Naam student: Studentennummer: Naam opleiding: Opleiding: Scriptiebegeleider: Studiejaar:
Pim van Kempen 1186966 Hogeschool Utrecht, faculteit Maatschappij en Recht Sociaal Juridische Dienstverlening voltijd J. Jansen 2007/2008
‘Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten (Wajong), vangnet of afvoerputje?’ Een literatuuronderzoek naar de bijdrage van de Wajong aan de arbeidsparticipatie van Wajong’ers in het sociaal-maatschappelijke verkeer.
Voorwoord
Om te beginnen wil ik graag iedereen bedanken die mij heeft geholpen met mijn scriptie. Allereerst mijn ouders die ik wil bedanken voor hun geduld, inlevingsvermogen en steun.
Vervolgens ben ik Fons Saenen bijzonder dankbaar voor zijn steun. Hij zorgde ervoor dat ik na een “valse start” een geoliede doorstart kon en wilde maken. Hieruit is bij mij ook het idee geboren om een scriptie over de Wajong te schrijven.
Ook mijn scriptiebegeleider Joop van Tongeren ben ik dankbaar voor zijn inspanningen om mij met succes mijn scriptieopzet te laten schrijven. “Zachte heelmeesters maken stinkende wonden”. Hij heeft mij met chirurgische precisie zonder verdoving onder handen genomen en daar werd ik “beter” van.
Uiteindelijk kwam ik bij mijn laatste scriptiebegeleider José Jansen. Ook zij heeft er, net als Van Tongeren, voor gezorgd dat ik gedurende de afrondende fase van mijn opleiding stevig in het zadel heb gezeten. Ik begon het afstuderen op een gegeven moment zelfs weer “leuk” te vinden; wie had dat nou nog kunnen denken. De support die ik van José heb gekregen, heeft tot dit in mijn ogen mooie eindresultaat geleid.
Tenslotte ben ik Jopla (platform van jongeren met een handicap en/of chronische ziekte), en Ria Huisman van Adviesbureau Ria Huisman heel erg dankbaar voor hun informatie over jongeren met een handicap en de Wajong.
1
INHOUDSOPGAVE Voorwoord
1
Inhoudsopgave
2
Hoofdstuk 1. Samenvatting
4
Hoofdstuk 2. Inleiding 2.1. Algemeen 2.2. Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten (Wajong) 2.3. Probleemomschrijving 2.4. Doel- en vraagstelling 2.4.1. Doelstelling 2.4.2. Vraagstelling 2.4.3. Deelvragen 2.5. Onderzoek 2.5.1. De vorm van het onderzoek 2.5.2. Dataverzameling
6 6 7 8 10 10 10 10 11 11 11
Hoofdstuk 3. De theorie van de Wajong 3.1. De Wajong 3.2. De geschiedenis van de Wajong, hoe is de wet ontstaan? 3.3. Wie komen in aanmerking voor een Wajong-uitkering en wat zijn hiervoor de criteria? 3.3.1. Algemeen 3.3.2. Het recht op de Wajong-uitkering vervalt 3.3.3. Aanvraag 3.3.4. De hoogte van de uitkering 3.4. De theorie achter de Wajong
12 12 12
Hoofdstuk 4. De uitvoeringspraktijk van de Wajong 4.1. Wat tonen de in- en uitstroomcijfers van de Wajong, hoe ziet de Wajong er in de praktijk uit en welke belemmeringen en/of valkuilen worden er geconstateerd ten aanzien van de uitvoering van de Wajong? 4.1.1. Participaties van Wajong’ers 4.1.2. Voorzieningen, regelingen en fiscale faciliteiten onder voorwaarden 4.1.3. Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) 4.1.4. Begeleid werken 4.1.5. No-riskpolis 4.1.6. Terugvalrecht (Art. 50 lid 1 Wajong) 4.1.7. Loondispensatie (Art. 59a Wajong) 4.1.8. Proefplaatsing (Art. 59h Wajong) 4.1.9. Premiekorting 4.1.10. Overzicht kwantitatieve ontwikkelingen van de AAW/Wajong 4.2. Hoe is het te verklaren dat de hoeveelheid Wajong’ers vanaf de invoering van de wet zo explosief groeit? 4.2.1. Algemeen 4.2.2. Bekendheid van de Wajong-regeling 4.2.3. Aanzuigende werking 4.2.4. Grotere bekendheid psychische stoornissen en scherpere keuring aan de poort van de WWB
13 13 14 14 15 15 18 18
18 18 18 18 19 19 19 19 19 20 20 20 21 22 22
2
4.3.
Hoe is het te verklaren dat de uitstroom uit de uitkering van Wajong’ers minimaal is? 4.3.1. Algemeen 4.3.2. Moeilijke aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt 4.3.3. Knelpunten binnen de WSW 4.3.4. Werk blijkt vaak in financieel opzicht niet te lonen 4.3.5. (Potentiële) werkgevers beschikken over te weinig kennis van de Wajong 4.3.6. Verkokering/schotten tussen Ministeries OCW, VWS en SZW 4.3.7. Het UWV en reïntegratiebedrijven
23 23 23 24 26 26 26 27
Hoofdstuk 5. Theorie versus uitvoeringspraktijk Wajong 5.1. Overeenkomsten en verschillen van theorie en praktijk. 5.2. Wat valt op bij de overeenkomsten en verschillen en hoe zijn deze te verklaren? 5.2.1. Algemeen 5.2.2. Oorzaken van een hoge ongecontroleerde instroom van Wajong’ers 5.2.3. Oorzaken van de zeer beperkte uitstroom van Wajong’ers door arbeidsparticipatie 5.2.4. Oorzaken van de kosten van de regeling
28 29 29 30 30 30 31
Hoofdstuk 6. Wajong, vangnet of afvoerputje? 6.1. De Wajong: een vangnet. 6.2. De Wajong: een afvoerputje.
32 32 32
Hoofdstuk 7. Conclusies en aanbevelingen 7.1. Conclusies 7.1.1. Algemeen 7.1.2. De belangrijkste oorzaken van de hoge instroom 7.1.3. De belangrijkste oorzaken van de lage uitstroom 7.1.4. Samengevat 7.2. Aanbevelingen 7.2.1. Algemeen 7.2.2. De belangrijkste aanbevelingen 7.2.3. Maatwerk 7.2.4. Een sluitende aanpak, oriëntatie op werk start op school 7.2.5. Wegnemen institutionele belemmeringen 7.2.6. Belemmeringen binnen de WSW elimineren 7.2.7. Gemeenten i.p.v. UWV verantwoordelijk maken voor de uitvoering van de Wajong 7.2.8. Aanbeveling ten aanzien van werkgevers 7.2.9. Wellicht een andere keuring aan de poort 7.2.10. Quota’s invoeren voor (middel)grote bedrijven
34 34 34 34 34 34 35 35 35 36 37 38 39 41 41 41 42
Hoofdstuk 8. Geraadpleegde bronnen 8.1. Boeken, rapporten en tijdschriften 8.2. Personen 8.3. Websites
43 43 44 45
Bijlage. Lijst van gebruikte afkortingen
46
3
Hoofdstuk 1. Samenvatting
De Wajong is een inkomensvoorziening voor personen die op hun 17e verjaardag tenminste 25% arbeidsongeschikt waren, of die dat daarna tijdens hun studie zijn geworden vóór hun 30ste. Kenmerkend is dus dat het haast altijd gaat om personen zonder arbeidsverleden. Er geldt een wachttijd van een jaar, zodat men op zijn vroegst vanaf 18 jaar een Wajonguitkering ontvangt. De Wajong-uitkering duurt in principe tot het 65e jaar en bedraagt sinds kort voor een volledig arbeidsongeschikte Wajong’er 75% van het wettelijk minimumloon (WML). De Wajong is in werking getreden op 1 januari 1998. Tot dat moment ontvingen jonggehandicapten, net als arbeidsongeschikte zelfstandigen en werknemers die geen recht hadden op WAO, een uitkering van 70% van het minimumloon volgens de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW).
De instroom in de Wajong is de afgelopen jaren sterk toegenomen en de uitstroom is wel erg minimaal. Hierdoor is de Wajong veelvuldig in de publiciteit gekomen en is er recentelijk veel over de voorziening geschreven. Aan de hoge instroom in de Wajong liggen verschillende oorzaken ten grondslag. Een grotere bekendheid van de regeling, versteviging van het netwerk rond jonggehandicapten, de grotere bekendheid van psychische aandoeningen, een complexere samenleving en de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) zijn hiervan onder andere de oorzaak. De lage uitstroom kan worden verklaard door institutionele belemmeringen en verkokering/schotten tussen de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de wachtlijsten van één jaar, oplopend tot soms wel drie jaar, voor werk in het kader van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW). Daarnaast zijn er te weinig (financiële) prikkels om uit de uitkering te komen; werken lijkt in vele gevallen financieel niet te lonen. Tot slot is er pas over vele jaren uitstroom van 65-jarigen door de recente invoering van de Wajong. In de huidige vorm kost de Wajong de samenleving letterlijk vele honderden miljoenen en leidt ze tot te weinig mogelijkheden voor (arbeids)participatie van de Wajong’er.
Hoe kan er voor worden gezorgd dat een belangrijk deel van de Wajong’ers, dat op dit moment niet werkt of hier niet de mogelijkheid toe krijgt, alsnog aan het arbeidsproces kan gaan deelnemen?
Beleidsinspanningen lijken kansrijk te zijn voor de sterk gestegen instroom van personen met een licht tot zeer licht verstandelijke handicap, veelal met een achtergrond van praktijkonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs. Oriëntatie op werk zou het startpunt
4
moeten zijn voor jongeren met functiebeperkingen en structureel in het takenpakket moeten komen van de betrokken onderwijsinstellingen. Werkervaringsplaatsen en het met een aangepaste arbeidsmarktstartkwalificatie afsluiten van het onderwijs kan het informatieprobleem over de arbeidsmogelijkheden van een jonggehandicapte voor (potentiële) werkgevers gedeeltelijk oplossen. Inherent hieraan is dat de betrokken instellingen daarvoor ook de benodigde capaciteit en financiële middelen dienen te krijgen. Verhoging van de kwaliteit en de doelmatigheid van het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs zijn dus essentieel en kunnen de productiviteit van jonggehandicapten met benutbare arbeidsmogelijkheden vergroten.
Een invoering in de Wajong van een onderscheid zoals bij de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) tussen jonggehandicapten met en zonder duurzaam benutbare arbeidsmarktmogelijkheden, kan ook een positief effect hebben op de participatie, omdat dan de beleidsinspanningen volledig gericht kunnen worden op de meer kansrijke gevallen. Stigmatisering wordt zo ook voorkomen en dit kan voor de Wajong’er een extra stimulans zijn om (aangepast) werk te zoeken.
De huidige schotten tussen de financieringsstromen van de ministeries van OCW, VWS en SZW verhinderen een optimale voorbereiding van leerlingen met een functiebeperking op de arbeidsmarkt. Een meer persoonsgebonden financiering via een budget met daarin middelen vanuit verschillende ministeries (rugzak), kan ervoor zorgen dat de jongeren met functiebeperkingen daarvan minder hinder ondervinden.
Verder zal het aantal door de rijksoverheid gesubsidieerde WSW-plaatsen substantieel uitgebreid moeten worden om zo een betere toegang te bewerkstelligen tot of doorstroom te bevorderen naar arbeidsmogelijkheden buiten het kader van de WSW, zoals dagbesteding of werken bij reguliere werkgevers. Ook het creëren van tijdelijke werkervaringsplaatsen en andere overbruggingsmogelijkheden is een zinvolle manier om het wachtlijstprobleem te ondervangen.
Tot slot lijken verbetermogelijkheden in de uitvoering van de Wajong ook mogelijk, onder meer door gemeenten onder toepassing van de WWB-budgetteringssystematiek verantwoordelijk te maken voor de uitvoering van zowel de WWB, de Wajong als de sociale werkvoorziening. Daarbij kunnen uniformering en vereenvoudiging van de verschillende regelingen voor jonggehandicapten de kosten van het in dienst nemen van een jonggehandicapte voor een werkgever verlagen.
5
Hoofdstuk 2. Inleiding
2.1.
