uitkering. Maar de aow-premie is niet voor iedereen even hoog. Die varieert met het inkomen, niet met het bedrag van de in de toekomst verwachte uitkeringen. Het volledig ontbrekende verband tussen in het verleden betaalde premies en de hoogte van de uitkering onderstreept dat bij de aow het verzekeringsbeginsel is losgelaten en dat de onderlinge inkomenssolidariteit van de deelnemers vooropstaat. De solidariteit gaat zelfs zover dat iemand die – eerst als kind, daarna als partner – altijd door anderen is onderhouden en zelf nooit premie heeft betaald, toch aanspraak kan maken op een volledig aow- en anw-pensioen. De inkomenssolidariteit kent wel een grens: het premieplafond van 30.631 euro. Mensen die meer verdienen, betalen over hun inkomen boven dit plafond immers geen premie meer. Tussen haakjes: één onderdeel van de aow doet wél aan een echte verzekering denken. Iedereen die onder de regeling valt wordt geacht de aanspraak op de uitkering in vijftig jaar op te bouwen. Voor elk jaar dat iemand in het buitenland woont (en de aow-premie niet vrijwillig doorbetaalt), wordt de latere aow-uitkering daarom met 2 procent gekort. Bij de awbz is het van hetzelfde laken een pak als bij de aow. De kans dat iemand een beroep moet doen op een via de awbz gefinancierde zorgvoorziening verschilt sterk, afhankelijk van zijn leeftijd en gezondheidstoestand. Zou het om een echte verzekering gaan, dan varieerde de premie met de gedekte gezondheidsrisico’s en de kans dat de verzekeraar dient uit te keren. Mensen met een slechte gezondheid zouden extra premie moeten betalen voor de awbz – de kans dat zij in een verpleeghuis terechtkomen is immers veel groter dan gemiddeld. Maar ook de verschuldigde awbz-premie is – dit in strijd met het verzekeringsbeginsel – uitsluitend afhankelijk van het inkomen in box 1, zij het opnieuw slechts tot aan het premieplafond van 30.631 euro.
157
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 158
Het idee dat het bij de in dit hoofstuk besproken regelingen om verzekeringen gaat, is rijp voor de prullenmand. De aow is geen verzekering, omdat er geen enkel verband bestaat tussen in het verleden betaalde premies en opgebouwde aanspraken. Bij de anw en awbz is het niet anders. Gegeven hun ware aard – van solidariteit doordrenkte sociale programma’s – verzet niets zich ertegen de solidariteit bij de financiering van deze regelingen beter te benadrukken door ze volledig te fiscaliseren. Tegenstanders tonen zich vaak beducht dat ‘de politiek’ zo te veel invloed op de hoogte van de aow-uitkering zou krijgen. Dit argument getuigt van een groot misverstand. Door snel in omvang toenemende rijksbijdragen in de financiering van de volksverzekeringen (gedeeltelijke fiscalisering) weegt het parlement bij de jaarlijkse behandeling van de rijksbegroting nu ook al af of de aow- en de anw-uitkering ‘betaalbaar’ blijven. Bovendien tellen de premies voor de volksverzekeringen net zo goed mee voor de ontwikkeling van de microlasten als de inkomstenbelasting. Volledige fiscalisering bevestigt slechts een feitelijk allang bestaande situatie. Los daarvan is herstructurering van de premies de komende jaren hoe dan ook aan de orde. 6.4 Premieperikelen draagvlak onder druk Sinds het midden van de jaren zeventig leggen de uitgaven voor aow, anw en awbz een zeer geleidelijk toenemend beslag op onze economie. In 1975 slokten deze drie volksverzekeringen 8,2 procent van het nationale inkomen op, in 2005 was dat 9,3 procent. In dezelfde periode is de gezamenlijke premie voor aow, anw en awbz echter ruimschoots verdubbeld van 14,6 tot 31,7 procent (tabel 6.3). Dat de premiepercentages veel sterker zijn gestegen dan de totale uitgaven (gemeten als aandeel van het nationale inkomen), heeft als oorzaak dat de premiegrondslag sinds 1975 veel minder is toegenomen dan het nationale inkomen. Zoals in het tekstkader wordt toegelicht, waren er drie oorzaken dat de premiegrondslag in verhouding tot het nationale inkomen kromp: 1 het aandeel van gezinnen in de nationale koek is verminderd, 2 een kleiner deel van de gezinsinkomens vormt belastbaar inkomen,
158
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 159
3 over een afnemend deel van het totale belastbare inkomen van gezinnen worden premies voor de volksverzekeringen geheven. 6.1
Krimpende grondslag volksverzekeringspremies
Het aandeel van gezinnen in de nationale koek slonk de afgelopen dertig jaar onder andere door de toegenomen betekenis van de kostprijsverhogende belastingen als btw, accijns en milieubelastingen. Deze zitten verborgen in de prijzen en tellen dus mee bij de door statistici gemeten waarde van de binnenlandse productie en het daarmee verdiende inkomen. Naarmate een groter deel van de bij de productie toegevoegde waarde via belastingafdrachten van ondernemers rechtstreeks in de schatkist vloeit, blijft een kleiner deel van de toegevoegde waarde over als inkomen, en dus als premiegrondslag, voor gezinnen. Bovendien wordt over een afnemend deel van de gezinsinkomens premie geheven. Een sterk toegenomen deel van de inkomens bestaat uit in de Nationale rekeningen aan gezinnen toegerekende beleggingsopbrengsten van de pensioenfondsen. Daarover wordt, noch bij de fondsen, noch bij de gezinnen, belasting en premie geheven. Het toegenomen gebruik van sommige aftrekposten (hypotheekrente) heeft de grondslag voor de premieheffing eveneens uitgehold. Ten slotte wordt over een afnemend deel van de belastbare gezinsinkomens premie voor de volksverzekeringen geheven, hoofdzakelijk doordat het premieplafond – het inkomen waarover ten hoogste premie wordt geheven – in verhouding tot het gemiddeld verdiende inkomen steeds lager is komen te liggen. In 1985 werd nog premie geheven over inkomen tot 42.900 euro; twintig jaar later slechts over inkomen tot 30.400 euro (tabel 6.3).6 In de afgelopen decennia kalfde de heffingsgrondslag van de premies voor de volksverzekeringen mede af doordat een slinkend deel van het nationale inkomen en de gezinsinkomens in de eerste en de tweede tariefschijf valt. Om de opbrengst ondanks het afbrokkelende draagvlak voor de premieheffing op peil te houden, diende het tarief keer op keer extra te worden verhoogd. De komende decennia zal deze geschiedenis zich herhalen: de pre-
159
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 160
miegrondslag kalft steeds verder af, terwijl de uitgaven voor de aow en de awbz onder invloed van de vergrijzing van de bevolking in een stroomversnelling raken (zie onderdeel 6.6). Tabel 6.3: Premiestructuur aow, anw en awbz Jaar
1975 1985 1995 2005 2006
Premies (procenten) aow anw awbz 10,4 11,7 14,55 17,9 17,9
1,5 1,4 1,8 1,25 1,25
2,7 4,2 8,85 13,45 12,55
Totaal 14,6 17,3 25,2 32,6 31,7
Premieplafond (euro’s, prijzen 2005) 35.100 42.900 25.500 30.400 30.600
indexatie tariefschijven herzien? Waarom brokkelt de premiegrondslag voor de volksverzekeringen – het belastbaar inkomen in de eerste en de tweede tariefschijf – op de lange termijn steeds verder af? Dit komt doordat de lengte van de tariefschijven jaarlijks slechts wordt opgerekt met het percentage van de prijsstijging (inflatiecorrectie). De bij het overleg over collectieve arbeidsovereenkomsten afgesproken loonsverhoging is in de regel hoger dan de algemene prijsstijging. De winst van zelfstandige ondernemers neemt doorgaans eveneens sneller toe dan de inflatie. Onderstaand voorbeeld illustreert dat een steeds groter deel van het inkomen van steeds meer werknemers en zelfstandigen in de derde en de vierde schijf valt, doordat de lengte van de eerste en de tweede schijf onvoldoende meegroeit met de inkomens. Hierdoor gaat een deel van de algemene inkomensgroei als premiegrondslag verloren. Voorbeeld Stel dat het belastbaar inkomen uit woning en werk op dit moment gemiddeld 35.000 euro bedraagt. Het premieplafond is 30.631 euro. De premiegrondslag bestrijkt dus 87,5 procent van het gemiddelde gezinsinkomen dat wordt belast in box 1. Gegeven is dat de belastbare inkomens jaarlijks met 3 procent toenemen. De inflatie bedraagt 2 procent per jaar. Over een kwarteeuw is het gemiddeld inkomen dan gestegen tot 73.290 euro. Het
160
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 161
premieplafond is conform de wettelijke indexatie – in lijn met de inflatie – opgetrokken tot 50.235 euro. De premiegrondslag bestrijkt inmiddels niet meer dan 68,5 procent van het gemiddelde inkomen. Wanneer de aow-uitkering meegroeit met de cao-lonen, zal het premiepercentage fors omhoog moeten om te voorkomen dat in het Algemeen Ouderdomsfonds een miljardengat valt.7 Om de afbrokkeling van de premiegrondslag tegen te gaan kan de indexatie van de eerste en de tweede tariefschijf in de toekomst anders worden geregeld. Door de jaarlijkse verbetering van de cao-lonen als koppelingsgrondslag te kiezen (in plaats van de prijsstijging) nemen de schijflengten rapper toe. Hierdoor valt een groter deel van de inkomens in de eerste en de tweede schijf, zodat de premieopbrengst in de toekomst hoger uitvalt. Zo’n herziening van het indexatiemechanisme van de tariefschijven is echter op geen stukken na voldoende om premieverhogingen in de toekomst te voorkomen. aow: sluipende fiscalisering In 1990 is de inkomstenbelasting fundamenteel herzien. Het aantal tariefschijven werd van negen tot drie teruggebracht. De eerste schijf – met guldens van toen omgerekend tot euro’s met de koopkracht van 2005 – was 28.000 euro lang. Over inkomen in de eerste schijf was 13 procent inkomstenbelasting verschuldigd, 14,3 procent voor de aow en 5,4 procent voor de awbz. Beide premies waren destijds uitsluitend verschuldigd over inkomen in de eerste schijf. Halverwege de jaren negentig is de eerste schijf in tweeën geknipt. Voortaan was premie verschuldigd over inkomen in de eerste twee schijven. In de periode na 1990 zijn de uitgaven voor de aow flink gestegen, al slaat de vergrijzing van de bevolking pas echt toe na 2010. Het inkomen waarover premie kon worden geheven – het ‘draagvlak’ – smolt langzaam weg. De aowpremie moest daarom stapsgewijs omhoog om te voorkomen dat in het Algemeen Ouderdomsfonds grote tekorten ontstonden. Die lastenverzwaring tastte de koopkracht van lager betaalden het meest aan. Meer bemiddelden betalen over hun inkomen in de derde en de vierde tariefschijf immers geen premies meer. Ter compensatie verlaagden politici het tarief van de inkomstenbelasting in de eerste schijf, naarmate de aow-premie verder opliep.
161
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 162
Nog voor het einde van de jaren negentig dreigde het belastingdeel van het gecombineerde tarief helemaal door de aow-premie te worden weggedrukt. Daarom is die premie, ook al noemt de wet een maximumtarief van 18,25 procent, sinds 1997 gemaximeerd op 17,9 procent. Geheel volgens verwachting ontstonden door de bevriezing van het premiepercentage vervolgens tekorten in het Algemeen Ouderdomsfonds. Deze worden sindsdien aangezuiverd via rijksbijdragen. In 2006 stort de overheid uit de schatkist al 4,3 miljard euro bij.8 In de nabije toekomst gaat deze rijksbijdrage door de vergrijzing nog fors omhoog. Volgens een vooruitberekening van medewerkers van de Sociale Verzekeringsbank – de instantie die de regeling uitvoert – wordt bij ongewijzigd beleid over dertig jaar al meer dan de helft van de aow uit de algemene middelen betaald (zie onderdeel 6.5). Zodoende is in 1997 sluipenderwijs een begin gemaakt met de fiscalisering van onze oudste volksverzekering. awbz: indirecte fiscalisering Sinds 2000 exploderen de zorguitgaven die via de awbz worden gefinancierd. Het gaat met name om de uitgaven voor verpleeghuizen, verzorgingshuizen en thuiszorg. Hierdoor vloog ook het tarief van de awbz-premie omhoog. Om te voorkomen dat het tarief van de eerste en de tweede schijf steeg, is het tarief van de inkomstenbelasting steeds verder teruggebracht. In 2005 bestond het tarief van de eerste schijf – ondanks de bevriezing van de aow-premie in 1997 – nog maar voor 1,8 procentpunt uit inkomstenbelasting. Als de kosten van via de awbz gefinancierde zorgvoorzieningen verder stijgen, en dat is wel zeker, terwijl het premiedraagvlak afkalft, zou over inkomen in de eerste schijf vanaf 2008 uitsluitend nog premie voor de volksverzekeringen verschuldigd zijn. Om het belastingdeel van de eerste tariefschijf te redden, heeft het kabinet ook bij de awbz ingegrepen. Een reeks op zichzelf goed verzekerbare voorzieningen is uit de awbz gewipt en ondergebracht in de polis van de Zorgverzekeringswet.9 De totale zorguitgaven dalen bij deze aanpak weliswaar niet, en de zvw-premies gaan extra omhoog, maar dankzij de verschuiving naar de polis van de zorgverzekeraars kon de awbz-premie in 2006 voor het eerst sinds tijden een stukje omlaag. Verder hevelt het kabinet te beginnen in 2007 een serie welzijnachtige voorzieningen, die nu via de awbz wor-
162
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 163
den gefinancierd, over naar de gemeenten. Het gaat met name om hulp in de huishouding. Een en ander is geregeld in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (wmo). In eerste aanleg gaat het hierbij om 1 miljard euro. Vanaf 2007 keert Den Haag ruim 1 miljard euro aan de gemeenten uit, opdat zij de wmo naar behoren kunnen uitvoeren. Op deze manier is – via een omweg – ook een begin gemaakt met de fiscalisering van de awbz. Met ingang van 2007 wordt hulp in de huishouding immers uit de algemene middelen betaald, en niet langer uit de opbrengst van de awbz-premie. Doordat sommige voorzieningen – geestelijke gezondheidszorg, hulp in de huishouding – uit de awbz zijn gelicht, kon de premie (in 2005 nog 13,45 procent) in 2006 en 2007 met stapjes omlaag tot 12 procent. In de toekomst zullen nieuwe maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat een weer oplopende awbz-premie de inkomstenbelasting volledig wegdrukt uit het gecombineerde tarief van de eerste schijf. Het ligt inderdaad in de bedoeling de komende tijd nog meer voorzieningen, waarmee ettelijke miljarden euro zijn gemoeid, vanuit de awbz naar de gemeenten over te hevelen. Dit zal overigens niet eenvoudig en hoogstwaarschijnlijk ook onvoldoende zijn om toekomstige premiestijgingen te voorkomen. Het is denkbaar ook de premie voor de awbz aan een wettelijk maximum te binden, zoals dat eerder bij de aow-premie is gedaan. Dan ontstaan ook in het awbz-fonds steeds omvangrijker tekorten, die ten laste van de schatkist moeten worden aangezuiverd. Zo zou de financiering van de awbz eveneens sluipenderwijs voor een toenemend deel worden gefiscaliseerd. 6.5 PVDA en fiscalisering Alle volksverzekeringen zijn op dit moment al voor een deel gefiscaliseerd: ze worden deels uit de algemene middelen betaald (tabel 6.1). De wettelijke maximering van de aow-premie garandeert dat ons staatspensioen in de komende decennia steeds verder wordt gefiscaliseerd. Tegen 2040 komt al meer dan de helft van de voor de aow benodigde middelen uit de schatkist van het Rijk.10 Tenzij een groeiend aantal voorzieningen uit de awbz wordt gelicht, staat ook bij deze andere vergrijzingsgevoelige volksverzekering een proces van sluipende fiscalisering voor de deur. Of doordat de awbz-premie in de nabije toekomst eveneens wordt gemaximeerd, dan wel doordat steeds meer nu nog via de awbz gefinancierde voorzieningen met een bijbehorende rijksbijdrage naar de gemeenten worden overgeheveld. 163
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 164
Deze trends roepen de voor de hand liggende vraag op: is het eigenlijk wel zinvol beide volksverzekeringen – voor een toch al geleidelijk krimpend deel – via afzonderlijke premies te blijven financieren? Of kunnen beide sociale verzekeringen beter in één klap volledig worden gefiscaliseerd, dus voortaan volledig ten laste van de rijksbegroting komen? Gezien het vrijwel ontbrekende verband tussen aanspraken, schadekans en betaalde premies gaat het bij aow en awbz niet om verzekeringen, maar om sociale voorzieningen. Daarom is het goed verdedigbaar beide regelingen volledig uit de algemene middelen – belastingen en niet-belastingontvangsten van de rijksoverheid – te financieren. In dat geval kan fiscalisering op verschillende manieren vorm krijgen. Omdat premies voor aow, anw en awbz en de inkomstenbelasting sinds 1990 al op dezelfde grondslag worden geheven, kan de wetgever op het bestaande tarief van de eerste en de tweede schijf van de inkomensheffing simpelweg het etiket ‘inkomstenbelasting’ plakken. De hele opbrengst van de inkomensheffing vloeit nu voortaan in de schatkist. Niet langer wordt een groot deel van de opbrengst afgesplitst en als premieopbrengst in het Algemeen Ouderdomsfonds en het awbz-fonds gestort. De meeropbrengst van de inkomstenbelasting, na afschaffing van de premies, gaat linea recta als rijksbijdrage naar beide sociale fondsen. De fondsen zien hun financiële positie dus niet verslechteren. Ook voor mensen jonger dan 65 jaar verandert er niets, afgezien wellicht van bepaalde groepen grensarbeiders, die nu óf uitsluitend inkomstenbelasting betalen dan wel uitsluitend premies voor de volksverzekeringen. De 65-minners blijven over hun inkomen in de eerste tariefschijf 34,15 procent betalen. Echter niet langer 2,45 procent belasting plus 31,7 procent premie, maar 34,15 procent belasting. Voor 65-plussers verandert wél iets. Doordat zij op dit moment zijn vrijgesteld van de verplichting 17,9 procent aow-premie te betalen, dragen zij over hun inkomen in de eerste schijf nu slechts 16,25 procent af. Na fiscalisering zouden senioren, net als iedereen, over hun inkomen in de eerste schijf 34,15 procent gaan betalen, en 41,45 procent over hun inkomen in de tweede schijf (nu: 23,55 procent). Voor 65-plussers betekent deze fiscaliseringsvariant dus een forse lastenverzwaring. Fiscalisering opent tevens mogelijkheden om de uitgaven voor de drie volksverzekeringen voor een deel anders te gaan financieren. Op dit moment
164
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 165
drukt de premielast uitsluitend op inkomen uit werk en woning (box 1), voor zover dat valt in de eerste en de tweede tariefschijf van de inkomensheffing. Het is mogelijk een deel van de financieringslast naar andere heffingsgrondslagen te verschuiven. Zodoende zou het tarief van de eerste en de tweede schijf wat omlaag kunnen, terwijl voordelen van grootaandeelhouders (box 2) en inkomsten uit sparen en beleggen (box 3) zwaarder worden belast. Een andere mogelijkheid is het btw-tarief te verhogen en de meeropbrengst te bestemmen voor financiering van de aow-uitkeringen, onder gelijktijdige verlaging van het tarief dat is verschuldigd over inkomsten uit arbeid. De gedachte dat een of meer volksverzekeringen kunnen worden gefiscaliseerd duikt met enige regelmaat op in verkiezingsprogramma’s van de Partij van de Arbeid. Het meest duidelijk hierover is het programma uit 1986:11 ‘Ten behoeve van een vereenvoudiging van de belasting- en premieheffing, alsmede een rechtvaardige verdeling van de belasting- en premiedruk worden in de komende vier jaar de loon- en inkomstenbelasting en de premieheffing aow/aww samengevoegd tot één tariefstructuur met één inkomensbegrip.’12 Inderdaad maakt fiscalisering het in beginsel mogelijk de stijgende lasten van de vergrijzingsgevoelige aow en awbz meer naar draagkracht over de bevolking te spreiden. Over de precieze vormgeving van de nagestreefde fiscalisering – omzetting van premies in inkomstenbelasting en/of hogere rijksbijdragen aan de betrokken sociale fondsen – is de tekst van de pvda-verkiezingsprogramma’s van de afgelopen twintig jaar onduidelijk.13 Evenmin heeft de Tweede-Kamerfractie ooit concrete plannen voor de fiscalisering van de volksverzekeringen uitgewerkt en naar buiten gebracht. Dit wreekt zich in het voorjaar van 2006, wanneer pvda-leider Bos zich tijdens een economenconferentie onder andere uitlaat over de toekomstige financiering van de aow.14 Hij concludeert bij die gelegenheid dat mensen met hogere inkomens – of ze nu jonger of ouder dan 65 jaar zijn – meer aan de financiering van de aow moeten gaan bijdragen. Concreter wordt hij niet. Maar zijn politieke tegenstanders ruiken bloed: ‘Bij Bos ben je de klos’ en ‘Bos wil bejaardenbelasting’. In de maanden daarna verzekeren woordvoerders van cda en vvd de kiezers om strijd dat de aow bij deze regeringspartijen in veilige handen is. Je
165
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 166
moet maar durven. Diezelfde partijen hebben in 2004 en 2005 getekend voor de bevriezing van de aow-uitkering. Als gevolg van de ‘ontkoppeling’ van hun staatspensioen liepen ouderen in deze jaren een inkomensachterstand op ten opzichte van de cao-lonen van werknemers.15 Juist het pvda-voorstel om ook bemiddelde ouderen voortaan aan de aow te laten meebetalen verkleint de kans op een hernieuwde bevriezing van de aow-uitkering in de toekomst. Senioren die hoofdzakelijk van de aow moeten rondkomen, hebben van fiscalisering trouwens geen last. Hun netto uitkering verandert niet. De hoogte daarvan wordt namelijk afgeleid van het netto minimumloon en dat blijft ongewijzigd. Om te bereiken dat de netto aow-uitkering hetzelfde blijft, is het wel nodig de bruto aow-uitkering te verhogen, en wel met het bedrag dat 65-plussers voortaan aan aow-premie over die uitkering gaan betalen. Anders dan woordvoerders van cda en vvd suggereren, blijft de koopkracht van de aow-uitkering bij fiscalisering van de volksverzekering(en) dus volledig in stand. Het kost de pvda vervolgens de hele zomer van 2006 om haar plannen voor de financiering van de Algemene Ouderdomswet te preciseren. Inmiddels loopt de steun voor de partij in de opiniepeilingen terug. Waarnemers schrijven het zich aftekenende verlies van kamerzetels toe aan de ‘aow-affaire’. Begin september verschijnt het ontwerp-verkiezingsprogramma.16 Dit is het plan: • mensen die in 2011 en daarna 65 jaar worden, gaan bijdragen aan de financiering van de aow; iedereen die vóór 1946 is geboren, blijft dus buiten schot; • de vergrijzingsbijdrage is verschuldigd over aanvullend pensioen voor zover dit meer bedraagt dan 15.000 euro per jaar, tot aan het einde van de tweede schijf; de aow-uitkering en inkomsten uit arbeid zijn van deze tariefverhoging vrijgesteld; • het tarief begint in 2011 met 0,6 procent en stijgt daarna met 0,6 procentpunt per jaar totdat in 2040 het maximum van 17,9 procent wordt bereikt. Traditionele pvda-stemmers met een smalle beurs hoeven zich niet veel zorgen te maken. Mensen die aan het eind van hun loopbaan bruto minder dan 33.000 euro per jaar verdienen, worden nog niet door de maatregel geraakt,
166
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 167
ook niet wanneer zij in veertig jaar tijd een volledig aanvullend pensioen gelijk aan 70 procent van het laatstverdiende bruto salaris hebben opgebouwd. Voorbeeld Een werknemer met een partner verdient voordat hij met pensioen gaat een jaarsalaris van bruto 33.000 euro. Na zijn pensionering in 2014 ontvangt hij een aow-uitkering van 8.240 euro en een aanvullend pensioen van 14.860 euro. Het totale pensioen komt dus uit op 23.100 euro, of 70 procent van het laatstverdiende salaris. Hij betaalt geen bijdrage, want de aow valt niet onder de belastingverhoging en zijn aanvullend pensioen komt niet uit boven de vrijstelling van 15.000 euro. De meeste werknemers met een hoger pensioen gaan een betrekkelijk geringe bijdrage betalen. Voorbeeld Een werknemer met een partner verdient voordat hij met pensioen gaat een jaarsalaris van bruto 60.000 euro. Na zijn pensionering in 2014 ontvangt hij een aow-uitkering van 8.240 euro en een aanvullend pensioen van 32.000 euro. In 2014 staat het tarief inmiddels op 2,4 procent (vier stapjes van 0,6 procentpunt sinds 2011). Hij betaalt een bijdrage gelijk aan 2,4 procent van 17.000 euro (zijn pensioenuitkering van 32.000 euro min de vrijstelling van 15.000), of 34 euro per maand. Tot diep in de jaren tien van deze eeuw brengt de maatregel al met al nog bitter weinig op. Hij heeft de pvda echter enorm veel politiek kapitaal gekost. De ironie wil dat Bos en de zijnen ook hun zin zouden krijgen wanneer zij doelloos op hun handen blijven zitten. Als gevolg van de sluipende fiscalisering (onderdeel 6.4) komt bij ongewijzigd beleid in 2040 al iets meer dan de helft van de totale aow-uitgaven rechtstreeks ten laste van de schatkist. Bos en zijn partij worden dus op hun wenken bediend, mits zij een aantal decennia geduld hebben. Wachten tot het jaar 2040 is echter geen optie, want tegen die tijd piekt de vergrijzing van de bevolking. Het aantal 65-plussers is dan toegenomen
167
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 168
tot meer dan vier miljoen (nu: 2,5 miljoen), terwijl het aantal premiebetalers (mensen tussen 15 en 65 jaar) is gedaald tot tien miljoen (nu: elf miljoen). 6.2
PVDA-plan voor vergrijzingsbijdrage van ouderen
In het pvda-plan is steeds sprake van een bijdrage op basis van iemands aanvullend pensioen, voor zover dat meer dan 15.000 euro per jaar bedraagt. De bijdrage is niet verschuldigd over andere inkomsten die naast de aow-uitkering worden genoten, zoals winst (sommige ondernemers gaan lang door), loon, een lijfrenteuitkering en inkomsten uit sparen en beleggen. Dat is strijdig met de draagkrachtgedachte. Het bedrag van de vrijstelling (15.000 euro) is gekoppeld aan de toekomstige stijging van de prijzen (net als de schijflengten), in plaats van aan de lonen. In de zeer verre toekomst krijgt dus een belangrijk deel van de gepensioneerde huishoudens met de maatregel te maken. Vertaald naar de inkomensniveaus van 2007 kost dit de betrokken gepensioneerden in die verre toekomst circa 1.500 euro per jaar. Omstreeks 2040 is overigens nog maar 30 procent van dit effect bereikt (een koopkrachtvermindering van 450 euro per jaar). Als gevolg van de maatregel verbetert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën uiteindelijk met 0,3 procent van het bbp.17
6.6 Eigen visie 1: laat ouderen meebetalen vergrijzing stuwt overheidsuitgaven op De veranderingen in de leeftijdsopbouw van de bevolking hebben grote gevolgen voor de overheidsfinanciën. Het Centraal Planbureau heeft de gevolgen voor de uitgaven en de ontvangsten van de overheid in kaart gebracht.18 Uitgangspunt bij de vooruitberekeningen is dat de bestaande wetten ongewijzigd blijven gelden. De uitkeringen zijn gekoppeld aan de lonen, de tariefpercentages van de belastingen blijven ongewijzigd. Er zijn twee uitzonderingen op dit algemene uitgangspunt. In afwijking van de huidige wettelijke regeling neemt het cpb aan dat de uitkeringen in de toekomst worden aangepast in lijn met de ontwikkeling van de verdiende lonen (in plaats van
168
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 169
de cao-lonen). Dit maakt de uitkeringen écht welvaartsvast. En eveneens in afwijking van de huidige wettelijke regeling neemt het cpb aan dat bij het tarief van de inkomensheffing de schijflengten worden aangepast in lijn met de groei van de inkomens (in plaats van met het percentage van de inflatie). Vervolgens lieten de cpb-medewerkers de computer draaien. De uitkomsten houden sommige beleidsmakers wel eens uit hun slaap. Zonder nadere maatregelen liggen de collectieve uitgaven in 2040 meer dan 7 procent van het bruto binnenlands product hoger dan nu het geval is (tabel 6.4). Deze uitgavenstijging komt volledig voor rekening van de vergrijzing. Over 35 jaar slokt de aow bijna 9 procent van het bbp op. Nu is dat minder dan 5 procent. Ouderen zijn grootgebruikers van zorgvoorzieningen. De uitgaven voor de collectief gefinancierde gezondheidszorg lopen op van minder dan 9 tot meer dan 13 procent van het bbp. Voor sommige andere uitgaven is tegen 2040 in verhouding minder geld nodig. Zo gaat het cpb uit van een geringer aantal uitkeringen wegens arbeidsongeschiktheid. Tabel 6.4: Overheidsfinanciën in procenten van het bbp, 2006-2040 2006
2011
2020
2040
Collectieve uitgaven waarvan • aow • gezondheidszorg
47,8
47,7
49,3
55,0
4,7 8,8
5,3 9,3
6,6 10,3
8,8 13,1
Ontvangsten waarvan • op inkomen/bestedingen ouderen
46,1
47,9
48,1
50,0
3,7
4,1
5,4
7,8
Begrotingssaldo (- is een tekort) Overheidsschuld
-1,7 54
0,2 48
-1,1 41
-5,1 74
Bron: Van Ewijk et al. (2006a), 81
Niet alleen de collectieve uitgaven, ook de ontvangsten van de overheid nemen bij ongewijzigd beleid toe. De schatkist blijkt ook van de vergrijzing te profiteren. De groeiende groep ouderen beschikt over steeds betere aanvullende pensioenen. Hogere inkomens en bestedingen van ouderen doen de
169
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 170
belasting- en premieopbrengst met meer dan 4 procent van het bbp toenemen. Sommigen stellen daarom dat de vergrijzing geen problemen voor de overheidsfinanciën oproept. De hogere uitgaven voor de aow (4,1 procent van het bbp) vallen immers precies weg tegen de extra opbrengst van belastingen en sociale premies. Degenen die zo redeneren, winkelen selectief in de cpb-cijfers. Zij laten ten onrechte de sterke stijging van de collectieve uitgaven voor de gezondheidszorg buiten beschouwing. Worden alle collectieve uitgaven in aanmerking genomen, dan loopt het tekort op de begroting snel op, tot meer dan 5 procent van het bbp in 2040. Om de groeiende tekorten te kunnen financieren moet de overheid steeds meer geld lenen op de kapitaalmarkt. Na 2020 gaat de schuld van de overheid snel stijgen. In 2040 staat de schuldquote al op 74 procent van het bbp. Tussen 2006 en 2040 verslechtert het begrotingssaldo met 3,4 procent van het bbp. In euro’s van 2006 komt dat neer op 18 miljard euro. Om de verslechtering van het saldo te voorkomen kan de overheid voor in totaal 18 miljard euro beknibbelen op haar uitgaven of de belastingen verhogen. De afgelopen kwarteeuw is in Den Haag vooral voor de eerste optie gekozen. Bij de opeenvolgende bezuinigingsronden bleef de aow niet buiten schot, met als gevolg dat de koopkracht van de aow-uitkering op dit moment niet hoger is dan aan het eind van de jaren zeventig (tabel 6.5). De algemene welvaart in Nederland is sindsdien met 40 procent toegenomen. Politici die beweren dat de aow welvaartsvast is en blijft, draaien de kiezers dus een rad voor ogen. Al decennialang is het staatspensioen niet welvaartsvast. Om te voorkomen dat mensen die uitsluitend van een aow-uitkering moeten rondkomen, steeds verder achteropraken, zal het staatspensioen in de toekomst eindelijk echt welvaartsvast moeten worden gemaakt. Het cpb is hier bij zijn vooruitberekeningen ook van uitgegaan. De becijferingen van het Centraal Planbureau liggen onder vuur. In sommige opzichten zijn de ambtelijke rekenmeesters misschien inderdaad te pessimistisch geweest. Bovendien staat inmiddels vast dat de uitgangssituatie van de overheidsfinanciën in 2006 gunstiger was dan het cpb bij zijn vooruitberekeningen heeft aangenomen. De begroting is in evenwicht en de schuldquote komt uit op 50 procent van het bbp in plaats van 54 procent.19
170
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 171
Tabel 6.5: aow-uitkering per maand, 1970-2005a 1970 Bruto aow-uitkering 890 Besteedbare aow-uitkering n.b.
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
1.180 n.b.
1.340 1.200
1.190 1.085
1.200 1.100
1.145 1.085
1.245 1.150
1.265 1.200
a In euro’s met de koopkracht van 2005. Bron: De Kam (2006), 67
Anderzijds heeft het cpb de stijging van de collectieve uitgaven voor de gezondheidzorg waarschijnlijk ernstig (met 2 à 3 procent van het bbp) onderschat. Bovendien stijgt de gemiddelde levensverwachting nog steeds. Wanneer Nederlanders steeds langer leven, grijpt de vergrijzing meer om zich heen. Iets beters dan de projecties van het cpb is niet beschikbaar. Op dat kompas moesten we maar liever varen. hogere arbeidsdeelname onvoldoende Tijdens de verkiezingscampagne in het najaar van 2006 ontkenden minister De Geus, minister Zalm en cda-leider Verhagen het probleem. Hun recept: meer mensen uit de groep 20- tot en met 64-jarigen moeten aan het werk, liefst met een werkweek van 40 in plaats van 36 uur.20 Het aantal premiebetalers neemt dan toe. Langs die weg kan het draagvlak voor de financiering van de aow worden verbreed. Politici die dit geruststellende verhaal afsteken, verzwijgen moedwillig dat het cpb bij zijn vooruitberekeningen van de financiële houdbaarheid van de aow al aanneemt dat tot 2040 een groeiend deel van de 20- tot en met 64-jarigen bij de nationale productie is ingeschakeld. Zelfs een forse extra stijging van het aantal premiebetalers – boven op de aantallen waarvan het cpb uitgaat – levert slechts dekking op voor een kwart van de verwachte meeruitgaven als gevolg van de vergrijzing.21 lastenstijging onvermijdelijk Om een welvaartsvaste aow en de voor iedereen toegankelijke gezondheidszorg overeind te houden lijkt geleidelijke verzwaring van de collectieve lasten in de komende decennia dus onvermijdelijk. Het is redelijk daarbij van de groep ouderen een bijdrage naar draagkracht te vragen. Want hoewel de
171
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 172
koopkracht van de aow-uitkering nauwelijks groter is dan in 1979 het geval was, hebben de ouderen als groep hun inkomensachterstand op de rest van de bevolking inmiddels nagenoeg volledig weggewerkt.22 De tijd is definitief voorbij dat ouderdom gelijk staat aan armoede. In figuur 6.2 is het besteedbaar inkomen van gezinnen afgezet tegen de leeftijd van het hoofd van het huishouden. Families met gezinshoofden tussen 35 en 55 jaar hebben gemiddeld het meest te besteden: meer dan 30.000 euro per jaar. Gemiddeld kunnen ouderen jaarlijks slechts iets meer dan 20.000 euro besteden. In euro’s ligt het inkomen van 65-plussers dus nog altijd een stuk beneden dat van 65-minners. Maar deze vergelijking is niet eerlijk. In huishoudens van 65-minners groeien kinderen op. Hun kosten leggen een groot beslag op het gezinsbudget. Voor een goede vergelijking van de inkomens van jong en oud moeten die dus eerst worden gecorrigeerd voor zulke verschillen in de samenstelling van het huishouden (‘standaardisering’). Na die correctie blijkt het besteedbaar inkomen van bijna alle huishoudens tussen 20.000 euro en 24.000 euro te liggen. Alleen 85-plussers komen nog steeds wat lager uit (figuur 6.2). Figuur 6.2: Gemiddeld inkomen naar leeftijd
Bron: Ministerie van szw (2006)
Binnen tien jaar zal de koopkracht van mensen boven de 65 jaar gemiddeld zelfs hoger zijn dan die van mensen onder de 65 jaar (figuur 6.3).23 De oor-
172
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 173
zaak is vooral dat elke nieuwe lichting die 65 jaar wordt, gemiddeld een beter aanvullend pensioen ontvangt en vaker een lijfrente heeft verzekerd dan de jaargangen gepensioneerden die door overlijden wegvallen. Daar komt bij dat senioren de afgelopen twintig jaar volop hebben geprofiteerd van de sterke stijging van huizenprijzen en beurskoersen. Steeds meer ouderen genieten daarom ook nog inkomsten uit vermogen. Het is uitermate geruststellend dat oudere generaties in de komende kwarteeuw de herfst van hun leven in relatief grote welvaart kunen doorbrengen. In het licht van de beschikbare cijfers is het evenwel uitgesproken onevenwichtig dat ouderen over de eerste 30.631 euro van hun inkomen 17,9 procent minder hoeven te betalen dan andere inkomensontvangers.
Figuur 6.3: Draagkracht 65-plussers straks groter dan draagkracht 65-minnersa a Gemiddeld inkomen, gecorrigeerd voor verschillen in samenstelling van huishoudens. Bron: aanvullende gegevens verstrekt door het Ministerie van szw
De 65-plussers kunnen op twee manieren gaan bijdragen aan de financiering van ons staatspensioen. De ene mogelijkheid is dat zij net zoals 65-minners voortaan aow-premie gaan betalen. De andere mogelijkheid is dat de aow wordt gefiscaliseerd en dat voor de ouderen niet langer een verlaagd tarief van de inkomensheffing geldt. De gevolgen voor de koopkracht van de senioren zijn in beide gevallen gelijk.
173
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 174
ouderen betalen naar draagkracht mee De inkomensverdeling van de ouderen is veel schever dan die van de Nederlandse bevolking. Veel ouderen hebben het goed en kunnen gaan meebetalen voor de aow. Lang niet iedere werknemer heeft echter een redelijk aanvullend pensioen kunnen opbouwen. Huurders met een laag inkomen konden in hun actieve periode niet meesurfen op de prijsgolf van huizen en aandelen. Het gevolg is dat nog steeds één op de vijf gepensioneerden (nagenoeg) uitsluitend van de aow moet rondkomen. Om te voorkomen dat zij in de komende kwarteeuw – wanneer de vergrijzing in volle omvang toeslaat – steeds verder achteropraken, is het belangrijk dat de aow-uitkering ten minste gelijke tred houdt met de cao-lonen. Deze ‘koppeling’ kost veel geld. Dit geld moet – afgezien van een groeiende rijksbijdrage in de aow-pot – worden opgebracht door een in verhouding krimpende groep premiebetalers: de mensen die nog geen 65 jaar zijn. Vandaar dat ook de ouderen – die nu geen aow-premie verschuldigd zijn – naar draagkracht een financiële bijdrage moeten leveren om ons staatspensioen glans te geven. De hier bepleite fiscalisering kan het eenvoudigst op de volgende manier vorm krijgen. In de komende twee decennia gaat de aow-premie (nu 17,9 procent) jaarlijks met 1 procentpunt omlaag. Zou deze operatie beginnen in 2010 (het jaar waarin de eerste jaargang babyboomers 65 jaar wordt), dan zakt de aow-premie in 2011 tot 16,9 procent, in 2012 tot 15,9 procent en zo verder. In 2027 – na zeventien premieverlagingen met één procentpunt – is de aow-premie volledig van het toneel verdwenen. Ieder jaar dat het premiepercentage met 1 punt daalt, wordt het percentage van de inkomstenbelasting (eerste en tweede schijf van het box-1-tarief ) met 1 punt opgekrikt. Voor belastingbetalers jonger dan 65 jaar verandert er niets. Tot 2027 gaan zij ieder jaar opnieuw over box-1-inkomen in de eerste en de tweede schijf 1 punt meer inkomstenbelasting betalen, maar deze lastenverzwaring wordt voor hen exact gecompenseerd door de verlaging van de aow-premie met eveneens 1 punt. Ouderen – die op dit moment geen aow-premie betalen – profiteren niet van de achtereenvolgende premieverlagingen, maar zij krijgen wel de verhoging van de inkomstenbelasting voor hun kiezen. In de eindsituatie – te bereiken in 2027 – betalen oud en jong ten slotte evenveel belasting. Ouderen die uitsluitend van de aow moeten rondkomen,
174
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 175
blijven bij de operatie volledig buiten schot, doordat hun netto uitkering is afgeleid van het netto minimumloon. De grootste lastenverzwaring ervaren ouderen met een inkomen van meer dan 30.631 euro, het einde van de tweede schijf. Zij gaan – na een overgangsperiode van achttien jaar – uiteindelijk 5.325 euro per jaar méér betalen. Dit is het huidige belastingvoordeel dat ouderen in vergelijking met jongeren genieten (zie tabel 6.2). De bruto aowuitkering gaat echter met 658 euro per jaar omhoog, opdat mensen met uitsluitend een aow-uitkering als gevolg van de lastenverzwaring geen koopkrachtverlies lijden.24 Per saldo resteert een maximale lastenverzwaring van 4.667 euro, die wordt uitgesmeerd over achttien jaartranches van 260 euro. Ieder jaar zien ouderen met een inkomen van 30.631 euro en hoger de inhouding op hun maandelijkse pensioen dus opnieuw met 21,60 euro toenemen. Dit bedrag krijgen zij netto minder in handen. Na elke verlaging met 1 procentpunt daalt de opbrengst van de aow-premie opnieuw met meer dan 2 miljard euro. De rijksbijdrage aan het Algemeen Ouderdomsfonds gaat met een gelijk bedrag omhoog. Dit kan zonder bezwaar, want de inkomstenbelasting brengt elke keer dat het tarief van de eerste twee schijven met 1 procentpunt is verhoogd, meer dan 2 miljard euro extra op. Budgettair loopt de operatie glad en de sluipende fiscalisering van de aow raakt in een stroomversnelling. Vanaf 2027 dekt de rijksbijdrage alle uitgaven ten laste van het Ouderdomsfonds. Daarmee is tevens het probleem van het achterblijvende premieplafond de wereld uit (zie onderdeel 6.4), aangezien er niet langer afzonderlijk premie voor de financiering van de aow wordt geheven. tegenargumenten deugen niet Tegenstanders noemen deze maatregel overbodig, oneerlijk en een aanslag op de koopkracht van mensen die hun leven lang hard voor hun aanvullend pensioen hebben gespaard. Wat zijn die argumenten waard? Onvermijdelijk is het inderdaad niet dat ouderen voor ouderen gaan betalen. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk de toekomstige uitgaven voor de aow te beteugelen door – in navolging van Duitsland en sommige andere Europese landen – de aow-gerechtigde leeftijd geleidelijk op te trekken van 65 tot 67 of zelfs 68 jaar. In het voorjaar van 2006 dacht de vvd nog in deze richting, maar uit angst voor stemmenverlies is de maatregel niet in het libe-
175
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 176
rale verkiezingsprogramma opgenomen. Een verhoging van de pensioenleeftijd treft lager opgeleiden veruit het zwaarst. Zij zijn veelal op jonge leeftijd met werken begonnen – vaak in een lichamelijk slopende baan – en zijn op hun 65ste toe aan een welverdiend pensioen. Hoger opgeleiden gaan jaren later werken en betalen dus korter premie. Bovendien zullen zij door hun hogere levensverwachting gemiddeld vijf jaar langer een aow-uitkering genieten. De groep van de hoger opgeleiden is daarom bij een verhoging van de aow-leeftijd veruit het meest gebaat. De inzet van de pvda – ouderen met een redelijk tot uitstekend pensioen gaan meebetalen voor de aow, en de aow-leeftijd gaat niet omhoog – spreekt aan, omdat lager opgeleiden met minder kansen in het leven geen aow-oor wordt aangenaaid. Veel senioren noemen fiscalisering echter ‘oneerlijk’. De oudere generaties stellen dat zij hun leven lang premie hebben betaald. Nu willen zij hun staatspensioen premievrij incasseren. Als zij zo redeneren, realiseren ze zich niet hoe uitzonderlijk het is dat je niet meer aan de financiering van de aow hoeft bij te dragen vanaf het moment dat je 65 jaar bent geworden. Een hoofdregel van ons stelsel van sociale zekerheid is namelijk dat uitkeringsontvangers meebetalen voor de uitkering die zij genieten. Werklozen betalen ww-premie, weduwen en weduwnaars betalen premie voor de Algemene nabestaandenwet. En na opname in een verpleeghuis loopt de premie voor de awbz gewoon door. Door ouderen voortaan te laten bijdragen voor de aow wordt dus alleen maar een systeemfout recht gezet. Formeel gaan ouderen bij de hier gepropageerde variant trouwens geen premie betalen; zij zien alleen het tarief van de verschuldigde inkomstenbelasting stijgen. De inkomensgevolgen zijn niet onoverkomelijk. De groep van de 65-plussers kan financieel een stootje velen. Gecorrigeerd voor gezinsomvang ligt hun inkomen op dit moment al vrijwel op het landelijk gemiddelde. Na 2010 hebben ouderen gemiddeld meer te verteren dan jongeren (figuur 6.3). Het aantal bejaarde huishoudens met een aanvullend pensioen boven de 20.000 euro per jaar neemt toe van 13 procent (in 2006) naar 37 procent (in 2030). Bovendien beschikken ouderen gemiddeld over veel grotere netto vermogens (gemiddeld bijna drie ton) dan bijvoorbeeld veertigers (gemiddeld ruim één ton).25 Belangrijkste oorzaken zijn de forse vermogensaanwas door gestegen huizenprijzen en de veel grotere besparingen bij pensioenfondsen.
176
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 177
Sommige tegenstanders van de hier verdedigde fiscaliseringsvariant voeren aan dat gepensioneerden er nooit op hebben gerekend dat zij in de toekomst net zoveel inkomensheffing moeten gaan betalen als 65-minners. Dit argument snijdt geen hout. Burgers mogen er niet van uitgaan dat eenmaal door de overheid ingevoerde regelingen altijd van kracht zullen blijven. Elk jaar opnieuw treft de overheid honderden nieuwe maatregelen met soms grote gevolgen voor de koopkracht, soms positief (goedkopere kinderopvang, afschaffing van de vermogensbelasting), soms negatief (veel strengere keuringen voor de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen wia/wao). Waar mogelijk dient de overheid zulke ingrepen zeer tijdig aan te kondigen. Het sluiten van een nieuw regeerakkoord is voor politieke partijen het uitgelezen moment om burgers op de hoogte te stellen dat de volksverzekeringen stapsgewijs zullen worden gefiscaliseerd. Mocht de volksvertegenwoordiging bepaalde groepen senioren mét aanvullend pensioen bij deze operatie uit de wind willen houden, dan kunnen zij naar believen de bestaande ouderenkorting – een opslag op de algemene heffingskorting – verhogen. Wel is het uiteraard zo dat fiscalisering minder oplevert naarmate méér senioren door een verhoging van de ouderenkorting worden gesauveerd. invloed op de belastingweerstand Wanneer een bestemmingsheffing zoals de aow-premie verdwijnt, beseffen burgers minder scherp voor welke voorzieningen zij geld aan de overheid afdragen. Een verminderd besef van de band tussen gedwongen afdrachten en breed gewaardeerde voorzieningen kan leiden tot toenemende belastingweerstand bij de bevolking. In het Verenigd Koninkrijk worden de sociale uitkeringen vrijwel allemaal uit de algemene middelen betaald. Een recent rapport van een linkse Engelse denktank pleit juist voor de invoering van méér bestemmingsbelastingen, vergelijkbaar met onze aow-premie.26 Afzonderlijke heffingen voor bijvoorbeeld de financiering van de gezondheidszorg en het basispensioen zouden de bij burgers bestaande belastingweerstanden kunnen verminderen, omdat zij beter weten waar hun geld naartoe gaat. Doorslaggevend is dit argument niet. De ervaring in ons land leert dat mensen die klagen over de zware belastingdruk, alle heffingen van de overheid op één hoop gooien. Zij maken daarbij geen uitzondering voor
177
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 178
sommige sociale premies. En er is geen zwartwerker die erover piekert zijn leven te beteren omdat hij dan mag meebetalen voor de aow. Dit laat onverlet dat het goed is dat de overheid de burgers informeert over de bestemming van hun belastingeuro’s. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door jaarlijks met het aanslagbiljet voor de inkomstenbelasting een bijsluiter mee te sturen die in hoofdlijnen laat zien waar de opbrengst van de rijksbelastingen blijft. Veel gemeenten en waterschappen doen dit al. 6.7 Eigen visie 2: fiscaliseer de volksverzekeringen Jong en oud betalen al een inkomensafhankelijke premie voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, de Algemene nabestaandenwet en de Zorgverzekeringswet. Deze twee eerstgenoemde volksverzekeringen kunnen zonder bezwaar worden gefiscaliseerd, zoals dit eerder al is gebeurd bij de Algemene kinderbijslagwet.
