WET MAATWERK, ZORG EN BIJSTAND

WET MAATWERK, ZORG EN BIJSTAND… ‘DE ARBEIDSVERPLICHTING VAN ALLEENSTAANDE MOEDERS MET KINDEREN ONDER DE VIJF JAAR IN DE BIJSTAND’

Student: ANR: Universiteit: Faculteit: Master: Scriptiebegeleider:

Vidjay S. Dielbandhoesing 40.99.99 Universiteit van Tilburg Rechtswetenschappen Sociaal Recht en Sociale Politiek Mr. A.D.M. van Rijs

2

VOORWOORD Wet maatwerk, zorg en bijstand betreft mijn scriptie, voor de master Sociaal Recht en Sociale Politiek aan de Universiteit van Tilburg, die ik heb geschreven om mijn meestertitel te behalen. Deze scriptie ziet toe op de belangen die gepaard gaan met de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand. Vervolgens wordt bezien, op grond van de Wet werk en bijstand en de wijziging daarvan middels de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, op welke wijze mogelijk invulling kan worden gegeven aan deze belangen. Mijn dank gaat uit naar één ieder die mij heeft geïnspireerd en heeft gevormd tot de persoon die ik op dit moment mag zijn. Dit zijn te veel personen om bij dezen te noemen en ik hoop dat zij allen weten dat ik hen koester en voor altijd bij me zal dragen. Echter, ik wil toch graag van deze gelegenheid gebruik maken om een aantal personen in het bijzonder te bedanken die mij hebben geholpen bij de totstandkoming van deze scriptie. Ten eerste dank ik mijn, wijlen, oom Ludwig (prof. dr. L.Th. Waaldijk) die mij kennis heeft laten maken met het recht. Door hem ben ik tot mijn keuze kunnen komen om rechten te gaan studeren. Mijn studiegenoten en dierbare vrienden Amparo Muñoz-Mateu en Gülşah van den Heuvel-Cebe die gedurende mijn rechtenstudie mijn steun en toeverlaat zijn geweest. Voornamelijk Gülşah heeft mij gedurende het proces ondersteund en zij en haar man Bob van den Heuvel hebben hun huis in Amersfoort tijdelijk aan mij afgestaan, zodat ik in alle rust mijn scriptie heb kunnen schrijven. Mijn collega’s en vrijwilligers van de Rechtswinkel te Tilburg die mij inzichten en kennis hebben geboden ten aanzien van sociale, maatschappelijke en juridische kwesties die in deze regio spelen. In het bijzonder wil ik mijn collega’s en vrienden Esther van Orsouw en Ans van Aalst bedanken, daar zij altijd in mij hebben geloofd en mij hebben gestimuleerd om mijn studie af te ronden. Voornamelijk Ans heeft veel te verduren gehad tijdens het proces van het schrijven van deze scriptie. Ik wil haar dan ook danken voor al haar inzichten. Verder gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider, mr. A.D.M. van Rijs, die het juridische karakter van mijn scriptie heeft bewaakt en vooral veel geduld heeft getoond gedurende het proces. Ten slotte wil ik mijn familie bedanken op wie ik altijd heb kunnen rekenen en die altijd vertrouwen in mij hebben gehad. Zij hebben mij gevormd tot de persoon die ik nu mag zijn. Mijn broers Carlos en Jules Cuny, mijn zus Sheila Dielbandhoesing en hun partners Astrid Rijkaard, Pascale Kubbinga en Paul Smulders. Veel bewondering en respect heb ik voor mijn moeder, Margaretha Johanna Zuidhoek, die als alleenstaande moeder vier

3

kinderen heeft opgevoed tot krachtige personen. Ik hoop dat ik voor anderen net zoveel mag betekenen als zij voor mij heeft betekend. Rest mij nu enkel u veel plezier toe te wensen met het lezen van mijn scriptie in de hoop dat het tevens voor u een bron van inspiratie mag zijn. Vidjay S. Dielbandhoesing Tilburg, 1 april 2010

4

INHOUDSOPGAVE

1

INLEIDING .................................................................................................................................. 7 1.1 1.2 1.3 1.4

2

AANLEIDING ....................................................................................................................... 7 VRAAGSTELLING .............................................................................................................. 8 DOELSTELLING .................................................................................................................. 9 OPBOUW .............................................................................................................................. 9

UITSTROOM NAAR REGULIER ARBEID .......................................................................... 11 2.1 INLEIDING ......................................................................................................................... 11 2.2. DE BELANGEN VAN UITSTROOM ................................................................................ 11 2.2.1 ALLEENSTAANDE MOEDER ........................................................................................ 11 2.2.2 KIND(EREN) VAN ALLEENSTAANDE MOEDERS ....................................................... 14 2.2.3 HET ALGEMEEN BELANG ............................................................................................ 15 2.2.4 CONCLUSIE ................................................................................................................... 16 2.3 BELEMMERINGEN .......................................................................................................... 16 2.3.1 ALLEENSTAANDE MOEDER ........................................................................................ 17 2.3.2 GEMEENTEN.................................................................................................................. 19 2.4 VOORWAARDEN .............................................................................................................. 21 2.4.1 ALLEENSTAANDE MOEDER ........................................................................................ 21 2.4.2 GEMEENTEN.................................................................................................................. 24 2.5 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 25

3

UITSTROOM NAAR REGULIER ARBEID IN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004 .. 27 3.1 INLEIDING ......................................................................................................................... 27 3.2 POLITIEKE OPVATTING ................................................................................................. 28 3.3 UITSTROOM IN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004................................................... 30 3.4 UITVOERINGSPRAKTIJK VAN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004 ........................ 32 3.5 BELANGRIJKE ASPECTEN.............................................................................................. 35 3.5.1 MAATWERK .................................................................................................................... 35 3.5.2 RECHTSGELIJKHEID .................................................................................................... 38 3.5.3 RECHTSZEKERHEID ..................................................................................................... 39 3.6 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 40

4

WET VERBETERING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLEENSTAANDE OUDERS ...... 41 4.1 4.2 4.3

INLEIDING ......................................................................................................................... 41 POLITIEKE OPVATTING ................................................................................................. 41 UITSTROOM IN DE WET VERBETERING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLEENSTAANDE OUDERS........................................................................................... 42 4.4 ARBEID EN ZORGTAKEN IN COMBINATIE MET MEERDERE KINDEREN ............ 43 4.5 VERANTWOORDELIJKHEID BIJ DE ALLEENSTAANDE MOEDER ......................... 44 4.6 ADVIEZEN ......................................................................................................................... 45 4.6.1 UITVOERINGSPANEL GEMEENTEN ........................................................................... 45 4.6.2 ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE ............................................................................. 46 4.7 BELANGRIJKE ASPECTEN.............................................................................................. 46 4.7.1 MAATWERK .................................................................................................................... 47 4.7.2 RECHTSGELIJKHEID .................................................................................................... 49 4.7.3 RECHTSZEKERHEID ..................................................................................................... 50 4.8 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 51

5

5

BEDENKINGEN ........................................................................................................................ 53 5.1 5.2

INLEIDING ......................................................................................................................... 53 DE ROL VAN ALLEENSTAANDE MOEDERS IN DE BIJSTAND IN DE RECHTSSTAAT ................................................................................................................. 53 5.2.1 HET ‘AANVAARDBAAR-ZIJN’ ....................................................................................... 54 5.2.2 PROBLEMEN IN DE AANVAARDBAARHEID .............................................................. 55 5.3 AANLEIDING VAN DE WET VERBETERING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLEENSTAANDE OUDERS........................................................................................... 58 5.4 BELANGRIJKE ASPECTEN.............................................................................................. 59 5.4.1 MAATWERK .................................................................................................................... 59 5.4.2 RECHTSGELIJKHEID .................................................................................................... 61 5.4.3 RECHTSZEKERHEID ..................................................................................................... 63 5.5 ONTWIKKELING IN JURISPRUDENTIE ........................................................................ 63 5.5.1 DWANGARBEID OF VERPLICHTE ARBEID ............................................................... 64 5.5.2 MAATWERK .................................................................................................................... 65 5.5.3 MEEWERKEN AAN DE ARBEIDSVERPLICHTING ..................................................... 67 5.5.4 ZORGTAKEN .................................................................................................................. 68 5.5.5 SCHOLING...................................................................................................................... 68 5.5.6 INTERNATIONAAL VERDRAG VAN DE RECHTEN VAN HET KIND ......................... 69 5.5.7 CONCLUSIE TEN AANZIEN VAN ONTWIKKELINGEN IN JURISPRUDENTIE ........ 70 5.6 CONCLUSIE ....................................................................................................................... 70 6

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN .................................................................................... 72 6.1 6.2

7

CONCLUSIES ..................................................................................................................... 72 AANBEVELINGEN............................................................................................................ 76

LITERATUURLIJST................................................................................................................. 78

6

1

INLEIDING

1.1

AANLEIDING

De aanleiding van deze scriptie is ontstaan door mijn werk als vrijwilliger bij de Rechtswinkel, alwaar ik bij de sectie Sociale Zekerheid de belangen van cliënten behartigde. In 2004 is een cliënte naar de Rechtswinkel gekomen, daar een arbeidsverplichting van 20 uur werd opgelegd door de gemeente op grond van de Wet werk en bijstand.1 Zij was de mening toegedaan dat dit voor haar niet mogelijk was in verband met de zorg van haar (jonge) kinderen. Zij achtte het van groot belang dat zij volledig de zorg van haar kinderen op zich nam vanwege het feit dat haar kinderen op niemand anders konden terugvallen. De vader van de kinderen was niet aanwezig in het leven van de kinderen en verder hadden zij weinig contact met andere familieleden. Ik deelde haar mening, aangezien de opvoeding van kinderen voor alles moet gaan. Kinderen behoren immers niet de dupe te worden van keuzes die de ouders en de maatschappij maken. Kinderen behoren in een vertrouwde omgeving opgevoed te worden en zij behoren door de ouder ondersteund te worden om op te groeien tot volwaardige en zelfstandige burgers. Tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure kwam naar voren dat de gemeente en de rechter onze mening niet deelden. Het oordeel luidde dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig waren dat een volledige ontheffing van de arbeidsverplichting kon worden verleend. Door slechts een arbeidsverplichting van 20 uur in de week op te leggen, had de gemeente zorgvuldig gehandeld en de wet nageleefd. Het enkele feit dat de kinderen op één ouder is aangewezen, betreft geen belemmeringen in de opvoeding van kinderen. Naar aanleiding van dit dossier zijn vragen bij mij ontstaan ten aanzien van de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders met jonge kinderen in de bijstand. Welke belangen zijn gediend bij deze arbeidsverplichting en staat het belang van het kind wel voorop? Indien het inderdaad van belang is dat de alleenstaande moeder (gedeeltelijk) gaat werken, welke belemmering doen zich voor en welke voorwaarden dienen dan verbonden te worden aan de arbeidsverplichting? Wat zijn de grondslagen van de wetgever om te komen tot het beleid en wordt op juiste wijze uitvoering gegeven aan dit beleid? Deze vragen zijn mij bijgebleven gedurende mijn werk en studie en met verbazing had ik dan ook kennisgenomen van de wijziging die, inmiddels, op grond van de Wet verbetering

1

WET van 9 oktober 2003, Stb. 2003, 375, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand. Inwerkingtreding: 1 januari 2004.

7

arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders2 heeft plaatsgevonden ten aanzien van de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand. Niet langer zijn zij namelijk verplicht om uit te stromen naar regulier arbeid, maar is een recht gecreëerd op ontheffing van de arbeidsverplichting voor deze doelgroep. Was de mening van cliënte en van mij dan inderdaad terecht? Is het niet in het belang van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) om een arbeidsverplichting op te leggen? Is de politiek niet consequent ten aanzien van haar beleid? Zijn de kinderen van mijn cliënte geschaad in hun belangen enkel en alleen omdat zij onder de vijf jaar waren gedurende wetgeving die op ‘onjuiste’ grondslag berustte? 1.2

VRAAGSTELLING

Op grond van het voorgaande ben ik dan ook gekomen tot de centrale vraagstelling van deze scriptie; is de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in het belang van één ieder en zo ja, op welke wijze dient dit vervat te worden in beleid en de uitvoeringspraktijk? Om tot een antwoord te geraken op de centrale vraagstelling, is het noodzakelijk om onderzoek te doen en antwoorden te vinden naar de elementen van de centrale vraagstelling. Daarom worden antwoorden gezocht naar de volgende deelvragen; 1) welke belangen zijn gediend bij het opleggen van de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders in de bijstand? 2) welke belemmeringen doen zich voor bij alleenstaande moeders en gemeenten bij het opleggen van de arbeidsverplichting en welke voorwaarden

dienen

dan

ook

gecreëerd

te

worden

om

een

arbeidsverplichting op te kunnen leggen? 3) wat zijn de politieke grondslagen om de arbeidsverplichting op te leggen aan alleenstaande moeders met jonge kinderen in de bijstand en op welke wijze heeft de wetgever deze vertaald naar wetgeving? 5) betreft de uitvoering van deze wetgeving een verbetering van de positie voor partijen? 6) wat is de grondslag van het kabinet om een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting in de Wet werk en bijstand op te nemen voor 2

WET van 29 december 2008, Stb. 2008, 595, tot wijziging van de Wet werk en bijstand en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen in verband met het opnemen van nadere bepalingen met betrekking tot de plicht tot arbeidsinschakeling van een alleenstaande ouder met een kind dat de leeftijd van 5 jaar nog niet heeft bereikt. Inwerkingtreding: 1 januari 2009.

8

alleenstaande moeders met jonge kinderen en op welke wijze is de arbeidsverplichting momenteel geregeld? 8) betreft de uitvoering van deze wetgeving een verbetering van de positie van de partijen? 9) zijn de alleenstaande moeders met jonge kinderen voldoende betrokken bij de politieke keuzes en wetgeving? 10) is de aanleiding van wijziging van de arbeidsverplichting in de Wet werk en bijstand voldoende gerechtvaardigd? 11) is voldoende aandacht geschonken aan de aspecten maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid? 12) Wat zijn de ontwikkelingen in de jurisprudentie ten aanzien van de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders met jonge kinderen in de bijstand? 1.3

DOELSTELLING

Het doel van deze scriptie is dan ook om nader te onderzoeken in hoeverre de belangen van alle partijen zijn gediend bij het opleggen van een arbeidsverplichting aan alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand. Verder wordt bezien in hoeverre de grondslag gerechtvaardigd is. Op grond van deze conclusie kan worden bezien of middels de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders een verbetering is aangebracht in de Wet werk en bijstand 2004. Vervolgens zal, indien noodzakelijk, voorgesteld worden om nader onderzoek te doen naar deze grondslagen om rechtvaardiging van de verplichtingen te bewerkstelligen. Tevens zal getracht worden om concrete en praktische voorstellen te doen om de positie van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) te verbeteren. Deze voorstellen zullen vervat zijn in de vorm van aanbevelingen. 1.4

OPBOUW

Om tot het doel te komen, wordt in hoofdstuk twee nader onderzoek gedaan naar de noodzaak van de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand. De noodzaak wordt bezien door de belangen mee te nemen voor de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel. Vervolgens wordt onderzocht welke belemmeringen zich voordoen bij het realiseren van uitstroom naar regulier arbeid voor de alleenstaande moeder en gemeenten om daarna de voorwaarden te kunnen schetsen. Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd welke belangen meespelen 9

bij de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand en gemeenten. De invulling van de arbeidsverplichting kan vervolgens, met inachtneming van de belemmeringen en voorwaarden, nader worden bepaald. In hoofdstuk drie wordt nader bezien op welke wijze de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de politiek tot stand is gekomen en hoe deze opvatting is omgezet in de Wet werk en bijstand 2004. Tevens wordt de uitvoeringspraktijk van de Wet werk en bijstand 2004 bezien, voornamelijk ten aanzien van de volgende aspecten: maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Vervolgens komt in hoofdstuk vier de wijziging van de Wet werk en bijstand 2004, middels de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, aan bod om op eenzelfde wijze nader uit te werken. Tevens worden de politieke overwegingen meegenomen, waarna de consequenties van deze wijziging in de Wet werk en bijstand nader wordt bezien. Deze consequenties zien toe op de ontheffing van de arbeidsverplichting indien een alleenstaande moeder twee of meer kinderen heeft. Daarna wordt ingegaan op de verantwoordelijkheid die bij de alleenstaande moeder is komen te liggen om de ontheffing van de arbeidsverplichting te verkrijgen. Ten slotte komen de aspecten maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid aan bod om nader uit te werken. Hoofdstuk vijf vangt aan met de rol van de alleenstaande moeder ten aanzien van de politieke overwegingen en de wetgeving die daarop volgt. Tevens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de aanleiding om een wijziging aan te brengen inzake de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar. De belangrijke aspecten uit de Wet werk en bijstand 2004 en de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders worden tegen elkaar afgewogen en de ontwikkelingen in de jurisprudentie worden nader bezien. Op grond van de bevindingen ten aanzien van de genoemde onderwerpen zal in hoofdstuk zes een algehele samenvatting en conclusie volgen, waarna de aanbevelingen uiteengezet worden om verbeteringen te bewerkstelligen in de arbeidsverplichting van alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar in de bijstand.

10

2

UITSTROOM NAAR REGULIER ARBEID

2.1

INLEIDING

Voorop dient te staan dat de bijstand een sociaal vangnet is voor individuen in de samenleving, die niet in de mogelijkheid verkeren om in hun eigen levensonderhoud te voorzien.3 De bijstand is dan ook een tijdelijke voorziening. Dit komt tot uitdrukking in de arbeidsverplichting die in het algemeen geldt voor één ieder in de bijstand en het tonen van voldoende verantwoordelijkheidsbesef. Het adagium ‘werk boven inkomen’ is dan ook de standaard in de bijstand.4 Uitstroom naar regulier arbeid en zorgtaken van alleenstaande moeders met kinderen jonger dan vijf jaar leveren tegenstrijdige belangen op. In dit hoofdstuk zal in eerste instantie bezien worden in hoeverre de belangen van eenieder leidt tot een plicht voor de overheid om garanties te geven ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid en een plicht van de alleenstaande moeder om uit te stromen naar regulier arbeid. Vervolgens zal nader onderzocht worden welke belemmeringen zich voordoen bij uitstroom naar regulier arbeid en welke voorwaarden dan ook noodzakelijk zijn om uitstroom te realiseren. Op grond hiervan zal dan ook conclusies worden getrokken die de overheid in acht dient te nemen om uitstroom naar regulier arbeid te stimuleren en te realiseren. 2.2.

DE BELANGEN VAN UITSTROOM

Uitstroom naar regulier arbeid is in de huidige wet- en regelgeving een zorgtaak van de overheid,5 echter bij alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar heeft de overheid geen directe mogelijkheid om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren in combinatie met zorgtaken. Een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar, en dus afhankelijkheid van de bijstand gedurende deze periode, is ontstaan.6 In hoeverre het realiseren van uitstroom naar regulier arbeid een taak is van de overheid, dient nader onderzocht te worden door de belangen van uitstroom in kaart te brengen. 2.2.1 ALLEENSTAANDE MOEDER Uitstroom naar regulier arbeid heeft tot doel het bestrijden van armoede en bijstandsafhankelijkheid

om

uiteindelijk

te

3

Artikel 5 onder b Wet werk en bijstand. Zie het commentaar op artikel 9 Wet werk en bijstand. 5 Artikel 8 Wet werk en bijstand. 6 Artikel 9a Wet werk en bijstand. 4

11

kunnen

profiteren

van

een

betere

sociaaleconomische ontwikkeling.7 Echter, uitstroom heeft ook een individueel belang voor de alleenstaande moeder. Deze belangen zullen hierna uiteen worden gezet. Alleenstaande moeders vormen veruit de armste groep in Nederland.8 Het niveau van een bijstandsuitkering is dan ook vastgesteld op de ‘noodzakelijke kosten van het bestaan’.9 Eenoudergezinnen met uitsluitend minderjarige kinderen liepen in 2008 de meeste kans op armoede en van hen had 29% een inkomen onder de lage-inkomensgrens.10 Tevens blijkt dat zij het meest langdurig afhankelijk zijn van een laag inkomen.11 Ondanks dat uitstroom naar regulier arbeid niet altijd direct zorg draagt voor een volledige uitstroom uit de bijstand, dan wel

armoede

voldoende

tegengaat,

zorgt

het

wel

degelijk

voor

een

beter

toekomstperspectief.12 Vanuit het economisch perspectief wordt bijvoorbeeld niet enkel bezien wat een uur extra betaald werken op dit moment oplevert, maar ook wat het effect daarvan is in de toekomst.13 In deeltijd gaan werken kan bijvoorbeeld leiden tot meer uren of hogerop komen in de organisatie in de toekomst.14 Indien een alleenstaande moeder arbeid verricht, kan het eerder uit de armoede geraken, op termijn. Ondanks dat het niet altijd adequaat helpt om uit de armoede te geraken, heeft arbeid daarnaast neveneffecten die de situatie van de alleenstaande moeder verbetert. Het welbevinden van een individu wordt tevens positief beïnvloed door arbeid; “naast een bron van inkomen draagt het bij aan sociale integratie en maatschappelijke participatie, biedt het ontplooiingsmogelijkheden en levert het politieke en maatschappelijke invloed op”.15 In de literatuur wordt veelvoudig het Latente deprivatiemodel van Jahoda aangehaald, waaruit blijk dat arbeid naast inkomen, nog een tal van latente voordelen met zich meebrengt voor het welzijn van de alleenstaande moeder.16 Daarbij wordt opgemerkt dat bij het ontbreken van regulier arbeid niet alleen het inkomen vervalt, maar tevens de latente functies. Ten eerste structureert arbeid het bestaan door een dagelijks en wekelijks ritme.17 Daarnaast geeft arbeid de gelegenheid om andere mensen te ontmoeten. Alleenstaande moeders in de bijstand geraken namelijk vaak in een sociaal isolement.18 Het is moeilijk om 7

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 1. Hooghiemstra & Knijn 1997. 9 Artikel 11, eerste lid Wet werk en bijstand. 10 Otten e.a. 2009, blz. 18. 11 Otten e.a. 2009, blz. 18. 12 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 38. 13 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 35. 14 Román e.a. 2004. 15 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 35. 16 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 35. 17 Miltenburg, Peters & Woldringh 1987, blz. 121. e.v. 18 Cuelenaere 1990, blz. 48 e.v. 8

12

iets extra’s of kleding aan te schaffen, op vakantie gaan is geen optie en voor verjaardagen en bezoek is het ook moeilijk om een presentje te kopen.19 Het laatste kan er zelfs toe leiden dat alleenstaande moeders vanwege het gebrek aan inkomen en op grond van emotionele en gevoelsmatige gronden niet meer op bezoek willen gaan bij anderen. Het sociaal isolement door geldgebrek vormt een groot nadeel, daar zij in mindere mate deelnemen aan het maatschappelijk leven.20 De sociale steun van collega’s kan bovendien een hulp zijn bij problemen van het dagelijks bestaan.21 Via werk neemt men deel aan gemeenschappelijke activiteiten met gemeenschappelijke doelen, waardoor men het gevoel van waardering krijgt. Werk geeft zin aan het bestaan en biedt het individu een sterke band met de realiteit. Tevens draagt arbeid bij aan maatschappelijke betrokkenheid en integratie.22 Middels arbeid is het mogelijk een bijdrage te leveren aan de maatschappij en geeft daardoor meer zin en betekenis aan individuele activiteiten. De sociale status die met werk gepaard gaat, levert een status en een identiteit voor de alleenstaande moeder. Zij krijgt respect door het verrichten van arbeid. Ten slotte is sprake van persoonlijke ontplooiing, daar werk dwingt tot het uitoefenen van activiteiten en kansen biedt tot het ontwikkelen van competenties en vaardigheden.23 Werkloosheid daarentegen brengt een gevoel van gedeprimeerdheid, onzekerheid en angst met zich mee. Het gevolg van werkloosheid is dan ook een teruggang in het psychisch welbevinden.24 Een uitkering geeft daarnaast eveneens een onbevredigend gevoel.25 Bovendien kampt deze groep vaker met betalingsachterstanden en ontbreekt het hen vaker aan middelen voor de eerste levensbehoeften.26 Hetgeen tevens invloed heeft op zowel het psychische, als het fysieke welbevinden van de alleenstaande moeders.27 Vrouwen voelen zich niet vrij in hun doen en laten en menen dat ze eigenlijk aan de hand worden gehouden met een uitkering.28 Ook de regelmatige controles en de vragen die ze moeten beantwoorden, drukken hen telkens weer met de neus op het feit dat ze afhankelijk zijn van de sociale dienst. Op grond van het voorgaande kan dan ook worden gesteld dat (gedeeltelijke) uitstroom naar regulier arbeid in ieder geval in het belang is van de alleenstaande moeder.