Algemeen
In het studiejaar 2005/2006 heb ik stage gelopen bij Gildevaart Integratie Trainingen (GIT), een onderdeel van het Regionaal Opleidingscentrum Midden Nederland (ROCMN), te Nieuwegein. Voor mij was dit onmiskenbaar het meest leerzame jaar van mijn gehele studie, sterker nog, het was één van de meest leerzame jaren als het gaat om het opdoen van zelfkennis. Kort gezegd komt het erop neer dat GIT zich bezighoudt met de (re)integratie van mensen die zeer moeilijk tot niet bemiddelbaar zijn naar arbeid. Dit waren hoofdzakelijk bijstandsgerechtigden en een aantal mensen met een Individuele Reïntegratie Overeenkomst (IRO) vanuit de Uitvoeringsorganisatie Werknemers Verzekeringen (UWV).
Tijdens deze stage heb ik met veel teleurstellingen te maken gehad ten aanzien van het succesvol laten slagen van mensen op de arbeidsmarkt. Veelal waren de deelnemers van het traject van allochtone komaf en spraken zij mondjesmaat Algemeen Beschaafd Nederlands (ABN). Deze mensen waren veelal niet sterk gemotiveerd en waren ze dit wel, dan bleken financiële problemen, een te hoge leeftijd, te weinig werkervaring of een “verkeerde” achternaam een belemmering te zijn, die het moeilijk zo niet onmogelijk maakten om succesvol en langdurig bemiddeld te worden naar arbeid. Mijn stagebegeleider vanuit GIT, de heer Ad van Tilburg, heeft mij tijdens onze Individuele Werk Overleggen veel bijgebracht over de reïntegratiewereld. Ad werkt al 25 jaar in ‘de wereld van mensen met een handicap’. Begeleiding naar opleiding en werk is zijn specialiteit.1 Momenteel leidt hij een eigen bedrijf op hetzelfde werkterrein; hij maakte mij duidelijk dat hoewel er veel geld in deze branche omgaat er maar zeer beperkt uitstroom uit een uitkering is. Omdat de kosten voor uitkeringen de pan uitrijzen, wordt veel geld geïnvesteerd om mensen uit een uitkeringssituatie te halen. Helaas kan ik uit eigen ervaring zeggen dat er nog veel schort aan de reïntegratie. Te vaak staan deze mensen voor de rest van hun leven langs de zijlijn en kwijnen zij soms bijna letterlijk weg achter de geraniums.
Waarom de Wajong? We horen immers vaak zeggen dat de jeugd de toekomst heeft. Kort geleden las ik een column van Syp Wynia uit de Elsevier van 27 augustus 2007. Hij schreef hierin het volgende:
1
Van Tilburg, Ad. “Interview met Ad van Tilburg”. (2007). 22 oktober 2007. http://www.maatjesgezocht.nl/Interview_met_Ad_van_Tilburg_128.html
6
“Weg met de levenslange WAO-jeugduitkeringen. Er zit een nieuw lek in uitkeringsland Nederland. Dat is de Wajong, de uitkering voor jonge arbeidsgehandicapten. Die regeling groeit als kool en wordt misbruikt. Het beste middel: afschaffen!”2 Een dag later, 28 augustus jl. stond in het NRC-Handelsblad te lezen: Kamerlid Eddy van Hijum (CDA) wil dat de Kamer hoorzittingen organiseert over de Wajong en zelf uitzoekt hoe het komt dat steeds meer jonggehandicapten een uitkering krijgen en niet aan het werk komen. Het UWV verstrekt inmiddels 156.000 Wajong-uitkeringen en verwacht dat het er in 2040 300.000 zullen zijn.3 Deze uitspraken maakten mij nieuwsgierig en deden mij meteen denken aan mijn stage bij GIT, veel instroom van mensen zonder werk, veel inspanningen en weinig resultaat (lees:uitstroom). Kan de Wajong echt worden afgeschaft en wordt hier inderdaad misbruik van gemaakt? En nog belangrijker: hoe kan er voor worden gezorgd dat een belangrijk deel van deze mensen (Wajong’ers), die op dit moment dus niet werkt of hier niet de mogelijkheid toe krijgt, alsnog kan participeren op de arbeidsmarkt? Omdat ik me afvroeg wat Ad hier met zijn ervaring van vond, benaderde ik hem hierover. Immers zijn bedrijf dat zich specifiek richt op de jonggehandicapten, heeft heel veel met de Wajong te maken. Het schokte mij toen hij mij vertelde dat het hierbij vooral gaat om drie dingen: geld, macht en discriminatie. Dit alles had tot resultaat dat ik mijn onderzoek wilde gaan richten op de Wajong. Via internet, radio en televisie kwam ik er achter hoe actueel het thema Wajong is en hoe hoog het onderwerp op de politieke agenda staat. Zo adviseerde de Sociaal Economische Raad (SER) nog op 24 augustus jl. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de Wajong.4 Dit advies komt er kort gezegd op neer dat de uitstroom van jonggehandicapten van de uitkeringen naar arbeid moet worden bevorderd.
2.2.
Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten (Wajong)
Jonggehandicapten en jonge studerenden die minimaal voor 25 procent arbeidsongeschikt raken, hebben op grond van de Wajong recht op een uitkering op minimumniveau. De hoogte van de Wajong-uitkering hangt af van de leeftijd en de mate van
2
Wynia, S. (2007). “Stop Wajong” In: Tijdschrift Elsevier van 27 augustus 2007, pagina 8 Redacteur NRC (2007). “Hoorzitting over werk en handicap” In NRC Handelsblad van 28 augustus 2007 4 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen”. SER publicatie, uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007 3
7
arbeidsongeschiktheid. Het Uitvoeringinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voert de Wajong uit. Meer gepreciseerd: iemand komt in aanmerking voor een Wajong-uitkering als hij/zij op zijn/haar 17e verjaardag voor minstens 25 procent arbeidsongeschikt is of jonger dan 30 jaar tijdens een studie voor minstens 25 procent arbeidsongeschikt raakt, waardoor (volledig) werken na deze studie onmogelijk is. In het tweede geval moet betrokkene in het jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid minstens zes maanden hebben gestudeerd. De uitkering gaat op z'n vroegst in vanaf achttienjarige leeftijd en kan uiteindelijk eindigen wanneer iemand 65 jaar wordt.5 2.3.
Probleemomschrijving
In Nederland maken ongeveer 160.000 mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische handicap gebruik van de Wajong, die inmiddels ruim tien jaar oud is. Van dit aantal is 26 procent (41.600) werkzaam of heeft een baan. Van de overige 74 procent zal een gedeelte waarschijnlijk nooit, maar een groot deel wel kunnen werken. Het aantal mensen dat vanaf jonge leeftijd gehandicapt is en hierdoor afhankelijk van een Wajonguitkering, blijft maar stijgen, terwijl de uitstroom minimaal is.6 Krijgt deze groep mensen wel genoeg begeleiding en scholing om een goede kans op werk te maken? Werkgevers en vakbonden in de Sociaal-Economische Raad (SER) oordeelden onlangs dat veel jonggehandicapten te vroeg worden afgeschreven. Uitkeringsinstituut UWV wees eerder dit jaar al op de opvallende stijging van Wajong-uitkeringen. Eind 2006 verstrekte het UWV 156.000 van dergelijke uitkeringen. Dat aantal loopt naar verwachting op tot circa 300.000 in 2040. De kosten voor de uitkeringen stijgen deze kabinetsperiode naar schatting van 1,8 miljard euro in 2006 naar 2 miljard euro in 2011.7 Het gaat hier om een ingewikkeld onderwerp, waar we niet te eenvoudig over moeten denken. De SER concludeert dat veel mensen in de Wajong volgens WAO-regels volledig afgekeurd worden. Momenteel zou volgens de SER ongeveer 40% van de mensen met een Wajong-uitkering waarschijnlijk nooit in staat zijn om te participeren. Hierbij gaat het vaak om mensen die in een instelling verblijven en veel zorg nodig hebben. De overige 60% zou
5
Art. 4, 5, 6a en 6b Wajong UWV, Cijfers en trends UWV, augustus 2007 7 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen”. SER publicatie, uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007 6
8
echter met maatwerk wel aan de slag kunnen. Er zijn duizenden jonggehandicapten in Nederland die gedwongen in hun uitkering blijven hangen, terwijl zij erg graag willen werken. SER-kroonlid Hans Kamps zei bij de presentatie van een advies van de SociaalEconomische Raad aan het kabinet. "Het is een schande dat wij de uitkering voor jonggehandicapten in feite gebruiken om deze mensen af te schrijven. In ruil voor een schamel bedrag moeten zij niet meer zeuren over echte deelname aan de maatschappij". Het verhaal over twee Wajong’ers:
Johan (31)
Johan heeft vanaf zijn geboorte epilepsie. Na zijn MBO-opleiding Grafische Vormgeving wilde hij graag aan het werk omdat hij van zijn uitkering van 800 euro niet kan rondkomen. Volgens het UWV is hij echter onbemiddelbaar. Daarom ging Johan zelf op zoek naar werk. Via een uitzendbureau vond hij werk als productiemedewerker, maar na ongeveer anderhalve maand kreeg hij op straat een aanval, waardoor hij een aantal dagen niet kon werken. Toen Johan zich beter meldde, was er ineens geen werk meer voor hem. Johan voelt zich gediscrimineerd omdat hij Wajong’er is.
Marlies (22)
Marlies werkte fulltime bij een bedrijf, tien kilometer van haar woonplaats vandaan. In de zomer ging ze op de fiets naar haar werk en werkte ze met plezier. In de winter echter kon ze door haar beperking niet met de fiets naar haar werk. Marlies heeft een oogziekte en kan niet goed zien in het donker. Ze besloot een vergoeding aan te vragen voor woon/werkverkeer, zodat ze in de winter met een taxi naar haar werk zou kunnen. Deze vergoeding kreeg ze niet, waardoor het voor haar te duur werd om bij haar baas te blijven werken.8
8
Redactie Wajongcafe. “CNV-Meldlijn”. (2007) 24 oktober 2007. http://www.wajongcafe.nl/opwegnaarwerk/cover/i4360.html
9
2.4.
Doel- en vraagstelling
2.4.1. Doelstelling: Met dit onderzoek wil ik, onder meer voor Jopla9, inzichtelijk maken waarom de Wajong onvoldoende bijdraagt aan de arbeidsparticipatie van Wajong’ers in het sociaalmaatschappelijke verkeer. Daarnaast wil ik concreet verbeterpunten aangeven, die door Jopla in haar voorlichtende en adviserende rol kunnen worden gebruikt en waardoor de toekomst van de Wajong’er (op de arbeidsmarkt) er een stuk rooskleuriger zal uit zien.
Toelichting: Mijn afstudeerscriptie zal naar verwachting tevens zowel op de internetsite van Jopla (www.jopla.nl) en als op de internetsite van CNV-jongeren (www.cnvjongeren.nl) worden geplaatst. Tevens zal mevrouw Huisman van Adviesbureau Ria Huisman10 trachten mijn onderzoeksverslag te laten plaatsen op de site www.wajongcafe.nl. Naast het inzichtelijk maken voor Jopla waarom de Wajong onvoldoende bijdraagt aan de (arbeids)participatie van Wajong’ers, heeft mijn scriptie dus ook een duidelijk algemener informatief doel. Alle lezers van mijn scriptie zullen lezen over de actualiteiten die leven over de Wajong en waar verbetermogelijkheden te zien zijn.
2.4.2. Vraagstelling: Welke wettelijke en uitvoeringsinstrumenten kunnen ervoor zorgen dat een belangrijk deel van de Wajong’ers, dat op dit moment niet werkt of hier niet de mogelijkheden toe krijgt, alsnog aan het arbeidsproces gaat deelnemen?
2.4.3. Deelvragen: -
Wat is de Wajong en aan welke criteria moet een jonggehandicapte voldoen om in aanmerking te komen voor een Wajong-uitkering?
-
Wat is het doel van de Wajong?
-
Hoe wordt de Wajong in de praktijk uitgevoerd?
-
Waar liggen de verschillen tussen de theorie en de praktijk van de Wajong?
-
Welke kansen en mogelijkheden zijn te onderkennen om Wajong’ers een meer positieve toekomst te bieden, ook met de huidige wet?
-
9
Op welke punten kan de Wajong voor dit doel verbeterd worden?
Jopla, platform van jongeren met een handicap en/of chronische ziekte. Adviesbureau Ria Huisman, Socialenzekerheidswetgeving www.adviesbureauriahuisman.nl
10
10
2.5.