178
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 179
Hoofdstuk 7 vermogen zwaarder belasten
7.1 Vermogensbelastingen De geldkringloop biedt tal van aangrijpingspunten voor de heffing van belastingen (zie onderdeel 1.1). Naast heffingen op het inkomen en de consumptie bestaan belastingen op het bezit en de overgang (op anderen) van vermogen. Zo had Nederland tot 2001 een jaarlijkse belasting op basis van iemands netto vermogensbezit. Vrijwel alle industrielanden kennen een heffing wanneer iemand bij zijn overlijden een erfenis nalaat die toevalt aan de erfgenamen. Het gewicht van zulke heffingen bij bezit en overgang van vermogen in de belastingmix verschilt sterk van land tot land (tabel 7.1). Tabel 7.1: Vermogensbelastingen: internationale vergelijkinga Opbrengst / bbpb 1975 2003 mutatie Verenigd Koninkrijk Frankrijk Verenigde Staten Nederland Denemarken Zweden België Duitsland
4,5 1,8 3,6 1,0 2,3 0,5 0,9 1,4
4,2 3,2 3,1 2,0 1,8 1,6 1,5 0,8
-0,3 1,4 -0,5 1,0 -0,5 1,1 0,6 -0,6
Aandeel in de belastingmixb 1975 2003 mutatie 13 5 14 2 6 1 2 4
12 7 12 5 4 3 3 2
-1 2 -2 3 -2 2 1 -2
a Vergelijkingslanden zijn dezelfde als in tabel 2.1. Landen zijn hier gerangschikt naar dalend aandeel van vermogensbelastingen in het bbp in 2003. b Uitgedrukt in procenten. Bron: oeso (2005a), 78
Zowel hun opbrengst, uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product, als hun aandeel in de mix is opvallend groot in de Angelsaksische landen, die toch vaak worden gezien als boegbeeld van het kapitalistische sys-
179
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 180
teem. Je zou verwachten dat de belastingwetgever in zulke landen de ‘kapitalisten’ ontziet, maar het tegendeel blijkt het geval te zijn. Duitsland, icoon van het Rijnlandse model waarbij arbeid en kapitaal samenwerken, draagt in tabel 7.1 de rode lantaarn. Dit is al even merkwaardig, want de belastingdruk op de lonen is bijna nergens zo hoog als bij de oosterburen. Je zou verwachten dat de Duitse fiscus ook kapitaalverschaffers stevig aanpakt. Niet dus. Na 1975 is Nederland op de ranglijst uit tabel 7.1 gestegen van een lage naar een hoge middenpositie. De verklaring is niet ver te zoeken. Van onze heffingen rekent de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling in haar belastingstatistiek de volgende mee als taxes on property (belastingen op bezit): • de in 2001 afgeschafte vermogensbelasting (zie onderdeel 9.3), • de in 2006 afgeschafte kapitaalsbelasting (zie onderdeel 9.3), • overdrachtsbelasting en assurantiebelasting (zie onderdeel 1.3), • schenkingsrecht en successierecht, • door gemeenten geheven onroerendezaakbelastingen (zie onderdeel 8.3), • door waterschappen geheven polderlasten. Onroerende zaken zijn begrepen in de grondslag van al deze heffingen, uitgezonderd de kapitaalsbelasting. Vooral doordat de prijzen van onroerende zaken in de afgelopen dertig jaar veel sterker zijn gestegen dan de waarde van de binnenlandse productie, is de door de oeso gemeten opbrengst van in Nederland geheven vermogensbelastingen sinds 1975 verdubbeld tot 2 procent van het bbp.1 Hun aandeel in de belastingmix ligt inmiddels iets boven de 5 procent. De persoonlijke vermogens zijn geconcentreerd bij een betrekkelijk kleine groep burgers. Daarom zijn belastingen die worden geheven op grondslag van het vermogen, samen met de progressieve inkomstenbelasting het meest geschikte instrument om de verdeling van inkomens en vermogens minder scheef te maken. De inkomstenbelasting kwam al aan de orde in hoofdstuk 4. Daar bleek dat de meeste vermogenswinsten onbelast blijven. Dit vloekt met de draagkrachtgedachte. Onderdeel 7.3 laat zien hoe de inkomensheffing over vermogensopbrengsten kan worden verzwaard. Onderdeel 7.4 bespreekt argumenten om in Nederland een algemene vermogenswinstbelasting in te voeren. Vervolgens gaat de rest van dit hoofdstuk
180
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 181
over mogelijke aanpassingen van heffingen die vermogensbezitters op dit moment al treffen. Het gaat om de belastingen van rechtsverkeer (onderdeel 7.5) en het schenkings- en successierecht (onderdeel 7.6). De gemeentelijke onroerendezaakbelastingen komen in hoofdstuk 8 aan de orde. Het aandelenbezit is heel ongelijk verdeeld. Dit rechtvaardigt een beschouwing over de belastingheffing van vennootschappen met een in aandelen verdeeld kapitaal (nv’s en bv’s) en van hun aandeelhouders (onderdeel 7.7). Mijn eigen opvattingen zijn te vinden in het afsluitende onderdeel van dit hoofdstuk. 7.2 Een vermogend land Nederland telt 7,3 miljoen gezinshuishoudens.2 Begin 2005 waren hun gezamenlijke bezittingen bijna 2.500 miljard euro waard. Het vermogen van gezinnen kan diverse bestanddelen omvatten, zoals de waarde van de eigen woning, opgebouwde pensioenrechten, contant geld, spaartegoeden bij de bank, aandelen en obligaties, kunst en antiek. Veel huishoudens hebben behalve bezittingen ook schulden, bijvoorbeeld omdat de aankoop van het eigen huis is gefinancierd met een hypothecaire lening. Na aftrek van alle schulden blijken Nederlandse huishoudens te beschikken over een netto vermogen van meer dan 1.900 miljard euro. Tabel 7.2 laat zien hoe dit vermogen is samengesteld. Tabel 7.2: Vermogensbezit huishoudens in miljard euro, 2005 Eigenwoningbezit Besparingen bij pensioenfondsen en levensverzekeraars Aandelen, obligaties en andere financiële bezittingen Spaargeld Andere bezittingen
1.052 758 287 198 163
Totaal vermogen Schulden
2.458 536
Totale netto vermogen
1.922
Bron: dnb (2005a), 61
181
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 182
De eigen woning vormt met afstand het belangrijkste vermogensbestanddeel, gevolgd door de bij pensioenfondsen en levensverzekeraars ondergebrachte besparingen voor de oude dag. Het netto vermogen (bezittingen min schulden) bedraagt gemiddeld bijna 265.000 euro per huishouden. Veel lezers zullen zich niet in dit bedrag herkennen. Geen wonder. Vermogens en het daaruit getrokken inkomen zijn nogal scheef over de huishoudens verdeeld. Een grote groep Nederlanders heeft geen bezit van betekenis. Zij huren een huis en hun spaarrekening bij de bank vermeldt een bescheiden positief saldo, als ze al niet bijna permanent rood staan. Het gemiddelde wordt fors opgetrokken door een betrekkelijk kleine groep mensen met een groot vermogen. Los daarvan is het eigenwoningbezit volgens verwachting bij de hogere inkomensgroepen geconcentreerd. Mensen met een laag inkomen maken bij de bank geen kans om de lening te krijgen die zij nodig hebben om een eigen onderdak te kunnen financieren. Rijke gezinnen wonen bovendien in de mooiste huizen en moeten daarom het hoogste bedrag wegens woongenot bij hun belastbare inkomen tellen. De rijkste tien procent van de huishoudens geeft bijna eenderde deel van de totale belaste huurwaarde aan (tabel 7.3). De verdeling van de aanspraken op aanvullend pensioen en op uitkeringen krachtens een polis van levensverzekering is nog schever. Samen zijn die aanspraken driekwart biljoen euro waard. Zij zijn op dit moment volledig vrijgesteld van de vermogensrendementsheffing van 1,2 procent. Aandelen, obligaties en banktegoeden worden wél door de rendementsheffing getroffen. Blijkens tabel 7.3, die is gebaseerd op de belastingstatistiek, geniet de 10 procent van de huishoudens met de hoogste inkomens (kolom 10) 60 procent van het in box 3 belaste vermogen. Tabel 7.3: Vermogensverdeling, 2002a 10-procent groep:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Belaste huurwaarde Vermogen in box 3
2 1
2 2
4 3
4 3
5 4
10 4
10 5
13 7
18 12
31 60
a Procentuele aandelen. Afgezien van het effect van afrondingen telt elke regel dus op tot 100 procent. Bron: cbs Inkomens Panel Onderzoek
182
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 183
De harde cijfers tonen onomstotelijk aan dat belastingen op het bezit en de overgang van vermogen een belangrijk middel kunnen zijn om bestaande vermogensverschillen tussen huishoudens te verkleinen. Te verwachten gedragsreacties van de belastingbetalers zijn hierbij niet te verwaarlozen. Die reacties verschillen per type vermogensbestanddeel. Onroerende zaken liggen vast, terwijl hun eigenaar bij de overheid bekend is. Hun immobiliteit maakt grond en panden zeer geschikt als heffingsgrondslag. Eigenaren kunnen de heffing immers niet ontlopen door te verhuizen. Fraude is praktisch uitgesloten, want alle eigenaren staan bij het Kadaster geregistreerd. Geen wonder dat de fiscus bezitters van grond en huizen al eeuwen op de korrel heeft. In tegenstelling tot onroerende zaken is financieel vermogen ‘mobiel’. Beleggers kunnen hun deposito bij een Nederlandse bank van de ene op de andere dag naar een buitenlandse bank overboeken. Anders dan in de eerste decennia na de oorlog hebben bedrijven en vermogensbezitters tegenwoordig geen deviezenvergunning van De Nederlandsche Bank meer nodig voordat zij geld naar het buitenland mogen overmaken. Mensen die geld achter de hand hebben en er niet voor voelen met een bank over de grens in zee te gaan, kunnen hun euro’s ook in buitenlands onroerend goed steken. Dat is aantrekkelijk wanneer een ander land vermogen van buitenlanders niet of nauwelijks belast. De dreiging van belastingvlucht van bemiddelde burgers noopt de wetgever tot enige terughoudendheid bij het zwaarder belasten van vermogen en daaruit getrokken inkomsten. Zolang iemand in Nederland woont, is hij evenwel verplicht hier belasting te betalen, ook over vermogen dat hij in het buitenland aanhoudt zoals een tegoed bij een Zwitserse bank. Mensen die niet willen verhuizen, kunnen hun vermogen dus net zo goed in eigen land laten. Aangeven moeten ze het toch, of het nu hier of in een ander land op een bankrekening staat. Alleen na daadwerkelijke emigratie vist de vaderlandse fiscus achter het net, althans gedeeltelijk. Want de emigrant die na zijn vertrek onroerende zaken of een onderneming in Nederland aanhoudt, blijft over het inkomen uit deze bronnen hier belasting verschuldigd, ook al woont hij elders. De Belastingdienst merkt de emigrant voor dit inkomen aan als ‘buitenlands belastingplichtige’.
183
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 184
Helaas is het niet vanzelfsprekend dat belastingplichtigen die hier (blijven) wonen hun hele buitenlandse vermogen naar behoren aangeven. Zwaardere heffingen op vermogen kunnen een impuls geven aan fiscale fraude, waarbij belastingbetalers een toenemend deel van hun vermogen overhevelen naar geheime rekeningen in het buitenland. Of ze steken het in buitenlands onroerend goed, waar de vaderlandse fiscus geen weet van heeft. Tot kort geleden kon de belastingdienst nauwelijks controleren of belastingplichtigen hun buitenlandse vermogen wel volledig opgaven. Volgens een schatting van tien jaar geleden had zich destijds in het buitenland al een vluchtkapitaal uit Nederland van tientallen miljarden euro’s opgehoopt, waarvan het bestaan voor de vaderlandse fiscus werd verzwegen. Om belastingvlucht tegen te gaan wisselen de lidstaten van de Europese Unie in toenemende mate informatie uit, vooral over tweede huizen en banktegoeden (zie verder in onderdeel 9.3). De belastingdienst doet sinds 2002 onderzoek naar buitenlandse rekeningen en buitenlands onroerend goed van Nederlandse belastingplichtigen. Dit project heeft in vijf jaar tijd bijna 400 miljoen euro aan belastingen en boetes opgebracht. In totaal kregen 11.500 belastingplichtigen een naheffing.3 Zwart sparen bij een buitenlandse bank is dus riskanter geworden. Het Europese belastingnet vertoont echter nog wijd gapende mazen. Wie bijvoorbeeld deelneemt in een buitenlands beleggingsfonds, kan zijn vermogen nog steeds straffeloos verzwijgen, omdat de kans op ontdekking uiterst gering is. Zowel belastingvlucht in de vorm van fiscaal gedreven emigratie als het risico van toenemende belastingfraude stelt grenzen aan de vermogensbelastingen die Nederland kan heffen. Anderzijds dikken belanghebbenden de risico’s en bezwaren van vermogensheffingen graag aan. Hoe dan ook, het staat vast dat hoge heffingen op onroerende zaken – de meest immobiele heffingsgrondslag – mogelijk zijn zónder het gevaar van belastingvlucht of fraude. Wel zet dit type vermogensheffingen de prijzen van huizen, kantoren en andere zakenpanden onder druk. Zij verminderen immers het netto rendement op investeringen in onroerende zaken, wat sommige beleggers afschrikt. En mensen die overwegen een huis te kopen, houden uiteraard rekening met de mate waarin geldende belastingregels hun woonlasten beïnvloeden.
184
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 185
Behalve belastingen op onroerende zaken zijn toch ook andere vermogensheffingen levensvatbaar. Dit hoofdstuk onderzoekt mogelijkheden om de belastingdruk op vermogen en daaruit getrokken inkomsten te verzwaren. 7.3 Inkomensheffing over vermogensopbrengsten Op dit moment worden inkomsten uit sparen en beleggen in box 3 belast tegen een vast tarief van 30 procent. Niet de werkelijke inkomsten worden belast, maar een door de wetgever verondersteld rendement van 4 procent. In feite werkt de heffing in box 3 als een belasting over de gemiddelde waarde van het vermogen – een ieder jaar opnieuw geheven vermogensbelasting met een tarief van 1,2 procent.4 De drukverdeling van de vermogensrendementsheffing is degressief. Beleggers die de hoogste opbrengst per geïnvesteerde euro behalen, betalen de minste belasting. Niet zelden daalt hun werkelijke belastingdruk tot beneden de 10 procent. Ter vergelijking: voor arbeidsinkomsten geldt een begintarief van ongeveer 34 procent. Een alternatief dat voluit recht doet aan de draagkrachtgedachte, is de wérkelijke inkomsten uit vermogen samen met de overige inkomsten van de belastingplichtige te belasten tegen een progressief tarief (zie onderdeel 4.10). De twee belangrijkste vermogensbestanddelen – de eigen woning en opgebouwde pensioenaanspraken – worden in box 3 ontzien. Bij wijze van uitzondering wordt in de eigen woning gestoken vermogen belast in box 1. Hier gaat de wetgever uit van een veel lager rendement dan 4 procent. In het algemeen wordt 0,6 procent van de waarde van de eigen woning (de huurwaarde) belast, zij het niet tegen een vast tarief van 30 procent maar tegen het progressieve tarief, dat oploopt tot 52 procent. Opgebouwde aanspraken op een aanvullend ouderdoms- en nabestaandenpensioen zijn geheel vrijgesteld van de vermogensrendementsheffing. Als gevolg van beide tegemoetkomingen worden wél in box 3 belaste vermogensbestanddelen – een spaartegoed bij de bank, een effectenportefeuille – fiscaal gediscrimineerd. De consequentie is dat gezinnen meer geld steken in de eigen woning en veel meer geld oppotten bij pensioenfondsen en levensverzekeraars dan zij zouden doen wanneer alle beleggingsvormen even zwaar werden belast. Economen houden niet van zulke ‘verstoringen’ in de economie, die ontstaan
185
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 186
doordat fiscale motieven het gedrag van beleggers sturen. Nu staat wel vast dat politici in Den Haag de hier bedoelde verstoringen beogen. Zij willen het eigenwoningbezit via fiscale subsidies aanmoedigen en achten het van groot belang dat mensen voldoende geld opzij leggen voor hun oude dag. Het is echter de vraag of zulke paternalistische motieven de bestaande fiscale tegemoetkomingen voor het eigen huis en het pensioensparen in hun volle omvang kunnen rechtvaardigen. 7.4 Vermogenswinstbelasting Iemand die dit jaar een eerder verworven pakket aandelen met 20.000 euro winst verkoopt, geniet inkomen in de vorm van vermogenswinst. Hij kan voor de behaalde vermogenswinst van 20.000 euro immers precies zoveel kopen als iemand die 20.000 euro heeft verdiend door ervoor te werken. Toch wordt inkomen uit arbeid belast en blijven door particulieren gerealiseerde vermogenswinsten doorgaans onbelast.5 Dat is niet alleen onlogisch en in strijd met de draagkrachtidee, maar het heeft de wetgever ook genoopt tot het stellen van ingewikkelde aanvullende regels om door het wettelijke systeem veroorzaakte uitwassen weg te snoeien. Voorbeeld Een succesvolle ondernemer verdient 400.000 euro per jaar. Hij werkt in dienst van zijn eigen bv voor een jaarsalaris van 150.000 euro. Na aftrek van deze salarislasten bedraagt de jaarwinst van de bv 250.000 euro. Deze directeur-grootaandeelhouder (dga) pot de winsten vier jaar lang op in de bv. Daarna verkoopt hij de aandelen voor 1 miljoen euro aan de bank. De bank wil die som grif betalen. In de bv zit immers 1 miljoen opgepotte winst. Volgens de hoofdregel van de inkomstenbelasting zou deze vermogenswinst van 1 miljoen euro – de waardeaangroei van de aandelen dankzij de ingehouden winst – onbelast blijven. Hoe minder salaris de dga zichzelf betaalt (waarover hij belasting moet betalen), hoe hoger de winst wordt die hij in zijn bv kan oppotten en bij verkoop aan de bank als belastingvrije vermogenswinst kan verzilveren. Juist om deze belastingbesparende constructie tegen te gaan maakt de wet een uitzondering voor aandeelhouders die meer dan 5 procent van het aandelenkapitaal van een vennootschap in handen hebben. Deze houders
186
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 187
van een ‘aanmerkelijk belang’ (ab) zijn over bij de verkoop van hun abaandelen gemaakte winst 25 procent belasting verschuldigd (box 2). Aandeelhouders zonder aanmerkelijk belang kunnen de bij het afstoten van hun aandelen behaalde winst daarentegen belastingvrij incasseren. Dit voorbeeld illustreert hoe een ondernemer een deel van zijn belaste salaris kan omzetten in onbelaste vermogenswinst. In dit geval heeft de wetgever daar een stokje voor gestoken door een speciale regeling te treffen, waarbij voordelen die de grootaandeelhouder trekt uit een aanmerkelijk belang – ook indien zij worden genoten in de vorm van vermogenswinst – in box 2 zijn belast tegen 25 procent. In de jaren tachtig en negentig begaven tal van vermogensbezitters zich op het brede pad dat verlichting van fiscale lasten bood. Tot aan de belastingherziening van 2001 waren tal van belastingbesparende constructies er met succes op gericht belaste vermogensopbrengsten, zoals rente, om te zetten in onbelaste vermogenswinst. Voorbeeld Een vrouw koopt voor 100.000 euro obligaties die een rente geven van 4 procent, tegen een koers van 100 procent. Deze obligaties worden over een jaar afgelost. Na een jaar ontvangt zij naast de hoofdsom van 100.000 euro dus 4.000 rente rente, die in de jaren negentig tegen het toptarief van 60 procent was belast. Van de rentevergoeding hield zij dus netto 1.600 euro over. Als alternatief kon de belegster uit dit voorbeeld 100.000 euro stoppen in 104 renteloze obligaties van 1.000 euro elk, tegen een koers van 96,15.6 Na een jaar worden deze obligaties afgelost en ontvangt de belegster 104.000 euro. De koerswinst van 4.000 euro (de obligaties zijn aangekocht voor 100.000 euro) blijft onbelast. Louter door in een ander type obligaties te beleggen – renteloos in plaats van rentedragend – bespaart de belegster 2.400 euro inkomstenbelasting. Sinds de jaren zeventig heeft de wetgever via een golf reparatiewetgeving geprobeerd het gebruik van zulke op belastingbesparing gerichte constructies in te perken. De wettenmakers in Den Haag waren echter niet opgewassen tegen de inventiviteit van belastingplichtigen en hun goedbetaalde advi-
187
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 188
seurs. Via steeds ingewikkelder juridische kunstgrepen werden inkomensstromen (belast) omgezet in vermogenswinst (onbelast), waarbij de fiscus in de regel het onderspit dolf. In de jaren negentig zijn de particuliere vermogens ruimschoots verdubbeld. De opbrengst van de inkomstenbelasting over de reguliere opbrengst van particuliere vermogens kelderde in dat decennium echter met een derde.7 Bij de belastingherziening in 2001 heeft de wetgever uiteindelijk het hoofd in de schoot gelegd. Voortaan zou over het gemiddelde vermogen van belastingplichtigen 1,2 procent inkomstenbelasting worden geheven in de vorm van vermogensrendementsheffing (box 3). Zo wordt vermogensaanwas sindsdien in elk geval langs indirecte weg meegenomen in de heffingsgrondslag. Voorbeeld Een belegger stapt begin januari 2006 voor 50.000 euro in aandelen Smit Internationale. Aan het eind van het jaar zijn deze aandelen 70.000 euro waard. De in box 3 verschuldigde belasting bedraagt 1,2 procent van 60.000 euro.8 Verandert de koers daarna niet meer, dan wordt de niet-gerealiseerde vermogensaanwas van 20.000 euro in 2007 en later jaren langs indirecte weg in de belastingheffing betrokken. Voortaan is de vermogensrendementsheffing immers elk jaar verschuldigd over 70.000 euro, in plaats van over de oorspronkelijk belegde 50.000 euro. In de aanloop naar de parlementaire behandeling van de belastingherziening 2001 hebben diverse gezaghebbende fiscalisten groot bezwaar gemaakt tegen invoering van de vermogensrendementsheffing. Hun voornaamste bedenking was dat zij botst met de draagkrachtgedachte, die valt te beschouwen als de historische motivering van de inkomstenbelasting.9 Deze ‘bezwaarde’ fiscalisten braken een lans voor belastingheffing over wérkelijk genoten inkomsten uit vermogen. Verder zouden vermogenswinsten voortaan moeten worden belast, en wel op het moment dat een belastingplichtige het voordeel realiseert. Pas op dat moment beschikt hij immers over de contanten om met de fiscus af te rekenen over de vermogensaangroei in voorafgaande jaren. In dit systeem past het om ook rekening te houden met vermogensverliezen, terwijl die op dit moment niet kunnen worden afgetrokken bij de berekening van het belastbare inkomen. In 1998 deed een commissie van
188
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 189
de Vereniging voor Belastingwetenschap een uitgewerkt voorstel voor zo’n vermogensmutatieheffing.10 7.5 Overdrachtsbelasting Wie een bestaande onroerende zaak verwerft, bijvoorbeeld een huis of een kantoorgebouw, is over de aankoopprijs 6 procent overdrachtsbelasting verschuldigd.11 Daarmee is de bezitter van een eigen huis niet van de fiscus af. Voortaan betaalt hij jaarlijks inkomensheffing over de huurwaarde van zijn pand, omdat de wetgever zijn onderkomen als een bron van belastbaar inkomen aanmerkt. Tevens krijgen eigenwoningbezitters elk jaar opnieuw te maken met heffingen van de gemeente (onroerendezaakbelasting, rioolrecht) en een aanslag van het waterschap. Het eigen huis is voor de overheid een ‘melkkoe’, moppert menige woningbezitter, die dan vergeet dat het voordeel van de hypotheekrenteaftrek de heffing over de huurwaarde vele malen overtreft. Bovendien is het in de woning belegde eigen geld vrijgesteld voor de vermogensrendementsheffing. Beide fiscale tegemoetkomingen zijn goed voor een belastingbesparing van ruim 19 1/4 miljard euro per jaar (tabel 7.4). Alle betalingen die huiseigenaren samen aan de fiscus doen, tellen op tot slechts 7 1/2 miljard euro. Aan het tweerichtingsverkeer met de fiscus houden de eigenwoningbezitters als groep dus jaarlijks bijna 12 miljard euro over! Het eigen huis vormt voor de overheid eerder een bijkans bodemloze budgettaire put dan een melkkoe. Bovendien zijn het rioolrecht en de waterschapslasten goed verdedigbaar als Tabel 7.4: Eigen huis en fiscus in miljard euro Belastingvoordeel door aftrek hypotheekrentea Gederfde vermogensrendementsheffing over eigen geld Opbrengst inkomensheffing over huurwaarde Overdrachtsbelasting (bij verkoop van bestaande woningen) Onroerendezaakbelasting en andere plaatselijke heffingen Saldo in het nadeel van de overheid
11 3/4 7 1/2 -2 -3 -2 1/2 —— 11 3/4
a Inclusief vrijstelling kapitaalverzekeringen. Bron: Van Ewijk et al. (2006b), 19
189
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 190
een vorm van profijtheffing: de aanwezigheid van riolering en de waterafvoer door het schap houden de prijs van huizen hoog en de voeten droog. Volgens de meeste economen en diverse gezaghebbende internationale instellingen moet de bestaande fiscale behandeling van de eigen woning in de inkomstenbelasting worden herzien. Het Centraal Planbureau heeft verschillende mogelijkheden onderzocht om de fiscale subsidie voor de eigen woning in Nederland te hervormen. Bij elke door het cpb bestudeerde optie wordt de overdrachtsbelasting afgeschaft.12 Doorgaans voeren voorstanders van deze maatregel twee argumenten aan. Ten eerste belemmert deze heffing de arbeidsmobiliteit. Mensen met een eigen huis die een betere baan elders krijgen aangeboden, zullen minder snel toehappen, omdat zij bij de noodzakelijke verhuizing 6 procent van de aankoopprijs van hun nieuwe woning aan de fiscus moeten afdragen. Bovendien zou een rechtsgrond voor deze heffing ontbreken. Op beide argumenten valt het nodige af te dingen. Ten eerste wordt het bedrag van de overdrachtsbelasting bij de aankoop van een huis vrijwel altijd meegefinancierd. Bij een huis dat 300.000 euro kost, bedraagt het te lenen bedrag inclusief overdrachtsbelasting 318.000 euro. Uitgaande van een hypotheekrente van 4 procent bedraagt de maandelijks verschuldigde rente in het eerste geval 1.000 euro en in het tweede geval 1.060 euro. Rekening houdend met de belastingbesparing als gevolg van de renteaftrek, stijgen de rentelasten door de meegefinancierde overdrachtsbelasting met ruim 1 euro per dag. Zou iemand daarvoor een interessante nieuwe baan laten schieten, die waarschijnlijk ook nog een flink hoger salaris oplevert? Mocht de werknemer in kwestie echt niet meer dan 1.000 euro rente per maand kunnen betalen, dan zal hij in zijn nieuwe woonplaats een iets goedkoper huis zoeken. Betaalt hij voor zijn nieuwe woning 283.000 euro en financiert hij de overdrachtsbelasting mee, dan is hij onder de pannen met een lening van 300.000 euro, het maximum dat hij zich kennelijk financieel kan permitteren. Dit voorbeeld laat zien dat de gemiddelde huizenkoper niet alleen op basis van de koopprijs van de woning beslist. Iemand op huizenjacht kijkt allereerst naar zijn besteedbaar inkomen, verder naar het spaargeld dat hij eventueel achter de hand heeft, de rentestand en het belastingvoordeel door de renteaftrek. Ook zaken als de omgeving
190
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 191
van de woning, achterstallig onderhoud, de noodzaak van een verbouwing, komende gezinsuitbreiding en het salarisperspectief spelen een rol bij de lasten die de koper van een huis bereid is op zijn schouders te nemen. In de praktijk zal de overdrachtsbelasting daarom slechts een beperkte invloed hebben op de beslissing elders een betere baan te aanvaarden. Verder voeren voorstanders van afschaffing van de overdrachtsbelasting aan dat deze heffing een zwakke ‘rechtsgrond’ heeft. Met dit begrip wordt bedoeld: de rechtvaardiging dat een belasting bestaat. Over de rechtsgrond van uiteenlopende belastingen zijn boekenkasten vol gepubliceerd. Wanneer het recht van de overheid om te heffen wordt erkend – en wie bestrijdt dat tegenwoordig, zonder belastingheffing kan een beschaafde samenleving niet bestaan – is het toch vooral een kwestie van smaak welke heffingen gerechtvaardigd zijn, uitgezonderd dan gevallen waarin de fiscale autoriteiten zonder toetsing door een onafhankelijke rechter vrijwel al het inkomen of bezit van de burgers confisqueren. Hier is bovendien een rechtvaardigingsgrond voor de overdrachtsbelasting. Burgers in ons land durven met een gerust hart een huis te kopen, omdat zij weten dat de overheid dit bezit registreert en beschermt, zowel tegen ongegronde aanspraken van derden als tegen criminele activiteiten, al lukt dit laatste niet altijd. Dat de overheid voor deze rechtsbescherming van het belangrijkste vermogensbestanddeel van gezinnen een vergoeding eist, elke keer dat de woning wordt doorverkocht, valt daarom wel te billijken. Bijkomend argument is dat de overdrachtsbelasting of een vergelijkbare heffing in ons land al eeuwenlang wordt gevorderd. Oude belastingen, waaraan iedereen gewend is, worden maatschappelijk gemakkelijker aanvaard dan nieuwe heffingen. Ook dit cynische argument pleit tegen afschaffing van de overdrachtsbelasting. Zou deze belasting toch van het toneel verdwijnen, dan valt een gat van 3 miljard euro in de begroting. Gegeven de stand van de overheidsfinanciën, zullen andere belastingen omhoog moeten om dit gat te stoppen. De nadelige effecten van deze lastenverzwaring moeten worden afgewogen tegen de eventuele voordelen die afschaffing van de overdrachtsbelasting biedt. Zou tegelijkertijd bijvoorbeeld de belastingdruk op de factor arbeid met 3 miljard euro worden verhoogd, dan kost dat werkgelegenheid en is meer geld
191
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 192
voor sociale uitkeringen nodig. Aan een lastenverschuiving van huizen, niet naar de productiefactor arbeid, maar naar meer mobiele vermogensbestanddelen, kleven eveneens bezwaren. Zij prikkelt belastingbetalers eerder tot fraude en belastingvlucht dan de bestaande heffing bij de verkoop van onroerende zaken. Ten slotte wordt zelden opgemerkt dat starters op de woningmarkt het na afschaffing van de overdrachtsbelasting nog moeilijker zouden krijgen. Eerder bleek dat huizenkopers deze belasting gewoonlijk meefinancieren. Zij bieden een lagere koopprijs of wijken uit naar een iets goedkopere woning, zodat de woonlasten binnen het beschikbare gezinsbudget blijven. Als de overdrachtsbelasting zou verdwijnen, kunnen huizenjagers 6 procent meer bieden voor te koop aangeboden woningen zelf. Dus stijgen de prijzen van alle woningen die te koop komen en hebben starters het nakijken. 7.6 Successierecht De erfgenamen van een inwoner van Nederland moeten over de waarde van hun aandeel in de erfenis successierecht betalen. De erflater kan deze heffing niet ontgaan door zijn vermogen al bij leven weg te schenken. In dat geval is namelijk schenkingsrecht verschuldigd. Vertrek naar het buitenland om aan heffing van successierecht te ontsnappen helpt evenmin. Tot tien jaar na hun emigratie blijven Nederlanders voor deze heffing belastingplichtig. De wet regelt verschillende vrijstellingen: voor de echtgenoot 507.803 en voor kinderen ouder dan 22 jaar 8.680 euro. Een zeer belangrijke extra vrijstelling geldt voor erfgenamen die de onderneming van de erflater of schenker gedurende ten minste vijf jaar voortzetten. Zij hoeven slechts successierecht te betalen over een kwart van de waarde van de onderneming. Het zevenschijventarief dat wordt toegepast op de niet-vrijgestelde verkrijging, kent een dubbele progressie: zowel naar grootte van de verkrijging als naar de graad van familieverwantschap. Tabel 7.5 geeft eerst het tarief dat geldt in het meest voorkomende geval, wanneer de langstlevende echtgenoot en/of de kinderen erven van een overleden echtgenoot (tariefgroep i). Deze naaste familie heeft te maken met een tarief dat oploopt van 5 tot 27 procent. Hoeveel zij ook erven, de fiscus claimt dus ten hoogste een kwart van de erfenis. Het tarief voor ouders die van hun kind erven en voor broers en zusters van de overledene loopt op van 8 tot 43 procent (tariefgroep ii). Al-
192
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 193
le andere erfgenamen hebben te maken met een tarief dat ligt tussen 41 procent en 68 procent (tariefgroep iii). Tabel 7.5: Tarief schenkings- en successierecht Verkrijging (euro)
over de eerste schijf van over de tweede schijf van over de derde schijf van over de vierde schijf van over de vijfde schijf van over de zesde schijf van over meer dan a b c d
Tariefgroep:
21.703 21.698 43.391 86.783 173.566 520.695 867.836
ia
iib iiic Tariefpercentaged
5 8 12 15 19 23 27
8 13 19 24 30 37 43
41 45 50 54 59 63 68
Overlevende echtgenoot en kinderen. Ouders, broers en zusters. Alle overige verkrijgers. Percentage voor tariefgroepen ii en iii afgerond.
Dat de verkrijging door de erfgenaam in alle tariefgroepen tegen een progressief tarief wordt belast, valt te rijmen met het draagkrachtbeginsel. Naarmate iemand meer erft, kan hij daarvan een groter deel afstaan voor de financiering van de overheidsuitgaven. De progressie naar familieverwantschap – wie verder van de erflater af staat, houdt minder van zijn erfenis over – valt daarentegen niet met een beroep op het draagkrachtbeginsel te rechtvaardigen. Een kind zonder vermogen dat 8,5 ton van zijn moeder erft, is daarvan eenvijfde deel aan successierecht kwijt. Zou deze erflaatster aan de beste vriend van haar zoon – eveneens onbemiddeld – hetzelfde bedrag van 8,5 ton vermaken, dan betaalt die vriend ongeveer drievijfde deel van zijn verkrijging aan de fiscus. Toch is de draagkracht van beide erfgenamen vlak voor het overlijden van moeder in dit voorbeeld even groot (klein). Het aanzienlijk lagere tarief voor de meest naaste familieleden is van alle tijden en bestaat in alle landen die successierecht heffen. Het valt vermoedelijk te verklaren uit de gedachte dat erflaters hun partner en kinderen verzorgd willen achterlaten. Daarom stelt de wetgever zich terughoudend op. Wanneer de erfgenaam geen gezinslid is, maar verre familie of een vreemde, komt de erfenis
193
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 194
voor hen doorgaans onverwacht. Zo’n buitenkans zou dan volgens velen een hoger tarief rechtvaardigen. Op de hoogte van het tarief bestaat kritiek. Als onderdeel van het belastingplan voor 2007 wilde het kabinet het toptarief van 68 procent (voor overige verkrijgers) verlagen tot 63 procent. Dit ging niet door, omdat de Tweede Kamer de voor lastenverlichting beschikbare middelen liever gebruikte om enkele vrijstellingen wat te verruimen. In de Eerste Kamer drong een meerderheid van de senatoren aan op matiging van de successieheffing. Bij die gelegenheid noemde cda-senator Peter Essers een hoogste tarief van 68 procent ‘niet meer van deze tijd’. De pvda sloot zich bij de kritiek aan.13 7.7 Vennootschapsbelasting Het is onzeker wie de last van de vennootschapsbelasting uiteindelijk dragen. Toch mag worden verondersteld dat zij voor een deel ten laste komt van de aandeelhouders van de vennootschap.14 De aan de beurs genoteerde aandelen van in Nederland gevestigde vennootschappen zijn voor een belangrijk deel in handen van buitenlandse aandeelhouders. Via de vennootschapsbelasting betalen zij dus indirect mee aan de financiering van overheidsvoorzieningen in ons land. Dat is terecht. Het dividend dat zij uit de behaalde winst krijgen uitgekeerd, is mede te danken aan door onze overheid tot stand gebrachte voorzieningen. Zonder een geschoolde beroepsbevolking en de aanwezige infrastructuur kan het bedrijfsleven nu eenmaal niet goed uit de voeten. De heffingsgrondslag van de vennootschapsbelasting is de belastbare winst van naamloze en besloten vennootschappen. In 2006 bedroeg het algemene tarief 29,6 procent. Voor winst tot 22.689 euro gold een verlaagd tarief van 25,5 procent. Met ingang van 2007 is als uitvloeisel van de operatie Werken aan Winst een verlaagd drieschijventarief van kracht (tabel 7.6). Bovendien gelden twee bijzondere, extreem lage tarieven. Winsten die worden behaald met uitvindingen waarvoor een octrooi is verkregen, vallen in de ‘octrooibox’ onder een tarief van slechts 10 procent. De bedoeling van deze tegemoetkoming is hier gevestigde bedrijven te prikkelen om meer te investeren in onderzoek en de ontwikkeling van nieuwe producten. Via een met de octrooibox vergelijkbare ‘rentebox’ hoeven grote ondernemingen over
194
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 195
binnen het concern behaalde financieringswinsten niet meer dan 5 procent vennootschapsbelasting te betalen.15 Nederlandse en buitenlandse concerns gebruiken vaak een in ons land gevestigde dochtermaatschappij om honderden miljoenen of zelfs miljarden euro’s dan wel dollars op de internationale kapitaalmarkt aan te trekken. Daarbij profiteren zij onder andere van het netwerk van belastingverdragen dat Nederland met andere landen heeft gesloten. Het extreem lage tarief voor de winst van zulke financieringsdochters is bedoeld om Nederland als vestigingsland aantrekkelijk te houden. Ons land heeft elders in de wereld een reputatie als belastingparadijs (meer hierover in onderdeel 9.2). Het gunstige fiscale regime voor financieringsmaatschappijen is daar in hoge mate debet aan. Tabel 7.6: Tarief vennootschapsbelasting, 2007 Belastbare winst (euro) van tot 0 25.000 60.000
25.000 60.000 ∞∝
Percentage
20 23,5 25,5
De met ingang van 2007 van kracht geworden tariefverlaging betekende een forse aderlating voor de schatkist. Voor een deel kregen de vaderlandse ondernemers door minister Zalm en staatssecretaris Wijn van Financiën echter een sigaar uit eigen doos gepresenteerd. Hun voordeel als gevolg van de tariefverlaging gaat voor een deel weer verloren, doordat zij vanaf 2007 bij de berekening van de belastbare winst minder aftrekposten hebben. Zo is een grens gesteld aan de afschrijving op onroerende zaken. Het bedrag van de afschrijving brengt tot uitdrukking hoeveel een gebouw of een machine in de loop van het jaar minder waard is geworden, door slijtage of andere oorzaken. Tot 2007 mochten ondernemers op de aanschafprijs van zulke bedrijfsmiddelen blijven afschrijven tot het gebouw of de machine uiteindelijk voor 1 euro op hun balans stond. In werkelijkheid zouden deze bedrijfsmiddelen bij verkoop doorgaans nog een hoop geld opbrengen.
195
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 196
Aan deze soepele regeling is nu paal en perk gesteld. Tegenwoordig mogen ondernemers hun bedrijfspanden nog slechts afschrijven tot de helft van het bedrag dat die panden bij verkoop zouden opbrengen. Op aan derden verhuurde beleggingspanden mag helemaal niet langer worden afgeschreven zodra hun fiscale boekwaarde onder de verkoopwaarde komt te liggen. Verder mogen bedrijfsmiddelen, zoals auto’s en machines, niet in minder dan vijf jaar ten laste van de winst worden afgeschreven. 7.8 Eigen visie inkomensheffing Liquidatie van het boxenstelsel De vermogensrendementsheffing verdraagt zich slecht met het draagkrachtkarakter van de inkomstenbelasting. Het ligt veeleer in de rede belasting te heffen over het inkomen dat iemand daadwerkelijk heeft genoten als beloning van zijn spaarzin: dividend op aandelen, rente op spaarrekeningen en obligaties, huur en pacht als opbrengst van verhuurde onroerende zaken. Daar komt bij dat het huidige tarief van de vermogensrendementsheffing (30 procent) erg laag is. Over een bijstandsuitkering is al 34,15 procent belasting verschuldigd.16 Daarom heb ik in onderdeel 4.10 bepleit het boxenstelsel op te doeken en het per 1 januari 2001 afgeschafte systeem van inkomstenbelasting in ere te herstellen. Onder dat vroegere systeem waren alle werkelijk genoten vermogensinkomsten samen met het overige inkomen onderworpen aan het progressieve tarief. Voor belastingplichtigen die op hun vermogen een gemiddeld rendement van 4 procent maken, verandert in dit geval in beginsel niets. Ook in box 3 worden zij op dit moment al geacht 4 procent vermogensrendement te maken. Wel zullen na de overstap op het vroegere systeem van inkomstenbelasting rente en dividend zwaarder worden belast: niet langer voor elke belastingplichtige tegen een tarief van 30 procent, maar tegen een tarief dat – afhankelijk van zijn overige inkomsten – komt te liggen tussen 30 en 55 procent (zie onderdeel 4.13 voor de nieuwe tariefstructuur). Onmiskenbaar zal de met deze wijzigingen samenhangende lastenverzwaring sommige vermogende belastingplichtigen aanzetten tot belasting-
196
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 197
vlucht of het plegen van fiscale fraude. Jammer genoeg is dit de prijs van ieder ingrijpend voorstel om burgers meer naar draagkracht te laten betalen voor collectief gefinancierde voorzieningen. Dat is evenwel geen reden om af te zien van maatregelen die het draagkrachtkarakter van de inkomensheffing versterken. Hogere belaste opbrengst uit eigen woning Onderdeel 4.11 bevat een pleidooi om het bedrag van de bij te tellen huurwaarde stapsgewijs op te trekken van 0,6 naar 2 procent van het in de eigen woning belegde geld. Beleggen in de stenen van het eigen huis blijft dan nog altijd aantrekkelijker dan sparen bij de bank, waarbij over een rendement van in het algemeen tussen 3 en 4 procent met de fiscus dient te worden afgerekend. pensioenfondsbelasting Bedrijven kunnen de pensioenvoorziening van hun personeel toevertrouwen aan een pensioenfonds of haar uitbesteden aan een levensverzekeraar. Op dit moment wordt sparen bij deze institutionele beleggers voorgetrokken boven andere vormen van sparen voor de oude dag. Uitvoerders van pensioenregelingen hoeven over hun beleggingsopbrengsten namelijk geen belasting af te dragen. Evenmin hoeven deelnemers aan zulke regelingen vermogensrendementsheffing te betalen over de waarde van hun inmiddels opgebouwde pensioenaanspraken. Wie daarentegen bij een bank sparen voor hun oude dag, zijn jaarlijks 1,2 procent vermogensrendementsheffing over het tegoed op hun rekening verschuldigd. Anno 2007 hebben werknemers en ondernemers bij pensioenfondsen en levensverzekeraars een pensioenkapitaal opgebouwd van meer dan 750 miljard euro (tabel 7.2). De beheerders van dit enorme vermogen realiseerden in 2005 een rendement van ruim 4 procent, oftewel ongeveer 30 miljard euro.17 Over deze beleggingsopbrengsten betalen de pensioenuitvoerders, zoals gezegd, geen cent belasting. Zij voegen de onbelaste opbrengst van hun beleggingen toe aan het pensioenvermogen dat zij voor de deelnemers aan de regeling beheren. Belasting wordt pas geheven wanneer deelnemers van hun pensioen gaan genieten. Op de maandelijkse pensioenuitkering, die mede mogelijk is door in het verleden behaalde rendementen, houdt het
197
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 198
pensioenfonds dan loonheffing in, een voorheffing die de gepensioneerde met de door hem verschuldigde inkomensheffing kan verrekenen. De komende decennia zal het nationale pensioenvermogen nog aanzienlijk groeien. Is het niet vreemd dat dit immense vermogen bij de belastingheffing volledig buiten schot blijft, totdat het aan de gepensioneerden wordt uitbetaald? In de Tweede Kamer is een initiatief-wetsontwerp in behandeling om banksparen voor de oude dag in de toekomst net zo gunstig te behandelen als pensioenregelingen. Ook een omgekeerde aanpak is natuurlijk denkbaar. In die opzet vervalt bij de vermogensrendementsheffing de huidige vrijstelling voor de waarde van pensioenaanspraken. In het geval van oudere werknemers met een redelijk salaris zijn die aanspraken algauw tonnen waard. Wanneer zij daarover uit hun lopende inkomen jaarlijks 1,2 procent rendementsheffing zouden moeten voldoen, bestaat een reële kans dat zij hierdoor in liquiditeitsproblemen raken. Deelnemers kunnen immers niet bij hun pensioenfonds aankloppen om vast een stukje van hun toekomstig pensioen op te eisen, zodat zij de belastingaanslag kunnen betalen. Dat is het kardinale verschil met mensen die spaargeld wegzetten bij de bank: die kunnen een stukje van hun tegoed opnemen om de aanslag te voldoen. Vooral om deze reden dient de fiscale bevoordeling van het pensioensparen langs een andere weg te worden beperkt, namelijk via een nieuwe jaarlijkse heffing op het belegde vermogen van pensioenfondsen en levensverzekeraars. Zij kan worden geheven bij alle pensioenregelingen waarvan het risico in Nederland ligt, analoog aan de bestaande assurantiebelasting op schadeverzekeringen. Belastingplichtig wordt elke instelling die vermogen beheert dat is bedoeld voor toekomstige pensioenuitkeringen. De heffingsgrondslag is het vermogen dat de instelling aanhoudt met het oog op haar pensioenverplichtingen. Bij een tarief van een kwart procent – geheven van een vermogen van 750 miljard euro – had zo’n pensioenfondsbelasting in 2005 al bijna 2 miljard euro opgebracht. Zo’n nieuwe heffing is uitsluitend levensvatbaar wanneer zij niet kan worden ontgaan door de uitvoering van de pensioenregeling naar een ander land te verplaatsen. Dit moet eerst nog beter worden uitgezocht. Het bestuur van pensioenfondsen kan op twee manieren op de invoering van zo’n heffing reageren. Ten eerste is het denkbaar dat het bestuur besluit
198
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 199
de pensioenregeling wat te versoberen. Actieve deelnemers (die nog pensioen opbouwen) en gepensioneerden zien hun aanspraken dan iets verminderen. Hierdoor hoeft de pensioenpremie niet omhoog, ondanks het door de nieuwe pensioenfondsbelasting lagere netto rendement op de beleggingen van het fonds. In dit geval dalen de arbeidskosten in ons land, wanneer de opbrengst van de pensioenfondsbelasting ten minste wordt gebruikt om de loonheffing met 2 miljard euro te verlagen. De andere mogelijkheid is dat bestuurders van pensioenfondsen besluiten de premie iets hoger vast te stellen, zodat de bestaande pensioenregeling onverkort in stand kan blijven. De hogere pensioenpremie vormt voor werkgevers onderdeel van hun arbeidskosten. In dit geval blijven de loonkosten in de Nederlandse economie gelijk. Enerzijds kan de loonheffing met 2 miljard euro omlaag, gezien de opbrengst van de pensioenfondsbelasting. Anderzijds stijgen de pensioenpremies met 2 miljard euro, opdat pensioenfondsen de nieuwe heffing kunnen betalen zonder dat bestaande pensioenaanspraken worden aangetast. Doordat deelname aan de pensioenregeling van het bedrijf voor vrijwel alle werknemers verplicht is gesteld, brengt deze heffing het opbouwen van een oudedagsvoorziening voor de grote meerderheid van de bevolking niet in gevaar. Als gevolg van de pensioenfondsbelasting zal het voor uitkeringen aan gepensioneerden en polishouders beschikbare kapitaal van pensioenfondsen en levensverzekeraars minder hard groeien. Toekomstige uitkeringen vallen hierdoor lager uit dan in de situatie zonder pensioenfondsbelasting, tenzij de premies worden verhoogd. vermogenswinstbelasting Vermogenswinsten vormen inkomen, net als salaris en de op een spaartegoed gekweekte rente. Op dit moment zijn de meeste vermogenswinsten echter vrijgesteld van de heffing van inkomstenbelasting. In het verleden hebben met name economen van sociaal-democratischen huize er herhaaldelijk voor gepleit hier een eind aan te maken.18 Gezaghebbende fiscalisten lieten zich evenmin onbetuigd.19 Ik zal hun argumenten ten gunste van de vermogenswinstbelasting hier niet allemaal herhalen. In de aanloop naar de belastingherziening van 2001 hebben diverse economen en fiscalisten opnieuw aangedrongen op invoering van een algemene vermogenswinstbelasting. De paarse bewindslieden op Financiën – Zalm (vvd) en Vermeend
199
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 200
(pvda) – voelden daar evenwel niets voor. Zij wezen op onoverkomelijke uitvoeringsproblemen en stelden dat de budgettaire opbrengst van dit alternatief niet overhield. Beide argumenten zijn betrekkelijk eenvoudig te weerleggen. Om de grondslag van de vermogensrendementsheffing te kunnen bepalen moet de Belastingdienst ook nu al ieder jaar de waarde van iemands vermogen op 1 januari en op 31 december vaststellen. Met het oog hierop dienen belastingplichtigen de waarde van tal van vermogensbestanddelen in hun aangifte voor de inkomstenbelasting te vermelden: aandelen, obligaties, banktegoeden, beleggingen in kunst en antiek. De waardestijging van vermogensbestanddelen die iemand in de loop van het jaar afstoot, laat zich dus bepalen aan de hand van het soort gegevens die belastingplichtigen nu al aan de fiscus verstrekken. De eigen woning valt buiten de vermogensrendementsheffing. In dit geval zijn alle aankoop- en verkoopprijzen van onroerende zaken uit andere bronnen bij de Belastingdienst bekend. Ook bij transacties met grond, huizen, kantoren en fabrieken valt dus voor belastingambtenaren simpel na te gaan hoeveel vermogenswinst of -verlies iemand heeft gemaakt. Bovendien heffen tal van andere landen eveneens belasting over vermogenswinsten.20 Wat elders technisch mogelijk is, moet toch ook in Nederland kunnen? Het argument dat de opbrengst van een vermogenswinstbelasting gering zal zijn valt te ontzenuwen met cijfers uit tabel 7.7. Zij hebben betrekking op een belegger die in 1984 beschikte over een beginvermogen van 100.000 euro. Hij kon destijds drie strategieën volgen: • tamelijk risicoloos sparen via een deposito bij de bank; de rente wordt niet opgenomen maar jaarlijks op zijn tegoed bijgeschreven, • risicovol beleggen in een doorsnee aandelenportefeuille; ontvangen dividenden worden steeds herbelegd door aandelen bij te kopen, • kiezen voor een combinatie: de helft van zijn beginvermogen bij de bank op een depositorekening zetten en voor de andere helft in aandelen gaan. Tabel 7.7 geeft de eindwaarde van het vermogen in 2002, na belastingheffing, op basis van cbs-cijfers over door beleggers in de periode 1984-2002 werkelijk behaalde rendementen. De instorting van de aandelenkoersen in 1987 en opnieuw in 2001 is in deze cijfers meegenomen. Toen geleden om-
200
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 201
Tabel 7.7: Beleggingsrendement en betaalde belasting in 1.000 euro, 1984-2002a Bruto rendement Betaalde belasting Eindvermogen vrhb vwbc vrhb vwbc vrhb vwbc
Aandelenbelegging Sparen bij de bank Combinatie sparen/aandelen
857,3 167,4 422,7
714,4 168,8 384,3
121,7 27,8 58,6
184,3 20,6 85,3
735,6 139,6 364,1
530,1 148,2 299,0
a Uitgegaan is van een beginvermogen van 100.000 euro. b vrh = vermogensrendementsheffing. c vwb = vermogenswinstbelasting. Bron: gebaseerd op Dusarduijn en Gribnau (2006), 535
vangrijke koersverliezen zijn in andere jaren duidelijk méér dan goedgemaakt. De keuze voor aandelen heeft beleggers al met al geen windeieren gelegd. Nu doen we een gedachtenexperiment. Stel dat in de periode vanaf 1984 jaarlijks belasting was geheven over een fictief rendement van 4 procent (dit is de regeling zoals die in feite pas sinds 2001 bestaat). In dit geval was het vermogen van onze aandelenbelegger in negentien jaar aangegroeid van de oorspronkelijke 100.000 tot 735.600 euro, nadat hij in totaal 121.700 aan rendementsheffing had betaald. Was in de periode 1984-2002 daarentegen een vermogenswinstbelasting van kracht geweest, dan had de aandelenbelegger in de loop van negentien jaar 184.300 euro aan de fiscus afgedragen en had hij in 2002 een eindvermogen van 530.100 euro gerealiseerd. De vermogenswinstbelasting zou gedurende deze periode anderhalf keer zoveel hebben opgebracht als de rendementsheffing.21 Voor spaarders zou het bruto beleggingsresultaat bij beide belastingtypen vrijwel hetzelfde zijn geweest, ongeveer 68.000 euro. Nu zou een vermogenswinstbelasting over een periode van negentien jaar wat minder hebben opgebracht (20.600 euro) dan de vermogensrendementsheffing (27.800 euro). In het scenario met een fiftyfifty verdeling over banksparen en aandelen zit de vermogensaanwas bij beide belastingtypen vanzelfsprekend tussen de vermelde uitersten in.