19

Cuelenaere 1990, blz. 48 e.v. Otten e.a. 2009, blz. 7. 21 Miltenburg, Peters & Woldringh 1987, blz. 121. 22 Donner & Aboutaleb 2008, blz. 2. 23 Donner & Aboutaleb 2008, blz. 3. 24 Miltenburg, Peters & Woldringh 1987, blz. 121. e.v. 25 Cuelenaere 1990, blz. 64 e.v. 26 Otten e.a. 2009, blz. 8. 27 Otten e.a. 2009, blz. 56. 28 Cuelenaere 1990, blz. 64 e.v. 20

13

2.2.2 KIND(EREN) VAN ALLEENSTAANDE MOEDERS Uit onderzoek komt naar voren dat armoede tevens invloed kan hebben op het welbevinden en het toekomstperspectief van het kind.29 Aangezien alleenstaande moeders in de bijstand vaak aangeven de zorg van hun kind(eren) van groter belang te vinden dan het verkrijgen en behouden van werk, is het noodzakelijk om ook in te gaan op de belangen van de kinderen van deze groep alleenstaande moeders. Door geldgebrek worden kinderen bedreigd in hun gezondheid.30 Bij kinderen van gezinnen die drie jaar of langer van een uitkering moeten rondkomen, wordt de gezondheid van een derde deel namelijk bedreigd. Uit onderzoek komt onder andere naar voren dat aan een aantal basisvoorwaarden niet kan worden voldaan; gezonde voeding, voldoende kleding, sociale contacten en een gezonde leefomgeving.31 Indien de alleenstaande moeder meer inkomen weet te verwerven, dan wel op termijn, zal dit dan ook bijdragen aan een betere gezondheid van het kind. Verder heeft armoede, via de spanningen die de alleenstaande moeder ervaart, negatieve effecten op de ontwikkeling en uiteindelijke maatschappelijke kansen van kinderen.32 In de voorgaande paragraaf is reeds uiteengezet dat het psychische en fysieke welbevinden van de alleenstaande moeder in geding is vanwege armoede en dat werkt door op het welbevinden van het kind. Uit literatuur blijkt verder dat jongeren waarvan de ouders werkloos zijn, vaak zelf ook grote moeite hebben een baan te vinden en deze te behouden.33 Het is moeilijk voor deze jongeren om een eerste werkkring te vinden, zij lopen bovendien een grotere kans om hun baan weer te verliezen dan jongeren met tenminste één werkende ouder. Dit heeft voor een groot deel te maken met een gebrek aan alternatieve rolmodellen en het arbeidsethos. De arbeidsmoraal van jongeren wordt namelijk aangetast als in hun omgeving werkloosheid eerder regel dan uitzondering is.34 Door een lagere kwaliteit van opvoeding ontwikkelen kinderen vaak een gefrustreerde, cynische of rancuneuze levenshouding.35 Jonge kinderen van een alleenstaande ouder, tot een leeftijd van zes jaar, zouden meer psychosociale- en gedragsproblemen hebben naarmate de ouders armer zijn.36 Het gedrag van de moeder is daarnaast in grote mate bepalend voor de

29

Van ter Meij 1999, blz. 8. Kroesbergen 1997, blz. 3. 31 Otten e.a. 2009, blz. 7. 32 Van ter Meij 1999, blz. 18. 33 Te Grotenhuis 1993, blz. 32. 34 Te Grotenhuis 1993, blz. 32. 35 Van ter Meij 1999, blz. 18. 36 Van ter Meij 1999, blz. 22. 30

14

effecten die armoede op kinderen heeft. Het gevoel dat de moeders hun eigen leven niet in de hand hebben, leidt ertoe dat kinderen onevenredig strak worden gehouden.37 Ook de belangen van kind(eren) van alleenstaande moeders leiden ertoe dat een (gedeeltelijke) arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders in de bijstand gerechtvaardigd is. 2.2.3 HET ALGEMEEN BELANG Niet alleen spelen de individuele belangen van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) mee om een arbeids- en/of re-integratieverplichting op te leggen. Het algemeen belang is daar namelijk ook bij gediend op grond van het economisch perspectief. Ten eerste kost een bijstandsgerechtigde de maatschappij in zijn totaal geld. Belastinggeld wordt aangewend om deze individuen te voorzien in de kosten van het bestaan. Indien (meer) alleenstaande moeders een baan vinden, wordt dus bespaard op belastinggeld. Hierbij dient in aanmerking genomen te worden dat investeren in deze groep bijstandsgerechtigden op den duur kostenbesparend is. Door invoering van de Wet werk en bijstand 2004 is een kostenbesparing opgetreden van 106 miljoen euro in 2006 en wordt verwacht dat dit op den duur zal leiden tot een structurele kostenbesparing van 667 miljoen euro.38 Uit onderzoek blijkt namelijk dat een investering van 0,7 miljard euro leidt tot een opbrengst van 1,8 miljard euro, hetgeen een rendement betekent van 1,1 miljard euro.39 Dit geld kan vervolgens worden aangewend voor andere doelen die de maatschappij in zijn totaal zal dienen. Daarnaast is het goed voor de economie indien meer mensen aan het werk zijn. De vergrijzing en ontgroening van de samenstelling van de Nederlandse bevolking dient opgevangen te worden en de kosten van de verzorgingsstaat dient tevens betaald te worden.40 In vergelijking tot andere Europese landen is het aandeel van vrouwen op de arbeidsmarkt zeer laag.41 De economische belangen en concurrentiepositie van Nederland zullen dan ook gediend zijn, wanneer alleenstaande moeders uitstromen naar regulier arbeid.

37

Van ter Meij 1999, blz. 18. Kok, Groot en Gűler 2007, blz. ii. 39 Van Eekert 2008, blz. 14. 40 Portegeijs, Hermans & Lalta 2007, blz. 67 en kamerstukken II 2007-2008, 28 719, nr. 43. 41 Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, blz. 15. 38

15

2.2.4 CONCLUSIE Het belang om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren voor alleenstaande moeders in de bijstand is niet enkel, of misschien in zijn geheel niet, gelegen in het financiële aspect. Juist het welbevinden van de alleenstaande moeder wordt verbeterd indien uistroom wordt bewerkstelligd. Het is dan ook een taak van de overheid om deze belangen in acht te nemen. Uit het voorgaande kan tevens gedestilleerd worden dat uitstroom naar regulier arbeid voor kinderen van alleenstaande moeders van zeer groot belang is. Er kan zelfs gesteld worden dat de rechten van het kind geschonden worden, indien de alleenstaande moeder voor langere tijd afhankelijk is van een bijstandsuitkering, aangezien de gezondheid van kinderen wordt bedreigd en tevens niet kan worden voldaan aan een aantal basisvoorwaarden.42 De ontwikkeling van een kind wordt namelijk bedreigd, daar de maatschappelijke kansen van deze kinderen worden verkleind. Bovendien lijkt sprake te zijn van een vicieuze cirkel, indien uitstroom naar regulier arbeid niet wordt bewerkstelligd. Het is dan ook een taak voor de overheid om de rechten van deze kinderen te beschermen en de vicieuze cirkel te doorbreken. Ten slotte is het algemeen belang gediend bij het bewerkstelligen van uitstroom uit uitkering, daar belastinggeld aan andere zaken kan worden gespendeerd. Het voorgaande is tevens noodzakelijk om de vergrijzing en de verzorgingsstaat te kunnen bekostigen in de toekomst. Daarnaast wordt de concurrentiepositie van Nederland versterkt. Hierdoor moet dan ook worden geconcludeerd dat het de sociale en financiële plicht is van de overheid om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen, daar dit leidt tot een beter toekomstperspectief en welbevinden van de alleenstaande moeder en haar kind(eren). De rechten van kind(eren) van alleenstaande moeders dienen te worden gewaarborgd en tevens dient het algemeen belang gerespecteerd worden. Deze plicht leidt dan ook tot een plicht van de alleenstaande moeder om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en behouden. 2.3

BELEMMERINGEN

Nu vast is komen te staan dat het de plicht is van de overheid om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen, dient nader onderzocht te worden welke belemmeringen alleenstaande moeders en gemeenten ervaren. Indien hier algemene regels uit te destilleren valt, kan een landelijke normering worden vastgesteld om uitstroom daadwerkelijk te realiseren. Wanneer blijkt dat de belemmeringen afhankelijk zijn van het individu, dient

42

Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, New York 20 november 1989, trb. 1990, 170.

16

maatwerk geleverd te worden om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Op basis van de belemmeringen van gemeenten en alleenstaande moeders, om hen uit te laten stromen naar regulier arbeid, kunnen voorwaarden gesteld worden om uitstroom te realiseren. 2.3.1 ALLEENSTAANDE MOEDER Ten eerste hebben alleenstaande moeders vaak een slechte arbeidsmarktpositie vanwege een lage opleiding, dan wel geen beroepsopleiding.43 Hierdoor zijn de kansen op het verkrijgen van een baan beperkt. Tevens hebben alleenstaande moeders vaak weinig tot geen werkervaring. Ook blijken zij langdurig uit het arbeidsproces te zijn geweest. Veelal hebben de alleenstaande moeders een leeftijd die de kansen op arbeid verkleinen. Ook zijn zij afhankelijk van het aanbod van arbeid, met name deeltijd arbeid, waardoor de kansen op een baan beperkter zijn.44 Ten slotte blijkt uit onderzoek dat deze vrouwen over het algemeen een laag arbeidsethos hebben.45 Op grond van deze factoren staan zij in verhouding verder weg van de arbeidsmarkt, waardoor kansen op regulier arbeid verminderen. Medische of psychosociale problemen veroorzaken tevens moeilijkheden om arbeid met zorg te combineren.46 Deze problematiek kan bij de alleenstaande moeder zelf spelen, dan wel bij het kind. Het gevolg daarvan is dat arbeid niet langer prioriteit heeft, maar de zorg van het kind des te meer. Indien overgegaan wordt tot regulier arbeid, zal de alleenstaande moeder niet langer volledig de zorg van kind(eren) op zich kunnen nemen. Zij kunnen niet volledig zelf invulling geven aan de zorgtaken gecombineerd met arbeid. Uit onderzoek komt naar voren dat alleenstaande moeders in de bijstand zichzelf vasthouden aan het traditionele rolpatroon.47 Vanuit deze gedachte zal de alleenstaande moeder het van groot belang vinden om haar kind(eren) zelf volledig op te voeden. Dit zal dan ook inhouden dat arbeid en zorg moeilijk tot niet te combineren valt in de ogen van een alleenstaande moeder.48 De keuze voor een uitkering en voor de zorg van kinderen zal dan ook prevaleren boven het verkrijgen van een betaalde baan.49 De enige beweegreden van een alleenstaande moeder om te gaan werken is het verkrijgen van meer inkomen; als er meer geld is, dan is hun kind daar ook mee gebaat. Echter, het uitzicht op meer inkomen, indien werk wordt verkregen, is minimaal. Mogelijk dat 43

Knijn & Van Wel 1999, blz. 32. Knijn & Van Wel 1999, blz. 33. 45 Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 238. 46 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 38. 47 Cuelenaere 1990, blz. 54. 48 Cuelenaere 1990, blz. 62 en Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 238. 49 Cuelenaere 1990, blz. 55. 44

17

zelfs gesproken kan worden van een armoedeval, waardoor uitstroom naar regulier arbeid een teruggang op financieel niveau betreft.50 De zorg van kinderen dient, bij uitstroom naar regulier arbeid en de reintegratieverplichting, opgevangen te worden. Uit onderzoek komt naar voren dat het toevertrouwen van de zorg van het kind aan onbekende derden (de zogenoemde formele kinderopvang), dan wel opvang binnen het sociale netwerk geen belemmering vormt bij de arbeidsbeslissing.51 Wat echter wel een belemmering vormt, is het aanbod van kinderopvang binnen het sociale netwerk.52 Reeds is aangegeven dat alleenstaande moeders in een sociaal isolement verkeren vanwege een beperkter sociaal netwerk,53 waardoor het aanbod van kinderopvang in de informele sfeer ook moeilijker te bewerkstelligen is. Het gevolg hiervan is dan ook dat dit de arbeidsparticipatie frustreert. Schulden vormen tevens een belemmerende factor.54 De grondslag in de belemmerende factor wordt gevonden in het feit dat ze gedurende deze periode al het geld aan schuldeisers dienen af te staan.55 Op grond van het voorgaande geven vrouwen in de bijstand aan pas na drie jaar te willen gaan werken. De specifieke termijn van drie jaar is te verklaren aan de hand van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen, waarbij een (minnelijk) traject kan worden gevolgd om na drie jaar met ‘een schone lei’ te starten en dus schuldenvrij zijn.56 Bovendien heeft uitstroom geen dusdanige verbetering van de financiële situatie. Een financiële prikkel ontbreekt vaak, waardoor regulier arbeid niet loont.57 Het verdiende loon wordt in mindering gebracht op de bijstand. Daarnaast kan het voorkomen dat ze niet langer in aanmerking komen voor bepaalde toeslagen, kwijtscheldingen, kortingen, enzovoorts, of een vermindering van deze voorzieningen, waardoor geen motivatie bestaat om uit te stromen naar regulier arbeid. Uit onderzoek komt verder naar voren dat het institutionele karakter van de Sociale Dienst een belemmerende factor is om uit te stromen naar regulier arbeid. Druk vanuit de Sociale Dienst wordt niet als stimulans ervaren.58 Alleenstaande moeders geven aan dat zij actieve voorlichting wensen en acties die op het individu zijn afgestemd.59 50

Bunt, Engelen & Samson 1999, blz. 26. Cloïn e.a. 2006, blz. 98. 52 Cloïn e.a. 2006, blz. 98. 53 Otten e.a. 2009, blz. 8. 54 Inspectie Werk en Inkomen 2008, Bijstand en schulden, blz. 7. 55 Cuelenaere 1990, blz. 48 e.v. 56 WET van 25 juni 1998, Stb. 1998, 445, tot wijziging van de Faillissementswet in verband met de sanering van schulden van natuurlijke personen. Inwerkingtreding: 1 december 1998. 57 Vrooman e.a. 2007, blz. 94. 58 Cuelenaere 1990, blz. 79. 59 Cuelenaere 1990, blz. 81. 51

18

Voor ieder individu is verschillend welke belemmering een grotere rol speelt in het verkrijgen en behouden van regulier arbeid. Echter, uit onderzoek blijkt dat alleenstaande moeders hun beslissing veelal laten afhangen van het belang dat zij hechten aan betaalde arbeid.60 Verder telt of zij het moederschap alleen als te beperkend ervaart of niet. Als de alleenstaande moeder graag wil werken, dan wordt een oplossing gezocht voor de zorg van de kinderen. Geconcludeerd wordt dan ook dat het in de eerste plaats de opvattingen van de alleenstaande moeders over werk en zorg zijn die bepalen of zij willen werken. Vooral vrouwen die wat betreft opleiding en werkervaring nog een eind van betaald werk afstaan, benadrukken het belang van zelfstandigheid minder.61 Uit het voorgaande blijkt dan ook dat de belemmeringen te veel op het niveau van het individu spelen om algemene regels te vervaardigen om uitstroom te bewerkstelligen. Voornamelijk de opvatting over arbeid en zorg is bepalend om uitstroom te realiseren. 2.3.2 GEMEENTEN Het inzicht in de arbeidsmarkt in de regio door de klantmanagers ontbreekt vaak.62 Tevens komt dit gebrek naar voren uit een rapport van de gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam van januari 2007.63 Dit is van belang om de competenties en de wensen van de alleenstaande moeder aan te laten sluiten aan het aanbod op de arbeidsmarkt. De informatie wordt reeds verzameld door werkpleinen en UWV, echter wordt de informatie niet op juiste wijze doorgegeven aan de klantmanagers.64 Om de alleenstaande moeder daadwerkelijk de mogelijkheden te bieden die op de arbeidsmarkt aanwezig zijn, dient dan ook geïnvesteerd te worden in informatie over en inzicht in de regionale arbeidsmarkt. Tevens zijn niet altijd geschikte

functies

aanwezig

in

de

lokale

arbeidsmarkt,

vanwege

de

beperkte

arbeidsmarktpositie van alleenstaande moeders.65 Dit vormt dan ook een belemmering die gemeenten ervaren indien zij deze groep wil laten uitstromen naar regulier arbeid. Daarnaast hebben de klantmanagers een te grote ‘caseload’.66 In een gemeente is de wenselijke ‘caseload’ voor één klantmanager gelegen op 70, terwijl het feitelijk op 100 ligt. In een andere gemeente ligt de ‘caseload’ zelfs op 150 klanten per klantmanager. Door deze grote ‘caseload’ is het niet mogelijk om op individueel niveau maatwerk te verlenen en dit 60

Cloïn e.a. 2006, blz. 101. Cuelenaere 1990, blz. 67 e.v. 62 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 24. 63 Gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam 2007, Re-integratiebegeleiding van bijstand naar werk, blz. 3. 64 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 24. 65 Román & Schipper 2008, blz. 303-310. 66 Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 18. 61

19

gaat ten koste van de uitstroom naar regulier arbeid van alleenstaande moeders. Bovendien wordt verwacht dat de klantmanagers intensiever de bijstandsgerechtigden begeleiden en dat is niet mogelijk indien sprake is van een te grote ‘caseload’. Wanneer wordt meegenomen dat sprake is van meervoudige problematiek, met name bij bijstandsgerechtigden die langer in de bijstand verkeren, is het moeilijk voor klantmanagers om voldoende aandacht en tijd te besteden aan deze bijstandsgerechtigden, waaronder alleenstaande moeders vallen.67 De taak van een klantmanager is niet enkel de rechtmatigheid van de bijstandsgerechtigden te controleren, maar dient de bijstandsgerechtigden op alle vlakken te begeleiden om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen.68 Een klantmanager dient dan ook voldoende onderlegd te zijn om hieraan te voldoen. Bovendien is het voor klantmanagers van de ´oude stempel´ moeilijker om zich aan te passen aan het huidige activeringsbeleid.69 De hoge werklast die klantmanagers ervaren, heeft tevens zijn grondslag in het autonome handelen van de klantmanagers. 70 Het autonoom handelen is van groot belang om maatwerk te kunnen leveren, echter legt het wel een zware druk op de kwaliteit van de klantmanager.71 Daarenboven is een gebrek in de informatievoorziening te bespeuren, waardoor de kwaliteit van de klantmanager tevens in het geding is. De prioriteit van uitstroom naar regulier arbeid is niet gelegen bij alleenstaande moeders, maar bij jongeren en nieuwe instroom.72 Het principe van ‘de kortste weg naar werk’ had de aandacht in de afgelopen periode. In mindere mate werd dan ook een reintegratietraject aangeboden aan alleenstaande moeders met het gevolg dat uitstroom naar regulier arbeid niet werd bewerkstelligd, dan wel dat geen aandacht werd geschonken aan het verbeteren van de competenties en motivatie van deze doelgroep. Re-integratietrajecten worden ingekocht bij derden om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren, echter zijn deze voornamelijk toegespitst op het principe van ‘de kortste weg naar werk’.73 Deze re-integratietrajecten zijn vastgelegd in het gemeentelijk beleid, namelijk de re-integratieverordeningen, waardoor geen sprake is van maatwerk.74 Deze trajecten waren niet geschikt voor alleenstaande moeders met als gevolg dat geen successen werden geboekt.75 Daarnaast ontbreekt het deze trajecten aan het wegnemen van belemmeringen voor 67

Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 18. Klompé 2002. 69 Bunt, Engelen & Samson 1999, blz. 41. 70 Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 22. 71 Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 22. 72 Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 10. 73 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 14. 74 Breure 2009, blz. 102. 75 Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 12. 68

20

de alleenstaande moeder, dientengevolge kan uitstroom naar regulier arbeid niet worden bewerkstelligd op termijn.76 Een aanpassing van deze trajecten op alleenstaande moeders is dan ook noodzakelijk. 2.4

VOORWAARDEN

Naar aanleiding van de voorgaande paragrafen blijkt dat de voorwaarden om uitstroom te bewerkstelligen veelal op het individuele niveau is gelegen. Hierna zal eerst ingegaan worden op de voorwaarden die gecreëerd dienen te worden voor de alleenstaande moeder om vervolgens in te gaan om voorwaarden die noodzakelijk zijn voor gemeenten. 2.4.1 ALLEENSTAANDE MOEDER Om arbeid te verkrijgen en te behouden is het van belang dat alleenstaande moeders in staat worden gesteld om een opleiding te volgen en ervaring op te doen, zodat zij betere startkwalificaties behalen. Hierbij dient dan ook gedacht te worden aan scholing, omscholing en eventueel het lopen van stages om werkervaring op te doen. In sommige gevallen is het van belang om structuur te verkrijgen in het dagelijks leven, waardoor vrijwilligerswerk bijvoorbeeld een goede aanvulling op de dagelijkse structuur kan zijn. De situatie van iedere alleenstaande moeder is anders, waardoor op individueel niveau moet worden bepaald welke acties noodzakelijk zijn om uitstroom te kunnen bereiken.77 De alleenstaande moeder heeft daarnaast hulp nodig om inzicht te verkrijgen in haar eigen competenties, wensen, kennis en ervaring om vervolgens een lange termijn perspectief voor zichzelf te formuleren.78 Bovendien dient inzicht gegeven te worden in de mogelijkheden van het individu, zodat de alleenstaande moeder inzichten kan verkrijgen en kansen inziet.79 Verder behoort het reguliere aanbod flexibele werktijden te hanteren om arbeid en zorg te kunnen combineren en dient de arbeidplaats dichtbij huis te zijn.80 Een landelijke normering is dus in beginsel niet mogelijk. Inzake de medische en psychosociale problematiek is het moeilijker om een oplossing teweeg te brengen. De medische problemen van alleenstaande moeders, dan wel van de kinderen moeten erkend worden door zowel de alleenstaande moeder, als het college van burgemeester en wethouders. Indien deze problemen worden erkend, kan nader onderzocht 76

Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 17. Breure 2009, blz. 65. 78 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt September 2003, blz. 19. 79 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 18. 80 Merens 2008, blz. 149 en Román & Schippers 2008, blz. 303-310. 77

21

worden wat in het individuele geval leidt tot uitstroom, dan wel het wegnemen van belemmeringen. Er dienen dan ook passende oplossingen te worden gezocht om de alleenstaande moeder uit te laten stromen. Ook hier dient dan te worden aangenomen dat op het individuele niveau de mogelijkheden onderzocht moeten worden om uitstroom te realiseren.81 Alleenstaande moeders stellen dat zij op grond van het belang van haar kind(eren) zelf volledig invulling willen geven aan de zorgtaken. Uit paragraaf 2.2.2 kwam echter naar voren dat het juist in het belang van de kinderen van deze doelgroep is dat de alleenstaande moeder uitstroomt naar arbeid. Het probleem dat zich hier voordoet, is dat alleenstaande moeders het inzicht niet hebben in de belangen die arbeid voor haar kind(eren) met zich meebrengt. De opvatting van alleenstaande moeders omtrent arbeid en zorg dient dan ook bijgesteld te worden om uitstroom naar arbeid, in het belang van haar kind(eren), te realiseren. Deze opvatting kan enkel met een juiste begeleiding van een klantmanager worden bijgesteld, waardoor het individuele niveau wederom vooropstaat. Indien de opvatting wordt gewijzigd, kan tevens de motivatie om uit te stromen naar regulier arbeid worden beïnvloed en middels een verhoogde motivatie is de kans op regulier arbeid groter.82 Uit onderzoek blijkt niet van belang te zijn in welke vorm kinderopvang wordt verzorgd. Enkel het hebben van een sociaal netwerk kan problematisch zijn. Reeds zijn enkele wetten tot stand gekomen, of zijn in ontwikkeling, om te voorzien in een passende vorm van kinderopvang en de kosten die daarmee gepaard gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de Wet op de Kinderopvang.83 Alwaar is geregeld dat alleenstaande moeders gratis gebruik kunnen maken van kinderopvang indien zij een re-integratietraject volgen. De schuldenproblematiek kan tezamen met bijvoorbeeld schuldhulpverlening aangepakt worden, zodat de toekomstperspectief van de alleenstaande moeder kan worden verbeterd. Een klantmanager dient dan ook voldoende inzicht in de financiële situatie van de alleenstaande moeder te verkrijgen om te bezien of zij hulp nodig heeft om hieruit te geraken. Op basis van aangeleverde stukken bij de aanvraag of gedurende een heronderzoek op het recht op bijstand, kan de klantmanager hier tevens op gericht zijn. Schuldhulpverlening vormt een onderdeel van de gemeente, waardoor een doorverwijzing mogelijk is. Indien geen sprake is van schuldenproblematiek, is het desondanks van belang dat een klantmanager hier alert op is

om

problemen

te voorkomen.

