Whitepaper Besparen met vastgoed in de gemeente bbn adviseurs • 2013
Besparen met vastgoed in de gemeente Heel Nederland moet het de komende jaren doen met minder geld; dat besef is inmiddels bij iedereen doorgedrongen. Ook de gemeente moet de broekriem voortdurend steviger aanhalen. Alle uitgaven worden kritisch tegen het licht gehouden. Daarbij wordt met grote belangstelling gekeken naar het vastgoedbezit van de gemeente. De vastgoedportefeuille vertegenwoordigt immers een grote financiële en maatschappelijke waarde. Vaak bestaat het gevoel dat er optimalisaties mogelijk zijn en dat potentiële kansen onbenut blijven. Tegelijkertijd is het moeilijk om vat te krijgen op het vastgoedvraagstuk. Waar zitten al die kansen en optimalisaties dan? Sommige colleges en raden hebben met elkaar afgesproken om alle eigen gebouwen in principe te gaan verkopen. Zal dat daadwerkelijk tot besparing leiden? En als verkopen al het toverwoord is, wie is dan toch die gelukkige koper van al die bijzondere gebouwen? Op veel plaatsen in het land kijken gemeenten kritisch naar buurt- en wijkwerk. Moeten deze activiteiten per definitie plaats vinden in gebouwen van de gemeente? Wat is de consequentie van het verlagen of beëindigen van subsidies? En hoe zit het dan met al die percelen en objecten die in het verleden zijn verworven om gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken? De meeste gebiedsontwikkelingen staan ‘on hold’, dus... In deze whitepaper wordt inzicht gegeven in de mogelijkheden van gemeenten om te besparen met vastgoed. Om inzicht te krijgen in die mogelijkheden kijken we eerst naar de verschillende doelen die de gemeente met haar vastgoedbezit heeft. Daarna kijken we per beleidsdoel naar mogelijke maatregelen die de gemeente kan treffen en de effecten die daarvan mogen worden verwacht.
Verschillende beleidsdoelen Gemeenten hebben om allerlei redenen vastgoed in bezit. Met vastgoed worden verschillende beleidsdoelen gediend. Een zinvolle onderverdeling is: • Wettelijk verplicht • Beleidsondersteunend • Strategische verwerving • Commercieel • Onverkoopbaar Iedere categorie heeft andere kenmerken. We lichten alle categorieën kort toe.
Wettelijk verplicht vastgoed Bij wettelijk verplicht vastgoed gaat het vooral om onderwijsgebouwen en gebouwen voor brandweerzorg. De gemeente is bij wet verplicht te voorzien in adequate huisvesting voor het basis- en voortgezet onderwijs. Zij wordt daarvoor ook gecompenseerd uit het gemeentefonds. Soortgelijke regelingen zijn ook van toepassing bij brandweerzorg. Het vastgoed voor onderwijs en brandweerzorg is in de meeste gevallen in economisch eigendom bij de gemeente, terwijl het juridische eigendom doorgaans bij schoolbesturen en veiligheidsregio’s ligt.
Het beleidsondersteunende vastgoed Gemeenten voeren een bewust beleid om activiteiten op het gebied van sport, welzijn en cultuur te initiëren en te ondersteunen. Deze ondersteuning gaat vrijwel altijd heel ver. De gemeente stelt gebouwen beschikbaar: het beleidsondersteunende vastgoed. Vervolgens subsidieert de gemeente de activiteit die vervolgens in die gebouwen plaatsvindt of verricht deze zelf. Met een beetje creativiteit kan ook de eigen huisvesting (het gemeentehuis) als beleidsondersteunend vastgoed worden beschouwd.
Pagina 2 van 6
Strategische verwervingen De gemeente is als hoeder van het algemeen belang en beheerder van het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium een belangrijke aanjager van stedelijke ontwikkeling en herstructurering. Om niet overgeleverd te zijn aan de grillen en de tegenwerking van burgers en marktpartijen, kopen gemeenten soms gebouwen en kavels op wanneer deze een strategisch belang vertegenwoordigen. De gemeente doet deze strategische verwervingen vaak lang voordat de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk plaatsvindt. Vaak is er dan ook sprake van tijdelijke exploitatie, tot het moment dat er gesloopt en bouwrijp kan worden gemaakt.
Commercieel vastgoed In veel gevallen zijn gemeenten ‘toevallig’ eigenaar van woningen, kantoren, winkels, parkeergarages en dergelijke. Ooit was er ongetwijfeld een heel goede reden om dit eigendom te verwerven, maar vandaag is deze er eigenlijk niet meer. Toch kan de exploitatie van dit commerciële vastgoed voor de gemeente lucratief zijn. De verhuur van deze gebouwen levert een kasstroom op die een vaste plaats heeft gevonden in de begroting van de gemeente.