201
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 202
De opbrengst van de vermogenswinstbelasting valt dus alleen lager uit wanneer vermogensbezitters al hun geld bij de bank hadden geparkeerd. Bij meer gespreide beleggingen blijft de opbrengst van de rendementsheffing al snel achter, tenminste zolang zij uitgaat van een verondersteld rendement van 4 procent per jaar, omdat met name aandelenbeleggers blijkens cijfers van het cbs in de periode 1984-2002 gemiddeld een veel beter beleggingsresultaat dan 4 procent per jaar hebben behaald. De conclusie kan niet anders luiden dan dat een vermogenswinstbelasting op de lange termijn een hogere opbrengst voor de schatkist genereert dan de bestaande vermogensrendementsheffing. De verkiezingsprogramma’s uit 2006 van de Socialistische Partij en van GroenLinks stellen de invoering van een vermogenswinstbelasting in het vooruitzicht. Het cpb heeft beide programma’s doorgerekend. Uit deze exercitie komt eveneens naar voren dat een vermogenswinstbelasting meer opbrengt dan de huidige vermogensrendementsheffing.22 Er zijn dus steekhoudende argumenten om de huidige vermogensrendementsheffing te vervangen door een heffing over de werkelijke inkomsten uit sparen en beleggen, in combinatie met de invoering van een vorm van vermogenswinstbelasting. Bij de vormgeving van de heffing over vermogenswinsten draait het, zoals bij iedere belasting, om drie vragen: wie zijn belastingplichtig, wat is de heffingsgrondslag en hoe ziet het tarief eruit? Belastingplicht Voor de belastingplicht kan de wetgever aansluiten bij de bestaande inkomstenbelasting. Iedereen die in Nederland woont, plus een buitenlander met bepaalde bezittingen in ons land – met name onroerende zaken – zou onder de vermogenswinstbelasting vallen. Heffingsgrondslag De heffingsgrondslag van de vermogenswinstbelasting omvat in elk geval de waardestijging van alle onroerende zaken en effecten (aandelen, obligaties en vergelijkbare waardepapieren). Te overwegen valt ook de waardestijging van kunstvoorwerpen en antiek onder de heffing te brengen. Om praktische redenen zou een vrijstelling moeten gelden voor zaken die uitsluitend voor persoonlijk gebruik zijn bestemd. Zo is het op dit moment ook bij de vermogensrendementsheffing geregeld.
202
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 203
Het is denkbaar de waardestijging elk jaar te belasten, ook wanneer die alleen op papier is gerealiseerd. Dan is sprake van een vermogensaanwasbelasting. Het grote bezwaar is dat iemand van de vermogensgroei op papier zijn belastingaanslag niet kan betalen. Daarom geniet een vermogenswinstbelasting de voorkeur. Hierbij wordt de waardestijging pas belast nadat zij is gerealiseerd bij het afstoten van het betrokken vermogensbestanddeel. Het gaat hierbij niet alleen om verkoop. Wanneer het vermogensbestanddeel aan een derde wordt geschonken of door de kinderen wordt geërfd, is eveneens sprake van realisatie van de vermogensaanwas. Het ligt verder in de rede het moment van belastingheffing in bepaalde gevallen uit te stellen. Het meest sprekende voorbeeld betreft de eigen woning. Voorbeeld Een starter op de woningmarkt koopt zijn eerste huis voor 225.000 euro. Na tien jaar verkoopt hij dit voor 350.000 euro. De behaalde vermogenswinst van 125.000 euro vormt in beginsel belaste vermogenswinst. Wanneer hij binnen een jaar een ander huis koopt, zeg voor 450.000 euro, wordt deze winst ‘doorgeschoven’ en voorlopig niet belast. Op zijn oude dag verkoopt onze huiseigenaar zijn pand voor 700.000 euro – winst dus nog eens 250.000 euro – en gaat hij een voor senioren geschikt appartement huren. Pas op dit moment wordt vermogenswinstbelasting geheven over het totale voordeel van 375.000 euro, zijnde de doorgeschoven winst van het eerste huis van 125.000 euro plus de winst van 250.000 euro die is gemaakt bij de verkoop van zijn laatste huis. Het is logisch niet alleen vermogenswinsten, maar ook gerealiseerde vermogensverliezen in aanmerking te nemen. Om belastingbesparende constructies te keren mogen compensabele vermogensverliezen alleen worden weggestreept tegen belaste vermogenswinsten uit hetzelfde jaar. Gaan in een bepaald jaar de vermogensverliezen de vermogenswinsten te boven, dan mag het saldoverlies worden meegenomen naar de toekomst. Bij de afbakening van de heffingsgrondslag vormt de waardeverandering van het geld een lastig punt. Behalve in 1987 werd het geld in de afgelopen halve eeuw voortdurend minder waard. In 1975 liep de inflatie zelfs tegen de 10
203
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 204
procent. Wanneer de waarde van huizen of aandelen in zo’n jaar ook met 10 procent stijgt, is de vermogensbezitter uiteindelijk niet rijker geworden. De koopkracht van zijn vermogen is gelijk gebleven. Moet – bij de berekening van de vermogenswinst – het bij vervreemding van vermogensbestanddelen behaalde voordeel dus niet eerst worden gecorrigeerd voor de sinds de verwerving van die bestanddelen opgetreden inflatie, zodat alleen reële vermogenswinst wordt belast? Twee argumenten pleiten tegen zo’n inflatiecorrectie. Ten eerste. De winst die een ondernemer maakt bij de verkoop van bedrijfsmiddelen (nu al belast in box 1) en het voordeel dat de aanmerkelijkbelanghouder behaalt bij het afstoten van zijn aandelenpakket (nu al belast in box 2), worden bij de heffing van inkomstenbelasting op dit moment evenmin gecorrigeerd voor de invloed van de inflatie. Ten tweede. Bij de inkomensheffing wordt het bedrag van loon, salaris en de sociale uitkeringen evenmin gecorrigeerd voor de waardevermindering van de euro ten opzichte van het voorafgaande jaar.23 Voorbeeld Een werknemer met een bruto maandsalaris van 5.000 euro krijgt 2 procent opslag. Hij gaat dus 5.100 euro per maand verdienen. Het leven is inmiddels ook 2 procent duurder geworden. Zijn koopkracht is gelijk gebleven. Toch moet hij ook over de salarisverhoging met 100 euro gewoon belasting betalen. Tarief Zuivere toepassing van de draagkrachtgedachte brengt mee dat gerealiseerde vermogenswinsten samen met de overige inkomsten tegen het progressieve tarief van de inkomstenbelasting worden belast. Voordelen die zijn behaald bij het afstoten van vermogensbestanddelen, komen boven op de overige inkomsten. In de praktijk zou dit betekenen dat de fiscus vermogenswinsten doorgaans tegen het toptarief aftopt (52 procent). In veel gevallen is dat niet redelijk, omdat het voordeel in een groot aantal jaren is ontstaan. De starter op de woningmarkt in het voorbeeld op bladzijde 203 realiseert in één keer een vermogenswinst van 125.000 euro die in de loop van tien jaar is aangegroeid. Zou in deze periode elk jaar 12.500 euro als vermogensaanwas zijn belast, dan was hoogstwaarschijnlijk het lagere tarief van een van de mid-
204
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 205
denschijven toegepast (42 procent). Daarom verdient het de voorkeur vermogenswinsten die in één keer tot uiting komen, volgens een lager, vast tarief af te rekenen. Zo wordt tevens voor een deel gecorrigeerd voor de vertekenende invloed van de inflatie, die de vastgestelde vermogenswinst opblaast. In onderdeel 4.13 propageer ik een drieschijventarief, met heffingspercentages van achtereenvolgens 30, 40 en 55. Daarbij past vermogenswinsten niet zwaarder te belasten dan tegen 40 procent. Vereenvoudiging Worden in de toekomst alle vermogenswinsten belast, dan kan de heffing van 25 procent vervallen die houders van een aanmerkelijk belang (ab) nu betalen over voordelen die zij behalen bij verkoop van hun aandelenpakket. Elke aandeelhouder, of hij nu ab-houder is of niet, betaalt voortaan – vroeger of later – regulier inkomstenbelasting over het ontvangen dividend en over voordeel dat hij behaalt bij het afstoten van aandelen. Dit maakt het minder lucratief om winst op te potten in de bv. Wel blijft het mogelijk via winstinhouding door de bv de heffing van inkomstenbelasting uit te stellen tot het tijdstip waarop de winst aan de aandeelhouder(s) wordt uitgekeerd. Opbrengst Volgens een behoedzame raming zou de vermogenswinstbelasting jaarlijks driekwart miljard euro kunnen opbrengen. overdrachtsbelasting De overdrachtsbelasting staat ter discussie. Het door sommigen aangevoerde argument dat elke rechtsgrond voor deze heffing ontbreekt, overtuigt mij niet. Zij heeft eeuwenoude voorlopers. Zou iedereen het betalen van belasting bij de verkoop van bestaande onroerende zaken hoogst onrechtvaardig vinden, dan was zij inmiddels allang van het fiscale toneel verdwenen. De overdrachtsbelasting is ingeburgerd en roept nauwelijks verzet op. Mensen die een bestaande onroerende zaak verwerven, kunnen de 6 procent van de koopsom doorgaans moeiteloos meelenen bij de hypotheekverstrekker. Het voor de financiering van overheidsuitgaven benodigde geld moet ergens vandaan komen. Het alternatief, een zwaardere belasting van de productiefactor arbeid, berokkent de economie veel meer schade dan een
205
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 206
heffing van 6 procent, elke keer dat onroerende zaken in andere handen overgaan. De heffingsgrondslag van de overdrachtsbelasting is bovendien robuust, want nauwkeurig geregistreerd en ongevoelig voor belastingvlucht. Een andere sterke eigenschap van deze heffing is dat fraude en invorderingsproblemen vrijwel zijn uitgesloten, omdat de verplicht ingeschakelde notaris het verschuldigde bedrag uitrekent en rechtstreeks aan de fiscus afdraagt. Soms wordt beweerd dat afschaffing van de overdrachtsbelasting de werking van de arbeidsmarkt zal olieën. Verhuizen naar een woning in de buurt van de nieuwe werkkring wordt dan immers 6 procent goedkoper? Ik geloof daar niets van. Gezinnen die op huizenjacht zijn, beschikken over een bepaald budget voor hun toekomstige woonlasten. Vervalt de overdrachtsbelasting, dan kunnen zij het zich permitteren op zoek te gaan naar een 6 procent duurdere koopwoning. Maar dat geldt voor alle huizenkopers. Zij bieden dus tegen elkaar op. Bij de bestaande krapte op de woningmarkt is het gevolg dat de huizenprijzen over de gehele linie stijgen. Is de lokale markt erg krap, dan gaan de prijzen van koopwoningen na de afschaffing van de overdrachtsbelasting domweg met 6 procent omhoog. Voor iemand die overweegt een nieuwe baan te accepteren, blijft verhuizen dan even duur als nu. De werking van de arbeidsmarkt verbetert in dit geval niet. Wat de fiscus in deze situatie misloopt, verdwijnt grotendeels in de zakken van mensen die hun huis verkopen. Zij boeken extra vermogenswinst, boven op de toch al de sterke waardestijging van hun woning. Conclusie: de overdrachtsbelasting moet blijven en haar tarief hoeft niet omlaag. schenkings- en successierecht Elk jaar vererft een deel van het totale gezinsvermogen van oudere naar jongere generaties. Onbekend is om welke bedragen het gaat, omdat het cbs al meer dan twintig jaar geen informatie over nalatenschappen meer verzamelt. Uitgaande van een netto vermogen van gezinnen van meer dan 1.900 miljard euro (tabel 7.2) en de concentratie van vermogensbezit bij oudere jaargangen, erven jongere generaties volgens een heel ruwe berekening jaarlijks ten minste 25 à 30 miljard euro. De belasting die over nalatenschappen wordt geheven, brengt 1,7 miljard euro op: niet meer dan 6 procent van alles wat aan de erfgenamen toevalt. Deze geringe belastingdruk valt te verkla-
206
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 207
ren doordat de Successiewet belangrijke vrijstellingen kent. Verder is het tarief voor de meeste erfgenamen niet extreem hoog. Voor de overlevende echtgenoot en de kinderen loopt het op van 5 tot ten hoogste 27 procent. Een kind dat acht ton erft, hoeft daarvan nog altijd niet meer dan eenvijfde deel aan de fiscus af te staan. Sommigen rechtvaardigen de heffing over erfenissen met een beroep op het buitenkansbeginsel: een erfenis ontvangen lijkt op een lot uit de loterij. Bij de loterij van het leven zijn de winstkansen echter ongelijk verdeeld. Wie de grootste erfenissen ontvangen, hebben het doorgaans al goed getroffen. Kinderen die met een zilveren lepel in de mond worden geboren, starten met een aanzienlijke voorsprong. Zij groeien op in betere buurten en krijgen van huis uit meer kennis en sociaal kapitaal mee. Zij gaan naar de beste scholen en beschikken over betere netwerken. Welgestelde ouders kunnen bijvoorbeeld financieel bijspringen bij de aankoop van hun eerste woning. Later in hun leven valt hun bovendien een riante erfenis in de schoot. Vervolgens profiteren ook hun eigen kinderen daar weer van. Erfenissen bestendigen zo de maatschappelijke ongelijkheid van generatie op generatie. Om hier iets aan te doen kan het successierecht worden verzwaard. Door de tariefstructuur progressiever te maken bewerkstelligt de overheid een sterkere herverdeling van grotere vermogens. De meeste nalatenschappen vallen toe aan de langstlevende echtgenoot en/of de kinderen. Zij vallen in tariefgroep i (tabel 7.5) en gaan successierecht betalen voor zover hun verkrijging groter is dan de vrijstelling. De progressie neemt toe door in deze tariefgroep enerzijds de vrijstelling voor kleinere erfenissen te verruimen. Anderzijds kunnen de tariefpercentages voor verkrijgingen boven de 50.000 euro worden opgetrokken. Een toptarief van 50 procent is mijns inziens goed verdedigbaar. Het zou uitsluitend verschuldigd zijn bij zeer grote erfenissen, bijvoorbeeld over wat méér wordt verkregen dan 1 miljoen euro. 7.1
Twee miljonairs over het successierecht
De een, vroeger voorzitter van de raad van bestuur van een beursgenoteerde onderneming, die nu nog een aantal belangrijke commissariaten vervult: ‘Ik begon met niets. Heb hard gewerkt en spaarzaam geleefd. Een groot deel van mijn leven heb ik 72 procent inkomstenbelasting betaald.
207
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 208
Is het redelijk dat ik over mijn besparingen uit de resterende 28 procent ook nog eens successierecht moet betalen?’ De ander, opgenomen in de tophonderd van meest invloedrijke Nederlanders en op betrekkelijk late leeftijd nog een stamhouder verwekt hebbend: ‘Ik wil dat ventje goed verzorgd achterlaten. Door de belastingheffing over de erfenis word je dubbel gepakt.’ Commentaar: het toptarief van de inkomstenbelasting van 72 procent gold tot 1990. Het was in 1989 pas van toepassing op belastbaar inkomen – dus na aftrekposten – voor zover dat 240.000 gulden (110.000 euro) te boven ging. De gemiddelde belastingdruk was destijds hoog, maar geen 72 procent. Sinds 2001 staat het toptarief op 52 procent. Uiteraard willen ouders goed voor hun kroost zorgen, ook financieel. Maar zelfs na een verdubbeling van de tarieven van het successierecht houdt een kind dat 800.000 euro van zijn vader erft, daarvan nog bijna een half miljoen euro over. Is dat niet meer dan voldoende, zelfs als een kind over wat minder talenten beschikt (wat meestal niet het geval is)? Het argument van de ‘dubbele heffing’ (eerst inkomstenbelasting, dan successierecht) snijdt geen hout. Daar heeft iedereen mee te maken. Op inkomen worden eerst loonbelasting en sociale premies ingehouden. De fiscus eist vervolgens opnieuw tol, of het inkomen na belasting nu wordt besteed of gespaard. Bestedingen zijn belast via btw, milieuheffingen, motorrijtuigenbelasting, accijnzen en zo meer. Logisch dat de fiscus ook langskomt wanneer een deel van het netto inkomen opzij wordt gelegd. Dan gaat het om de in dit hoofdstuk besproken vermogensheffingen, waaronder de onroerendezaakbelasting en het successierecht. Op een overeenkomstige manier kan de tarieflijn voor broers, zussen en ouders van de erflater, die nu oploopt van 26 procent (eerste schijf ) tot 53 procent (zevende schijf ) bijvoorbeeld beginnen bij 30 procent en vandaar stapsgewijs naar 65 kruipen. Het tarief voor de overige verkrijgers kan in lijn hiermee stijgen van 40 tot 75 procent. De precieze vormgeving van het tarief blijft hier verder in het midden. De voornaamste boodschap is dat de tariefpercentages omhoog kunnen zonder dat erfgenamen daarmee onaanvaardbaar tekort worden gedaan.
208
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 209
Heffing van successierecht met stevige tarieven kan het ‘familiekapitaal’ aantasten. Dat is waar, maar de voorzorgsfunctie van familiekapitaal heeft sterk aan betekenis ingeboet dankzij de sociale bescherming die de verzorgingsstaat jong en oud biedt. Een sterkere progressie van het successierecht stuit daarom niet op onoverkomelijke bezwaren en egaliseert een aantal hobbels op het maatschappelijke speelveld. Mensen die vanaf het begin een voorsprong hebben, omdat zij in een goed nest zijn geboren, kunnen na het overlijden van de ouders wel een veer laten. Ook bij het hier voorgestelde tarief dragen de overlevende echtgenoot en de kinderen nooit meer dan de helft van de erfenis aan de fiscus af, zelfs bij extreem grote nalatenschappen. Daarbij komt dat het successierecht een belasting is die de nationale economie weinig schade berokkent. Slechts weinig belastingbetalers zullen minder sparen, omdat hun erfgenamen later een hogere belasting over de erfenis moeten betalen.24 Wel krijgen vermogensbezitters een extra prikkel om hun vermogen legaal (via belastingbesparende constructies) of frauduleus aan de greep van de fiscus te onttrekken. Al eerder is opgemerkt dat zulke gedragsreacties van een deel van de belastingplichtigen zijn te verwachten bij elke poging de belastingdruk voor een deel te verleggen naar de groep met hoge inkomens en grote vermogens. Nadelen in de vorm van fiscaal trapezewerk en pogingen om de fiscus te bedotten moeten worden afgewogen tegen de rechtvaardiger lastenverdeling die langs deze weg valt te bereiken. Alles afwegend meen ik dan ook dat de tarieven van schenkings- en successierecht best omhoog kunnen om het ideaal van heffen naar draagkracht dichterbij te brengen. Bij de globaal aangeduide tariefstructuur neemt de opbrengst van deze belastingen toe met 0,7 miljard euro. vennootschapsbelasting Bij de operatie Werken aan Winst zijn de lasten voor ondernemend Nederland per 1 januari 2007 met meer dan 1 miljard euro verlicht. Met de toen wettelijk geregelde octrooibox (300 miljoen euro) en rentebox (475 miljoen euro) zijn eveneens forse bedragen gemoeid. De regering heeft het omvangrijke pakket maatregelen ten gunste van het bedrijfsleven verdedigd door te wijzen op de noodzaak het nationale vestigingsklimaat te verbeteren. Inderdaad staat onze vroegere fiscale toppositie al een tijdje onder druk, in het bij-
209
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 210
zonder doordat andere landen sterke eigenschappen van ons belastingstelsel hebben gekopieerd en hun tarieven hebben verlaagd (zie onderdeel 9.1). Onduidelijk blijft echter hoeveel schade onze economie hierdoor lijdt. Ook tijdens de parlementaire behandeling van de hierop betrekking hebbende wetsontwerpen is de regering er niet in geslaagd de beweerde schade aan te tonen. Vooral internationaal georiënteerde belastingadviseurs klagen over een verslechterend fiscaal klimaat, dat hun kennelijk omzet dreigt te gaan kosten. Duidelijk is verder dat het internationale bedrijfsleven voor concernfinanciering en de exploitatie van merkrechten en octrooien bij voorkeur uitwijkt naar landen waar de hiermee gemoeide geldstromen fiscaal geen strobreed in de weg wordt gelegd. Dat kan eenvoudig, omdat het hierbij gaat om niet-plaatsgebonden economische bedrijvigheid. De vraag is of Nederland dit soort activiteiten via allerlei tegemoetkomingen bewust moet willen (blijven) aantrekken, ook al is met de activiteiten van op internationale schaal opererende belastingadviseurs hoogwaardige werkgelegenheid gemoeid (zie onderdeel 9.5). Een groot bezwaar is dat de recente tariefverlagingen in ons land andere landen stimuleren om vergelijkbare maatregelen te nemen. Hierdoor jagen landen elkaar op in een heilloze competitie wie het grote bedrijfsleven de laagste tarieven weet te offreren. De eindsituatie is in het meest extreme geval dat geen enkel land nog een winstbelasting van betekenis heft. Bovendien verzwijgen de voorstanders van tariefverlaging dat het overgrote deel van de economische bedrijvigheid en de daarmee verbonden arbeidsplaatsen wel degelijk in belangrijke mate plaatsgebonden is. Vrijwel alle ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf – detailhandel, vrije beroepen, distributiebedrijven – zijn op Nederland aangewezen. Deze ondernemingen wijken niet uit wanneer het tarief van de winstbelasting hier een paar punten hoger ligt dan in de buurlanden (wat trouwens niet het geval is). Voor de maakindustrie is het verschil in loonkosten veel belangrijker. Het is aannemelijk dat concerns die in een aantal landen actief zijn, bij de beslissing over de plaats van nieuwe productievestigingen eerst nagaan hoeveel belasting hier en elders moet worden voldaan. Doorslaggevend zal de hoogte van het tarief in de regel niet zijn. Zulke concerns – of zij hun geld nu verdienen in de maakindustrie of de zakelijke dienstverlening – zetten fabrieken en ver-
210
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 211
koopkantoren bij voorkeur dicht in de buurt van hun leveranciers en klanten neer. Zij zullen dus letten op de ligging van een land en de daar aanwezige infrastructuur, het opleidingsniveau van de beroepsbevolking, het sociale klimaat, de corruptie van de ambtenaren en dergelijke. Het is denkbaar dat het vestigingsklimaat van Nederland al met al meer gediend is met een extra investering van enkele miljarden euro’s per jaar in onze overbelaste infrastructuur dan met de in 2007 totstandgebrachte verlaging van de winstbelasting, die de minister van Financiën eveneens een paar miljard euro’s per jaar kost. Ten slotte valt te wijzen op verstorende uitstralingseffecten binnen ons belastingstelsel zelf. In het verlengde van de tariefverlaging van de vennootschapsbelasting is namelijk ook de belastingdruk verlaagd voor ondernemers die inkomstenbelasting betalen. Anders zou de belastingbesparing die ondernemers met een eenmanszaak kunnen behalen door uit te wijken naar de rechtsvorm van de besloten vennootschap wel erg groot worden. Met ingang van 2007 is daarom eentiende deel van de winst van eigenaren van een eenmanszaak vrijgesteld van de inkomensheffing. Als gevolg van deze mkbwinstvrijstelling daalt de maximale druk van de inkomstenbelasting voor ondernemers van 52 naar 46,8 procent. Haar invoering vormt een onfortuinlijke illustratie hoe door internationale belastingconcurrentie afgedwongen aanpassingen van de vennootschapsbelasting ook de grondslag van de inkomensheffing uithollen, ten koste van een gelijke fiscale behandeling van winstinkomen, salarissen en uitkeringen. Vooral dankzij de mkb-winstvrijstelling is het voor veel ondernemers niet langer lucratief om hun eenmanszaak in te brengen in een eigen bv. De voorbeelden in tabel 7.8 die dit laten zien, hebben betrekking op een alleenstaande ondernemer van 45 jaar met een jaarwinst van 100.000 respectievelijk 200.000 euro. Bij de berekening van de over de winst verschuldigde inkomstenbelasting is rekening gehouden met de zelfstandigenaftrek en de mkbwinstvrijstelling. In dit geval zijn, anders dan in de rest van het boek, de tarieven uit 2007 gebruikt. Na de inbreng van zijn zaak in een bv kent de ondernemer zichzelf als directeur-grootaandeelhouder een bruto jaarsalaris van 75.000 euro toe dat, bij de bepaling van de fiscale winst van de bv, een kostenpost vormt. Dit is belast tegen het progressieve tarief van box 1. De dga keert alle na heffing van vennootschapsbelasting resterende winst van de bv
211
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 212
als dividend aan zichzelf uit. Hierover is 25 procent inkomstenbelasting verschuldigd (box 2).25 De cijfers wijzen het uit. Bij de keuze voor de eenmanszaak is bij een winst van 100.000 euro het netto inkomen 5.500 euro hoger en de belastingdruk 5,5 procent lager. In het geval dat de winst 200.000 euro bedraagt, valt het netto jaarinkomen bij de keuze voor de eensmanszaak 8.700 euro hoger uit dan wanneer de ondernemer voor een bv opteert. In de praktijk spelen bij de berekening van de verschuldigde belasting en de keuze van de rechtsvorm van de onderneming veel factoren een rol die in dit vereenvoudigde voorbeeld zijn verwaarloosd. Zelfs bij een wat hogere belastingdruk biedt de keuze voor de besloten vennootschap wel degelijk bepaalde voordelen. Zo is de dga bij een onverhoopt faillissement niet met zijn persoonlijk vermogen aansprakelijk voor de schulden van de bv. Verder kan hij bijvoorbeeld in een afzonderlijke pensioen-bv een uitstekende oudedagsvoorziening opbouwen, wat voor de eenmansondernemer vaak niet is weggelegd. In de praktijk laten ondernemers zich uitgebreid adviseren, voordat zij besluiten om hun eenmanszaak al dan niet om te zetten in een bv. Tabel 7.8: Eenmanszaak of bv: belastingdruk in 2007 bv
Eenmanszaak Winst Netto inkomen Belastingdruka
100.000 65.521 34,5
200.000 118.721 40,6
100.000 60.022 40,0
200.000 110.022 45,0
a Verschuldigde inkomstenbelasting/vennootschapsbelasting in procenten van de winst.
Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Werken aan Winst heeft onder andere de woordvoerder van de pvda-fractie verzet aangetekend tegen de verlaging van het tarief van de winstbelasting voor vennootschappen tot 25,5 procent. De sociaal-democraten vonden 28,5 procent welletjes. Een tarief van 30 procent lijkt alleszins houdbaar. In de race naar de bodem hoeft Nederland niet mee te sprinten met de kopgroep. Verder is de noodzaak van een verlaagd tarief voor vennootschapswinsten tot 60.000 euro niet aangetoond. Succesvolle startende ondernemers zullen zich niet uit het veld laten slaan door de beperkte lastenverzwaring die van het gelijk-
212
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 213
trekken van de tariefpercentages op 30 procent het gevolg is. Die lastenverzwaring bedraagt ten hoogste 4.775 euro (bij een winst van 60.000 euro). De octrooibox voor de opbrengst van patentrechten met een tarief van slechts 10 procent kan worden gemist. De effectiviteit van deze fiscale prikkel is kwestieus. De rentebox met een zacht tarief van 5 procent voor de winst van financieringsdochters van internationale concerns dient vooral de status van Nederland als belastingparadijs en kan vervallen. Na deze tariefaanpassingen neemt de opbrengst van de vennootschapsbelasting met meer dan 2,5 miljard euro toe.26 Bovendien is het niet langer nodig de mkb-winstvrijstelling te handhaven. Door haar af te schaffen neemt de opbrengst van de inkomensheffing met 0,5 miljard euro toe. Bij een vlak tarief van de vennootschapsbelasting van 30 procent en de voorgestelde tariefstructuur van de inkomstenbelasting (zie onderdeel 4.13) ontbreekt voor zelfstandigen de financiële prikkel om hun goedlopende eenmanszaak om te zetten in een bv (tabel 7.9). Voor de cijfervoorbeelden in tabel 7.8 en 7.9 zijn dezelfde uitgangspunten gebruikt. Alleen kan de ondernemer met een eenmanszaak nu uitsluitend gebruik maken van de zelfstandigenaftrek. Wanneer hij kiest voor de bv-vorm en de winst (na salariskosten) jaarlijks meteen in de vorm van dividend uitkeert, is de helft van dat dividend belast volgens het progressieve tarief. De andere helft is vrijgesteld van inkomstenbelasting, omdat bij de vennootschap al eerder over de winst is geheven. De belastingdruk ligt bij het hier gepresenteerde alternatief hoger dan bij het stelsel dat sinds 1 januari 2007 van kracht is. Dit blijkt het geval te zijn bij de meeste winstniveaus in de hier vergeleken situaties, en daar komt het nivellerende effect van de in hoofdstuk 4 beschreven grondslagverbreding van de inkomensheffing nog bij. Tabel 7.9: Eenmanszaak of bv: eigen alternatief bv
Eenmanszaak Winst Netto inkomen Belastingdruka
100.000 65.044 35,0
200.000 115.044 45,0
100.000 62.010 38,0
200.000 104.510 47,7
a Verschuldigde inkomstenbelasting/vennootschapsbelasting in procenten van de winst.
213
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 214
Wanneer de directeur-grootaandeelhouder de winst niet onmiddellijk in de vorm van dividend aan zichzelf uitkeert, maar in plaats daarvan de winst oppot in zijn bv, is hij bij verkoop van de aandelen in de toekomst 40 procent vermogenswinstbelasting verschuldigd. De totale druk van vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting bedraagt in dit geval 58 procent. Dat is iets meer dan het nieuwe toptarief van de inkomstenbelasting van 55 procent. Ook over een lange termijn bezien valt voor zelfstandigen dus geen belastingbesparing te bereiken door hun onderneming in de rechtsvorm van een besloten vennootschap te gieten. Voorbeeld De gehele winst van de besloten vennootschap wordt na heffing van 30 procent vennootschapsbelasting opgepot. Van elke euro winst blijft dus 70 procent in de bv achter. Hierdoor worden de aandelen steeds ‘vetter’. Ze geven immers recht op de binnen de vennootschap opgehoopte winsten uit het verleden. Wanneer de aandelen worden verkocht, is over de opgepotte winst 40 procent vermogenswinstbelasting verschuldigd, dus 0,4 x 70 of 28 procent. Samen met de al betaalde 30 procent vennootschapsbelasting levert dit een totale belastingdruk van 58 procent op.
214
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 215
Hoofdstuk 8 meer eigen geld voor de gemeenten
8.1 Taakverdeling tussen bestuurslagen Als we de stadsdelen en hun kantoren in de grote gemeenten buiten beschouwing laten, telt het overheidsgebouw in Nederland vier verdiepingen. Op de begane grond zijn ruim 450 gemeenten gevestigd. Met deze bestuurslaag hebben de burgers het meest te maken. Op het gemeentehuis doen zij aangifte van de geboorte van hun kinderen, kunnen zij terecht voor een nieuw paspoort en moeten zij een vergunning vragen voor het verbouwen van hun huis. De eerste verdieping van het overheidsgebouw huisvest de twaalf provincies. Die spelen onder andere een belangrijke rol bij de ruimtelijke ordening van het land. Verder houden provincies toezicht op de gemeenten. Op de volgende verdieping zetelt de landsregering. Zij deelt in onze eenheidsstaat de meeste lakens uit. Jaarlijks stuurt de regering enkele honderden wetsvoorstellen naar de Tweede Kamer, ministers vragen instemming van de volksvertegenwoordiging met bezuinigingsmaatregelen, met uitzending van militairen naar verre landen en zo verder. Hoewel bewindslieden en kamerleden zich vastklampen aan de gedachte dat zij het in dit land voor het zeggen hebben, klontert steeds meer macht samen in Brussel. De Europese Unie bewoont het penthouse van het overheidsgebouw en regelt ons leven inmiddels tot in detail. De lidstaten van de Unie hebben ermee ingestemd tal van bevoegdheden aan de eurocraten in Brussel over te dragen. Een meerderheid van de Nederlanders vindt dat dit proces inmiddels te ver is doorgeschoten, zoals bleek in 2005 toen het voorstel voor een Europese ‘grondwet’ bij referendum werd weggestemd. Provincies en gemeenten staan samen bekend als decentrale overheden. Zij voeren veel van het in Den Haag bedachte beleid in ‘medebewind’ uit. Daarnaast stellen decentrale overheden autonoom hun eigen prioriteiten. In theorie is het denkbaar dat de rijksoverheid aan provincies en gemeenten al het geld uitkeert dat zij voor hun uitgaven nodig hebben. Decentrale overheden hoeven dan geen eigen belastingen te heffen. Hun beleidsvrij-
215
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 216
heid is in dit geval echter miniem. Het gemeentehuis wordt een lokaal uitvoeringskantoor van de rijksoverheid. Het andere uiterste is dat gemeenten en provincies al hun uitgaven financieren door eigen belastingen te heffen. In de praktijk werkt dit niet. Sommige gemeenten hebben door objectieve oorzaken hoge uitgaven per inwoner, bijvoorbeeld door de slappe bodem die aanleg en onderhoud van wegen en riolering duur maakt, of doordat veel mensen een bijstandsuitkering claimen. Tegelijk verschilt de capaciteit van gemeenten om eigen belastingen te heffen. Zo hangt de opbrengst van de hondenbelasting – los van het tarief – rechtstreeks af van het aantal honden in de gemeente, en dat varieert enorm. De voornaamste gemeentelijke heffing is de onroerendezaakbelasting. Zij wordt geheven op basis van de waarde van huizen, winkels, kantoren en fabrieken. Ook hier bestaan tussen gemeenten grote verschillen. Bloemendaal, waar de huizen gemiddeld 578.000 euro kosten, heeft per inwoner een veel grotere belastingcapaciteit dan Leeuwarden, waar huizen gemiddeld slechts 107.000 euro waard zijn. In Leeuwarden moet het tarief ruim vijfmaal zo hoog zijn als in Bloemendaal om per huis dezelfde opbrengst van de onroerendezaakbelasting te realiseren. Zulke forse tariefverschillen zijn bezwaarlijk, omdat ‘dure’ gemeenten onaantrekkelijk zijn als plaats om te wonen en te ondernemen. Gezien de bestaande verschillen in uitgavenpatroon en belastingcapaciteit egaliseert de centrale overheid het speelveld van gemeenten en provincies via de geldstromen uit Den Haag. Een deel van de ontvangsten van de schatkist van het Rijk komt ten goede aan het gemeentefonds. Bij de bepaling van de hoogte van de algemene uitkering die gemeenten jaarlijks uit dit fonds krijgen, wordt zo goed mogelijk rekening gehouden met kostenverschillen tussen gemeenten en met hun uiteenlopende belastingcapaciteit. Voor bepaalde taken – onderwijs, bijstandsuitkeringen – ontvangen zij in aanvulling op de algemene uitkering uit het gemeentefonds diverse specifieke uitkeringen. Bij de provincies is het in grote lijnen op dezelfde manier geregeld. Zij ontvangen jaarlijks een uitkering uit het provinciefonds en daarnaast eveneens diverse specifieke uitkeringen Evenals in andere landen zoeken politici in Den Haag bij de vormgeving van de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen naar een compromis. Enerzijds betwist niemand de wenselijkheid dat decentra-
216
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 217
le overheden een zekere vrijheid houden om hun eigen peulen te doppen. Tegelijk trekt de centrale overheid al te grote verschillen tussen arme en rijke provincies en gemeenten recht. Over de optimale vormgeving van de ‘financiële verhouding’ wordt echter niet gelijkluidend gedacht. Tabel 8.1 laat zien hoe de decentrale overheden op dit moment hun uitgaven dekken. Geldstromen uit het Haagse maken bijna driekwart van hun lopende ontvangsten uit. De opbrengst van eigen belastingen van gemeenten dekt nog geen tien procent van hun uitgaven. Andere eigen inkomsten zijn voor de gemeenten nog belangrijker, zoals de verkoopopbrengst van bouwrijp gemaakte grond en door hen ontvangen rente en dividend. Provincies leunen aanzienlijk zwaarder op de opbrengst van eigen belastingen dan de gemeenten. Provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting verschaffen dekking voor ongeveer een kwart van de uitgaven. Dat moet ook wel, want de overige eigen middelen van de provincies zijn te verwaarlozen. Tabel 8.1: Ontvangsten van gemeenten en provincies, 2004 Gemeenten miljard euro procent Geld uit Den Haag • algemene uitkering • specifieke uitkeringen Eigen belastingen Eigen bestemmingsheffingen Overige eigen middelen Totaal
12,8 19,9 4,0 3,0 5,5 —— 45,2
28 44 9 7 12 —— 100
Provincies miljard euro procent
1,12 1,41 0,86 0,02
33 41 25 1
—— 3,41
—— 100
Bron: Allers, Gerritsen en Hoeben (2005), 127-130
Het algemene beeld is dat decentrale overheden met gouden koorden aan Den Haag vastzitten. Overal in het land klagen lokale bestuurders over de bemoeizucht van ministeries die specifieke uitkeringen verstrekken en die eisen dat gemeenten nauwgezet verantwoording afleggen over de besteding van ter beschikking gestelde middelen. Die verregaande regelzucht van de centrale overheid verhindert vaak dat wethouders beleid kunnen maken dat
217
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 218
het beste past bij de plaatselijke omstandigheden. Een van de manieren om hierin verandering te brengen is de Haagse geldstromen naar de gemeenten in te dammen. Deze bezuiniging maakt verlaging van de rijksbelastingen mogelijk. Wanneer gemeenten tegelijkertijd de bevoegdheid krijgen zelf meer belasting te heffen, neemt hun beleidsvrijheid toe terwijl het totale belastingpeil in Nederland niet veel zal veranderen. 8.2 Eigen belastingen In vergelijking met andere landen heffen gemeenten en provincies in Nederland slechts in beperkte mate eigen belastingen. Het kabinet heeft de fiscale armslag van de gemeenten nog verder beperkt door met ingang van 2006 de onroerendezaakbelasting (ozb) voor woninggebruikers af te schaffen1 en de tariefstijging van de ozb voor woningeigenaren en gebruikers en eigenaren van niet-woningen (winkels, kantoren, fabrieken) aan banden te leggen. Het kabinet motiveerde de gedeeltelijke afschaffing van de ozb met de stelling dat deze heffing veel irritatie oproept. Zij wordt door de gemeenten elk jaar via een aanslag geheven en is dus erg zichtbaar in vergelijking met de meeste door het Rijk geheven belastingen die op het loon worden ingehouden of verstopt zitten in de winkelprijzen. Die zichtbaarheid van de ozb wekt wrevel. Dat zou echter juist een argument moeten zijn om deze belasting te handhaven. Bij zo’n kenbare belasting beseffen burgers beter hoeveel ze voor gemeentelijke diensten moeten betalen. Bij de verkiezingen voor de gemeenteraad kunnen zij de belastingdruk en de plaatselijke voorzieningen die ze daarvoor terugkrijgen, dus goed tegen elkaar afwegen. Bij verkiezingen voor de Tweede Kamer is die afweging veel lastiger, omdat vrijwel geen enkele kiezer zelfs maar een flauwe notie heeft hoeveel belasting hij in totaal aan de rijksoverheid betaalt. De meeste belastingen – mits als zodanig kenbaar – roepen ergernis op. De redengeving van het kabinet om de ozb voor woninggebruikers af te schaffen was dus uitermate zwak. Het kabinet voerde nog een tweede argument aan. Lastenverlichting ondersteunt de koopkracht van huishoudens die in de jaren 2002-2005 vaak flink hadden ingeleverd. Op zich is dit correct. Ruim een half miljoen huishoudens waren met de afschaffing van de ozb voor woninggebruikers echter niet geholpen, omdat zij deze heffing niet hoefden te betalen. Concreet gaat het bijvoorbeeld om minima van wie de
218
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 219
ozb-aanslag werd kwijtgescholden als onderdeel van het gemeentelijke armoedebeleid. Het was handiger geweest wanneer het kabinet ter ondersteuning van de koopkracht bijvoorbeeld de algemene heffingskorting van de inkomensheffing met 100 euro had verhoogd. Dit zou het Rijk 1,15 miljard euro hebben gekost, nagenoeg het bedrag waarmee de gemeenten voor het verlies van de ozb zijn gecompenseerd via een verhoging van de algemene uitkering uit het gemeentefonds (zie voetnoot 1). Van deze maatregel had iedereen geprofiteerd, ook huishoudens die geen ozb betalen. De laagste inkomensgroepen profiteren bovendien in verhouding het meest van een verhoging van de heffingskorting. Het is opmerkelijk dat de pvda-fractie in het parlement niet tegen de ozb-voorstellen van het kabinet heeft gestemd, want met een verhoging van de algemene heffingskorting waren de lagereinkomensgroepen financieel veel beter af geweest. Inmiddels zitten gemeenten met de gebakken peren. Als compensatie voor de inperking van hun belastinggebied is hun algemene uitkering uit het gemeentefonds verhoogd. Maar zij mogen de tarieven van de ozb voor woningeigenaren en gebruikers/eigenaren van niet-woningen vanaf 2006 nog slechts in beperkte mate verhogen.2 Ook wanneer hun inwoners in grote meerderheid bereid zijn meer belasting te betalen om het zwembad open te houden en voor beter onderhoud van de groenstroken, mag de gemeente het ozb-tarief niet extra verhogen. 8.3 Gemeentelijke belastingen Gemeenten leggen hun inwoners belastingen en bestemmingsheffingen op. In 2006 waren die goed voor in totaal 6,6 miljard euro (tabel 8.2). Ondanks de afschaffing van de ozb voor gebruikers van woningen wordt de gemeentelijke belastingmix nog steeds gedomineerd door de onroerendezaakbelastingen: in 2006 nemen zij viervijfde van de totale belastingopbrengst van 3,38 miljard euro voor hun rekening. De opbrengst van bestemmingsheffingen (3,26 miljard euro) wordt vooral gebruikt voor de bekostiging van de vuilnisophaal en de aanleg en het onderhoud van de gemeentelijke riolering. In de periode 1985-2000 steeg de opbrengst van de ozb niet sneller dan de totale opbrengst van alle in ons land geheven belastingen.3 Na het jaar 2000 is de opbrengst van de ozb wat sterker gestegen dan de totale belastingop-
219
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 220
Tabel 8.2: Opbrengst van gemeentelijke heffingen in miljoen euroa Onroerendezaakbelasting eigenaren Onroerendezaakbelasting gebruikers Parkeerbelasting Toeristenbelasting Precariobelasting Hondenbelasting Overige gemeentelijke belastingen Totaal belastingen Afvalstoffenheffing/reinigingsrechten Rioolrechten Bouwvergunningen Secretarieleges Totaal bestemmingsheffingen
2.025 660 416 110 83 53 38 —— 3.385 1.652 997 406 206 —— 3.261
a Belastingen en bestemmingsheffingen per categorie gerangschikt naar afnemende opbrengst. Bron: vng (2006a), 39
brengst. Afgaande op de cijfers valt desondanks moeilijk vol te houden dat gemeenten de ozb gebruiken om hun inwoners uit te persen. Toch overheerst bij velen het gevoel dat de gemeentebelastingen veel harder zijn gestegen dan de rijksbelastingen. Voor dit onbehagen bestaan ten minste drie verklaringen. Ten eerste innen gemeenten hun belastingen door aanslagen op te leggen. Hierdoor lopen lokale lasten in het oog. Daarentegen tapt de rijksoverheid het overgrote deel van haar belastingen op een veel minder opvallende manier af, via de loonbelasting en sociale premies die werkgevers direct op het bruto loon inhouden en via een hele reeks belastingen die zijn begrepen in de consumentenprijzen (btw, benzineaccijns, energiebelasting en dergelijke). Door de versluierde manier waarop het Rijk zijn schatkist vult, zijn burgers zich er niet van bewust dat hun belastingbetalingen aan de centrale overheid gemiddeld vijfenzeventig keer zo hoog zijn als hun gedwongen afdrachten aan de gemeente. De tweede verklaring voor het onbehagen over lokale lasten is al even simpel. De tarieven van sommige bestemmingsheffingen zijn in de afgelopen jaren inderdaad fors verhoogd. Dat was onvermijdelijk, omdat de ge-
220
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 221
meentelijke uitgaven voor vuilnisophaal en riolering sterk zijn gestegen als gevolg van strengere milieu-eisen van de rijksoverheid. De grondoorzaak van deze tariefstijgingen ligt dus in Den Haag, niet op het gemeentehuis. Ook sommige leges zijn flink opgetrokken. Dit is een uitvloeisel van de profijtgedachte: bedrijven en burgers die gebruik maken van bepaalde gemeentelijke voorzieningen, dienen de kosten daarvan geheel of voor een deel voor hun rekening te nemen. Anders draaien de gezamenlijke belastingbetalers voor die kosten op. Ten slotte staat vast dat veruit de belangrijkste lokale belasting – de ozb – niet valt te ontgaan door te frauderen of gebruik te maken van legale belastingbesparende constructies. Nederland kent namelijk een sluitende nationale boekhouding van onroerende zaken en hun eigenaren en de overheid stelt zelf de waarde van de onroerende zaken vast. Alle weerstand van de burgers richt zich bij de ozb daarom tegen de waardering van onroerende zaken. Die waarde bepaalt – gegeven het door de gemeenteraad vastgestelde tarief – immers de hoogte van de aanslag. Gemeenten taxeren elke twee jaar de waarde van alle binnen hun grenzen gelegen onroerende zaken. Tegen de beschikking waarbij de waarde wordt vastgesteld, wordt een onevenredig groot aantal bezwaarschriften ingediend. Belanghebbenden die het niet met de getaxeerde waarde eens zijn kunnen daartegen bezwaar maken bij de gemeente. Wordt hun bezwaar niet of slechts voor een deel toegewezen, dan kunnen zij in beroep gaan bij de belastingrechter. 8.4 Provinciale belasting Sinds 1982 hebben provincies de bevoegdheid ‘opcenten’ te heffen op de door het Rijk geheven motorrijtuigenbelasting (mrb), die de rijksbelastingdienst voor ze int. Opcenten zijn een percentage van het basisbedrag van de mrb. Elke provincie stelt zelf het aantal opcenten vast. De provincies maken niet ten volle gebruik van de beschikbare belastingcapaciteit. De feitelijk geheven opcenten liggen binnen een bandbreedte: in 2006-2007 kent Gelderland het hoogste tarief (79 opcenten) en past Noord-Holland (52,7 opcenten) het laagste tarief toe. Iemand met een auto van ongeveer duizend kilo (Volkswagen Golf ) die rijdt op benzine, betaalt in Gelderland 146 en in Noord-Holland 97 euro (het gemiddelde voor dit type auto in Nederland is 129 euro). Opcenten worden opgelegd aan in de provincie gevestigde hou-
221
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 222
ders van personenauto’s en motoren. Voor bestelauto’s, vrachtauto’s en autobussen zijn geen opcenten verschuldigd. In 1996 is het provinciale belastinggebied aanzienlijk verruimd. Het maximum aantal opcenten dat provincies mogen heffen, is destijds verhoogd, onder evenredige verlaging van de algemene uitkering uit het provinciefonds. De winst van deze operatie is geweest dat de provincies meer financiële beleidsruimte kregen. Zij kunnen die ruimte gebruiken voor lastenverlichting, om hun uitgaven te verhogen of om reserves te vormen. Dankzij reserves zijn provincies beter in staat toekomstige financiële tegenvallers op te vangen. 8.5 Eigen visie 1: Ruimer belastinggebied voor gemeenten Een internationale vergelijking leert dat lokale overheden in Nederland in verhouding weinig eigen belastingen (mogen) heffen. Afgezien van bestemmingsheffingen bedraagt hun begrote opbrengst in 2006 slechts 3,4 miljard euro, dat is nog geen 0,7 procent van het bruto binnenlands product. Veel economen bepleiten de beperkte fiscale armslag van de gemeenten te verruimen. Ik deel hun visie. Een groter eigen belastinggebied van gemeenten strookt met het streven ons belastingstelsel meer in lijn te brengen met het stelsel in andere lidstaten van de Europese Unie. Maar er is meer. In onze representatieve democratie beslissen gekozen volksvertegenwoordigers over voorzieningen die de overheid tot stand brengt en hoe die zullen worden gefinancierd. Veel daarvan hebben een plaatselijk bereik. Inwoners van de ene gemeente hebben behoefte aan uitgebreider lokale voorzieningen – sportvelden, toneel, royaler armoedebeleid – dan inwoners van een andere gemeente. De baten van voorzieningen met een plaatselijk bereik kunnen het best op lokaal niveau worden afgewogen tegen de voor de financiering daarvan noodzakelijke belastingoffers. Het voorzieningenpeil in iedere gemeente strookt dan het best met de voorkeuren van de eigen inwoners. Bij differentiatie van lokaal beleid en daarvoor gevraagde belastingoffers neemt de welvaart toe in vergelijking met een situatie waarin inwoners van alle gemeenten te maken hebben met landelijk uniforme regelingen en belastingen. Wanneer de centrale overheid eenheidsworst serveert, ervaren inwoners van sommige gemeenten een voorzieningentekort, waarin niet mag worden voorzien door hogere lokale belastingen (die zij bereid zijn te betalen). In andere gemeenten krijgen inwoners méér dan waarop zij belastingprijs stellen en waarvoor zij desondanks moeten betalen. 222
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 223
Door de politieke besluitvorming zoveel mogelijk te decentraliseren krijgen burgers meer te kiezen. Dankzij decentralisatie van taken en bevoegdheden raken zij sterker betrokken bij de gemeentepolitiek. Het functioneren van de lokale democratie is dus gebaat bij de bevoegdheid van gemeenten om binnen ruimere grenzen het eigen beleid en bijbehorende belastingpeil vast te stellen. De recente beperking van de ozb staat hier haaks op en getuigt van wantrouwen en minachting voor de bevolking van gemeenten die in meerderheid vraagt om extra voorzieningen en daarvoor wil betalen. Lokale democratie werkt: in linkse gemeenten zijn de lokale belastingen wat hoger dan gemiddeld. Daar zullen doorgaans extra voorzieningen tegenover staan. Maar Den Haag wantrouwt de gemeenten. Die zouden hun burgers het vel over de neus halen. Dat is onzin. Pogingen tot fiscale afpersing worden bij de verkiezingen voor de gemeenteraad vanzelf afgestraft. Lokale politici zijn zich maar al te goed bewust van de commotie die de ozb bij hun kiezers oproept. Mogen de mensen in het land misschien zelf bepalen hoeveel zij voor de voorzieningen in hun gemeente overhebben? Landelijk opererende politici tonen zich nogal eens beducht dat het totale belastingpeil in Nederland zal oplopen wanneer gemeenten méér mogen heffen. Dit lijkt een typisch geval van koudwatervrees. Gemeenten die meer zélf heffen, kunnen met minder geld uit het gemeentefonds (een onderdeel van de rijksbegroting) toe. De rijksuitgaven – en de rijksbelastingen – kunnen dus omlaag naar de mate waarin gemeenten meer fiscale armslag krijgen. De hogere opbrengst van gemeentelijke belastingen valt in beginsel weg tegen de verlaging van de rijksbelastingen. Op de gemeentebegroting prijken straks aanzienlijk hogere opbrengsten van eigen belastingen. Dit zal gemeenteraden prikkelen tot een hernieuwde afweging of het nut van alle bestaande voorzieningen (vroeger gefinancierd met ‘gratis’ geld uit Den Haag) wel het hogere belastingoffer van de inwoners van de gemeente waard is. Zo niet, dan blijft geld over om het tarief van de plaatselijke belastingen te verlagen. Zulke afwegingen maken de gemeentepolitiek voor de burgers interessanter. Aan een verruimd belastinggebied voor gemeenten is eigen dat de verschillen in het lokale voorzieningenniveau en de plaatselijke belastingdruk hoogstwaarschijnlijk zullen toenemen. Beleidsmakers in Den Haag moeten een rijker geschakeerd plaatselijk voorzieningenniveau en bijbehorend uiteenlopend gemeentelijk lastenpeil accepteren, als vrucht van echte bestuurlijke decentralisatie. Daar hebben ze het vreselijk moeilijk mee. 223
WieBetaalt_Def
8.1
15-05-2007
10:48
Pagina 224
PVDA-fractieleider Wouter Bos over gemeentelijke belastingen
‘Er moet meer ruimte komen voor diversiteit, differentiatie en maatwerk. Decentralisatie is daarbij een van de oplossingen [...]. Je kunt stellen dat door meer decentralisatie de ongelijkheid in Nederland toeneemt. Je kunt ook zeggen: er komt meer maatwerk. Bij meer decentralisatie, dus meer eigen bevoegdheden voor gemeenten, hoort automatisch ook een ruim eigen belastinggebied [...]. Wat mij betreft blijven er maar twee gemeentelijke belastingen over: opcenten op de inkomstenbelasting en een soort milieubelasting, waarbij de vervuiler betaalt. De ozb, of wat ervan over is, en de kleinere lokale belastingen komen dan te vervallen.’ Bron van dit citaat: Binnenlands Bestuur, 16 juni 2006, 16. Commentaar: Wouter Bos pleit dus voor een lokale monoheffing: de inkomstenbelasting. Een monoheffing heeft bezwaren (onderdeel 1.2), zeker wanneer het eigen belastinggebied van de gemeenten flink toeneemt. Diverse kleinere belastingen dragen nu 700 miljoen euro bij aan de financiering van de uitgaven van gemeenten. Wanneer zij worden vervangen door een gemeentelijke inkomstenbelasting, neemt de gemeentelijke belastingdruk op arbeid en uitkeringen met 700 miljoen euro extra toe. Bovendien lijkt Bos de technische problemen die kleven aan een gemeentelijke inkomstenbelasting te onderschatten (onderdeel 8.7). eisen aan gemeentelijke belastingen Niet iedere belasting is geschikt om door gemeenten te worden geheven. De belangrijkste eis die aan nieuwe belastingen mag worden gesteld, is dat zij substantieel gaan bijdragen aan de eigen middelen van lokale overheden. Anders worden de uitvoeringskosten in verhouding al snel te hoog. De opbrengst moet niet alleen van voldoende omvang zijn, zij mag ook niet te veel te schommelen met de stand van de conjunctuur. Een stabiel opbrengstenpatroon voorkomt dat gemeenten bij een tegenvallende gang van zaken in de economie – wanneer de sociale uitgaven toch al stijgen – extra moeten bezuinigen.Bij nieuwe belastingen dient de haalbare opbrengst (belastingcapaciteit) redelijk over de verschillende gemeenten te zijn verdeeld. Wanneer slechts een beperkt aantal gemeenten uit een nieuwe belastingbron kan putten, ontstaan snel onevenwichtigheden. 224
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 225
Nieuwe belastingen moeten begrijpelijk zijn voor de burgers en zij dienen in de praktijk voor het ambtelijk apparaat goed uitvoerbaar te zijn. Van belang is verder dat ze niet gemakkelijk zijn te ontduiken (fraude) of simpel op legale wijze kunnen worden ontlopen. Ook de kosten van heffing, inning en controle mogen voor de overheid – dus uiteindelijk voor de belastingbetalers – niet te hoog oplopen. Eigen belastingen van gemeenten worden vaak verdedigd met het argument dat zij de afweging tussen kosten en baten van lokale voorzieningen verbeteren. Hieruit volgt de eis dat inwoners de heffing herkennen als een gemeentelijke belasting en de hoogte van hun afdracht kunnen relateren aan het lokale voorzieningenaanbod. De herkenbaarheid van belastingen neemt sterk toe wanneer ze via een afzonderlijke aanslag worden geheven. drie mogelijkheden De afgelopen jaren hebben diverse commissies een stapeltje rapporten gepubliceerd met voorstellen om de gemeentelijke belastingen te herzien. Van die zwerm proefballonnen zijn er drie serieus te nemen. Het gaat in alle gevallen om mogelijkheden voor een ruimer gemeentelijk belastinggebied, te weten: afschaffing van de met ingang van 2006 ingevoerde tarieflimieten bij de onroerendezaakbelastingen (onderdeel 8.6), invoering van een gemeentelijke inkomstenbelasting (onderdeel 8.7), en invoering van een ingezetenenbelasting (onderdeel 8.8). 4 8.6 Onroerendezaakbelastingen De ozb wordt geheven naar de waarde van onroerende zaken. Om hun waarde te bepalen worden alle niet-vrijgestelde binnen de gemeentegrenzen gelegen onroerende zaken iedere twee jaar door of in opdracht van de lokale overheid getaxeerd. De procedure is geregeld in de Wet waardering onroerende zaken (woz). De woz-waarde vormt de heffingsgrondslag van de onroerendezaakbelastingen. Het tarief is een vast bedrag voor elke 2.500 euro van de woz-waarde. De gemeenteraad stelt het tarief vast. Voorbeeld Stel dat het tarief voor woningeigenaren in een bepaalde gemeente 3 euro bedraagt. In dit geval betaalt de eigenaar van een woning met een woz-
225
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 226
waarde van 250.000 euro: 100 (250.000 : 2.500) maal 3 euro = 300 euro aan ozb. De door gemeenten toegepaste tarieven verschillen. Die tariefverschillen krijgen in de media veel aandacht en maken nogal wat burgers boos. Een vergelijking van de ozb-tarieven zegt echter weinig of niets over de woonlasten in een gemeente. Van belang voor de hoogte van de aanslag is immers net zo goed de waarde van de onroerende zaak waarop het tarief wordt toegepast. Een zuiverder vergelijking van woonlasten ontstaat door per gemeente te kijken naar de aanslag voor een huis met een gemiddelde waarde. Uit tabel 8.3 blijkt bijvoorbeeld dat de aanslag voor woningeigenaren in de gemeente Leeuwarden (met het hoogste ozb-tarief van Nederland – te weten 5,32 euro) gemiddeld toch maar een derde bedraagt (228 euro) van de aanslag voor inwoners van Bloemendaal en Blaricum, waar gemiddeld de duurste huizen van Nederland staan. Inwoners van Blaricum ontvangen gemiddeld de hoogste aanslag (636 euro). In 2006 staat het ozb-tarief voor woningeigenaren in heel Nederland op gemiddeld 2,56 euro. Woningen in Nederland waren op de toen geldende peildatum van 1 januari 2003 gemiddeld 204.000 euro waard. Daarmee betaalt een woningeigenaar in 2006 gemiddeld 201 euro aan ozb. Tabel 8.3: ozb-tarief en gemiddelde ozb-aanslag in euroa ozb-tarief
Gemiddelde waarde
ozb-aanslag
Hoogste Leeuwarden Bloemendaalb Blaricum Laagste Wester-Koggenland Leeuwarden Texel
5,32 2,45 3,00
107.000 578.000 530.000
228 566 636
0,86 5,32 0,93
235.000 107.000 210.000
81 228 78
Landelijk gemiddelde
2,56
201.000
201
a Tarief voor woningeigenaren. Hoogste en laagste waarde in iedere kolom is vet gedrukt. b De gemeente Bloemendaal geeft op dit tarief nog een korting van 0,34 euro (‘gewenningsbijdrage’). Bron: coelo (2006)
226
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 227
Hoewel de landelijke politiek de onroerendezaakbelasting op dit moment weinig welgezind is, zijn er sterke argumenten om de ozb te handhaven en de in 2006 ingevoerde tarieflimieten zo snel mogelijk weer af te schaffen. De opbrengst van deze belasting is substantieel en conjunctureel stabiel. De heffingsgrondslag (waarde van onroerende zaken) is breed. De heffing van ozb is praktisch uitvoerbaar. De uitvoeringskosten liggen in de orde van ten hoogste 4 procent van de opbrengst. Omdat het om een bestaande belasting gaat, zijn er geen extra kosten voor belastingplichtigen en de overheid, die onvermijdelijk met de invoering van een geheel nieuwe belasting samenhangen. De grondslag van de onroerendezaakbelastingen valt te verbreden door bestaande vrijstellingen voor niet-woningen te laten vervallen.5 Het gaat hierbij in feite om verkapte subsidies aan vrijgestelde eigenaren en gebruikers van niet-woningen. Een belangrijke vrijstelling betreft gronden die in gebruik zijn voor landbouw en veeteelt. Zij bevoordeelt de agrarische bedrijfstak ten opzichte van andere bedrijfstakken die eveneens onroerende zaken als bedrijfsmiddel gebruiken. Door deze tegemoetkomingen blijft op dit moment meer dan de helft van de totale theoretische grondslag van nietwoningen buiten de heffing. Het schrappen van de bulk van zulke tegemoetkomingen zou de opbrengst van deze belasting met ruim 0,5 miljard euro verhogen. De gemeenteraad kan deze meeropbrengst desgewenst inzetten voor een aanzienlijke algemene tariefverlaging. 8.7 Gemeentelijke inkomstenbelasting Nadat het parlement in 2005 de rol van de onroerendezaakbelastingen drastisch had ingeperkt, drongen de kamerleden vrijwel tegelijkertijd aan op verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. De verantwoordelijke minister zei toe dat hij een commissie zou instellen om de mogelijkheden daarvoor te onderzoeken. Nog in 2005 kwam deze Stuurgroep Eenhoorn met een rapport.6 De voornaamste aanbeveling van de Stuurgroep luidde dat ook de ozb voor woningeigenaren moet verdwijnen. In plaats daarvan dienen gemeenten in de nabije toekomst de bevoegdheid te krijgen een eigen inkomstenbelasting te heffen. Echt als een verrassing komt deze aanbeveling niet. Een vergelijking met de belastingstelsels van andere landen leert dat naast onroerende zaken het persoonlijke inkomen de voornaamste heffingsgrondslag van
227
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 228
lokale belastingen vormt. In landen waar gemeenten inkomstenbelasting heffen, komen twee varianten voor: een belasting over het inkomen zelf en een belasting over het bedrag van de landelijke inkomstenbelasting. 8.2
Gemeentelijke BTW ?