Een

verwijzing

81

naar

schuldhulpverlening

Algemene Rekenkamer 2005, Terugblik 2005, blz. 33. Vollaard & Koning 2000, blz. 68. 83 WET van 9 juli 2004, Stb. 2004, 455, tot regeling met betrekking tot tegemoetkomingen in de kosten van kinderopvang en waarborging van de kwaliteit van kinderopvang. Inwerkingtreding: 30 oktober 2004. 82

22

om

budgetteringscursussen aan te bieden, kan dan ook onderdeel zijn van de dienstverlening vanuit de gemeente. Reeds bestaan mogelijkheden om een financiële prikkel te geven aan alleenstaande moeders op grond van de arbeidsverplichting, bijvoorbeeld ingevolge artikel 31, lid 2 aanhef en onder j en o Wet werk en Bijstand. Respectievelijk ziet het toe op een eenmalige, belastingvrije premie gericht op arbeidsinschakeling en een mogelijkheid om een deel van inkomsten uit arbeid voor maximaal 6 maanden niet te korten op de bijstandsuitkering. Daarnaast is een wetsvoorstel ontwikkeld, namelijk de Wet Voorzieningen Arbeid en Zorg Alleenstaande Ouders84, die tot doel heeft om een financiële prikkel uit te doen gaan om arbeid en zorg te combineren. De hoofddoelen van het wetsvoorstel betreffen: het verbeteren van de minimumpositie van alleenstaande ouders, de versterking van kansen van hun kind(eren), erkenning dat de doelgroep in principe slechts in deeltijd kan werken vanwege zorgtaken en het aantrekkelijker maken van arbeid en zorg voor de doelgroep.85 De invoering van de Wet Voorzieningen Arbeid en Zorg Alleenstaande Ouders is vooralsnog twijfelachtig vanwege het advies van de Raad van State86, waardoor het experiment geen doorgang heeft gevonden. Hierdoor is het niet mogelijk om inzicht te verkrijgen in de uitvoerbaarheid van deze wet en worden de risico’s vooralsnog te groot geacht.87 Op grond van dergelijke regelingen kan een mogelijke armoedeval voorkomen worden. Echter, opgemerkt dient te worden dat uit onderzoek niet blijkt dat armoedeval een dusdanige invloed heeft op sollicitatieactiviteiten, waardoor een financiële prikkel niet van dermate belang geacht kan worden.88 Ondanks het voorgaande is het noodzakelijk voor het welbevinden en het toekomstperspectief van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) om hier toch rekening mee te houden. Het institutionele karakter van Sociale Diensten zal moeten worden aangepakt om alleenstaande moeders te motiveren om uit te stromen naar regulier arbeid. Op grond van het voorgaande blijkt dat de voorwaarden om uitstroom te realiseren zijn gestoeld op de wensen, mogelijkheden en opvattingen van het individu. Maatwerk dient dan ook voorop te staan om op deze wijze rekenschap te houden met de diversiteit van de verschillende vrouwen.89 De klantmanagers behoren klantgericht en resultaatgericht tewerk gesteld te worden en daarbij 84

WET van 21 juli 2007, Stb. 2007, 289, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning van alleenstaande ouders bij arbeid en zorg. Inwerkingtreding: nog niet in werking getreden. 85 Kamerstukken II 2004-2005, 29 984, nr. 4. 86 Kamerstukken II 2004-2005, 29 984, nr. 4. blz. 3. 87 Donner 2009, blz. 31. 88 Vrooman e.a. 2005, blz. 176. 89 Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 241.

23

voldoende onderlegd te zijn om alleenstaande moeders daadwerkelijk te bewegen tot uitstroom naar regulier arbeid. De klantmanager dient namelijk op basis van afstand tot de arbeidsmarkt en overige kenmerken van de alleenstaande moeder in beeld krijgen op welke wijze zij kan uitstromen naar regulier werk om succesvol te zijn.90 Verder dient de klantmanager middels sancties en verplichtingen op het individuele niveau uitstroom te realiseren, daar deze middelen leiden tot vergroting van uitstroom naar regulier arbeid.91 Tevens leidt het workfirst principe tot een meer succesvolle uitstroom naar regulier arbeid. De motivatie van de bijstandontvangers, wortelend in hun positieve houding tegenover werk en leidend tot zoekgedrag, blijkt meer dan de andere invalshoeken bepalend te zijn voor het vinden van een baan.92 Ook uit eerder onderzoek bleek intensief zoekgedrag van bijstandontvangers vaker tot daadwerkelijke uitstroom van bijstand te leiden.93 Uit deze paragraaf kan ook worden afgeleid dat het noodzakelijk is om inzicht in arbeid en zorg bij de alleenstaande moeders te creëren om de belemmeringen weg te nemen. Deze inzichten behoort de alleenstaande moeder van de klantmanagers te verkrijgen en maatwerk staat daarbij voorop. 2.4.2 GEMEENTEN Uit de belemmeringen die gemeenten ervaren, ten aanzien van het realiseren van uitstroom naar regulier arbeid van alleenstaande moeders met jonge kinderen, blijkt dat maatwerk onvoldoende kan worden aangeboden.94 Het is van belang dat klantmanagers inzicht hebben in de regionale arbeidsmarkt, echter wordt deze informatie niet op juiste wijze aangeleverd.95 Hier ligt dan ook een taak bij gemeenten om deze informatievoorziening beter te reguleren. Door een gebrek aan en te weinig inzicht in regionaal, passende arbeidsplaatsen, kan mogelijk meer

aandacht

geschonken

worden

aan

het

maatschappelijk

re-integreren.96

Vrijwilligerswerk, gesubsidieerde arbeid, enzovoorts betreffen mogelijkheden om te werken aan de competenties en vaardigheden van de alleenstaande moeder. Bovendien dient met lokale werkgevers getracht te worden om het aanbod werk aan te passen aan de alleenstaande moeders met jonge kinderen.97

90

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2007, Beleidsdoorlichting re-integratie, blz. 29. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2007, Beleidsdoorlichting re-integratie, blz. 30. 92 Breure 2009, blz. 9. 93 De Wolff & Veenkamp 2004, blz. 9. 94 Breure 2009, blz. 86 en Inspectie Werk en Inkomen 2005, Kiezen en delen, blz. 11. 95 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 24. 96 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 21. 97 Román & Schipper 2008, blz. 303-310.

91

24

Maatwerk komt ook onder druk te staan door de grote ‘caseload’ van klantmanagers. Dit kan op eenvoudige wijze worden verminderd door meer klantmanagers aan te trekken. Verder kan een functiescheiding helpen om de druk van klantmanagers af te nemen.98 Het doel hiervan is dat een klantmanager zich enkel richt op één van de taken die gepaard gaat met hun functie. Zo kan een klantmanager enkel gericht zijn op de rechtmatigheid van een bijstandsuitkering, een ander kan zich toespitsen op uitstroom, enzovoorts. Het gevaar dat zich hier kan voordoen is dat maatwerk op de achtergrond geraakt, daar niet één persoon volledig inzicht in de bijstandsgerechtigde heeft. Een betere aanpak, mijns inziens, is het inzicht in de ‘sociale kaart’ van de klantmanagers te vergroten.99 Op deze wijze kan beter worden doorverwezen naar instanties en personen die adequaat hulp kunnen bieden en tegelijkertijd kan het overzicht worden behouden door de klantmanager. Inzake schuldenproblematiek, kan bijvoorbeeld worden doorverwezen naar schuldhulpverlening, ten aanzien van de re-integratietrajecten kan worden doorverwezen naar particuliere reintegratiebureaus en indien sprake is van zorgproblematiek, zijn GGZ en Bureau Jeugdzorg instellingen waarnaar bijvoorbeeld kan worden doorverwezen. Re-integratietrajecten blijken over het algemeen effectief te zijn, daar ze veelzijdig en flexibel zijn.100 Echter, deze re-integratietrajecten zijn nog onvoldoende toegespitst op alleenstaande moeders in de bijstand.101 Reeds zijn ontwikkelingen gaande om deze trajecten doelmatiger in te zetten voor kansarme groepen.102 De werkzame elementen van deze trajecten betreffen de combinatie van werkactiviteit en aanbodversterking. Door aandacht te schenken op het individuele niveau ten aanzien van competenties, ervaring, motivatie, enzovoorts kan uitstroom naar regulier arbeid worden gerealiseerd. Maatwerk is wel een voorwaarde om, deze vorm van re-integratie, succesvol te zijn. Het doorontwikkelen hiervan is dan ook van groot belang om de alleenstaande moeder te laten uitstromen. 2.5

CONCLUSIE

Op grond van bovenstaande kan worden geconcludeerd dat uitstroom naar regulier arbeid van groot belang is voor de alleenstaande moeder. Het toekomstperspectief en welbevinden van de alleenstaande moeder worden verbeterd door arbeid. Daarnaast leidt een langdurige afhankelijkheid van bijstand tot mogelijke schendingen van de rechten van het kind. In ieder 98

Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb, blz. 18. Breure, blz. 66. 100 Borgers & Lemmens 2009, blz. 45. 101 Sol e.a. 2007, blz. 10. 102 Borgers & Lemmens 2009, blz. 11. 99

25

geval kan niet worden voldaan aan de basisvoorwaarden van de opvoeding van het kind. Tevens is het algemeen belang gediend, daar belastinggeld aan andere zaken kan worden gespendeerd en de economische positie van Nederland wordt verbeterd. Hieruit volgt dan ook de plicht van de overheid om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. De belemmeringen die alleenstaande moeders ervaren ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid is voornamelijk afhankelijk van het individu. Op grond van deze inzichten dient het wegnemen van deze belemmeringen op individuele grondslag worden beoordeeld. Met name de opvattingen over arbeid en zorg leiden tot de keuze of een alleenstaande moeder zelfstandigheid wil bereiken. Daarnaast zijn reeds andere prikkels om uitstroom te realiseren, dan wel zijn deze in ontwikkeling. De belemmeringen die plaatsvinden bij gemeenten zijn terug te voeren op te weinig mogelijkheden en inzichten om maatwerk aan te bieden. De voorwaarden die gecreëerd moeten worden om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen, dient dus op het individu te worden afgestemd. Op grond van deze bevindingen dient dan ook een grote mate van beleidsvrijheid worden betracht om maatwerk te kunnen leveren. Een goede begeleiding om belemmeringen weg te nemen is noodzakelijk met name ten aanzien van de opvattingen over arbeid en zorg. Echter, algemene richtlijnen kunnen zorgen voor een fundament en een beginpunt van waaruit afstemming op het individu kan volgen. Verder onderzoek in de belemmeringen van zowel de alleenstaande moeder, als gemeenten om voorwaarden te kunnen formuleren, is wenselijk. Bovendien dienen reintegratietrajecten verder ontwikkeld te worden die voornamelijk toezien op het individu en de problematiek die speelt bij alleenstaande moeders om succesvol te zijn. Tevens dienen meer samenwerkingsverbanden op lokaal niveau plaats te vinden om mogelijkheden te creëren voor alleenstaande moeders. Ook binnen gemeenten dienen aanpassingen plaats te vinden om maatwerk te kunnen leveren. Om uitstroom te realiseren is het dus noodzakelijk dat gemeenten beschikken over een grote discretionaire bevoegdheid, daar op het individuele niveau nader onderzocht kan worden op welke wijze uitstroom kan worden bewerkstelligd door belemmeringen weg te nemen en voorwaarden te creëren voor de alleenstaande moeder. Bovendien kan de opvatting over arbeid en zorg van alleenstaande moeders worden bijgesteld middels begeleiding van gemeenten.

26

3

UITSTROOM NAAR REGULIER ARBEID IN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004

3.1

INLEIDING

Nu in het vorige hoofdstuk is vast komen te staan dat het een plicht van de overheid is om uitstroom naar arbeid te bewerkstelligen, kan in dit hoofdstuk nader bezien worden hoe dit in de Wet werk en bijstand 2004 was geregeld. Zoals gezegd, was in de Wet werk en bijstand 2004 voor het eerst een arbeidsverplichting opgenomen voor alleenstaande ouders met kinderen onder de vijf jaar. De veranderde houding van de maatschappij jegens alleenstaande moeders in de bijstand heeft ervoor gezorgd dat de alleenstaande moeder in de bijstand verplicht werd om uit te stromen naar regulier arbeid.103 Een eeuw geleden was het vanzelfsprekend dat vrouwen het huishouden en de kinderen verzorgden, terwijl de man buitenshuis ging werken.104 De vrouw was dan ook niet financieel verantwoordelijk voor het gezin, haar rol bleef beperkt tot zorgtaken. In de loop der jaren, op grond van onder andere het feminisme, is de rol van de vrouw veranderd. De zorgtaken bleven een belangrijk onderdeel van de taken van de vrouw, echter werd van haar verwacht dat zij tevens werkte aan een carrière buitenshuis. Het instituut ´huwelijk´ werd niet langer heilig beschouwd, waardoor scheiden niet langer als het plegen van een ‘zonde’ werd ervaren.105 Scheidingen vonden steeds meer plaats met het gevolg dat de vrouw, die voorheen afhankelijk was van de man, haar eigen boontjes behoorde te doppen. Bovendien komt het tegenwoordig vaker voor dat partners niet trouwen en gemakkelijker uit elkaar gaan.106 Voor deze ‘gescheiden’ vrouw was het lastig om te participeren op de arbeidsmarkt. Al helemaal lastig werd het voor deze vrouw indien zij de zorg had voor de kinderen die waren voortgekomen uit de gestrande relatie. Daarnaast is in de afgelopen periode het aantal tienerzwangerschappen dusdanig toegenomen, wat heeft geleid tot een vermeerdering van het aantal alleenstaande moeders.107 Bovendien bleken deze tienermoeders vaak niet in de mogelijkheid om arbeid te verrichten, waardoor zij bijstandsafhankelijk waren.108 De verzorgingsstaat diende dan ook haar verantwoordelijkheid te nemen en deze, vaak gescheiden, vrouwen hulp te bieden middels minimumgaranties. Door het verkrijgen van een 103

Artikel 9 Wet werk en bijstand. Schippers 2002. 105 De Graaf 2008. 106 De Graaf 2008. 107 Boerdam e.a. 2008, blz. 20. 108 Boerdam e.a. 2008, blz. 59. 104

27

uitkering kon zij zelf de zorg van de kinderen op zich nemen. In 1996 is een verschuiving gekomen in de rol van de alleenstaande vrouw in de Nederlandse maatschappij op grond van de invoering van de Nieuwe Algemene bijstandswet.109 Een onderscheid werd gemaakt tussen alleenstaande moeders met kinderen onder de vijf jaar en boven de vijf jaar, daar een categoriale ontheffing van de arbeidsverplichting was gecreëerd voor de eerste groep in de Nieuwe Algemene bijstandswet.110 Niet langer kon zij zich verschuilen achter haar zorgtaken bij kinderen die de vijf jaar waren gepasseerd en moest zij net als één ieder verantwoordelijk worden gehouden voor haar eigen levensonderhoud. Er werd van haar verwacht dat zij, ondanks de zorg die zij droeg voor haar kinderen, volwaardig participeerde op de arbeidsmarkt om in het eigen levensonderhoud te voorzien. Gebleken is dat veel alleenstaande moeders het niet mogelijk achtten om arbeid met zorg van hun kinderen te combineren.111 Indien de keuze moet worden gemaakt, dan is de zorgtaken die zij heeft een prioriteit boven arbeidsparticipatie.

Deze

maatschappelijke

verandering

is

terug

te

zien

in

de

overheidsbesluiten die zijn genomen door de overheid, hetgeen in dit hoofdstuk nader uiteen wordt gezet. 3.2

POLITIEKE OPVATTING

In het strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD d.d. 3 juli 2002 kwam reeds naar voren dat de inzet van dit kabinet onder andere bestond uit het bevorderen van de arbeidsparticipatie waarbij ingrijpende maatregelen werden gerechtvaardigd, zoals meerjarige aanpak van armoedeval en modernisering van het arbeidsmarktbeleid, met inbegrip van meer verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering. Het kabinet gaf aan dat zij “mensen steun willen geven bij het hervinden van hun plaats in het arbeidsproces, hen te sterken in het benutten van hun mogelijkheden en ze zo greep te hergeven op hun leven”.112 De essentie van het sociaaleconomisch beleid was gericht op het participeren in de samenleving door versterking en uitbreiding van de mogelijkheden om te ondernemen en deel te nemen aan het arbeidsproces. Ingevolge de visie van het kabinet bood dat bescherming en perspectief voor mensen die arbeid en zorg wilden combineren en voor mensen die vastzaten in de armoedeval van een uitkering. Dit kabinet achtte zichzelf genoodzaakt om voorwaarden te creëren om

109

WET van 2 mei 1997, Stb. 1997, 193, tot wijziging van de Algemene bijstandswet in verband met de preventie en bestrijding van armoede en van sociale uitsluiting. Inwerkingtreding: 1 juli 1997. Met ingang van 1 januari 2004 vervangen door de Wet werk en bijstand. 110 Artikel 107 Algemene bijstandswet. 111 Van Echtelt & Hoff 2008, blz. 39. 112 Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, blz. 6.

28

daarmee aan te sluiten bij de top van Europa.113 Om dit te bewerkstelligen werd het nodig geacht om de arbeidsparticipatie te vergroten, vooral van vrouwen, ouderen en laaggeschoolden, waaronder veel allochtonen.114 Het stimuleren van uitstroom uit uitkeringen werd als bevordering van arbeidsparticipatie weergegeven. De arbeidsmarkt wordt gemoderniseerd door gemeenten meer de mogelijkheid te geven om werkzoekenden op persoonsgerichte wijze te begeleiden en meer aandacht te schenken voor het bevorderen van het aanbod van arbeid in plaats van het bevorderen van vraag naar arbeid. Staatssecretaris Mark Rutte kondigde vervolgens in oktober 2002 een nieuwe wet aan ter vervanging van de Algemene bijstandwet.115 Het formele wetgevingsproces startte vervolgens met het wetsvoorstel van 12 mei 2003. Het kabinet CDA, VVD en LPF kwam te vallen, waardoor een nieuw kabinet werd gevormd bestaande uit CDA, VVD en D66. Dit kabinet borduurde voort op de inzet van het kabinet CDA, VVD en LPF. Het hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD en D66 d.d. 16 mei 2003 gaf de kern van haar inzet goed weer middels de titel; ‘meedoen, meer werk, minder regels’. Het doel dat het kabinet zich had gesteld, was het zich inzetten voor een sterke economie, een slagvaardige overheid, een betere democratie en een veilige samenleving. Daarbij werd gewezen op de verantwoordelijkheid van de burger zelf om de doelen te realiseren en het verzoek om mee te doen. Één ieder moest naar vermogen en draagkracht bijdragen aan het oplossen van de problemen in de Nederlandse samenleving. De term ‘meedoen’ werd in het hoofdlijnenakkoord als volgt geformuleerd: “meedoen betekent niet alles van een ander of van de overheid verwachten, maar zelf verantwoordelijkheid nemen. De overheid heeft te lang gedacht dat door steeds meer regels te maken Nederland er beter voor komt te staan. Dat blijkt echter niet te werken. Mensen kunnen veel zelf als zij daarvoor de vrijheid krijgen: als ondernemer, als werknemer, als docent, agent, verpleger of opvoeder”.116

Het kabinet wilde onder andere middels het bevorderen van de arbeidsparticipatie de economische kracht en de concurrentiepositie van Nederland herstellen. Om de arbeidsparticipatie structureel te bevorderen was het kabinet van mening dat de socialezekerheidswetgeving moeten worden verbeterd.

113

Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, blz. 15. Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, blz. 16. 115 Rutte 2002. 116 Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD en D66 d.d. 16 mei 2003, blz. 1.

114

29

Uit de politieke afweging inzake de arbeidsparticipatie van uitkeringsgerechtigden vond tevens aansluiting in de conclusies van hoofdstuk twee. Het kabinet wilde namelijk dat het welbevinden van de alleenstaande moeder wordt verbeterd middels het geven van steun om haar plaats in het arbeidsproces te (her)vinden en de mogelijkheden vergroten. Daarnaast werd benadrukt dat gemeenten meer mogelijkheden moeten krijgen, onder de noemer modernisering, om op persoongerichte wijze begeleiding te bieden. Het individuele aspect om succesvol uitstroom te bewerkstelligen werd dan ook in de akkoorden bevestigd. Bovendien werd in de akkoorden de verantwoordelijkheid gelegd bij de alleenstaande moeder om uitstroom te realiseren, waardoor de opvatting van de alleenstaande moeders ten aanzien van arbeid en zorg bijgesteld diende te worden om regulier arbeid mogelijk te maken. Het formele wetgevingsproces van de Wet werk en bijstand 2004 werd vervolgens op 9 oktober 2003 afgerond en de wet trad op 1 januari 2004 inwerking. De centrale uitgangspunten van de Wet werk en bijstand 2004 vonden aansluiting bij het hoofdlijnenakkoord117, waarbij de nadruk werd gelegd op de verantwoordelijkheid van de burger om al datgene te doen wat nodig en mogelijk was om in het eigen bestaan te voorzien. De categoriale ontheffing van de arbeidsverplichting voor alleenstaande ouders in de bijstand met kinderen onder de vijf jaar kwam hiermee te vervallen. 3.3

UITSTROOM IN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004

De verantwoordelijkheid van de alleenstaande moeder om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren was vertaald in een arbeidsverplichting in de Wet werk en bijstand 2004. Onder de Wet werk en bijstand 2004, voor de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, hadden alleenstaande moeders namelijk onder andere de verplichting om, naar vermogen, algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden, ingevolge artikel 9, eerste lid onder a Wet werk en bijstand. De arbeidsverplichting werd door de rechter niet aangemerkt als dwangarbeid, waardoor de arbeidsverplichting als rechtvaardig aan te merken is.118 Daarnaast had de alleenstaande moeder de plicht om gebruik te maken van de door het college van burgemeester en wethouders aangeboden re-integratievoorziening, waaronder ook de scholingsplicht viel.119 Hieruit valt op te maken dat sprake was van een arbeidsverplichting. Echter, kon een ontheffing van de arbeidsverplichting worden verleend door het college van burgemeester en wethouders. 117

Zie algemeen commentaar Wet Werk en Bijstand. Rechtbank Arnhem 8 oktober 2008, AWB 07/5115. 119 Artikel 9 Wet werk en bijstand. 118

30

Uit artikel 9, tweede lid Wet werk bijstand kwam de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders naar voren dat zij in individuele gevallen een tijdelijke ontheffing kon verlenen van de hierboven genoemde arbeidsverplichting, en de daarbij komende re-integratieverplichtingen. Dit artikel benadrukte zelfs dat zorgtaken als dringende reden konden worden aangemerkt. De bepaling benadrukte tevens dat het college van burgemeester en wethouders in het bijzonder een afweging moest maken, tussen het belang van arbeidsinschakeling en de invulling die de moeder wenste te geven aan de zorgplicht, als de tijdelijke ontheffing toezag op een alleenstaande ouder. Hieruit komt dan ook duidelijk naar voren dat in voldoende mate rekening moest worden gehouden met de zorgtaken van alleenstaande moeders. Tevens blijkt uit deze bepaling dat de invulling die de moeder zelf wenste te geven aan de zorgplicht deel moest uitmaken van de belangenafweging. Opgemerkt dient te worden dat het oordeel van het college van burgemeester en wethouders doorslaggevend was en dat werd gestreefd naar economische zelfstandigheid. Indien een tijdelijke ontheffing was toegekend aan een alleenstaande moeder, betekende dit niet automatisch dat zij geen enkele verplichting meer had om te re-integreren in het arbeidsproces. Het uitgangspunt van een ontheffing mocht namelijk niet resulteren in een langdurige afhankelijkheid van de uitkering.120 Het college van burgemeester en wethouders was in de mogelijkheid om alternatieve voorzieningen aan te bieden, die op termijn de arbeidsmarktpositie van alleenstaande moeders zou verbeteren, zoals gesubsidieerde arbeid, stages, scholing, enzovoorts. Deze alternatieven waren dan ook gestoeld op een betere arbeidsmarktpositie, zodat eerder uitstroom uit de bijstand naar regulier werk kon worden gerealiseerd. Er was echter geen directe koppeling tussen een ontheffing van de arbeidsverplichting en als alternatief de re-integratieverplichting, zoals bijvoorbeeld een scholingsverplichting. Verder kwam naar voren dat indien arbeid gecombineerd moest worden, met zorg voor kinderen, gemeenten de taak hadden dat er adequaat voorzieningen werden aangeboden die deze combinatie mogelijk maakt.121 Voorzieningen die in ieder geval in voldoende mate aanwezig moesten zijn, betroffen dan ook kinderopvang en de eisen die aan de betaalde arbeid werden gesteld.122 De reis- en werktijden moesten bijvoorbeeld te combineren zijn met de zorgtaak die de alleenstaande ouder had.