Onderzoek
2.5.1. De vorm van het onderzoek Ik heb ervoor gekozen om mijn afstudeerproject vorm te geven als onderzoeksverslag. Het betreft hier een literatuuronderzoek naar de theorie en de uitvoeringspraktijk van de Wajong. De instroom van mensen in de Wajong groeit significant, terwijl de uitstroom laag is11. Ik heb de Wajong zelf en de redenen waarom deze in het leven is geroepen grondig bestudeerd. De rapporten die over deze materie zijn gepubliceerd, zijn namelijk niet meer op één hand te tellen. De praktijk is weerbarstig en pijnlijk. Het UWV en de betrokkenen zelf slagen er kennelijk niet in om de Wajong’er toe te laten treden tot de arbeidsmarkt. De vraag is nu waarom (hen) dit niet lukt. De meningen hierover verschillen; ik neem bestaande literatuur over de Wajong onder de loep, vergelijk deze en verbind hieraan conclusies. Naast deze conclusies kom ik met concrete verbeterpunten voor de Wajong; primair voor Jopla en secundair voor de Wajong’er zelf. Samengevat: waar gaat het verkeerd met de Wajong, waar liggen mogelijkheden voor verbeteringen en waar liggen kansen voor de Wajong’ers.
2.5.2. Dataverzameling Om zoveel mogelijk tot een onderbouwd antwoord te komen op mijn vraagstelling en de deelvragen, heb ik gebruikgemaakt van zowel bestaande literatuur, onlangs gepubliceerde rapporten over de Wajong en juridische vaktijdschriften, als van de expertise van de directeur en medewerkers van Jopla. Ook “Adviesbureau Ria Huisman”, dat gespecialiseerd is in socialenzekerheidsrecht heeft mij van veel actuele informatie over de Wajong voorzien.
11
Berendsen en Stoutjesdijk (2007) UWV. “De groei van de Wajong-instroom”, Een onderzoeksrapport in het kader van het dossieronderzoek Wajong 2007, Kenniscahier 07-01, oktober 2007.
11
Hoofdstuk 3. De theorie van de Wajong
3.1.
De Wajong
De Wajong is een afzonderlijke voorziening op minimumniveau voor jonggehandicapten en studerenden. In de Memorie van Toelichting is te lezen: "Gekozen is voor een afzonderlijke wettelijke voorziening, omdat er bij jonggehandicapten en studerenden, anders dan bij werknemers en zelfstandigen, geen sprake is van feitelijke inkomensderving, maar van veronderstelde inkomensderving. Financiering door betrokkenen zelf via premieheffing is bij deze categorie, anders dan bij werknemers en zelfstandigen, niet aan de orde.” Het begrip "jong" in "jonggehandicapte" betreft het moment waarop iemand gehandicapt is geraakt, niet de leeftijd waarop de rechthebbende de uitkering ontvangt. De uitkering kan namelijk doorlopen tot de 65ste verjaardag.12
Een Wajong’er heeft recht op ondersteuning bij het vinden of behouden van werk. Hij is verplicht mee te werken aan scholing en arbeidstoeleidingstrajecten, als dat zijn kans op werk groter maakt. De Wajong’er kan onder voorwaarden gebruik maken van een groot aantal voorzieningen. Hij is op grond van de wet niet verplicht passend werk te aanvaarden, al kan dat wel in de reïntegratievisie worden opgenomen. Een werkgever van een Wajong’er kan van veel meer voorzieningen gebruik maken dan een werkgever van een arbeidsongeschikte met een andere uitkering.
Bekostiging De Wajong-uitkeringen en de indicatie en uitvoering door het UWV worden betaald uit het Wajongfonds (Arbeidsongeschiktheidsfonds Jonggehandicapten), dat wordt gefinancierd uit belastinggeld.
3.2.
De geschiedenis van de Wajong, hoe is de wet ontstaan?
De Wajong is in werking getreden op 1 januari 1998. Tot dat moment ontvingen jonggehandicapten, net als arbeidsongeschikte zelfstandigen en werknemers die geen recht hadden op WAO, een uitkering van 70% van het minimumloon op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet AAW. De AAW kwam in 1976 tot stand. Voor 1976 bestond de "Tijdelijke Rijksgroepsregeling Mindervaliden", als onderdeel van de
12
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
12
Algemene Bijstandswet. De invoering van een volksverzekering werd in de memorie van toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel AAW gemotiveerd met de overweging dat het bij langdurige arbeidsongeschiktheid gaat om een sociaal risico. Dat sociale risico gold voor de gehele bevolking en diende daarom gedekt te worden door middel van een volksverzekering. Gemeend werd dat "inkomensderving door arbeidsongeschiktheid van een jonggehandicapte noch door de betrokkene zelf noch door zijn ouders was te dragen en dat via een volksverzekering de gemeenschap beter in staat zou zijn haar solidariteit ten aanzien van jonggehandicapten na te komen"13
Omdat jonggehandicapten, anders dan zelfstandigen en werknemers, niet in staat werden geacht zelf een inkomensvoorziening te financieren, werd voor deze groep bij de afschaffing van de AAW een aparte inkomensvoorziening opgezet. Volgens de Memorie van Toelichting is in het wetsvoorstel voor de Wajong voor de voorwaarden voor het recht op uitkering, het arbeidsongeschiktheidscriterium en de duur en hoogte van de uitkering zo veel mogelijk aangesloten bij de systematiek van de AAW. De Wajong is echter anders dan de AAW geen verzekering, maar een voorziening. 14
De Wajong bleef lange tijd grotendeels buiten de beleidsaandacht. In 2001 heeft het UWV de Wajong-teams heringericht (nadat die bij de privatisering van de reïntegratie waren afgeschaft). In 2002 kregen de teams meer praktische invulling. Begin 2005 verscheen het onderzoeksrapport “Jonggehandicapten aan de slag” van het Verwey-Jonker Instituut.15 Dit rapport adviseerde de regie voor de overgang van school naar werk van jongeren met een beperking bij de Wajong-teams van het UWV te leggen, dit in verband met problemen bij de sluitende aanpak.
3.3.
Wie komen in aanmerking voor een Wajong-uitkering en wat zijn hiervoor de criteria?
3.3.1. Algemeen. De Wajong geldt voor jonggehandicapte ingezetenen van Nederland van 18 tot 65 jaar die voor de leeftijd van 17 jaar arbeidsongeschikt zijn geworden. De regeling geldt ook voor studerenden die nadien tijdens hun studie, maar voor hun 30ste jaar arbeidsongeschikt
13
Kamerstukken II 1974-1975,13 231, nrs. 1-4, blz. 42 e.v.. Memorie van toelichting Wajong, Kamerstukken II 1995-1996, 24 760 15 Stavenuiter en Lammerts (2005) Verwey-Jonker Instituut. “Jonggehandicapten aan de slag; een onderzoek naar de stand van zaken met betrekking tot de overgang school-werk van Wajong-gerechtigden, knelpunten en good practices”. Januari 2005 14
13
zijn geworden. Voorwaarden zijn dat zij in het voorafgaande jaar minimaal 6 maanden studeerden of stage liepen of dat zij studiefinanciering of een tegemoetkoming in de studiekosten ontvingen. Als een aanvrager kan aantonen dat hij voor zijn 17de jaar arbeidsongeschikt was, kan hij ook op latere leeftijd soms nog in aanmerking komen voor een Wajong-uitkering. De aanvrager moet tenminste 25% arbeidsongeschikt zijn om een uitkering te kunnen krijgen. Wie pas na zijn geboorte naar Nederland is gekomen en op moment van vestiging in Nederland al arbeidsongeschikt was, heeft niet altijd recht op een Wajong-uitkering.16
De woonsituatie van een jonggehandicapte (zelfstandig, bij de ouders, in een woonvorm voor gehandicapten, opname in een instelling) heeft geen (negatieve) invloed op potentieel recht op Wajong dat ontstaat zodra iemand ingezetene van Nederland wordt. Er geldt hierbij wel een zogenaamde “zesjaren-eis”. Als de cliënt vanaf zijn elfde jaar zes jaar aaneengesloten Nederlands ingezetene was, en de arbeidsongeschiktheid ontstond pas ná vestiging in Nederland maar vóór het 17de jaar (of voor het 30ste jaar tijdens de studie), dan kan deze onder voorwaarden rechten ontlenen aan de Wajong.
3.3.2. Het recht op de Wajong-uitkering vervalt: •
als een ontvanger van Wajong 65 jaar wordt;
•
als hij bij herkeuring minder dan 25 procent arbeidsongeschikt wordt verklaard;
•
als hij vijf jaar inkomsten uit passende arbeid heeft en de arbeidsongeschiktheid mede op basis daarvan op minder dan 25 procent wordt vastgesteld;
•
wanneer hij zich in het buitenland vestigt (hierop bestaan uitzonderingen, die zijn geformuleerd in een zogenaamde “hardheidsclausule”);
•
bij detentie;
•
bij illegaal verblijf in Nederland;
•
bij overlijden.
3.3.3. Aanvraag Wie Wajong wil ontvangen, moet dat zelf aanvragen. Een aanvraagformulier is te downloaden via www.UWV.nl of aan te vragen via het UWV werknemerstelefoon 09009294. In plaats van de belanghebbende zelf kan ook een wettelijke vertegenwoordiger de uitkering aanvragen. Wanneer de belanghebbende geen wettelijke vertegenwoordiger heeft
16
Bron: Art. 4, 5, 6a en 6b Wajong
14
(bijvoorbeeld omdat hij psychiatrisch patiënt is), is het UWV bevoegd de uitkering ambtshalve toe te kennen.17
3.3.4. De hoogte van de uitkering De hoogte van de Wajong-uitkering wordt bepaald door de hoogte van de grondslag (WML) en het percentage arbeidsongeschiktheid. Bij een arbeidsongeschiktheid van: minder dan 25% 25% tot 35% 35% tot 45% 45% tot 55% 55% tot 65% 65% tot 80% 80% of meer
is de uitkering in % van de grondslag: nihil 21% 28% 35% 42% 50,75% 75% Bron: Postbus 51
Van 1 januari tot 1 juli 2008 gelden de volgende grondslagen, bij een leeftijd van: 23 jaar en ouder 22 jaar 21 jaar 20 jaar 19 jaar 18 jaar
De bruto grondslag Wajong per dag: 61,38 52,17 44,50 37,75 32,23 27,93 Bron: Postbus 51
Bij hulpbehoevendheid kan de Wajong-uitkering verhoogd worden tot 85% of 100% van de grondslag. Dit is vastgelegd in het "Besluit verhoging arbeidsongeschiktheidsuitkering bij hulpbehoevendheid (WAO, WAZ en Wajong) 1999".18
3.4.