Onverkoopbaar vastgoed En dan is er nog het ‘noodzakelijk kwaad’. Kerktorens, brugwachtershuisjes, schenkingen bij testament en dergelijke. Afstoten of slopen is onhaalbaar. De gemeente is eigenaar en beheerder van dit onverkoopbare vastgoed, vaak tegen wil en dank. Hoeveelheid maatschappelijkvastgoed per inwoner
Onderwijs
Een gemiddelde gemeente heeft voor wettelijk verplichte en beleidsondersteunende functies ca. 2 2 m vloeroppervlakte per inwoner in eigendom. Circa de helft van deze oppervlakte bestaat uit onderwijsfuncties. De gemiddelde oppervlakten per inwoner zijn weergegeven in de grafiek.
0,21 0,10
Hulpdiensten Sport
0,23
Kunst en cultuur Welzijn
1,01 0,32
Eigen huisvesting
Bron: portefeuillegegevens VastgoedMaps bbn adviseurs 2012
0,03
Verschillende besparingsmogelijkheden Wanneer we gaan kijken naar besparingsmogelijkheden is het goed om onderscheid te maken tussen de activiteit die plaats vindt in het vastgoed en het vastgoed zelf. Voor beide kunnen we verbeteren, continueren of afstoten. Als we die opties naast elkaar zetten, zijn er vier mogelijke richtingen: 1. Beëindigen Activiteit
Vastgoed
Afstoten
2. Concentreren Activiteit
Vastgoed
Verbeteren
3. Uitbesteden Beëindigen Activiteit
Vastgoed
4. Renderen Activiteit
Vastgoed
Continueren
Pagina 3 van 6
Gemeenten kunnen op allerlei manieren besparen met vastgoed Vier verschillende manieren zijn: 1.
Het beëindigen van de activiteit. Hierbij treedt de gemeente nadrukkelijk terug als betrokken partij bij de activiteit die in het gebouw plaatsvindt. Subsidierelaties worden beëindigd, huurovereenkomsten worden opgezegd en rijksmiddelen worden door gedecentraliseerd. De mogelijkheden van de gemeente om beleid te voeren nemen drastisch af. Stoppen met de activiteit heeft gevolgen voor het vastgoed: omdat leegstand dreigt, is het nodig gebouwen aan anderen te verhuren, of te verkopen.
2.
Het concentreren van functies en het verbeteren van de bezetting. Gebouwen voor onderwijs, welzijn, cultuur en sport zijn in veel gevallen slecht bezet en hebben een matige uitstraling. Door op goed gekozen bestaande locaties functies te combineren, kunnen de kwaliteit en de bezetting van het gebouw worden verbeterd. Marktconforme huren voor commerciële activiteiten zijn hier onderdeel van. Per saldo gaan hierdoor de opbrengsten omhoog. Vaak wordt daarmee ook de maatschappelijke betekenis van deze voorzieningen verbeterd. In de vrijkomende gebouwen wordt de exploitatie beëindigd. Daarmee komen deze gebouwen vrij voor een nieuwe functie of staan ze tijdelijk leeg. Herontwikkeling en verkoop wordt mogelijk.
3.
Het gebruik maken van ruimte bij derden. Deze mogelijkheid doet zich vooral voor bij het beleidsondersteunende vastgoed. Immers, waarom zou het gesubsidieerde buurt- en wijkwerk per definitie plaats moeten vinden in gebouwen van de gemeente? Waarom niet in het buurtcafé, het verzorgingshuis, de sporthal of de kerk? Soortgelijke vragen kunnen worden gesteld voor specifieke sportfuncties, kunsteducatie, (wijk) bibliotheken en dergelijke. Bij een dergelijke keuze is wel de vraag: is dit ook goedkoper? Derden zullen immers ook huur vragen voor gebruik van de ruimte.
4.
Het beter laten renderen van bestaande objecten. Efficiënt vastgoedmanagement leidt in veel gevallen tot kostenbesparingen. Voorbeelden zijn: marktconforme huren voor commerciële activiteiten, verbeteringen in de inkoop van facilitaire diensten, beter onderhoudsmanagement en effectief contractmanagement. Wanneer het (financiële) overzicht op het vastgoed verbetert kunnen de keuzes omtrent instandhouding, afstoting e.d. strategisch worden genomen.
Beter renderen In het afgelopen jaar zijn ruim 30 gemeenten gebruiker geworden van VastgoedMaps; een webapplicatie waarin de gemeentelijk Voor alle vastgoed bij alle beleidsdoelen geldt dat er veel verdiend kan worden door efficiënter beheer, onderhoudsmanagement en contractmanagement. De ROZ/IPD benchmark maatschappelijk vastgoed maakte in juli 2012 duidelijk dat bij veel gemeenten de inkomsten uit maatschappelijk vastgoed toenemen, terwijl de exploitatiekosten dalen. De daling van de exploitatiekosten wordt vooral veroorzaakt door dalende uitgaven voor onderhoud.