120

Kamerstukken I 2003-2004, 28 870 en 28 960, B, blz. 9-10. Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 5-6. 122 Breure 2009, blz. 87. 121

31

Vervolgens komt uit artikel 10, eerste lid Wet werk en bijstand naar voren dat de alleenstaande moeder aanspraak heeft op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en op de naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders noodzakelijk geachte voorziening op arbeidsinschakeling. Hieruit komt de zorgplicht van het college van burgemeester en wethouders naar voren dat zij regels moet stellen met betrekking tot een evenwichtige benadering van doelgroepen.123 De bepaling behelst geen recht op een specifieke voorziening, maar een recht om geholpen te worden.124 De verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van deze aanspraak van alleenstaande moeders komt naar voren in artikel 7, eerste lid, onder a Wet werk en bijstand. Vervolgens wordt in artikel 8, eerste lid, onder a Wet werk en bijstand weergegeven dat de gemeenteraad een re-integratieverordening dient vast te stellen om regels te stellen ten aanzien van de ondersteuning in arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen. In de re-integratieverordening dient de gemeenteraad evenwichtige aandacht te schenken aan de groepen die in de bijstand zitten en de wijze waarop rekening wordt gehouden met zorgtaken. Het basisbeginsel in de Wet werk en bijstand 2004 betrof dan ook een arbeids- en reintegratieplicht voor één ieder en slechts in individuele gevallen een ontheffing van deze verplichting, indien het college van burgemeester en wethouders zich ervan overtuigd had dat de alleenstaande moeder niet in de mogelijkheid verkeerde om arbeid en zorg met elkaar te combineren. Deze arbeids- en re-integratieverplichting zorgden ervoor dat op individuele basis zorgvuldig een belangenafweging genomen diende te worden, waarbij zowel de belangen van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) werden meegenomen, als het algemeen belang. 3.4

UITVOERINGSPRAKTIJK VAN DE WET WERK EN BIJSTAND 2004

Uit de Memorie van Toelichting van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders125 komt naar voren dat de uitvoeringspraktijk van gemeenten reeds rekening hielden met de zorgtaak van alleenstaande moeders voor jonge kinderen indien de arbeidsverplichting werd opgelegd.126 Ingevolge de wetgever is de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders namelijk een verankering van de uitvoeringspraktijk onder de Wet werk en bijstand 2004, waardoor impliciet gelezen kan worden dat voldoende rekening werd

123

Breure 2009, blz. 72. Driessen 2004, blz. 235 en Breure 2009 blz. 21. 125 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3. 126 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 3 en 15. 124

32

gehouden

met

de

zorgtaken

van

alleenstaande

moeders.127

Bovendien

laat

de

uitvoeringspraktijk zien dat deze gericht was op langdurige uitstroom uit de bijstand naar regulier werk. Echter, uit de behandeling van het wetsvoorstel Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders blijkt dat in een gemeente alleenstaande ouders met kinderen jonger dan vijf jaar toch categoriaal ontheven waren van de arbeidsverplichting.128 Daarbij werd door de betreffende gemeente geen plicht tegenovergesteld, waardoor geen voorbereidingen werden getroffen voor re-integratie, door het wegnemen van belemmeringen, gedurende de ontheffing van de arbeidsverplichting. Dit staat niet op zichzelf, uit onderzoek van de Inspectie Werk en Inkomen komt naar voren dat de groep alleenstaande moeders die volledig ontheven waren van de arbeidsverplichting minder kans hadden op een aanbieding van een re-integratietraject om belemmeringen ten aanzien van arbeidsinschakeling weg te nemen.129 Tevens komt naar voren dat een derde van de instroom in de bijstand geen traject kreeg aangeboden.130 De Inspectie Werk en Inkomen benadrukt het belang van een trajectaanbod gedurende het eerste jaar in de bijstand om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Voornamelijk de moeilijk plaatsbare, waaronder de alleenstaande moeder, kregen geen trajectaanbod, omdat klantmanagers zich voornamelijk richtten op de gemakkelijk plaatsbare.131 Daarenboven werden re-integratietrajecten door gemeenten grootschalig en uniform ingekocht met het gevolg dat onvoldoende rekening wordt gehouden met de persoonlijke kenmerken van de alleenstaande moeder in de bijstand.132 Hieruit kan dan ook gedestilleerd worden dat er verschil was in de arbeidsverplichting in de verschillende gemeenten. Ondanks dat dit verschil inherent en gerechtvaardigd is vanwege decentralisatie, is het wenselijk om de beoordeling zo objectief mogelijk plaats te laten vinden middels objectieve richtlijnen.133 Daarnaast hielden gemeenten zich niet aan de verplichtingen die, op grond van de Wet werk en bijstand 2004, op hen rustte, zoals het aanbieden van een reintegratietraject dat was toegespitst op persoonlijke omstandigheden. De aanspraak op een reintegratievoorziening voor de groep alleenstaande moeders was dus niet vanzelfsprekend onder de Wet werk en bijstand 2004. Door de wijziging van de Algemene bijstandswet in de Wet werk en bijstand 2004 was het noodzakelijk dat de uitvoering van de Sociale Diensten op andere wijze werd ingedeeld 127

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 3. Kamerstukken I 2007-2008, 31 519, nr. 17, blz. 873. 129 Inspectie Werk en Inkomen 2005, Kiezen en delen, blz. 14. 130 Inspectie Werk en Inkomen 2004, In de bijstand en dan, blz. 14. 131 Inspectie Werk en Inkomen 2004, In de bijstand en dan, blz. 19. 132 Breure 2009, blz. 102. 133 Noordam 2004, blz. 226, Kamerstukken II 2002-2003, 28 870 nr. 13, blz. 156 en CRvB 9 maart 1988, RSV 1988, 269 en HR 26 oktober 1990, AB 1991, 90. 128

33

om maatwerk te kunnen garanderen. Niet langer was meer sprake van een klantvriendelijke aanpak, maar van een klantgerichte aanpak om uitstroom naar regulier werk te bewerkstelligen.134 De bijstandsconsulenten waren niet langer enkel en alleen de beoordelaar van de rechtmatige bijstandsuitkering. De bijstandsconsulent kreeg een veel bredere taak. De handleiding, ‘De gemeente als klantmanager’135, geeft correct weer dat de klantmanager “de spin in het web is als het gaat om het begeleiden van werkzoekenden naar een passende functie, een schakel tussen vraag (klant) en aanbod”.136 Zij moesten, naast beoordelen of een uitkering rechtmatig was verstrekt, ook de consultant zijn.137 Als consultant behandelde en adviseerde de klantmanager de klant en partijen in het re-integratieproces, waarbij het belang van een goede diagnosestelling van groot belang is.138 Daarnaast moest hij de klant weten te motiveren tot een effectieve relatie met de klantmanager en met anderen en een gedrag dat leidde tot eigen initiatief en het nemen van verantwoordelijkheid.139 De klantmanager behoorde ook de rol van ondernemer, manager en toezichthouder op zich te nemen. Al deze rollen waren noodzakelijk om de alleenstaande moeder zelfstandig in een inkomen te voorzien.140 Door middel van deze rollen was het mogelijk voor een klantmanager om maatwerk te leveren. Echter, uit eigen ervaring en onderzoek van de klantenraad Wet werk en bijstand Tilburg141 blijkt dat klantmanagers niet dusdanig waren ingewerkt, dat zij daadwerkelijk op een klantgerichte wijze te werk gingen. Tevens komt uit het reintegratiebeleid van de gemeente Amsterdam naar voren dat de kennis van klantmanagers op een aantal punten tekort schoot.142 Om daadwerkelijk het effect van uitstroom te bewerkstelligen dient dan ook meer geïnvesteerd te worden in de klantmanager. Indien alleenstaande moeders van mening waren dat de belangenafweging van de gemeente om een ontheffing te verlenen, dan wel een re-integratieverplichting vast te stellen, op onjuiste wijze was toegepast, de mogelijkheid van rechtsbescherming openstond. Middels bezwaar, beroep en hoger beroep, op grond van de Algemene wet bestuursrecht143, kon aan 134

Klompé 2002, blz. 5. Klompé 2002. 136 Klompé 2002, blz. 5. 137 Klompé 2002, blz. 32. 138 Breure 2009, blz. 40 en 66 en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt september 2003, blz. 19. 139 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt september 2003, blz. 19. 140 Klompé 2002, blz. 9. 141 Advies klantenraad WWB Tilburg 2005. 142 Gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam 2005, Re-integratie Begeleiding van bijstand naar werk (Amsterdam), blz. 21. 143 WET van 4 juni 1992, Stb. 1992, 315, houdende algemene regels van bestuursrecht. Inwerkingtreding: 1 januari 1994. 135

34

een onafhankelijke rechter verzocht worden om de beslissing van het college van burgemeester en wethouders te toetsen om te bezien in hoeverre voldoende rekening was gehouden met de zorgtaken die een alleenstaande moeder had. Uit de uitvoeringspraktijk van gemeenten komt naar voren dat in overwegende mate rekening werd gehouden met de zorgtaken die een alleenstaande moeder met jonge kinderen had, echter niet in alle situaties. Bovendien blijkt dat niet altijd een re-integratietraject werd aangeboden, waardoor in strijd met de wet werd gehandeld door gemeenten. Bovendien werden re-integratietrajecten niet op het individu gericht met als gevolg vroegtijdige uitval. Op grond van voorgaande kan dan ook geconcludeerd worden dat in strijd met wetgeving werd gehandeld. Tevens werd gewerkt om het institutionele karakter van de Sociale Diensten te wijzigen in klantgerichte dienstverlening die maatwerk kan leveren. Daarentegen was het voor de alleenstaande moeilijk om zekerheid te verkrijgen ten aanzien van de uitvoering van de arbeidsverplichting en de daarbij behorende re-integratieverplichting. Tevens werd niet op een voor ieder gelijke wijze uitvoering gegeven aan de wet. Ook werd niet altijd een directe koppeling gelegd tussen de ontheffing van de arbeidsverplichting en het opleggen van reintegratieverplichting om de mogelijkheden op de arbeidsmarkt in de toekomst te vergroten. Ondanks de mogelijkheid voor de alleenstaande moeder om middels bezwaar, beroep en hoger beroep het besluit van het college van burgemeester en wethouders te toetsen aan weten regelgeving, werd uitstroom naar regulier arbeid niet bewerkstelligd. 3.5

BELANGRIJKE ASPECTEN

Uit de voorgaande paragraaf komt naar voren dat niet volledig voldaan kon worden aan de conclusies die uit hoofdstuk twee naar voren zijn gekomen om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. In de hiernavolgende paragrafen worden belangrijke aspecten nader bezien in het licht van de Wet werk en bijstand 2004; maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. 3.5.1 MAATWERK In paragraaf 3.4 is reeds uiteengezet dat de taak van bijstandsconsulenten werd uitgebreid. Zij waren ‘de spin in het web’ om uitstroom naar regulier arbeid van alleenstaande moeders te bewerkstelligen. Dit was noodzakelijk om uitvoering te geven aan de discretionaire bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om de combinatie arbeidsverplichting en zorg op juiste wijze te implementeren. Daarnaast kon middels maatwerk de opvatting van de alleenstaande moeder inzake zorg en arbeid bijgesteld worden en diende het beleid erop te zijn gericht om de alleenstaande moeders in staat te stellen arbeid 35

en zorg daadwerkelijk te combineren, zoals op het terrein van kinderopvang en ouderschapsverlof.144 Tevens was de noodzaak van een persoonsgerichte aanpak de wens van de wetgever om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Vanaf het moment dat een alleenstaande moeder met jonge kinderen zich meldde bij het Centrum voor Werk en Inkomen, het huidige UWV Werkbedrijf, om een bijstandsuitkering te verkrijgen, zou deze worden begeleid door een klantmanager. Deze klantmanager zou tezamen met de alleenstaande moeder een diagnose stellen om vervolgens een traject op te zetten om de uitkeringsgerechtigde zo spoedig mogelijk uit de bijstand te verkrijgen.145 Dit traject diende afgestemd te zijn op de individuele behoefte van de alleenstaande moeder en daarnaast op preventie, bestaande uit maatregels, gesubsidieerde arbeid, scholing, bemiddeling, enzovoorts.146 Dit zou leiden tot de hoogste toegevoegde waarde.147 De klantmanager diende goed te luisteren naar de wensen die de alleenstaande moeder had en hierbij te kijken naar de middelen die door de gemeente ter beschikking waren gesteld om klanten te re-integreren. Tevens diende een zorgvuldige afweging plaats te vinden naar de mogelijkheid van een ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichting, indien de zorgtaken een combinatie onmogelijk maakte. De klantmanager diende dan ook voldoende inzicht te hebben in de plaatselijke arbeidsmarkt om aansluiting te kunnen vinden voor de alleenstaande moeder.148 Mogelijk dat specifieke (bij)scholing gewenst was om gemakkelijker vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Mogelijk kon de klantmanager (maatschappelijke) stages bespreekbaar maken, dan wel vrijwilligerswerk. Bij medische of psychosociale problemen binnen het gezin van de alleenstaande moeder diende in het bijzonder inzicht in de arbeidsmarkt te zijn bij de klantmanager en tevens de mogelijkheid om door te verwijzen naar de juiste instanties bij deze zorgproblematiek.149 Daarnaast diende ook bekendheid met de reintegratiemogelijkheden

binnen

de

gemeente

en

de

selectie

en

matching

van

bijstandsgerechtigde en re-integratietraject op elkaar aansluiten.150 Ook diende inzicht te zijn in de kinderopvang binnen de gemeentegrenzen om zorgtaken op juiste wijze te kunnen combineren. Tevens diende de klantmanager inzicht in de persoonlijke situatie te verkrijgen van de alleenstaande moeder. Uit hoofdstuk twee komt namelijk naar voren dat schulden een 144

Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 241. Breure 2009, blz. 40 en 66. 146 Van Ours 2007, blz. 325. 147 Koning & Heyma 2009, blz. 444. 148 Breure 2009, blz. 8. 149 Breure 2009, blz. 66. 150 Breure 2009, blz. 102. 145

36

belemmerende factor vormen voor de alleenstaande moeder om uit te stromen naar regulier arbeid. De klantmanager diende dan ook goed te kunnen doorvragen om te bezien of in het individuele geval sprake was van schuldenproblematiek en op juiste wijze te kunnen doorverwijzen naar bureau schuldhulpverlening of andere maatschappelijke organisaties die hulp kan bieden bij een dergelijke problematiek. Verder was het van groot belang dat een klantmanager vanaf het begin af aan was betrokken bij de keuze van een alleenstaande moeder in de bijstand.151 Uit hoofdstuk twee kwam reeds naar voren dat de belemmerende werking van arbeidsparticipatie met name gelegen is in de visie van de alleenstaande moeder ten aanzien van de zorgtaken en regulier arbeid. Deze visie diende dan ook bijgesteld te worden doormiddel van de ondersteunende rol van de klantmanager. Deze moest het inzicht verschaffen dat arbeid, eventueel in deeltijd, juist in het belang was van de alleenstaande moeder en voor haar kind(eren). De verandering in visie kon alleen worden bewerkstelligd door vertrouwen en inzicht te geven in de daadwerkelijke effecten van het verblijf in de bijstand en daarnaast de uitstroom naar regulier arbeid, waardoor de traditionele inzichten van deze alleenstaande moeders kon worden bijgesteld. Daarnaast kon juist de klantmanager de belemmeringen, naast de opvatting inzake arbeid en zorg, die de individuele alleenstaande moeder voorziet mogelijk wegnemen. Het probleem blijkt echter, zoals tevens in de voorgaande paragraaf is weergegeven, dat klantmanagers niet voldoende onderlegd waren om op adequate wijze de alleenstaande moeder te begeleiden.152 Daarnaast is opgevallen dat een uitkeringsgerechtigde niet één klantmanager had gedurende haar verblijf in de bijstand, maar meerderen.153 Hierdoor was er weinig vertrouwen in klantmanagers door alleenstaande moeders en bleef het institutionele karakter van de Sociale Diensten bestaan. In sommige situaties is het voorgekomen dat de alleenstaande moeder niet eens persoonlijk contact heeft gehad met de klantmanager. Op grond van het voorgaande was het ook niet mogelijk om maatwerk te leveren. Dit dient dan ook op andere wijze te worden ingevuld. Tevens was de prioriteit om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen gelegen op

bijstandsgerechtigden

die

gemakkelijk

konden

uitstromen.154

Dit

waren

de

bijstandsgerechtigden die weinig afstand hadden tot de arbeidsmarkt. Alleenstaande ouders, met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, hadden dan ook minder kansen op een aanbod met 151

Breure 2009, blz. 66. Advies klantbejegening klantenraad wwb Tilburg 2005 en Gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam 2005, Reintegratie Begeleiding van bijstand naar werk (Amsterdam), blz. 21. 153 Advies klantbejegening klantenraad wwb Tilburg 2005. 154 Inspectie Werk en Inkomen 2004, In de bijstand en dan, blz. 19. 152

37

gevolg dat uitstroom naar regulier arbeid niet kon worden gerealiseerd. Bovendien bleken reintegratietrajecten onvoldoende aan te sluiten vanwege het feit dat deze grootschalig en uniform waren ingekocht. Door een betere selectie en matching van bijstandsgerechtigden en re-integratietrajecten, zouden belemmeringen weggenomen kunnen worden en uitstroom gerealiseerd.155 Deze selectie en matching werd onvoldoende beheerst door klantmanagers. Om de belemmeringen van uitstroom naar regulier arbeid weg te nemen en voorwaarden te creëren om uitstroom te realiseren, is het noodzakelijk dat maatwerk wordt geleverd door gemeenten. De klantmanagers spelen hier een centrale rol door maatwerk te leveren. Op grond van maatwerk is het mogelijk opvattingen ten aanzien van arbeid en zorg van de alleenstaande moeder bij te stellen en uitstroom te realiseren. Bovendien kunnen voorwaarden in het individuele geval vastgesteld worden om regulier arbeid mogelijk te maken in combinatie met zorgtaken. Maatwerk was op grond van het voorgaande onvoldoende tot zijn recht gekomen onder de Wet werk en bijstand 2004. Bovendien is het institutionele karakter van de Sociale Diensten blijven bestaan. 3.5.2 RECHTSGELIJKHEID Daar gemeenten discretionaire bevoegdheden hadden om in individuele gevallen ontheffing van de arbeidsverplichting toe te kennen en te waarderen, kon dit tot gevolg hebben dat sprake is van rechtsongelijkheid. Dit was dan ook in strijd met artikel 1 van de Grondwet; “allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.” Het risico op willekeur en ongelijkheid in de verschillende gemeenten kon groot zijn, daar geen algemene richtlijnen en regels waren gesteld onder de Wet werk en bijstand 2004 waarin een ontheffing van de arbeid- en re-integratieverplichting was neergelegd. Hierdoor was onduidelijk op welke grondslag een ontheffing van de arbeid- en re-integratieverplichting mocht en kon worden verleend. Aangezien de grondslagen niet centraal waren geregeld, daar slechts een belangenafweging in individuele gevallen was geregeld, was het niet mogelijk om objectief vast te stellen wanneer een alleenstaande moeder voldeed aan de voorwaarden. Het was overgelaten aan het beleid binnen een gemeente om nadere regels te stellen wanneer een alleenstaande moeder in aanmerking kwam voor een ontheffing van de arbeidsverplichting. Doordat de objectieve regels werden vastgesteld door gemeenten, kon dit leiden tot rechtsongelijkheid tussen de alleenstaande moeder in de ene gemeente en die in een andere gemeente. Opgemerkt dient te worden dat ongelijkheid inherent is aan decentralisatie en dat

155

Breure 2009, blz. 102.

38

in jurisprudentie is bepaald dat verschil gerechtvaardigd is; “enige ongelijkheid is een bewust aanvaard en toelaatbaar gevolg van decentralisatie”.156 Naast de objectieve regels die door gemeente waren vastgesteld, werd in individuele gevallen een ontheffing van de arbeidsverplichting vastgesteld. Deze vaststelling werd gedaan door klantmanagers die op basis van inzicht in de betreffende situatie van de alleenstaande moeder beoordeelde in hoeverre het toepassen van de arbeids- en re-integratieverplichting kon worden voldaan. Het subjectieve oordeel van de klantmanager speelde dan ook een grote rol in de toekenning, dan wel de afwijzing, van de ontheffing van de arbeids- en reintegratieverplichting. Bovendien blijkt uit voorgaande paragrafen dat klantmanagers niet voldoende maatwerk leverden om een dergelijke rol op zich te nemen. Op grond van deze subjectieve factoren kon niet alleen per gemeente rechtsongelijkheid voor alleenstaande moeders worden gecreëerd, maar zelfs binnen één gemeente. De rechtsongelijkheid ten aanzien van de alleenstaande moeder in de bijstand en overige alleenstaande moeders, zou in mindere mate zijn voorgekomen. Aangezien de ontheffing van de arbeidsverplichting op de specifieke situatie van de alleenstaande moeder was toegespitst, kan gesteld worden dat ongelijke gevallen in de mate van ongelijkheid werden benaderd. Op basis van het bovenstaande kan dan ook geconcludeerd worden dat rechtsgelijkheid binnen de gemeentegrenzen en tussen gemeenten te wensen overliet. Dit is geen wenselijke situatie, waardoor een andere aanpak van beleid tot stand moest worden gebracht. 3.5.3 RECHTSZEKERHEID In de Wet werk en bijstand 2004 was de arbeidsverplichting als zekerheid gegeven aan de alleenstaande moeder met jonge kinderen. Echter, het rechtszekerheidbeginsel behelst dat de belanghebbende niet in onzekerheid moet worden gelaten over de exacte rechtsgevolgen van een besluit. Een besluit dient dan ook helder en ondubbelzinnig te zijn geformuleerd. In hoeverre de alleenstaande moeder een ontheffing van de arbeidverplichting kon verkrijgen, hing dus samen met het beleid dat in een bepaalde gemeente werd gevoerd en met de betreffende klantmanager die was toegewezen aan belanghebbende. Gesteld kan dan ook worden dat ten aanzien van de ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichting onvoldoende inzicht was op de rechtsgevolgen voor de alleenstaande moeder. De wet- en 156

Noordam 2004, blz. 226, Kamerstukken II 2002-2003, 28 870 nr. 13, blz. 156 en CRvB 9 maart 1988, RSV 1988, 269 en HR 26 oktober 1990, AB 1991, 90.

39

regelgeving en het beleid was dan ook onvoldoende helder en ondubbelzinnig geformuleerd met als gevolg dat geen rechtszekerheid was betracht ten aanzien van de ontheffing van de arbeidsplicht. 3.6

CONCLUSIE

De politieke keuzes die hebben geleid tot invoering van de Wet werk en bijstand 2004 geven duidelijk weer dat het noodzakelijk was om het welbevinden van alleenstaande moeders en haar kind(eren) te verbeteren. De politieke keuze was vervolgens gestoeld op een persoonsgerichte aanpak om de alleenstaande moeder met jonge kinderen weer mee te laten doen in de maatschappij. De alleenstaande moeder had dan ook, op grond van deze politieke afweging, een arbeidsverplichting. Het voorgaande was dan ook vervat in de Wet werk en bijstand 2004, waarbij een arbeidsverplichting was opgelegd aan alleenstaande moeders. Een taak van gemeenten was dan ook om ondersteuning te bieden om belemmeringen weg te nemen en uitstroom naar regulier arbeid te realiseren op basis van maatwerk. Gemeenten dienden wel in voldoende mate rekening te houden met de zorgtaken die alleenstaande moeders hadden. Op grond van de arbeidsverplichting in de Wet werk en bijstand 2004 werd bewerkstelligd dat de opvatting van de alleenstaande moeder ten aanzien van zorg en arbeid werd bijgesteld en dat zij de verantwoordelijkheid diende te nemen om te participeren. Verder kon de discretionaire bevoegdheid maatwerk opleveren, waardoor belemmeringen van de individuele alleenstaande moeder kon worden opgespoord om vervolgens voorwaarden te creëren om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Echter, dit maatwerk kwam nog onvoldoende tot haar recht in de uitvoeringspraktijk van gemeenten. De uitwerking van het maatwerk liet onder de Wet werk en bijstand 2004 nog te wensen over en tevens was sprake van rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. Ook waren de klantmanagers niet voldoende onderlegd om op adequate wijze uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. De praktijk sloot dan ook niet aan op de wet- en regelgeving en de politieke keuzes die gemaakt waren, waardoor verbeteringen in de praktijk noodzakelijk waren.

40

4

WET

VERBETERING

ARBEIDSMARKTPOSITIE

ALLEENSTAANDE

OUDERS 4.1

INLEIDING

Om het huidig beleid ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid van alleenstaande moeders te beoordelen, is het noodzakelijk om de wijzigingen die de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders teweeg heeft gebracht in de Wet werk en bijstand. Op basis van de politieke achtergrond en de juridische vertaling daarvan kunnen de juridische implicaties worden bezien. 4.2

POLITIEKE OPVATTING

In het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV, bestaande uit CDA, PVDA en ChristenUnie, werd aangegeven dat “de kracht en kwaliteit van de samenleving worden bepaald door onderlinge betrokkenheid”.157 Daarbij werd gesteld dat betrokkenheid begint met meedoen, bijvoorbeeld in een betaalde baan of de zorg voor anderen. Het belang om mensen te ondersteunen die op afstand staan van de arbeidsmarkt, werd benadrukt. Daarnaast werd door de regering het gezin als een belangrijke bron voor het kweken van betrokkenheid in de samenleving. Ook deze regering was van mening dat arbeid meer is dan een middel om inkomen te genereren. Ontplooiing, zingeving en integratie is van grote betekenis bij arbeidsparticipatie. De opgave om iedereen een eerlijke kans op arbeidsparticipatie te geven, was er één voor het kabinet en sociale partners gezamenlijk. Het beleid van dit kabinet werd gekenmerkt als gezinsvriendelijk. Het coalitieakkoord gaf het perspectief dat de sollicitatieplicht voor alleenstaande bijstandsgerechtigde ouders met kinderen tot 5 jaar wordt geschrapt. De maximale vrijstellingsperiode voor de sollicitatieplicht is 6 jaar. Er komt een scholingsplicht voor deze groep alleenstaande ouders, teneinde na de vrijstelling een baan te vinden. Er zal een regeling komen die werken in deeltijd voor sollicitatieplichtige alleenstaande ouders met kinderen financieel aantrekkelijk maakt. In tegenstelling tot het kabinet CDA, VVD en LPF en het kabinet CDA, VVD en D66 was het kabinet Balkenende IV links(er) ingesteld. Dit kwam mede tot uiting in het zorgaspect dat in het coalitieakkoord wordt benadrukt. Tevens kwam het belang dat de ChristenUnie benadrukt sterk naar voren; het gezin als hoeksteen van de samenleving.158 Ingevolge de visie van de ChristenUnie diende gepleit te worden voor “specifiek gezinsbeleid en zelfs een aparte 157 158

Coalitieakkoord tussen de tweede Kamerfracties CDA, PvdA en ChristenUnie, blz. 24. Hondsmerk 2003.