De theorie achter de Wajong
Ook na het vervallen van de AAW als volksverzekering bleef het naar het oordeel van het kabinet gewenst voor jonggehandicapten een wettelijke voorziening op minimumniveau tegen het risico van langdurige arbeidsongeschiktheid te handhaven. Het betreft personen die op een zodanig tijdstip arbeidsongeschikt zijn geworden dat zij nog geen
17
Bron: Site UWV. “Hoe zit dat met de Wajong”: 13 januari 2008. http://www.UWV.nl/Images/AG11002016_tcm26120831.pdf?mfinfo.page=Document|Download|brochure&mfi nfo.document=particulieren|Hoe zit dat met de Wajong? Informatie over de Wajong-uitkering|AG11002016 18 Bron: Site Postbus 51. “Hoe hoog is de Wajong-uitkering?” 13 januari 2008. http://www.postbus51.nl/index.cfm/t/Hoe_hoog_is_de_Wajong_uitkering_/vid/6927DAB9-C295-519D1E6DC8DEC8F3E4A0/containerid/517415FF-C09F-296A-61FF669427684C44/objectid/3799DCBF-163538D4-CF44225D6EAF2B08/displaymethod/displaydefaultintro
15
inkomensvormende arbeid konden verwerven, terwijl zij zich tegen dit risico niet particulier kunnen verzekeren. Noch van de jongere zelf, noch van de ouders kan worden verlangd dat zij dit risico dragen. Gelet op de wenselijkheid van een wettelijke bescherming voor jonggehandicapten tegen het risico van langdurige arbeidsongeschiktheid, ligt het voor de hand dat voor jonggehandicapten eveneens een afzonderlijke regeling wordt getroffen die ten laste komt van de algemene middelen. In tegenstelling tot werknemers en zelfstandigen hebben jonggehandicapten vóór zij arbeidsongeschiktheid werden niet deel kunnen nemen aan betaalde arbeid en via premieheffing kunnen bijdragen aan de financiering van een wettelijke voorziening. Er is daarom behoefte aan een specifieke voorziening voor deze categorie, met een eigen financieringskader. Bij de uitwerking van de kabinetsvoornemens kwam de vraag op of het niet gewenst zou zijn om jonggehandicapten, waarvan de financiering zou dienen te geschieden via de algemene middelen, onder te brengen in het stelsel van minimumbehoeftenvoorzieningen. Dit zou, afhankelijk van de nadere vormgeving, voordelen kunnen hebben vanuit oogpunt van eenvoud van wetgeving. De huidige minimumbehoeftenvoorzieningen waar we hier over praten en die door de gemeenten worden uitgevoerd liggen vast in de WWB. Hier is uiteindelijk niet voor gekozen omdat het onderbrengen van jonggehandicapten in dit regime in bepaalde gevallen zou hebben kunnen leiden tot een achteruitgang in sociaalbeschermingsniveau en was niet de bedoeling.19 Ook vond het kabinet het niet wenselijk om te kiezen voor een regeling die qua karakter zou aansluiten op de Algemene Nabestaandenwet (ANW), waarbij een vermogenstoets achterwege zou blijven. Het kabinet heeft ervoor gekozen om de regeling voor jonggehandicapten zoals deze nu geldt in het kader van de AAW middels de onderhavige wettelijke regeling voort te zetten. In de lijn van het streven om gedeeltelijk arbeidsgeschikten daar waar mogelijk aan het arbeidsproces te laten deelnemen en uit oogpunt van samenhang, zou het niet passen om voor jonggehandicapten wat betreft hun (gedeeltelijke) inkomensvoorziening een regeling te treffen die buiten het kader valt van de (stimulerende) regelingen voor (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten. 20
19
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. 20 Memorie van toelichting Wajong, Kamerstukken II 1995-1996, 24 760
16
Voor jonggehandicapten werd daarom voorzien in een uitkeringsregeling op minimumniveau die kan doorlopen tot het 65e jaar. Dit recht op uitkering is gebaseerd op individuele aanspraken en daardoor gunstiger dan de bijstand. Tot de kring van rechthebbenden van deze regeling behoren allereerst jonggehandicapten die reeds bij het bereiken van de leeftijd van 17 jaar arbeidsongeschikt zijn. Dit is de hoofdgroep van de regeling. Daarnaast wordt de kring van rechthebbenden gevormd door studerenden zonder arbeidsverleden die al de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, maar tijdens de studie arbeidsongeschikt zijn geworden. Zoals eerder vermeld, is het kabinet, mede door de adviezen van de SER en de kritische beoordeling van het wetsvoorstel tot nadere wijziging van de AAW door de Tweede Kamer, tot de conclusie gekomen dat het wenselijk en mogelijk is om studerenden onder te brengen in deze regeling, zodat ook voor hen een regeling bestaat die bescherming biedt tegen de gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. Ook studerenden kunnen tot de categorie van jonggehandicapten worden gerekend in die zin dat zij op een tijdstip arbeidsongeschikt zijn geworden dat zij vanwege de studieactiviteiten niet in staat zijn geweest via arbeid te voorzien in een voldoende inkomen. Verder zou bij uitsluiting van studerenden van enige wettelijke regeling afbreuk kunnen worden gedaan aan het overheidsbeleid dat erop gericht is om jongeren te laten deelnemen aan onderwijs, zowel in het belang van henzelf als van de maatschappij. Deze doelgroepuitbreiding zou met betrekking tot andere groepen de vraag kunnen oproepen waarom zij niet tot de groep van rechthebbenden worden gerekend. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de groep "schoolverlaters" die kort na hun zeventiende verjaardag of afstuderen arbeidsongeschikt zijn geworden.
Op zich is deze vraag logisch. Maar het kabinet achtte het ongewenst om de grenzen van de doelgroepomschrijving ten opzichte van de huidige AAW te verruimen, omdat het dan steeds moeilijker zou worden om tegenover andere groepen (bijvoorbeeld bijstandsontvangers die toch ook moeten solliciteren of verzorgers zonder arbeidsverleden van jonge kinderen) te motiveren waarom zij niet tot de groep van rechthebbenden worden gerekend. Achter iedere grens die getrokken wordt, staat een nieuwe doelgroep die tot de regeling zou willen toetreden. Het kabinet was van oordeel dat met het in de regeling betrekken van de groep studerenden een goed te onderbouwen grens werd getrokken en dat niet verder moest worden gegaan.21
21
Memorie van toelichting Wajong, Kamerstukken II 1995-1996, 24 760
17
Hoofdstuk 4. De uitvoeringspraktijk van de Wajong
4.1.
Wat tonen de in- en uitstroomcijfers van de Wajong, hoe ziet de Wajong er in de praktijk uit en welke belemmeringen en/of valkuilen worden er geconstateerd ten aanzien van de uitvoering van de Wajong?
4.1.1. Participatie van Wajong’ers Voor Wajong’ers zijn er verschillende participatiemogelijkheden: ze kunnen in dienst zijn van een reguliere werkgever (al dan niet met aanpassingen van werk en/of werkplek), werken als zelfstandige, werken in het kader van de WSW, “arbeidachtige” activiteiten verrichten in het kader van dagbesteding AWBZ en vrijwilligerswerk doen.22
4.1.2. Voorzieningen, regelingen en fiscale faciliteiten onder voorwaarden Wajong’ers hebben naast een uitkering onder voorwaarden ook recht op allerlei voorzieningen, regelingen en fiscale faciliteiten. Omdat deze van essentieel belang zijn voor de Wajong(‘er), volgt hieronder een toelichting van de belangrijksten.
4.1.3. Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) De WSW schept aangepaste werkgelegenheid in een zo regulier mogelijke omgeving voor personen die willen werken, maar dit niet onder normale arbeidsomstandigheden kunnen doen vanwege een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking. Wajong’ers behoren bijvoorbeeld tot de doelgroep van de WSW. Aanmelding voor de WSW gebeurt op vrijwillige basis. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) verricht sinds 2005 de indicatie voor de WSW. Om in aanmerking te komen voor een indicatie, dient een persoon aan bepaalde minimumeisen te voldoen ten aanzien van het vervullen van arbeid onder aangepaste omstandigheden én niet op de reguliere arbeidsmarkt terecht te kunnen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de WSW. Veel gemeenten besteden de uitvoering uit aan sw-bedrijven, soms in samenwerking met andere gemeenten.23 4.1.4. Begeleid werken: Waar extra begeleiding noodzakelijk is, kunnen Wajong-gerechtigden een beroep doen op begeleid werken (in de vorm van een job coach).
22
Inspectie Werk en Inkomen (IWI). “Wajong en Werk” IWI publicatie, R07/14, augustus 2007. Bron: Site Wajongwegwijzer. “WSW” 15 januari 2008. http://www.wajongwegwijzer.nl/html/Werk-SWBedrijf.htm 23
18
4.1.5. No-riskpolis Werkgevers verwachten risico’s bij het in dienst nemen of houden van een gedeeltelijk arbeidsgeschikte. Het belangrijkste risico dat werknemers zien, is veelvuldig uitval wegens ziekte of hernieuwde arbeidsongeschiktheid. De verwachtingen van de werkgevers over de mogelijke risico’s en de daaraan verbonden kosten van onder meer loondoorbetaling, kunnen belemmeringen vormen voor de werkhervatting van gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Om te voorkomen dat werkgevers door de mogelijke kosten van uitval van de Wajong’er als gevolg van ziekte of arbeidsongeschiktheid geen dienstbetrekking aangaan of een bestaande dienstbetrekking beëindigen, voorziet de no-riskpolis in een bescherming tegen deze kosten. De no-riskpolis vergoedt in het geval van ziekte de directe kosten van loondoorbetaling.24
4.1.6. Terugvalrecht (Art. 50 lid 1 Wajong) In de eerste vijf jaren dat een Wajong’er inkomsten uit arbeid verdient, kan hij zonder intrekking of herziening terugvallen op de Wajong-uitkering. Dit betekent dus dat een Wajong’er die een betaalde baan heeft en na bijvoorbeeld vier jaar niet meer in staat is te werken, terug kan vallen op zijn Wajong-uitkering.
4.1.7. Loondispensatie (Art. 59 a Wajong) Indien een Wajong’er niet in staat is tot een arbeidsprestatie van ten minste het voor hem of haar geldende wettelijke minimumloon, kan loondispensatie worden verleend. Loondispensatie ontheft de werkgever van de verplichting om tenminste het wettelijk minimumloon te betalen. 4.1.8. Proefplaatsing (Art 59 h Wajong) Proefplaatsing biedt de Wajong’er de mogelijkheid om maximaal drie maanden met behoud van uitkering te gaan werken bij een nieuwe werkgever. Door de proefplaatsing kan de gedeeltelijke arbeidsgeschikte Wajong’er wennen aan een nieuwe baan, terwijl de werkgever ervaring kan opdoen met een gedeeltelijk arbeidsgeschikte Wajong’er. De proefplaatsing is niet geheel vrijblijvend; zowel de Wajong’er als de werkgever dienen de intentie te hebben met elkaar verder te willen.
4.1.9. Premiekorting Werkgevers die een gedeeltelijk arbeidsgeschikte Wajong’er in dienst houden, komen gedurende een jaar in aanmerking voor een premiekorting. Indien de werkgever een
24
Kronenburg-Willems (2007). “Praktijkgids Sociale Zekerheid” 1e druk, Kluwer: Alphen aan den Rijn.
19
gedeeltelijk arbeidsgeschikte Wajong’er in dienst neemt, maakt de werkgever drie jaar lang aanspraak op een premiekorting.
4.1.10. Overzicht van de kwantitatieve ontwikkelingen van de AAW/Wajong.
Ontwikkeling van het aantal AAW/Wajong-uitkeringen, alsmede de in- en uitstroom AAW/Wajong, 1977- 2007.
Bron: CPB
Als we naar deze cijfers kijken, mogen we concluderen dat de groei van het aantal nieuwe jonggehandicapten met een uitkering vanaf 2001opmerkelijk is. Gemiddeld komen er driemaal zoveel mensen de Wajong in dan dat er Wajong’ers uitstromen. Kete Kervezee, inspecteur-generaal van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) zei onlangs: “Per dag komen er ongeveer 35 mensen bij in de Wajong, een grote schoolklas vol dus! Van deze mensen heeft een groot deel tussen het achttiende en vijfenzestigste levensjaar recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering”.25
4.2.
Hoe is het te verklaren dat de hoeveelheid Wajong’ers vanaf de invoering van de wet zo explosief groeit?
4.2.1. Algemeen. Uit het onderzoek komt naar voren dat een belangrijke oorzaak bij de gemeenten ligt.26 Er is een grote verschuiving te zien, de stroom uitkeringsgerechtigden gaat namelijk de andere kant op: van de bijstand naar de Wajong. Uit diverse bronnen komt naar voren dat de groei van het Wajong-bestand (zie grafiek) in zekere zin geen verbazing hoeft te wekken.