Op goede gronden wordt zelden gepleit voor plaatselijke opcenten op de btw (de omzetbelasting). Zo’n heffing lijkt niet levensvatbaar, omdat haar grondslag zeer ongelijk over gemeenten is verdeeld. Consumenten kunnen bovendien gemakkelijk een groot deel van hun aankopen verleggen naar een naburige gemeente, wanneer de btw-opcenten daar lager zijn. Heffing van gemeentelijke opcenten op de btw past verder niet in het streven naar belastingharmonisatie binnen de Europese Unie en brengt voor het bedrijfsleven veel administratieve rompslomp mee. belasting over het inkomen De eerste variant – een belasting over het inkomen – bestaat onder andere in de Verenigde Staten. Gemeenten hebben er zelfs de vrijheid te heffen op basis van een eigen definitie van het belastbaar inkomen, die op onderdelen afwijkt van het door de Internal Revenue Service voor de heffing van federal income tax vastgestelde belastbaar inkomen. In het laatste geval moeten burgers afzonderlijk aangifte doen voor de local income tax. Die extra complicatie alleen al pleit tegen het Amerikaanse voorbeeld. De grondslag van een gemeentelijke inkomstenbelasting moet gelijk zijn aan die van de door het Rijk geheven inkomstenbelasting. Omdat gemeenten in ons land geen eigen inkomensbeleid mogen voeren, dienen zij van inkomen in elk van de vier tariefschijven hetzelfde percentage te heffen. Het alternatief voor zo’n proportioneel tarief zou zijn dat zij alleen heffen over inkomen in de eerste tariefschijf. Dan geldt voor iedereen eveneens hetzelfde tarief. belasting over het bedrag van de inkomensheffing Bij de tweede variant krijgen gemeenten de bevoegdheid een bepaald percentage te heffen van de inkomensheffing die hun inwoners aan de rijksoverheid afdragen. Dit systeem bestaat onder andere in België.
228
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 229
vergelijking van beide varianten Tabel 8.4 vergelijkt de effecten van een gemeentelijke belasting op het inkomen en op de inkomensheffing. De vergelijking betreft achtereenvolgens een werknemer die het wettelijk minimumloon verdient, een modale werknemer (bruto jaarloon 30.000 euro) en een dubbelmodale werknemer (bruto jaarsalaris 60.000 euro). De eerste kolom van tabel 8.4 vermeldt het belastbaar inkomen – dit is de grondslag van een gemeentelijke belasting naar het inkomen (variant 1). De tweede kolom toont het bedrag aan inkomensheffing dat deze werknemers aan het Rijk verschuldigd zijn – dit is de grondslag van de gemeentelijke belasting bij variant 2. De derde kolom laat zien welk bedrag verschuldigd zou zijn bij een tarief van de gemeentelijke inkomstenbelasting van 1 procent over het inkomen. De vierde kolom geeft aan welk bedrag iemand kwijt zou zijn bij een heffing van 4 procent over de inkomensheffing die hij aan het Rijk betaalt. Bij beide varianten – 1 procent van het inkomen, dan wel 4 procent van de inkomensheffing – bedraagt de opbrengst voor alle gemeenten samen ongeveer 2,6 miljard euro. Hoewel het tarief van de gemeentelijke inkomstenbelasting in beide gevallen proportioneel is, pakt de verdeling van de belastingdruk bij variant 2 een stuk progressiever uit. Bij de eerste variant betaalt de dubbelmodale salaristrekker 3,3 maal zoveel belasting als de minimumloner, bij de tweede variant honderd keer zoveel. De oorzaak is duidelijk. Door het progressieve tarief van de inkomensheffing neemt de grondslag van de gemeentelijke inkomstenbelasting bij variant 2 (het bedrag van de inkomensheffing) veel sneller toe dan bij variant 1 (het inkomen).7 Tabel 8.4: Gemeentelijke inkomstenbelasting: twee varianten, alle bedragen in euro Categorie
Minimum Modaal Dubbelmodaal
Belastbaar inkomen
17.419 29.803 57.307
Landelijke inkomensheffing
181 5.340 17.919
Gemeentelijke inkomstenbelasting 1 procent 4 procent (op inkomen) (op inkomensheffing) 174 298 573
7 214 714
Bron: Boorsma, De Kam en Van Leeuwen (2004), 37
229
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 230
technische aspecten Aan de invoering van een lokale inkomstenbelasting zitten nogal wat haken en ogen. Het kan namelijk een aantal jaren duren voordat het belastbare inkomen en de daarover aan de rijksoverheid verschuldigde inkomensheffing definitief vaststaan. Al in februari legt de belastingdienst een voorlopige aanslag op naar het geschatte inkomen in het zojuist begonnen kalenderjaar. Die wordt na bezwaar in veel gevallen verlaagd. Na afloop van het kalenderjaar heeft de belastingdienst drie jaar de tijd om een definitieve aanslag op te leggen. Blijkt daarna van nieuwe feiten, dan kan een navorderingsaanslag volgen. Moet elke door de belastingdienst opgelegde aanslag leiden tot een daarmee strokende wijziging van de aanslag in de gemeentelijke inkomstenbelasting? Uitvoeringstechnisch is dit veruit het eenvoudigst. Als daarentegen wordt aangeknoopt bij de definitieve aanslag, zoals in België, dan moeten gemeenten lang op hun geld wachten. Wanneer de belastingdienst heft in opdracht van de gemeenten, lijkt de enige werkbare aanpak te zijn dat de gemeentebelasting in elke aanslag en vermindering daarvan meeloopt. Werkgevers houden in de loop van het jaar loonheffing in op het loon, sociale uitkeringen en pensioenuitkeringen. Zij is een voorheffing op de te zijner tijd verschuldigde inkomensheffing. Zouden inhoudingsplichtige werkgevers worden ingeschakeld bij de (voor)heffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting, dan krijgen zij in theorie te maken met 450 verschillende tarieven. Op twee manieren valt te voorkomen dat de administratieve lasten voor werkgevers hoog oplopen. De eerste is dat voorheffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting achterwege blijft. Alle belastingplichtigen worden dus voor het volle bedrag van de gemeentelijke inkomstenbelasting aangeslagen. Dit is zeer bevorderlijk voor de herkenbaarheid van de heffing. Het betekent wél dat de kans op invorderingsproblemen aanzienlijk toeneemt, met name bij belastingplichtigen met een betrekkelijk laag inkomen. Zij zullen in een aantal gevallen onvoldoende opzij hebben gelegd om de aanslag van de gemeente te kunnen voldoen. De tweede mogelijkheid is de aanpak in België te adopteren. Bij onze zuiderburen houden werkgevers een landelijk uniform percentage (7) van het belastbare loon in als voorheffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting. Bij de definitieve aanslagregeling past de federale Belastingdienst het correc-
230
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 231
te percentage toe en verrekent de ingehouden 7 procent met de uiteindelijk aan de woongemeente verschuldigde belasting. Ook bij deze variant krijgen alle belastingplichtigen voortaan met een aanslag te maken. inkomensgevolgen Stel dat gemeenten bevoegd worden inkomstenbelasting te heffen, die in totaal 2,6 miljard euro opbrengt. Het tarief bedraagt 1 procent van het inkomen (variant 1) dan wel 4 procent van de aan het Rijk verschuldigde inkomensheffing (variant 2). Om te voorkomen dat het belastingpeil stijgt, verlaagt de centrale overheid tegelijkertijd de inkomensheffing met 2,6 miljard. In een gemiddelde gemeente heeft de invoering van de lokale inkomstenbelasting voor huishoudens dan geen gevolgen: zij betalen evenveel belasting als vroeger. Alleen gaat een deel van het vertrouwde belastingbedrag voortaan naar de gemeente, die daarvoor een eigen aanslag oplegt. In gemeenten die kiezen voor een tarief beneden het landelijk gemiddelde, neemt de koopkracht van de inwoners toe. Zij profiteren ten volle van de verlaging van de inkomensheffing van het Rijk en hoeven een geringer bedrag aan hun gemeente te betalen. In gemeenten die kiezen voor een tarief boven het landelijk gemiddelde, zien de inwoners hun koopkracht dalen. In België ligt het proportionele tarief van de gemeentelijke inkomstenbelasting tussen 0 en 9,5 procent van de aan de federale overheid verschuldigde personenbelasting. Gemiddeld bedraagt het door gemeenten vastgestelde tarief circa 7 procent. Veruit de meeste gemeenten heffen een tarief tussen 6 en 8 procent. beoordeling Een substantiële opbrengst van de gemeentelijke inkomstenbelasting is verzekerd. Wel zal de opbrengst tijdens de conjunctuurcyclus sterker schommelen dan die van een belasting die wordt geheven op basis van de waarde van onroerende zaken. Omdat het gemiddelde inkomen per gemeente nogal verschilt – zij het minder dan de gemiddelde woningwaarde – is de belastingcapaciteit ongelijk over gemeenten verdeeld. Zij moeten deze heffingsgrondslag bovendien delen met het Rijk. Dat gaat ten koste van de herkenbaarheid van de eigen belasting, behalve wanneer deze via een afzonderlijke aanslag wordt geheven. De kosten en de uitvoeringstechnische problemen
231
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 232
die kleven aan een gemeentelijke inkomstenbelasting, zijn niet te onderschatten. Een lastige kwestie is wie de belastingaanslagen gaat opleggen en invorderen. De structurele kosten van een gemeentelijke inkomstenbelasting zijn geraamd op 75 miljoen euro (uitvoering door de belastingdienst) respectievelijk 125 miljoen euro (uitvoering door de gemeenten zelf ).8 De Belgische variant (heffing op basis van de inkomensheffing) kent veruit de meest progressieve drukverdeling (zie tabel 8.4). Dat zal sommigen aanspreken.9 Zij moeten daarbij bedenken dat hogere inkomens bij deze variant ook het meest zullen profiteren van de corresponderende verlaging van de inkomensheffing van het Rijk. Uitgangspunt is dat de koopkracht van huishoudens in een gemeente die het gemiddelde tarief toepast, bij beide varianten gelijk blijft. Vermoedelijk gaat de invoering van de belasting gepaard aan – mogelijk omvangrijke – eenmalige extra kosten, omdat belastingplichtigen en overheidsadministraties zich op de nieuwe heffing moeten instellen. De economische gevolgen van de invoering van een gemeentelijke inkomstenbelasting blijven hoogstwaarschijnlijk beperkt, mits de inkomensheffing van het Rijk tegelijkertijd zodanig wordt verlaagd dat de belastingdruk op inkomen uit arbeid en kapitaal in het algemeen gesproken niet of weinig toeneemt. De maatschappelijke weerstand tegen een gemeentelijke inkomstenbelasting laat zich moeilijk taxeren. Te bedenken valt dat de inkomensheffing van de rijksoverheid – gemiddeld genomen – met een gelijk bedrag daalt. Van lastenverzwaring is per saldo dus geen sprake, al zal de belastingdruk voor de inwoners van sommige gemeenten (wat) stijgen en in andere gemeenten (wat) dalen. 8.8 Ingezetenenbelasting vaste contributie In Japan, Korea en Zwitserland heffen lokale overheden een ingezetenenbelasting: een vast bedrag dat iedere (volwassen) inwoner bijdraagt voor de bekostiging van de gemeente-uitgaven. Deze belasting valt goed te vergelijken met de contributie van een sportvereniging, de toneelclub of het fanfarekorps. Verschillende commissies hebben de afgelopen jaren een lans gebroken om ook hier zo’n ingezetenenbelasting in te voeren. Uitsluitend perso-
232
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 233
nen van 18 jaar en ouder zouden haar verschuldigd zijn. Zo’n belasting kan jaarlijks via een aanslag worden geheven. Om te voorkomen dat de belastingdruk stijgt, moeten de rijksbelastingen omlaag op het moment dat de ingezetenenbelasting wordt ingevoerd. Dat kan heel eenvoudig. Op dit moment krijgt elke gemeente bij de vaststelling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds een vast bedrag per inwoner. Deze maatstaf voor de verdeling van het geld uit het gemeentefonds kan na invoering van de ingezetenenbelasting – óók een vast bedrag per inwoner – zonder bezwaar vervallen. Het door het Rijk gevulde gemeentefonds hoeft dan 3 miljard euro minder uit te keren. Zo ontstaat binnen de rijksbegroting ruimte om de algemene heffingskorting in de loon- en inkomstenbelasting – thans 1.990 euro – voor iedere volwassene met 245 euro te verhogen.10 Voor de gemeenten samen verloopt de operatie budgettair nagenoeg neutraal bij een tarief van gemiddeld 230 euro per volwassen inwoner. De ingezetenenbelasting brengt dan nagenoeg de 3 miljard euro op die gemeenten niet langer uit het gemeentefonds ontvangen. Gemeenten die kiezen voor het gemiddelde tarief van de ingezetenenbelasting (230 euro), ontvangen in totaal hetzelfde bedrag als ‘contributie’ van hun volwassen inwoners als zij voordien uit het gemeentefonds ontvingen. In gemeenten waar de raad kiest voor dit gemiddelde tarief van de ingezetenenbelasting van230 euro, krijgen de meeste inwoners een meer dan volledige compensatie door de wat grotere verlaging van de inkomensheffing (245 euro). Deze geringe overcompensatie met 15 euro is mogelijk, al verloopt de totale operatie budgettair neutraal. Dit komt doordat naar schatting ongeveer anderhalf miljoen volwassenen onvoldoende compensatie krijgen. Zij verdienen zo weinig dat ze nauwelijks of geen belasting betalen. Mensen die nu al geen inkomensheffing betalen, kunnen ook niet profiteren van de verlaging van de heffingskorting met 245 euro. Bij dit verzilveringsprobleem, dat we ook al tegenkwamen in onderdeel 2.4, gaat het volgens een opgaaf van het Ministerie van Financiën om circa 370.000 ‘kleine’ zelfstandigen, 625.000 werknemers (loontrekkers met een kleine deeltijdbaan, onder wie veel studenten), 245.000 gepensioneerden en een restgroep van 190.000 personen, hoofdzakelijk studenten zonder fiscaal inkomen. De meeste personen uit deze groepen kunnen desgewenst com-
233
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 234
pensatie krijgen door een eenmalige aanpassing van de fiscale zelfstandigenaftrek, de aow-uitkering en het stelsel van studiefinanciering. Hopelijk bezwijken politici niet voor de verleiding te gaan millimeteren rondom de komma van koopkrachtplaatjes. Net zo bestaat er geen aanleiding betrekkelijk kleine koopkrachtvoordelen via specifieke maatregelen af te romen. Bij de operatie spinnen ook 1,6 miljoen alleenstaande uitkeringsontvangers garen: zij gaan er (eenmalig) circa 100 tot 200 euro op vooruit. Het gaat om een miljoen niet (meer) gehuwde personen van 65 jaar en ouder en 0,6 miljoen niet (meer) gehuwde personen jonger dan 65 jaar, onder wie circa 100.000 alleenstaande ouders.11 Het staat gemeenten vrij het tarief van de ingezetenenbelasting op een ander bedrag dan het landelijk gemiddelde van 230 euro vast te stellen. Bestuurders kunnen kiezen voor een lager tarief, dankzij meevallers bij andere ontvangsten, door op bestaande uitgavenposten te bezuinigen of door doelmatiger te gaan werken. Gemeenten die kampen met tegenvallers of die hun uitgaven willen verhogen, zullen hun tarief daarentegen boven het landelijk gemiddelde (moeten) vaststellen. Tariefverhogingen maken burgers spits op hun bijdrage aan de financiering van lokale voorzieningen. Net als hun gemeentebestuurders zullen zij bij voorstellen voor tariefverhoging extra kritisch letten op omvang, kwaliteit en doelmatige voortbrenging van de door hun gemeente geproduceerde dienstverlening. beoordeling De verwachte opbrengst van de ingezetenenbelasting is substantieel en stabiel. Het gaat om een eigen heffing van de gemeente, met een brede grondslag. De beschikbare belastingcapaciteit is adequaat over gemeenten verdeeld. De benodigde gegevens over belastingplichtigen kunnen eenvoudig worden ontleend aan de gemeentelijke bevolkingsadministratie. Toch zijn de uitvoeringskosten mogelijk aan de hoge kant, omdat de invordering van de belasting niet altijd soepel zal verlopen. Ogenschijnlijk is het daarom aantrekkelijk de inning te koppelen aan andere betalingen van de burger, bijvoorbeeld aan de ingezetenenomslag die de waterschappen nu al heffen (dit is een omslag per huishouden). Koppeling aan de belasting van een andere overheid zou echter ten koste gaan van de herkenbaarheid van de gemeentelijke ingezetenenbelasting. Die herkenbaarheid laat niets te wensen
234
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 235
over wanneer de belasting via een afzonderlijke aanslag wordt geheven. De economische gevolgen van invoering van een ingezetenenbelasting zijn positief. Aangezien zo’n lumpsum-heffing in alle gevallen verschuldigd is, leidt zij niet tot economische verstoringen door gedragsaanpassingen, terwijl de operatie een verlaging van de belastingen op arbeid mogelijk maakt, met gunstige gevolgen voor de werkgelegenheid. Omdat haar opbrengst niet automatisch meegroeit met de stijging van inkomens en prijzen, zijn expliciete tariefverhogingen nodig om de opbrengst van de ingezetenenbelasting met de economie in de pas te houden. Mede om deze reden zal de te verwachten belastingweerstand tegen deze belasting niet gering zijn. Dit bezwaar valt niet te onderschatten. Een nieuwe heffing van een gelijk bedrag voor iedereen, zonder rekening te houden met verschillen in draagkracht, schiet vooral linkse mensen in het verkeerde keelgat. Vaak wordt verwezen naar negatieve ervaringen met de poll tax in het Verenigd Koninkrijk. Gemakkelijk wordt daarbij vergeten dat het verzet tegen deze belasting ook te maken had met de lastenverzwaring die tegelijkertijd werd opgelegd. De nadelige inkomensgevolgen van invoering van de ingezetenenbelasting worden daarentegen in beginsel volledig gecompenseerd, doordat de algemene heffingskorting met 245 euro omhooggaat.12 Bovendien zijn de negatieve ervaringen met de poll tax niet maatgevend. Alle waterschappen heffen al sinds 1995 een ingezetenenomslag, die bij invoering nauwelijks op maatschappelijke weerstand is gestuit, wellicht omdat het tarief van deze omslag gemiddeld genomen aanzienlijk lager is dan het tarief van de hier gepresenteerde variant van de ingezetenenbelasting. Daar staat tegenover dat voor de ingezetenenomslag van de waterschappen nooit compensatie is gegeven via een verlaging van de door het Rijk geheven inkomensheffing. Die compensatie is essentieel bij de invoering van de gemeentelijke ingezetenenbelasting. Voor de overgrote meerderheid van de belastingplichtigen blijven de inkomensgevolgen beperkt. Groepen die erop achteruitgaan, kunnen desgewenst compensatie ontvangen.
235
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 236
8.9 Eigen visie 2: Meer belastingmacht voor decentrale overheden gemeenten In termen van opbrengst (3,4 miljard euro; zie tabel 8.2) stellen door Nederlandse gemeenten geheven belastingen weinig voor. Bovendien putten gemeenten hun middelen op dit moment voor viervijfde uit slechts één belastingbron: de onroerendezaakbelasting. Zij ligt onder vuur. Voor gebruikers van woningen is de ozb afgeschaft. In haar rapport uit 2005 beveelt de Stuurgroep Eenhoorn aan de ozb voor eigenaren van woningen en voor gebruikers/eigenaren van niet-woningen eveneens af te schaffen. Zij zou binnen enkele jaren kunnen worden vervangen door een gemeentelijke inkomstenbelasting. Dit is een nog onvoldoende doordacht idee. Een heffing naar de waarde van binnen de gemeente gelegen onroerende zaken voldoet namelijk het best aan de eisen die aan deugdelijke gemeentebelastingen worden gesteld. De ozb voor woningeigenaren en voor gebruikers en eigenaren van niet-woningen moet blijven, zonder dat de rijksoverheid grenzen aan de (stijging van de) tarieven stelt. Theorie en praktijk geven aan dat uitbreiding van het eigen belastinggebied van de gemeenten gewenst is. Provincies dekken op dit moment een kwart van hun uitgaven uit de opbrengst van eigen belastingen. Dit zou voor de gemeentefinanciën een mikpunt kunnen zijn. Een vergelijkbare rol voor eigen belastingen bij de financiering van de gemeentelijke uitgaven betekent dat hun opbrengst dient toe te nemen van de huidige 3,4 miljard euro tot 11 à 12 miljard euro. De geldstromen vanuit Den Haag ten gunste van de gemeenten kunnen tegelijkertijd met 8 miljard euro worden verminderd. De minister van Financiën kan de rijksbelastingen dan met 8 miljard euro verlagen, zonder dat het saldo van zijn begroting gevaar loopt. De hier bepleite uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied valt te realiseren door de grondslag van de onroerendezaakbelastingen te verbreden (geen vrijstellingen) en gemeenten de vrijheid te geven hun tarieven onbelemmerd te verhogen. Daartoe dienen de in 2006 ingevoerde tarieflimieten zo spoedig mogelijk te verdwijnen. De gemeenteraad krijgt het weer voor het zeggen. Uitbreiding van de rol van de onroerendezaakbelastingen is ook gewenst, omdat deze heffingen een bij uitstek immobiele heffingsgrondslag hebben. Als gevolg van de operatie verschuift de belas-
236
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 237
tingdruk naar de groep vermogensbezitters, terwijl ruimte ontstaat om de tarieven van de inkomensheffing te verlagen en zo de belastingdruk op arbeid te verlichten. De toekomst zal leren dat de onroerendezaakbelastingen moeilijk kunnen worden gemist. Ten eerste valt lastig te rechtvaardigen dat gebruikers en eigenaren van winkels, kantoren en andere bedrijfsgebouwen niet langer hoeven bij te dragen aan de bekostiging van gemeentelijke voorzieningen – infrastructuur, straatverlichting – waarvan ook zij veel profijt hebben. Ten tweede is een tamelijk pittig tarief onvermijdelijk, wanneer de lokale inkomstenbelasting de enige belangrijke belastingbron van de gemeenten zou vormen. De hiermee verband houdende zwaardere belastingdruk op inkomen (uit arbeid en kapitaal) kan de plaatselijke en de nationale economie schaden. Het overheidsbeleid is er juist al jaren op gericht om de lastendruk op arbeid te verlichten. Om te voorkomen dat de ozb-tarieven hoog oplopen, kunnen gemeenten het recht krijgen nog een belastingbron aan te boren, die net als de ozb een substantiële opbrengst genereert. Invoering van een gemeentelijke inkomstenbelasting gooit dan hoge ogen. Zij wordt ook in veel andere oeso-landen geheven. Kunnen gemeenten twee significante belastingbronnen aanboren – onroerende zaken en inkomen – dan liggen de tarieven van elke belasting afzonderlijk eerder op een aanvaardbaar niveau en blijven nadelige economische gevolgen van een ruimer gemeentelijk belastinggebied overzienbaar. Wel verdient de vormgeving van een gemeentelijke inkomstenbelasting nog veel aandacht, want juridisch en uitvoeringstechnisch komt er bij zo’n heffing nogal wat kijken. Op praktische gronden verdienen gemeentelijke opcenten op de inkomensheffing van de rijksoverheid de voorkeur boven een gemeentebelasting op basis van het inkomen zelf. Mijn voorkeur gaat uit naar een variant waarbij deze opcenten van toepassing zijn op het bedrag van de definitieve aanslag, over inkomen in alle schijven en de drie boxen (zolang die niet zijn afgeschaft). Om de herkenbaarheid als gemeentelijke heffing te waarborgen dienen de opcenten via een afzonderlijke aanslag te worden geheven. Gelet op de uitvoeringskosten kunnen de aanslagen hoogstwaarschijnlijk het best door de rijksbelastingdienst worden opgelegd. Dat is goedkoper dan een systeem waarbij de be-
237
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 238
lastingdienst de benodigde basisgegevens aan de gemeenten levert, die vervolgens de aanslagen versturen. De bezwaren die kleven aan invoering van een gemeentelijke inkomstenbelasting, mogen niet worden onderschat. Invoering van een gemeentelijke ingezetenenbelasting – naast de ozb – komt als alternatief zeker in aanmerking, omdat zij beter aan te stellen eisen voldoet dan een inkomstenbelasting. Het tarief van de ingezetenenbelasting – een vast bedrag per volwassen inwoner van de gemeente – zal veel linkse mensen echter zwaar op de maag liggen, ook al zou haar invoering gepaard gaan aan een compenserende verhoging van de algemene heffingskorting tot eenzelfde bedrag. provincies Op dit moment belasten de provincies uitsluitend weggebruikers, via het heffen van opcenten op de motorrijtuigenbelasting. Een kwart van de inwoners rijdt geen auto. Ook zij profiteren van door provincies geproduceerde dienstverlening. Daarom verdienen provincies een eigen belasting met een bredere grondslag dan de huidige opslag op de belasting voor autobezitters. Bovendien is de toekomst van de mrb ongewis. Om het Nederlandse wegennet te ontlasten en fileproblemen effectief te bestrijden is het aanleggen van nog meer stroken asfalt een schijnoplossing. De beperkte wegcapaciteit kan beter worden gerantsoeneerd door een kilometerheffing in te voeren, waarvan het tarief varieert naar plaats en tijd. In de ochtend- en avondspits in de randstad is een hoog tarief nodig om de weg vrij te maken voor automobilisten die bereid en in staat zijn wegruimte te kopen. Buiten de spits is het tarief veel lager. Heffing blijft achterwege wanneer automobilisten gebruik maken van uitgestorven secundaire wegen op het Hogeland van Groningen. Bij de invoering van een kilometerheffing zullen de bestaande belastingen op aanschaf en houderschap van een auto (bpm en mrb) vermoedelijk worden afgeschaft. Daarmee ontvalt de basis aan de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting. De komst van de kilometerheffing maakt de zoektocht naar een alternatieve provinciale belasting dus urgent. Het aantal kandidaten is beperkt. Grondslagen die al door twee bestuurslagen worden aangesproken, zijn minder geschikt als nieuwe belastingbron voor de provincies. Dat gaat immers ten koste van de herkenbaarheid. Ge-
238
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 239
meenten en waterschappen leggen op dit moment al belastingen op naar de waarde van onroerende zaken. Gemeenten krijgen in de toekomst mogelijk de bevoegdheid te heffen op basis van de inkomensheffing van het Rijk. De herkenbaarheid van de eigen provinciale belasting raakt wel erg in de knel wanneer deze bestuurslaag als derde partij gaat heffen op onroerende zaken of over het persoonlijke inkomen. Invoering van een provinciale ingezetenenbelasting, naast die van de waterschappen, heeft dan goede papieren, zeker wanneer gemeenten deze heffing niet toegewezen krijgen. Dit was ook een van de conclusies van de Stuurgroep Eenhoorn.
239
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 240
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 241
Hoofdstuk 9 het verdriet van europa
9.1 Fiscale soevereiniteit onder druk Vroeger bepaalden de steden en de zeven provincies in de lage landen zelf welke belastingen zij zouden heffen. In zwang waren destijds accijnzen: heffingen op goederen die voorzien in eerste levensbehoeften, zoals graan, vlees en bier. Daarnaast bestonden een grondbelasting en belastingen die aanknoopten bij uiterlijke tekenen van welvaart, zoals de aanwezigheid van huispersoneel en de woningwaarde. Een deel van de aldus vergaarde middelen kwam beschikbaar voor de financiering van gemeenschappelijke inspanningen. Stads- en provinciebestuurders bakkeleiden oeverloos over de verdeling van de kosten voor het in de vaart houden van de oorlogsvloot, die onze handelsbelangen moest beschermen. Aan het eind van de achttiende eeuw legde de Franse bezetter de fundamenten voor een andere staatkundige ordening. In 1806 bracht minister I.J.A. Gogel een ingrijpende hervorming tot stand, waarbij de versnipperde belastingen uit de tijd van de vroegere Republiek der Verenigde Provinciën werden vervangen door een algemeen en uniform stelsel. In de loop van de negentiende en de twintigste eeuw is de bevoegdheid om belastingen te heffen geleidelijk steeds meer in Den Haag gecentraliseerd. Na de Tweede Wereldoorlog had de rijksoverheid het op belastinggebied aanvankelijk vrijwel volledig voor het zeggen. Vanaf de tweede helft van de jaren vijftig verandert het fiscale tableau. In steeds rapper tempo verliest Nederland dan zijn fiscale soevereiniteit. Allereerst, omdat de lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap (eeg) – een voorloper van de huidige Europese Unie – afspreken voortaan samen te beslissen over de hoofdlijnen van invoerrechten, omzetbelasting en accijnzen. Daar is een goede reden voor. De in 1957 opgerichte eeg vormt een handelsblok. Zou ieder land zijn eigen invoerrechten blijven heffen, dan raakt het handelsverkeer ontwricht. Veel importen zouden worden omgeleid via havens in deelnemende landen met het laagste invoerrecht. Daar-
241
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 242
om heft een handelsblok aan zijn buitengrenzen uniforme invoerrechten op uit de rest van de wereld geïmporteerde goederen. Verder kent een handelsblok een gemeenschappelijke interne markt. Stapsgewijs is het verkeer van goederen en diensten op het grondgebied van de Unie vrijgemaakt. In 1992 verdwenen de douaneposten aan de binnengrenzen. Dit proces vereiste onder andere dat alle lidstaten hetzelfde systeem van omzetbelasting toepassen. Al in de jaren zestig is daarom gekozen voor een belasting over de toegevoegde waarde (btw). Bij dit stelsel gaan goederen vrij van omzetbelasting de nationale grenzen over. Op alle aankopen – of goederen nu zijn ingevoerd of in eigen land zijn geproduceerd – betalen Europese consumenten het btw-tarief van hun woonland. Deze regel kent één uitzondering. Over tijdens verblijf in een andere lidstaat voor persoonlijk gebruik aangeschafte goederen voldoet de particuliere koper het ter plaatse geldende btw-tarief. Hij mag die goederen vervolgens mee naar huis nemen, zonder dat hij in zijn woonland omzetbelasting hoeft bij te betalen.1 Voorbeeld Een Zweedse zakenman koopt in Amsterdam voor 500 euro een sieraad voor zijn vriend en rekent in de winkel 595 euro af (inclusief 19 procent btw). Zijn eigen land kent het hoogste btw-tarief van de Europese Unie: 25 procent. Hij hoeft bij invoer van het sieraad geen aangifte te doen en nog eens 30 euro (6 procentpunten tariefverschil over 500 euro) aan de Zweedse fiscus af te dragen. Omgekeerd krijgt een Nederlander die in Zweden iets voor zijn vrouw koopt, in Nederland geen restitutie, ook al is ons btw-tarief 6 procentpunten lager dan daarginds. Inmiddels is de heffingsgrondslag van de omzetbelasting via een reeks Europese richtlijnen verregaand geharmoniseerd. Uitsluitend met toestemming van Brussel mogen lidstaten voor bepaalde goederen een verlaagd btw-tarief hanteren. Verder hebben de eu-landen voor de omzetbelasting minimumtarieven afgesproken, om te voorkomen dat de ene lidstaat – met lage tarieven – kopers lokt uit aangrenzende landen met hogere btw-tarieven. Forse tariefverschillen kunnen een kettingreactie op gang brengen, waarbij landen ter bescherming van het nationale bedrijfsleven het tarief om de beurt verder verlagen. Zo’n race tussen landen op jacht naar het laagste ta-
242
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 243
rief is bij de omzetbelasting uitgesloten, aangezien landen ten minste 15 procent btw moeten heffen. Het verlaagde btw-tarief, van toepassing op een aantal goederen die in eerste levensbehoeften voorzien, dient ten minste 5 procent te bedragen. Ook de accijnzen – verbruiksbelastingen op bepaalde goederen, zoals benzine, sigaretten en bier – zijn binnen de Europese Unie in hoge mate geharmoniseerd. Zij mogen uitsluitend worden geheven op alcohol, tabak en aardolieproducten. Wel is de speelruimte voor de lidstaten bij de accijnstarieven veel groter dan bij de omzetbelasting. De wijnaccijns kent een minimumtarief van nul procent. Het wekt geen verwondering dat alle wijnproducerende lidstaten, Frankrijk, Spanje en Italië voorop, ervoor kiezen dit nultarief toe te passen. Zo krijgen regeerders daar geen ruzie met hun wijnboeren. In Finland en Zweden bestaat de prijs van een fles wijn daarentegen voor bijna 2 euro uit accijns.2 Lidstaten mogen nog andere productbelastingen dan accijnzen heffen, maar uitsluitend als die het vrije verkeer van goederen binnen de eu niet belemmeren. Nederland heft bijvoorbeeld energiebelasting van binnenlandse aardgasverbruikers. Bij de consumptiebelastingen hebben nationale overheden dus veel bevoegdheden uit handen gegeven. Bij heffingen over het inkomen van personen en vennootschappen tonen de lidstaten zich veel terughoudender. Toch brokkelt hun fiscale autonomie ook op dit terrein gestaag af, want inmiddels is een beperkt aantal richtlijnen tot stand gekomen met betrekking tot belastingen op inkomen en winst. Zij hebben vooral betrekking op de vennootschapsbelasting. Tevens hebben de lidstaten na bijna vijftien jaar onderhandelen in 2002 overeenstemming bereikt om fraude te bestrijden bij de heffing van inkomstenbelasting over rente op spaartegoeden (zie onderdeel 9.3). Lidstaten beconcurreren elkaar al jaren door ondernemingen en rijke investeerders bijzondere fiscale faciliteiten te bieden. Zo hopen zij bedrijven te bewegen hun hoofdkantoor, laboratoria of een financieringsmaatschappij binnen de eigen landsgrenzen te vestigen. Via informeel overleg proberen de lidstaten van de Europese Unie de meest schadelijke vormen van onderlinge belastingconcurrentie te beperken. Zo voerde Nederland in de tweede helft van de jaren negentig een speciale regeling in voor concernfinancie-
243
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 244
ringsmaatschappijen. Die betaalden hierdoor over hun winst voortaan slechts 7 procent vennootschapsbelasting in plaats van het destijds geldende tarief van 35 procent. De overige lidstaten van de eu hebben Nederland geprest om deze regeling weer in te trekken. België moest zijn regeling voor hoofdkantoren aanpassen. Verder tikt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen lidstaten op de vingers die hun eigen belastingbetalers voortrekken. Positieve discriminatie van eigen burgers en bedrijven verstoort de interne markt en is daarom niet toegestaan. Nederland kreeg van de hoogste Europese rechter bijvoorbeeld een rode kaart, omdat het geen renteaftrek toestond voor leningen waarvan de opbrengst is bestemd voor de financiering van buitenlandse dochtermaatschappijen, terwijl renteaftrek wel is toegestaan voor de financiering van binnenlandse dochters. De schade van dit ene arrest – de geruchtmakende zaak Bosal C 168/01 – voor de Nederlandse schatkist bedraagt volgens sommige schattingen blijvend ongeveer 1 miljard euro per jaar! Het Hof van Justitie torpedeert ook regelmatig wettelijke regelingen van een lidstaat, waarvan het oordeelt dat die de vrijheid van vestiging of van vrij personenverkeer belemmeren. De grootste bedreiging voor de beleidsvrijheid van de lidstaten op fiscaal gebied komt evenwel niet uit Brussel (Europese Unie) en Luxemburg (Hof van Justitie), maar komt uit de hoofdsteden van de overige lidstaten, zoals het meest duidelijk blijkt bij de tarieven van de vennootschapsbelasting. Dat is niet verwonderlijk, want de winst van ondernemingen is een uiterst ‘mobiele’ heffingsgrondslag. Net als water stroomt winst naar plaatsen waar de tarieven het laagst zijn. Ook wanneer de vestigingsplaats van zijn productiebedrijven niet verandert, kan een concern een aanzienlijk deel van de winst naar landen met lage tarieven sluizen. Dit doel wordt bereikt door bij de winstbepaling aftrekbare kosten zoveel mogelijk te laten neerslaan in landen met de hoogste tarieven. Hier is de belastingbesparing het grootst. De opbrengsten (rente op binnen het concern verstrekte leningen, vergoedingen voor het gebruik van merkrechten en patenten) vloeien juist naar vestigingen in belastingparadijzen, waar weinig of geen winstbelasting is verschuldigd. Bij deze vormen van tax planning zijn de wettelijke tariefpercentages allesbepalend. De Europese Unie acht tariefverlaging geen schadelijke vorm
244
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 245
van belastingconcurrentie. Dus buitelen de lidstaten al twee decennia over elkaar heen met een reeks tariefverlagingen. Met name bij belastingen met de meest mobiele heffingsgrondslag – de vennootschapsbelasting en de inkomstenbelasting over vermogensopbrengsten – is sprake van een heuse race to the bottom (tabel 9.1). De hier geselecteerde vergelijkingslanden (de buren en Frankrijk) hebben het tarief van de vennootschapsbelasting sinds 1986 verlaagd met 5 tot meer dan 30 procentpunten. Door de recente tariefverlagingen in Duitsland en Frankrijk hebben deze landen hun vroegere achterstand inmiddels grotendeels weggewerkt. In 2004 tot de Europese Unie toegetreden landen kennen – samen met Ierland – de laagste tariefpercentages. Neem Hongarije (18 procent) en Polen (27 procent) als voorbeelden. Tabel 9.1: Tarief vennootschapsbelasting: internationale vergelijkinga Landb
Tarief 1986 2006
Verschil (procentpunt)
34 34 30 30 25
-11 -11 -12 -5 -31
België Frankrijk Nederland Verenigd Koninkrijk Duitsland
45 45 42 35 56
a Procent(punt)en van de heffingsgrondslag. Percentages zijn afgerond. Tijdelijke verhogingen zijn verwaarloosd. Plaatselijke heffingen over de winst – zoals de belangrijke Duitse Gewerbesteuer – zijn buiten beschouwing gelaten. b Landen gerangschikt naar dalend tariefpercentage in 2006. Bron: De Kam (2006), 54
Nederland is volop in de race. Om ons fiscale klimaat minder guur te maken heeft het kabinet-Balkenende iii het tarief van de vennootschapsbelasting met ingang van 2007 verlaagd tot 25,5 procent. In de eerste decennia na de oorlog was het tarief van de winstbelasting bijna dubbel zo hoog (48 procent). In het recente verleden heeft Nederland in Brussel geijverd voor een minimumtarief van de vennootschapsbelasting van 20 procent. Daar voelt Ierland niets voor. Dit land trekt veel nieuwe bedrijvigheid aan, onder andere
245
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 246
dankzij een winstbelasting van slechts 12,5 procent. De Ieren hebben er uiteraard geen belang bij dit gunstige tarief tot 20 procent op te schroeven. Sommigen doen daar verontwaardigd over. Nederland is echter geen haar beter. Haagse topambtenaren vechten in Brussel als leeuwen om onze eigen gunstige regelingen in stand te houden, regelingen die onder andere in Frankrijk, Duitsland, Japan en Korea veel kritiek krijgen. Andere lidstaten van de Europese Unie zien Nederlandse pogingen om binnen Europa te komen tot meer fiscale coördinatie dan ook meesmuilend aan. Ons land berokkent hun nationale schatkist namelijk veel meer schade dan de Ieren met hun tarief van 12,5 procent. 9.2 Belastingparadijs Nederland De fiscus roomt bijna veertig cent van elke hier verdiende euro af. Dit belastingpeil bezorgt Nederland op veel geciteerde ranglijsten een plaats in de middenmoot. Zweden en Denemarken zijn lijstaanvoerders. Daar claimt de overheid de helft van het bruto binnenlands product. Van onze concurrenten binnen de Europese Unie is Ierland hekkensluiter met een lastenpeil van slechts 30 procent. Zulke gortdroge cijfers uit belastingstatistieken bevestigen dat burgers aan de benedenloop van Rijn en Maas bij het vullen van de schatkist een fikse aderlating ondergaan. Deelnemers aan het zwarte circuit, die welbewust inkomsten voor de fiscus verzwijgen, weten zich eigenhandig voor een deel aan de belastingdruk te ontworstelen. Al meer dan een kwarteeuw doen wilde schattingen de ronde over de omvang van de fiscale fraude. Jaarlijks zou het gaan om 15 procent van het bbp, of 75 miljard euro. Dit bedrag lijkt veel te hoog. Onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek maakt aannemelijk dat de omvang van het zwarte circuit eerder in de buurt van de 25 miljard euro ligt.3 Net zoals wél aan de fiscus opgegeven inkomsten, worden ook verzwegen inkomsten besteed dan wel opgepot. Zou over niet-gedeclareerde inkomsten, daaruit gefinancierde bestedingen en zwart spaargeld voortaan netjes belasting worden betaald, dan ontving de minister van Financiën jaarlijks mogelijk 10 miljard euro extra. Het kabinet zou die meevaller kunnen gebruiken om het saldo van de begroting te verbeteren: een tekort weg te werken of het overschot te vergroten.