41

bewindspersoon hiervoor, en met concrete voorstellen komen die een halt toeroepen aan het beleid dat beide ouders de arbeidsmarkt opjaagt.”159 Het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting lijkt in beginsel dan ook niet overeen te komen met de conclusies van hoofdstuk twee, daar niet het belang van uitstroom naar regulier arbeid voorop staat. Mogelijk dat middels de koppeling van de ontheffing van de arbeidsverplichting en de op te leggen reintegratieverplichting toch voldaan wordt aan het gestelde in hoofdstuk twee; het wegnemen van belemmeringen om op termijn uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Op grond van het coalitieakkoord werd dus in het vooruitzicht gesteld dat de Wet werk en bijstand 2004 herzien zal worden ten aanzien van de arbeidsverplichting van alleenstaande ouders met kinderen jonger dan vijf jaar. Deze afspraak hebben zij middels de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders ook weten te bewerkstelligen.

4.3

UITSTROOM

IN

DE

WET

VERBETERING

ARBEIDSMARKTPOSITIE

ALLEENSTAANDE OUDERS Middels de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders ligt de afweging van zorg en arbeid niet langer bij het college van burgemeester en wethouders, maar kan de alleenstaande moeder zelf bepalen waar zij het belang plaatst. De alleenstaande moeder met een kind jonger dan vijf jaar heeft namelijk het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting door deze aan te vragen, ingevolge artikel 9a eerste lid Wet werk en bijstand. Het college van burgemeester en wethouders kan een ontheffing van de arbeidsverplichting slechts weigeren, indien uit de houding en gedraging van de alleenstaande ouder blijkt dat zij niet wil meewerken aan de re-integratieverplichting.160 De maximale duur van de ontheffing van de arbeidsverplichting betreft zes jaar. Ook indien de alleenstaande moeder een tweede kind krijgt. Wanneer de alleenstaande moeder de ontheffing niet aanvraagt, is deze verplicht om aan de arbeidsverplichting, zoals die is opgenomen in de Wet werk en bijstand, te voldoen. De motieven van het kabinet om de verantwoordelijkheid bij de alleenstaande moeder in de bijstand neer te leggen, is de waarde die de regering hechtte aan de wens die de ouder wenst te geven aan de invulling van de zorgtaak.161 Zij was namelijk van mening dat de moeders ruimte moeten krijgen voor de invulling van de opvoedkundige taak. De keuze die de 159

Hondsmerk 2003. Artikel 9a, derde lid en vijfde lid onder d Wet werk en bijstand. 161 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 2.

160

42

alleenstaande moeder in de bijstand heeft, betreft dan ook: “het verrichten van arbeid in combinatie met zorg voor jonge kinderen of het voorbereiden op terugkeer naar de arbeidsmarkt door het vergroten van kwalificaties met behulp van scholing in combinatie met het verlenen van zorg voor jonge kinderen”.162 Daarbij werd van belang geacht dat de alleenstaande moeder wordt begeleid in haar keuze en daarin maatwerk te leveren, waarbij rekening wordt gehouden met de achtergrond, opleidingsniveau en persoonlijke voorkeuren. Hetgeen opvalt uit de nadere bepalingen die in de Wet werk en bijstand zijn opgenomen, door invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, zijn de volgende; de duur van de ontheffing van de arbeidsverplichting, de verantwoordelijkheid die is neergelegd bij de alleenstaande moeder en de aspecten maatwerk, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Deze zullen hierna uitgewerkt worden. 4.4

ARBEID EN ZORGTAKEN IN COMBINATIE MET MEERDERE KINDEREN

De grondslag om het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting te verankeren in de Wet werk en bijstand is het belang dat de regering hechtte aan de invulling die de alleenstaande moeder zelf wenst te geven aan de zorgtaken. Echter, de zorgtaken blijken van minder belang te zijn indien de alleenstaande moeder een tweede kind krijgt. De maximale duur om een ontheffing van de arbeidsverplichting te verkrijgen betreft zes jaar, ingevolge artikel 9a, vierde lid Wet werk en bijstand. Indien de alleenstaande moeder na afloop van de ontheffingsperiode een tweede kind krijgt, dan kan wederom een ontheffing worden verzocht door de alleenstaande moeder. Bij de verlening van de ontheffing van de arbeidsverplichting wordt de duur van de periode met betrekking tot het eerste kind in mindering gebracht van de ontheffing van de arbeidsverplichting voor het tweede kind.163 Hierdoor kan het voorkomen dat de ontheffing van de arbeidsverplichting wordt beëindigd voordat het kind de leeftijd van vijf jaar heeft bereikt. De mogelijkheid bestaat zelfs dat het kind één jaar is dat de ontheffing van de arbeidsverplichting wordt beëindigd. Indien de regering de zorgtaken van alleenstaande moeders ten aanzien van jonge kinderen van groot belang achtte, is deze bepaling dan ook niet te volgen. Bovendien wordt het tweede kind, en mogelijk het derde, vierde en daarop volgende kinderen achtergesteld ten aanzien van het eerste kind. Daarnaast zullen de zorgtaken van de alleenstaande moeder alleen maar toenemen wanneer sprake is van meerdere kinderen binnen het gezin. Daarentegen wordt de alleenstaande moeder die reeds werkt en kinderen onder de vijf jaar heeft verwijtbaar geacht, 162 163

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 2. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 19.

43

indien zij zorg boven arbeid verkiest.164 Het primaat van zorg voor kinderen in combinatie met arbeid wordt dan ook met twee maten gemeten. De rechtvaardiging van de regering om een termijn te stellen van maximaal zes jaar, betrof de afstand van de arbeidsmarkt die de alleenstaande moeder dan krijgt.165 Dit is een begrijpelijke en juiste redenering. Echter, een periode van zes jaar is reeds lang genoeg om een dusdanige afstand van de arbeidsmarkt te verkrijgen dat het nog lastiger wordt om te reintegreren in regulier arbeid.166 De re-integratieverplichting die met een ontheffing van de arbeidsverplichting gemoeid gaat, zal daar geen verandering in teweeg brengen. De ontheffing van de arbeidsverplichting met een maximum van zes jaar heeft negatieve consequenties ten aanzien van het tweede, en mogelijk de kinderen die daarna volgen. Bovendien blijken de zorgtaken die alleenstaande moeders hebben niet langer van groot belang te zijn, indien een bepaalde termijn wordt overschreden. De afstand van de arbeidsmarkt is een goed argument om een termijn te stellen, echter kan op een andere wijze consistenter en op individueel niveau met de ontheffing van de arbeidsverplichting worden omgegaan.

4.5

VERANTWOORDELIJKHEID BIJ DE ALLEENSTAANDE MOEDER

Zoals gezegd, de alleenstaande moeder heeft het recht om een ontheffing van maximaal zes jaar te verkrijgen, indien deze een verzoek doet bij het college van burgemeester en wethouders. Het college mag slechts weigeren, indien uit houding en gedrag blijkt dat de alleenstaande ouder niet mee wil werken met de re-integratieverplichting. Kan een alleenstaande moeder in de bijstand wel een dergelijke keuze zelfstandig maken? Reeds in hoofdstuk twee is vast komen te staan dat alleenstaande moeders in de bijstand zichzelf vasthouden aan het traditionele rolpatroon.167 Vanuit deze gedachte zal de alleenstaande moeder het van groot belang vinden om haar kind(eren) zelf volledig op te voeden. Dit zal dan ook inhouden dat arbeid en zorg, dan wel de re-integratieverplichting en zorg moeilijk te combineren valt in de ogen van een alleenstaande moeder. 168 De keuze voor een uitkering en voor de zorg van kinderen zal dan ook vooropstaan in plaats van het verkrijgen van een betaalde baan.

169

Op basis van het voorgaande zal in beginsel de

164

Kamerstukken I 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 17. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 6. 166 Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering, blz. 7. 167 Cuelenaere 1990, blz. 54 en Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 240. 168 Cuelenaere 1990, blz. 62. 169 Cuelenaere 1990, blz. 55.

165

44

alleenstaande moeder een ontheffing van de arbeidsverplichting aanvragen. Het inzicht van de klantmanager zal niet, of niet in voldoende mate, meegewogen worden in de beslissing van de alleenstaande moeder, daar een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting is ontstaan. De opvatting van de alleenstaande moeder ten aanzien van arbeid en zorg kan dus niet gewijzigd worden door het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting, waardoor uitstroom naar regulier arbeid niet wordt gerealiseerd. Verder blijkt uit onderzoek dat het waarschijnlijker is dat vrouwen het liefst meteen aan het werk willen en alleen bereid zijn tot scholing als er geen andere mogelijkheid is om aan het werk te komen.

170

Alleenstaande moeders leggen de nadruk op leren als het ook

daadwerkelijk werk oplevert. De re-integratieverplichting zal op grond van dit onderzoek dan ook geen voldoende effect hebben om alleenstaande moeders op den duur uit te laten stromen naar regulier arbeid. Indien een alleenstaande moeder dan ook zelfstandig een keuze maakt om een verzoek tot ontheffing van de arbeidsverplichting aan te vragen bij het college van burgemeester en wethouders, zullen de voorgaande zaken op de voorgrond spelen. Het is dan ook te verwachten dat het overgrote deel van de alleenstaande moeders een ontheffing aanvraagt. Aangezien zij een recht hebben verkregen, zal de invloed van het college van burgemeester en wethouders marginaal zijn. Ondanks de inzichten die een klantmanager van sociale zaken kan geven, zal geen sprake zijn van maatwerk door het verkregen recht. Hierdoor kan gesteld worden dat de belemmeringen om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren niet in kaart worden gebracht en dus geen voorwaarden worden gecreëerd en tevens de opvatting van alleenstaande moeder inzake zorg en arbeid niet wordt bijgesteld gedurende deze zes jaren van ontheffing van de arbeidsverplichting. 4.6

ADVIEZEN

4.6.1 UITVOERINGSPANEL GEMEENTEN Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat het wetsvoorstel voor advies is voorgelegd aan het uitvoeringspanel gemeenten.171 Het uitvoeringspanel komt tot de conclusie dat in de Wet werk en bijstand 2004 reeds de mogelijkheid tot ontheffing van de arbeidsverplichting aanwezig was en daarnaast ook de mogelijkheid tot het opleggen van een scholingsplicht. Tevens merkt het uitvoeringspanel op dat de bedoelde zorg voor scholing voor alleenstaande moeders 170 171

Cuelenaere 1990, blz. 90. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 15.

45

inmiddels ook staande praktijk is. De regering heeft niet concreet gereageerd op deze stellingen van het uitvoeringspanel.

4.6.2 ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE Uit het advies van de Raad van State komt tevens naar voren dat het voorstel voor een wettelijk recht op ontheffing van de arbeidsverplichting met zich meebrengt dat geen sprake is van individueel maatwerk.172 Verder geeft de Raad van State aan dat sprake is van een heterogene groep, waardoor voor een generieke benadering geen aanleiding bestaat. Op basis van deze gegevens pleit de Raad van State dan ook om de verantwoordelijkheid van een ontheffing van de arbeidsverplichting bij het college van burgemeester en wethouders te houden in verband met het maatwerk dat dan gegenereerd kan worden.173 In antwoord op het advies van de Raad van State geeft de regering weer dat het wetsvoorstel juist alleenstaande moeders stimuleert om het maximale uit zichzelf te halen en zich zo hoog mogelijk te kwalificeren.174 Daarnaast kan de alleenstaande moeder zelf kiezen tussen arbeid en zorg, dan wel scholing en zorg. Door de inspraak die de alleenstaande moeder heeft, verwacht de regering dat zij in de regel meer gemotiveerd zijn.175 De regering gaat er vanuit dat de alleenstaande moeder in de bijstand verantwoordelijk genoeg is om de keuze te maken in samenspraak met de klantmanager. Echter, mijns inziens is onvoldoende rekening gehouden met het recht op een ontheffing, waardoor, zoals eerder gezegd, het risico dermate aanwezig is dat de invloed van een klantmanager niet wordt meegewogen door de alleenstaande moeder die voor de keuze wordt gesteld.

4.7

BELANGRIJKE ASPECTEN

Net als in hoofdstuk drie dienen de aspecten van uitstroom naar regulier arbeid nader bezien te worden; maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Op grond van de nadere uitwerking van deze aspecten kan in hoofdstuk vijf een vergelijking worden gemaakt tussen de uitwerking van de bepalingen in de Wet werk en bijstand om het beleid ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid te beoordelen en hier (juridische) implicaties aan te verbinden.

172

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 4, blz. 2-3. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 4, blz. 3. 174 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 4, blz. 4. 175 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 4, blz. 4.

173

46

4.7.1 MAATWERK Met de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders wordt de toepassing van maatwerk bevestigd, zo stelde het kabinet Balkenende IV. “Het is namelijk zaak alleenstaande ouders met jonge kinderen te begeleiden in hun keuze en daarin maatwerk te leveren, rekeninghoudend met hun achtergrond, opleidingsniveau en persoonlijke voorkeuren”.176 In hoeverre wordt maatwerk bewerkstelligd door het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting in te voeren. Middels de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is de uitvoeringspraktijk verankerd, zo stelde het kabinet.177 Op grond van deze wet bestaat geen mogelijkheid om rekening te houden met de zorgbehoefte, maar is het een zekerheid.178 Volgens het kabinet vergt het maatwerk, daar voorrang wordt gegeven aan scholing of opleiding, die de toegang tot de arbeidsmarkt vergroot, zodat dit recht kan doen aan de uiteenlopende situaties waarin alleenstaande moeders zich bevinden.179 Het doel van dit maatwerk is het verkrijgen of onderhouden van bestaande competenties en vaardigheden, zodat aansluiting wordt behouden met een eerder gevolgde opleiding of een eerdere baan. Indien nog geen sprake is van een eerder genoten opleiding of werkervaring, dan is het logisch dat zij startkwalificaties behalen die voor hen haalbaar zijn. Tevens kan scholing omscholing betekenen, zodat de verdere invulling ter beoordeling van het college van burgemeester en wethouders is. Hier was dus, volgens de regering, maatwerk voor nodig. De redenering van het kabinet is in dezen niet te volgen, daar een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting is gegeven aan de alleenstaande moeders. De alleenstaande moeder kan dan ook zelf de keuze maken om niet arbeidsplichtig te zijn en enkel te voldoen aan de voorwaarden van de re-integratieverplichting. De klantmanager is dan ook meer gebonden aan de invulling die de alleenstaande moeder wenst te geven aan de zorgtaken en mogelijk dat het een belemmerende werking heeft in de uitstroom naar regulier arbeid vanwege het feit dat deze groep zich vasthoudt aan het traditionele rollenpatroon.180 Bovendien is uitstroom naar regulier arbeid te realiseren door de opvatting van alleenstaande moeders ten aanzien van zorg en arbeid bij te stellen. De mogelijkheid van klantmanagers om deze opvatting bij te stellen is door het recht op ontheffing van de arbeidsmarkt gedurende de ontheffing niet langer een optie. Reeds is in hoofdstuk twee naar voren gekomen dat uitstroom naar regulier arbeid in 176

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 2. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 3. 178 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 3. 179 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 5. 180 Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 240. 177

47

het belang is voor de alleenstaande moeder, het kind en de maatschappij in zijn geheel. Deze uitstroom naar regulier arbeid is nu moeilijker te bewerkstelligen door het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting dat is gecreëerd door de politiek.181 Helaas ging het kabinet niet in op de taken en functies die een klantmanager behoort te vervullen. Daar ligt de kern van het creëren van maatwerk. In de voorgaande alinea is aangehaald dat de klantmanager gebonden is door het recht op de ontheffing van de arbeidsverplichting. De alleenstaande moeder maakt de keuze om een ontheffing van de arbeidsverplichting aan te vragen en de klantmanager heeft daar geen enkele invloed op. De klantmanager kan geen, tot zeer moeilijk, inzichten verschaffen aan de alleenstaande moeder dat uitstroom naar regulier arbeid juist in het belang is voor het kind van de alleenstaande moeder. Op het moment dat de zes jaren, dan wel de aangepaste duur van de ontheffing, zijn gepasseerd, kan uitstroom naar regulier arbeid pas ter sprake komen. Het kabinet heeft door de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders wel bewerkstelligd dat een koppeling tussen de ontheffing van de arbeidsverplichting en de verplichting van een re-integratieverplichting nader is geconcretiseerd, ingevolge artikel 9a, zevende lid Wet werk en bijstand. Door deze verplichting kan de alleenstaande moeder diploma’s of certificaten behalen om betere startkwalificaties te verkrijgen. Daarnaast kan de alleenstaande moeder praktijkervaring opdoen door deelname aan re-integratietrajecten. Echter, door het enkel richten op de reintegratieverplichting door de alleenstaande moeder, wordt de inspanning om naar regulier arbeid te zoeken verlaagd. Hierdoor dalen dan ook de kansen op regulier arbeid.182 Tevens blijkt uit onderzoek dat re-integratie op basis van scholing en gesubsidieerde arbeid doorgaans relatief minder positief uitwerken als zijnde meerwaarde van re-integratieactiviteiten op baankans.183 De grondslag van deze redenering is erin gelegen dat gedurende het reintegratietraject geen mogelijkheid tot uitstroom bestaat, bij alleenstaande moeders gedurende maximaal zes jaar, en de kans om een baan te vinden na een re-integratietraject niet evenredig toeneemt. Verder komt naar voren dat re-integratietrajecten die kort duren, het meest effectief zijn.184 Een re-integratietraject gedurende maximaal zes jaren, valt dan ook niet onder een effectief re-integratiemiddel. Volgens het kabinet is juist meer sprake van maatwerk, daar meer wordt ingezet op de re-integratieverplichting. Echter, door het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting is 181

Bestuursakkoord 2007, Samen aan de slag, blz. 20. Koning & Heyma 2009, blz. 443. 183 Koning & Heyma 2009, blz. 443. 184 Van Ours 2007, blz. 327. 182

48

een beperking opgelegd om daadwerkelijk op korte termijn uit te stromen naar regulier arbeid. Daarnaast wordt nog steeds onvoldoende, tot niet, stilgestaan bij degene die het maatwerk behoren te leveren. Dit is een gebrek in de huidige wet- en regelgeving en het beleid. 4.7.2 RECHTSGELIJKHEID Door de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is in beginsel de willekeur komen te vervallen ten aanzien van alleenstaande moeders in de bijstand; het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting. Ongelijkheid kan echter wel ontstaan bij het opleggen van de re-integratieverplichting. In de voorgaande paragraaf is reeds aangegeven wat de minimumeis aan de reintegratieverplichting is; het behalen van startkwalificaties. Dit minimum is ook weer afhankelijk van de individuele omstandigheden van de alleenstaande moeder.185 Deze plicht kan echter wel een ongelijkheid creëren voor alleenstaande moeders in verschillende gemeenten, daar het aan de beleidsvrijheid van gemeenten is overgelaten om nader te bezien welke scholingsplicht in het individuele geval leidt tot een verbetering in de arbeidsmarktpositie van de alleenstaande moeder. Ook van deze minimumgarantie kan de gemeente afwijken, indien dit in het individuele geval noodzakelijk wordt geacht. Ook hier betreft dat ongelijkheid inherent is aan decentralisatie en dat deze ongelijkheid een rechtvaardiging behelst.186 Tevens kan in één gemeente sprake zijn van willekeur en ongelijkheid, daar de klantmanager subjectief invulling zal geven aan hetgeen voor zijn of haar klant van belang is. Door de subjectieve invulling kan ongelijkheid worden gecreëerd voor alleenstaande moeders in verschillende gemeenten, maar tevens voor alleenstaande moeders in één gemeente. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe hiermee wordt omgegaan. Echter, de verwachting is dat geen verbetering zal worden bewerkstelligd, omdat onvoldoende is geïnvesteerd in de competenties van klantmanagers om objectiever uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Daarenboven is een nieuwe vorm van ongelijkheid tussen de alleenstaande moeders in de bijstand en de werkende alleenstaande moeder ontstaan. De laatste groep wordt namelijk niet in de mogelijkheid gesteld om zorg te combineren met een betere arbeidsmarktpositie. Indien

de

ontheffing

van

de

arbeidsverplichting

185

gelijkgesteld

was

met

het

Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 16. Noordam 2004, blz. 226, Kamerstukken II 2002-2003, 28 870 nr. 13, blz. 156 en CRvB 9 maart 1988, RSV 1988, 269 en HR 26 oktober 1990, AB 1991, 90. 186

49

ouderschapsverlof187, was er meer gelijkheid tussen alleenstaande moeders in de bijstand en de werkende alleenstaande moeders. Tevens kan een ontheffing worden verleend voor zwangerschaps- en bevallingsverlof gedurende dezelfde termijn.188 Eventueel kan tevens aansluiting gezocht worden bij het kort- en/of langdurig zorgverlof.189 Door de termijn van zes jaar in te voeren, zijn de alleenstaande moeders in de bijstand qua zorgtaken bevoordeeld. In het verslag van de vaste commissie voor Sociale Zaken en werkgelegenheid190 hebben de leden van de Christen-Unie gevraagd naar de mogelijkheid dat een momenteel werkzame alleenstaande ouder met kinderen onder de vijf jaar kan stoppen met werken en daarmee onder de scholingsplicht kan vallen.191 De regering heeft daarop geantwoord in haar nota naar aanleiding van het verslag.192 De regering is van oordeel dat dan sprake is van verwijtbare werkloosheid, waarna het college de bijstandsuitkering conform de gemeentelijke verordening kan verlagen.193 Het behouden van arbeid valt namelijk niet onder de ontheffing van de arbeidsverplichting. Op grond van dit antwoord kan de regering niet volhouden dat sprake is van rechtsgelijkheid. Op grond van bovenstaande kan willekeur en ongelijkheid niet volledig worden weggenomen. Slechts de ontheffing van de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen jonger dan vijf jaar, leidt tot een opheffing van de willekeur en ongelijkheid inzake de arbeidsverplichting ten aanzien van de positie van alleenstaande moeders in de bijstand. Bij het opleggen van de re-integratieverplichting kan nog steeds rechtsongelijkheid voorkomen. Verder is rechtsongelijkheid tussen alleenstaande, werkende moeders en alleenstaande moeders in de bijstand ontstaan. 4.7.3 RECHTSZEKERHEID Door de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, met name artikel 9a Wet werk en bijstand, weten alleenstaande moeders met zekerheid dat zij gedurende een periode van maximaal zes jaar en indien het kind jonger is dan vijf jaar de zorg voor het kind boven de arbeidsverplichting kunnen stellen. De rechtszekerheid is dan ook op dit vlak zeer zeker gediend.

187

Artikel 6:1 Wet arbeid en zorg. Artikel 3:1 Wet arbeid en zorg. 189 Respectievelijk artikelen 5:1 en 5:9 Wet arbeid en zorg. 190 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 6. 191 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 6, blz. 9. 192 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 7. 193 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 7, blz. 18. 188

50

Echter, onzekerheid blijft bestaan ten aanzien van de re-integratieverplichting die met de ontheffing van de arbeidsverplichting gepaard gaat, zoals uiteen is gezet in de voorgaande paragraaf. In beginsel kan deze verplichting net zo zwaar geacht worden als een arbeidsverplichting, dus in hoeverre de rechtszekerheid in zijn geheel is gediend, blijft vooralsnog de vraag. Het minimum van startkwalificaties is wel vastgelegd in de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders met als gevolg dat enige vorm van zekerheid te behalen is. Echter, dit is niet afdoende. Re-integratieverplichtingen kunnen tevens bestaan uit een (maatschappelijke) stage, vrijwilligerswerk of andere praktische trajecten. Op grond van de uitvoering die gemeenten geven aan de re-integratieverplichting zal blijken of rechtszekerheid wordt bewerkstelligd. Rechtszekerheid ten aanzien van de arbeidsverplichting wordt zeker bewerkstelligd middels de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders, echter blijft onzekerheid bestaan inzake de re-integratieverplichting. De enige zekerheid die verkregen kan worden, is dat de minimale inzet toeziet op het behalen van startkwalificaties. 4.8

CONCLUSIE

Vier jaar na de invoering van de Wet werk en bijstand 2004 is een wijziging van deze wet gewenst door een nieuwe regering. Het kabinet Balkenende IV heeft een groot moraal ten aanzien van het gezin, waardoor zij het wenselijk achtte dat alleenstaande moeders met jonge kinderen het recht dienen te bezitten om zelf de keuze te maken inzake de invulling die zij wensen te geven aan de zorgtaken. Met de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders werd dit recht dan ook wettelijk vastgelegd. De zorgtaken van alleenstaande moeders ten aanzien van het eerste kind zijn goed gewaarborgd, echter blijken de zorgtaken en belangen ten aanzien van daaropvolgende kinderen minder van belang te zijn. Deze redenering is dan ook niet te volgen, indien het belang van zorgtaken van dermate groot belang werd geacht door de regering. Ten aanzien van maatwerk is nog steeds onvoldoende vastgelegd om dit op juiste wijze toe te passen bij de re-integratieverplichting. Eerder is sprake van vermindering van maatwerk, daar geen invloed kan worden bewerkstelligd ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid gedurende de ontheffing van de arbeidsverplichting. Bovendien is te weinig aandacht geschonken aan degenen die maatwerk behoren te leveren; de klantmanagers. Rechtszekerheid ten aanzien van de ontheffing van de arbeidsverplichting is in beginsel bewerkstelligd met de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders. Echter, onzekerheid blijft bestaan inzake de re-integratieverplichtingen 51

die gepaard gaan met de ontheffing van de arbeidsverplichting. Hetzelfde blijkt te gelden voor de rechtsongelijkheid. Bovendien is een nieuwe vorm van rechtsongelijkheid ontstaan tussen alleenstaande moeders in de bijstand en werkende alleenstaande moeders. De wet- en regelgeving en het beleid dat met de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders gepaard gaat, zal in beginsel niet leiden tot uitstroom naar regulier arbeid van alleenstaande moeders in de bijstand. Het tegenovergestelde zal worden gerealiseerd, daar de alleenstaande moeder zelf de keuze mag maken om ontheffing van de arbeidsverplichting te verkrijgen. De opvatting van alleenstaande moeders ten aanzien van zorg en arbeid zal niet worden gewijzigd en de belemmeringen zullen niet nader in kaart worden gebracht. Op grond van het voorgaande zal tevens geen voorwaarden worden gecreëerd om uitstroom naar regulier arbeid op korte termijn te realiseren.