25
Witteveen, C. (2007) “Ik heb het gevoel dat we op een keerpunt staan” In: SER-Bulletin november 2007, pp. 4-5 26 Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, p. 315
20
Tegenwoordig zijn het de gemeenten zelf die de bijstandsuitkeringen moeten betalen en er daarom duidelijk voordeel bij hebben om minder mensen tot de bijstand te laten toetreden. Het is opvallend dat de instroomcijfers van de bijstand de afgelopen jaren inderdaad gedaald zijn, al zijn deze niet geheel tegen elkaar weg te strepen tegen de instroom in de Wajong.27 Voor de Wajong’er is het voordeel van een Wajong-uitkering ten opzichte van de bijstand (in financiële zin) ook aanwezig. Er wordt bijvoorbeeld niet naar het vermogen van de Wajong’er gekeken, een erfenis heeft dus bijvoorbeeld geen gevolgen. Ook heeft het geen (negatieve) gevolgen als een Wajong’er gaat samenwonen en/of gaat trouwen. Daarnaast heeft een Wajong’er ook een heel scala aan reïntegratiemiddelen en mogelijkheden (zie 4.1.) om toe te treden tot de arbeidsmarkt.28 Hieronder staan de grootste oorzaken van de stijging van het Wajong-bestand die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen en waaronder ook de zojuist genoemde oorzaken van deze stijging. 4.2.2. Bekendheid van de Wajong-regeling De Wajong geeft jonggehandicapten zoals beoogd een inkomen op minimumniveau. Steeds meer jongeren uit de doelgroep worden via school op de hoogte gebracht van het bestaan van de Wajong. De Wajong geeft een jonggehandicapte een grotere financiële zekerheid en daarmee een grotere mogelijkheid om zelfstandig te functioneren. Bij scholen voor voortgezet speciaal onderwijs (VSO) en Praktijkscholen is de kennis over de Wajong toegenomen. Daaraan heeft ook het opnieuw opzetten van Wajong-teams en hun netwerken bij het UWV bijgedragen. Scholen en UWV geven mondelinge voorlichting aan ouders op VSO en praktijkscholen. Deze scholen stimuleren het aanvragen van een Wajonguitkering en verzorgen na overleg met de ouders een aanmelding, die door de aanvrager zelf wordt ondertekend.29 Soms is er ook iets afgesproken over welke informatie meegaat t.b.v. de beoordeling (bv. psychologisch onderzoek). Soms is er, volgens een UWV-medewerker, in een eerder stadium overleg met het UWV over de kans van de Wajong-aanvraag. Het UWV geeft ook veel informatie over de Wajong op de website en verstrekt daarnaast telefonisch informatie aan cliënten. Andere organisaties die via websites en folders voorlichting geven over het bestaan en de mogelijkheden van de Wajong zijn onder meer het Ministerie van SZW, MEE, ouderverenigingen, de Chronisch Zieken- en Gehandicaptenraad en het Breed Platform Verzekerden en Werk. Het Breed Platform heeft enkele Wajongbrochures beschikbaar en heeft in 2006 een speciale Wajong-wegwijzer ontwikkeld 27
UWV. “De groei van de Wajong-instroom”, Een onderzoeksrapport in het kader van het dossieronderzoek Wajong 2007, Kenniscahier 07-01, oktober 2007. 28 Witteveen, C. (2007) “Ik heb het gevoel dat we op een keerpunt staan” In: SER-Bulletin november 2007, pp. 4-5 29 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
21
(www.wajongwegwijzer.nl). Deze organisatie heeft bovendien een telefonische helpdesk waar cliënten met vragen terecht kunnen.
4.2.3. Aanzuigende werking De Wajong kent in tegenstelling tot de bijstand, die tegenwoordig “Wet Werk en Bijstand” (WWB) heet, geen middelen- of partnertoets en geen verplichting passend werk te aanvaarden. Jonggehandicapten kunnen zodoende maximaal 47 jaar gebruikmaken van de Wajong.30 Die grotere financiële zekerheid is meteen ook een valkuil; de regeling dat een Wajong’er bij een bepaald inkomen uit passend werk na vijf jaar het recht op Wajong verliest, kan Wajong’ers weerhouden aan het werk te gaan en te blijven. Bij vermindering van hun arbeidsgeschiktheid of verlies van werk zouden ze dan moeten terugvallen op de WIA of WW en uiteindelijk de WWB, wat financieel veel ongunstiger kan zijn, zowel voor henzelf als voor potentiële volgende werkgevers. De reïntegratiebedrijven die aanbestede trajecten en Individuele Reïntegratie Overeenkomsten (IRO) uitvoeren, hebben bij een grotere instroom meer werk. Ook aan de Wajong-teams (verzekeringsartsen, arbeidsdeskundigen en anderen) en de uitkeringsadministratie van het UWV levert een grotere instroom meer werk op.
4.2.4. Grotere bekendheid psychische stoornissen en scherpere keuringen aan de poort van de WWB TNO geeft aan dat de samenleving steeds complexer wordt en er steeds hogere eisen worden gesteld aan mensen. Steeds meer mensen kunnen door een beperking niet meer aan deze eisen voldoen, waardoor ze eerder problemen hebben op school en op het werk. Daarnaast is er steeds meer kennis over psychische- en gedragsproblemen en het herkennen daarvan; afwijkend gedrag wordt ook eerder (h)erkend als een stoornis. Zo is het aantal Wajong’ers met psychische en/of gedragsproblemen tussen 2001 en 2005 met maar liefst 70% toegenomen. 31 Uit onderzoek van het UWV blijkt dat vanuit de bijstand veel mensen met psychische problemen naar de Wajong worden geleid. Een scherpere keuring aan de poort van de WWB heeft geleid tot een hogere instroom in de Wajong.32 De oorzaak van deze scherpere keuring werd al eerder beschreven. De gemeenten betalen tegenwoordig de bijstandsuitkeringen zelf en het is dus niet verbazingwekkend dat de keuringen scherper zijn geworden en er meer mensen worden doorverwezen naar de Wajong. 30
Witteveen, C. (2007) “Ik heb het gevoel dat we op een keerpunt staan” In: SER-Bulletin november 2007, pp. 4-5 31 Besseling e.a. (2007) TNO. “Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een gezondheidsbeperking”. TNO publicatie, publicatienummer 385, maart 2007 32 Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, p. 315
22
4.3.
Hoe is het te verklaren dat de uitstroom uit de uitkering van Wajong’ers minimaal is?
4.3.1. Algemeen. Uit veel wat er over de Wajong is gepubliceerd, is te zien dat er voortdurend een aantal redenen naar voren komt dat de minimale uitstroom zou kunnen verklaren. Het lijkt er sterk op dat het probleem niet zo zeer ligt in de groei van het aantal Wajong’ers, maar in de beperkte participatiemogelijkheden van Wajong’ers in het arbeidsproces, met alle gevolgen van dien.33 Verder is het opvallend, dat de laatste jaren niet zozeer de (arbeids)participatie de oorzaak is geweest van de uitstroom, maar herstel of herbeoordeling. Daarnaast stroomt een deel van de Wajong’ers uit als gevolg van het bereiken van de 65e jarige leeftijd. Dit aandeel zal met het ouder worden van de huidige groep Wajong’ers pas in de verre toekomst groeien.34 De oorzaken worden hierna verder uitgewerkt. 4.3.2. Moeilijke aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt Uit het onderzoek is gebleken dat bij een deel van de onderwijsinstellingen de arbeidsparticipatie van jongeren met functiebeperkingen nog niet als vanzelfsprekend wordt gezien. Er wordt te weinig georiënteerd op de toekomstige arbeidsparticipatiemogelijkheden van de Wajong’ers. Middelen voor arbeidsoriëntatie en –toeleiding worden (te) laat of niet ingezet voor deze doelgroep, terwijl zij dat juist nodig hebben.
Momenteel lopen er nog teveel Wajong’ers (en hun ouders) rond, die geen reëel inzicht hebben in hun competenties op het terrein van arbeid. Er wordt een gebrek aan tijdige beroepskeuzebegeleiding en stages geconstateerd, waardoor de Wajong’er ook onvoldoende inzicht heeft in zijn eigen belastbaarheid en welk type werk voor hem haalbaar is. Juist stages zijn voor jongeren met functiebeperkingen een bijzonder belangrijk instrument om zich te kunnen oriënteren op de arbeidsmarkt.
Al zijn er veel tijd, energie en geld nodig om een Wajong’er een degelijke oriëntatie en voorbereiding op de arbeidsmarkt te geven, toch mag dit geen reden zijn om de Wajong’er gedesoriënteerd het onderwijs te laten verlaten.
33
Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, p. 315 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
34
23
4.3.3. Knelpunten binnen de WSW Zoals gezegd zijn er momenteel circa 160.000 mensen met een Wajong-uitkering. Van al deze Wajong’ers is maar liefst 98% volledig arbeidsongeschikt verklaard.35 Het UWV stelt dat 9% van het Wajong-bestand bij een reguliere werkgever in dienst is en 17% in de sociale werkvoorziening werkt. Daarnaast verricht een groot aantal van de Wajong’ers vrijwilligerswerk of is werkzaam in een arbeidsmatige dagbesteding. Door het beschikbaar komen van reïntegratie-instrumenten in de jaren negentig, zoals job coaching en loondispensatie, kwamen er meer mogelijkheden om ook buiten de sw-bedrijven te werken. Als het UWV of de school geen directe mogelijkheden ziet om een jonggehandicapte direct vanuit school of via een reïntegratietraject geplaatst te krijgen op de reguliere arbeidsmarkt, ondersteund met de inzet van reïntegratie-instrumenten, is de WSW vaak de volgende en veelal laatste optie voor betaalde arbeid. 36
De doelstelling van de WSW is hierbij om aan zoveel mogelijk arbeidsgehandicapten die zijn geïndiceerd voor de WSW, aangepaste arbeid te bieden, die aansluit bij de capaciteiten en mogelijkheden van de WSW-geïndiceerde in een zo regulier mogelijke werkomgeving.
Het CWI bepaalt op basis van een onafhankelijke indicatie of iemand wel of niet tot de doelgroep van de WSW behoort. Daarna behoort de uitvoering van de WSW tot de verantwoordelijkheid van gemeenten, al dan niet gedelegeerd aan sw-bedrijven. Zij krijgen hiervoor jaarlijks een budget van het ministerie van SZW.37 Indien een Wajong’er wordt geplaatst, wordt het hiervoor geoormerkte budget vanuit de gemeente aangewend richting het sw-bedrijf. In principe kan iedereen een WSW-aanvraag bij het CWI indienen, dus ook de Wajong’er. Meestal zal dit op initiatief gebeuren van de ouders, docenten, woonbegeleiders, maatschappelijk werk, artsen, reïntegratiebedrijf, een gemeente of het UWV. De keuze van ouders en begeleiders van de Wajong’er voor de WSW heeft vaak als achtergrond, dat men de WSW als een 'veiligere' werkomgeving beschouwt dan de reguliere arbeidsmarkt. De werkelijkheid is echter dat een WSW-indicatie jongeren ook een ‘stempel’ meegeeft, waardoor het juist lastiger kan zijn om (via begeleid werken) bij een reguliere werkgever terecht te komen. De WSW zou voor mensen met een lichamelijke beperking geen goede naam hebben, omdat de WSW vooral als een voorziening voor mensen met een verstandelijke beperking zou worden gezien. 35
Besseling e.a. (2007) TNO. “Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een gezondheidsbeperking”. TNO publicatie, publicatienummer 385, maart 2007 36 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. 37 Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
24
Dé problematiek voor de WSW zijn de wachtlijsten en –tijden. Mensen op de wachtlijst voor de WSW moeten lang wachten: zestien weken op de indicatie WSW en dan nog gemiddeld een jaar, voor velen zelfs twee jaar of langer voordat ze ergens aan de slag kunnen. 38 Dat kan de motivatie om aan werk te beginnen heel erg verminderen en het maakt de afstand tot werken steeds groter. De vaardigheden verminderen en een dagelijks (werk)ritme ontbreekt. Daarmee vormt de wachtlijst WSW een groot knelpunt. Dit temeer gelet op de omvang van de wachtlijst (rond 18.000 personen in 2006). Dat het CWI zestien weken nodig heeft voor de indicatiestelling hangt samen met het feit dat het met een multidisciplinair team (met bijvoorbeeld artsen en psychologen) besluit tot een eventuele indicatie WSW.
De oorzaken van deze enorme wachtlijsten: Het probleem is vooral financieel van aard. Fysiek zijn er wel plaatsen maar er is onvoldoende budget om die plaatsen te bekostigen. Wajong’ers verliezen doorgaans snel hun zorgvuldig tijdens school en stages opgebouwde basale werkvaardigheden en hun arbeidsritme. Om die reden probeert het UWV de Wajong’ers gedurende de wachttijd actief te houden. Het UWV biedt scholing aan, reïntegratietrajecten, arbeidstrainingplaatsen of gesubsidieerde werkplekken bij sw-bedrijven.