246
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 247
Budgettaire meevallers die het gevolg zijn van succesvolle fraudebestrijding kunnen ook worden gebruikt voor een algemene lastenverlichting. Of het kabinet zou extra geld kunnen uittrekken voor de gezondheidszorg, meer politie op straat en verbetering van het onderwijs. Door de schatkist tekort te doen stelen fiscale fraudeurs van hun eerlijke landgenoten. Effectieve fraudebestrijding is ook om die reden van groot belang. Met dat oogmerk mag de overheid inbreken in de persoonlijke levenssfeer van de belastingbetalers. Anders komen steeds meer burgers in de verleiding het verkeerde voorbeeld te volgen. Uiteindelijk bezwijkt dan het financiële fundament onder de verzorgingsstaat. i can get no satistaxion Behalve profiteurs van het zwarte circuit ervaart nog een groep belastingbetalers Nederland als een fiscale vrijstaat. Wereldwijd werkzame ondernemingen, zoals het Italiaanse Parmalat-concern, grote buitenlandse investeerders als de Deutsche Bank, popsterren en topsporters beschouwen ons land – ondanks de stevige tarieven en een lastenpeil van 39 procent van het bruto binnenlands product – als een onvervalst belastingparadijs. Het Nederlandse belastingstelsel biedt buitenlanders namelijk de mogelijkheid om op legale manieren zeer veel belasting te besparen. Alles draait daarbij om de belastingverdragen die ons land met meer dan tachtig andere landen heeft gesloten. 9.1
Shinsei Bank
Neem het geval van de Shinsei Bank, die in 1999 door de Japanse regering van de ondergang werd gered, een saneringsoperatie die de Japanse belastingbetalers uiteindelijk 38 miljard dollar heeft gekost. Een groep banken en grote beleggers – waaronder Deutsche Bank, Paine Webber en Mellon Bank – kocht de gesaneerde bank vervolgens op voor 1 miljard dollar. Zij brachten in 2004 een deel van de aandelen naar de beurs en realiseerden bij die gelegenheid een vermogenswinst (capital gain) van naar schatting 1 à 1,5 miljard dollar. In Japan is daarover 30 procent belasting verschuldigd. Om deze belasting te ontlopen hadden de investeerders met vooruitziende blik in Nederland samen een commanditaire vennootschap (cv)
247
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 248
opgericht: New ltcb Partners. Via deze cv houden zij de aandelen Shinsei Bank. Bij de beursgang maakten zij de vermogenswinst dus in Nederland, niet in Japan. Op grond van het tussen Nederland en Japan gesloten belastingverdrag valt het recht om over deze winst belasting te heffen toe aan Nederland. In ons land is deze winst evenwel vrijgesteld van belastingheffing. Door gebruik te maken van de Holland-route wisten de investeerders 300 tot 500 miljoen dollar – 30 procent van de capital gain van 1 à 1,5 miljard dollar – belasting te besparen. Dat zat de autoriteiten in het land van de rijzende zon niet lekker. Zij hebben overleg geopend met Den Haag om het verdrag aan te passen. Japan eist het recht op om in de toekomst belasting te heffen over vermogenswinsten die zijn behaald bij verkoop van ondernemingen zoals Shinsei Bank. Die onderhandelingen lopen nog steeds ... Belastingverdragen bevatten de sleutels die het succes van tax haven Nederland verklaren. De meeste landen heffen een bronbelasting op rente, dividend en royalty’s, voordat die aan buitenlandse gerechtigden worden overgemaakt. In door ons land gesloten belastingverdragen worden die bronheffingen sterk verminderd wanneer de ontvanger van rente, dividend en royaltyvergoedingen statutair hier is gevestigd. Zo houdt Italië op alle rentebetalingen naar het buitenland 27 procent bronbelasting in. De daar gevestigde onderneming Parmalat wenste op de internationale kapitaalmarkt miljarden aan te trekken. Door de Italiaanse bronheffing van 27 procent zouden buitenlandse kapitaalverschaffers van elke euro rentevergoeding netto slechts 73 cent in handen krijgen. Daarom richtte de leiding van Parmalat een dochtermaatschappij in Nederland op, de Parmalat Finance Corporation bv. Deze bv zoog bijna 6 miljard euro uit de internationale kapitaalmarkt, die bij het faillissement van het Parmalatconcern in 2004 spoorloos bleken te zijn verdwenen. Via concernleningen had de Finance Corporation de aangetrokken miljarden doorgeschoven naar de Italiaanse moeder. De rente die Parmalat aan zijn Nederlandse financieringsmaatschappij moest betalen, is niet bekend. Neem aan dat een rente van gemiddeld 7 procent werd overeengekomen. Jaarlijks diende Parmalat aan Finance Corporation bv dus 420 miljoen euro rente te betalen: 7 procent over 6 miljard euro
248
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 249
aan leningen. Het tussen Italië en Nederland gesloten belastingverdrag bepaalt dat de Italiaanse bronheffing op rente wordt teruggebracht van 27 tot 10 procent wanneer rente aan in Nederland gevestigde schuldeisers wordt vergoed, in dit geval Finance Corporation. Door deze Nederlandse financieringsdochter in te schakelen hoefde het Parmalat-concern in Italië geen 27 procent bronheffing in te houden op de rente over 6 miljard euro aan leningen, maar slechts 10 procent. Dit leverde in eerste aanleg een belastingvoordeel op van ruim 70 miljoen euro per jaar.4 Parmalat Finance Corporation bv kon de van de Italiaanse moeder ontvangen rente voor het volle bedrag uitbetalen aan zijn kapitaalverschaffers overal in de wereld, want Nederland kent – anders dan Italië – geen bronheffing op rente. Voor kapitaalverschaffers bleef het lood om oud ijzer, of zij leenden aan de moedermaatschappij in Italië zelf of aan de Nederlandse dochter, want Parmalat stond garant voor de leningen van Finance Corporation (al bleek die garantie uiteindelijk niets waard te zijn). De bv van Parmalat maakte in ons land geen belaste winst, omdat de uit Italië ontvangen rente wegviel tegen de aan kapitaalverschaffers betaalde rente. Zo realiseerde Parmalat een blijvend fiscaal voordeel van ruim 70 miljoen euro per jaar. De Nederlandse fiscus viste in beginsel achter het net. Zo’n uitkomst verdraagt zich slecht met de Hollandse handelsgeest. Daarom wil de belastingdienst alleen meewerken aan dit soort constructies als bij de financieringsdochter een bescheiden winst kan worden belast. Over de omvang van de winst worden vooraf afspraken gemaakt (ruling). Die is belast tegen het normale tarief van de winstbelasting (iets minder dan 30 procent). De opbrengst voor de schatkist valt te beschouwen als een soort judasloon, dat onze minister van Financiën incasseert, omdat zijn ambtenaren loyaal meewerken aan grensoverschrijdende juridische constructies die gaten slaan in de schatkist van derde landen. De meeste landen houden ook bronheffing in op royalty’s en patentrecht die worden betaald aan in het buitenland gevestigde rechthebbenden. Zo claimt bijvoorbeeld Italië op uitgaande royalty’s een bronheffing van effectief 22,5 procent. Zij wordt in het verdrag met Nederland teruggebracht tot nul procent. Daarom exploiteert de Engelse popgroep The Rolling Stones haar muziek al sinds 1971 via een Nederlandse bv. Elke euro die zij in Italië verdienen, kan krachtens het belastingverdrag zonder inhouding van 22,5
249
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 250
procent bronheffing naar Nederland worden overgeboekt. Nederland kent geen bronheffing op royalty’s. De bv kan dus het volle bedrag van de uit Italië (en andere landen) ontvangen royalty’s doorsluizen naar een juridisch vehikel van de bandleden, dat hoogstwaarschijnlijk in een belastingparadijs zoals de Bermuda’s of de Kaaimaneilanden is gevestigd. In deze belastingparadijzen blijven de royalty’s onbelast, want een winstbelasting is daar onbekend. Wel eist de Nederlandse fiscus opnieuw ‘sluisgeld’: over een klein deel van de via ons land stromende royalty’s en andere opbrengsten is winstbelasting verschuldigd, voordat de Nederlandse royalty-bv de rest van de binnengekomen miljoenen kan doorstoten naar een tropisch belastingparadijs. bijzondere financiële instellingen Financieringsdochters, royalty-bv’s en zo meer staan bekend als bijzondere financiële instelling (bfi). Een bfi heeft doorgaans geen personeel in dienst. Het beleid bij deze brievenbusmaatschappijen wordt uitgestippeld door de elders gevestigde oprichters. Het noodzakelijke papierwerk is toevertrouwd aan de ingeschakelde belastingadviseur, een advocatenkantoor of een van de bijna tweehonderd in ons land gevestigde trustmaatschappijen. De grootste van die trustmaatschappijen, de aan het Amsterdamse Rokin gevestigde Fortis Intertrust (Netherlands) bv, handelt namens bijna 2.400 brievenbusmaatschappijen!5 Door Nederlandse brievenbusmaatschappijen stroomde in recente jaren 3,5 tot 4,5 biljoen euro per jaar (figuur 9.1).6 Dit is een veelvoud van ons nationale inkomen. De directe bijdrage van de bfi’s aan de vaderlandse economie bedraagt volgens een voorzichtige schatting ten minste 1 miljard euro.7 Het betreft hoofdzakelijk omzet van accountants, notarissen, fiscale en juridische adviseurs. Maar ook het hotelwezen in de hoofdstad pikt uiteraard een graantje mee, wanneer buitenlandse klanten naar Amsterdam komen voor een vergadering met hun financiële raadgevers. Bovendien dragen de brievenbusmaatschappijen ieder jaar opnieuw naar schatting 1 miljard euro ‘sluisgeld’ af aan de Nederlandse minister van Financiën, in de vorm van winstbelasting.
250
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 251
Figuur 9.1: Omzet van bijzondere financiële instellingen in miljard euro, 1996-2002
Bron: dnb (2003), 21
schijnheilig nederland De Japanse autoriteiten staan niet alleen met hun door de affaire-Shinsei geïnspireerde kritiek op belastingparadijs Nederland. Ook grote lidstaten van de Europese Unie hebben de afgelopen jaren zware druk uitgeoefend om bepaalde fiscale regelingen aan te passen. De dagen van sommige regelingen – zoals het speciale regime voor concernfinancieringsmaatschappijen – zijn als uitvloeisel van de internationale druk geteld. Beleidsmakers in Den Haag zijn echter niet van zins een bronheffing op rente- en royaltybetalingen in te voeren, wat Nederland een stuk minder aantrekkelijk zou maken als tussenschakel bij wereldomspannende op belastingbesparing gerichte constructies, zoals die van het Parmalat-concern. Bij verdragsonderhandelingen zetten ambtenaren van Financiën zich schrap om bepalingen te weren die onze status als belastingparadijs in diskrediet kunnen brengen. In internationale fora werpt Nederland zich nogal eens op als moreel gidsland. Getuigt het niet van schijnheiligheid dat het tegelijkertijd prominent figureert in elk gezaghebbend overzicht van belastingparadijzen? De budgettaire schade voor andere landen is gemakkelijk het vijftigvoudige van het sluisgeld dat de nationale schatkistbewaarder incasseert. Voorstanders
251
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 252
van de huidige situatie benadrukken dat internationale tax planning – het langs legale wegen streven naar maximale belastingbesparing – een kennisintensieve en milieuvriendelijke vorm van economische bedrijvigheid is. Niemand kan het belastingbetalers bovendien kwalijk nemen dat zij – binnen de grenzen van de wet en belastingverdragen – proberen hun afdrachten aan nationale schatkisten te minimaliseren. Wanneer overheden hierdoor belastingontvangsten mislopen, moeten zij hun nationale wetgeving en internationale belastingverdragen maar aanpassen. Theoretisch sluit deze redenering als een bus. Via het maken van bindende afspraken, het liefst tussen een zo groot mogelijk aantal landen, valt grensoverschrijdende belastingheffing doeltreffend te coördineren. Maar in de praktijk hebben landen vaak tegengestelde belangen, wat het dichten van miljardenmazen ernstig bemoeilijkt. In de Europese Unie vormt de ‘unanimiteitsregel’ het voornaamste struikelblok bij pogingen om de belastingheffing van de lidstaten beter te coördineren. Afspraken over belastingzaken kunnen alleen met eenparigheid van stemmen worden gemaakt. Er hoeft maar één lidstaat dwars te liggen of een project loopt spaak. Luxemburg heeft zich bijvoorbeeld vele jaren met succes verzet tegen uitwisseling van gegevens over (zwart) spaargeld dat euroburgers aan in de dwergstaat opererende banken hebben toevertrouwd. Uiteindelijk is in 2002 een Europese Richtlijn inzake de belastingheffing over rente aanvaard. Deze richtlijn verplicht de lidstaten gegevens over banktegoeden uit te wisselen of een bronheffing op rente in te voeren. Zwart sparen in het groothertogdom is hierdoor vanaf 2005 steeds minder aantrekkelijk. Luxemburg ging uiteindelijk akkoord, onder de voorwaarde dat Zwitserland en een reeks kleine Europese belastingparadijzen zoals Liechtenstein ook zouden meedoen. Dit om te voorkomen dat zwarte kapitalen slechts van Luxemburg naar Zwitserland worden verplaatst, zonder dat de fiscale fraude in de lidstaten van de Europese Unie afneemt. 9.3 Renterichtlijn: mager Europees succes Het lijdt weinig twijfel dat fiscale fraude een vorm van veel voorkomende criminaliteit is. In de jaren zeventig en tachtig bleek bijvoorbeeld dat meer dan de helft van de Nederlanders rente-inkomsten verzweeg. Veel mensen vonden het oneerlijk dat ze over de opbrengst van hun spaargeld, opzij ge-
252
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 253
legd uit inkomen waarover al belasting was betaald, opnieuw belasting moesten voldoen. Zij vergeten dan dat de rentevergoeding bij de spaarder nieuw inkomen is, waarover net zo goed belasting moet worden betaald als over het eerstvolgende maandsalaris, en bovendien dat dubbel betalen in ons belastingsysteem eerder regel dan uitzondering is. Over inkomen dat niet wordt gespaard maar dat wordt besteed in de winkel, is immers ook tweemaal belasting verschuldigd: eerst inkomstenbelasting, daarna omzetbelasting (btw). Zelfs drievoudig heffen komt regelmatig voor, namelijk bij goederen waarop accijns drukt, zoals benzine en sigaretten. Over de accijns wordt namelijk óók nog eens btw berekend. De omvangrijke fraude met rente-inkomsten was de overheid natuurlijk een doorn in het oog. Daarom zijn in Nederland gevestigde banken met ingang van 1988 verplicht om aan de fiscus op te geven hoeveel rente zij aan hun rekeninghouders hebben uitbetaald. Deze ‘renterenseignering’ maakte het voor fraudeurs extra aantrekkelijk hun spaargeld bij een buitenlandse financiële instelling onder te brengen. Zo kon niet alleen de inkomstenbelasting worden ontdoken, maar ook de tot 2001 bestaande vermogensbelasting. Tien jaar geleden schatte een medewerker van het Centraal Planbureau de omvang van het vluchtkapitaal uit Nederland op 71 miljard gulden.8 Volgens een conservatieve raming zullen Nederlanders nu zeker 50 à 60 miljard euro bij buitenlandse banken hebben gestald,9 niet alleen op spaarrekeningen, maar ook in de vorm van elders gedeponeerde aandelen en obligaties. De Duitse overheid schat dat haar onderdanen 300 miljard tot 500 miljard euro in het buitenland hebben ondergebracht. Voor al deze fraudeurs bracht 2002 slecht nieuws. De vijftien lidstaten van de Europese Unie bereikten toen een moeizaam compromis over de belastingheffing van spaarrente. Al in 1989 lanceerde de Europese Commissie de eerste plannen om de belastingvlucht van spaargeld aan te pakken. Na jarenlang vruchteloos gesteggel bracht Europees commissaris Bolkestein een memorabel wapenfeit op zijn naam. Met ingang van juli 2005 werden banken in de lidstaten verplicht informatie over spaartegoeden van niet-ingezetenen uit andere eu-landen door te geven aan de fiscus van het land waar die niet-ingezetenen domicilie hielden. Zo is een systeem van renterenseignering op Europese schaal gerealiseerd. Drie lidstaten doen niet mee aan de uitwisseling van informatie over spaargelden. België, Luxemburg en Oostenrijk weigeren hardnekkig
253
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 254
hun bankgeheim op te heffen. Deze landen hebben zich echter wel bereid verklaard op uitbetaalde rente een bronheffing in te houden. Een Nederlandse belastingplichtige kan deze bronheffing met zijn aanslag in de inkomstenbelasting verrekenen, maar dan moet hij bij de fiscus wel het bestaan van zijn buitenlandse tegoed opbiechten. In het begin is het tarief van de bronheffing 15 procent, van 2007-2010 bedraagt het 20 procent en na 2010 zelfs 35 procent. Voor fraudeurs heeft het geen zin om hun spaargeld over te hevelen naar een land buiten de Europese Unie. Zwitserland en een hele reeks kleine belastingparadijzen, waaronder Liechtenstein, Monaco, Andorra en San Marino, hebben zich bereid verklaard de nieuwe bronheffing op rente eveneens in te voeren. Zij mogen een kwart van de opbrengst van de bronheffing als incassovergoeding achterhouden, de rest wordt overgemaakt naar de schatkist van het land waar de rekeninghouder woont. Mensen die 200.000 euro op een spaarrekening in Luxemburg of Zwitserland hebben staan tegen 3,5 procent, gaan over de rente van 7.000 euro uiteindelijk 2.450 euro (35 procent van 7.000) belasting betalen. Deze heffing valt niet te ontlopen, want de buitenlandse bank houdt de belasting gewoon in, voordat de rente wordt uitgekeerd. Wie dit vermogen bij een Nederlandse bank stalt, betaalt 2.400 euro vermogensrendementsheffing (1,2 procent van 200.000 euro). Het is vanaf 2010 dus het voordeligst om spaartegoeden bij een bank in Nederland aan te houden. Daarmee vervalt een belangrijke drijfveer voor belastingvlucht. De tot nu toe gerealiseerde opbrengst van de bronheffing op rente valt nogal tegen. Over 2005 droeg Zwitserland – waar de banken honderden miljarden van beleggers uit de Europese Unie beheren – in totaal niet meer dan 76 miljoen euro aan de lidstaten af. Italië ontving daarvan het grootste deel (31 miljoen), gevolgd door Duitsland (24 miljoen). De afdrachten van andere tax havens bevestigen het beeld van een tegenvallend wapen tegen grensoverschrijdende belastingfraude. Over 2005 hield Luxemburg welgeteld 48 miljoen euro als bronheffing in, België nog geen 10 miljoen. Nederland ontving uit Zwitserland en België samen minder dan 5 miljoen euro! Een belangrijke verklaring voor de tegenvallende opbrengst is dat de Renterichtlijn wemelt van de loopholes die beleggers kunnen gebruiken om
254
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 255
door de mazen van het net te zwemmen.10 Zo is rente die de banken vergoeden over vermogen dat particulieren eerst hebben ondergebracht in stichtingen en trusts van de regeling uitgezonderd. Verder hebben de Zwitserse banken hun klanten ongetwijfeld geadviseerd spaartegoeden en de portefeuille met rentedragende obligaties anders te beleggen, bijvoorbeeld in aandelen of grondstoffen. Uitbetaalde dividenden en de opbrengst van beleggingen blijven buiten de werking van de richtlijn, die alleen geldt voor door particulieren ontvangen rente. 9.4 Wetgever in het nauw In open samenlevingen staat het individuen en ondernemingen vrij zich te vestigen op plaatsen die in hun ogen de meest geschikte combinatie bieden van belastingdruk en overheidsvoorzieningen. Een hoger belastingpeil hoeft geen nadeel te zijn wanneer de overheid het extra geld gebruikt om de rechtsorde effectief te handhaven en zorgt voor deugdelijk onderwijs van de beroepsbevolking en de aanleg van goed functionerende infrastructuur. Een land dat schermt met een lager belastingpeil, kan worden gekenmerkt door corrupt openbaar bestuur (omdat ambtenaren te weinig verdienen), tekortschietend openbaar onderwijs en een dichtgeslibd wegennet. Heel wat burgers en bedrijven – gesteld voor de keuze – zullen zich in dit geval liever vestigen in het land met de (wat) hogere belastingdruk. In dit simpele model stemt iedereen ‘met de voeten’. Zo zit de wereld natuurlijk niet in elkaar. Door taal- en cultuurverschillen verkassen veel mensen niet zo gemakkelijk. Anderen zijn niet erg avontuurlijk ingesteld. Nogal wat economische activiteit is plaatsgebonden, zoals een groot deel van de persoonlijke dienstverlening en de thuiszorg. Grote ondernemingen zijn geneigd zich dicht bij hun afzetmarkten te vestigen. Daarmee hangt samen dat de heffingsgrondslag van sommige belastingen weinig mobiel is. Onroerende zaken al helemaal niet, dus die zou de overheid zwaar kunnen belasten zonder het risico dat de belastingbasis naar elders verdwijnt. Ook de consumptie van gezinnen is een dankbaar aangrijpingspunt voor belastingheffing. Tenzij mensen emigreren naar een ander land, besteden zij het overgrote deel van hun inkomen immers in het land waar ze wonen. Om diezelfde reden is een aanzienlijk deel van het inkomen dat toevalt aan de productiefactor arbeid weinig mobiel. Zeker in welvarende landen verdient de grote
255
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 256
meerderheid van de werknemers in doorsnee zo goed dat ze er niet over piekeren in een ander land een baan te zoeken. Voorbeeld In het Verenigd Koninkrijk betaalt een gemiddelde werknemer (average production worker) 26 procent van zijn bruto loon aan inkomstenbelasting en sociale premies. Zijn collega’s in Polen en Nederland zijn 32 procent kwijt. Die slechts iets lagere gemiddelde belastingdruk is echt geen reden om in Londen een baan proberen te vinden. Nederlandse bouwvakkers zul je daar dan ook weinig zien, wel massa’s Polen. Zij worden niet gelokt door het verschil in belastingdruk, maar door het loonverschil. De modale werker verdient in Polen slechts 7.450 euro bruto per jaar; in het Verenigd Koninkrijk zevenmaal zoveel (voor Nederland geeft de oeso een bruto jaarloon van 37.760 euro).11 Volgens sommige schattingen werken in Londen ook 200.000 jonge Fransen. Die zijn niet verdreven door de belastingdruk in Frankrijk (met 29 procent slechts 3 punten hoger dan in het vk), maar ze zijn gevlucht voor de hoge jeugdwerkloosheid in hun vaderland. Anders dan consumptie en de loonsom vormen ondernemingswinsten en particulier vermogen mobiele heffingsgrondslagen. Na het afschaffen van vroeger bestaande deviezenvoorschriften en de liberalisering van het gelden kapitaalverkeer stond het bedrijven en vermogende particulieren vrij in de loop van enkele tientallen jaren honderden miljarden dollar in belastingparadijzen onder te brengen. Een groot aantal Europese landen heeft op die ontwikkeling gereageerd met een reeks tariefverlagingen van inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting. Het was een poging financieel kapitaal, vermogensbezitters en veelverdieners vast te houden en nieuwe investeringen aan te trekken. Toenemende fiscale concurrentie tussen de industrielanden onderling maakt het voor beleidsmakers extra lastig om de meest mobiele belastinggrondslagen aan te boren. Rechtse mensen hopen dat het resultaat uiteindelijk een kleinere overheid zal zijn. Zij juichen dat toe, omdat de overheid in hun ogen op dit moment te veel hooi op haar vork neemt. Ook zou de collectief georganiseerde sociale bescherming soberder kunnen. Veel linkse mensen verzetten zich te-
256
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 257
gen zulke opvattingen. Zij willen de verzorgingsstaat tegen de dreigende afbraak verdedigen en de sociale bescherming ten minste op het bestaande peil houden. Dan ontbreekt simpelweg de budgettaire ruimte om het belastingpeil te verlagen. Links moet onder ogen zien dat de belastingdruk in dit geval onvermijdelijk voor een deel naar minder mobiele grondslagen verschuift. Aan deze afgedwongen wijziging van de belastingmix zitten ontegenzeglijk bezwaren. Door hoge heffingen op arbeid gaan arbeidsplaatsen verloren. Consumptiebelastingen treffen mensen die weinig sparen het zwaarst. In belangrijke mate gaat het om mensen met een smalle beurs, die nu eenmaal weinig overhouden om opzij te leggen. Onvermijdelijk rijst de vraag over welke mogelijkheden de Nederlandse overheid (nog) beschikt om desgewenst een eigen fiscaal beleid te voeren. Zal toenemende belastingconcurrentie van andere landen de nationale wetgever niet domweg dwingen de tarieven van belastingen met de meest mobiele heffingsgrondslagen steeds verder te verlagen? Sommigen menen dat de soep niet zo heet gegeten wordt. Maar pas op! Zes ingrijpende wetswijzigingen van de afgelopen vijftien jaar zijn vooral verklaarbaar als reactie van de Haagse wetgever op de toegenomen mobiliteit van heffingsgrondslagen en groeiende internationale belastingconcurrentie. 1 Een hier gevestigde vennootschap die aandelen uitgeeft, was vroeger kapitaalsbelasting verschuldigd over de waarde van door haar uitgegeven aandelen. Deze heffing (tarief 0,55 procent) maakte het minder aantrekkelijk om in ons land een vennootschap op te richten of het aandelenkapitaal van een bestaande onderneming uit te breiden. Vooral bij grote aandelenemissies van internationaal georiënteerde bedrijven kon deze belasting in de papieren lopen. Met ingang van 2006 is de kapitaalsbelasting afgeschaft om het vestigingsklimaat te versterken. 2 Vroeger waren bemiddelde mensen jaarlijks vermogensbelasting verschuldigd over de waarde van hun netto vermogen.12 Het tarief bedroeg 0,7 procent. Nogal wat vermogende lieden slaagden erin deze heffing via belastingbesparende constructies te ontwijken. Anderen weken uit naar België, dat geen vermogensbelasting kent. Vooral deze belastingvlucht vormde aanleiding om de heffing – die in het begin van deze eeuw nog altijd 1,7 miljard euro per jaar opbracht – bij de belastingherziening 2001 af te schaffen. 257
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 258
3 Eveneens met ingang van 2001 zijn werkelijk genoten vermogensopbrengsten – rente, dividend, huur en pacht – volledig vrijgesteld bij de heffing van inkomstenbelasting. Dit was een reactie van de nationale wetgever op belastingherzieningen elders, waarbij voor vermogensopbrengsten vaak een laag en vast tarief van bijvoorbeeld 15 procent werd ingevoerd. Tegenover de vrijstelling staat wel dat sinds 2001 in box 3 over een veronderstelde vermogensopbrengst van 4 procent een vermogensrendementsheffing van 30 procent is verschuldigd. 4 Aandeelhouders die 5 procent of meer van de aandelen van een vennootschap in bezit hebben, beschikken volgens de wet over een ‘aanmerkelijk belang’. Vroeger was het door ab-houders uit hun vennootschap ontvangen dividend belast tegen het progressieve tarief van de inkomstenbelasting. Zolang de winst niet als dividend werd uitgekeerd, kon heffing van inkomstenbelasting worden uitgesteld. Veel ab-houders potten daarom de winst in hun vennootschap op. Via belastingbesparende constructies of vertrek naar het buitenland werd uitstel in de praktijk vaak afstel. De wetgever reageerde in 1997 door, in plaats van het progressieve tarief dat destijds opliep tot 60 procent, een proportioneel tarief van 25 procent in te voeren voor dividend en winst bij aandelenverkoop genoten door houders van een aanmerkelijk belang. 5 Het toptarief van de inkomstenbelasting – vóór 1990 nog 72 procent – is herhaaldelijk verlaagd, aanvankelijk tot 60 procent en met ingang van 2001 tot 52 procent voor inkomsten uit woning en werk, respectievelijk tot 30 procent voor inkomsten uit vermogen. Deze tariefverlagingen werden uitdrukkelijk gemotiveerd met een verwijzing naar tariefverlagingen in andere landen. 6 Het tarief van de vennootschapsbelasting (ooit 48 procent) is tussen 2004 en 2007 stapsgewijs verlaagd van 34,5 naar 25,5 procent. Ook bij deze verlagingen spiegelde onze belastingwetgever zich aan fiscale trends buiten de landsgrenzen. 9.5 Eigen visie De eerstkomende vijf tot tien jaar zal de druk tot verdergaande aanpassing van het fiscale stelsel vooral manifest blijven bij belastingen die worden geheven op basis van mobiele grondslagen. Veelzeggend in dit verband is de
258
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 259
verlaging van het algemene tarief van onze vennootschapsbelasting tot 25,5 procent met ingang van 2007.13 Zij wordt voor een belangrijk deel gefinancierd door grondslagverbreding, onder andere door beperking van de afschrijving op onroerende zaken en van mogelijkheden voor verliesverrekening. Door deze grondslagverbredende maatregelen daalt de effectieve druk van onze winstbelasting minder sterk dan de stevige verlaging van het tarief suggereert. Wanneer andere landen zich door het Nederlandse voorbeeld geïnspireerd voelen, zullen de tarieven elders in Europa opnieuw omlaaggaan. 9.2
De Tokyo-connection
Aanvankelijk was het de bedoeling het tarief van de vennootschapsbelasting met ingang van 2007 te verlagen tot 25 procent. Gek genoeg had dit nog gunstiger tarief dan de uiteindelijk gekozen 25,5 procent onze fiscale concurrentiepositie in een belangrijk opzicht juist verslechterd. Japan beschouwt landen met een winsttarief van 25 procent of lager als een belastingparadijs. Japanse bedrijven met dochtermaatschappijen in zulke tax havens krijgen in Japan een bijheffing, tenzij het een echt productiebedrijf betreft. Deze bijheffing bedreigde vele tientallen grote Japanse bedrijven met een houdster-, lease- of financieringsmaatschappij in Nederland. Vanwege deze ‘Tokyo-connection’ is het tarief op 25,5 procent gezet, waardoor ons land volgens de Japanse wetgeving zich net niet als belastingparadijs kwalificeert. Bron: bericht in Het Financieele Dagblad, 26 april 2006
Het alternatief voor een race to the bottom is dat de lidstaten van de Europese Unie zouden instemmen met bovennationale wetgeving die belastingharmonisatie oplegt, in het bijzonder bij de vennootschapsbelasting en de heffing van inkomstenbelasting over rente en dividend. Na vele jaren van moeizame onderhandelingen is een Europese Richtlijn tot stand gebracht over aan particuliere spaarders uitbetaalde rente. De effectiviteit van deze richtlijn is beperkt (zie onderdeel 9.3). In het najaar van 2006 zijn de eu-lidstaten onder auspiciën van de Europese Commissie gestart met voorberei-
259
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 260
dend overleg over het treffen van een vergelijkbare regeling voor andere vermogensopbrengsten – dividenden, huuropbrengsten en dergelijke. Voor de Renterichtlijn hadden de lidstaten vijftien jaar nodig. Misschien kan het nu wat sneller. De voor rente-inkomsten getroffen regeling, die in 2005 van kracht werd, kent overigens omvangrijke mazen. Wanneer geen waterdichter regelingen tot stand komen, blijven zulke internationale inspanningen grotendeels een dode letter. De negatieve ervaringen met de Renterichtlijn hoeven niet maatgevend te zijn, want effectieve fiscale harmonisatie blijkt binnen de Europese Unie soms wel degelijk een haalbare kaart te zijn. De omzetbelasting biedt het voorbeeld bij uitstek. De grondslag van de btw is als uitvloeisel van Europese Richtlijnen nagenoeg geüniformeerd, en voor het algemene en het verlaagde tarief zijn minimumpercentages vastgelegd. Het is ironisch dat de grootste voortgang bij de harmonisatie van fiscale stelsels in de Unie vooralsnog is geboekt bij belastingen met een relatief weinig mobiele grondslag. Het lijkt uitgesloten dat de lidstaten op afzienbare termijn akkoord zullen gaan met een overeenkomstige beperking van hun fiscale soevereiniteit bij de belastingheffing over inkomen en winst. De unanimiteitseis brengt mee dat slechts één van de 27 lidstaten hoeft dwars te liggen om elke voortgang te blokkeren. Dat is het verdriet van Europa. Enerzijds bemoeien de eurocraten uit Brussel zich met tal van zaken die de lidstaten beter zelf kunnen regelen, zoals de kwaliteit van het zwemwater, de toegankelijkheid van plezierschepen voor gehandicapten en subsidies voor fietspaden in Zuidoost-Friesland. Anderzijds laat de eu het afweten op essentiële terreinen waar een bovennationale krachtsinspanning dringend gewenst is: defensie, bestrijding van het terrorisme, energiebeleid en niet in de laatste plaats de belastingpolitiek. Nu nationale wetgevers met de voeten slepen als het gaat om belastingharmonisatie, vragen belanghebbenden steeds vaker aan de rechter om te spreken. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen beslist over een toenemend aantal belastingzaken. Er is een scenario denkbaar waarin een reeks vérreikende arresten van dit hof de lidstaten uiteindelijk zal dwingen tot een zekere harmonisatie, om gigantische budgettaire weglekverliezen te voorkomen. Pogingen om nationale belastingwetten te harmoniseren zouden betrekking kunnen hebben op de heffingsgrondslag (de bepaling
260
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 261
van de belastbare winst) of het tarief (minimumtariefpercentages). Inmiddels lijkt het hof gevoeliger te worden voor de nadelige budgettaire gevolgen van sommige van zijn beslissingen en is de hoogste rechter wat van koers veranderd, waarbij in het algemeen meer recht wordt gedaan aan de fiscale en budgettaire belangen van de lidstaten.14 Daarmee verzwakt de harmonisatieprikkel vanuit Luxemburg. Het staat vast dat zonder Europese samenwerking het draagvlak voor met name de vennootschapsbelasting in het komende decennium verder afbrokkelt. Een verdergaande tarievenslag is zeker niet uitgesloten. Zolang de gewenste coördinatie in Brussel hapert, dient Nederland zijn eigen plan te trekken. Daarmee rijzen belangrijke vragen. Moet Nederland bij zijn tarievenbeleid wel actief blijven deelnemen aan de race to the bottom? En dient het zijn vooraanstaande rol als belastingparadijs niet te heroverwegen? Wanneer het tarief van de winstbelasting hier een tikje hoger ligt dan bij de buren, berokkent dat de nationale economie mijns inziens geen onoverkomelijke schade. Uiteraard maken straffe tarieven ons land voor het internationaal opererende bedrijfsleven als juridische vestigingsplaats minder interessant. Veruit de meeste economische bedrijvigheid lijkt evenwel niet erg gevoelig te zijn voor de precieze hoogte van het tarief van de vennootschapsbelasting. Of buitenlandse investeerders die overwegen in West-Europa een productie te starten, nu 25 of 30 procent winstbelasting moeten betalen, is bij de keuze van de vestigingsplaats geen doorslaggevende factor. De afstand tot de afzetmarkten, de beschikbaarheid van geschoolde werknemers en de bestaande infrastructuur zijn doorgaans belangrijker. In de praktijk spelen bij nieuwe bedrijfsvestigingen – zeker in de grensgebieden – de hier en in de buurlanden beschikbare overheidssubsidies een grotere rol dan het belastingtarief. Dit is geen pleidooi om het tarief van de nationale winstbelasting terug te brengen naar 35 procent of meer. Een tarief van 30 procent is evenwel goed verdedigbaar. Hoogstwaarschijnlijk is de economische schade – zeker voor Amsterdam en omgeving – aanzienlijk groter wanneer Nederland maatregelen zou treffen die zijn status als belastingparadijs verlagen. Eén denkbare maatregel behelst de invoering van een bronheffing bij de uitbetaling van rente en royal-
261
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 262
ty’s, zoals in veel andere industrielanden gebruikelijk is. Juist het ontbreken van dit type bronheffing maakt het voor tax planners aantrekkelijk ons land te gebruiken als draaischijf bij grensoverschrijdende belastingbesparende constructies. Een andere denkbare maatregel is bij toekomstige onderhandelingen over internationale belastingverdragen hun werkingssfeer te beperken in het geval uitbetalingen zijn bestemd voor landen die rente, royalty’s en dividend niet of nauwelijks belasten. Bij deze suggestie past de kanttekening dat andere landen staan te trappelen om onze rol als belastingparadijs over te nemen. De genoemde maatregelen maken dus geen einde aan internationale tax planningpraktijken. Andere landen zullen het stokje van ons overnemen. In dit geval wordt Nederland internationaal wel geloofwaardiger, wanneer het vecht voor bijvoorbeeld een minimumtarief van de winstbelasting. Daarvoor wordt een prijs betaald: vooral de economie van de hoofdstad krijgt te lijden van een uittocht van trustkantoren en de daarmee verbonden economische bedrijvigheid. Zijn we bereid die prijs te betalen?
262
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 263
Hoofdstuk 10 progressieve belastingpolitiek
10.1 Goed belastingstelsel Een goed belastingstelsel voldoet aan een reeks eisen. Ik noem er zes.1 De eerste en allerbelangrijkste eis is dat belastingplichtigen te maken hebben met begrijpelijke regels, die hun rechten en verplichtingen ondubbelzinnig vastleggen. Logisch is verder dat burgers toegang hebben tot een onafhankelijke rechter om eventuele meningsverschillen met de fiscus uit te vechten. Het tweede criterium voor de kwaliteit van het stelsel betreft de kenbaarheid van belastingen. De overheid mag de belastingdruk niet versluieren. Het functioneren van de democratie is erbij gebaat dat kiezers de prijs van collectief gefinancierde voorzieningen kennen, zodat zij de baten van die voorzieningen kunnen afwegen tegen de daarvoor gevorderde ‘belastingprijs’. Een derde eis luidt dat de belastingwetten burgers, bedrijven én de fiscus zo weinig mogelijk op kosten jagen. Dit betekent onder andere dat de wetgever geen bepalingen moet vaststellen die belastingplichtigen opzadelen met onevenredig hoge administratieve lasten, of die hen uitlokken fraude te plegen. Wettelijke bepalingen die slecht of slechts tegen hoge kosten kunnen worden gecontroleerd, zijn eveneens uit den boze. Ten vierde: een belastingstelsel moet economisch doelmatig zijn. Anders gezegd, de overheid dient de voor de financiering van de overheidsuitgaven benodigde middelen op zo’n manier uit de economie af te tappen dat de maatschappelijke welvaart de geringste schade lijdt. Een vijfde eis houdt in dat belastingplichtigen in gelijke omstandigheden hetzelfde bedrag bijdragen aan het vullen van de schatkist. Het gaat hier om de horizontale gelijkheid tussen de burgers: gelijke monniken, gelijke kappen. Bij de zesde en laatste eis gaat het om de verticale gelijkheid tussen de burgers. De fiscus dient de armsten te ontzien, terwijl de overige belastingbetalers een met hun inkomen en vermogen toenemend deel daarvan bijdragen aan de financiering van de collectieve uitgaven.
263
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 264
Vooral de concretisering van deze laatste eis, dat het belastingstelsel rechtvaardig is, levert in de praktijk vanzelfsprekend problemen op. Meningen over hoe de belastingdruk het best over de bevolking kan worden verdeeld, lopen nu eenmaal sterk uiteen. Globaal gesproken keren rechtse stromingen in de politiek zich tegen elke poging om de inkomens via overheidsingrijpen fors her te verdelen. De achterliggende gedachte is dat een hoog inkomen en een groot vermogen in het algemeen vruchten zijn van persoonlijke inspanningen, die de fiscus behoort te ontzien. Anders verwordt de belastingheffing tot ‘gelegaliseerde diefstal’. Bovendien zouden hoge tarieven burgers afschrikken om een maximale bijdrage te leveren aan groei en bloei van de economie. Deze laatste stelling is in onderdeel 4.13 al ontkracht. Ten opzichte van rechtse ideologieën kennen linkse stromingen in de politiek een aanzienlijk groter gewicht toe aan de financiële solidariteit tussen mensen met hoge en lage inkomens. Hier ligt in linkse ogen onmiskenbaar een taak voor de overheid. Aanhangers van deze visie aanvaarden dat progressieve belastingen de prikkels om te werken en te sparen wellicht wat verzwakken, al is dat voor het arbeidsaanbod van alleenverdieners en de spaarzin nooit overtuigend aangetoond. De achterban van linkse partijen neemt een eventueel wat lagere economische groei voor lief, wanneer dat de prijs is die moet worden betaald om te bereiken dat het nationale inkomen dankzij overheidsingrijpen gelijkmatiger over de huishoudens is gespreid. Het voorafgaande illustreert mooi dat de zes eisen waaraan het belastingstelsel moet voldoen, met elkaar kunnen botsen. Het strookt met het rechtvaardigheidsgevoel van velen om de rijken aan een hoge belastingdruk bloot te stellen. Extreme fiscale pressie kan de economie echter schaden. Een ‘kleptocratentaks’ van 100 procent valt bovendien technisch niet te realiseren. Dat de eisen voor een goed belastingstelsel soms onderling botsen, blijkt ook uit andere praktijkervaringen. Zo zal een goed kenbare belasting burgers eerder aanzetten tot fraude en het gebruik van legale belastingbesparende constructies. Dit dwingt de overheid dan weer tot ‘reparaties’ die de wetgeving ingewikkelder maken. Ander voorbeeld. De kosten die zijn verbonden aan de inning van omzetbelasting en loonbelasting, zijn betrekkelijk gering, omdat ondernemers deze heffingen aan de fiscus afdragen. In deze gevallen verkeren burgers echter vaak in het ongewisse hoeveel zij aan het vullen van de schatkist bijdragen. Hier moeten kostenefficiency en ken-
264
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 265
baarheid van belastingen dus tegen elkaar worden afgewogen. Laatste voorbeeld. Belastingen die uit naam van de rechtvaardigheid rekening houden met de uiteenlopende positie waarin belastingbetalers kunnen verkeren, worden al snel ingewikkeld en daarmee voor de burgers ondoorzichtig. Politici dienen de verschillende eisen voor een goed belastingstelsel dus tegen elkaar af te wegen en daarbij ontkomen zij er bijna niet aan te schipperen met hun politieke beginselen en de eisen die aan een fatsoenlijk belastingstelsel mogen worden gesteld. Wel moeten zij waken tegen woekerend instrumentalisme: de neiging naar het instrument van belastingregels te grijpen om de wereld te verbeteren.2 Ook sociaal-democraten zwichten regelmatig voor deze aandrang. Daarbij hebben zij vaak onvoldoende oog voor de (ongewenste) inkomensgevolgen van fiscale instrumenten: aftrekposten en vrijstellingen leveren hoge inkomensgroepen de grootste belastingbesparing op. Groene belastingen doen in verhouding de grootste aanslag op de portemonnee van mensen die het niet breed hebben. Bij een progressieve belastingpolitiek krijgt één van de zes eerder genoemde eisen (veruit) het meeste gewicht. Bij de na te streven verdeling van de belastingdruk over de bevolking dienen de sterkste schouders de zwaarste collectieve lasten te torsen. Dit uitgangspunt stelt linkse politici voor een uitdaging. Het blijkt dat op dit moment de belastingdruk voor mensen met lage en hoge inkomens in Nederland veel minder uiteenloopt dan doorgaans wordt gedacht (figuur 10.1). Wat valt daaraan te doen? Dit slothoofdstuk inventariseert kansen en mogelijkheden om de kosten van overheidsvoorzieningen progressiever over de bevolking om te slaan. Eerst wordt in onderdeel 10.2 onderzocht of traditionele beginselen van de sociaal-democratie – vrijheid, gelijkheid en solidariteit – vingerwijzingen kunnen opleveren voor de vormgeving van het belastingstelsel. Onderdeel 10.3 bespreekt de belastingplannen die de pvda in 2002 en 2006 aan de kiezers heeft voorgelegd. Daar zit, eerlijk gezegd, niet altijd even veel lijn in. Dat sterkt mij in de overtuiging dat de partij toe is aan een fundamenteel debat over de hoofdlijnen van sociaal-democratische belastingpolitiek. Ter inspiratie, of als contrapunt, vergelijkt onderdeel 10.4 de belastingplannen die pvda, GroenLinks en de Socialistische Partij met het oog op de Tweede-Kamerverkiezingen van november 2006 hebben gesmeed. Zoals in onderdeel 10.5
265
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 266
wordt toegelicht, biedt het regeerakkoord van het vierde kabinet-Balkenende – ondanks de regeringsdeelname van de pvda – weinig uitzicht op een sterker door linkse idealen geïnspireerde belastingpolitiek. In onderdeel 10.6 vat ik mijn eigen ideeën voor de hervorming van ons belastingstelsel samen. Figuur 10.1: Drukverdeling van alle belastingen, 1991/1992
10.2 Belastingpolitiek en sociaal-democratische beginselen Welke vingerwijzingen geeft de sociaal-democratische traditie voor de vormgeving van het belastingstelsel? Naar zal blijken, leiden drie dragende beginselen – vrijheid, gelijkheid en solidariteit – niet steeds tot duidelijke conclusies. vrijheid Dit beginsel brengt ons in eerste aanleg niet veel verder, omdat ‘vrijheid’ op twee heel uiteenlopende manieren kan worden opgevat. In de ene opvatting gaat het om vrijheid ván de overheid. Een lage belastingdruk voldoet dan het best, opdat individuen zoveel mogelijk zelf kunnen beslissen over de besteding van hun inkomen en de manier waarop zij hun vermogen beleggen. Verder verzet het beginsel zich tegen de invoering van al te veel fiscale tegemoetkomingen. Zulke faciliteiten sturen beslissingen van ondernemingen en gezinnen in een bepaalde richting en doorkruisen daarmee hun keuzevrijheid.
266
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 267
In de andere opvatting gaat het om vrijheid dóór de overheid.3 Overheidsingrijpen kan mensen ruimere mogelijkheden bieden om hun leven werkelijk volgens eigen keuzen vorm te geven. De ‘verzorgingsstaat’ is hiervan een lichtend voorbeeld, omdat hij allen toegang geeft tot essentiële voorzieningen – onderwijs, gezondheidszorg, inkomenszekerheid – die anders door financiële drempels voor grote groepen uit de bevolking onbereikbaar zouden blijven. Om deze arrangementen in stand te houden zal de overheid beslag (moeten) leggen op een redelijk omvangrijk deel van het nationale inkomen. Collectivisering kan ook te ver doorschieten. Zeker in een kleine open economie zoals die van Nederland keert de wal dan het schip. Uiteraard verdient het de voorkeur tijdig de koers te verleggen en te waken tegen een te hoog oplopend belastingpeil. Die les is in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw wel geleerd. Van huis uit kent de sociaal-democratie aan de overheid een belangrijke rol toe om ongewenst geachte uitkomsten van het prijsmechanisme (de markt) te corrigeren. Hierop gericht overheidsingrijpen beknot per definitie de vrijheid van deelnemers aan het economisch verkeer. Zij krijgen te maken met tal van regels, die betrokkenen vaak als belemmerend ervaren maar die op goede gronden zijn getroffen. Marktkrachten leveren een bijzonder scheve inkomensverdeling op. Sociaal-democraten tonen zich warme voorstanders van sociale uitkeringen en subsidies om langs deze weg de bestedingsmogelijkheden van mensen met lagere inkomens te verruimen. Om de steun van de middengroepen voor de verzorgingsstaat te mobiliseren genieten uitkeringen de voorkeur waarop alle burgers aanspraak kunnen maken, ongeacht de omvang van hun eigen middelen. De kosten van zulke ‘universele’ regelingen – denk aan de volksverzekeringen – zijn uiteraard hoger dan die van regelingen waarbij de aanspraken afhankelijk zijn van andere inkomsten van de aanvrager. Mensen met voldoende eigen middelen van bestaan komen niet voor zo’n inkomensafhankelijke uitkering of subsidie in aanmerking – denk aan de huurtoeslag en de zorgtoeslag. Relatief grote overheidsbemoeienis met de economie in combinatie met veel universele uitkeringen gaat onvermijdelijk gepaard aan een in verhouding hoog belastingpeil.
267
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 268
gelijkheid Gelijke behandeling van gelijke gevallen spreekt intuïtief aan. Het is een grondbeginsel van onze rechtsstaat. Sociaal-democraten bedoelen er ook mee dat de overheid bijdraagt aan het scheppen van gelijke ontplooiingskansen voor iedereen. Daarbij kan het belastingstelsel een rol spelen: • door regelingen die mensen activeren, met name om toe te treden tot de arbeidsmarkt, • door rekening te houden met hoge onvermijdelijke uitgaven, bijvoorbeeld bij ziekte, • door een lastenverdeling die velen als fair ervaren, • door maatregelen die tegengaan dat de maatschappelijke verschillen te veel toenemen.4 De eerste twee eigenschappen van het belastingstelsel krijgen overigens steun van vrijwel alle politieke stromingen in ons land. Net als bij veel andere overheidsmaatregelen leiden de derde en de vierde eis ook bij de vormgeving van het belastingstelsel tot de lastige vraag welke situaties als ‘gelijk’ zijn te beschouwen. Anders gezegd, met welke verschillen tussen individuen, gezinnen en ondernemingen moet de fiscus bij de belastingheffing wel en niet rekening houden? Hier zijn wat voorbeelden: • Samenwonende partners. Is het wenselijk in de inkomstenbelasting een extra tegemoetkoming voor kostwinners op te nemen die jaarlijks ongeveer 2.000 euro waard is (de fameuze ‘aanrechtsubsidie’)? • Kinderen in het gezin. Zijn in de inkomstenbelasting extra tegemoetkomingen voor kinderen op hun plaats? • Bevordering van het eigenwoningbezit. Zijn de lage bij te tellen huurwaarde en de hypotheekrenteaftrek de meest geschikte instrumenten om het eigenwoningbezit voor iedereen in gelijke mate te bevorderen, en is de omvangrijke fiscale subsidie voor mensen met een eigen huis wel fair ten opzichte van huurders? • Hoge ziektekosten. Wanneer is er plaats voor een aftrekpost wegens ‘buitengewone uitgaven’ van chronisch zieken, gehandicapten en mensen die veel voor hun gezondheid moeten uitgeven? Als de conclusie luidt dat een bepaalde tegemoetkoming recht van bestaan heeft, dan is de volgende vraag of de faciliteit wel via de fiscus moet worden
268
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 269
verleend. Soms is het waarschijnlijk doelmatiger gezinnen of bedrijven te steunen via de uitgavenkant van de begroting. Gegeven de groepen die de overheid wil bereiken, wordt in de praktijk vaak zonder voldoende analyse van alle voors en tegens voor een fiscale regeling gekozen. solidariteit Door de hele vorige eeuw heen hebben sociaal-democraten zich sterk gemaakt voor collectief georganiseerde solidariteit tussen de maatschappelijke klassen. Na de oorlog heeft de pvda hiertoe in eendrachtige samenwerking met de christelijke partijen het dichte netwerk van sociale regelingen geweven dat kenmerkend is voor de verzorgingsstaat zoals we die vandaag de dag kennen. Gaat het om de financiering van de verzorgingsstaat, dan vereist solidariteit tussen klassen dat de overheid bij welgestelden een groter deel van het inkomen en vermogen afroomt dan bij minderbedeelden. De herverdelende werking van het belastingstelsel (van alle belastingen samen) is overigens geringer dan vaak wordt verondersteld. Bij het solidariteitsgehalte van het belastingstelsel gaat het om méér dan alleen de vraag hoe de (totale) belastingdruk over groepen en inkomensklassen is verdeeld. Te overwegen valt ook van daadwerkelijke gebruikers van overheidsvoorzieningen een solidariteitsbijdrage te vragen. Zo tonen gebruikers hun solidariteit met de massa die wel betaalt maar niet gebruikt. Zo kan aan gebruikers de eis worden gesteld dat zij in het verleden voldoende aan de financiering van de voorziening in kwestie hebben bijgedragen. De werkloosheidsverzekering kent bijvoorbeeld zo’n eis: om voor een ww-uitkering in aanmerking te komen moet de aanvrager kunnen aantonen dat hij in de voorafgaande ‘referteperiode’ een aantal weken/jaren heeft gewerkt (en dus premie heeft betaald). In Australië – waar de sociale zekerheid is gefiscaliseerd – kunnen nieuwkomers pas aanspraak op sociale voorzieningen maken wanneer zij ten minste twee jaar lang belasting hebben betaald. Het aantal toepassingsmogelijkheden voor zulke solidariteitsbijdragen lijkt overigens tamelijk beperkt te zijn. Het is immers moeilijk nieuwkomers uit te sluiten van voorzieningen die volgens algemene opvatting in essentiële behoeften voorzien – onderwijs, gezondheidzorg en zo meer –, ook al hebben betrokkenen in het verleden niet of nauwelijks aan de financiering van deze voorzieningen bijgedragen.