52

5

BEDENKINGEN

5.1

INLEIDING

Om tot een conclusie van de vraagstelling te geraken, is het noodzakelijk om de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders te vergelijken met de Wet werk en bijstand 2004. Tevens worden de gebreken van beide wetten nader bezien om inzicht te krijgen in de verbeterpunten. In de volgende paragraaf zal de democratische legitimatie van beide wetten nader bezien worden ten aanzien van de alleenstaande moeders in de bijstand. Vervolgens zal worden ingegaan op de noodzaak van de wijziging van de Wet werk en bijstand. Paragraaf vier zal in het teken staan van de aspecten die tevens zijn behandeld in de voorgaande twee hoofdstukken; maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. 5.2

DE ROL VAN ALLEENSTAANDE MOEDERS IN DE BIJSTAND IN DE RECHTSSTAAT

Ten eerste zal ingegaan worden op het gebrek dat beide wetten met zich meebrengen; gebrek aan democratische legitimatie. Rechten en plichten worden onder andere ontleend aan wetten die zijn opgesteld door de wetgevende macht; de regering tezamen met de Staten-Generaal.194 Deze eenzijdige overheidsbesluiten dienen echter aanvaardbaar te zijn voor degene die door deze besluiten worden gebonden.195 De aanvaardbaarheid van de ingrijpende besluiten, waardoor alleenstaande ouders worden gebonden, wordt verondersteld aanwezig te zijn.196 Verondersteld wordt namelijk, in de democratische rechtsstaat die aan het Nederlandse staatsbestel ten grondslag ligt, dat de ingrijpende wijziging voor alleenstaande moeders tot stand is gekomen met instemming van het volk.197 Deze instemming behelst dus ook de ‘stem’ van degenen die worden getroffen door deze wijziging, de alleenstaande moeders in de bijstand. Volgens de beginselen van de democratische rechtsstaat is deze ingrijpende wijziging dan ook op juiste wijze tot stand gekomen en betreft het ook een juist besluit. Verondersteld wordt verder dat bij dergelijke ingrijpende besluiten de opvattingen van de minderheid wordt gerespecteerd, in dezen de opvattingen van alleenstaande moeders in de bijstand die tot een minderheid in de Nederlandse samenleving behoren.198 Verondersteld wordt ook dat de fundamentele 194

Artikel 81 van de Grondwet Burkens e.a. 2001, blz. 9. 196 Burkens e.a. 2001, blz. 40. 197 Burkens e.a. 2001, blz. 40. 198 Burkens e.a. 2001, blz. 209-210. 195

53

gelijkheid en vrijheid van alleenstaande ouders in de bijstand worden beschermd, ondanks de ingrijpende wijzigingen in de rechten en plichten van deze groep burgers.199 Ten slotte wordt verondersteld dat de basisbehoeften van de alleenstaande ouders in stand worden gehouden.200 Kan de samenleving in het huidige staatsbestel zonder meer veronderstellen dat de alleenstaande moeder in de bijstand onderdeel is en vormt van de democratische rechtsstaat en dat de ingrijpende wijzigingen, die eenzijdige overheidsbesluiten met zich meebrengen, aanvaardbaar zijn en dus gerechtvaardigd. 5.2.1 HET ‘AANVAARDBAAR-ZIJN’ Zoals gezegd, eenzijdige overheidsbesluiten die ingrijpende wijzigingen met zich meebrengen dienen voor de bevolking aanvaardbaar te zijn.201 Dit ‘aanvaardbaar-zijn’ is gebaseerd op “een normatieve, binnen de gemeenschap geldende opvatting omtrent wat redelijkerwijze aanvaardbaar dient te worden geacht”.202 In het Nederlandse staatsbestel wordt dit dan ook gestoeld op de grondslagen van de democratische rechtsstaat; een representatieve volksvertegenwoordiging die rekening houdt met minderheidsstandpunten, de fundamentele gelijkheid van burgers, de vrijheid van burgers en de basisbehoeften van de burgers. In Nederland, net als in bijna elk ander land, is het onmogelijk om een absolute democratie te realiseren. Hierdoor is het niet mogelijk dat iedere burger wordt gekend in eenzijdige overheidsbesluiten, omdat dit een werkbare en daadkrachtige besluitvorming belemmert. De burgers van Nederland hebben dan ook indirect invloed op de besluitvorming middels evenredige vertegenwoordiging. De beide kamers van Staten-Generaal worden samengesteld op basis van vrije en geheime verkiezingen.203 Iedere burger bezit het actieve kiesrecht204, waardoor het ook mogelijk is om daadwerkelijk een afspiegeling van de maatschappij te creëren. Daar de volksvertegenwoordiging een afspiegeling is van de bevolking, is zij gerechtigd om eenzijdige overheidsbesluiten, die ingrijpende gevolgen teweeg kunnen brengen, met meerderheid van stemmen te nemen.205 Vanwege de gelijkheid van iedere burger is het noodzakelijk om bij meerderheid tot besluiten te geraken. Op basis van het voorgaande is een eenzijdig overheidsbesluit aanvaardbaar.

199

Burkens e.a. 2001, blz. 9. Burkens e.a. 2001, blz. 9. 201 Burkens e.a. 2001, blz. 9. 202 Burkens e.a. 2001, blz. 9. 203 Artikel 53, tweede lid van de Grondwet. 204 Artikel 4 van de Grondwet 205 Artikel 67, tweede lid van de Grondwet. 200

54

De minderheidsopvattingen dienen hierbij zoveel mogelijk gerespecteerd te worden, hetgeen verondersteld inherent te zijn in een democratische rechtsstaat.206 In een dergelijke rechtsstaat wordt namelijk geacht aanwezig te zijn: een representatief parlement.207 Zoals aangehaald, dient zoveel mogelijk rekening te worden gehouden met minderheidsopvattingen, daar de juistheid van besluiten slechts betrekkelijk is. “Besluiten zijn weliswaar bindend en onherroepelijk, maar tegelijkertijd open naar de toekomst”.208 De minderheid in een maatschappij kan namelijk uitgroeien tot een meerderheid, waardoor in de toekomst tot een ander,

herzien

besluit

kan

worden

gekomen.

Voorts

is

het

respecteren

van

minderheidsopvattingen van belang om één ieder te betrekken bij de besluitvorming, inclusief de minderheid. Daarnaast dienen de belangen van minderheden zorgvuldig te worden afgewogen, zodat zij ontzien worden en dat zij bereid zijn de besluiten van de meerderheid na te leven.209 Uit het voorgaande volgt tevens de fundamentele gelijkheid van burgers die in acht genomen dient te worden. Daarnaast behoort de vrijheid van de burgers zoveel mogelijk te worden ontzien. De individuele vrijheid is in beginsel onbegrensd en kan slechtst begrensd worden door de wet, die zorg draagt voor rechtszekerheid.210 Ook behoort voorzien te worden in de basisbehoeften van de burgers om ervoor zorg te dragen dat een fundament wordt gelegd in de economische, culturele en sociale condities, opdat deze burgers van hun vrijheden kunnen genieten en gelijkwaardig gestalte kunnen geven aan zijn leven.211 Op basis van de normatieve opvatting betreft het ‘aanvaardbaar-zijn’ een opvatting die niet bij één ieder overeenkomt en zij kan veranderen in de tijd met als gevolg: conflicten tussen burgers onderling en spanningen met eerdere rechtsregels waarin geldende opvattingen zijn vastgelegd. 5.2.2 PROBLEMEN IN DE AANVAARDBAARHEID Uit het voorgaande blijkt reeds dat problemen zich voordoen indien de formele wetgever ingrijpende wijzigingen wil doorvoeren in de rechtsstaat. De vraag die gesteld kan worden, is

206

Burkens e.a. 2001, blz. 209-210. Burkens e.a. 2001, blz. 25. 208 Burkens e.a. 2001, blz. 29. 209 Burkens e.a. 2001, blz. 210. 210 Déclaration des droit de l’homme et du citoyen (1789): de grenzen der vrijheidsrecht ‘ne peuvent être determinées que par la loi’ (art. 4). 211 Burkens e.a. 2001, blz. 26. 207

55

de volgende: ‘in hoeverre is de grondslag van ingrijpende wijzigingen in de rechtsstaat aanvaardbaar op basis van de beginselen van de democratische rechtsstaat’? Zoals gezegd, het is niet mogelijk om een absolute vorm van democratie te verkrijgen om eenzijdige overheidsbesluiten aanvaardbaar te maken. Representatie is dan ook het middel om toch democratie te bewerkstelligen. De volksvertegenwoordiging betreft dan ook een reële representatie van de bevolking, of toch niet? Ingevolge artikel 50 van de Grondwet vertegenwoordigen de Staten-Generaal de gehele Nederlandse bevolking en deze vertegenwoordigers worden gekozen op basis van hun verbondenheid met een politieke partij.212 In het huidige politieke bestel is niet langer sprake van representatie middels politieke partijen, daar veel burgers hun ‘stem’ niet laten horen door zich niet aan te sluiten bij een politieke partij of beweging.213 Ook kan gesteld worden dat representatie niet bereikt wordt middels verkiezingen vanwege de relatief lage opkomst van de kiesgerechtigde bevolking.214 Het is algemeen bekend dat mannen en ouderen meer interesse in politiek hebben dan vrouwen en jongeren.215 Aangezien de groep alleenstaande ouders in de bijstand voornamelijk bestaat uit vrouwen, kan reeds geconcludeerd worden dat weinig interesse in de politiek is bij deze groep. Verder blijkt uit gegevens naar aanleiding van het nationaal kiezersonderzoek 1998 dat boven op andere sociaaleconomische kenmerken, zoals opleidingsniveau en sociale klasse, inkomen evenredig gerelateerd is aan politieke interesse en stemintentie.216 Hoe hoger het inkomen, hoe vaker de mensen politiek geïnteresseerd waren en hoe groter hun stemintentie was.217 Hieruit kan dan ook aangenomen worden dat alleenstaande moeders in de bijstand, met een bijzonder laag inkomen, minder geïnteresseerd zijn in politiek en hun stemintentie niet groot is. Uit onderzoek komt daarnaast naar voren dat 29% van de groep met lage inkomens niet geïnteresseerd is in politieke onderwerpen, terwijl dat bij de groep met hoge inkomens rond de 21% ligt. Verder komt naar voren uit de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2006 dat 80% van het electoraat heeft gestemd. De opkomst van personen met een laag inkomen betrof 75% tegenover 81% van de personen met een hoog inkomen.218

212

Burkens e.a. 2001, blz. 244. Bos e.a. 2007, blz. 158 en Burkens e.a. 2001, blz. 244. 214 Aarts 1999, blz. 18. 215 Bos e.a. 2007, blz. 156. 216 Aarts 1999, blz. 45. 217 Bos e.a. 2007, blz. 157. 218 Bos e.a. 2007, blz. 157. 213

56

Ook wordt geconcludeerd dat indien rekening wordt gehouden met het opleidingsniveau de opkomst met ongeveer een kwart daalt. De alleenstaande moeders in de bijstand hebben vaak een laag opleidingsniveau, waardoor de verwachting aanwezig is dat de cijfers voor deze groep op een lager niveau is gelegen. Indien tevens rekening wordt gehouden met het feit dat vaak vrouwen en etnische minderheden onder deze groep vallen, kan gesteld worden dat het cijfer nog meer bijgesteld dient te worden.219 Verder dient opgemerkt te worden dat de volkvertegenwoordigers in de beide kamers optreden namens een politieke partij en worden gekozen door dezelfde politieke partij, waardoor hun persoonlijke visie kan worden onderdrukt door de invloed van deze politieke partij.220 Verder hebben de volksvertegenwoordigers een vrij mandaat om invulling te geven aan de verworven functie, blijkens artikel 67 derde lid van de Grondwet. Dit wil zeggen dat de Kamerleden op eigen verantwoording en onafhankelijk zitting hebben in de vertegenwoordigende instelling, waardoor niet altijd daadwerkelijk gehoor wordt gegeven aan de achterban en dus de stem van het volk op een politieke partij en de betreffende politieke agenda.221 De minderheidsopvatting dient te worden gerespecteerd, echter is het de vraag in hoeverre de minderheid vertegenwoordigd is in het politieke bestel. Reeds is aangehaald dat alleenstaande moeders in de bijstand niet of nauwelijks zijn vertegenwoordigd binnen de volksvertegenwoordiging. Daarnaast is het niet aannemelijk dat deze groep uit zal groeien tot meerderheid, door de economische en sociale kenmerken van deze bepaalde groep in de samenleving. Uit de literatuur blijkt dat alleenstaande moeders in de bijstand veelal laag geschoold zijn.222 Bovendien verblijven veel alleenstaande ouders in de bijstand in een isolement, waardoor zij moeilijker in de mogelijkheid verkeren om zich te ontwikkelen op politiek niveau om middels de representatieve vertegenwoordiging als minderheid hun ´stem´ te laten horen. Weliswaar kan aangenomen worden dat de volksvertegenwoordiging zich laat adviseren, bij de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders door de Raad van State en het uitvoeringspanel gemeenten, bij de totstandkoming van eenzijdige overheidsbesluiten. Het advies kan verder komen van organisaties die zich toeleggen op de belangen van een specifieke doelgroep. Voor alleenstaande moeders worden de belangen behartigd door de klantenraad Wet werk en bijstand. Is een dergelijke organisatie wel voldoende om de (individuele) belangen van deze kwetsbare groep naar voren te brengen. In 219

Knijn & Van Wel, blz. 67. Burkens e.a. 2001, blz. 200 en Kleijkers 1993, blz. 254. 221 Kleijkers 1993, blz. 249-250. 222 Knijn & Van Wel 1999, blz. 100 e.v.

220

57

hoeverre wordt de minderheidsvisie gerespecteerd of wordt vanuit het huidige denkbeeld een visie van de meerderheid opgelegd aan de alleenstaande ouders in de bijstand. Op basis van het voorgaande kan niet zonder meer worden geconcludeerd dat de democratische rechtsstaat, zoals deze op dit moment wordt gehanteerd, voldoende waarborgen biedt voor de alleenstaande moeder in de bijstand. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen in hoeverre de beginselen nader dienen te worden ingevuld om meer waarborgen voor alleenstaande moeders in te brengen. 5.3

AANLEIDING VAN DE WET VERBETERING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLEENSTAANDE OUDERS

Er was geen noodzaak aanwezig was om een verandering teweeg te brengen in de Wet werk en bijstand 2004 ten aanzien van de zorgtaken van alleenstaande moeders in combinatie met de arbeidsverplichting. De Wet werk en bijstand 2004 voorzag reeds in een ontheffing van de arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders indien zij zorgtaken hadden.223 Daarnaast diende in de afweging van het college van burgemeester en wethouders in het bijzonder de invulling van de zorgtaken meegenomen te worden. Deze invulling kon enkel kenbaar gemaakt worden indien sprake was van maatwerk, daar de alleenstaande moeder de wensen duidelijk diende te maken. Ten slotte kon het college van burgemeester en wethouders reeds re-integratieverplichtingen opleggen, wanneer een ontheffing van de arbeidsverplichting was toegekend. Niet alleen was het juridisch vastgelegd, de praktijk liet tevens blijken dat door gemeenten veelal op deze wijze werd gehandeld door het college van burgemeester en wethouders. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heeft de regering de Memorie van Toelichting224 gewijzigd om de noodzaak van het openstellen van de Wet werk en bijstand 2004 te onderbouwen. Zij gaf aan dat de bestaande uitvoeringspraktijk werd verankerd middels de invoering van de betreffende wet.225 Daarnaast benadrukte de regering het belang van het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting, dat hiermee toekomt aan alleenstaande moeders, in plaats van de bevoegdheid te plaatsen bij het college van burgemeester en wethouders. Tevens werd de koppeling van de ontheffing van de arbeidsverplichting met een re-integratieverplichting expliciet kenbaar gemaakt in de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders.

223

Artikel 9, tweede lid Wet werk en bijstand. Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3. 225 Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3, blz. 4. 224

58

Uit hoofdstuk twee kwam reeds naar voren dat dusdanige belangen gemoeid zijn, indien uitstroom naar regulier arbeid wordt bewerkstelligd. De financiële positie kan op termijn worden verbeterd, het welbevinden van moeder en kind(eren) zal verbeteren bij uitstroom naar regulier arbeid en het algemeen belang is gediend bij adequate uitstroom. De regering heeft deze zaken onvoldoende in overweging genomen en slechts haar visie op het gezin, namelijk het gezin als hoeksteen van de samenleving, voorop gesteld. Onderzoek naar deze belangen, en met name die van kind(eren), had dan ook onderdeel moeten vormen om de wijziging in de Wet werk en bijstand 2004 te rechtvaardigen om tot een zorgvuldige afweging te geraken. Deze argumenten geven niet duidelijk de noodzaak weer van het openstellen van de Wet werk en bijstand 2004, maar betreft een gedachtegoed die door de regering wenselijk werd geacht; het gezin voorop plaatsen. Hieruit komt dan ook naar voren dat de positie van alleenstaande moeders afhankelijk is van de regeringspartijen die aan de macht zijn op dat moment. Hun interpretatie van de maatschappij wordt wettelijk nader geregeld en de alleenstaande moeder dient zich hieraan te conformeren. Naast de afwezigheid van de democratische legitimatie en de regelmatige wisseling van de politieke macht is de afstand van wetgeving ver verwijderd van de individuele alleenstaande moeder. Om deze afstand te verkleinen is het van belang dat een grote mate van discretionaire bevoegdheid wordt overgelaten aan gemeenten die dichterbij de alleenstaande moeder staat en hun ‘stem’ kan meenemen in besluiten. Tevens is onvoldoende gekeken naar het belang van de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in het geheel op langere termijn om de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders te rechtvaardigen. 5.4

BELANGRIJKE ASPECTEN

In hoofdstuk drie en vier zijn de aspecten ten aanzien van maatwerk, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid besproken. Hierna zal nader bezien worden onder welke wet deze aspecten het beste tot hun recht zijn gekomen, dan wel op welke andere wijze hier nadere invulling aan gegeven kan worden om het beleid van uitstroom naar regulier arbeid voor alleenstaande moeders toe te spitsen op realisatie. 5.4.1 MAATWERK Beide wetten ondersteunen maatwerk in de arbeids- en re-integratieverplichting. Echter, beide wetten kennen gebreken ten aanzien van het maatwerk dat geleverd dient te worden.

59

Uit hoofdstuk twee blijkt dat de klantmanager ‘de spin in het web’ is om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Uit de praktijk van de Wet werk en bijstand 2004 blijkt verder dat klantmanagers niet voldoende onderlegd waren om adequaat maatwerk te bieden.226 Middels invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is onvoldoende aandacht gegeven aan deze spin in het web; de klantmanager. Met name indien overwogen wordt dat uitstroom naar regulier arbeid wordt bewerkstelligd door de opvatting van de alleenstaande moeder inzake arbeid en zorg en zonder een adequate begeleiding van de klantmanager, kan de opvatting van de betreffende alleenstaande moeder niet worden bijgesteld. Het beleid dient er dan ook op gericht te zijn om aandacht te schenken aan regelingen die het de alleenstaande moeder in staat stelt om arbeid en zorg te combineren op het individuele niveau.227 Door het creëren van een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting, wordt arbeid gedurende de eerste zes jaren in beginsel uitgesloten.228 Hierdoor is minder mogelijk om daadwerkelijk uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Dit is een achteruitgang ten aanzien van de Wet werk en bijstand 2004. In deze wet was meer mogelijk en kon meer ingespeeld worden op de individuele situatie van de alleenstaande moeder. Indien arbeid beter aansloot op de situatie van de betreffende alleenstaande moeder, kon het als verplichting worden opgelegd. Deze verplichting is niet langer mogelijk. Verder bestaat de kwalificatieplicht voor jongeren, ingevolge de Leerplichtwet.229 Op den duur zal dan ook het gros van de alleenstaande moeders in de bijstand reeds in het bezit zijn van startkwalificaties, waardoor dit beleid achterhaald zal zijn. Bovendien betreft de realisatie van uitstroom naar regulier arbeid niet het ontbreken van startkwalificaties, maar de opvatting van alleenstaande moeders inzake arbeid en zorg.230 Daarnaast draagt de termijn van zes jaar ontheffing van de arbeidsverplichting bij aan de afstand tot de arbeidsmarkt die een alleenstaande moeder heeft. Hierdoor zal uitstroom naar regulier arbeid bemoeilijkt worden. Bovendien is het verkrijgen van werkervaring en structuur van belang om uitstroom te bewerkstelligen, hetgeen niet enkel resultaat is van (bij)scholing. Ondanks het voorgaande betreft de expliciete re-integratieverplichting, die gepaard gaat in de Wet arbeidsmarktverbetering alleenstaande ouders met de ontheffing van de 226

Advies klantbejegening klantenraad wwb Tilburg 2005 en Gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam 2005, Reintegratie Begeleiding van bijstand naar werk (Amsterdam), blz. 21. 227 Dijkgraaf & Cloïn 2009, blz. 241. 228 Artikel 9a, vierde lid Wet werk en bijstand. 229 WET van 24 mei 2007, Stb. 2007, 203 tot wijziging van de Leerplichtwet 1969 en de Wet inburgering in verband met onder meer de invoering van een kwalificatieplicht. Inwerkingtreding: 1 augustus 2007. 230 Cloïn e.a. 2006, blz. 101.

60

arbeidsverplichting, in beginsel een positief aspect. Op grond van deze verplichting behoort een alleenstaande moeder die een ontheffing heeft verkregen toch activiteiten te ontplooien om verbetering in haar situatie aan te brengen. Uit de praktijk van de Wet werk en bijstand 2004 blijkt dat een ontheffing van de arbeidsmarktpositie met zich mee kon brengen dat alleenstaande moeders geen enkele verplichting meer had tot re-integratie. Echter, opgemerkt dient te worden dat het koppelen van de re-integratieverplichting op een andere wijze had kunnen worden bewerkstelligd, daar de Wet werk en bijstand 2004 reeds voorzag in een dergelijke mogelijkheid. Bovendien blijkt dat gedurende re-integratie de alleenstaande moeder geen inspanningen zal verrichten om uit te stromen in regulier arbeid.231 Daarnaast blijkt uit onderzoek dat de kans op regulier arbeid niet evenredig stijgt indien een reintegratietraject eenmaal is afgerond.232 Een combinatie van een arbeidsverplichting en reintegratieverplichtingen zal dan ook doeltreffender zijn om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Middels landelijke beleidsregels, dan wel richtlijnen kan bijvoorbeeld beter ingespeeld worden op de individuele situatie van een alleenstaande moeder, terwijl wel een fundament wordt gelegd ten aanzien van deze verplichtingen. Al met al kan dan ook geconcludeerd worden dat de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders een achteruitgang in maatwerk oplevert vanwege het wegvallen van de mogelijkheid tot directe uitstroom naar regulier arbeid en dat te weinig aandacht is geschonken aan degenen die het maatwerk behoren te leveren. Daarnaast wordt een grotere afstand tot de arbeidsmarkt gecreëerd. Daarentegen is de re-integratieverplichting een goede koppeling die is opgenomen in de wet, echter werd hierin reeds voorzien in de Wet werk en bijstand 2004. Een wijziging in de uitvoeringspraktijk kan leiden tot een verbetering van de arbeidsmarktpositie. In deze uitvoeringspraktijk had dan ook geïnvesteerd moeten worden in plaats van wetgevende wijziging, daar dit geen noemenswaardige doorwerking heeft in de uitvoeringspraktijk en dus in de verbetering van de arbeidsmarktpositie van alleenstaande moeders met jonge kinderen in de bijstand. 5.4.2 RECHTSGELIJKHEID Onder de Wet werk en bijstand 2004 bleek dat sprake was van rechtsongelijkheid, daar het is overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van gemeenten om een ontheffing van de arbeidsverplichting toe te kennen, dan wel af te wijzen. Vanwege deze discretionaire bevoegdheid van gemeenten kon verschil ontstaan in de diverse gemeenten. Bovendien is 231 232

Koning & Heyma 2009, blz. 443. Koning & Heyma 2009, blz. 443.