Een ander probleem vormt de beperkte doorstroming naar regulier werk. Eenmaal werkzaam in WSW verband neemt het sw-bedrijf de verantwoordelijkheid voor de Wajong’er over. De doorstroming vanuit de WSW naar de reguliere arbeidsmarkt is dus niet de verantwoordelijkheid van het UWV. Maar ook de WSW heeft doorstroming niet als doelstelling; bovendien heeft het sw-bedrijf er zelf geen baat bij. De doorstroming vanuit de WSW richting reguliere arbeidsmarkt is dan ook verwaarloosbaar klein. In 2005 stroomden op een totaal WSW-personeelsbestand (dus inclusief Wajong’ers) van ongeveer 90.000 slechts circa 0,2 procent door naar de reguliere arbeidsmarkt.39
Een extra reden voor de beperkte doorstroom is, dat de potentiële doorstromers vaak de 'betere' werknemers van het sw-bedrijf zijn waar deze dus meer commercieel nut van heeft. Daarnaast is er ook de invloed van de werknemer zelf,die vaak de 'veiligheid' van de WSW niet wil verruilen voor een in zijn ogen “onzeker” regulier bedrijf. Bovendien is het cao-loon in het sw-bedrijf of bij detachering beter dan het loon dat op basis van de mogelijkheden verdiend kan worden buiten de WSW. Er kan dus geconcludeerd worden dat er zowel voor 38
Kervezee, C. (Inspecteur-generaal) (2007) Inspectie Werk en Inkomen (IWI). “Wajong en Werk” IWI publicatie, R07/14, augustus 2007. 39 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
25
de Wajong’er als voor het sw-bedrijf onvoldoende prikkels zijn voor doorstroming naar reguliere arbeid. Het risico is daarom groot dat Wajong’ers langer dan noodzakelijk in de WSW blijven. Dit is voor de individuele Wajong’er wellicht niet erg, maar het vergroot wel de wachttijdenproblematiek.
4.3.4. Werk blijkt vaak in financieel opzicht niet te lonen. Ook voor Wajong’ers geldt: werken moet lonen. De meeste Wajong’ers lukt het niet of nauwelijks om meer te verdienen dan hun uitkering. Indien iemand niet meer kan verdienen dan het wettelijk minimumloon (WML), mag de werkgever minder dan het WML betalen. Het UWV vult het loon bij een volledige baan aan tot maximaal 120% van het WML, voor maximaal vijf jaar (met mogelijkheid tot verlenging).40 Doordat veel jongeren vanwege hun beperking in deeltijd werken, wordt vrij zelden meer verdiend dan het WML. Bovendien blijkt het UWV desgevraagd vooraf geen inzicht te kunnen verschaffen in de gevolgen voor de uitkering als een Wajong’er (meer) wil gaan werken. Hierdoor komt het nogal eens voor dat achteraf alsnog een deel van de uitkering moet worden terugbetaald. Het lijkt er dus sterkt op dat er vaak weinig of zelfs geen financiële prikkels zijn om te (blijven) werken.
4.3.5. (Potentiële) werkgevers beschikken over onvoldoende kennis van de Wajong Uit het onderzoek blijkt, dat werkgevers vaak onvoldoende weten welke voorzieningen er bestaan die het aantrekkelijk maken om een jonggehandicapte in dienst te nemen. Zij zijn in veel gevallen niet bekend met voor hen interessante onderwerpen als de al eerder genoemde proefplaatsingen, de premiekorting of de No-riskpolis.
4.3.6. Verkokering/schotten tussen Ministeries OCW, VWS en SZW Naast het gegeven dat wachtlijsten bij de sw-bedrijven enorm lang zijn, speelt er nog iets anders dat de uitstroom van Wajong’ers belemmert. De verantwoordelijkheden zijn verdeeld over diverse ministeries. Een knelpunt in de voorfase betreft de verantwoordelijkheidsverdeling voor de Wajong’er tussen de betrokken departementen. Het Ministerie van OCW financiert of subsidieert onderwijsvoorzieningen. Daaronder vallen niet de voorzieningen die nodig zijn voor integratie van leerlingen op de arbeidsmarkt; deze vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van SZW. De algemene zorgvoorzieningen (AWBZ) vallen onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS en zijn vervolgens slechts beperkt toepasbaar in het onderwijs en niet te gebruiken bij
40
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen”. SER publicatie, uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007
26
arbeidsintegratie. De verantwoordelijke ministers stelden destijds echter dat de verantwoordelijkheidsverdeling geen probleem hoeft te zijn als de verschillende schakels in de keten van school naar werk maar soepel in elkaar grijpen en scholen hun leerlingen tijdig overdragen. Bovendien zouden alle actoren zich verantwoordelijk moeten voelen voor de gehele keten.41 In de praktijk echter blijkt dat de verschillende bronnen van financiering toch belemmeringen veroorzaken. In de financieringssfeer zitten er bijvoorbeeld schotten tussen OCW en SZW waardoor de overgang van school naar werk niet altijd optimaal te verwezenlijken is. Geld vanuit OCW kan niet worden ingezet voor reïntegratie en SZW-geld niet voor onderwijsdoeleinden die de reïntegratie ten goede komen. Het kan bijvoorbeeld leiden tot de volgende situatie: een leerling kan vanuit school geplaatst worden bij een werkgever. De scholing kan via het ROC geregeld worden, maar de school heeft onvoldoende middelen om dit te betalen.42 Het UWV op zijn beurt heeft ook niet de verantwoordelijkheid voor een goede oriëntatie op participatie of een betere overgang van school naar werk. Dit vraagt dus om aandacht voor een betere afstemming tussen beleidsterreinen want de huidige schotten tussen de financieringsstromen van de ministeries van OCW, VWS en SZW verhinderen een optimale voorbereiding van leerlingen met een functiebeperking op de arbeidsmarkt. 4.3.7. Het UWV en reïntegratiebedrijven Uit het onderzoek blijkt dat reïntegratiebedrijven opvallend weinig cliënten van het UWV aangeleverd krijgen. Gemiddeld is in de afgelopen jaren slechts aan 3000 Wajong’ers per jaar een reïntegratietraject aangeboden! Uit onderzoek van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) blijkt dat reïntegratiebedrijven slechts in circa 30% van de gevallen in hun opdracht slagen. En hierover klaagt het UWV op zijn beurt weer.
41
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen”. SER publicatie, uitgebracht aan de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007 42 Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
27
Hoofdstuk 5. Theorie versus uitvoeringspraktijk Wajong
5.1.
Overeenkomsten en verschillen van theorie en praktijk.
Als we kijken naar de bedoeling van de wetgever en naar wat naar voren komt uit het onderzoek, dan zien we dat slechts een aantal punten met elkaar overeenstemmen.
Uit het onderzoek blijkt dat in de Wajong een doelgroep wordt omschreven, de zogenaamde jonggehandicapten (art. 5 Wajong). Deze groep blijkt in de praktijk dezelfde te zijn en hierbij worden ook dezelfde criteria gehanteerd. Wel is er momenteel discussie aan “de poort” van de Wajong of deze doelgroep nader om/beschreven dient te worden, gezien de hoge Wajong-instroomcijfers en het percentage volledig arbeidsongeschikten. Maar liefst 98% van alle Wajong’ers is volledig arbeidsongeschikt verklaard!
De Wajong is in het leven geroepen als wettelijke voorziening tegen het risico van langdurige werkloosheid van het 18e tot het 65e levensjaar. Tot zo ver komt de bedoeling van de wet in theorie overeen met de praktijk. Veel jonggehandicapten die zonder de Wajong op de WWB of andere steun aangewezen zouden zijn en dus minder inkomsten zouden hebben, hebben nu een grotere en hogere (financiële) zekerheid.
Verder valt naar aanleiding van het onderzoek te constateren dat het alle actoren grote zorgen baart dat er letterlijk hele schoolklassen per dag tot de Wajong toetreden (ca. 35 personen per dag) en er maar een zeer beperkte uitstroom van Wajong-gerechtigden is.43 Dit is inderdaad zorgelijk en ook mede daardoor een actueel thema dat hoog op de (politieke) agenda’s staat. Tijdschriften staan er vol van en recentelijk zijn er over de Wajong verschillende toch wel alarmerende rapporten gepubliceerd. Eerder in dit onderzoeksverslag is dat al behandeld en ook later zal dit terugkeren.
Zoals gezegd is de Wajong een wettelijke voorziening tegen het risico van langdurige werkloosheid voor jonggehandicapten. Expliciet wordt aangeven dat naast het voorkomen van financieel negatieve gevolgen, de Wajong tevens een wettelijke voorziening op minimumniveau moet zijn tegen het risico van achteruitgang op sociaal niveau.44 Of dit zo is, valt te betwijfelen als we kijken naar alle consternatie die op dit moment bestaat rondom de Wajong.
43
Witteveen, C. (2007) “Ik heb het gevoel dat we op een keerpunt staan” In: SER-Bulletin november 2007, pp. 4-5 44 Memorie van toelichting Wajong, Kamerstukken II 1995-1996, 24 760
28
Verder is uit het onderzoek naar voren gekomen, dat er zowel in de theorie als in de praktijk veel instrumenten worden beschreven/bestaan om Wajong’ers (weer) aan het arbeidsproces te laten deelnemen. Wel komt veelvuldig naar voren dat dergelijke instrumenten onvoldoende of op niet effectieve wijze (kunnen) worden ingezet en/of onvoldoende bijdragen tot de (re)integratie in het arbeidsproces. Aan de hand van mijn literatuuronderzoek is naar voren gekomen dat enkele instrumenten momenteel wel ter discussie staan en anders dienen te worden toegepast c.q. uitgevoerd.
5.2.
Wat valt op bij de overeenkomsten en verschillen en hoe zijn deze te verklaren?
5.2.1. Algemeen. Aan de hand van het onderzoek kan gesteld worden dat er meer verschillen dan overeenkomsten in de gedachte achter de Wajong, de theorie dus, en de praktijk worden geconstateerd. Dit hoeft niet altijd te betekenen dat de belangrijkste actoren hierbij niet gebaat zouden zijn. In het geval van de Wajong levert dit echter wel veel nadelen en weinig “win – win situaties” op. Afgezien van een zeer beperkte uitstroom (lees: arbeidsparticipatie) van Wajong’ers levert de regeling ook een fors budgettair beslag op. Naar verwachting zal het voor de Wajong benodigde overheidsbudget oplopen van bijna 1,8 miljard in 2005 naar ruim 2 miljard in 2011!45
De belangrijkste overeenkomst tussen de theorie en de praktijk heeft te maken met het groot aantal gevallen, volgens het UWV zo’n 40% van alle Wajong’ers, dat verondersteld wordt door geestelijke of lichamelijke handicaps nooit te kunnen werken. Zonder de Wajong waren deze mensen hoogstwaarschijnlijk aangewezen op de WWB, wat (financieel) veel minder mogelijkheden biedt al was het alleen maar voor het bekostigen van adequate hulp.
Van de resterende 60% kan een deel onder aangepaste omstandigheden en onder goede begeleiding wel degelijk functioneren bij enige werkgever. Frappant is wel dat 60% wel verondersteld wordt te kunnen werken, maar dat maar liefst 98% van alle Wajong’ers volledig arbeidsongeschikt is verklaard!!46
Het mag duidelijk zijn dat bij deze tweede groep (60%) de “winst” te behalen valt. Echter de onderzoeksuitkomsten zijn hierover toch wel zorgwekkend te noemen. Hieronder worden de
45
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. 46 Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, p. 316
29
belangrijkste verschillen in de theorie en de praktijk van de wet opgesomd, waarna ze vervolgens worden toegelicht en verklaard.
Het belangrijkste verschil ligt toch wel in het gegeven dat er heel veel mensen onnodig lang in een uitkeringssituatie blijven hangen. Dit is vanzelfsprekend niet de bedoeling van de wetgever geweest. Het grote volume van het Wajong-bestand heeft een aantal zeer vervelende gevolgen voor de Wajong’er en indirect voor de gehele samenleving. Afgezien van het feit dat de kosten die de Wajong met zich meebrengt, oplopen tot bijna 2 miljard euro per jaar, blijft er talent onbenut en zitten teveel Wajong’ers gefrustreerd en geïsoleerd thuis terwijl dat niet zou hoeven en mogen. De drie grootste verschillen zijn: -
Een hoge ongecontroleerde instroom van Wajong’ers
-
Zeer beperkte uitstroom van Wajong’ers door arbeidsparticipatie
-
Kosten van de regeling: 2 miljard euro per jaar, als gevolg van de magere en zorgbarende resultaten
5.2.2. Oorzaken van een hoge ongecontroleerde instroom van Wajong’ers De hoge ongecontroleerde instroom lijkt met name te maken te hebben met het feit dat de gemeenten tegenwoordig zelf verantwoordelijk zijn voor de kosten/uitbetaling van de WWBuitkering.47 Er worden veel mensen (met een functionele beperking) doorverwezen naar de Wajong. De regeling begint tevens steeds bekender en populairder te worden, omdat de regeling ook voor hen die steun krijgen om tal van redenen aantrekkelijker is dan de WWB.