269
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 270
10.3 Belastingbeloften van de PVDA in 2002 en 2006 In hoofdstuk 3 is beschreven hoe het Centraal Planbureau bij verkiezingen voor de Tweede Kamer de gevolgen van partijprogramma’s voor de economie en voor de koopkracht van gezinnen pleegt door te rekenen. Het meest recent is dit gebeurd in 2002 en 2006 (bij de voortijdige kamerverkiezingen van 2003 ontbrak hiervoor de tijd). Dit onderdeel belicht de belastingbeloften die de pvda bij die gelegenheden aan de kiezers heeft gedaan. Maar papier is geduldig. Een partij kan zichzelf gemakkelijk overschreeuwen. Bij het uitstippelen van het belastingbeleid moeten wettenmakers in elk geval rekening houden met gedragsreacties van belastingplichtigen. Een deel van hen gebruikt belastingbesparende constructies of slaat op de belastingvlucht, wanneer de vaderlandse fiscus ze het vuur te na aan de schenen legt. Neemt een partij die consequenties van radicale belastingplannen voor lief? Verder dient Nederland zich te houden aan internationale afspraken, zoals de lidstaten van de Europese Unie die onderling hebben gemaakt. Evenmin kan ons land eenzijdig veranderingen aanbrengen in de meer dan negentig belastingverdragen die de heffingsbevoegdheid van de Nederlandse fiscus in internationale verhoudingen afbakenen. Ten slotte dwingt toenemende beleidsconcurrentie tussen landen tot terughoudendheid bij aanpassingen van ons belastingstelsel. De dadendrang van een potentiële regeringspartij wordt verder ingeperkt door afspraken uit het regeerakkoord, dat de grondslag vormt van elke levensvatbare coalitie. Een extra handicap kan zijn dat een partij niet beschikt over een samenhangende fiscale agenda. Een zigzagkoers in opeenvolgende verkiezingsprogramma’s gaat ten koste van de herkenbaarheid van de idealen waarvoor een partij zich sterk maakt. Tijdens de periode 1989-2002, toen de pvda deel uitmaakte van de regering, en in de daaropvolgende oppositiejaren richtte de pvda zich consequent op vier fiscale speerpunten: 1. Uitbreiding van het aandeel van milieubelastingen in de totale belastingopbrengst (‘vergroening’ van het belastingstelsel). 2. Zodanige vermindering van de sociale lasten dat het voor werkgevers eerder lucratief is om laag betaalde werknemers in dienst te nemen. 3. Aanpak van de ‘armoedeval’, het probleem dat mensen met een uitkering er financieel nauwelijks wijzer van worden wanneer zij gaan wer-ken. 4. Inkomensherverdeling.
270
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 271
Bij hun pogingen deze hoofddoelstellingen van hun belastingpolitiek te realiseren hebben de sociaal-democraten in wisselende mate succes geboekt. Tussen 1995 en 2004 nam de opbrengst van milieuheffingen en milieubelastingen toe van 12 miljard tot 20 miljard euro.5 Dat oogt mooi, maar ook de opbrengst van de meeste andere belastingen is flink toegenomen. Hierdoor groeide het aandeel van de ecotaksen in de totale belastingopbrengst (zonder sociale premies) nauwelijks, van 16 tot 17 procent. Spectaculair resultaat is daarentegen geboekt bij het beleid om de sociale lasten van laag betaalde werknemers terug te dringen. In 1993 was nog 26 procent van de loonkosten van een minimumloner bestemd voor de fiscus, in 2005 nog slechts 11 procent. Dankzij de arbeidskorting is de armoedeval minder diep geworden. Bij het inkomensbeleid liet de pvda het evenwel lelijk afweten. Zij stemde als regeringspartij in met de grote belastingherzieningen in 1990 en 2001, waarvan de hoogste inkomensgroepen niet alleen in guldens maar ook in procenten het meest hebben geprofiteerd (zie tekstkader 5.1). De recente verkiezingsprogramma’s van de pvda bevatten natuurlijk nog tal van andere voornemens op fiscaal gebied. Vergelijking van de kleine lettertjes in de programma’s uit 2002 en 2006 wekt de stellige indruk dat de partij lang niet in alle opzichten over een coherente fiscale agenda beschikt. samen voor de toekomst (verkiezingsprogramma 2002) In 2002 beloofden de sociaal-democraten de microlasten in de periode 2003-2006 enigszins te zullen verlagen, te weten met bijna 0,5 miljard euro. Tegenover diverse lastenverzwaringen van in totaal 5,4 miljard euro stonden lastenverlichtingen van in totaal 5,8 miljard euro. De eerste kolom van tabel 10.1 (op bladzijde 277) vat de voorgestelde maatregelen samen. Hier volgt een korte toelichting op de belangrijkste voornemens. Grondslagverbreding inkomensheffing Allereerst gaf de pvda aan dat bij de inkomstenbelasting het mes in de aftrekposten kan. Zo zouden mensen die al een uitstekende financiële oudedagsvoorziening hebben, voortaan in het geheel geen premie voor een lijfrente meer mogen aftrekken.6 Ten tweede leiden aftrekposten – wegens ziektekosten, betaalde hypotheekrente – bij een progressief tarief tot een groter belas-
271
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 272
tingvoordeel naarmate mensen meer verdienen. Daar zou de pvda wat aan doen. Om de belastingbesparing per aftrekbare euro voor iedereen even groot te maken, zou het aftrekbare bedrag voortaan worden vermenigvuldigd met het tarief van de eerste schijf, ook wanneer belastingbetalers met de top van hun inkomen in een zwaarder belaste schijf steken. Voorbeeld Iemand trekt 1.000 euro wegens ziektekosten af. Zit hij in de eerste schijf, dan levert dat momenteel een belastingbesparing op van 341,50 euro (1.000 x het tarief van de eerste schijf van 34,15 procent). Zit hij in de topschijf, dan neemt de belastingbesparing toe tot 520 euro (1.000 x het tarief van de topschijf van 52 procent). Bij het plan van de pvda bedraagt de belastingbesparing in dit geval voor iedere belastingplichtige voortaan 341,50 euro. Door deze ingreep verliezen de middengroepen – het tarief over de top van hun inkomen is 42 procent – 8 cent belastingbesparing van elke euro die zij kunnen aftrekken. De hogere inkomensgroepen, die met het toptarief van 52 procent te maken hebben, raken zelfs 18 cent belastingbesparing kwijt. Straks scheelt elke in aftrek gebrachte euro nog maar 34 cent belasting, nu nog 52 cent. Op dit moment geldt bij aftrekposten het Matteüsbeginsel (zie tekstkader 4.2): hoe hoger het inkomen, hoe groter het genoten belastingvoordeel. Bij het pvda-voorstel worden alle mensen met aftrekposten gelijk behandeld. Het is een sympathiek voorstel. Het verkiezingsprogramma van de sociaal-democraten maakte echter één zeer belangrijke uitzondering, en wel voor de grootste aftrekpost (26 miljard euro) van allemaal. Hypotheekrente zou aftrekbaar blijven tegen het hoogste tariefpercentage waarmee een belastingbetaler te maken heeft, tot 52 procent aan toe. Pogingen van het pvda-congres – bij de vaststelling van het verkiezingsprogramma – om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken heeft de partijtop destijds met groot machtsvertoon gesmoord. Voorbeeld Bij mensen die de aankoop van hun eigen huis financieren met een hypotheek lopen de verschillen in belastingbesparing nog veel meer in de papie-
272
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 273
ren dan bij ziektekosten (vorige voorbeeld), omdat mensen een duurder huis plegen te kopen naarmate zij meer verdienen. Een directeur die voor 800.000 euro een vrijstaand huis koopt en dat bedrag leent tegen 4,5 procent, betaalt 36.000 euro rente per jaar en krijgt 18.720 euro van de fiscus terug. Zijn werknemer in een rijtjeswoning van 200.000 euro betaalt – verondersteld dat hij te maken heeft met het tarief van de tweede (41,45 procent) of de derde (42 procent) schijf – bij hetzelfde rentepercentage 9.000 euro aan de bank en toucheert 3.730 tot 3.780 euro belastingvoordeel. De volgende post in tabel 10.1 betreft het afschaffen van het grijze kenteken voor bestelauto’s. Deze maatregel heeft het kabinet inmiddels gerealiseerd voor particulieren, uitgezonderd het vervoer van invaliden. Vergroening belastingstelsel Het meeste extra geld verwachtte de pvda in 2002 van een verhoging van de energiebelasting. Zij maakt het verbruik van aardgas en elektriciteit duurder. Alle gezinnen samen zouden hierdoor hun kosten van levensonderhoud met 1 miljard euro zien stijgen. Tegelijk kregen zij voor ruim 2 miljard euro compensatie via een lager tarief van de eerste schijf. Daarvan profiteert iedereen. Mensen die zuiniger gaan stoken en ’s nachts of in het weekend de was doen, hebben van de verhoging van de energiebelasting het minste last. Mensen die milieubewust leven, en die net als iedereen profiteren van het lagere schijftarief, gaan er per saldo het meest op vooruit. Het is de bedoeling gezinnen via deze prijsprikkel aan te zetten tot energiezuiniger gedrag. De doeltreffendheid van deze maatregel is evenwel tamelijk gering. Een prijsverhoging doet het energieverbruik van gezinnen slechts in beperkte mate dalen.7 Grootverbruikers van aardgas en elektriciteit betalen op dit moment niet meer dan een symbolisch bedrag aan energiebelasting. De pvda wilde het tarief voor deze grootverbruikers slechts mondjesmaat verhogen, omdat anders de concurrentiepositie van ons bedrijfsleven in gevaar komt, zolang in andere landen gevestigde concurrenten niet aan een vergelijkbare heffing zijn onderworpen. Dankzij het kostenvoordeel kunnen zij marktaandeel op Nederlandse fabrikanten veroveren, wanneer de energiebelasting hier te hoog wordt opgeschroefd.
273
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 274
Verdere vergroening van het belastingstelsel gooit bij de sociaal-democraten hoge ogen. De opbrengst van nieuwe belastingen, onder andere op drankverpakkingen en startende en landende vliegtuigen, stond in 2002 voor enkele honderden miljoenen ingeboekt. Tarieven Tot zover het zoet-zuur. Nu het pure zoet. Behalve voor de tariefverlaging van de eerste schijf van de inkomensheffing trok de pvda in haar verkiezingsprogramma uit 2002 veel geld uit voor een verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting van 34,5 tot grofweg 32 procent. Voor een deel kregen bedrijven die worden gedreven in de vorm van een naamloze of besloten vennootschap, een sigaar uit eigen doos gepresenteerd, doordat ze minder snel mochten afschrijven op goodwill, machines en gebouwen.8 Per saldo ging het hierbij toch om een netto lastenverlichting van ruim 1 miljard euro. Met ingang van 2007 is het algemene tarief van de vennootschapsbelasting nog aanzienlijk verder verlaagd dan de pvda destijds voor ogen stond, te weten tot 25,5 procent. Tegelijkertijd zijn de mogelijkheden om op onroerende zaken af te schrijven beperkt (zie verder in onderdeel 7.7). Zelfstandige ondernemers met een eenmanszaak of een vennootschap onder firma vallen onder de inkomstenbelasting, niet onder de vennootschapsbelasting. Zij kunnen zelfstandigenaftrek claimen, een deel van hun winstinkomen waarover zij geen belasting hoeven te betalen. De pvda wilde deze zelfstandigenaftrek met 2.200 euro verhogen, mede als compensatie voor de hogere energierekening waarmee veel ondernemers uit het middenen kleinbedrijf door de gestegen energiebelasting te maken zouden krijgen. Arbeidsmarkt Niet alleen voor zelfstandige ondernemers, ook voor een groot deel van de werknemers zat er iets in het vat. Iedereen die economisch actief is, kan een arbeidskorting van 1.357 euro claimen.9 Deze korting komt in mindering op de verschuldigde inkomensheffing. Mensen met een uitkering krijgen geen arbeidskorting. Wie eerst een minimumuitkering had en tegen het wettelijk minimumloon aan de slag gaat, ziet het netto inkomen dankzij de arbeidskorting met 113 euro per maand toenemen.
274
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 275
De pvda stelde voor de arbeidskorting meer ten goede te doen komen aan werknemers met lagere inkomens. Minimumloners zouden er hierdoor 350 euro per jaar bij krijgen. Door vanuit een uitkeringssituatie betaald werk te aanvaarden zou iemand er dus netto bijna 30 euro per maand extra op vooruitgaan. Zo neemt de financiële prikkel voor uitkeringsontvangers toe om een aangeboden baan te accepteren. De kosten van deze maatregel zouden deels gedekt worden door de arbeidskorting voor hogere inkomens te verminderen. Salaristrekkers die viermaal het minimumloon (66.170 euro) of meer verdienen, zouden de arbeidskorting zelfs volledig kwijtraken. Die hoogopgeleide veelverdieners hebben geen arbeidsprikkel nodig, zo is de achterliggende gedachte. De arbeidskorting is evenwel ook bedoeld als tegemoetkoming in de kosten die iemand voor zijn werk maakt, zonder dat deze door zijn werkgever worden vergoed. Het is onredelijk loon en salaris volledig te belasten zonder dat de werknemer noodzakelijke kosten eerst kan aftrekken. Een ander bezwaar van de geleidelijke afbraak van de arbeidskorting is dat de belastingdruk over een extra verdiende euro voor een grote groep werknemers toeneemt. Wanneer iemand met een jaarsalaris van minder dan 66.170 euro een opslag van 100 euro per maand krijgt, zou hij daarover niet alleen 50 à 60 euro aan sociale premies en inkomstenbelasting kwijt zijn, maar tevens enkele euro’s arbeidskorting verliezen. Doordat netto (nog) minder van de salarisverhoging overblijft, zijn werknemers mogelijk minder geïnteresseerd om extra in hun vaardigheden te investeren. In de rekenmodellen van het cpb wordt dit ontmoedigingseffect zwaar aangezet. Het is de vraag of mensen in werkelijkheid net zulke calculerende rekenmachines zijn als de computers waarmee cpb-medewerkers hun becijferingen opstellen. Strooigoed Ten slotte bood het fiscale programma van de pvda uit 2002 strooigoed om allerlei belangengroepen – en hun spreekbuizen in de kamerfractie – te vriend te houden. Zo zouden starters op de woningmarkt hun hypotheekrente voortaan tegen het toptarief van 52 procent mogen aftrekken, ook al betalen zij over de top van hun inkomen een lager percentage.
275
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 276
Voorbeeld Mevrouw koopt voor het eerst in haar leven een eigen woning voor 180.000 euro. Bij een hypothecaire lening tegen 4,5 procent bedraagt de rente 8.100 euro per jaar. Gezien haar inkomen levert dat een belastingbesparing van 3.357 euro op (8.100 x het tarief van de tweede schijf van 41,45 procent). Mag zij als starter de rente verrekenen tegen het hoogste tarief, dan neemt haar belastingbesparing toe tot 4.212 euro (8.100 x het tarief van de topschijf van 52 procent). Het voordeel dankzij het pvdaplan bedraagt in dit voorbeeld 855 euro. Dit onderdeel uit het verkiezingsprogramma oogt sympathiek, maar het mist doel. De door een halve eeuw overheidsbeleid toch al zwaar verstoorde woningmarkt raakt nog verder uit balans wanneer starters een hogere renteaftrek kunnen claimen. Door deze maatregel wordt geen woning extra gebouwd. Wel zijn starters in staat iets hogere prijzen te betalen. Zij bieden tegen de overige woningzoekenden op. Bij een gegeven huizenaanbod is het gevolg slechts dat de woningprijzen nog hoger oplopen. Deze economische gevolgen zijn vergelijkbaar met die van afschaffing van de overdrachtsbelasting (zie onderdeel 7.8). samen sterker (verkiezingsprogramma 2006) In 2006 beloven de sociaal-democraten aan de kiezers dat de microlasten in de periode 2008-2011 stabiel zullen blijven. Tegenover diverse lastenverzwaringen van in totaal 5 miljard euro staan lastenverlichtende maatregelen tot eenzelfde bedrag. De tweede kolom van tabel 10.1 biedt een samenvatting van de belangrijkste punten uit het fiscale programma van de pvda voor de lopende kabinetsperiode. Grondslagverbreding inkomensheffing Heel opmerkelijk: anders dan in 2002 worden eigenwoningbezitters niet langer volledig ontzien. De pvda begrenst het tarief waartegen hypotheekrente kan worden afgetrokken tot 42 procent. Hierbij worden alle lopende leningen ontzien, ook van mensen die verhuizen of hun hypotheek oversluiten. Uiteindelijk treft de maatregel veertigduizend huishoudens die te maken hebben met het hoogste belastingtarief. Zij zien het jaarlijkse voordeel
276
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 277
Tabel 10.1: Belastingbeloften van de pvda in miljard euroa Volgens programma voor de periode: Lastenverzwaringen Beperken diverse aftrekposten Afschaffen grijs kenteken bestelauto’s Energieheffing kleinverbruikers/grootverbruikers Overige (groene) heffingen Afschaffen spaarloon Hoger tarief vennootschapsbelasting Lagere algemene heffingskorting Vermogensheffing woningbouwcorporaties Afschaffen rentebox vennootschapsbelasting Afschaffen landbouwvrijstelling Lastenverlichtingen Verlaging tarief eerste schijf inkomensheffing Verlaging tarief vennootschapsbelasting Verhoging arbeidskorting/werkbonus Verhoging zelfstandigenaftrek Verlaging premies Zorgverzekeringswet Verlaging werkgeverslasten op arbeid Strooigoed
2003-2006
2008-2011
1,2 1,1 1,8 0,6 0,8
0,1
1,3 1,2 0,9 0,6 0,5 0,2
-2,2 -1,4 -0,6 -0,5
-1,1
-2,1 -0,4b -2,3 -0,4
a Prijzen van 2002 (periode 2003-2006) respectievelijk 2006 (periode 2008-2011). b Premieverlaging is gecorrigeerd voor de beperking van de zorgtoeslag. Bron: cpb (2002), 157; cpb (2006b), 148
van de renteaftrek met gemiddeld 500 euro verminderen. De ingreep levert de schatkist het eerste jaar niet meer dan 20 miljoen euro op. Daarna komt er elk jaar eenzelfde bedrag bij. Hierdoor blijft de lastenverzwaring voor gezinnen in de periode 2008-2011 beperkt tot afgerond 0,1 miljard euro.10 Voorbeeld Iemand met een jaarinkomen van 100.000 euro trekt op dit moment 15.000 euro hypotheekrente af, tegen het toptarief van 52 procent. Dat scheelt 7.800 euro inkomstenbelasting (0,52 x 15.000). Na de door de pvda in het vooruitzicht gestelde beperking van de renteaftrek zou iemand in deze situatie niet meer dan 6.300 euro belasting kunnen besparen (0,42 x 15.000). De lastenverzwaring bedraagt in dit geval dus 1.500 euro.
277
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 278
Op dit moment hoeven boeren geen inkomensheffing te betalen over de winst die zij maken bij de verkoop van landbouwgrond. De pvda wil deze landbouwvrijstelling afschaffen. De meeropbrengst van de inkomensheffing als gevolg van deze maatregel beloopt 0,2 miljard euro per jaar. Vergroening belastingstelsel De pvda wil een nieuwe heffing van 25 euro per arriverende of vertrekkende vliegtuigstoel invoeren. Voor een Boeing 747 van een Amerikaanse maatschappij die op Schiphol vliegt, betekent dit 10.000 euro bij de landing en nogmaals 10.000 euro bij het opstijgen voor de retourvlucht. De heffing zal een aantal luchtvaartmaatschappijen bewegen om uit te wijken naar buitenlandse vliegvelden. Hierdoor lekt een deel van de theoretisch haalbare opbrengst weg. Rekening houdend met dit weglekeffect bedraagt de lastenverzwaring voor binnenlandse luchtvaartmaatschappijen 0,6 miljard euro.11 De sociaal-democraten willen niet alleen het vervoer door de lucht treffen. Dieselrijders worden voor 0,3 miljard euro extra aangeslagen. Zes andere maatregelen leveren elk ongeveer 0,1 miljard euro op. Het gaat allereerst om de invoering van een open-ruimteheffing. Zij is verschuldigd bij het in gebruik nemen van open ruimte voor bebouwing en wegenaanleg. Verder komen er, als het aan de pvda ligt, nieuwe belastingen op de winning van zand en grind en op het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Daarnaast vervallen de tariefkorting op de energiebelasting voor de tuinbouw en de vrijstelling voor oldtimers in de motorrijtuigenbelasting. Ten slotte gaan mensen met een lease-auto iets meer inkomensheffing betalen wegens privéritten met de door hun werkgever ter beschikking gestelde auto. Tarieven De pvda belooft de nominale premie voor de Zorgverzekeringswet met 4,1 miljard euro te zullen verlagen en deze tegelijk inkomensafhankelijk te maken. Het gaat hier om de premie die zorgverzekerden rechtstreeks aan hun zorgverzekeraar betalen. Tegenover deze lastenverlichting staat dat de zorgtoeslag voor 90 procent wordt geschrapt, wat een bezuiniging van 3,7 miljard oplevert. Per saldo dalen de microlasten door deze operatie dus met 0,4 miljard euro. Met de sterk afgeslankte zorgtoeslag is nog maar 400 miljoen euro per jaar gemoeid. De uitvoeringskosten van de regeling voor de overheid da-
278
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 279
len vermoedelijk minder. Hierdoor zullen de kosten per uitgekeerde euro zorgtoeslag toenemen. Bij de inkomensheffing wordt de algemene heffingskorting bevroren, terwijl zij bij ongewijzigd beleid met 80 euro zou stijgen. Dit verzwaart de lasten voor gezinnen met 0,9 miljard euro. Verder wenst de pvda het verlaagde ouderentarief van de inkomensheffing in de periode 2011-2040 gefaseerd af te schaffen voor personen die zijn geboren na 1945 (zie het slot van onderdeel 6.5). Het effect op de lasten in 2011 is nog verwaarloosbaar. De pvda verhoogt het tarief van de vennootschapsbelasting van 25,5 naar 28,5 procent. Het speciale tarief van 5 procent voor financieringsmaatschappijen vervalt. Beide tariefmaatregelen verzwaren de lasten voor het bedrijfsleven met in totaal 1,7 miljard euro. Arbeidsmarkt De pvda wil de werkgeverslasten op arbeid via diverse tegemoetkomingen met in totaal 2,3 miljard euro verlichten. Deze lastenverlichting maakt het voor bedrijven aantrekkelijker om extra personeel in dienst te nemen. Om werknemers te prikkelen beschikbaar werk te aanvaarden, stapelen de sociaaldemocraten een inkomensafhankelijke werkbonus boven op de arbeidskorting. Deze variant betekent een grote verbetering ten opzichte van de voornemens uit 2002, omdat alle werknemers ditmaal hun bestaande arbeidskorting houden. Werknemers met een laag loon krijgen er samen 2,1 miljard euro bij, zonder dat werknemers met een salaris van meer dan 66.170 euro hun bestaande arbeidskorting kwijtraken (zie hierboven). De volgende variant is in de computers van het cpb gestopt. De werknemer moet ten minste een half minimumloon verdienen om voor de bonus in aanmerking te komen. Tussen 50 procent en 110 procent van het minimumloon stijgt de bonus van 0 tot 500 euro. Vanaf een bruto loon van ongeveer 50.000 euro loopt het bedrag van de bonus terug. Wie meer verdient dan 70.000 euro, vist achter het net. Aan de voorgestelde werkbonus kleeft hetzelfde bezwaar als aan iedere vorm van inkomensafhankelijke arbeidskorting. Over het inkomenstraject waarin de werkbonus langzaam wordt afgebroken, neemt de belastingdruk voor de betrokken werknemers met 2,5 procent extra toe.
279
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 280
Woningmarkt Woningbouwcorporaties beheren maar liefst 37 procent van de nationale woningvoorraad. Het zijn doorgaans stichtingen, die volgens hun doelstelling niet naar winst streven. Het bieden van betaalbare huisvesting staat voorop. Naast de corporaties, vaak aangeduid als de sociale huursector, bestaat een in verhouding geringe private huursector. Deze omvat pensioenfondsen, levensverzekeraars en particulieren, die samen 8 procent van de totale woningvoorraad bezitten. Bij hun streven naar het behalen van een zo goed mogelijk beleggingsresultaat worden commerciële verhuurders gehinderd doordat ook in de private sector de huren van de meeste woningen niet vrij zijn. Ter bescherming van de huurders bepaalt de overheid met hoeveel procent de huren jaarlijks ten hoogste mogen stijgen. Het functioneren van de woningcorporaties kreeg in de afgelopen jaren veel kritiek. Sinds ze in het midden van de jaren negentig op grotere afstand van de overheid zijn gezet, zouden corporatiebestuurders hun sociale taak verwaarlozen. Zij zouden te weinig betaalbare woningen voor de verhuur bouwen en bezwijken voor de verleiding duurdere huizen neer te zetten voor de verkoop aan particulieren. Dit beleid kwam de corporaties weer op het verwijt van commerciële marktpartijen te staan dat zij de concurrentieverhoudingen bij de ontwikkeling van nieuwbouwprojecten vervalsen. Anders dan marktpartijen waren sociale bouwers tot voor kort bijvoorbeeld vrijgesteld van het betalen van vennootschapsbelasting, hoeveel winst hun projecten ook opleverden. Sinds kort is dit veranderd en betalen corporaties belasting over winst die zij maken op activiteiten die concurreren met die van private projectontwikkelaars. Woningcorporaties hebben ook een slechte pers omdat hun bestuurders de eigen salarissen in de afgelopen jaren fors hebben opgetrokken en die niet altijd publiceren, hoewel dit wettelijk verplicht is. Al met al was in 2006 een punt bereikt waarop nagenoeg alle politieke partijen corporaties de wacht aanzegden. Het enorme vermogen van de corporaties – hun 2,4 miljoen huurwoningen zouden na aftrek van schulden ten minste 45 miljard euro waard zijn – werkte als een magneet op politici die naarstig zochten naar geld om hun verkiezingsprogramma financieel rond te breien. Dit gold ook voor de sociaaldemocraten. De pvda wilde een heffing invoeren op het vermogen van de corporaties, die jaarlijks naar verwachting 1 miljard euro kan opbrengen. Het
280
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 281
kabinet-Balkenende ii had al vergevorderde plannen om de corporaties een ‘betaalbaarheidsheffing’ op te leggen met een beoogde opbrengst van 0,4 miljard euro per jaar. De sociaal-democraten laten die heffing varen. Ten opzichte van de plannen van Balkenende ii nemen de lasten voor de woningcorporaties door de pvda-voornemens dus extra toe, en wel met 0,6 miljard euro. De corporaties beweren dat hun vermogen van 45 miljard euro geen geld is ‘dat op de plank ligt’. Nee, dat zou er nog bij moeten komen! Maar het grotendeels in stenen vastgelegde eigen vermogen van de woningbouwclubs kan gemakkelijk worden losgeklopt. Om te beginnen kunnen corporatiebestuurders geld vrijmaken door de hypotheek op hun bezit te verhogen. Op dezelfde manier hebben particulieren in de jaren negentig geprofiteerd van de waardestijging van hun huis. Zij namen een tweede hypotheek en gebruikten dat geld om de aanschaf van duurzame consumptiegoederen te financieren: een dure auto, schilderij, buitenlandse reis of plezierjacht. Een andere mogelijkheid om de voorgestelde vermogensheffing van corporaties te betalen is dat de stichtingen hun toekomstige huuropbrengsten te gelde maken door het recht op die huuropbrengsten aan derden te verkopen (‘secutirisatie’). De koepel van de corporaties, aedes, zag de bui hangen en kwam begin 2007 met voorstellen om vele miljarden extra te steken in de renovatie van probleemwijken. Bovendien zouden huurders met een laag inkomen huurkorting krijgen, zodat de overheid minder geld kwijt is aan huurtoeslagen. Of deze toezeggingen voldoende zijn om aan de vermogensheffing en direct overheidsingrijpen te ontsnappen, zal de toekomst leren. Net zoals in 2002 wilde de pvda ook in 2006 iets doen voor starters op de woningmarkt. In het vorige programma stond dat zij hun rente tegen 52 procent zouden mogen aftrekken, ongeacht de hoogte van hun inkomen. Volgens het laatste verkiezingsprogramma is rente op nieuwe leningen nog slechts tegen 42 procent aftrekbaar. Daarom krijgen starters nu op een andere manier een duwtje in de rug: bij de koop van een huis hoeven zij minder overdrachtsbelasting te betalen.12 Deze maatregel is niet effectief. Hij drijft de huizenprijzen slechts op, omdat beginners op de woningmarkt, gegeven hun budget, iets meer voor de beschikbare huizen kunnen bieden. Bovendien hebben starters die een nieuwbouwwoning kopen, niets aan deze tegemoetkoming, aangezien over-
281
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 282
drachtsbelasting alleen verschuldigd is bij de aankoop van een bestaande onroerende zaak. commentaar De fiscale plannen van de pvda verhelderen hoe politieke partijen een batterij belastingwapens inzetten om ons gedrag bij te sturen. Positieve prikkels moeten bedrijven bewegen om meer te investeren, milieuvriendelijker te produceren en extra personeel in dienst te nemen. Negatieve prikkels zijn onder andere bedoeld om gezinnen aan te zetten tot energiebesparing. Uitkeringsontvangers worden via een bonus verleid aangeboden werk te aanvaarden. Veel tariefmaatregelen zijn bedoeld om de koopkracht van bepaalde groepen te ondersteunen. Al dit soort voorgestelde ingrepen maken de belastingwetten doorgaans niet eenvoudiger, integendeel. De kosten van heffing en inning van nieuw bedachte milieuheffingen zijn hoog in verhouding tot hun geringe opbrengst. De effectiviteit van fiscale maatregelen is in een aantal gevallen kwestieus. Bij een vergelijking van de twee meest recente verkiezingsprogramma’s vallen enkele inconsistenties op. In 2002 wenste de pvda alle aftrekposten nog te verrekenen tegen het tariefpercentage van de eerste schijf, waarbij de aftrek van hypotheekrente volledig buiten schot bleef. In 2006 houden belastingbetalers daarentegen het recht hun aftrekposten met de fiscus te verrekenen tegen het hoogste tariefpercentage waarmee zij van doen hebben. Nu mikt de pvda juist wel op enige beperking van de renteaftrek, zij het uitsluitend voor belastingplichtigen uit de 52-procentschijf. Vergroening van het belastingstelsel vormt een rode draad in beide verkiezingsprogramma’s. In 2002 lag het zwaartepunt van het belastingplan bij een verhoging van de energiebelasting. Beoogde meeropbrengst: 1,8 miljard euro. Deze keuze van de pvda is begrijpelijk. Het gaat om een heffing die een gewenst signaal aan energieverbruikers geeft en die veel opbrengt zonder dat het bedrijfsleven met hoge administratieve lasten wordt opgezadeld. Vier jaar later rept het programma echter met geen woord meer over verhoging van de energiebelasting. Deze ommezwaai valt hooguit te begrijpen als een uiting van politiek opportunisme. In de loop van 2006 waren de prijs van ruwe aardolie en de daaraan gekoppelde gasprijs al sterk gestegen. Door de energiebelasting op te voeren zouden de sociaal-democraten autorijden nog duur-
282
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 283
der en de energierekening van gezinnen nog hoger maken. Met zo’n maatregel is het inderdaad lastig campagne voeren. Maar nadien is de olieprijs weer aanzienlijk gedaald, terwijl er steeds meer aanwijzingen komen dat de opwarming van de aarde om drastische ingrepen ter beperking van het energiegebruik vraagt. Nog zo’n punt. In 2002 wilde de pvda de fiscale voordelen voor het spaarloon afschaffen. Dat leverde 0,8 miljard euro dekking op voor extra uitgaven. In het programma voor de periode 2008-2011 wordt deze post niet meer genoemd. Zowel in 2002 als in 2006 leggen de sociaal-democraten veel nadruk op verhoging van de arbeidskorting voor werknemers aan de onderkant van het loongebouw. Daar komt in 2006 nog een forse werkbonus bij. Arbeidskorting en werkbonus illustreren dat de tijden zijn veranderd. In de jaren zeventig wenste de partij de laagste sociale uitkeringen op te trekken tot het niveau van het netto minimumloon. De pvda-woordvoerders in de Tweede Kamer hadden destijds onvoldoende oog voor de gevolgen van zo’n ‘netto-nettokoppeling’. Een uitkeringsontvanger die een baan kreeg aangeboden tegen het minimumloon, zou zich voortaan wel twee keer bedenken voordat hij aan de slag ging. Hij ging er in dit geval immers letterlijk geen cent op vooruit, maar leverde wel veertig uur vrije tijd per week in. Bij een schrieperige werkgever moest hij zelf zijn werkkleding betalen en kreeg hij zijn reiskosten niet vergoed. Zo iemand ging er zelfs een tientje of meer per week op achteruit als hij vanuit de uitkeringssituatie ging werken. Dit wilde er destijds bij de kamerfractie niet in. Voortschrijdend inzicht verklaart dat de pvda de koers inmiddels 180 graden heeft verlegd en – net als bijvoorbeeld de sp – al jaren ijvert voor een groter verschil tussen netto uitkering en netto loon. Dankzij de arbeidskorting, waarop alleen werkenden recht hebben, is het netto minimumloon van een kostwinner inmiddels 113 euro per maand hoger dan de laagste uitkering voor een gezin. Door de werkbonus zou dit verschil toenemen tot ongeveer 150 euro per maand. Zo krijgen uitkeringsontvangers een nog sterkere financiële prikkel om de handen uit de mouwen te steken. In de modellen van het cpb is die prikkel erg effectief. Mede om fraaie werkgelegenheidseffecten te kunnen presenteren zijn de sociaal-democraten van hun naïeve geloof uit de jaren zeventig gevallen.
283
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 284
Er is nog een voorbeeld van de zwalkende fiscale koers van de sociaal-democraten. De pvda koesterde tot voor kort een fiscaal icoon uit de late jaren zeventig: de inkomstenbelasting diende te worden geïndividualiseerd, om daarmee iedere schijn te vermijden dat een gehuwde vrouw financieel afhankelijk is van haar man. Inmiddels ontvangen gehuwd en ongehuwd samenlevende partners een afzonderlijke aanslag, op basis van hun eigen inkomen. De wet kent nog altijd één belangrijke uitzondering. Een partner zonder inkomen ontvangt maandelijks 166 euro van de fiscus, mits de partner mét inkomen voldoende belasting betaalt (zie onderdeel 4.12). Deze kostwinnersfaciliteit past niet in een geïndividualiseerde heffing. Toch hebben de sociaal-democraten het nooit aangedurfd regelrecht voor afschaffing van de ‘aanrechtsubsidie’ te pleiten, gezien de negatieve inkomensgevolgen voor traditionele kostwinnersgezinnen. Met de mond bleef men het ideaal van een geïndividualiseerde inkomstenbelasting echter belijden. In 2006 werd ook hier het roer omgegooid. Terwijl gezinspartij cda door de wind ging en de kostwinnersfaciliteit na tientallen jaren afzwoer, maakte de pvda zich er nu juist sterk voor, kennelijk uit beduchtheid voor de negatieve inkomensgevolgen. Maar die zijn onvermijdelijk, wanneer een tegemoetkoming (in de loop van een aantal jaren) wordt afgeschaft. Wat willen de sociaal-democraten nu eigenlijk: wel of niet individualiseren bij de heffing van inkomstenbelasting? De fiscale zigzagkoers die de pvda op een aantal punten voert, toont aan dat de partij er goed aan doet een duidelijker fiscaal programma voor de lange termijn op te stellen. Zonder zo’n complete blauwdruk voor een progressieve belastingpolitiek valt niet toe te werken naar een belastinghervorming die recht doet aan de politieke doelstellingen van de sociaal-democratie, een hervorming die wat mij betreft verloopt langs de lijnen die zijn uitgezet in de voorafgaande hoofdstukken. Omdat langdurige overgangsregelingen nodig zijn bij een wijziging van de fiscale behandeling van de eigen woning, bij het opheffen van de kostwinnersfaciliteit, voor de fiscalisering van de volksverzekeringen (afschaffing ouderentarief ) en de invoering van een lager en gestroomlijnd tarief van de inkomensheffing, dient van meet af aan duidelijk te zijn voor welke belastingpolitieke idealen de pvda staat.
284
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 285
10.4 Belastingbeloften van links, 2006 De pvda is niet de enige politieke partij links van het midden. Daarom is het zinvol de fiscale plannen van de sociaal-democraten te vergelijken met die van de Socialistische Partij en GroenLinks. Hierbij is opnieuw gebruik gemaakt van de doorlichting van hun verkiezingsprogramma’s door het cpb uit het najaar van 2006.13 De voornemens van de pvda zijn hierboven al toegelicht. Hier kijken we naar de plannen van tomaatsocialisten en groenlinksers. Sommige lezers die zich politiek gezien meer op de rechterflank thuisvoelen, zullen even moeten slikken. Het gaat om pittige maatregelen voor mensen met een eigen huis, een goed pensioen en een lease-auto. Maar juist voor deze groep is de grootste verrassing te vinden in de bovenste regel van tabel 10.2. Die onthult dat – anders dan politieke tegenstanders graag beweren – de linkse drie er niet op uit zijn om de lastendruk in dit land te verzwaren. Integendeel, sp en gl verlagen de microlastendruk met ruim 1 miljard euro, terwijl de druk bij de pvda gelijk blijft. Bij alle drie partijen gaan gezinnen erop vooruit, terwijl het bedrijfsleven (wat) zwaarder wordt belast. vergroening De programma’s stemmen ook in een ander opzicht overeen: binnen de belastingmix dient het aandeel van ‘groene’ belastingen toe te nemen. GroenLinks doet op dit punt zijn naam alle eer aan. Deze partij wil de opbrengst van belastingen op milieuvervuilende activiteiten en producten met maar liefst 14 miljard euro verhogen. Daar staat een omvangrijke verlaging van de belastingdruk op arbeid tegenover. De voornemens van pvda en sp hebben dezelfde strekking, maar gaan een stuk minder ver. De drie partijen vinden elkaar in een nieuwe belasting op het vliegverkeer. De heffingsgrondslag bestaat uit elke in ons land arriverende of uit ons land opstijgende vliegtuigstoel. Het beoogde tarief varieert van 25 (pvda) tot 35 euro (sp). Het cpb houdt rekening met weglekeffecten, omdat een aantal maatschappijen zal uitwijken naar buitenlandse luchthavens om de nieuwe heffing te ontgaan. GroenLinks belast ook het vrachtverkeer door de lucht. Verder willen alle drie partijen een open-ruimteheffing invoeren. Deze belasting wordt verschuldigd door bedrijven en personen die beslag leggen op de steeds schaarser wordende open ruimte om bouwwerken op te richten
285
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 286
en infrastructuur aan te leggen. De heffing kan op zijn vroegst in 2009 worden ingevoerd, omdat eerst de noodzakelijke wetgeving door het parlement moet worden geloodst. Zij kan uiteindelijk 1 miljard euro opbrengen.14 Omdat ze geleidelijk wordt ingevoerd, bedraagt haar opbrengst aan het eind van de kabinetsperiode 2007-2011 hooguit enkele honderden miljoenen euro. Verder flirten de rode drie met nieuwe groene heffingen op verpakkingen, op niet-duurzaam geproduceerd hout, de winning van zand en grind, veevoer en kunstmest (gl), batterijen (sp) en zo meer. In een aantal gevallen zullen de kosten van heffing en inning hoog zijn, in verhouding tot de opbrengst van deze nieuwe belastingen. GroenLinks voert in 2010 een kilometerheffing van 10 miljard euro in. Automobilisten krijgen hiervoor gedeeltelijk compensatie, want de motorrijtuigenbelasting wordt afgeschaft en de belasting die is verschuldigd bij aankoop van een auto (bpm) gaat met de helft omlaag. Dit samenstel van maatregelen komt voor autorijders neer op een netto lastenverzwaring van 5 miljard euro. Omdat alle auto’s van een ‘mobimeter’ moeten worden voorzien en een uitgebreid netwerk meetpunten dient te worden opgezet, brengt invoering van de kilometerheffing eenmalige kosten van 2,5 miljard euro mee. Als enige linkse partij verhoogt gl ook de energiebelasting en de waterbelasting. Het tarief van de energiebelasting op aardgas blijft ongewijzigd bij een verbruik van minder dan 5.000 kubieke meter per jaar. De nu veel lagere tarieven bij een groter verbruik, gaan met 4 cent per kubieke meter gas omhoog. Het tarief van de heffing bij beregening (landbouw) en bij grondwaterwinning wordt verdubbeld. De belasting op leidingwater (tarief bijna 15 cent per kubieke meter) is momenteel slechts verschuldigd over de eerste 300 kubieke meter per jaar. gl wil die grens afschaffen, waardoor ook het bedrijfsleven wordt geconfronteerd met een aanzienlijk hogere prijs voor water. inkomensheffing Fiscalisering volksverzekeringen GroenLinks komt met een drastisch alternatief voor de bestaande inkomensheffing (de combinatie van inkomstenbelasting en premies voor drie volksverzekeringen). De premies voor de volksverzekeringen verdwijnen. Bovendien trekt gl 6 miljard euro uit voor een verlaging van de vier bestaan-
286
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 287
Tabel 10.2: Bouwstenen voor progressieve belastingpolitiek in miljard euroa
Mutatie microlasten • gezinnen • bedrijven Vergroening belastingstelsel Belasting op arriverende/vertrekkende vliegtuigen Nieuwe/verzwaarde heffingen op milieuvervuilende activiteiten/producten Netto-opbrengst invoering kilometerheffing in 2010 Verhoging energiebelasting en waterbelasting Inkomensheffing Afschaffing premies volksverzekeringen Afschaffing/aanpassing diverse heffingskortingen Arbeidskorting en inkomensafhankelijke werkbonus Beperking hypotheekrenteaftrek/andere behandeling eigen woning Aftopping aftrek pensioenpremie bij anderhalf keer modaal loon Verhoging bijtelling lease-auto Afschaffen tegemoetkoming voor spaarloon Vermogensaanwasbelasting i.p.v. vermogensrendementsheffing Verlaging tariefpercentages bestaande schijven Verhoging toptarief van de inkomstenbelasting Verhoging tarief box 2 van 25 naar 30 procent Individualisering inkomensheffing Vennootschapsbelasting Verhoging algemeen tarief vennootschapsbelasting Afschaffen verlaagd tarief voor financieringsmaatschappijen Extra heffing op de winning van aardgas en aardolie Overig Herinvoering onroerendezaakbelasting voor woninggebruikers Heffing op vermogen woningbouwcorporaties
sp
gl
pvda
-1,2 -5,6 4,4
-1,0 -1,5 0,6
0,0 -1,6 1,6
0,8
1,0
0,6
1,2
4,2 5,0 3,5
0,7
0,4 -8,5
-34,6 20,4 0,0b
0,7 -2,1
0,5
2,0
0,1
1,0 0,2
1,0 0,5 0,5 0,9 -6,0 0,3 0,2
1,1 -1,2 0,4
0,1
0,3 1,6 0,5 0,5
0,6
1,8
1,3 0,6
1,2 0,5
0,6
a Prijzen van 2006. b Omzetting in inkomensafhankelijke arbeidskorting. Bron: cpb (2006c), 148, 163 en 173
287
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 288
de tariefpercentages met 2 procentpunten. Het resultaat is dat over inkomen in de vier bestaande schijven achtereenvolgens 13,5 procent, 20,5 procent, 40 en 50 procent verschuldigd wordt. Tegelijk verdwijnt de algemene heffingskorting. De tariefoperatie bij de inkomensheffing combineert fiscalisering van de volksverzekeringen met een lastenverlichting voor gezinnen in de orde van grootte van 20 miljard euro. Daar staat tegenover dat huishoudens veel meer geld kwijt zijn aan groene belastingen. De rekening voor energie en water valt hoger uit, autorijden wordt een stuk duurder, en vlees stijgt 10 tot 15 procent in prijs.15 GroenLinks gaat met een diepploeg door het fiscale landschap om ons belastingstelsel milieuvriendelijker en arbeid goedkoper te maken. Per saldo dalen de microlasten voor gezinnen met 1,5 miljard euro. Mensen die milieubewust leven – zuinig zijn met energie, geen auto hebben en vegetarisch eten – zien hun koopkracht aanzienlijk toenemen, omdat hun kosten van levensonderhoud dalen. Voor mensen die slordig met de leefomgeving omgaan en vlees van de bio-industrie eten, heeft gl daarentegen een fiscale afstraffing in gedachten. Heffingsgrondslag Arbeidskorting De sp verhoogt de arbeidskorting met ongeveer 1200 euro (kost 7 miljard euro) en voert daarnaast een inkomensafhankelijke arbeidskorting in (kost nog eens 1,5 miljard euro). Die laatste lijkt op de werkbonus van de pvda en bedraagt 600 euro voor mensen met een loon tussen 100 en 140 procent van het wettelijk minimumloon. Wie meer verdient dan 170 procent van het minimumloon, kan geen aanspraak meer maken op de inkomensafhankelijke arbeidskorting. Dat is vooral zuur voor mensen die tussen 23.250 en 28.250 euro bruto per jaar verdienen. Voor elke 100 euro die zij bruto extra gaan verdienen, zien zij hun arbeidskorting met 12 euro verminderen. Dit werkt voor deze groep als een extra belastingheffing met een tarief van 12 procent. Beide maatregelen van de sp verlichten de lasten voor werknemers met in totaal 8,5 miljard euro. GroenLinks trekt voor de arbeidskorting geen extra geld uit, maar wil haar volledig inkomensafhankelijk maken. Dit is een lastenneutrale verschuiving
288
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 289
van de midden- en hoge inkomens naar de lage inkomens. In het vorige onderdeel is toegelicht dat het unfair is om de arbeidskorting aan beter gesalarieerde werknemers te onthouden. Zij moeten voor hun werk kosten maken die hun werkgever lang niet altijd vergoedt. Hoewel de beroepskosten die werknemers voor eigen rekening (moeten) nemen sterk (kunnen) verschillen, is het niet meer dan redelijk met die kosten op een globale manier rekening te houden via een arbeidskorting waarop alle werkenden aanspraak kunnen maken. Lease-auto Mensen die over een lease-auto beschikken en daarmee jaarlijks meer dan 500 kilometer voor privédoeleinden rijden, zijn verplicht 22 procent van de cataloguswaarde van die auto bij hun jaarinkomen te tellen. Voor de gemiddelde rijder is het voordeel groter dan het bedrag van de fiscale bijtelling. Daarom willen sp en gl – in navolging van de pvda – dit bijtelpercentage verhogen. De beoogde meeropbrengst bedraagt 0,2 miljard euro (sp) respectievelijk 0,25 miljard (gl). De groenlinksers verlagen daarnaast de vergoeding voor woon-werkverkeer, die werkgevers belastingvrij aan hun werknemers mogen verstrekken. Eigen huis Net zoals de pvda wil de sp het tarief waartegen hypotheekrente in mindering komt op de inkomensheffing, maximeren op 42 procent. Vervolgens gaan de socialisten echter een grote stap verder dan de sociaal-democraten. Zij begrenzen de hypotheekschuld waarover rente kan worden afgetrokken tot 350.000 euro. Hierbij worden bestaande gevallen niet ontzien. De grens voor de schuld (350.000 euro) wordt niet aangepast voor de inflatie en de algemene stijging van de huizenprijzen. Hierdoor is in de toekomst een steeds groter deel van de door gezinnen betaalde hypotheekrente niet langer aftrekbaar. In 2011 liggen de lasten van huizenbezitters als gevolg van deze ingreep al 0,5 miljard euro hoger. Voorbeeld Iemand met een jaarinkomen van 100.000 euro koopt een eigen huis voor 450.000 euro. Hij financiert de aankoop volledig met een hypotheek en
289
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 290
komt met de bank een rente van 4,5 procent overeen. Op dit moment trekt hij de jaarlijks verschuldigde rente af tegen het toptarief van 52 procent. Dat scheelt 10.530 euro inkomstenbelasting (0,52 x 20.250). Volgens het plan van de sp is nog maar 15.750 euro rente aftrekbaar (4,5 procent over ten hoogste 350.000 euro). De belastingbesparing neemt af tot 6.615 euro (0,42 x 15.750). Hierdoor nemen de netto maandlasten bij invoering van het sp-plan in één klap met 325 euro toe. Het belastingvoordeel door de renteaftrek vermindert immers met 3.915 euro. Bij GroenLinks komt de renteaftrek volledig te vervallen. Daarvoor in de plaats krijgen eigenwoningbezitters een subsidie, gelijk aan 1,2 procent van de ‘noodzakelijke schuld’. Dit is het bedrag dat iemand nog moet bijlenen, nadat hij zijn hele eigen vermogen al heeft ingezet om het huis van zijn dromen te kunnen kopen. De subsidie van 1,2 procent bedraagt maximaal 6.000 euro (1,2 procent van een noodzakelijke schuld van 500.000 euro). De bijtelling van huurwaarde vervalt. Over de waarde van de woning boven de koopprijs van een gemiddeld huis wordt voortaan 1,2 procent vermogensrendementsheffing geheven. Voor nieuwe gevallen wil gl de regeling in 2008 laten ingaan. Voor bestaande gevallen geldt vanaf dit tijdstip een overgangsperiode van tien jaar. In de eindsituatie betekenen deze voorstellen een lastenverzwaring voor huizenbezitters van 4 miljard euro. Door de overgangsregeling voor bestaande gevallen blijft de lastenverzwaring in 2011 beperkt tot de helft van dit bedrag. Voorbeeld Stel, iemand met een jaarinkomen van 100.000 euro en een eigen vermogen van 50.000 euro koopt een eigen huis voor 450.000 euro. Hij financiert de aankoop volledig met een hypotheek en komt met de bank een rente van 4,5 procent overeen. Op dit moment dient hij 2.700 euro huurwaarde bij zijn inkomen te tellen en mag hij de betaalde rente (20.250 euro) aftrekken. De belastingbesparing in de topschijf bedraagt per saldo 9.126 euro. Bij het plan van gl vervallen de bijtelling van huurwaarde en de renteaftrek. De huiseigenaar kan wél aanspraak maken op een rentesubsidie van 4.800 euro (1,2 procent van de noodzakelijke schuld van 400.000).
290
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 291
Verder wordt hij 2.400 euro rendementsheffing verschuldigd, zijnde 1,2 procent over 200.000 euro (de overwaarde van zijn huis in vergelijking met de waarde van een gemiddeld huis (250.000 euro)). Per saldo ontvangt hij van de fiscus dus 2.400 euro. Hierdoor nemen de netto maandlasten bij invoering van het gl-plan in één klap met 560 euro toe. Hier is gerekend met het bestaande tarief. gl verlaagt echter de percentages die zijn verschuldigd over inkomen in de vier bestaande tariefschijven. Om al te grote schokeffecten te voorkomen, geldt voor bestaande gevallen bovendien een overgangsperiode van tien jaar. Pensioenpremie Zowel de sp als gl beperkt de aftrekbaarheid van pensioenpremies tot de opbouw van pensioen over loon tot anderhalf keer modaal (45.000 euro). In de zienswijze van het cpb is het gevolg dat ruim 2 miljard euro aan pensioenpremies niet langer kunnen worden afgetrokken van de belasting. Hierdoor stijgt de microlastendruk voor gezinnen die met deze maatregel te maken krijgen. In 2011 gaat het in totaal om 1 miljard euro.16 Bovendien zijn opgebouwde pensioenrechten, zolang de opbouw van pensioenrechten nog doorgaat, niet langer vrijgesteld bij de berekening van de grondslag van de vermogensrendementsheffing. Is het pensioen eenmaal ingegaan, dan blijft de waarde van de pensioenrechten wel buiten beschouwing. Voorbeeld Een werknemer met een salaris van 100.000 euro betaalt 5 procent premie voor zijn pensioen. Voor hem en al zijn collega’s in het bedrijf is de eerste 11.000 euro (de ‘franchise’) premievrij. Hij betaalt dus 4.450 euro premie per jaar (0,05 x 89.000), die zijn werkgever maandelijks op het bruto salaris inhoudt, samen met de loonbelasting en diverse sociale premies. De premie levert de werknemer een aftrekpost op. De belastingbesparing bij het toptarief bedraagt 2.314 euro. Gaat het plan van sp en gl door, dan kan deze werknemer nog maar 1.700 euro premie aftrekken, namelijk 5 procent van het verschil tussen het maximum van 45.000 euro en de franchise van 11.000 euro. Daar hoort een belastingbesparing van 884 euro bij. Dit betekent een lastenverzwaring van 1.430 euro.