61

gebleken dat de invulling van de klantmanagers tevens kan leiden tot verschil binnen één gemeente. Middels de Wet arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is een recht ontstaan voor iedere alleenstaande moeder met kinderen jonger dan vijf jaar. Hierdoor is tevens gelijkheid ontstaan ten aanzien van de ontheffing van de arbeidsverplichting van deze groep bijstandsgerechtigden. Daarentegen kan de re-integratieverplichting leiden tot willekeur, aangezien het opleggen van de re-integratieverplichting over is gelaten aan de beleidsvrijheid van gemeenten. Hierdoor kan verschil ontstaan in het beleid van de diverse gemeenten met als gevolg ongelijkheid. De re-integratieverplichting kan dus leiden tot ongelijkheid in de positie van alleenstaande moeders die onder de Wet werk en bijstand 2004 reeds aanwezig was bij de ontheffing van de arbeidsverplichting. Een dusdanige wijziging in rechtsgelijkheid heeft de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders dan ook niet teweeg gebracht. Ook hier dient opgemerkt te worden dat verschil inherent is aan decentralisatie.233 Daar in overeenstemming met klantmanagers re-integratietrajecten worden ingezet, kan het subjectieve oogmerk van de diverse klantmanagers leiden tot willekeur. Niet alleen bij verschillende gemeenten kan dit leiden tot ongelijkheid, zelfs in dezelfde gemeente kan verschil ontstaan tussen de bijstandsgerechtigde alleenstaande moeders ten aanzien van de reintegratieverplichting. Ook hier is dus geen verbetering aangebracht in de rechtsgelijkheid van de alleenstaande moeders in verband met de subjectieve invulling. Tevens is een nieuwe vorm van rechtsongelijkheid ontstaan door de invoering van de Wet

verbetering

arbeidsmarktpositie

alleenstaande

ouders.

Aangezien

werkende

alleenstaande moeders met kinderen jonger dan vijf jaar niet de keuze hebben om te stoppen met werken om volledige invulling te geven aan de zorgtaken, is een verschil ontstaan tussen de alleenstaande moeders in de bijstand en de werkende, alleenstaande moeder. Indien aansluiting

was

gezocht

met

het

moederschapsverlof,

zwangerschapsverlof

en

bevallingsverlof, kortdurend en langdurig zorgverlof234 was deze ongelijkheid in beginsel opgeheven. Bovendien was (minder) sprake van ongelijkheid tussen werkende, alleenstaande moeders en alleenstaande moeders in de bijstand onder de Wet werk en bijstand 2004, daar, formeel gezien, sprake was van op de persoon toegesneden maatwerk. Hierdoor werden ongelijke gevallen in ongelijke mate behandeld. 233

Noordam 2004, blz. 226, Kamerstukken II 2002-2003, 28 870 nr. 13, blz. 156 en CRvB 9 maart 1988, RSV 1988, 269 en HR 26 oktober 1990, AB 1991, 90. 234 Respectievelijk de artikelen 6:1, 3:1, 5:1 en 5:9 Wet arbeid en zorg.

62

Op grond van voorgaande kan dan ook worden geconcludeerd dat op het eerste gezicht de rechtsgelijkheid ten aanzien van ontheffing van de arbeidsverplichting is bewerkstelligd middels invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders. Echter, ongelijkheid en willekeur kan nog steeds ontstaan bij het opleggen van de reintegratieverplichting. Daarenboven is een nieuwe vorm van ongelijkheid ontstaan; ongelijkheid tussen alleenstaande moeders in de bijstand en werkende, alleenstaande moeders. 5.4.3 RECHTSZEKERHEID Ten aanzien van de rechtszekerheid is de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders in beginsel een verbetering. De alleenstaande moeder weet namelijk dat zij een recht op ontheffing heeft van de arbeidsverplichting en zich kan toeleggen op de zorgtaken, indien zij dit wenselijk acht. Daarentegen bestaat nu onzekerheid ten aanzien van de re-integratieverplichting die de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders met zich meebrengt. Dit hangt namelijk af van het beleid dat gevoerd wordt in de betreffende gemeente en daarnaast gaat het gepaard met de subjectieve normen die de klantmanager aanhangt. De alleenstaande moeder is en blijft dus afhankelijk van de invulling die gemeenten en klantmanagers wensen te geven aan de re-integratieverplichting en kan vooraf geen duidelijkheid verkrijgen omtrent deze verplichting. Kortom, de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is geen wetgeving die voldoende helder en ondubbelzinnig is geformuleerd. Getracht kan worden om onderzoek te bewerkstelligen die een algemene richtlijn kan formuleren, waarvan, op grond van maatwerk en duidelijke normen, kan worden afgeweken, maar wel de rechtszekerheid vergroot. 5.5

ONTWIKKELING IN JURISPRUDENTIE

Uit paragraaf 3.4 volgt reeds dat middels bezwaar, beroep en hoger beroep de alleenstaande moeder een onafhankelijke rechter kan verzoeken om een beslissing van het college van burgemeester en wethouders te toetsen aan wet- en regelgeving. Hierna wordt bezien hoe de rechter de onderdelen toetst van de Wet werk en bijstand.

63

5.5.1 DWANGARBEID OF VERPLICHTE ARBEID In diverse uitspraken van rechters235 is reeds bepaald dat de arbeidsverplichting niet kan worden aangemerkt als dwangarbeid, dan wel verplichte arbeid in de zin van artikel 4 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en artikel 8 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. In deze artikelen is het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid nader bepaald en tevens is nader bepaald dat “elk werk of elke dienst die deel uitmaakt van de normale burgerplicht” niet als dwangarbeid en verplichte arbeid is aan te merken.236 In de uitspraken hebben de bijstandsgerechtigden beargumenteerd dat de verplichting om mee te werken aan een re-integratietraject, dan wel het accepteren van algemeen geaccepteerde arbeid leidt tot dwangarbeid, dan wel verplichte arbeid. Op grond van deze beargumentering kan een dergelijk besluit van het college van burgemeester en wethouders dan ook geen standhouden. De rechter heeft overwogen dat, met inachtneming van een arrest van het Europees Hof van de Rechten van de Mens237, bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders om de bijstandsgerechtigde te re-integreren geen sprake is van een toestand die de levenssituatie van de betreffende persoon bedreigt, slavernij of verplichte arbeid in de zin van de artikelen 4 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en 8 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Vervolgens heeft de Raad geoordeeld dat geen sprake is van dwangarbeid, daar op de bijstandsgerechtigde geen fysieke dwang of in aanmerking te nemen psychische dwang is uitgeoefend en daarbij tevens verwijzend naar een arrest van het Europees Hof van de Rechten van de Mens.238 Ten aanzien van verplichte arbeid oordeelde de rechter dat bij onderzoek naar de mogelijkheid tot arbeidsinschakeling geen beroep op de genoemde Europese en Internationale bepalingen kan worden gedaan, daar dit niet binnen het toepassingbereik valt.239 Om nader te bepalen wat onder verplichte arbeid valt, heeft de Raad verwezen naar een tweetal arresten van het Europees Hof van de Rechten van de Mens.240 Hieruit heeft de Raad bepaald dat onder verplichte arbeid het volgende valt; “onder bedreiging van een sanctie arbeid verrichten dat niet vrijwillig is aanvaard door de betreffende persoon”. Daarnaast dienen andere essentiële 235

CRvB 8 februari 2010, (LJN: BL1093), rechtbank Arnhem 8 oktober 2008, JWWB 2008, 310 en rechtbank Haarlem 16 april 2008 (LJN: BD0145). 236 Artikel 4, derde lid, onder d Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. 237 EHRM 26 juli 2005, zaak 73316/01, par. 121 (Siliadin v. France). 238 EHRM 23 november 1983, zaak 8919/80, par. 34 (Van der Mussele v. België). 239 CRvB 8 februari 2010 (LJN: BL1093) overweging 9.4.4. 240 EHRM 23 november 1983, zaak 8919/80 (van der Mussele v. België).

64

elementen meegenomen te worden bij de toetsing; elementen van het bevoegd orgaan en de praktijk van de lidstaten.241 Op basis van de grondslagen van de wetgever, wet- en regelgeving en de noodzaak van decentralisatie om het mogelijk te maken dat burgers in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien, oordeelde de Raad dat er geen strijd met Europees en Internationaal recht is. De uitgangspunten zijn namelijk “in overeenstemming met de aan het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en andere mensenrechtenverdragen ten grondslag liggende wens de menselijke waardigheid en de menselijke vrijheid te bevorderen”.242 De Raad verwees tevens naar artikel 13, vierde lid van het Europees Sociaal Handvest, waarin een verbinding is gelegd tussen een bijstandsuitkering en de bereidheid om werk te aanvaarden of een beroepsopleiding te volgen.243 Verder dienen de volgende punten in overweging genomen worden om te bepalen of sprake is van verplicht arbeid; 1) de aard, de plaats, de duur en de werktijden van de in het kader van de aangeboden voorziening te verrichten werkzaamheden in relatie tot de mogelijkheden, de werkervaring, de opleiding en de gezinssituatie van de betrokkene, 2) de duur van de werkloosheid van de betrokkene, 3) of en zo ja, hoe de aangeboden voorziening kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene, en 4) de zwaarte van de sanctie bij niet meewerken aan de aangeboden voorziening.244

In het individuele geval kan dan ook sprake zijn van verplichte arbeid, indien bij de beantwoording van deze punten men tot de slotsom komt dat het middel excessief, dan wel disproportioneel is. Op grond van het oordeel van de Raad kan in individuele situaties sprake zijn van dwangarbeid of verplichte arbeid, echter kan en mag het college van burgemeester en wethouders weldegelijk een arbeidsverplichting opleggen en onderzoek doen naar de mogelijkheden om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. 5.5.2 MAATWERK In de uitspraak van de rechtbank Arnhem245 heeft de rechter tevens bepaald dat de bijstandsgerechtigde niet verwijtbaar was ten aanzien van de weigering om verder deel te

241

EHRM 12 november 2008, zaak 34503/97 (Demir and Baykara v. Turkey). CRvB 8 februari 2010 (LJN: BL1093), overweging 9.4.10. 243 Conclusie XVIII-1, blz. 564. 244 CRvB 8 februari 2010 (LJN: BL1093), overweging 9.4.11. 245 Rechtbank Arnhem 8 oktober 2008, JWWB 2008, 310. 242

65

nemen aan het re-integratietraject dat door het college van burgemeester en wethouders was aangeboden, daar geen sprake was van maatwerk. De rechtbank kwam tot haar oordeel op grond van de geschiedenis van totstandkoming van de artikelen 9 en 10 Wet werk en bijstand. Hieruit volgt namelijk dat een ruime beoordelingsvrijheid toekomt aan het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van

het

vaststellen

van

het

re-integratiebeleid

en

het

aanbieden

van

re-

integratievoorzieningen. Het college van burgemeester en wethouders moet beoordelen of de bijstandsgerechtigde in staat is op eigen kracht algemeen geaccepteerde arbeid kan verkrijgen of dat hij daarbij ondersteuning nodig heeft. Verder komt uit de toelichting naar voren, ingevolge de rechtbank, dat het college van burgemeester en wethouders een reintegratievoorziening aanbiedt, waarbij het college van burgemeester en wethouders dient te bepalen welke elementen van de ondersteuning noodzakelijk zijn om aan te bieden in de vorm van een re-integratievoorziening. Centraal dient te staan dat de re-integratieverplichtingen tot doel hebben een positieve bijdrage aan de mogelijkheden voor arbeidsinschakeling. Het programma kan dan ook niet enkel bestaan uit het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten, waarvoor geen of onvoldoende publieke financiering voorhanden is. Hieruit komt dan ook naar voren dat het enkel gericht is op werkzaamheden die noodzakelijk zijn om uit te stromen naar regulier arbeid. De re-integratieverplichting houdt dan ook in dat de bijstandsgerechtigde baat heeft bij het opdoen van werkervaring, dan wel tijd nodig heeft om te wennen aan aspecten die samenhangen met het verrichten van betaalde arbeid. Uit het voorgaande concludeerde de rechtbank dat het college van burgemeester en wethouders zich ervan moet overtuigen dat het noodzakelijk is voor de bijstandsgerechtigde om een reintegratievoorziening aan te bieden om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Het college van burgemeester en wethouders had niet voldoende gronden aangevoerd om de noodzakelijkheid van re-integratie aan te tonen. Verder voorzag het traject in een uiterst beperkt aanbod van de in het kader van de re-integratiedoelstelling te verrichten werkzaamheden. Op grond van het voorgaande concludeerde de rechtbank dan ook dat het college van burgemeester en wethouders onvoldoende had gemotiveerd dat de weigering van de bijstandsgerechtigde om verder mee te werken verwijtbaar was. In haar uitspraak van de Centrale Raad van Beroep246 werd geconcludeerd dat algemene beleidsregels ten aanzien van re-integratie onverbindend zijn vanwege strijd met de individuele afweging die betrokken dient te zijn bij het opstellen van een re-integratietraject.

246

CRvB 16 april 2009 (LJN: BI1015).

66

In een andere uitspraak247 is de verwijtbaarheid van een bijstandsgerechtigde wel aangetoond, daar de belanghebbende door zijn medewerking te weigeren in strijd heeft gehandeld met de wettelijke verplichting, zoals is bepaald in artikel 18, tweede lid Wet werk en bijstand. In dezen was het aanbod van het college van burgemeester en wethouders het resultaat van maatwerk, enerzijds een individuele benadering en anderzijds passend binnen het gemeentelijke re-integratiebeleid, ook gelet op de beschikbare financiële kaders en de lokale arbeidsmarkt. 5.5.3 MEEWERKEN AAN DE ARBEIDSVERPLICHTING Verder blijkt uit jurisprudentie dat bijstandsgerechtigden verplicht zijn om in voldoende mate mee te werken om te voldoen aan de op hem rustende plicht tot arbeidsinschakeling. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep248 komt naar voren dat indien de houding van de bijstandsgerechtigde niet coöperatief is, waarna een aangeboden reintegratietraject wordt beëindigd, dit kan leiden tot een gedraging die gekwalificeerd wordt als een gedraging die de inschakeling van de arbeid belemmert. Hetzelfde geldt voor het weigeren om te solliciteren op lager betaalde functies binnen de discipline waar de bijstandsgerechtigde

in

het

verleden

werkzaam

is

geweest.

Daarbij

heeft

de

bijstandsgerechtigde geen gehoor gegeven om de toonzetting en inhoud van de sollicitatiebrieven te wijzigen om de kansen op regulier arbeid te vergroten. De Raad is zelfs van mening dat gezien de lange duur van werkloosheid en de ten behoeve van hem verrichte re-integratie-inspanningen, mocht worden verlangd dat hij zich constructief opstelde ten aanzien van de inschakeling in het arbeidsproces en dat hij extra zorgvuldig diende om te springen met de hem geboden kansen. In een andere uitspraak van de Centrale Raad van Beroep249 komt tevens naar voren dat het solliciteren op functies met een bepaald niveau, kan leiden tot een schending van de plicht om

naar

vermogen

trachten

algemeen

geaccepteerde

arbeid

te

verkrijgen.

De

bijstandsgerechtigde heeft zich namelijk niet breed ingezet op de arbeidsmarkt. Een maatregel mag dan ook opgelegd worden. Daarentegen is het noodzakelijk dat het college van burgemeester en wethouders voldoende aantoont dat sprake is van niet of onvoldoende meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheid tot arbeidsinschakeling. Er kan dan ook

247

Rechtbank Haarlem, 16 april 2008 (LJN: BD0145). CRvB 20 mei 2008, JWWB 2008, 211. 249 CRvB 29 januari 2008, JWWB 2008, 81. 248

67

niet zondermeer worden aangenomen dat een bijstandsgerechtigde in onvoldoende mate meewerkt.250 5.5.4 ZORGTAKEN Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep251 volgt dat het college van burgemeester en wethouders niet kan volstaan met beleidsregels die stellen dat alleenstaande moeders standaard een x-aantal dagdelen beschikbaar dienen te zijn voor arbeidsinschakeling. De Raad kwam tot haar conclusie, daar een afweging gemaakt diende te worden tussen het belang van arbeidsinschakeling en de invulling die de alleenstaande moeder zelf wenst te geven aan de zorgplicht. Daarnaast had het college van burgemeester en wethouders een onderzoeksplicht ten aanzien van de beschikbaarheid van passende kinderopvang, de toepassing van voldoende scholing en de belastbaarheid van de alleenstaande moeder. Op grond van het voorgaande is het dan ook noodzakelijk om een individuele beoordeling plaats te laten vinden en zijn de beleidsregels dan ook onverbindend. Tevens dient het college van burgemeester en wethouders zich ervan te overtuigen dat voldoende waarborgen in acht worden genomen, zodat de alleenstaande moeder voldoende tijd kan spenderen aan haar zorgtaken. Indien een alleenstaande moeder van mening is dat zij niet kan voldoen aan de arbeidsverplichting, is het van belang dat zij dit ook voldoende onderbouwt. Wanneer het verzoek onvoldoende is onderbouwd, kan het college van burgemeester en wethouders hieraan voorbijgaan.252 5.5.5 SCHOLING Uit jurisprudentie volgt tevens dat scholing valt onder de verplichting om in voldoende mate mee te werken aan re-integratie, echter niet elke opleiding is gekwalificeerd als noodzakelijk.253 In jurisprudentie254 is nader bepaald dat een ontheffing van de arbeidsverplichting om nog betere startkwalificaties te behalen niet gehonoreerd hoeft te worden door het college van burgemeester en wethouders. In deze uitspraak is een ontheffing van de arbeidsverplichting toegekend om haar in staat te stellen om een MBO-opleiding te volgen. Na het behalen van dit diploma, heeft de bijstandsgerechtigde verzocht om met behoud van de bijstandsuitkering een 250

CRvB 2 januari 2008, JWWB 2008, 53. CRvB 16 april 2009 (LJN: BI1015). 252 CRvB 5 oktober 2004 (LJN: AR3610). 253 CRvB 8 augustus 2006, JWWB 2006, 295. 254 CRvB 27 juli 2004 (LJN: AQ5857). 251

68

driejarige HBO-opleiding te volgen. Het arbeidsbureau was van oordeel dat de HBOopleiding niet noodzakelijk was. Uit de regeling noodzakelijke scholing255 kwam naar voren dat een HBO-niveau niet noodzakelijk was. Op grond van het voorgaande is het voor het college van burgemeester en wethouders niet noodzakelijk om akkoord te gaan met elke vorm van opleiding die de alleenstaande moeder wenselijk acht. 5.5.6 INTERNATIONAAL VERDRAG VAN DE RECHTEN VAN HET KIND Een beroep op het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind is gedaan in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem.256 De bijstandsgerechtigde stelde namelijk dat het verlagen van de bijstandsuitkering in strijd is met het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind, daar de rechten van het kind in het geding is. De voorzieningenrechter stelde dat het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind veel breder is dan enkel het beschikbaar stellen van geld en draagt de Staten, die partij zijn, een zorgplicht op die zich uitstrekt over verschillende terreinen. Artikel 3, tweede lid Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind bepaalt namelijk dat de Staten zich verbinden het kind te verzekeren van bescherming en de zorg die nodig is voor zijn of haar welzijn, doch rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders. Ten aanzien van de gezondheid van het kind stelt de voorziening voorop dat de verantwoordelijkheid ligt bij de ouders. Tevens bepaalt artikel 18 Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind dat de ouders verantwoordelijk zijn voor de opvoeding en de ontwikkeling van het kind. Indien noodzakelijk kunnen de ouders zich wenden tot derden om hen bij te staan. De rechter gaf vervolgens aan dat artikel 1:254 Burgerlijk Wetboek bepaalt dat indien een minderjarige die zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig wordt bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald, of naar is te voorzien, zullen falen, de kinderrechter hem onder toezicht kan stellen van een stichting als bedoeld in artikel 1, onder f van de Wet op de Jeugdzorg. Met deze regeling voldoet de Staat der Nederlanden aan de verplichtingen die voortvloeien uit de bepalingen van het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind. Tevens stelde de voorzieningenrechter dat een verhoging van de bijstandsuitkering geen garanties geeft dat die wordt aangewend aan het kind.

255

BESLUIT van 25 september 1995, Stcrt. 1995, 188. Inwerkingtreding: 1 januari 1996. Vervallen met ingang van 1 januari 2002 bij BESLUIT van 18 december 2002, Stcrt. 2002, 246. 256 Rechtbank Haarlem 29 augustus 2007, JWWB 2007, 364.

69

Op grond van deze uitspraak kan een alleenstaande moeder dan ook niet stellen dat sprake is van schending van de rechten van het kind indien de bijstandsuitkering wordt verlaagd vanwege het in niet voldoende mate meewerken aan de arbeidsverplichting. 5.5.7 CONCLUSIE

TEN

AANZIEN

VAN

ONTWIKKELINGEN

IN

JURISPRUDENTIE In de ontwikkeling van rechtspraak is tevens te zien dat de arbeidsverplichting en overige activiteiten die gericht zijn op arbeidsinschakeling kan worden opgelegd indien sprake is van maatwerk. Het middel dient niet excessief en/of disproportioneel te zijn ten aanzien van uitstroom naar regulier arbeid. Verder blijkt dat een bijstandsgerechtigde niet verwijtbaar is, wanneer geen sprake is van maatwerk. Bovendien zijn algemene beleidsregels geen regels die op het individu is gericht, waardoor niet gesproken kan worden van maatwerk. Niet enkel dient een bijstandsgerechtigde zich positief op te stellen ten aanzien van het reintegratietraject, maar tevens bij sollicitaties. Zorgtaken dienen voldoende in acht genomen te worden door het college van burgemeester en wethouders en algemeen beleid is dan niet voldoende. Indien een alleenstaande moeder van mening is dat zij, in verband met zorgtaken, niet in de mogelijkheid verkeert om aan de arbeidsverplichting te voldoen, dan zal zij dit voldoende dienen te onderbouwen. Ten slotte kan een alleenstaande moeder zich niet beroepen op het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind indien zij wordt gekort op haar uitkering. Al met al kan worden geconcludeerd dat de rechter de Wet werk en bijstand volgt en daarbij in voldoende mate rekening houdt met de belangenafweging die genomen dient te worden. 5.6

CONCLUSIE

Uit bovenstaande komt naar voren dat geen sprake is van democratische legitimatie in de totstandkoming van beide wetten. Dit houdt in dat alleenstaande moeders afhankelijk zijn van de visie van de regering die op dat moment aan de macht is. Het kabinet Balkenende IV hechtte veel waarde aan het gezin, waardoor een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting is ontstaan. In tegenstelling tot de regering die de invoering van de Wet werk en bijstand 2004 heeft bewerkstelligd, alwaar arbeidsparticipatie een grote rol speelde. De alleenstaande moeder is dan ook afhankelijk van de grillen van de politiek. Tevens blijkt dat politieke keuzes niet voldoende gebaseerd zijn op onderzoek dat uitwijst wat van belang is voor alleenstaande moeders en de kinderen; uitstroom naar regulier arbeid.

70

De regering heeft onvoldoende weergegeven wat de aanleiding is geweest om over te gaan tot de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders. De mogelijkheden die de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders met zich meebrengt, waren reeds vervat in de Wet werk en bijstand 2004. Bovendien is door de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders een verslechtering in maatwerk gecreëerd, daar uitstroom naar arbeid geen mogelijkheid is indien de alleenstaande moeder volledig invulling wenst te geven aan de zorgtaken. Enkel de reintegratieverplichting is dan opengesteld voor maatwerk. Daarnaast is geen verbetering bewerkstelligd in de uitvoering van maatwerk en daar ligt het belang van uitstroom naar regulier arbeid; het bijstellen van de opvatting van de alleenstaande moeder inzake arbeid en zorg. Verder heeft de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders niet geleid tot een verbetering van de rechtsgelijkheid. Nog steeds bestaat ongelijkheid ten aanzien van de re-integratieverplichting, omdat de nadere invulling over is gelaten aan de beleidsvrijheid van gemeenten. De subjectieve invulling van klantmanagers kan tevens leiden tot ongelijkheid. Tevens is ongelijkheid ontstaan tussen werkende alleenstaande moeders en bijstandsgerechtigde alleenstaande moeders. Slechts het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting geeft gelijkheid voor iedere bijstandsgerechtigde alleenstaande moeder. Hetzelfde geldt voor de rechtszekerheid, daar enkel zekerheid bestaat omtrent het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting. De wet- en regelgeving van de reintegratieverplichting is niet helder en duidelijk geformuleerd, waardoor in de uitvoering nog steeds onzekerheid bestaat. De jurisprudentie laat zien dat de Wet werk en bijstand en bijkomende besluiten niet in strijd zijn met Europese en Internationale wetgeving. De alleenstaande moeder heeft een vergaande plicht om mee te werken aan de arbeids- en re-integratieverplichting. Verder is de belangenafweging bij besluiten van het college van burgemeester en wethouders van belang om consequenties te verbinden aan besluiten. Deze belangenafweging is op individueel niveau, waardoor geen algemene lijn hieruit valt te halen. Bovendien worden beleidsregels niet gezien als maatwerk, waardoor deze onverbindend zijn. Echter, wel kan getracht worden om beleidsregels vast te stellen die een fundament vormen om middels maatwerk nader in te kleuren.