5.2.3. Oorzaken van de zeer beperkte uitstroom van Wajong’ers door arbeidsparticipatie De zeer beperkte uitstroom is te verklaren omdat: 98% van de Wajong’ers volledig arbeidsongeschikt is (verklaard). Dit houdt in dat een groot deel van deze groep 47 jaar (tot aan hun AOW) recht heeft op 75 procent of meer van het WML. Deze groep waarvan een deel wel degelijk wordt verondersteld te kunnen werken, heeft mede door het stempel “volledig arbeidsongeschikt” een bijzonder moeilijke aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Er worden veel problemen ervaren in de WSW en door de verkokering tussen de verschillende ministeries wordt er veel gesproken en geschreven over een grote mate van onoverzichtelijkheid, zonder dat hierbij iemand opstaat om daadwerkelijk het voortouw te nemen en de problemen op te lossen.
47
Besseling e.a. (2007) TNO. “Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een gezondheidsbeperking”. TNO publicatie, publicatienummer 385, maart 2007
30
5.2.4. Oorzaken van de kosten van de regeling De hoge kosten vloeien zoals gezegd direct voort uit het enorme Wajong-bestand. De enorme instroom en de magere uitstroom veroorzaken deze steeds verder stijgende kosten. Daarnaast zijn ook de reïntegratiekosten de laatste jaren sterk omhoog gegaan. Zolang de uitstroom uit de Wajong voor alle deelnemende partijen niet aantrekkelijker wordt gemaakt, zullen zij ieder om voor hen moverende redenen gebruik blijven maken van de Wajong, waarbij de verwachting gerechtvaardigd is dat wanneer de betrokken ministeries niet werkelijk de handen ineenslaan, de kosten zonder twijfel de voor 2012 verwachte 2 miljard euro op jaarbasis ver zullen gaan overschrijden en Nederland met de Wajong een tijdbom dreigt te gaan worden. Immers op de gebieden in- en uitstroom van Wajong’ers is de komende jaren niet of nauwelijks meer stabiliteit te verwachten. De uitvoerder van de Wajong, het UWV, verwacht de komende jaren een stijging tot ca. 200.000 Wajong’ers in 2015 en uiteindelijk ca. 300.000 Wajong’ers in 2040.48 Pas dan wordt het structureel hoogste niveau bereikt. In de decennia daarvoor is feitelijk sprake van een groeiende (en ouder wordende) groep, waarin de instroom steeds groter is dan de uitstroom. Vanaf het jaar 2040 bereiken de eerste ‘levenslange’ Wajong’ers de 65-jarige leeftijd en stromen uit. Het zou toch niet zo mogen zijn dat pas wanneer er veel mensen de 65-jarige leeftijd de uitstroom echt begint toe te nemen. Dit zou betekenen dat er weinig uitstroom van Wajong’ers is i.v.m. arbeidsparticipatie en dat is ook wat er naar voren komt in dit onderzoek.
48
Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, p. 315
31
Hoofdstuk 6. Wajong, vangnet of afvoerputje?
6.1.
De Wajong: een vangnet.
Uit het onderzoek blijkt dat de Wajong in zijn huidige vorm een vangnet is, of kan zijn voor een bepaalde groep jonggehandicapten. De doelgroep waarvoor de Wajong in het leven is geroepen, de jonggehandicapten, zou zoals eerder gezegd zonder de Wajong terugvallen op de WWB, die over het algemeen (financieel) een stuk minder gunstig/aantrekkelijk is dan de Wajong. De jonggehandicapte heeft met een Wajong-uitkering recht op een aantal zeer interessante reïntegratie-instrumenten om toch te (blijven) werken ondanks de functionele beperkingen.
Wel komt veelvuldig naar voren dat deze middelen momenteel nog in lang niet alle gevallen optimaal (kunnen) worden ingezet, met als gevolg dat de jonggehandicapte vaak onnodig lang gebruikt maakt van de voorziening. Voor een deel van de Wajong’ers hoort het “Wajong-vangnet” te fungeren als een brug naar de arbeidsmarkt. Het doel is duidelijk niet dat de Wajong het eindstation van deze jonggehandicapten is.
Verder is de jonggehandicapte die door zijn handicap naar verwachting sowieso niet kan werken, zeker geholpen met de Wajong en deze mag de Wajong dan ook als een vangnet zien.
6.2.
De Wajong: een afvoerputje.
Voordat ik met het onderzoek begon, heb ik de term “afvoerputje” een centrale rol gegeven die tevens in de ondertitel van het onderzoeksverslag staat. Wat ik hiermee wilde zeggen was dat de gemiddelde Wajong’er mijns inziens met 75% van het minimum (jeugd)loon regelrecht tot de zijlijn van de maatschappij werd veroordeeld. Nu ik vele rapporten, artikelen en zowel de wet als de memorie van toelichting onder de loep heb genomen en mensen uit het werkveld heb gesproken, lijkt de term “afvoerputje” niet geheel onterecht door mij in de mond te zijn genomen. Zo zie ik parallellen met de oude WAO-problematiek in het boek van J. van Arkel: “Het WAO Debacle; de fatale missers van wettenmakers en uitvoerders”. Van Arkel vergeleek de WAO met een “paard van Troje”.49 Dit verhaal uit de Griekse oudheid over de Trojaanse oorlog deed mij ook sterk denken aan de
49
Hibbeln en Veleman (1993), “Het WAO Debacle; De fatale missers van wettenmakers en uitvoerders”. 1e druk, Jan van Arkel: Utrecht.
32
Wajong in zijn huidige vorm. De uitvoeringskosten van de wet zijn gigantisch en het beoogde doel lijkt nauwelijks te kunnen worden gerealiseerd. Het is dan ook niet vreemd dat grote aantallen Wajong’ers het gevoel hebben “voor de rest van hun leven langs de zijlijn te staan”. Pogingen om hier vandaan te komen, blijken nauwelijks kans van slagen te hebben en financiële prikkels om uit de Wajong te komen zijn er nauwelijks. Van sociaalmaatschappelijke participatie is dan ook vaak heel weinig sprake en vandaar ook de term “afvoerputje”.
Inherent aan deze grote groep niet-werkzame jongeren is namelijk, dat deze groep maatschappelijke integratie, werkcontacten en persoonlijke ontwikkelingen binnen het werk moet missen en dat hun talenten niet optimaal worden gebruikt. Een reële kans op een sociaal isolement is daardoor aanwezig. In de huidige vorm heeft de Wajong mijns inziens weinig bestaansrecht; zij kost de samenleving letterlijk vele honderden miljoenen en levert te weinig (arbeids)mogelijkheden op voor de Wajong’er.
33
Hoofdstuk 7. Conclusies en aanbevelingen
7.1.
Conclusies
7.1.1. Algemeen. Uit het onderzoek komt stelselmatig naar voren dat er veel belemmeringen zijn ten aanzien van de participatiemogelijkheden voor jonggehandicapten. Men kan er niet omheen te concluderen, dat het Wajong-bestand groter en groter wordt en dat er in de huidige vorm pas over 32 jaar, namelijk in 2040, een stabilisatie van in- en uitstroomcijfers te verwachten is omdat dan veel Wajong’ers 65 jaar worden.
7.1.2. De belangrijkste oorzaken van de hoge instroom zijn: •
Scherpere keuringen aan de poort van de bijstand (restrictief beleid)
•
De groter wordende bekendheid van de Wajong-regeling
•
Een aanzuigende werking van de regeling door veel positievere (financiële) gevolgen in vergelijking met de bijstand
•
De grotere bekendheid van psychische aandoeningen
7.1.3. De belangrijkste oorzaken van de lage uitstroom zijn: •
Door de recente invoering van de Wajong stromen 65-jarigen pas over vele jaren uit
•
Weinig (financiële) prikkels om uit de uitkering te komen; werken lijkt in vele gevallen financieel niet te lonen
•
De lange WSW indicaties (16 weken) waardoor opgedane kennis en (arbeids)ritme vervagen
•
Wachtlijsten van één jaar, oplopend tot soms wel drie jaar, voor werk in het kader van de WSW
•
Onvoldoende kennis over (de voordelen van) de Wajong bij werkgevers
•
Institutionele belemmeringen en verkokering/schotten tussen de ministeries van OCW, VWS en SZW zonder vereiste structurele eenhoofdige leiding of in ieder geval richtinggeving
•
UWV biedt weinig reïntegratietrajecten aan Wajong’ers aan en de trajecten die er gevolgd worden, leiden weinig tot (langdurige) arbeidsparticipatie.
7.1.4. Samengevat. Zoals eerder gezegd, hoort de Wajong een vangnet te zijn voor jonggehandicapten. Geconcludeerd mag worden dat dit in een groot aantal gevallen ook wel zo is, omdat 40% van alle Wajong’ers verondersteld wordt door geestelijke of lichamelijke handicaps nooit te
34
kunnen werken. Zonder de Wajong waren deze mensen hoogstwaarschijnlijk aangewezen op de WWB, wat minder mogelijkheden biedt al was het alleen maar voor het bekostigen van adequate hulp. Van de resterende 60% kan een deel onder aangepaste omstandigheden en onder goede begeleiding wel degelijk functioneren bij een werkgever. Het zal duidelijk zijn dat bij deze tweede groep de “winst” te behalen valt. Echter door de eerder genoemde belemmeringen en valkuilen blijkt dit in de praktijk veel problemen op te leveren. Met als gevolg: minder financiële draagkracht dan zou hoeven en een reële dreiging tot sociaal isolement en gevoel van minderwaardigheid. Momenteel leidt de regeling eerder tot stigmatisering dan tot (arbeids)participatie, mede omdat 98% van de Wajong’ers volledig arbeidsongeschikt verklaard is, terwijl een gedeelte hiervan wel degelijk kan en wil werken.
7.2.
Aanbevelingen
7.2.1. Algemeen. “De Wajong’er” bestaat niet. De grote verschillen binnen de doelgroep maken het daarom ook zeer moeilijk om algemene conclusies te trekken en algemene aanbevelingen te doen. Het verdient daarom ook aanbeveling om de nadruk op het individu te leggen. Het is nodig een match te zoeken tussen de jonggehandicapte met diens specifieke capaciteiten en de school, de beroepskeuze en een passende vorm van werk. Maatwerk zal dus cruciaal zijn.
Uit het onderzoek komt naar voren dat er concrete verbetermogelijkheden voor de Wajong zijn. Deze zullen leiden tot een veel rooskleuriger toekomst voor de Wajong’er. Op basis van het onderzoek sluit ik mij tevens aan bij de (beleids)aanbevelingen en adviezen van onder andere de SER, de directeur van het CPB en het vaktijdschrift Sociaal Recht.
7.2.2. De belangrijkste aanbevelingen zijn: -
Maatwerk
-
Een sluitende aanpak, oriëntatie op werk start op school
-
Wegnemen institutionele belemmeringen
-
Belemmeringen binnen de WSW elimineren
-
Gemeenten i.p.v. UWV verantwoordelijk maken voor de uitvoering van de Wajong.
Deze worden hieronder verder uitgelegd c.q. toegelicht, waarna nog enige laatste aanbevelingen de revue passeren.
7.2.3. Maatwerk
35
Er moet alles aan worden gedaan om zoveel mogelijk Wajong’ers met functiebeperkingen optimaal te laten participeren in een vorm van werk, die past bij hun mogelijkheden en talenten. Het gaat erom te komen tot een sluitende aanpak, met als doel het matchen van iemands specifieke talenten en competenties met een voor hem of haar geschikte participatievorm. De meest geschikte match kan door de tijd veranderen, onder invloed van ontwikkelingen in de gezondheid of door medische of technologische ontdekkingen, of doordat iemand zich verder ontwikkelt via opleidingen of werkervaring.