291
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 292
In haar tegenbegroting voor 2006 nam de pvda nog een vergelijkbare beperking voor de aftrekbare pensioenpremie op. In het verkiezingsprogramma uit 2006 komt deze post niet meer terug. Spaarloon en levensloopregeling GroenLinks schrapt de fiscale tegemoetkoming voor deelnemers aan de spaarloonregeling en de levensloopregeling. De huidige deelnemers aan deze regelingen ervaren hierdoor een lastenverzwaring van 0,9 miljard euro. Vermogensaanwasbelasting Zowel de sp als gl vervangt de bestaande vermogensrendementsheffing in box 3 van de inkomstenbelasing door een vermogensaanwasbelasting. Haar heffingsgrondslag omvat – behalve werkelijk ontvangen rente en dividend – ook de (niet-gerealiseerde) vermogensgroei die een belastingplichtige (op papier) boekt. De huidige vermogensrendementsheffing kent een vrijstelling van ongeveer 20.000 euro. Kleine spaarders hoeven deze belasting dus niet te betalen. De sp beperkt deze vrijstelling. Het tarief van de voorgestelde vermogensaanwasbelasting bedraagt 35 procent. Bij de sp mag de burger op de verschuldigde belasting een heffingskorting van 200 euro in mindering brengen. Bij een gemiddelde spaarrente van 2,5 procent betekent dit dat spaartegoeden tot 8.000 euro onbelast blijven; zoals gezegd is de bestaande vrijstelling 2,5 keer zo hoog. Het cpb raamt dat een zo vormgegeven heffing jaarlijks 1,4 miljard (sp) respectievelijk 1,1 miljard euro (gl) méér opbrengt dan de vermogensrendementsheffing. Door kapitaalvlucht verdampt naar schatting echter een kwart van de theoretisch haalbare opbrengst, zodat voor de schatkist een extra opbrengst van 1,1 miljard (sp) dan wel 0,9 miljard euro (gl) resteert. Dertig-procentregeling Buitenlanders die in Nederland werken, hoeven tien jaar lang over 30 procent van hun salaris en ontvangen onkostenvergoedingen in ons land geen belasting te betalen. De sp topt deze vrijstelling af op 21.000 euro per jaar. Dit is slecht nieuws voor beroepsvoetballers die door Nederlandse clubs uit het buitenland zijn aangetrokken en voor hoog gekwalificeerde kenniswerkers uit India. De opbrengst van deze maatregel bedraagt 0,1 miljard euro.
292
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 293
Toptarief De sp wil het tarief van de vierde schijf met 3 punten verhogen tot 55 procent. GroenLinks voert een vijfde tariefschijf in, die begint bij een inkomen van 100.000 euro. Het tarief van deze vijfde schijf ligt op 60 procent. Behoudende waarnemers tonen zich beducht dat zo’n hoog toptarief de economie schade berokkent, omdat veelverdieners niet bereid zijn om ‘voor de fiscus te werken’. Zo’n schadelijk effect is echter nooit overtuigend aangetoond (zie onderdeel 4.13). In lijn hiermee heeft het Centraal Planbureau bij de doorberekening van het gl-programma aangenomen dat invoering van de 60-procentschijf de economie niet ‘door een afzonderlijk uitverdieneffect’ zal schaden.17 Leefvorm Via kleine stapjes wil de sp een einde maken aan de ‘aanrechtsubsidie’, de al eerder genoemde heffingskorting van 1.990 euro per jaar die de niet-verdienende partner bij de fiscus kan claimen mits de partner mét inkomen voldoende belasting betaalt. De tomaatsocialisten nemen de tijd: pas in 2031 zou deze tegemoetkoming voor kostwinners volledig zijn afgeschaft. Uiteindelijk levert de maatregel bijna 2 miljard euro op. In de periode tot 2011 zou de heffingskorting voor de niet-verdienende partner met ruim 300 euro worden gekortwiekt.18 Als gevolg van de langdurige overgangsregeling bedraagt de lastenverzwaring in 2011 nog maar 0,3 miljard euro. vennootschapsbelasting De linkse drie zijn eensgezind: het tarief van de vennootschapsbelasting – met ingang van 2007 verlaagd tot 25,5 procent – kan best wat omhoog. De pvda mikt op een tarief van 28,5 procent, de sp kiest voor 29,1 en gl gaat voor 30 procent. De sp handhaaft het tarief van 20 procent voor winsten tot 25.000 euro en verlaagt het tarief van de ‘tussenschijf ’ voor winsten van 25.000 tot 60.000 euro. Dit laatste vergt 0,3 miljard euro. Socialisten en sociaal-democraten willen het in 2007 ingevoerde verlaagde tarief van 5 procent voor de winst van financieringsmaatschappijen weer afschaffen. Merkwaardig genoeg laat gl deze handreiking aan het grootkapitaal ongemoeid.
293
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 294
gemeentebelastingen GroenLinks voert als enige van de drie partijen weer een onroerendezaakbelasting voor woninggebruikers in. Dit betekent voor gezinnen een verzwaring van de microlasten van 1,3 miljard euro. 10.1 Tobin-taks: kansloos idee 19 In 1972 stelde de Amerikaanse econoom James Tobin voor een belasting op de valutahandel in te voeren. Daarbij worden bijvoorbeeld euro’s tegen dollars, yens of meer exotische munten gewisseld. De Tobin-taks maakt het voor valutaspeculanten duurder hun flitskapitaal van de ene in de andere munt om te zetten. Ook een laag tarief van bijvoorbeeld 0,2 procent werkt ontmoedigend, omdat bij elke speculatieve aan- en verkoop van valuta’s opnieuw wordt geheven. Betalingen bij de reguliere wereldhandel hebben daarentegen nauwelijks hinder van een belasting met zo’n bescheiden tarief. Het zou een poosje duren voordat de suggestie van Tobin in sommige linkse kringen de aandacht trok. Voorstanders voeren drie argumenten aan. Dankzij de heffing vermindert de kans op door valutaspeculatie veroorzaakte heftige schommelingen in de koers van bepaalde munten, die vooral opkomende economieën ernstig kunnen schaden. De opbrengst zou grotendeels beschikbaar zijn ter bekostiging van de Verenigde Naties dan wel voor hulp aan ontwikkelingslanden. Ten slotte zou de heffing de positie van centrale banken en andere financiële autoriteiten kunnen versterken. Deze is aangetast door het gemak waarmee enorme bedragen, dankzij de liberalisering van het kapitaalverkeer en de opkomst van informatie- en communicatietechnologie, tegenwoordig over de wereld gaan. Sceptici en tegenstanders hebben drie bedenkingen. De politieke haalbaarheid van de Tobin-taks is gering. Bijna tweehonderd onafhankelijke landen zouden moeten meewerken. Want anders valt de heffing eenvoudig te ontgaan door transacties te doen in een land dat zich afzijdig houdt. Er zullen altijd landen zijn die weigeren de heffing in te voeren, in de hoop dat de nationale hoofdstad vervolgens uitgroeit tot een belangrijk financieel centrum. De handel zal zich niet alleen verplaatsen naar belastingparadijzen zonder Tobin-taks, handelaren zullen tevens uitwijken
294
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 295
naar onbelaste affaires die veel op valutatransacties lijken. Wanneer de aankoop van dollars tegen yens is belast, kunnen speculanten bijvoorbeeld Amerikaanse staatsobligaties kopen die over drie dagen worden afgelost, en daarvoor betalen met Japanse obligaties die eveneens over drie dagen aflopen. Economisch zijn dit vergelijkbare transacties. Om deze vluchtroute af te sluiten zouden ook de aan- en verkoop van obligaties moeten worden belast. Maar waar houdt dit op? Gezien de vele geavanceerde financiële producten die recent zijn ontwikkeld, lijkt het onmogelijk al zulke vormen van belastingontwijking afdoende te bestrijden. In hun verkiezingsprogramma pleiten pvda noch sp noch gl voor internationale initiatieven om te komen tot wereldwijde invoering van een Tobin-taks. Dit getuigt van realiteitszin. 10.5 Regeerakkoord kabinet-Balkenende IV Tot grote verrassing van sommige waarnemers wisten cda, pvda en ChristenUnie elkaar in februari 2007 te vinden bij de formatie van al weer het vierde kabinet onder leiding van Jan Peter Balkenende. Tabel 10.3 vat de voornaamste plannen van het kabinet voor de periode 2008-2011 samen, voor zover zij betrekking hebben op de belastingen en betalingen voor de basisverzekering tegen ziektekosten. Als gevolg van deze plannen stijgt de microlastendruk tot 2011 met 1,5 miljard euro.20 Verdere vergroening van het belastingstelsel is goed voor een extra opbrengst van bijna 1 miljard euro. Opmerkelijk is dat de verkiezingsprogramma’s van de drie coalitiepartijen gewag maakten van een heffing op vliegtuigstoelen, bezet en onbezet. In plaats daarvan komt er een belasting op vliegtickets, dus uitsluitend op bezette stoelen. Het tarief wordt 12 euro voor vluchten binnen Europa en 24 euro voor vluchten naar bestemmingen buiten Europa. Bij de inkomensheffing houden plussen en minnen elkaar globaal in evenwicht. De komende vier jaar stijgt de algemene heffingskorting minder snel dan de kosten van levensonderhoud, wat de lasten voor gezinnen met 1,2 miljard euro verzwaart. De speciale aftrekpost voor uitgaven van zieken en gehandicapten verdwijnt. Deze ingreep spekt de schatkist met 1,6 miljard euro. De getroffen groepen krijgen voor een groot deel financiële compensatie. Hiertoe wordt het voor de uitvoering van de Wet Maatschappelijke On-
295
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 296
dersteuning beschikbare budget met 1,2 miljard euro opgehoogd. Het laat zich voorspellen dat dit onderdeel van het regeerakkoord nog voor maatschappelijke deining zal zorgen. De haalbaarheid van de bezuiniging van per saldo 0,4 miljard euro waarop het kabinet mikt, lijkt mij kwestieus. De beloofde lastenverlichting krijgt hoofdzakelijk vorm door een forse verhoging van de arbeidskorting voor lager betaalde economisch actieven. Wanneer beide ouders met jonge kinderen werken, krijgt de minstverdienende partner bovendien aanspraak op een hogere ‘aanvullende combinatiekorting’ op de verschuldigde inkomensheffing. Zij is vooral bedoeld voor de middengroepen en de hogere inkomens. Deze korting loopt namelijk op van 0 euro voor wie slechts het minimumloon verdient tot ruim 1.300 euro wanneer de minstverdienende partner driemaal het wettelijk minimumloon en meer verdient.21 Twee ‘enveloppen’ met in totaal 1,3 miljard euro voor lastenverlichtende maatregelen zijn nog gesloten. Onduidelijk is vooralsnog hoe het geld uit deze enveloppen zal worden gebruikt om gezinnen financieel te steunen (500 miljoen euro) en de koopkracht te verbeteren (800 miljoen euro). Ondernemers kunnen eveneens een lastenverlichting tegemoet zien. Zij hoeven minder loonheffing af te dragen voor werknemers die deelnemen aan scholingsprogramma’s en die zich bezighouden met speur- en ontwikkelingswerk. De bedoeling is werknemers beter en breder inzetbaar te maken bij het productieproces en ondernemers aan te sporen tot grotere inspanningen bij de ontwikkeling van nieuwe producten. Vraagtekens bij de effectiviteit van deze belastinguitgaven zijn op hun plaats. Het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende iv, met als motto Samen werken, samen leven, leert dat de sociaal-democraten bij de onderhandelingen die tot dit akkoord hebben geleid, op fiscaal gebied weinig terreinwinst hebben weten te boeken, uitgezonderd een bescheiden vergroening van het belastingstelsel en de invoering van een verruimde regeling voor een inkomensafhankelijke arbeidskorting.22 Als gevolg van de laatstgenoemde maatregel gaan werkenden met een laag inkomen meer van de arbeidskorting profiteren. In het najaar van 2005 voerde de pvda tevergeefs heftig oppositie tegen de nieuwe zorgverzekering. Daarvoor betaalt iedereen sinds 2006 een inkomensafhankelijke premie aan de fiscus, en daarnaast een premie van ongeveer duizend euro aan de eigen zorgverzekeraar (zie onderdeel 1.5). De pvda
296
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 297
Tabel 10.3: Belastingplannen kabinet-Balkenende iv in miljoenen euro Vergroening belastingstelsel Rijksluchthavenbelasting op vliegtickets
200
Zwaardere belasting bij aankoop van vervuilende auto’s (bpm)
150
Hogere belasting op milieuonvriendelijk energieverbruik
300
Belasting op verpakkingen
250
Inkomensheffing Beperking toekomstige stijging van de algemene heffingskorting
1.200
Beperking van de heffingskorting voor de niet-werkende partner
50
Inkomensafhankelijke arbeidskorting/korting voor werkende ouders
-1.200
Lastenverlichting voor jeugd en gezin (niet geconcretiseerd)
-500
Lastenverlichting voor koopkrachtondersteuning (niet geconcretiseerd)
-800
Schrappen aftrek buitengewone uitgaven bij ziekte/invaliditeita
1.600
Winstbelasting/vennootschapsbelasting Hogere tegemoetkomingen voor scholing en speurwerk
-500
Zorgverzekeringswet Verlaging zvw-premie
-1.150
Invoering eigen bijdrage
1.250
Overig Hogere accijns op alcohol en tabak
200
Kermissen en attracties naar 19-procenttarief van de btw
100
Vermogensheffing woningcorporaties
600
a Als gedeeltelijke compensatie wordt het budget voor de door de gemeenten uitgevoerde Wet Maatschappelijke Ondersteuning met 1,2 miljard euro verhoogd. Bron: cpb (2007), 9-10
vond die nominale premie te hoog en trok in het verkiezingsprogramma 4 miljard euro uit om haar te verlagen. Van dit voornemen is niets in het regeerakkoord terug te vinden. Weliswaar vervalt straks de bestaande premiekorting van 255 euro voor mensen zonder ziektekosten (no-claim), een andere pvda-wens, maar daar komt een eigen risico van 150 euro voor in de plaats. Dat is lood om oud ijzer. Voortaan draaien verzekerden zelf op voor de eerste 150 euro van hun uitgaven bij ziekte, uitgezonderd gehandicapten
297
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 298
en chronisch zieken. Maar ook zij verliezen – net zoals alle overige belastingplichtigen – tegelijkertijd hun belastingaftrek voor buitengewone uitgaven bij ziekte. In plaats daarvan kunnen zij in de toekomst een beroep doen op gemeentelijke voorzieningen. Deze stelselwijziging was in geen van de verkiezingsprogramma’s van de regeringspartijen aangekondigd. Het pvda-programma bevatte verder diverse lastenverzwaringen voor de land- en tuinbouw. De tariefkorting voor de energieverslindende tuinbouw zou vervallen, er zou een heffing op bestrijdingsmiddelen komen en winst die boeren maken bij verkoop van hun grond, zou voortaan worden belast. Het cda wist al deze aanslagen op haar traditionele achterban met succes af te weren. Ook de door de pvda gewenste hogere bijtelling voor privé rijden door mensen met een lease-auto sneuvelde al snel. In het najaar van 2006 keerden de sociaal-democraten zich tegen voorstellen van het kabinet-Balkenende iii om de winstbelasting voor vennootschappen te verlagen. Zij wilden het tarief met ingang van 2008 weer verhogen. Verder zou het net ingevoerde zeer lage tarief voor financieringsmaatschappijen komen te vervallen. Meeropbrengst van beide maatregelen voor de schatkist: 1,7 miljard euro. Ook van deze plannen is geen spoor in het regeerakkoord terug te vinden. Wel behaalde de pvda nog een bescheiden succesje. De sociaal-democraten wisten de door het cda voorgestelde btw-verhoging voor boeken tegen te houden. De media staarden zich blind op twee hot items uit de verkiezingsstrijd: hypotheekrenteaftrek en ouderenheffing. pvda (zie onderdeel 10.3) en ChristenUnie wensten de renteaftrek enigszins te beperken voor mensen die meer dan 55.000 euro per jaar verdienen, en dan nog alleen voor nieuwe gevallen. Voor het cda was deze maatregel absoluut onbespreekbaar. De christen-democraten hebben aan het langste eind getrokken. De renteaftrek blijft onverkort in stand. Het regeerakkoord stipuleert dat ambtenaren de komende jaren zelfs niet mogen studeren op mogelijkheden om de fiscale behandeling van de eigen woning na 2011 aan te passen. Op nog een ander punt beten sociaal-democraten en de cu in het zand. Het kabinet-Balkenende iv maakt een begin met de afbraak van de kostwinnersvergoeding in de inkomensheffing. Volgens de bestaande wetgeving ont-
298
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 299
vangt de niet-verdienende partner in een huishouden in 2007 van de fiscus een ‘aanrechtsubsidie’ van 2.043 euro per jaar.23 Over vier jaar is deze tegemoetkoming in jaarlijkse stapjes teruggebracht tot 1.635 euro. De lastenverzwaring met 409 euro voor traditionele gezinnen komt merkwaardig genoeg uit de koker van het gezinsvriendelijke cda. Zij geldt overigens uitsluitend voor partners die zijn geboren na 1972 en die geen jonge kinderen verzorgen. Daarom is de opbrengst van deze maatregel in 2011 nog niet hoger dan 50 miljoen euro. Ogenschijnlijk kregen pvda en cu voor hun concessies belangrijk wisselgeld terug. Mensen die in 2011 en later 65 jaar worden, gaan een ouderenheffing betalen.24 De aow-uitkering is daarvan vrijgesteld. De ouderenheffing is verschuldigd over aanvullend pensioen boven de 18.000 euro per jaar, tot het einde van de tweede tariefschijf (31.122 euro). In 2011 bedraagt haar tarief 0,6 procent. Het tarief gaat vervolgens elk jaar met 0,6 procentpunt omhoog, totdat in 2040 het maximum van 17,9 procent wordt bereikt. Wie tot zijn 65ste doorwerkt, hoeft de heffing overigens niet te betalen.25 Deze vrijstelling vormt evenwel nauwelijks een reden om langer door te werken, want een alleenstaande oudere zal tot in lengte van jaren praktisch niets betalen. Voorbeeld Een alleenstaande 65-plusser die sinds zijn 15de in Nederland heeft gewoond, kan aanspraak maken op de volledige aow-uitkering van bruto 12.300 euro per jaar. Die blijft buiten de ouderenheffing. Van eventuele andere inkomsten (naast de aow) uit aanvullend pensioen is nog eens 18.000 euro vrijgesteld. De ouderenheffing is vanaf 2011 dus uitsluitend verschuldigd over inkomen boven 30.300 euro (12.300 + 18.000) tot aan het einde van de tweede schijf (31.122 euro), dus over 822 euro.26 Uitgaande van een tarief van 0,6 procent bedraagt de aanslag in 2011 maximaal 17 euro per jaar. Na dertig jaar – dus in 2040 – is het tarief stapsgewijs opgetrokken tot 17,9 procent, en bedraagt de aanslag welgeteld 147 euro, nog altijd niet meer dan 12 euro per maand. Voor samenlevende ouderen die ieder hun eigen aow-uitkering van 8.470 euro per jaar ontvangen, is de lastenverzwaring iets substantiëler. In 2011 gaan zij
299
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 300
ieder ten hoogste 28 euro per jaar betalen (als elk van beiden een jaarinkomen van 31.122 euro of meer geniet). In 2040 – bij een tarief van 17,9 procent – beloopt hun aanslag in de ouderenheffing ten hoogste 832 euro per jaar. Pas over tientallen jaren draagt de ouderenheffing dus iets bij aan het beter houdbaar maken van de overheidsfinanciën, als de heffing tenminste technisch uitvoerbaar is. Het cpb betwijfelt dit laatste op goede gronden. Het plan voor de ouderenheffing is namelijk een technisch monstrum. Voor iedere maand die iemand tussen zijn 63ste en 65ste doorwerkt, ontvangt hij in de toekomst een bonuspunt. Ieder punt levert een vrijstelling op gelijk aan 1/24 van de eventueel verschuldigde ouderenheffing. Mensen die tot hun 65ste doorwerken, sparen 24 bonuspunten en hebben daarmee een volledige vrijstelling (24/24) van de ouderenheffing verdiend. Het wordt een heidens karwei om te bepalen wie bonuspunten sprokkelen. Komt een 63-jarige vutter met een baantje van een paar uur per week nog in aanmerking? Hoe zit het juridisch als de cao iemand verplicht met 63 jaar de vut in te gaan, terwijl hij wil doorwerken om bonuspunten te verdienen? De tekst van het regeerakkoord is dubbelzinnig. Soms lijkt het dat de ouderenheffing alleen verschuldigd zal zijn door oud-werknemers met aanvullend pensioen. Andere passages uit het akkoord suggereren dat ook zelfstandige ondernemers met de heffing te maken krijgen. Dit roept nieuwe vragen op. Hoe zit het met de zelfstandige die zijn zaak heeft verpacht, maar fiscaal nog steeds als ondernemer wordt aangemerkt? En is de miljonair die zich actief met het beheer van zijn vermogen bezighoudt, nog voldoende ‘werkzaam’ om punten te scoren? De regeling is een fiscale nachtmerrie en zij illustreert ten overvloede hoe instrumentalisme en onwerkbare politieke compromissen ons belastingstelsel kunnen verminken. Het plan voor de ouderenheffing is bovendien om drie redenen unfair. Ten eerste is de heffing, afgaande op sommige teksten uit het regeerakkoord, straks uitsluitend verschuldigd over aanvullend pensioen. Vermogensinkomsten en winst uit eigen onderneming zouden in dat geval zijn vrijgesteld. Deze ongelijke behandeling van inkomsten uit verschillende bronnen valt moeilijk te rechtvaardigen. Ten tweede – even aannemend dat alle inkomsten onder de heffing vallen – kunnen zelfstandigen veel eenvoudiger bonuspunten verdienen dan werknemers, bijvoorbeeld door hun zaak nog enkele jaren te verpachten. Ten derde discrimineert de regeling tegen men-
300
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 301
sen die al op jonge leeftijd in fysiek zware beroepen aan de slag zijn gegaan. Wanneer zij de zestig voorbij zijn, hebben ze vaak al meer dan veertig jaar op de steiger of in de machinehal gestaan. Juist zij hebben het verdiend wat eerder met werken te mogen stoppen, maar hierdoor lopen zij straks bonuspunten mis. De opstellers van het regeerakkoord voelden kennelijk ook nattigheid. Het kabinet ‘zal met de sociale partners in overleg treden over twee uitvoeringsaspecten van de beoogde ouderenheffing: inkomsten uit onderneming en zware beroepen.’ Hopelijk betekent dat overleg het einde van de ouderenheffing in de nu voorziene vorm. 10.6 Eigen visie: naar een progressief belastingstelsel De pvda (onderdeel 10.3) en het blok van de drie linkse partijen (10.4)27 hebben uitgesproken opvattingen over gewenste aanpassingen van ons belastingstelsel. Hierna vat ik mijn eigen visie samen. Belastingstelsels moeten zo goed mogelijk voldoen aan zes soms onderling tegenstrijdige eisen (10.1). Meer dan hun collega’s van de rechterkant hechten linkse politici aan de eis dat collectieve lasten over de burgers worden omgeslagen met inachtneming van hun draagkracht (10.2). De rode drie spreken zich niet met zoveel woorden uit over de rechtvaardigheid van het bestaande belastingstelsel. Dat valt wel te begrijpen, want politici beschikken niet over een ijkpunt. Merkwaardig genoeg zijn geen recente cijfers beschikbaar hoe de belastingdruk in ons land is verdeeld. Dan is het lastig om te beoordelen of aanpassingen nodig zijn om de fiscale pressie anders over de schouders van de bevolking te spreiden. Inmiddels licht gedateerde statistische gegevens leren dat in 1991/1992 driekwart van de burgers te maken had met een gemiddeld nagenoeg even zware belastingdruk (2.5). Deze uitkomst vraagt om ingrijpende aanpassingen. Een progressieve variant vereist wijzigingen van ons belastingstelsel, dat vaak wordt getypeerd aan de hand van het belastingpeil (2.2), de belastingmix (2.3) en het aandeel van onderscheiden bestuurslagen in de totale belastingopbrengst (8.5). belastingpeil Het belastingpeil is een misleidende grootheid, die zich laat manipuleren. In de aanloop naar landelijke verkiezingen formuleren politieke partijen in
301
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 302
ons land daarom een doelstelling voor de microlasten: de verandering in de totale belastingopbrengst als gevolg van wijzigingen in de belastingwetten (3.6). Het na de verkiezingen van 2006 met 65 zetels in de Tweede Kamer vertegenwoordigde linkse blok wilde, afgaande op de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s, de microlasten in de periode 2008-2011 iets verlagen (sp, gl) dan wel gelijk houden (pvda). Ook ik zie onvoldoende reden om de microlastendruk op te schroeven (3.8). Bij uitvoering van het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het kabinet-Balkenende iv, nemen de microlasten overigens met 1,5 miljard euro toe (10.5). belastingmix Alle drie partijen uit het linkse blok willen de belastingmix in dezelfde richting veranderen, zij het in uiteenlopende mate: de lastendruk op arbeid moet omlaag, het aandeel van groene heffingen en dat van de vennootschapsbelasting dient toe te nemen (10.4). Het regeerakkoord-Balkenende iv komt enigszins aan dit verlangen tegemoet. Bij uitvoering daarvan neemt de opbrengst van groene belastingen met 1 miljard euro extra toe ten opzichte van de gang van zaken bij ongewijzigde voortzetting van het beleid van voorafgaande kabinetten, terwijl de heffingskorting voor economisch actieven wordt verhoogd (10.5). Het is gewenst en mogelijk de belastingdruk eerlijker te verdelen. Dat kan op twee manieren, te weten door: • het draagkrachtkarakter van de inkomensheffing te versterken, en door • heffingen op winst en op bezit en overgang van vermogen te verzwaren. Behalve door het aandeel van vermogensbelastingen uit te breiden, kan de belastingmix worden omgeroerd door een grotere plaats in te ruimen voor ecotaksen en accijnzen op goederen waarvan het verbruik de volksgezondheid schaadt. draagkrachtkarakter inkomensheffing versterken Sinds de belastingherziening van 2001 worden inkomsten, afhankelijk van hun aard, belast in een van drie boxen. Het tarief voor inkomsten uit werk en eigen woning in box 1 is progressief. Voor inkomsten uit vermogen in box
302
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 303
2 en box 3 geldt een vast tarief. De eis van belastingheffing naar draagkracht brengt mee dat het boxenstelsel vervalt en dat alle in een gegeven jaar genoten inkomsten voortaan weer samen worden belast tegen een progressief tarief (4.10 en 7.3). Daarbij zou ontvangen dividend – net als sinds kort in Duitsland en Frankrijk het geval is – voor de helft moeten worden vrijgesteld, omdat de uitkerende vennootschap al belasting over haar winst heeft afgedragen. De terugkeer naar een ‘synthetische’ inkomstenbelasting, waarbij ter bepaling van de heffingsgrondslag eerst de inkomsten uit alle bronnen worden samengevoegd, doet de opbrengst van de inkomensheffing volgens een ruwe schatting met 2 miljard euro toenemen. De heffingsgrondslag van de inkomensheffing (= inkomstenbelasting plus premies volksverzekeringen) is in de loop van de jaren geërodeerd doordat voortdurend nieuwe vrijstellingen en aftrekposten zijn ingevoerd. De meeste van deze tegemoetkomingen worden vooral door hogere inkomensgroepen geclaimd. Hierdoor bijt het progressieve tarief minder door. Ik verzet me tegen losbandig gebruik van belastingwetten om ‘de wereld te verbeteren’ via een wildgroei van fiscale faciliteiten (1.6 en 4.9). Het schrappen van zulke tegemoetkomingen doet de opbrengst van de inkomensheffing nog eens met ruim 7 miljard euro toenemen. Tweederde deel van dit bedrag wordt gevonden door de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit en van de opbouw van aanvullend pensioen aan te passen (4.11). Particuliere vermogens en daaruit getrokken inkomsten zijn zeer scheef verdeeld (zie tabel 7.3). Inkomsten uit vermogen worden sinds 2001 echter niet langer progressief belast. Bovendien blijven veel bij de verkoop van effecten en onroerende zaken behaalde vermogenswinsten thans onbelast. Hierdoor kan de top van het bedrijfsleven in het verleden toegekende bonusaandelen bijvoorbeeld zonder bijheffing verzilveren. Dat is niet fair. Een euro vermogenswinst geeft net zo goed extra koopkracht als een euro salarisverhoging, waarvan de fiscus 40 tot 50 procent opeist. Invoering van een vermogenswinstbelasting met een vast tarief van 40 procent maakt de inkomstenbelasting eerlijker en kan jaarlijks 0,75 miljard euro opbrengen (7.8). Verder valt voor een algemene tariefverlaging van de inkomensheffing bijna 4 miljard euro vrij te spelen door de bestaande tegemoetkoming voor kostwinners (4.12) en het verlaagde tarief van de eerste en de tweede schijf voor 65-plussers (6.6) geleidelijk af te schaffen.
303
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 304
Inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen worden al sinds 1990 over dezelfde grondslag geheven. aow, awbz en anw kunnen worden gefiscaliseerd door op de premie voor deze regelingen het etiket ‘inkomstenbelasting’ te plakken (6.7). Het eindresultaat van de gehele operatie is een vast tarief voor gerealiseerde vermogenswinsten van 40 procent en een progressief drieschijventarief voor de overige inkomsten, zonder dat de opbrengst van de inkomensheffing lager uitvalt (4.13). Tabel 10.4: Nieuw tarief inkomstenbelastinga Schijf
Inkomen (in euro) van tot
1 2 3
0 20.000 80.000
20.000 80.000 ∞
Percentage
30 40 55
a Na fiscalisering van aow, awbz en anw kan de inkomensheffing verder als inkomstenbelasting door het leven.
Sommigen zijn gecharmeerd door de eenvoud van de vlaktaks: één vast tarief voor alle inkomsten. De voordelen van de vlaktaks worden door de voorstanders echter (zwaar) overdreven. Het voornaamste bezwaar tegen de vlaktaks is dat hij neerkomt op een vrijblijvend cadeau aan de rijken (5.5). heffingen op vermogen verzwaren De in tabel 10.4 getoonde tariefopbouw valt te bereiken door wijzigingen aan te brengen in de structuur van de inkomensheffing zelf. Door de samenstelling van de belastingmix te veranderen komen miljarden euro’s extra beschikbaar. In hoofdstuk 7 heb ik mogelijkheden besproken om het aandeel in de belastingmix van heffingen op het bezit en de overgang van vermogen te vergroten. Een verhoging van het successierecht is goed voor 0,7 miljard euro (7.8). De meeste middelen vallen vrij door het tarief van de vennootschapsbelasting te verhogen tot 30 procent en de verlaagde tarieven voor de opbrengst van octrooien en de winst van financieringsmaatschappijen te schrappen. Bij een vennootschapsbelastingtarief van 30 procent vervalt de
304
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 305
noodzaak van de speciale winstvrijstelling voor ondernemers uit het middenen kleinbedrijf die hun zaak drijven in de vorm van een eenmanszaak. De opbrengst van de winstbelastingen neemt door deze maatregelen toe met 3,1 miljard euro (7.8). De in totaal beschikbare 3,8 miljard euro kan gericht worden ingezet om de lastendruk voor werknemers en zelfstandige ondernemers te verlichten via een verhoging van de arbeidskorting met 650 euro. Het verschil tussen uitkering en loon op het niveau van het sociaal minimum neemt hierdoor toe van 113 tot 167 euro per maand. Mogelijkheden om een nieuwe pensioenfondsbelasting in te voeren verdienen serieus te worden uitgespit. Haar jaarlijkse opbrengst – bij een tarief van 0,25 procent – van 1 3/4 miljard euro zou voldoende zijn om de arbeidskorting met nog eens 300 euro te verhogen. Bij een korting van 2.300 euro (1.357 + 650 + 300) gaan uitkeringsontvangers die een baan aanvaarden, er financieel werkelijk een stap op vooruit: met bijna 200 euro per maand. Degenen die weinig verdienen, betalen onvoldoende belasting om ten volle van de fors verhoogde arbeidskorting te kunnen profiteren. Hun ‘verzilveringsprobleem’ wordt opgelost doordat de fiscus in zulke gevallen de ongebruikte arbeidskorting uitkeert. De overdrachtsbelasting moet niet worden verlaagd (7.8) meer groene belastingen? De belastingmix verandert ook door het aandeel van de consumptiebelastingen op te voeren. Ecotaksen zijn in veel gevallen het meest geschikte instrument om bedrijven en gezinnen attent te maken op de noodzaak zuinig en zorgvuldig met onze leefomgeving om te gaan. De energiebelasting – voor kleingebruikers van aardgas al 15 cent per kuub – spoort gezinnen aan geld te investeren in betere woningisolatie en de thermostaat van de cv wat lager te zetten. Als gevolg van de al in 1972 ingevoerde waterverontreinigingsheffing loost het bedrijfsleven inmiddels veel minder afvalstoffen in kanalen, de grote rivieren en de Noordzee. De linkse partijen zijn voorstander van tal van nieuwe heffingen, zoals op verpakkingen. Zulke heffingen hebben weliswaar een hoge symboolwaarde, maar ze helpen niet erg en brengen in verhouding tot de uitvoeringskosten betrekkelijk weinig op. Het is veel doeltreffender om de tarieven van be-
305
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 306
staande belastingen op te schroeven, vooral die op het gebruik van energie in het algemeen en die op het autogebruik in het bijzonder. Hoe eerder een forse kilometerheffing wordt ingevoerd, hoe beter. Haar opbrengst moet worden toegevoegd aan de algemene middelen, en niet exclusief worden gereserveerd voor aanleg en onderhoud van (spoor)wegen. Het regeerakkoord uit februari 2007 kondigt aan dat in deze kabinetsperiode ‘het systeem van kilometerheffing (gedifferentieerd naar tijd, plaats en milieukenmerken) – eventueel gefaseerd – zal worden ingevoerd’. Daartoe moet wel aan twee randvoorwaarden zijn voldaan: bestaande autobelastingen gaan naar rato omlaag, en de kosten van de heffing mogen niet meer bedragen dan 5 procent van haar opbrengst. De coalitiepartijen lijken zelf niet erg in dit project te geloven. In het Financieel kader voor de periode 20082011 (een bijlage van het regeerakkoord) is in elk geval geen opbrengst van de kilometerheffing terug te vinden. Het tarief van de energiebelasting voor grootverbruikers is nog altijd extreem laag. Een bedrijf dat meer dan 10 miljoen kubieke meter aardgas verstookt, betaalt 0,77 cent per kuub, eentwintigste van het tarief voor kleinverbruikers. Een hoger tarief kan de concurrentiepositie van de betrokken bedrijven schaden, zolang buitenlandse concurrenten geen vergelijkbare heffing hoeven te betalen. De vraag blijft of werkgelegenheidsargumenten voldoende zijn om energieslurpers te ontzien. In mijn ogen zijn de bestaande tarieven voor grootverbruikers te laag. Vanuit linkse optiek kleeft aan groene belastingen een groot bezwaar: zij drukken in verhouding het zwaarst op gezinnen met lagere inkomens. De opbrengst van milieubelastingen moet daarom worden teruggesluisd naar de gezinnen, bij voorkeur in de vorm van een verhoging van de algemene heffingskorting. Bij deze vorm van lastenverlichting profiteert elke belastingplichtige in euro’s evenveel. Maar in verhouding gaat het grootste voordeel naar huishoudens met lagere inkomens, die ook het meeste last hebben van hogere belastingen op aardgas, benzine en andere brandstoffen. accijnsverhoging De accijnzen op alcohol en tabak kunnen omhoog.28 Daarbij mag het prijsverschil met de buurlanden niet zo groot worden dat consumenten massaal gaan shoppen in de Duitse en de Belgische grensstreek.
306
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 307
aandeel bestuurslagen Wat betreft het aandeel van bestuurslagen pleit uitsluitend GroenLinks voor een groter gemeentelijk belastinggebied. Het eist eerherstel voor de onroerendezaakbelasting van woninggebruikers. Ik denk dat het goed is de belastingheffing nog veel sterker te decentraliseren. In vergelijking met de situatie in andere landen heffen gemeenten in ons land weinig eigen belastingen. Hun belastinggebied moet toenemen, zodat zij gemiddeld ongeveer een kwart van hun uitgaven uit eigen belastingmiddelen kunnen dekken. De lokale democratie is ermee gediend als de gemeenteraad jaarlijks debatteert en beslist over een gemeentelijk belastingplan dat ertoe doet (8.9). De onroerendezaakbelasting (ozb) is veruit de meest geschikte plaatselijke belasting. Voor woninggebruikers is zij met ingang van 2006 afgeschaft. Die maatregel moet worden teruggedraaid. Hierdoor zien gemeenten hun inkomsten met 1,3 miljard euro toenemen. Een even groot bedrag wordt door de rijksoverheid niet langer in het gemeentefonds gestort, zodat de rijksbelastingen tegelijkertijd met 1,3 miljard euro dalen. Hogere gemeentebelastingen en lagere rijksbelastingen vallen tegen elkaar weg, zodat de portemonnee van de burger gespaard blijft. Om te voorkomen dat de ozb-tarieven hoog oplopen, kan uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied worden gekoppeld aan de invoering van een nieuwe gemeentelijke belasting. Nogal wat plaatselijke bestuurders voelen voor gemeentelijke opcenten op de landelijke inkomensheffing. Hier zitten technisch nogal wat haken en ogen aan. Een eenvoudiger alternatief is de invoering van een ingezetenenbelasting: een vast bedrag dat elke volwassen inwoner van de gemeente verschuldigd wordt. bindingsprobleem Het besluitvormingsproces om toe te werken naar de lagere gestroomlijnde tariefstructuur uit tabel 10.4, in combinatie met een wat verhoogd toptarief, kent een enorme hobbel. Om schokeffecten voor de huishoudportemonnee van miljoenen belastingbetalers en voor de hele economie te voorkomen kunnen wijzigingen in de fiscale behandeling van de eigen woning, van kostwinnersgezinnen en bij het verlaagde ouderentarief niet van de ene op de andere dag worden doorgevoerd. De uiteindelijke tariefstructuur valt daarom pas te realiseren na een ruime overgangsperiode van zeg minimaal
307
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 308
tien jaar. Tijdens die overgangsperiode verslijt ons land ten minste twee tot drie kabinetten, die van politieke samenstelling kunnen veranderen. Dit schept onzekerheid of de aanvankelijk gekozen blauwdruk voor een herzien belastingstelsel ongeschonden de eindstreep haalt. Burgers zullen twijfelen of het zuur van de dekkingsmaatregelen van meer dan 14 miljard euro wel opweegt tegen het zoet van een tariefverlaging waarmee evenveel geld is gemoeid. Een later aantredend kabinet kan immers op twee manieren de krenten uit de pap halen. Aan de ene kant door goede sier maken met een verlaging van het tarief, terwijl dat kabinet het vinden van dekking door fiscale faciliteiten te schrappen aan zijn opvolger overlaat. Aan de andere kant kan een nieuw aangetreden kabinet met een beroep op de blauwdruk van zijn voorganger aftrekposten en vrijstellingen schrappen, maar de extra belastingopbrengst voor andere zaken dan tariefverlaging gebruiken. De kans op fiscaal zigzagbeleid is uitgesproken groot wanneer centrumlinkse en centrum-rechtse kabinetten elkaar afwisselen. Links en rechts denken over tal van zaken nu eenmaal verschillend, zeker over de wenselijke herziening van onze inkomensheffing. De kans dat een centrum-rechtse coalitie de op deze bladzijden gepresenteerde blauwdruk omarmt, is bijvoorbeeld niet bijster groot. Er bestaat echter geen mogelijkheid om burgers zekerheid te geven over het fiscale beleid in de eerstkomende tien à vijftien jaar. Ieder kabinet kan nota’s en belastingwetgeving van zijn voorgangers immers bijstellen of terugdraaien. Belastinghervormers moeten leven met dit onoplosbare bindingsprobleem. Een progressief belastingstelsel vormt voor linkse mensen een wenkend perspectief. Een ingrijpende belastingherziening zal echter altijd omvangrijke groepen belastingbetalers hard raken. Om hun fiscale pijn te verzachten is een langdurige overgangsperiode soms onvermijdelijk. Het bindingsprobleem laat zich niet wegredeneren. Voor belastinghervormers mag dit nooit een reden zijn om bij de pakken neer te zitten. Daarvoor is het ideaal van een nieuw stelsel, waarbij de belastingdruk eerlijker over alle belastingbetalers is verdeeld, veel te belangrijk.
308
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 309
tekstkaders 2.1 2.2 2.3 2.4 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 5.1 5.2 5.3 6.1 6.2 7.1 8.1 8.2 9.1 9.2 10.1
Economen over belastingpeil en economische groei 35 De beperkingen van het koopkrachtplaatje 43 Drukverdeling van belastingen in Nederland, 1991/1992 55 Belastingpeil en belastingdruk van huishoudens 57 Beleidsarm cpb-scenario kent forse lastenstijging 68 Belastingpeil en microlastendruk 74 Eigen huis als bron van inkomen 90 Matteüseffect in beeld 92 Leefvorm en belastingdruk 95 Kleptocratentaks onhaalbaar 102 Extra belastingopbrengst eigenwoningvariant 116 Beperking van de renteaftrek: buitenlandse ervaringen 120 Extra belastingopbrengst pensioenvariant 124 Complicatie bij stroomlijning tarief: het ouderentarief 129 sp-fractieleider Marijnissen over het toptarief 131 Geen gat in de schatkist 134 Belastinghervorming: zoet voor de top 136 Voordelen vlaktaks niet aangetoond 142 Vlaktaks plus heffingskorting: gematigde progressie 146 Krimpende grondslag volksverzekeringspremies 159 pvda-plan voor vergrijzingsbijdrage van ouderen 168 Twee miljonairs over het successierecht 207 pvda-fractieleider Bos over gemeentelijke belastingen 224 Gemeentelijke btw? 228 Shinsei Bank 247 De Tokyo-connection 259 Tobin-taks: kansloos idee 294
tabellen 1.1 Onze belastingen en hun opbrengst 17 2.1 Belastingpeil van industrielanden, 1975-2003 34
309
WieBetaalt_Def
2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 3.1 3.2 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 5.1 5.2 5.3 5.4 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7
15-05-2007
10:48
Pagina 310
Belastingmix van industrielanden, 2003 38 Verandering belastingmix van industrielanden, 1975-2003 39 Onze belastingmix, 1975-2005 41 Bedrag en druk van de inkomensheffing 45 Drukverdeling van belastingen op goederen, 1999 50 Drukverdeling van belastingen op inkomen, 1999 51 Overheidsfinanciën, 2008-2011 71 Fiscale keuzen van sp, pvda, cda en vvd, 2008-2011 75 Inkomensheffing: grondslag en opbrengst, 2002 83 Schijventarief inkomensheffing 88 Gebruik van twee belastinguitgaven, 2003 92 Koopkrachtgevolgen bij afschaffing ‘aanrechtsubsidie’ 95 Drukverschil inkomensheffing per leefvorm 96 Tariefverlaging: sp- en vvd-variant 98 Toptarief inkomstenbelasting: internationale vergelijking 105 Opbrengst grondslagverbreding inkomensheffing 110 Nieuw tarief inkomensheffing 132 Nieuw tarief inkomensheffing: inkomensgevolgen 133 Gelijk inkomen, ongelijke inkomensheffing 141 Overstap op vlaktakstarief van 35 procent: inkomensgevolgen 144 Vlaktaks met gematigd progressieve drukverdeling 146 Top vijf totale beloning, 2005 148 Vijf volksverzekeringen 153 Premiedruk aow, anw en awbz 155 Premiestructuur aow, anw en awbz 160 Overheidsfinanciën, 2006-2040 169 aow-uitkering, 1970-2005 171 Vermogensbelastingen: internationale vergelijking 179 Vermogensbezit huishoudens, 2005 181 Vermogensverdeling, 2002 182 Eigen huis en fiscus 189 Tarief schenkings- en successierecht 193 Tarief vennootschapsbelasting, 2007 195 Beleggingsrendement en betaalde belasting, 1984-2002 201
310
WieBetaalt_Def
7.8 7.9 8.1 8.2 8.3 8.4 9.1 10.1 10.2 10.3 10.4
15-05-2007
10:48
Pagina 311
Eenmanszaak of bv: belastingdruk in 2007 212 Eenmanszaak of bv: eigen alternatief 213 Ontvangsten van gemeenten en provincies, 2004 217 Opbrengst van gemeentelijke heffingen 220 ozb-tarief en gemiddelde ozb-aanslag 226 Gemeentelijke inkomstenbelasting: twee varianten 229 Tarief vennootschapsbelasting: internationale vergelijking 245 Belastingbeloften van de pvda 277 Bouwstenen voor progressieve belastingpolitiek 287 Belastingplannen kabinet-Balkenende iv 297 Nieuw tarief inkomstenbelasting 304
figuren 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3.1 6.1 6.2 6.3 9.1 10.1
Collectieve uitgaven en collectievelastenpeil, 1950-2006 33 Onze belastingmix, zonder de sociale premies 42 Drukverdeling van de inkomensheffing (65-min), 2002 47 Drukverdeling van de inkomensheffing (65-plus), 2002 48 Drukverdeling van belastingen op goederen en inkomen, 1999 52 Drukverdeling van alle belastingen, 1991/1992 54 Koopkrachtontwikkeling bij vvd- en sp-programma, 2008-2011 65 Drukverdeling van de inkomensheffing voor 65- en 65+, 2002 156 Gemiddeld inkomen naar leeftijd 172 Draagkracht 65-plussers straks groter dan draagkracht 65-minners 173 Omzet van bijzondere financiële instellingen, 1996-2002 251 Drukverdeling van alle belastingen, 1991/1992 266
311
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 312
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 313
noten
hoofdstuk 1 1 Behalve uit de opbrengst van belastingen en sociale premies kunnen overheidsuitgaven worden gefinancierd met de opbrengst van allerlei niet-belastingmiddelen, zoals het staatsaandeel in de aardgaswinsten, opgelegde boetes en voordelen uit het gemeentelijk grondbedrijf. De niet-belastingmiddelen, waarmee in 2006 in totaal bijna 34 miljard euro is gemoeid, blijven hierna buiten beschouwing. 2 In 2002 bedroeg de heffingsgrondslag 262 miljard euro; zie tabel 4.1. 3 Dit tarief wordt geheven over elke euro van het inkomen. Houden belastingplichtigen aanspraak op een of meer heffingskortingen (zie onderdeel 4.5), dan komt het tariefpercentage zelfs tegen de 100 procent te liggen. 4 Sociale uitkeringen worden met name verstrekt door de Sociale Verzekeringsbank (aow, kinderbijslag), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen en de gemeenten (bijstand). 5 Deze regeling is van toepassing wanneer de particuliere aandeelhouder 5 procent of meer van de aandelen in een bepaalde vennootschap in handen heeft. 6 Bij de uitkering van dividend houdt de uitbetalende vennootschap 25 procent dividendbelasting in. De dividendbelasting mag worden verrekend met de over inkomen in box 2 of box 3 verschuldigde inkomstenbelasting. Het dividend zelf is daardoor belastingvrij. Zie ook noot 7. 7 Een vennootschap die winst aan de aandeelhouders uitkeert moet daarop 25 procent dividendbelasting inhouden. De aandeelhouder kan de ingehouden dividendbelasting verrekenen met de te betalen inkomstenbelasting. Pensioenfondsen die in aandelen beleggen kunnen de dividendbelasting bij de fiscus terugvragen. Met ingang van 2007 is het tarief van de dividendbelasting verlaagd van 25 tot 15 procent. 8 De opbrengst van de gemeentelijke belastingen bedraagt 3,4 miljard euro, of krap 1,7 procent van de totale belastingopbrengst van bijna 205 miljard euro. Naast eigen belastingen leggen de gemeenten bestemmingsheffingen op met een gezamenlijke opbrengst van bijna 3,3 miljard euro. Zie het overzicht van de gemeentelijke heffingen in tabel 8.2. 9 Het tarief van de ingezetenenomslag varieert per waterschap en ligt tussen 14 euro en 90 euro per jaar. Bron: coelo (2006), 89. 10 Het tarief van de heffing krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren varieert per waterzuiveraar en ligt voor een meerpersoonshuishouden tussen 126 euro en 212 euro per jaar. Bron: coelo (2006), 87. 11 De zvw-premie is verschuldigd over loon, winst, sociale uitkeringen (voor ouderen dus ook de aow) en aanvullend pensioen. 12 Op deze regel bestaat één uitzondering. Voor elk jaar dat iemand tussen zijn 15de en 65ste in het buitenland woonde zonder vrijwillig de aow-premie door te betalen, wordt de aowuitkering later met 2 procent gekort. 13 Voor de aangroei van het tegoed is uitgegaan van een gemiddeld rendement van 4 procent. Merk op dat het maximum voor het levenslooptegoed van 210.000 euro (210 procent van het jaarsalaris) niet wordt overschreden.