71

6

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

6.1

CONCLUSIES

Indien we terugkeren naar de inleiding en het oordeel dat de gemeente en de rechter heeft geveld ten aanzien van de zorgtaken in combinatie met de arbeidsverplichting, kan ik me, naar aanleiding van dit onderzoek, daarin vinden. De belangen van de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel gaan boven de invulling die cliënte wenste te geven aan haar zorgtaken. Echter, de begeleiding vanuit de gemeente was te marginaal om cliënte het inzicht te geven dat de arbeidsverplichting in het belang van haar en haar kinderen was. Tevens was de belangenafweging niet voldoende duidelijk, kenbaar en inzichtelijk om de rechtvaardiging van de op te leggen arbeidsverplichting te begrijpen. Er was dan ook geen sprake van maatwerk. Het is in het belang van de alleenstaande moeder, van haar kind(eren) en voor de maatschappij in zijn geheel dat de alleenstaande moeder uitstroomt naar regulier arbeid. Dit inzicht is in beginsel niet bekend bij de alleenstaande moeder, maar moet worden verkregen met behulp van ‘de spin in het web’, namelijk de klantmanager. Het bijstellen van de opvatting van de alleenstaande moeder inzake arbeid en zorg leidt namelijk tot uitstroom naar regulier arbeid. Indien de alleenstaande moeder het inzicht heeft verkregen dat arbeid beter is dan zelf volledige invulling te geven aan de zorgtaken, zal zij mogelijk een andere keuze maken. Het belang van het kind staat voor de alleenstaande moeder namelijk voorop. De belemmeringen die de alleenstaande moeder verder ervaart, zullen dan ook van ondergeschikt belang zijn. Daarnaast kan de klantmanager in samenspraak met de alleenstaande moeder bekijken welke belemmeringen zich voordoen. Bovendien zijn er diverse mogelijkheden om deze belemmeringen zoveel mogelijk weg te nemen. Verder kunnen voorwaarden, die gecreëerd moeten worden, in individuele gevallen tezamen met de klantmanager worden ingevuld om uitstroom te bewerkstelligen. De conclusie is dan ook dat de rol van de klantmanager van groot belang is om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen en dat een grote mate van gemeentelijke beleidsvrijheid gewenst is. Uit hoofdstuk twee is naar voren gekomen dat uitstroom naar regulier arbeid van groot belang is voor de financiële situatie van de alleenstaande moeder en haar kind(eren). Nog meer is het belang gelegen in het welbevinden van de alleenstaande moeder en haar kind(eren). Tevens is aangetoond dat het algemeen belang gediend is bij adequate uitstroom uit de bijstand naar regulier arbeid. De belemmeringen die zich voordoen om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen blijken voornamelijk subjectief te zijn en te veel van elkaar 72

te verschillen om in wettelijke regels te vervatten. De discretionaire bevoegdheid van gemeenten is dan ook noodzakelijk om belemmeringen weg te nemen en voorwaarden te creëren om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren, waarbij enig verschil gerechtvaardigd is op grond van decentralisatie. Echter, getracht kan worden om richtlijnen te ontwikkelen die een stevig fundament bieden en van waaruit maatwerk kan worden geboden. De opvatting van alleenstaande moeders inzake arbeid en zorg is de grootste belemmering die uitstroom naar regulier arbeid voorkomt, waardoor deze opvatting van alleenstaande moeders moet worden bijgesteld. De verantwoordelijkheid om de betreffende opvatting bij te stellen is gelegen bij klantmanagers die ‘de spin in het web’ zijn. De Wet werk en bijstand 2004 leidde in beginsel tot meer maatwerk, daar een grote mate van gemeentelijke beleidsvrijheid was om invulling te geven aan uitstroom naar regulier arbeid, middels de arbeidsverplichting. Hierbij werd, wettelijk gezien, voldoende rekening gehouden met de zorgtaken die een alleenstaande moeder heeft voor haar kind(eren). Echter, uit de praktijk bleek dat niet altijd alternatieve mogelijkheden werden opgelegd, indien een ontheffing van

de arbeidsverplichting werd

toegekend,

om

op

deze wijze de

arbeidsmarktpositie van de alleenstaande moeder te verbeteren. Bovendien leidde de discretionaire bevoegdheid van gemeenten tot rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid, daar niet duidelijk was geformuleerd op welke wijze invulling werd gegeven aan de arbeidsverplichting en objectieve en subjectieve normen in individuele gevallen konden verschillen. Door de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders lijkt in beginsel een verbetering te zijn aangebracht in de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Een recht op ontheffing van de arbeidsverplichting is namelijk tot stand gebracht. Echter, bij de nadere invulling van de re-integratieverplichting blijkt dat de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid wederom in het geding is. Bovendien wordt een nieuwe vorm van ongelijkheid gecreëerd, namelijk ongelijkheid tussen alleenstaande moeders in de bijstand en werkende, alleenstaande moeders. De belangrijkste beperking die de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders met zich meebrengt, betreft het feit dat maatwerk wordt beperkt. De alleenstaande moeder zal namelijk zonder voldoende inzicht in haar situatie de keuze maken om het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting te bewerkstelligen. Een positief aspect van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders is het expliciet vastleggen van de verplichting van re-integratie indien een ontheffing van de arbeidsverplichting is toegekend, ondanks dat de Wet werk en bijstand 2004 hierin reeds voorzag. 73

In beide wetten is onvoldoende rekening gehouden met de ‘stem’ en de wensen die alleenstaande moeders hebben. Daarom is de discretionaire bevoegdheid van gemeenten van belang, daar de afstand van gemeenten en de alleenstaande moeder het minst groot is. Tezamen met de alleenstaande moeder kan bezien worden welke inzichten zij heeft. Bovendien kan middels maatwerk worden bewerkstelligd dat de alleenstaande moeder een keuze maakt die daadwerkelijk een beter toekomstperspectief voor haar en haar kind(eren) tot stand brengt. Op deze wijze heeft de alleenstaande moeder invloed op haar toekomst, maar wel op basis van een gedegen inzicht in haar eigen situatie. Tevens komt naar voren in hoofdstuk vijf dat de alleenstaande moeder afhankelijk is van de visie van de regering die aan de macht is. De regering Balkenende IV hechtte veel waarde aan het gezin met het gevolg dat zij van mening was dat de alleenstaande moeder het beste zelf voor haar kind(eren) kon zorgen. Echter, dit blijkt niet in het belang te zijn voor het toekomstperspectief van de alleenstaande moeder en haar kind(eren). Daarom dient niet wettelijk bepaald te zijn op welke wijze invulling gegeven moet worden aan de arbeidsverplichting, maar dient dit binnen de marge van de beleidsvrijheid van gemeenten te horen. Om zoveel mogelijk het beginsel van rechtsgelijkheid te waarborgen is het noodzakelijk om individueel maatwerk te leveren. Echter, landelijke richtlijnen en normen zijn noodzakelijk om een fundament te leggen. Hetzelfde geldt voor de rechtszekerheid, waarbij de verplichting tot arbeid voorop behoort te staan en de ontheffing daarvan als uitzondering. Ook hierbij dienen landelijke richtlijnen en normen te worden gecreëerd om zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen. Op basis van deze conclusies komt naar voren dat voornamelijk geïnvesteerd dient te worden in de klantmanager. Deze dient namelijk inzichten te genereren bij de alleenstaande moeder om tezamen tot de conclusie te komen dat uitstroom naar regulier arbeid in het belang is voor haar en haar kind(eren). Verder dient de klantmanager tezamen met de bijstandsgerechtigde een re-integratietraject te bepalen die belemmeringen om uit te stromen naar regulier arbeid van de alleenstaande moeder zoveel mogelijk wegneemt en voorwaarden creëert om regulier arbeid te kunnen accepteren en te behouden. Bovendien dient voldoende aandacht geschonken te worden ten aanzien van de nazorg om regulier arbeid te behouden. Om dit maatwerk te bewerkstelligen is beleidsvrijheid van gemeenten noodzakelijk, waarin de Wet werk en bijstand 2004 met name in voorzag. De klantmanager kon op basis van de individuele situatie komen tot een (gedeeltelijke) ontheffing van de arbeidsverplichting, maar diende daarbij wel tezamen met de alleenstaande moeder een re-integratietraject op te stellen om een verbetering van de arbeidsmarktpositie aan te brengen en dus een reintegratieverplichting. 74

Naar aanleiding van bovenstaande kan dan ook worden geconcludeerd dat het huidige beleid niet in het belang is van de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel. Er is met de invoering van de Wet verbetering arbeidsmarktpositie alleenstaande ouders te veel aandacht geschonken aan de notie dat het gezin de hoeksteen van de samenleving vormt. Echter, geen zorgvuldigheid is betracht om de belangen van de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel op langere termijn in te calculeren. Mogelijk dat zelfs de rechten van het kind worden geschonden door deze belangen niet mee te nemen. Deze belangen worden wel in acht genomen indien uitstroom naar regulier arbeid op adequate wijze wordt gerealiseerd. Hiervoor is het van belang dat de (individuele) belemmeringen van alleenstaande moeders met kinderen jonger dan vijf jaar in kaart worden gebracht door klantmanagers om vervolgens tezamen met de alleenstaande moeder voorwaarden te creëren die uitstroom naar regulier arbeid zal bewerkstelligen. Voornamelijk is het bijstellen van de opvatting van alleenstaande moeders met jonge kinderen ten aanzien van zorg en arbeid om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Ook hierbij is de klantmanager van groot belang om het proces van bijstelling van de betreffende opvatting te starten en verder te begeleiden. De arbeidsverplichting voor alleenstaande moeders met kinderen jonger dan vijf jaar zorgt ervoor dat gemeenten een handvat hebben om maatwerk te leveren en de belangrijkste belemmering van alleenstaande moeders kan wegnemen. Het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting beperkt maatwerk en dus de belangen van de alleenstaande moeder, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden niet bewerkstelligd door het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting, waardoor geen verbetering in de positie van alleenstaande moeders met jonge kinderen is bewerkstelligd. Wijzigingen in het beleid is dan ook noodzakelijk om een beter toekomstperspectief in de financiële situatie en het welbevinden van de alleenstaande moeder en haar kind(eren) te bewerkstelligen en daarnaast het belang van de maatschappij in zijn geheel.

75

6.2

AANBEVELINGEN

Op grond van het onderzoek doe ik dan ook de volgende aanbevelingen om in voldoende mate alle belangen mee te nemen. •

Onderzoek naar alle belangen van uitstroom naar regulier arbeid voor de alleenstaande moeder met jonge kinderen, haar kind(eren) en de maatschappij in zijn geheel. Indien alle belangen volledig in kaart zijn gebracht, is het mogelijk om ingrijpende maatregelen te rechtvaardigen. Met name dient onderzocht te worden in hoeverre de ontheffing van de arbeidsverplichting ertoe leidt dat de belangen van het kind onvoldoende in acht worden genomen, waardoor mogelijk sprake is van schending van de rechten van het kind. Bovendien zal op basis van een dergelijk onderzoek de subjectieve visie van de diverse politieke partijen een subsidiaire rol spelen, waardoor objectiever standpunten kunnen worden ingenomen door politieke partijen en anderen en de alleenstaande moeder niet langer afhankelijk is van de politieke partijen die op dat moment het kabinet vormen.

•

Nader onderzoek in de belemmeringen die alleenstaande moeders met jonge kinderen ervaren. Indien deze belemmeringen volledig in kaart zijn gebracht, kunnen voorwaarden worden gecreëerd om uitstroom naar regulier arbeid te realiseren. Klantmanagers kunnen op basis van dit onderzoek objectiever maatwerk leveren, hetgeen kan leiden tot meer rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

•

Nader onderzoek doen in de belemmeringen die gemeenten ervaren om uitstroom naar regulier arbeid te kunnen bewerkstelligen. Met dit onderzoek is het mogelijk om adequate wijzigingen door te voeren om alleenstaande moeders in voldoende mate te ondersteunen.

•

Een grote mate van discretionaire bevoegdheid bij gemeenten behouden. Het gebrek aan democratische legitimatie is daarmee namelijk enigszins gerechtvaardigd. Gemeenten staan namelijk dichterbij de alleenstaande moeder dan de landelijke politiek. De ‘stem’ van de alleenstaande moeder wordt in voldoende mate meegewogen in het opstellen van een re-integratietraject dat leidt tot uitstroom naar regulier arbeid.

•

Nader onderzoek naar de rol van de alleenstaande moeder in de democratische rechtsstaat om rechtvaardiging te verkrijgen in eenzijdige overheidsbesluiten die hen raakt, dan wel andere manieren vinden om hun rol te vergroten.

76

•

Het recht op ontheffing van de arbeidsverplichting, zoals deze nu geldt, dient te komen vervallen in de huidige Wet werk en bijstand. Om rechtsgelijkheid tussen alleenstaande moeders in de bijstand en werkende, alleenstaande moeders te bewerkstelligen, dient nader onderzoek verricht te worden; in hoeverre het mogelijk is om de ontheffing gelijk te stellen met de in de Wet arbeid en zorg geregelde zwangerschaps-, bevallings-, en moederschapsverlof en daarnaast het kortdurend en langdurig zorgverlof.

•

Landelijke richtlijnen en normen dienen ontwikkeld te worden ten aanzien van de ontheffing van de arbeidsverplichting om rechtsgelijkheid en rechtszekerheid te bewerkstelligen. Mede op grond van voorgaande aanbevelingen is het mogelijk om dit op te stellen en uit te voeren. Mogelijk dat het beleid van de diverse gemeenten grondslag kan bieden om deze richtlijnen en normen uit te werken. Hierbij is wel van belang dat het slechts een leidraad betreft, zodat dit de gemeentelijke beleidsvrijheid niet beperkt, maar wel een fundament legt om vandaar uit maatwerk te kunnen leveren.

•

Landelijke richtlijnen en normen ten aanzien van de re-integratieverplichting om rechtsgelijkheid en rechtszekerheid te bewerkstelligen. De zaken in de voorgaande aanbeveling geldt tevens voor het opstellen van een dergelijke leidraad.

•

Meer investeren in klantmanagers, daar zij ‘de spin in het web’ zijn. Zij dienen voldoende onderlegd te zijn en voldoende tijd kunnen vrijmaken aan de bijstandsgerechtigden om uitstroom naar regulier arbeid te bewerkstelligen. Het verkrijgen van inzicht in de situatie van de individuele alleenstaande moeder kost tijd en het betreft een proces. Het is van belang om meer klantmanagers aan te nemen en de klantmanagers voldoende te kwalificeren om maatwerk te kunnen leveren.

•

Re-integratietrajecten ontwikkelen die adequaat aansluiten op de behoeften van de alleenstaande moeder met jonge kinderen. De re-integratietrajecten die ontwikkeld worden, kunnen hun grondslag vinden uit het onderzoek naar aanleiding van belemmeringen en voorwaarden om uitstroom te realiseren.

•

De informatievoorziening van de regionale arbeidsmarkt beter in kaart brengen en ervoor zorg dragen dat deze informatie daadwerkelijk terecht komt bij de klantmanager.

77

7

LITERATUURLIJST

LITERATUUR

•

Aarts 1999 K. Aarts, Opkomst bij verkiezingen, Enschede: Universiteit van Twente 1999.

•

Boerdam e.a. 2008 A. Boerdam e.a., Jeugdmonitor jaarrapport 2008, Den Haag/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek 2008.

•

Bos e.a. 2007 W. Bos e.a., Armoedemonitor 2007, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau 2007.

•

Borgers & Lemmens 2009 N. Borgers & E. Lemmens, Maatwerk First, Utrecht/Den Haag: Divosa & Inspectie Werk en Inkomen 2009.

•

Breure 2009 J. Breure, Wegwijzer WWB participatie en re-integratie 2010, Deventer: Kluwer 2009.

•

Bunt, Engelen & Samson 1999 S. Bunt, M. Engelen & L. Samson, Activeringsinstrumenten in de Bijstandswet, Deelrapport: maatregelen. nr. 138. Den Haag/Leiden: SZW/Research voor Beleid, 1999.

•

Burkens e.a. 2001 M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische Rechtsstaat, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001.

•

Cloïn e.a. 2006 M. Cloïn e.a., Hoe het werkt met kinderen. Moeders over kinderopvang en werk, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau 2006.

78

•

Cuelenaere 1990 B. Cuelenaere, Vrouwen uit de bijstand, Rotterdam: Erasmus Universiteit 1990.

•

Dijkgraaf & Cloïn 2009 M. Dijkgraaf & M. Cloïn, Een typologie van vrouwen en betaald werk, in: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, Den Haag: Boom Uitgevers 2009 jaargang 25, nr. 2, blz. 228-242.

•

Driessen 2004 M.J.A.C. Driessen, Aspecten van re-integratie, arbeidsinschakeling en sanctionering in de Wet werk en bijstand, in SMA, Deventer: Kluwer 2005 jaargang 59, nr. 5, blz. 232-241.

•

Van Echtelt & Hoff 2008 P. van Echtelt & S. Hoff, Wel of niet aan het werk, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau 2008.

•

Van Eekert 2008 P. van Eekert, Caleidoscoop van re-integratie, Utrecht: Divosa 2008.

•

Van Gelder & De Bruin 1989 K. van Gelder & M. de Bruin, Kinderen van de rekening? Den Haag: NIMAWO 1989.

•

Te Grotehuis 1993 H. te Grotehuis, Bijstandskinderen: opgroeien aan de rand van de verzorgingsstaat, Amsterdam: Amsterdam University Press 1993.

•

Hooghiemstra & Knijn 1997 E. Hooghiemstra & T. Knijn, Onder moeders paraplu: alleenstaande ouders op de armoedegrens, Amsterdam: Amsterdam University Press 1997.

•

Kleijkers 1993 R. Kleijkers, Stemmen zonder last, Maastricht: Universiteit van Maastricht 1993.

79

•

Klompé 2002 M. Klompé, De gemeente als klantmanager: handleiding voor gemeenten die op zoek zijn naar een passende vorm van klantmanagement, Den Haag: Steunpunt Suwi gemeenten 2002.

•

Knijn & Van Wel 1999 T. Knijn & F. van Wel, Zorgen voor de kost, Utrecht: uitgeverij SWP 1999.

•

Koning & Heyma 2009 P. Koning & A. Heyma, Aansturing van een klantmanager voor een effectief reintegratiebeleid, in: Tijdschrift voor arbeidsvraagstukken, Den Haag: Boom Uitgevers 2009 jaargang 25, nr. 2, blz. 440-455.

•

Kok, Groot & Gűler 2007 L. Kok, I. Groot & D. Gűler, Kwantitatief effect WWB, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek 2007.

•

Kroesbergen 1997 H.T. Kroesbergen, Armoede en gezondheid van kinderen. Een onderzoek in de stad Breda, Breda: Gemeente Breda en GGD Stadsgewest Breda 1997.

•

Van ter Meij 1999 S. van ter Meij, Kinderen van bijstandsmoeders, Tilburg: Wetenschapswinkel Katholieke Universiteit Brabant 1999.

•

Merens e.a. 2008 A. Merens e.a., Emancipatiemonitor 2008, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau en Centraal Bureau voor de statistiek 2009.

•

Miltenburg, Peters & Woldringh 1987 T. Miltenburg, M. Peters & C. Woldringh, Langdurig in de bijstand, Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen 1987.

80

•

Noordam 2004 F.M. Noordam, De Wet werk en bijstand, een introductie, in SMA, Deventer: Kluwer 2004 jaargang 59, nr. 5, blz. 217-232.

•

Otten e.a. 2009 F. Otten e.a., Lage inkomens, kans op armoede en uitsluiting 2009, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek 2009.

•

Van Ours 2007 J. van Ours, De werking van de Wet werk en bijstand, In: ESB, 92 (2007) 4511 (1 jun), blz. 324-327, Den Haag: SDU Uitgevers 2007.

•

Portegeijs, Hermans & Lalta 2006 W. Portegeijs, B. Hermans en V. Lalta, Emancipatiemonitor 2006, Veranderingen in de leefsituatie en levensloop, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau en Centraal Bureau voor de Statistiek 2006.

•

Román e.a. 2004 A.A. Román e.a., Career consequences of part-time work: results from Dutch panel data 1990-2001, Tilburg: OSA 2004.

•

Román & Schipper 2008 A.A. Román & J.J. Schipper, Taakafsplitsing en banen voor laaggeschoolden – werkgevers aan zet, in: SMA, Deventer: Kluwer 2008 jaargang 63, nr. 7/8, blz. 303310.

•

Sol e.a. 2007 E. Sol e.a., Work First werkt, Utrecht: Divosa 2007.

•

Vollaard & Koning 2000 B. Vollaard & P. Koning, Arbeidsbemiddeling en re-integratie van werklozen, Den Haag: Centraal Planbureau 2000.

81

•

Vrooman e.a. 2005 C. Vrooman e.a., Armoedemonitor 2005, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau en Centraal Bureau voor de Statistiek 2005.

•

Vrooman e.a. 2007 C. Vrooman e.a., Armoedemonitor 2007, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau en Centraal Bureau voor de Statistiek 2007.

•

De Wolff & Veenkamp 2004 C. de Wolff & A. Veenkamp, Uit de bijstand, Groningen: Bureau onderzoek & IPC, Sozawe, gemeente Groningen 2004.

ONDERZOEKEN

•

Algemene Rekenkamer 2005, Terugblik 2005.

•

Inspectie Werk en Inkomen 2008, Bijstand en schulden.

•

Inspectie Werk en Inkomen 2007, Maatwerk in de uitvoering van de wwb.

•

Inspectie Werk en Inkomen 2005, Kiezen en delen.

•

Inspectie Werk en Inkomen 2009, Participatie in uitvoering.

•

Inspectie Werk en Inkomen 2004, In de bijstand en dan.

•

Gemeentelijke Rekenkamer Amsterdam 2005, Re-integratie Begeleiding van bijstand naar werk (Amsterdam).

LINKS

•

Hondsmerk 2003 R. Hondsmerk, Het gezin: een achterhaald fenomeen?, WWWhttp://www.christenunie.nl/k/nl/news/view/42258, publicatie 12 december 2003.

82

•

Klantenraad Werk en Bijstand Tilburg 2005 Klantenraad Werk en Bijstand Tilburg, Advies klantbejegening, WWWhttp://klantenraadwbt.net/index.php?option=com_content&view=article&id=44 :adviesklantbejegeningnov2005&catid=59:adviezen-2005-cat&Itemid=62, publicatie november 2005.

•

De Graaf 2008 A. de Graaf, Naar een half miljoen alleenstaande ouders in Nederland, WWWhttp://www.cbs.nl/nlNL/menu/themas/bevolking/publicaties/artikelen/archief/2008/2008-2546-wm.htm, publicatie 4 september 2008.

•

Schippers 2002 J. Schippers, Betaald werk voor vrouwen: van uitzondering tot regel, WWWhttp://www.emancipatie.nl/home/Emancipatie_algemeen/Intro_Emancipatie/Vr ouw_en_werk/#lezen, publicatie november 2002.

PARLEMENTAIRE STUKKEN

•

EERSTE KAMERSTUKKEN o Kamerstukken I 2003-2004, 28 870. o Kamerstukken I 2003-2004, 28 960, B. o Kamerstukken I 2007-2008, 31 519, nr. 17.

•

TWEEDE KAMERSTUKKEN o Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 13. o Kamerstukken II 2004-2005, 29 984, nr. 4. o Kamerstukken II 2007-2008, 28 719, nr. 43. o Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 3. o Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 4. o Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 6. o Kamerstukken II 2007-2008, 31 519, nr. 7.

83

•

DOCUMENTEN o Rutte 2002 M. Rutte, Hoofdlijnen nieuwe wet AWB/FWI, brief d.d. 16 oktober 2002 met kenmerk B&GA/02/73434. o Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF en VVD, Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken, 3 juli 2002. o Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD en D66, Meedoen, meer werk, minder regels, 16 mei 2003. o Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2003, Kwartaalbericht Arbeidsmarkt september 2003. o Coalitieakkoord tussen de tweede Kamerfracties CDA, PvdA en ChristenUnie, Samen werken, samen leven, 7 februari 2007. o Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2007, Beleidsdoorlichting re-integratie. o Bestuursakkoord 2007, Samen aan de slag, 4 juni 2007. o Donner & Aboutaleb 2008 J.P.H. Donner & A. Aboutaleb, kabinetsstandpunt re-integratie, brief d.d. 29 januari 2008 met kenmerk AM/BR/08/453. o Donner 2009 J.P.H. Donner, Schriftelijke antwoorden begroting SZW voor het jaar 2010, brief d.d. 10 december 2009 met kenmerk BO/2009/27599.

RECHTSPRAAK

•

Europees Hof van de Rechten van de Mens o EHRM 23 november 1983, zaak 8919/80, par. 34 (Van der Mussele v. België). o EHRM 26 juli 2005, zaak 73316/01, par. 121 (Siliadin v. France). o EHRM 12 november 2008, zaak 34503/97 (Demir and Baykara v. Turkey).

•

Hoge Raad o HR 26 oktober 1990, AB 1991, 90.

84

•

Centrale Raad van Beroep o CRvB 9 maart 1988, RSV 1988, 269. o CRvB 27 juli 2004, (LJN: AQ5857). o CRvB 5 oktober 2004, (LJN: AR3610). o CRvB 8 augustus 2006, JWWB 2006, 295. o CRvB 2 januari 2008, JWWB 2008, 53. o CRvB 29 januari 2008, JWWB 2008, 81. o CRvB 20 mei 2008, JWWB 2008, 211. o CRvB 16 april 2009, (LJN: BI1015). o CRvB 8 februari 2010, (LJN: BL1093).

•

Rechtbank Arnhem o Rechtbank Arnhem 8 oktober 2008, JWWB 2008, 310.

•

Rechtbank Haarlem o Rechtbank Haarlem 29 augustus 2007, JWWB 2007, 364. o Rechtbank Haarlem 16 april 2008 (LJN: BD0145).

85