Afstemming tussen beleid en vastgoed In tabel 1 zijn de besparingsmogelijkheden weergegeven. Er zijn veel mogelijkheden om te besparen op vastgoed en met behoud van vastgoed. De grote winst zit vooral bij het beleidsondersteunende vastgoed. Hier verleent de gemeente bovendien de grootste subsidies op de activiteiten die er plaatsvinden. Bij dit alles hebben beleidsafdelingen in principe het primaat. Toch is het vaak de vastgoedafdeling die de behoefte heeft, of de opdracht krijgt, om te sturen op de portefeuille. Een gestructureerde afstemming tussen beleid en vastgoed is daarom belangrijk. De afstemming begint met een heldere rubricering van de gehele vastgoedportefeuille in de zojuist omschreven beleidsdoelen. Beleidsmakers, vastgoedbeheerders, exploitanten en gebiedsontwikkelaars moeten vervolgens het gesprek voeren over consolideren, beëindigen, concentreren, uitplaatsen of renderen. In tabel 1 wordt de match gemaakt tussen de vastgoedbeleidsdoelen en de besparingsmogelijkheden. Pagina 4 van 6
VastgoedMaps als instrument voor afstemming tussen beleid en vastgoed In het afgelopen jaar zijn ruim 30 gemeenten gebruiker geworden van VastgoedMaps; een webapplicatie waarin de gemeentelijk vastgoedportefeuille overzichtelijk wordt gepresenteerd. Bij het gebruik van dit systeem leveren alle relevante stakeholders binnen de gemeente informatie aan over de gemeentelijke gebouwen. Daardoor ontstaat een samenhangend beeld, waarmee voor elke voorziening een optimaal toekomstperspectief kan worden bepaald. Door de portefeuille op allerlei manieren te doorsnijden en vanuit verschillende invalshoeken te belichten, ontstaan nieuwe verrassende inzichten. Daarmee helpt VastgoedMaps gemeente de kansen in de vastgoedportefeuille te ontdekken.
Tabel 1: Beleidsdoelen en besparingsmogelijkheden Wettelijk verplicht • Onderwijsgebouwen • Brandweerkazernes
De eigendomsverhouding kan worden gewijzigd in overleg met het schoolbestuur of de veiligheidsregio. In dat geval worden ook de middelen voor oprichting en instandhouding overgedragen (doordecentralisatie).
Beleidsondersteunend • Sport • Cultuur • Welzijn • Eigenhuisvesting
De gemeente kan besluiten de exploitatiesubsidie van de activiteit te beëindigen. Doorgaans komt dan ook de activiteit te vervallen. Vrijkomende gebouwen kunnen anders worden ingezet, buiten gebruik gesteld (leegstand), herontwikkeld of verkocht. Beëindigen van de (voorgenomen) grondexploitatie. Dit is aan de orde wanneer de perspectieven van de grondexploitatie zijn verslechterd en het proces nog omkeerbaar is. Het gebouw komt vrij en kan worden verkocht. Verkoop van het object aan de zittende huurder of een geïnteresseerde marktpartij. Verkoop van commercieel vastgoed is interessant wanneer de gekapitaliseerde winst op de exploitatie lager is dan de verkoopwaarde.
Strategisch • Alle voorkomende verwervingen die in het verleden zijn gedaan om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken en de positie van de gemeente daarbij te versterken Commercieel • Woningen • Kantoren • Winkels • Bedrijfsgebouwen • Parkeergarages
Onverkoopbaar • Kerktorens, brugwachtershuisjes • Giften bij testament • Et cetera
Naar aanleiding van een analyse van bezettingsgraden, prognoses en eventueel prioriteiten worden activiteiten geclusterd. Vrijkomende gebouwen kunnen anders worden ingezet, buiten gebruik gesteld (leegstand), herontwikkeld of verkocht. Naar aanleiding van een analyse van bezettingsgraden en eventueel prioriteiten worden activiteiten geclusterd. Vrijkomende gebouwen kunnen anders worden ingezet, buiten gebruik gesteld (leegstand), herontwikkeld of verkocht.
Afhankelijk van de termijn dat het vastgoed nog beschikbaar is kan er sprake zijn van meer rendabele vormen van (tijdelijke) verhuur.
Door optimalisatie van beheer en onderhoud zijn in veel gevallen voordelen te behalen.
Opheffen van de ondersteuning via vastgoed. De activiteit blijft gesubsidieerd, maar vindt elders plaats. Vrijkomende gebouwen kunnen anders worden ingezet, buiten gebruik gesteld (leegstand), herontwikkeld of verkocht.