313
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 314
hoofdstuk 2 1 Webber en Wildavsky (1986), 71-72. 2 Het Centraal Bureau voor de Statistiek stelt dat minder dan 1 procent van de economische activiteit in ons land in de Nationale rekeningen ongeregistreerd blijft. Zie: cbs (2004), 93-104. 3 Het Centraal Planbureau (cpb 2006a, 169) geeft voor 2006 een collectievelastenpeil van 39,6 procent van het bbp. Naast de in tabel 1.1 opgesomde belastingen rekent het cpb nog een aantal andere heffingen tot de collectieve lasten, waaronder bestemmingsheffingen van gemeenten, zoals het rioolrecht en de afvalstoffenheffing. 4 De collectieve lasten bestaan uit het totaal van de belasting- en premieontvangsten, plus enkele niet-belastingontvangsten, waaronder milieuheffingen en opbrengsten uit voorzieningen waarvan het gebruik door de overheid verplicht is gesteld. 5 oeso (2005a), 19. De cpb-cijfers die de basis vormen voor figuur 2.1 wijken door definitieverschillen in geringe mate af van de oeso-cijfers in tabel 2.1. 6 Myles (2000), 157. 7 Myles (2000), 161. 8 Leibfritz, Thornton en Bibbee (1997), 15. 9 scp (2004a), 66 en Kuhry, Pommer en Eggink (2006), 222. 10 Een aanzienlijk deel van de Amerikanen is slechter af, bijvoorbeeld de 15 procent van de bevolking die de premie van de particuliere ziektekostenverzekering niet kan betalen en dus onverzekerd rondloopt. 11 Adema et al. (2004), 118. 12 Door definitieverschillen, het verschil in eindjaar (2003 respectievelijk 2005) en afrondingen zijn de cijfers in tabel 2.3 en 2.4 niet helemaal onderling vergelijkbaar, maar de gesignaleerde trends tonen veel overeenkomst. 13 Cnossen (2006), 14. 14 Met ingang van 2006 is de verplichte ziekenfondsverzekering vervallen. Sindsdien verplicht de Zorgverzekeringswet iedere volwassen ingezetene van Nederland een basisverzekering tegen ziektekosten te sluiten bij een particuliere zorgverzekeraar. 15 Voor jaren na 2002 is nog geen definitieve drukverdeling beschikbaar. Niet verbazingwekkend, want de belastingdienst moet eerst (vrijwel) alle aanslagen hebben opgelegd, voordat de noodzakelijke gegevens aan het cbs kunnen worden doorgegeven. 16 Het scp bepaalt uitsluitend de verdeling van de door huishoudens betaalde belastingen. Ook bedrijven en de overheid dragen bijvoorbeeld btw, energiebelasting en motorrijtuigenbelasting af. Die zijn niet begrepen in de verdelingen in tabel 2.6. 17 Merk op dat de aandelen van de 10-procentgroepen in het totale bruto inkomen in beide gegevensbestanden iets verschillen. In tabel 2.7 is het aandeel van de eerste 10-procentgroep 1 punt groter dan in tabel 2.6, het aandeel van de vierde en de achtste groep is in tabel 2.7 daarentegen 1 punt geringer dan in tabel 2.6. hoofdstuk 3 1 Over de vraag of en in welk tempo de nu uitstaande overheidsschuld moet worden weggewerkt wordt verschillend gedacht. In een studie naar de gevolgen van de vergrijzing geeft het cpb aan dat de begroting gedurende een reeks van jaren een overschot zou moeten tonen, om de lasten en lusten van overheidsvoorzieningen gelijkmatig over opeenvolgende generaties te verdelen (Van Ewijk et al., 2006a). De wbs bracht eerder een rapport over de staatsschuld uit (Don et al., 2000). 2 Door tijdgebrek heeft het cpb bij de Tweede-Kamerverkiezingen van 2003 moeten afzien van de gebruikelijke analyse van de financieel-economische gevolgen van de verkiezingsprogramma’s. Prompt beschuldigden partijen elkaar van ‘gaten’ in de financiële verant-
314
WieBetaalt_Def
3 4 5 6 7 8
9 10 11 12 13 14 15 16
15-05-2007
10:48
Pagina 315
woording van de programma’s, zonder dat de kiezers deze verwijten konden toetsen aan objectieve cijfers van het cpb. Daarmee was het nut van de exercitie andermaal overtuigend aangetoond. cpb (2006b). Jansen (2006). Bij deze ruimteberekening heeft het cpb rekening gehouden met alle bestaande regelingen, volgens de gebruikelijke beleidsarme aanpak. cpb (2006b), 35. Al deze bedragen zijn gecorrigeerd voor de prijsstijging van het bbp in de jaren 2008-2011. De bedragen in lopende prijzen komen dus hoger uit. Studiegroep Begrotingsruimte (2006). cpb (2006a), 134. Dit kabinet stelde overigens dat de microlasten gelijk zijn gebleven, met name doordat de zorgtoeslag (3 miljard euro) niet als een uitgaaf maar als een belastingverlaging is geboekt. De vvd bezuinigt 1 miljard euro door de uitkeringen in de periode 2008-2011 te koppelen aan de prijzen in plaats van aan de cao-lonen. Zie: cpb (2006b), 152. cpb (2006b), 143 en 157. De Vries (2005), 57 e.v. De Kam en Ros (2006). cpb (2002), 104. Het volume van de overheidsuitgaven neemt toe met 18 3/4 miljard euro. Uitgaande van een jaarlijkse inflatie van 13/4 procent liggen de nominale overheidsuitgaven in 2011 globaal 36 miljard euro hoger. Cornet et al. (2006). Afgezien van de forse lastenstijging die al besloten ligt in het beleidsarme scenario.
hoofdstuk 4 1 Bij de berekening van de verschuldigde belasting is rekening gehouden met een deel (2,45/34,15) van de arbeidskorting (1.357 euro) en de algemene heffingskorting (1.990 euro). 2 De gemiddelde druk blijft altijd iets lager dan 52 procent, omdat ook iemand met een miljoeneninkomen over de eerste 52.228 euro lagere percentages dan 52 verschuldigd is en daarnaast heffingskorting krijgt (zie onderdeel 4.5). 3 Wel betalen ondernemers belasting over bij de bedrijfsuitoefening behaalde vermogenswinst, bijvoorbeeld wanneer zij hun winkelpand voordelig hebben verkocht. Daarnaast voldoen grootaandeelhouders belasting over het voordeel dat zij behalen bij verkoop van hun pakket aandelen, voor zover dit een ‘aanmerkelijk belang’ vormt. 4 Daarnaast houdt de werkgever premies voor de drie volksverzekeringen in (zie onderdeel 6.1). Loonbelasting en deze premies samen staan bekend als de loonheffing. 5 Met ingang van 2007 is het algemene tarief van de vennootschapsbelasting verlaagd tot 25,5 procent. 6 Uitsluitend voor voordelen genoten bij het vervreemden van een aanmerkelijk belang gold ook vóór 2001 al een vast tarief: aanvankelijk 20 procent, in 1997 verhoogd tot 25 procent. 7 Tweede Kamer (2006-2007c), 98-99. 8 Daar staat tegenover dat door particulieren geleden vermogensverliezen als hoofdregel ook niet in aftrek komen bij de berekening van het verzamelinkomen. 9 Wel kon de man een aftrek claimen voor arbeidsinkomsten van zijn echtgenote. In 1972 bedroeg deze aftrek 1.000 gulden (454 euro) plus 20 procent van haar arbeidsinkomsten boven 1.000 gulden. Deze aftrek bedroeg ten hoogste 4.000 gulden (1.816 euro). 10 Hierbij is rekening gehouden met de maximale aftrek wegens arbeidsinkomsten van de gehuwde vrouw van 1.816 euro (zie vorige voetnoot). 11 Tweede Kamer (2006-2007c), 61.
315
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 316
12 Van Ewijk et al. (2006b), 17. 13 Hierbij is de vrijstelling in verband met de kapitaalverzekering eigen woning (0,3 miljard euro) nog buiten beschouwing gelaten. 14 Met ingang van 2007 is dit percentage verlaagd van 0,6 naar 0,55. 15 Van Ewijk et al. (2006b, 19); Koning, Saitua en Ebregt (2006), 51. 16 cpb (1998), 11. 17 Ter illustratie: in de periode 2001-2003 groeide de omvang van de hypotheekrenteaftrek al met gemiddeld 12 procent per jaar. Bron: cpb (2005a), 144. 18 Dit was de belastingvrije som voor een belastingplichtige in de toenmalige tariefgroep 2, het standaardgeval. 19 Commissie-Stevens (1991), 251. 20 De netto aow-uitkering zal zelfs iets stijgen, want als de ouderen 2 miljard gaan bijdragen aan de financiering van de aow, kan de aow-premie met bijna 1 procentpunt omlaag (of de rijksbijdrage daalt met dit bedrag). In het eerste geval houdt de minimumloner dankzij de premieverlaging netto meer over. Die verbetering van het netto minimumloon wordt via de koppeling van de sociale uitkeringen ook aan de aow’ers doorgegeven. 21 oeso (1994), 62. 22 Evers, De Mooij en Van Vuuren (2005), 29. 23 oeso (1995), 58-62. 24 In dit voorbeeld is de algemene vrijstelling (heffingvrij vermogen) van 19.698 euro buiten beschouwing gelaten. 25 De verschuldigde belasting (1.200 euro) bedraagt 6 procent van het werkelijk behaalde rendement (20.000 euro). 26 De belastingbesparing door de hypotheekrenteaftrek (in box 3 niet mogelijk) bedroeg bijna 11,5 miljard euro. Daar komt 7,5 miljard euro belastingbesparing bij, doordat over in het eigen huis gestoken eigen vermogen slechts een rendement van gemiddeld amper 0,5 procent wordt belast, in plaats van 4 procent in box 3. Anderzijds betalen eigenwoningbezitters 2 miljard euro aan de fiscus over het huurwaardevoordeel, dat in box 3 niet aan de orde is. Het totale voordeel komt zo uit op 11,5 + 7,5 – 2 = 17 miljard euro. Zie: Koning, Saitua en Ebregt (2006), 49. 27 oeso (2004), 56-57. 28 scp (2004b), 531. 29 Zo’n voorstel is te vinden in: Arnold (2002, 324). Het idee spreekt ook sommige politici aan. In 2004 stelde de Socialistische Partij voor dat de aftrekbare hypotheekrente in box 1 niet hoger kan zijn dan bij een hypotheek met een looptijd van dertig jaar en 3 procent aflossing per jaar. Zie: cpb (2004). Het verkiezingsprogramma van de sp uit 2006 kiest voor een andere aanpak; zie onderdeel 10.4. 30 Stevens (2005, 101) toont zich een warm pleitbezorger van deze variant. 31 Bij dit rekenvoorbeeld is verondersteld dat de drempel van het heffingsvrije vermogen (19.698 euro) al is verbruikt. 32 Dit cijfer komt uit een recent rapport van medewerkers van het Centraal Planbureau (noot 26). Een wat geringere meeropbrengst van circa 15 miljard euro laat zich berekenen door gegevens te combineren uit de tabellen 1, 15 en 16 in een notitie van het Ministerie van Financiën (2006) met varianten voor de fiscale behandeling van het eigenwoningbezit. 33 Stevens en De Mooij (2005), 51. 34 Ministerie van Financiën (2006), 9. 35 Door het vervallen van de renteaftrek zijn de eigenwoningbezitters 11 miljard slechter af. Daar staan twee lastenverlichtende maatregelen tegenover, die elk 2 miljard euro waard zijn: zij hoeven niet langer een bedrag wegens belaste huurwaarde bij hun inkomen te tellen en de overdrachtsbelasting vervalt.
316
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 317
36 Het cpb rekent hier met een marktconform rendement van 7 procent. 37 Koning, Saitua en Ebregt (2006), 53. 38 Het cpb rekent hier met een rendement van 5,5 procent. 39 eib (2006), 4. 40 De reële rente is gelijk aan de nominale rente verminderd met het inflatiepercentage. Als de nominale rente 4,5 procent is en de inflatie bedraagt 1,5 procent, is de reële rente 3 procent. 41 Verbruggen et al. (2005), 11. 42 Boelhouwer en De Vries (2005), 109. 43 Koning, Saitua en Ebregt (2006), 48; Van Ewijk et al. (2006b), 26-29. 44 Dit is de aow-uitkering van iemand die met een partner samenwoont. Voor een alleenstaande bedraagt de aow-uitkering 11.925 euro. 45 aow (8.200) plus aanvullend pensioen (25.000) = 33.200 euro = 74 procent van het eindsalaris van 45.000 euro. 46 Welk land mag heffen – het nieuwe woonland of Nederland – hangt af van wat daarover is bepaald in het belastingverdrag dat beide landen hebben gesloten. 47 cpb (2005b), 5. 48 Toelichting in een e-mail van het cpb, gedateerd 22 februari 2007. 49 cpb (2006b), 166. 50 De minimumaftrek geldt vanaf een jaarwinst van 56.030 euro. 51 Tweede Kamer (2006-2007d), 19. 52 Art. 7, lid 1, Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. 53 Zo is een oplossing gevonden voor het verzilveringsprobleem van belastingbetalers met een laag inkomen. 54 Goudswaard, Caminada en Vording (2004), 60. 55 Mededeling cbp, 10 januari 2007. 56 Zie tekstkader 2.2 en onderdeel 3.3. hoofdstuk 5 1 Het betreft de huurtoeslag (1 miljoen ontvangers), de zorgtoeslag (6 miljoen ontvangers) en de kinderopvangtoeslag (0,2 miljoen ontvangers). 2 Om dit voorbeeld niet nodeloos te compliceren is geen rekening gehouden met de door de werknemer verschuldigde inkomensafhankelijke zvw-premie, waarvoor hij van zijn werkgever een belaste vergoeding ontvangt. 3 De wet bepaalt dat dit rendement 4 procent bedraagt, ongeacht het werkelijk behaalde beleggingsresultaat. 4 Deze lage gemiddelde druk houdt verband met het ouderentarief: 65-plussers betalen over hun inkomen uit werk en woning in de eerste en de tweede schijf geen 17,9 procent aowpremie. 5 Op grond van tussen Nederland en andere landen gesloten verdragen ter voorkoming van dubbele belasting worden uitkeringen van een Nederlands pensioenfonds aan een in het buitenland wonende pensioengerechtigde doorgaans elders belast. Voor ambtenaren geldt een afwijkende regeling: over hun pensioen wordt in Nederland belasting geheven, ook wanneer zij na het moment van hun pensionering naar het buitenland zijn verhuisd. 6 Bijvoorbeeld Raad van Economisch Adviseurs (2005), 10. 7 Hierbij is de heffingskorting met 1.400 euro verhoogd om lagere inkomensgroepen te compenseren voor het hogere tarief. 8 Jacobs et al. (2006), 102. 9 Deze variant kent een tarief van 37,5 procent, terwijl de heffingskorting onveranderd blijft. 10 Keen, Kim en Varsano (2006). 11 De Kam (1977).
317
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 318
12 Het gaat hier om door particuliere beleggers en woningbezitters behaalde vermogenswinsten. Ondernemers die hun zaak met winst verkopen en grootaandeelhouders die hun aandelenpakket met winst afstoten, zijn over deze voordelen wel inkomstenbelasting verschuldigd. 13 Stevens (1980), 502-506. 14 Commissie-Oort (1986), 175-183; Commissie-Stevens (1991), 243-254. 15 De Kam en Van Herwaarden (1989), 177-187. 16 Goudswaard, Caminada en Vording (2004), 62-69. 17 Dales (2005), 48-49. 18 Van Asselt (2001), 58. 19 Caminada, Goudswaard en Vording (2006), 75. 20 Dit is 17 procentpunten verschil (tussen de tariefpercentages van 52 en 35) over 10 miljoen euro. Hierbij is dus rekening gehouden met aftrekposten en vrijgestelde bestanddelen tot een bedrag van ruim 800.000 euro. Misschien is dit een onderschatting. 21 Ongeveer twee derde van de Nederlanders wil dat de inkomensverschillen (een beetje, respectievelijk veel) kleiner worden. Zie: Becker (2005), 78. 22 De redacteur van een bundel met bijdragen over de bereidheid van Amerikaanse belastingbetalers om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen concludeert onder andere: ‘Positive attitudes towards the tax system and pleasant, efficient contacts with the tax collection agency can increase compliance’. Zie: Slemrod (1992), 7. hoofdstuk 6 1 Behalve ingezetenen vallen soms ook buitenlanders onder de werkingssfeer van de volksverzekeringen. Het gaat om mensen die elders wonen, maar die inkomsten uit Nederland genieten waarop hier loonbelasting wordt ingehouden. 2 De awbz bood oorspronkelijk dekking tegen onverzekerbare ziektekosten, bijvoorbeeld bij langdurig verblijf in een ziekenhuis, verpleeghuis of verzorgingshuis. Later zijn ook de uitgaven voor sommige verzekerbare risico’s, zoals thuiszorg, bij de awbz ondergebracht. 3 Sinds 2001 worden de fondsen voor de volksverzekeringen gecompenseerd voor de daling van de premieopbrengst als gevolg van de invoering van de Wet inkomstenbelasting 2001. De premie brengt minder op door de toen ingevoerde heffingskortingen. De compensatie voor de fondsen staat daarom bekend als de Bijdrage in de Kosten van Kortingen. Deze bikk is in de opstelling uit tabel 6.1 als rijksbijdrage aangemerkt. 4 De korting is berekend met als uitgangspunt de verhouding tussen premies (31,7 procent) en de inkomstenbelasting (2,45 procent) in het gecombineerde tarief van de eerste schijf. Dus: 31,7/34,15 x 1.990 = 1.847 euro. 5 De korting van ouderen is berekend met als uitgangspunt de verhouding tussen premies (13,8 procent) en de inkomstenbelasting (2,45 procent) in het gecombineerde tarief van de eerste schijf. Dus: 16,25/34,15 x 1.990 = 947 euro. De (alleenstaande)ouderenkorting is buiten beschouwing gelaten. 6 Om de premieplafonds uit 1985 en 2005 onderling vergelijkbaar te maken is het plafond uit 1985 opgehoogd met de sinds 1985 opgetreden inflatie. 7 De opbrengst van de aow-premie en de rijksbijdrage worden door de minister van Financiën overgemaakt naar het Algemeen Ouderdomsfonds, dat wordt beheerd door de Sociale Verzekeringsbank (svb). De svb verzorgt de aow-uitkeringen. Het Algemeen Ouderdomsfonds moet niet worden verward met het aow Spaarfonds. Dit is een onderdeel van de rijksbegroting waarop jaarlijks enkele miljarden worden bijgeschreven. Het gaat bij deze post om een boekhoudkundige goocheltruc, die is bedoeld om onrust onder de kiezers over de betaalbaarheid van de aow te bezweren. In het Spaar‘fonds’ zit geen stuiver, het is slechts een papieren claim op de rijksoverheid.
318
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 319
8 Naast deze rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds van 4,3 miljard euro komt nog eens 2,6 miljard euro ten laste van de rijksbegroting (Tweede Kamer 2006-2007a, 106) als Bijdrage in de Kosten van Kortingen (bikk). 9 Het gaat bij deze overheveling met name om de geestelijke gezondheidszorg, waarmee bijna 3 miljard euro per jaar is gemoeid. Door allerlei technische problemen krijgt de operatie eerst op 1 januari 2008 haar beslag. In de tussentijd wordt uit de kas van de Zorgverzekeringswet 2,5 miljard euro (in 2006) en 2,8 miljard euro (in 2007) overgemaakt naar het fonds van de awbz. Zie: Tweede Kamer (2006-2007b), 159. 10 Van Eekelen en Olieman (2003), 92. 11 Lipschits (1986), 320. 12 De aww (Algemene Weduwen- en Wezenwet) is de voorloper van de huidige Algemene nabestaandenwet. De heffingsgrondslagen van inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen zijn in 1990 gelijk gemaakt. Het programma spreekt zich niet uit over eventuele fiscalisering van de awbz. 13 Lipschits (1989), 245; Lipschits (1994), 58; Lipschits (1998), 153; Pellikaan, Voerman en Van Holsteyn (2002), 488. 14 Bos (2006). 15 Wel is de aow-uitkering in 2005 incidenteel met 100 euro verhoogd (jaarbedrag). Deze verhoging is niet toegepast voor uitkeringsontvangers jonger dan 65 jaar. 16 De hier weergegeven variant heeft het Centraal Planbureau meegenomen in de doorberekening van het pvda-verkiezingsprogramma. Zie: cpb (2006b), 150. 17 cpb (2006b), 55. 18 Van Ewijk et al. (2006a), 89. 19 cpb (2006a), 169. 20 Om de arbeidsdeelname van vrouwen te stimuleren blijkt het cda zelfs bereid de kostwinnersfaciliteit in de inkomstenbelasting op te offeren; zie onderdeel 4.7. 21 De Beer (2006), 278. 22 Ministerie van szw (2006), 13. 23 Bij de vooruitberekening van de inkomens tot 2030 zijn de bestaande wettelijke regelingen ongewijzigd gelaten. Verder is gecorrigeerd voor het verschil in samenstelling tussen grijze en groene huishoudens. Ouderen kunnen met een geringer inkomen toe, omdat de kinderen het huis uit zijn. 24 Over de bruto aow-uitkering (8.240 euro) wordt 17,9 procent (1.475 euro) verschuldigd. Ouderen claimen straks de algemene heffingkorting (1.990 euro) in plaats van de ouderenkorting (947 euro). Dat scheelt 1.043 euro. Door de voortaan tegen 34,15 procent belaste aow-uitkering bruto met 658 euro te verhogen, krijgt de aow’er compensatie voor de nog ontbrekende 432 euro. Berekening voor een senior met een partner. Die partner heeft een eigen aanspraak op aow. 25 cbs (2005), 98. Hierbij telt ook de waarde van eigen woningen mee. Mede doordat ouderen hun hypotheek in verhouding veel vaker hebben afgelost, is hun vermogenspositie bovengemiddeld gunstig. 26 Commission on Taxation and Citizenship (2000). hoofdstuk 7 1 Ook in veel andere industrielanden zijn de huizenprijzen gestegen. Elders is het tarief van sommige vermogensbelastingen echter vaker dan in Nederland verlaagd. 2 In de statistiek telt ook een zelfstandig wonende alleenstaande voor één gezinshuishouden. 3 Nieuwsbericht Ministerie van Financiën, 20 januari 2007. 4 Stel het vermogen is 100.000 euro. Het veronderstelde rendement van 4 procent bedraagt 4.000 euro. Daarover is 30 procent verschuldigd, dus 1.200 euro. Dit is 1,2 procent van de waarde van het vermogen.
319
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 320
5 Op deze regel bestaan twee uitzonderingen. Winst die ondernemers maken bij de verkoop van bedrijfsmiddelen, zoals een kantoor of loods, worden als inkomen uit onderneming belast in box 1. De winst die houders van een aanmerkelijk belang behalen bij het vervreemden van hun aandelen is belast in box 2. Zie het slot van onderdeel 4.3. 6 De aankoopkoers is lager dan 100 procent, omdat op de obligatie geen 4 procent rente wordt vergoed. Bij de koers van 96,15 komt het jaarrendement precies uit op de 4 procent die met de alternatieve obligatiebelegging kan worden behaald. 7 Het gaat hier om de waardestijging van de vermogensbestanddelen die nu in box 3 worden belast. Bron: Tweede Kamer (2005-2006a), 61. 8 De grondslag van de vermogensrendementsheffing is het gemiddelde van het vermogen aan het begin en het eind van het kalenderjaar. 9 Stevens (2001), 10-14. 10 Commissie-Rijkers (1998). 11 Nieuwbouw valt niet onder de overdrachtsbelasting; op de aangekochte grond en de aanneemsom drukt wel 19 procent omzetbelasting (btw). 12 Van Ewijk et al. (2006b), 29. 13 Het Financieele Dagblad, 14 december 2006. 14 Zie de uiteenzetting in onderdeel 2.5. 15 Begin 2007 was nog onbekend wanneer de verlaagde tarieven van de octrooibox en de rentebox ingaan, omdat beide boxen nog wachten op goedkeuring door de Europese Commissie. 16 Afgezien van de heffingskortingen waarop de belastingplichtige aanspraak kan maken. 17 cbs (2006b), 129. 18 Zie bijvoorbeeld: De Galan, De Haan en Peschar (1967), 13. 19 Zie bijvoorbeeld: Aardema (1988), Van Dijck (1988) en de Commissie-Rijkers (1998). 20 Een recent overzicht is te vinden in: oeso (2006). 21 Om precies te zijn, met: [184.300 – 121.700] / 121.700 x 100 procent = 51,4 procent. 22 In feite stellen sp en gl een vermogensaanwasbelasting voor, en geen vermogenswinstbelasting. Zie onderdeel 10.4. 23 Alleen de lengte van de tariefschijven wordt elk jaar (automatisch) aan de inflatie aangepast. 24 Joulfaian (2006, 266) schat dat de Amerikaanse estate tax (een belasting op de nalatenschap, niet op verkrijgingen uit de nalatenschap) ertoe leidt dat nalatenschappen 10 procent kleiner zijn dan anders het geval zou zijn. Onduidelijk is echter of dit komt doordat mensen met het oog op de estate tax minder vermogen accumuleren, of doordat zij met succes een deel van de belasting weten te ontgaan. 25 In het voorbeeld is gerekend met het box 2-tarief van 25 procent, hoewel dit – uitsluitend in 2007 – is verlaagd naar 22 procent voor aanmerkelijkbelangvoordelen tot maximaal 250.000 euro. 26 Door de tariefverhoging naar 30 procent neemt de opbrengst van de vennootschapsbelasting met 1,8 miljard euro toe. Zie: cpb (2006b), 173. De afschaffing van de octrooibox en de rentebox is goed voor 0,8 miljard euro. hoofdstuk 8 1 Daartegenover is de algemene uitkering uit het gemeentefonds met ruim 1 miljard euro verhoogd. De afhankelijkheid van de gemeenten van Haagse geldstromen is dus verder toegenomen ten opzichte van de situatie in 2004 die in tabel 8.1 is weergegeven. 2 In bepaalde gevallen kan de provincie ontheffing verlenen. 3 Zie: Boorsma, De Kam en Van Leeuwen (2004), 16. 4 De vng (2006b, 3) verklaart dat gemeenten naast een volwaardige ozb de mogelijkheid moeten krijgen een nieuwe lokale belasting in te voeren in de vorm van opcenten op de inkomstenbelasting, een ingezetenenbelasting of een andere belasting.
320
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 321
5 Voor dit onderdeel is gebruik gemaakt van esbl (2001), 83-99. 6 Stuurgroep Eenhoorn (2005). 7 Bij beide varianten is het bedrag van de belasting afhankelijk van het inkomen. Naar de letter is dit strijdig met artikel 219, lid 2, Gemeentewet, waarin is bepaald dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag zijn van het inkomen, de winst of het vermogen. Hetzelfde artikel voorziet echter uitdrukkelijk in de mogelijkheid bij wet van deze verbodsbepaling af te wijken. Zo’n afwijking zou hier aan de orde zijn, zonder dat gemeenten daarmee de vrijheid krijgen hun inkomstenbelasting te gebruiken voor het voeren van gemeentelijk inkomensbeleid. 8 hec (2006), 28 en 31. 9 Dit is misschien de reden dat het kabinet-Balkenende ii een voorlopige voorkeur had voor een heffing op basis van het verzamelinkomen. Zie: Tweede Kamer (2005-2006c), 11 en 12. 10 Deze variant is uitgewerkt in het rapport van de studiecommissie van de vng. Zie: Boorsma, De Kam en Van Leeuwen (2004), 45-46. 11 De inkomensverbetering is een gevolg van de netto-nettokoppeling die beoogt de netto bedragen van de laagste sociale uitkeringen te relateren aan het netto minimumloon. 12 Wel zal na verloop van jaren de herinnering aan de oorspronkelijk gegeven compensatie (in de vorm van een verlaging van de inkomensheffing die is verschuldigd aan het Rijk) vervagen, tenzij de extra verhoging van de heffingskorting (ter compensatie van de ingezetenenbelasting) tot in lengte van dagen afzonderlijk zichtbaar blijft op het aanslagbiljet van de rijksbelastingdienst. hoofdstuk 9 1 Toeristen en zakelijke bezoekers van buiten de Europese Unie die in een lidstaat van de eu inkopen doen, kunnen de btw op hun aankopen terugkrijgen wanneer die boven de 50 euro uitkomen. 2 Smith (2005), 59. 3 cbs (1997), 72-74. 4 Berekend als 17 procent minder bronheffing over 420 miljoen euro rente. 5 Van Dijk, Weyzig en Murphy (2006), 28. 6 dnb (2003), 24. 7 dnb (2005b), 11-12. 8 Kusters (1997), 31. 9 De raming van Kusters betrof het jaar 1994. Bij deze schatting heb ik rekening gehouden met de reële economische groei, vermogensaanwas dankzij beleggingsopbrengsten en de geldontwaarding in de periode 1994-2007. 10 ‘EU tax on offshore savings falls flat’, Financial Times, 6 juli 2006. 11 Alle bruto loonbedragen omgerekend tegen officiële wisselkoersen en niet gecorrigeerd voor verschillen in de kosten van levensonderhoud. Belastingdruk voor alleenstaanden. Bron: oeso (2005b). 12 Hierbij gold een ruime algemene vrijstelling van 90.756 euro (alleenstaanden) respectievelijk 113.445 euro (gehuwden). Daar kwamen nog bijzondere vrijstellingen bij, onder andere voor pensioenrechten, ouderen en zelfstandige ondernemers. 13 Tweede Kamer (2005-2006b), 17. 14 Vanistendael (2006). hoofdstuk 10 1 Vergelijk: De Kam en Van Herwaarden (1989), 78. 2 Zie onderdeel 1.6 voor de argumentatie. 3 Kalma (2004), 49-73.
321
WieBetaalt_Def
4 5 6 7
8
9 10 11
12 13
14
15
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
15-05-2007
10:48
Pagina 322
De Beer (1993), 145-153. cbs (2006c), 205. Het kabinet heeft deze beperking inmiddels gerealiseerd. Op de korte termijn is het effect van een prijsverhoging van energie te verwaarlozen: bij een prijsverhoging met 1 procent loopt het verbruik met 0,01 procent terug. Op de lange termijn vermindert het verbruik dan met 0,19 procent. Bron: cpb (2005c), 11. Afschrijvingen brengen de waardevermindering van machines, gebouwen en dergelijke tot uitdrukking. Wanneer een machine, aangeschaft voor 1 miljoen euro, in het eerste jaar door slijtage 200.000 euro in waarde daalt, komt die waardedaling met 200.000 euro in mindering bij de berekening van de (fiscale) winst. De aankoop van de machine zelf vormt voor de onderneming geen kostenpost. Tegenover het geld dat bij aanschaf is uitgegeven, staat immers een waardevolle nieuwe machine. Een lager bedrag geldt voor wie minder dan het wettelijk minimumloon verdient; hogere bedragen gelden voor werknemers ouder dan 57 jaar. ‘Lagere aftrek rente treft weinig huizen’, NRC Handelsblad, 6 januari 2007. De lastenverzwaring voor buitenlandse luchtvaartmaatschappijen die Nederlandse luchthavens blijven aandoen, ligt in dezelfde orde van grootte. Zij is door het cpb echter onder de bezuinigingen geboekt. Het standaardtarief van de overdrachtsbelasting bedraagt 6 procent (zie onderdeel 7.5). Bij de vergelijking blijven plannen voor aanpassingen bij de premieheffing voor de Zorgverzekeringswet, de Werkloosheidswet en de publieke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen buiten beschouwing. De sp denkt aan een tarief van de open-ruimteheffing van 30 à 40 euro per hectare (e-mail van fiscaal woordvoerder Ewout Irrgang van 26 februari 2007). gl wil een gedifferentieerde heffing invoeren van gemiddeld 110 euro per vierkante meter te bebouwen grond buiten het stedelijk gebied (e-mail van fiscaal woordvoerder Kees Vendrik van 21 maart 2007). De reden is dat vlees uit de stallen van de bio-industrie van het lage naar het normale btwtarief wordt overgebracht. Dit scheelt 13 procentpunten omzetbelasting. Alleen scharrelvlees blijft onder het verlaagde tarief vallen. Zoals in onderdeel 4.11 is toegelicht, lijkt het cpb de mogelijke opbrengst van deze maatregel met ten minste 0,5 miljard euro te onderschatten. E-mail van Gerbert Romijn, medewerker cpb, gedateerd 10 januari 2007. E-mail van fiscaal woordvoerder Irrgang van de sp, gedateerd 26 februari 2007. Eichengreen (1996, 273-287) geeft een beknopt en nog steeds actueel overzicht van de discussie over de Tobin-taks. cpb (2007), 9. cpb (2007), 12. Zie: Tweede Kamer (2006-2007d), 40-42; cpb (2007), 8-10. In 2006 bedroeg de algemene heffingskorting 1.990 euro. Onderdeel 4.7 bespreekt de fiscale behandeling van leefvormen. Zie onderdeel 6.5 voor een uiteenzetting van de oorspronkelijke plannen van de pvda voor een vergrijzingsbijdrage van ouderen. Tweede Kamer (2006-2007d), 19. Alle bedragen in dit voorbeeld zijn op basis van de wetgeving in 2007. Cijfers tussen haakjes verwijzen naar onderdelen van het boek. Cnossen (2006) concludeert bijvoorbeeld dat drinkers in de lidstaten van de Europese Unie bij de huidige accijnstarieven op wijn, bier en gedistilleerd niet (eens) opdraaien voor de door hen veroorzaakte maatschappelijke kosten, behalve in Finland.
322
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 323
literatuur
Aardema, E. (1988), ‘Een vermogenswinstbelasting als reparatiewetgeving’, in VAN DIJCKBUNDEL, Deventer: Uitgeverij fed, 1-15. Adema, W., F.A.G. den Butter, K.P. Goudswaard en C.A. de Kam (2004), ‘Sociale zekerheid’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2004, Den Haag: Sdu Uitgevers, 101-128. Allers, M.A., E. Gerritsen en C. Hoeben (2005), ‘Decentrale overheden’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2005, 123-148. Arnold, I.J.M. (2002), ‘Aflossen is een deugd’, Economisch Statistische Berichten 87 (4357), 324-326. Asselt, E.J. van (2001), Evenredig en rechtvaardig: een voorstudie naar een vlakke belasting. Een vervolg op Herstel van draagkracht, Den Haag: Wetenschappelijk Instituut voor het cda. Becker, J. (2005), De steun voor de verzorgingsstaat in de publieke opinie, 1970-2002, Publicatie 2005/3, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Beer, Paul de (1993), Het verdiende inkomen, Houten/Zaventhem: Bohn Stafleu Van Loghum. Beer, P.T. de (2006), ‘Hogere arbeidsparticipatie kan kostenstijging aow niet voorkomen’, Economisch Statistische Berichten 91 (4488), 276-279. Boelhouwer, P.J., en P. de Vries (2005), ‘Defiscalisering eigenwoningbezit leidt tot forse daling woningprijzen’, Economisch Statistische Berichten 90 (4455), 109-111. Boorsma, P.B., C.A. de Kam en L. van Leeuwen (2004), Belasten op niveau. Meer fiscale armslag voor gemeenten, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bos, Wouter (2006), ‘Lessen uit het Noorden’, Socialisme & Democratie 63 (6), 25-32. Caminada, C.L.J, K.P. Goudswaard en H. Vording (2006), ‘Vergezichten op een vlakke belasting’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), De Vlaktaks, Dreesforum 2, Den Haag: Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, 61-78. cbs (1997), De Nederlandse economie 1996, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. cbs (2004), De Nederlandse economie 2003, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. cbs (2005), Statistisch Jaarboek 2005, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. cbs (2006a), Nationale Rekeningen 2005, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. cbs (2006b), De Nederlandse economie 2005, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. cbs (2006c), Statistisch Jaarboek 2006, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Cnossen, Sijbren (2006), Alcohol Taxation and Regulation in the European Union, cpb Discussion Paper No 76, Den Haag: Centraal Planbureau. coelo (2006), COELO-Atlas 2006, Groningen: Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden. Commissie-Oort (1986), Zicht op eenvoud, Den Haag: Distributiecentrum Overheidspublikaties. Commissie-Rijkers (1998), Inkomstenbelasting over vermogensmutaties, Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap No. 208, Deventer: Kluwer.
323
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 324
Commissie-Stevens (1991), Graag of niet, Den Haag: Sdu Juridische & Fiscale Uitgeverij. Commission on Taxation and Citizenship (2000), Paying for Progress. A New Politics of Tax for Public Spending, Londen: Fabian Society. Cornet, Maarten, Free Huizinga, Bert Minne en Dinand Webbink (2006), Kansrijk kennisbeleid, cpb document No 124, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (1998), Fiscale behandeling van pensioenbesparingen in discussie, Werkdocument 100, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2002), Keuzes in kaart 2003-2006. Economische effecten van acht verkiezingsprogramma’s, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2004), SP-voorstel fiscale behandeling eigen woning, cpb Notitie 27 augustus, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2005a), Macro Economische Verkenning 2006, Den Haag: Sdu Uitgevers. cpb (2005b), Economische effecten tegenbegroting PVDA 2006, cpb Notitie 20 september, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2005c), Economische effecten Belastingherziening 2001, cpb Notitie 15 juni, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2006a), Macro Economische Verkenning 2007, Den Haag: Sdu Uitgevers. cpb (2006b), Keuzes in kaart 2008-2011. Economische effecten van acht verkiezingsprogramma’s, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2006c), Varianten voor de Studiegroep Begrotingsruimte: effecten op houdbare overheidsfinanciën, cpb Notitie 19 juni, Den Haag: Centraal Planbureau. cpb (2007), Indicatie van effecten Financieel kader 2008-2011, cpb Notitie 7 februari, Den Haag: Centraal Planbureau. Dales, G. (2005), Om de vrijheid: een liberaal manifest, Den Haag: Algemeen secretariaat van de vvd. dnb (2003), ‘Recente ontwikkelingen bij Bijzondere Financiële Instellingen’, Statistisch Bulletin Juni 2003, Amsterdam: De Nederlandsche Bank, 21-26. dnb (2005a), ‘Vertrouwen, geluk en de financiële situatie van huishoudens’, Kwartaalbericht September 2005, Amsterdam: De Nederlandsche Bank, 59-69. dnb (2005b), ‘Enkele recente ontwikkelingen’, Statistisch Bulletin December 2005, Amsterdam: De Nederlandsche Bank, 7-12. Don, Henk, Bas Jacobs, Flip de Kam en Dik Wolfson (2000), Schuld en solidariteit, Amsterdam: Wiardi Beckman StichtingDusarduijn, G.M.H., en J.L.M. Gribnau (2006), ‘Vermogensrendementsheffing’, in A.C. Rijkers en H. Vording (red.), Vijf jaar Wet IB 2001, Deventer: Kluwer, 511-537. Dijck, J.E.A.M. van (1988), ‘Vermogenswinstbelasting’, Weekblad fiscaal recht 117 (5850), 1661-1681. Dijk, Michiel van, Francis Weyzig en Richard Murphy (2006), The Netherlands: A Tax Haven?, Amsterdam: Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (somo). Eekelen, L.S.C. van, en R. Olieman (2003), ‘Voorbij de grenzen van de premie?’, in J.B. Kuné (red.), Leven in een ouder wordende samenleving, Den Haag: Sdu Uitgevers, 85-100. Evers, Michiel, Ruud de Mooij en Daniel van Vuuren (2005), What Explains the Variation in Estimates of Labour Supply Elasticities?, cpb Discussion Paper No 51, Den Haag: Centraal Planbureau. eib (2006), Beperking hypotheekrenteaftrek. Gevolgen voor bouwproductie en woningmarkt, Amsterdam: Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid. Eichengreen, Barry (1996), ‘The Tobin Tax: What Have We Learned?’, in: Mahbub ul Haq, Inge Kaul en Isabelle Grunberg (red.), The Tobin Tax. Coping with Financial Volatility, Oxford: Oxford University Press, 273-287. esbl (2001), Rapport gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw, Den Haag: vng Uitgeverij.
324
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 325
Ewijk, C. van, D.A.G. Draper, H.J.M. ter Rele en E.W.M.T. Westerhout (2006a), Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances, Den Haag: Centraal Planbureau. Ewijk, C. van, M.A. Koning, M.H.C. Lever en R.A. de Mooij (2006b), Economische effecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning, Den Haag: Centraal Planbureau. Galan, C. de, R.M. de Haan en H. Peschar (1967), Belasten met mate, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Goudswaard, K.P., C.L.J. Caminada en H. Vording (2004), Naar een transparanter loonstrookje?, Meijers-reeks nr. 79, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. hec (2006), Uitvoering en kosten van gemeentelijke opcentenregeling inkomstenbelasting, Den Haag: Het Expertise Centrum. Jacobs, B., R.A. de Mooij en C. Folmer (2006), ‘Vlaktaks en arbeidsparticipatie’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), De Vlaktaks, Dreesforum 2, Den Haag: Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, 89-111. Jansen, Cees (2006), Boekhoudkundige berekening budgettaire ruimte 2008-2011, cpb Document No 118, Den Haag: Centraal Planbureau. Joulfaian, David (2006), ‘The Behavioral Response of Wealth Accumulation to Estate Taxation: Time Series Evidence’, National Tax Journal lviv (2), 253-268. Kalma, Paul (2004), Links, rechts en de vooruitgang, Amsterdam: Mets & Schilt. Kam, Flip de (1977), Betalen is voor de dommen, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Kam, Flip de (1994), ‘The Tax System of the Netherlands’, Tax Notes International 9 (12), 903-924. Kam, Flip de, Frans Becker en Paul Kalma (1998), Draagkracht onder druk. Kanttekeningen bij ‘Belastingen in de 21e eeuw’, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Kam, C.A. de (2006), Polderlasten, Deventer: Kluwer. Kam, C.A. de, en F.G. van Herwaarden (1989), De prijs van de beschaving. Over de belastingen in Nederland: zoals ze zijn en zoals ze kunnen zijn, Schoonhoven: Academic Service. Kam, C.A. de, en A.P. Ros (2006), ‘Overheidsfinanciën en economie’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2006, Den Haag: Sdu Uitgevers, 11-34. Keen, Michael, Kevin Kim en Ricardo Varsano (2006), The ‘Flat Tax(es)’: Principles and Evidence, Working Paper No. 06/218, Washington D.C.: International Monetary Fund. Koning, M.A., Rafael Saitua en Jos Ebregt, Woningmarkteffecten van aanpassing fiscale behandeling eigen woning, cpb Document No 128, Den Haag: Centraal Planbureau. Kuhri, B., E. Pommer en E. Eggink (2006), ‘Prestaties van de publieke sector’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2006, Den Haag: Sdu Uitgevers, 197-223. Kusters, A.P. (1997), Het zwarte gat van Nederland, Onderzoeksmemorandum No 137, Den Haag: Centraal Planbureau. Leibfritz, Willi, John Thornton en Alexandra Bibbee (1997), Taxation and Economic Performance, oecd Economics Department Working Papers No. 176, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. Lipschits, I. (1986), Verkiezingsprogramma’s 1986, ’s-Gravenhage: Staatsuitgeverij. Lipschits, I. (1989), Verkiezingsprogramma’s 1989, ’s-Gravenhage: sdu uitgeverij. Lipschits, I. (1994), Verkiezingsprogramma’s 1994, ’s-Gravenhage: Sdu Uitgeverij. Lipschits, I. (1998), Verkiezingsprogramma’s 1998, Den Haag: Sdu Uitgevers. Ministerie van Financiën (2006), Actualisatie varianten fiscale behandeling eigenwoningbezit, brief van 7 maart, kenmerk afp 06-179. Ministerie van szw (2006), De toekomstige inkomenspositie van ouderen, Werkdocument szw 379, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Myles, Gareth D. (2000), ‘Taxation and Economic Growth’, Fiscal Studies 21 (1), 141-168. oeso (1994), Taxation and household saving, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development.
325
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 326
oeso (1995), Taxation, Employment and Unemployment, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. oeso (2004), Netherlands, oecd Economic Surveys 2004/9, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. oeso (2005a), Revenue Statistics 1965-2004, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. oeso (2005b), Taxing Wages 2004-2005, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. oeso (2006), Taxation of Capital Gains of Individuals, oecd Tax Policy Studies No. 14, Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. Pellikaan, Huib, Gerrit Voerman en Joop van Holsteyn (2002), Verkiezingsprogramma’s 2002 & 2003, Amsterdam: Rozenberg Publishers. Pommer, Evert, en Jedid-Jah Jonker (2003), Profijt van de overheid. De personele verdeling van gebonden overheidsuitgaven en -inkomsten in 1999, scp-publicatie 2003/16, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Raad van Economisch Adviseurs (2005), Nota over de toestand van ’s Rijks financiën. Advies, Tweede Kamer (2005-2006), 30 300, nr. 33. scp (2004a), Prestaties van de publieke sector, scp-publicatie 2004/18, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. scp (2004b), In het zicht van de toekomst, Sociaal en Cultureel Rapport 2004, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Slemrod, J. (1992), ‘Why People Pay Taxes: Introduction’, in J. Slemrod (red.), Why People Pay Taxes: Tax Compliance and Enforcement, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1-8. Spanjers, M.P.A. (2006), ‘Inkomstenbelasting en vlaktaks’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), De Vlaktaks, Dreesforum 2, Den Haag: Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën, 33-60. Stevens, L.G.M. (1980), Belasting naar draagkracht, Deventer/Alphen aan den Rijn: Kluwer/Samsom. Stevens, L.G.M. (2001), Inkomstenbelasting 2001, Fiscale Hand- en Studieboeken Nr. 2, Deventer: Kluwer. Stevens, L.G.M. (2005), ‘Naar een nieuw eigenwoningregime’, Economisch Statistische Berichten 90 (4455), 100-102. Stevens, L.G.M., en R.A. de Mooij (2005), ‘Participerend belastingbeleid’, in C.A. de Kam en A.P. Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2005, Den Haag: Sdu Uitgevers, 39-60. Studiegroep Begrotingsruimte (2006), Vergrijzing en houdbaarheid, Twaalfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag: Sdu Uitgevers. Stuurgroep Eenhoorn (2005), Lokale belastingen: meer, beheerst!, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tweede Kamer (2005-2006a), Breder, lager, eenvoudiger? Een evaluatie van de belastingherziening 2001, 30 375, nrs. 1-2. Tweede Kamer (2005-2006b), Wijziging van belastingwetten ter realisering van de doelstelling uit de nota ‘Werken aan winst’ (Wet werken aan winst), 30 572, nrs. 1-2. Tweede Kamer (2005-2006c), Lokale lasten. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 26 213, nr. 24. Tweede Kamer (2006-2007a), Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2007. Memorie van Toelichting, 30 800 xv, nr 2. Tweede Kamer (2006-2007b), Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI) voor het jaar 2007, Memorie van Toelichting, 30 800 xvi, nr 2. Tweede Kamer (2006-2007c), Nota over de toestand van ’s Rijks financiën (Miljoenennota 2007), 30 800, nrs. 1-2.
326
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 327
Tweede Kamer (2006-2007d), Kabinetsformatie 2006. Brief informateur met het Coalitieakkoord ‘Samen werken, samen leven’, 30 891, nr. 4. Vanistendael, F. (2006), ‘Het Europese Hof van Justitie: op het rechte pad of op fiscale dwaalwegen?’, in: Schonis-bundel, Deventer: Kluwer, 305-333. Verbruggen, Johan, Henk Kranendonk, Michiel van Leuvensteijn en Michel Toet (2005), Welke factoren bepalen de ontwikkeling van de huizenprijs in Nederland?, cpb Document No 81, Den Haag: Centraal Planbureau. vng (2006a), De gemeente kiest. Gemeentefinanciënbericht 2006, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten/Sdu Uitgevers. vng (2006b), Manifest van de gemeenten, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Vries, Bert de (2005), Overmoed en onbehagen. Het hervormingskabinet-Balkenende II, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Webber, Carolyn, en Aaron Wildavsky (1986), A History of Taxation and Expenditure in the Western World, New York: Simon and Schuster.
327
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 328
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 329
zakenregister
Aanrechtsubsidie 94, 126, 284, 293, 299 aanmerkelijk belang 81, 187, 205, 211, 258 accijnzen 21, 243, 306 afwenteling van belastingen 52 aow - fiscalisering 152, 288 - -gerechtigde leeftijd 175 - omslagfinanciering 152 - -premie 154 - sluipende fiscalisering 161 - -uitkering 23, 171 anw 23 arbeidskorting 27, 84, 274, 288, 297, 305 armoedeval 27, 270 awbz 23, 162
Begrotingsoverschot 67, 69 begrotingstekort 32, 169 belastingconcurrentie 21, 104, 243, 257 belastingdruk - algemeen 41 - drukverdeling belastingen op goederen 50 - drukverdeling belasting op inkomen 45, 51 - drukverdeling van alle belastingen 52 belastingharmonisatie 259 belastingmix - definitie 36 - internationale vergelijking 37 belastingopbrengst 17 belastingparadijs 246, 261 belastingpeil - definitie 32 - internationale vergelijking 34 - - en economische groei 35 - - in verkiezingsprogramma’s 74, 302
belastinguitgaven 36 belastingvlucht 183, 254, 257, 292 bezuinigen 71, 77 bronbelasting 248, 262 bruto binnenlands product 32 btw (omzetbelasting) 19, 228, 242 budgettaire ruimte 66, 257 bijleenregeling 21 bijzondere financiële instellingen 250
Collectievelastenpeil 33
Dividendbelasting 22 draagkrachtgedachte 79, 146-148, 193, 303
Eigen huis 90, 110, 189, 289 energiebelasting 273, 286
Fiscalisering: zie onder aow, volksverzekeringen
Gemeentelijke belastingen 219 gemeentelijke inkomstenbelasting 228, 238 giftenaftrek 126
Heffingsgrondslag - algemeen 75 - van inkomensheffing 81, 109, 303 - mobiliteit 255 - van vennootschapsbelasting 194
329
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 330
- van vermogensbelastingen 183 heffingskorting 88, 146, 154, 279 huurwaarde (eigen woning) 84, 91 hypotheekrenteaftrek 84, 90, 111, 272, 277, 290, 299
ouderenheffing 166, 279, 299 ouderenkorting 177 ouderentarief 100, 129 overdrachtsbelasting 21, 50, 189, 205 overheidsschuld 73, 169
Individualisering (van inkomensheffing) 94, 284 ingezetenenbelasting 232, 238, 308 inkomensheffing 83, 135, 196, 304 inkomenspolitiek 30, 141 inkomensverdeling 46 inkomstenbelasting 20, 79
Pensioenfondsbelasting 197, 305 pensioenpremie 91, 122, 291 progressief tarief 79, 97, 128, 135 proportioneel tarief 155 provinciale belasting 23, 221
Renterichtlijn 252, 260 rijksluchthavenbelasting 295 Kapitaalsbelasting 257 kilometerheffing 286, 305 kinderbijslag 93, 125 kleptocratentaks 102 koopkrachtplaatjes 42 kostwinnersfaciliteit 93, 126, 284, 299
Landbouwvrijstelling 278, 298 lease-auto 289, 298 levensloopregeling 28, 292 loonbelasting 20, 79 loonheffing 137 loonsombelasting 138
Microlastendruk 74, 287, 302 milieubelastingen 22, 270 mkb-winstvrijstelling 211, 305 modale werknemer 42, 64 motorrijtuigenbelasting 221, 278
Omkeerregel 91 omzetbelasting (btw) 19, 228, 242 onroerendezaakbelasting(en) 22, 40, 216, 225, 237, 294, 307 open-ruimteheffing 286
330
Schenkingsrecht 192, 206 schijventarief (van inkomensheffing) 87-88 sociale premies 23 splitsingsstelsel 95 successierecht 192, 206, 305
Tabaksaccijns 27 Tobin-taks 294 toptarief inkomstenbelasting 105
Vennootschapsbelasting 20, 52, 194, 209, 245, 259, 279, 293, 305 vergrijzing (van bevolking) 152, 168 vergroening (van belastingstelsel) 270, 278, 285 vermogensaanwasbelasting 202, 292 vermogensbelasting 185, 257, 305 vermogensheffing woningcorporaties 280, 297 vermogenswinstbelasting 108, 186, 199, 304 vermogensrendementsheffing 81, 185, 188 verzamelinkomen 82 verzilveringsprobleem 45, 89, 234, 305 vlaktaks 135
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
volksverzekeringen 23, 151 - fiscalisering 152, 288 - premiegrondslag 158 - premieheffing 154
Waterschapsbelastingen 23 werkbonus 279 Werkloosheidswet 24 werknemersverzekeringen 24
Pagina 331
Wet Maatschappelijke Ondersteuning 163, 296 wia/wao 24
Zelfstandigenaftrek 125 Zorgverzekeringswet 24, 153, 279, 298 zwarte circuit 246
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 332
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 333
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 334
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
isbn 978 90 5330 562 1 nur 783 © 2007 Flip de Kam, Groningen kopijredactie Sjoerd de Jong omslagontwerp mv Levievandermeer boekverzorging mms Grafisch Werk druk Haasbeek, Alphen a/d Rijn
www.metsenschilt.com
Pagina 335
WieBetaalt_Def
15-05-2007
10:48
Pagina 336