Door optimalisatie van beheer en onderhoud zijn in veel gevallen voordelen te behalen.
Onderhoud is in veel gevallen al minimaal. In sommige gevallen zijn de kosten van onderhoud en energie echter fors. In dat geval kan alvast slopen ook gunstig zijn.
Onderzoeken van mogelijkheden om huren te verhogen naar een marktconform niveau.
Een mogelijkheid om bij deze categorie te besparen is het verbeteren van het rendabele gebruik en de bezetting (verbeteren van de exploitatie).
Door optimalisatie van beheer en onderhoud zijn wellicht voordelen te behalen.
Pagina 5 van 6
Verkopen is geen toverwoord Vaak lijkt het aantrekkelijk om vastgoed te verkopen. Is verkopen het toverwoord als het gaat om het bereiken van besparingen? Onlangs stond een bijeenkomst van 28 gemeentelijke Vastgoedprofessionals, die deelnemen aan het netwerk Bouwstenen voor Sociaal, in het teken van de verkoop van maatschappelijk vastgoed. Deze professionals stelden vast dat de WOZ-waarde, en soms zelfs de taxatiewaarde, vaak de indruk wekt dat er sprake kan zijn van een substantiële opbrengst. De opdracht om een oude basisschool, een zwembad een wijkcentrum of een bibliotheek te verkopen is gemakkelijk en graag gegeven. De onderhavige gebouwen zijn in veel gevallen helemaal niet courant. Ze hebben een bijzondere bestemming en kampen soms met achterstallig onderhoud aan gebouw en omgeving. Zo nu en dan is er een status als monument in het geding of is er een grote maatschappelijke druk om het gebouw te behouden. Het verkopen van dergelijke bijzondere objecten is een zoektocht met veel voetangels en klemmen, die lang niet in alle gevallen tot een (snel) resultaat leidt. Er zijn grote gemeenten die veel vastgoed verkopen en daarvoor een zorgvuldige dispositiestrategie hebben ontwikkeld. In de praktijk van deze gemeenten blijkt het moeilijk te zijn om netto opbrengsten te genereren. Veel objecten hebben hoge boekwaardes. De gemeente realiseert in de praktijk vaak een opbrengst die net voldoende is om boekwaarde en kosten te dekken. Daarvoor worden allerlei creatieve strategieën ingezet. Soms is het verstandiger om de focus te leggen op creatieve en rendabele verhuur. Tijdens de bijeenkomst met gemeentelijke Vastgoedprofessionals werden allerlei adviezen uitgewisseld, zoals: • Maak bij verkoop van meerdere objecten een mandje van zoeten zuur. • Prijsvragen zijn een goed middel om creativiteit te mobiliseren. Werp daarbij zo min mogelijk barrières op en presenteer de alternatieve opties objectief aan het bestuur. • Kijk integraal naar voorzieningen en zorg voor een goede afstemming van beleid en vastgoed. • Inkrimpgebieden heeft herbestemming voorzorg functies vaak veel potentie. • Aanbesteding maakt leegstandsbeheer kostendekkend. • Zorg ervoor dat ‘de markt’ weet welke objecten te koop zijn. • Betrek het gemeente bestuur nadrukkelijk bij de verkoopstrategie.
Besparen met vastgoed Besparen met vastgoed is heel goed mogelijk. Sterker nog, in veel gemeenten is nog een wereld te winnen en hangt het laaghangende fruit klaar om te worden geplukt. De sleutel tot succes ligt in de optimale afstemming tussen beleid en vastgoed. In deze afstemming krijgen de stakeholders binnen de gemeente zicht op de kansen die de portefeuille van voorzieningen en vastgoed biedt en wordt een onderbouwde keuze gemaakt voor consolideren, beëindigen, concentreren, uitplaatsen, renderen of verkopen. Gemeenten kunnen nog veel besparen met hun vastgoed.
Rinald van der Wal Rinald van der Wal is directeur van bbn adviseurs. Het bureau adviseert gemeenten op het gebied van portefeuillemanagement, huisvestingsplanning, bouwmanagement, kostenbeheersing, gebiedsontwikkeling en vastgoedmanagement. Daarnaast is hij onder andere trekker van het netwerk Vastgoedprofessionals van Bouwstenen voor Sociaal en docent maatschappelijk vastgoed en kostenmanagement aan de Amsterdam School of Real Estate. VastgoedMaps is een initiatief van bbn adviseurs. bbn adviseurs is een onafhankelijk adviesbureau voor gebouw en gebied en heeft meer dan 150 gemeenten als klant. Contactgegevens Telefoon : 088 - 226 74 00 E-mail :
[email protected] Website : www.bbn.nl Centraal postadres: Postbus 94, 3990 DB Houten Pagina 6 van 6