Maatwerk moet ook mogelijk zijn bij de diplomering van jongeren met een functiebeperking. Daarom zouden onderwijsinstellingen de mogelijkheid moeten krijgen om met behoud van volledige financiering aan jongeren met een functiebeperking, maatwerkdiploma’s of competentiepaspoorten uit te reiken. Dit speelt vooral in het MBO en het HBO een rol, waar instellingen gefinancierd worden op basis van diplomering. Om een op het individu gerichte aanpak beter te kunnen realiseren zou een persoonsgebonden financiering, kortweg rugzak genoemd, kunnen worden ingevoerd.50 De rugzak zou dan middelen of aanspraken kunnen bevatten die nu in uiteenlopende financieringsregelingen van verschillende ministeries zijn ondergebracht. Bijvoorbeeld door op experimentele basis een breed opgezette pilot (qua doelgroep en besteding aan zorg, onderwijs, integratie) te starten en de ervaringen te monitoren om zo voldoende inzicht te krijgen in de effecten. Op basis van een vooraf af te spreken evaluatie kan vervolgens na enige jaren de definitieve besluitvorming plaatsvinden over de individuele financiering als zodanig en de wijze waarop deze vorm krijgt.51
Tevens is een positieve beeldvorming van belang. Nog steeds is het algemene beeld van mensen met functiebeperkingen te negatief. Daarom zou er bij het kabinet op aangedrongen moeten worden blijvend publieke aandacht te besteden aan de maatschappelijke integratie van mensen met functiebeperkingen. Ook bij sommige jongeren met een beperking kan zich een negatief zelfbeeld ontwikkelen over hun vermogen om te participeren in werk. Hier ligt een belangrijke taak voor de onderwijsinstellingen, die de jongeren bijvoorbeeld via empowerment-trainingen moeten voorbereiden op hun integratie in de samenleving en op de arbeidsmarkt. Het is voor (toekomstige) werkgevers en de collega’s van belang dat zij goed geïnformeerd worden over de wijze waarop zij kunnen omgaan met de specifieke functiebeperkingen en de consequenties die dat heeft voor de uitoefening van het werk. Gerichte voorlichting moeten worden gegeven aan diegenen die in hun dagelijks werk of 50
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. 51 Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
36
leeromgeving te maken hebben met jongeren met functiebeperkingen. Dat kunnen zijn: de ouders, de leraren, de medeleerlingen of -studenten, de werkgevers, de collega’s en de medewerkers bij de uitvoerende organisaties die minder bekend zijn met deze groep (zoals CWI, gemeenten). Een systeemtheoretische aanpak dus!52 Het is essentieel om jongeren met een beperking daarbij nauw te betrekken. Het is vooral door persoonlijk contact met deze jongeren dat mensen hun (aanvankelijk) stereotype beeld bijstellen.
7.2.4. Een sluitende aanpak; oriëntatie op werk start op school Verhoging van de kwaliteit en de doelmatigheid van het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs kunnen de productiviteit van jonggehandicapten met benutbare arbeidsmogelijkheden vergroten. Daarnaast kunnen werkervaringsplaatsen en het afsluiten van het onderwijs met een aangepaste arbeidsmarktstartkwalificatie het informatieprobleem over de arbeidsmogelijkheden van een jonggehandicapte voor (potentiële) werkgevers gedeeltelijk oplossen. Geconstateerd is dat bij een deel van de onderwijsinstellingen participatie van jongeren met functiebeperkingen in één van de vormen van werk nog niet als vanzelfsprekend wordt gezien. Oriëntatie op werk zou het startpunt moeten zijn. De oriëntatie op werk voor jongeren met functiebeperkingen zou structureel in het takenpakket moeten komen van de betrokken onderwijsinstellingen, waarbij die instellingen daarvoor ook de benodigde capaciteit en financiële middelen krijgen. De oriëntatie op arbeid zou in de kerndoelen van het voortgezet speciaal onderwijs opgenomen moeten worden. Voor het MBO en het HBO moet ervoor worden gezorgd dat de middelen voor arbeidsoriëntatie en arbeidstoeleiding van Wajong’ers tijdig inzetbaar en voldoende zijn voor stages voor de doelgroep. In de tweede plaats zouden leerlingen met functiebeperkingen (en hun ouders) een goed, realistisch inzicht moeten krijgen in hun competenties op het terrein van arbeid. Daarvoor is van belang dat zij tijdig kunnen deelnemen aan geschikte beroepskeuzebegeleiding en vroegtijdige assessments die zijn toegesneden op hun situatie. Daarnaast kan op participatie gerichte verdere training plaatsvinden.53 Het is van belang dat de goede praktijken die op een aantal plaatsen zijn ontwikkeld, brede navolging krijgen. Ten derde zou er een verplicht handelingsplan voor en met elke leerling met functiebeperkingen moeten komen. Daarin wordt aangegeven hoe de arbeidsintegratie van de betreffende leerling concreet zal worden voorbereid tijdens de schoolperiode en uitgevoerd als de leerling de school verlaat. Onderdeel daarvan zou ook moeten zijn een overzicht van indicaties die van toepassing zijn op de betreffende leerling met functiebeperkingen. Om een sluitende aanpak te garanderen, zou in deze fase overleg noodzakelijk zijn tussen de leerling 52
Willemse, J.(2006). “Anders kijken; Een breder zicht op menselijk gedrag; Theorie en praktijk van de systeemtheorie”. 1e druk, Bohn, Stafleu en van Loghum: Houten. 53 Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
37
(en zijn ouders), de opleiding en de arbeidsdeskundige van het Wajong-team van het UWV. Bovendien dient elke leerling aan het eind van de opleiding een slotdocument of ‘competentiepaspoort’ te krijgen dat zijn bereikte competenties en vaardigheden beschrijft, evenals de belastbaarheid en type werkzaamheden waarvoor hij inzetbaar is. Stages zijn voor jongeren met functiebeperkingen een bijzonder belangrijk instrument om zich te oriënteren op werk. Hier ligt een taak voor zowel de onderwijsinstellingen als voor andere organisaties die daarbij betrokken zijn, zoals de gemeenten, het UWV en de werkgevers. Alle relevante partijen zullen in hun regio tot goede afspraken en samenwerking moeten komen om een goede afstemming te krijgen tussen vraag en aanbod van stageplaatsen. Verder zullen onderwijsinstellingen voldoende tijd en budget moeten krijgen om het netwerk in de regio te onderhouden en goede begeleiding bij de stages te kunnen geven.
Via verbetering van de scholing en het via stages opdoen van werkervaring kan mogelijk de arbeidsproductiviteit van jonggehandicapten verhoogd worden. Een eventueel resterend gat kan via de huidige regelingen voor loondispensatie in de Wajong of via een loonkostensubsidie in de WSW gedicht worden. Ook de extra kosten van begeleiding door een job coach of van extra voorzieningen worden reeds vergoed. Daarnaast is er een informatieprobleem met betrekking tot de productiviteit, omdat het bij de Wajong meestal om personen gaat zonder arbeidsmarktervaring. (Potentiële) werkgevers kunnen moeilijk inschatten wat de mogelijkheden van Wajong’ers en hun arbeidsproductiviteit zal zijn. Ook voor Wajong’ers zelf en hun begeleiders zal niet altijd duidelijk zijn wat hun arbeidsmarktmogelijkheden zijn. Het verwerven van (aangepaste) arbeidsmarktstartkwalificaties in het voortgezet onderwijs en het creëren van werkervaringsplaatsen en stageplekken kan dit informatieprobleem (deels) oplossen.
7.2.5. Wegnemen institutionele belemmeringen De institutionele belemmeringen waarover eerder gesproken is, dienen weggenomen te worden voor een goede oriëntatie op participatie of een betere overgang van school naar werk. Er dient een betere afstemming tussen de verschillende beleidsterreinen te komen. De huidige schotten tussen de financieringsstromen van de ministeries van OCW, VWS en SZW verhinderen een optimale voorbereiding van leerlingen met een functiebeperking op de arbeidsmarkt.54 Een meer persoonsgebonden financiering via een
54
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
38
budget met daarin middelen vanuit verschillende ministeries (rugzak),55 kan ervoor zorgen dat de jongeren met functiebeperkingen daarvan minder hinder ondervinden. Alle betrokken actoren dienen hun eigen verantwoordelijkheden te nemen in het traject van de overgang van school naar werk en zich tevens medeverantwoordelijk te voelen voor het hele traject. Nu nog bestaat er een te complexe regelgeving. Een jongere met een functiebeperking krijgt (evenals zijn ouders) te maken met teveel aparte regelingen, waarvoor ook nog eens verschillende instanties verantwoordelijk zijn. Via pilots kan worden nagegaan of voor deze jongeren op regionaal niveau één loket kan worden geopend waar zij terecht kunnen met alle vragen en voor alle aanmeldingsprocedures waarmee zij te maken kunnen krijgen. Hiervoor zal achter de schermen door alle betrokken instanties goed moeten worden afgestemd en samengewerkt.
Wachtlijsten, waarbij voor mensen geen ander alternatief is dan werkloos thuiszitten, zouden zo snel mogelijk tot het verleden moeten gaan behoren. In een aantal gevallen staan in de huidige regelgeving de ‘prikkels’ participatie juist in de weg of bevorderen ze zelfs ondoelmatig gedrag van de verschillende actoren (perverse effecten). De huidige beschermingsfunctie van de Wajong moet worden behouden: zij garandeert een inkomen op minimumniveau. Deze functie draagt eraan bij dat de Wajong’ers zich zonder risico kunnen bewegen op de arbeidsmarkt, in de wetenschap dat dit vangnet voor hen beschikbaar blijft. Om de beschermingsfunctie verder te optimaliseren, moet er worden onderzocht of en in hoeverre de huidige duurbeperking van de zogeheten terugvalmogelijkheid op een uitkering tot vijf jaar, het werken bij een reguliere werkgever belemmert. Indien dit het geval blijkt, zou die terugvalmogelijkheid tot onbeperkte duur kunnen worden verruimd, eventueel onder de clausule dat de terugval wordt veroorzaakt door de oorspronkelijke beperking op grond waarvan iemand Wajong-gerechtigd was.56 Dit speelt met name een rol bij progressieve ziekten.
Alleen onder een structurele eenhoofdige leiding of in ieder geval richtinggeving kunnen de tussen de ministeries van OCW, VWS en SZW verspreide middelen voor de Wajong werkelijk optimaal worden ingezet. De verontrustende of wellicht alarmerende ontwikkelingen binnen het fenomeen Wajong moeten toch aanleiding geven tot interdepartementale ‘wijsheid’.
55
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. 56 Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
39
7.2.6. Belemmeringen binnen de WSW elimineren Door informatie over de leerling in een elektronisch dossier bij te houden, kunnen de overgangen op de weg van school naar werk soepeler verlopen en kunnen de betrokken instellingen over actuele en relevante informatie beschikken. 57 Het is ook zaak dat het Wajong-team van het UWV vroegtijdig wordt betrokken bij de oriëntatie op werk en het opstellen van het verplichte handelingsplan. De institutionele belemmeringen die een sluitende aanpak in de weg staan, moeten met spoed worden weggenomen, bijvoorbeeld de wachtlijstproblematiek in de WSW, waardoor jongeren vaak zeer lang gedwongen passief thuiszitten. Om dit te voorkomen zouden het aantal door de rijksoverheid gesubsidieerde WSW-plaatsen substantieel uitgebreid moeten worden om zo een betere toegang te bewerkstelligen tot of doorstroom te bevorderen naar arbeidsmogelijkheden buiten het kader van de WSW, zoals dagbesteding of werken bij reguliere werkgevers. Ook het creëren van tijdelijke werkervaringsplaatsen en andere overbruggingsmogelijkheden is een zinvolle manier om het wachtlijstprobleem te tackelen.
Als sw-bedrijven er beter in zouden slagen om de uitstroom naar regulier werk te bevorderen (waardoor mensen op de wachtlijst kunnen instromen) en om arbeidsplaatsen te ‘veroveren’ bij reguliere werkgevers voor detachering en begeleid werken, zouden meer jongeren aan het werk kunnen op een voor hen passende arbeidsplaats. Bij een gelijkblijvend WSWbudget zouden daartoe de marginale kosten per WSW-plaats moeten worden verlaagd óf de inkomsten verhoogd. Dat laatste kan als het sw-bedrijf zich meer opstelt als toeleverancier van arbeid in plaats van productiebedrijf.58 Het probleem van verminderde productie van het sw-bedrijf doordat de minder productieve werknemers achterblijven, zou echter kunnen toenemen. Bovendien veronderstelt een toename van detacheringen dat sw-bedrijven daaraan meer tijd en aandacht en dus geld besteden. Met het oog op een betere aansluiting van school naar werk zou de totale ‘wachttijd’ voor WSW-geïndiceerden, voordat ze een passende plaats op de arbeidsmarkt krijgen, moeten worden verkort. Verder zouden de mogelijkheden moeten worden uitgebreid om jongeren met een indicatie op de wachtlijst WSW aansluitend op hun schoolperiode een ‘arbeidsplaats’ aan te bieden. Behalve via gesubsidieerde arbeid (waarbij een zekere loonwaarde en loon worden verondersteld) zou dat moeten kunnen via ‘werkervaringsplaatsen om niet’; werk met behoud van uitkering bij een reguliere arbeidsorganisatie of vrijwilligerswerk voor een beperkte periode (maximaal
57
Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007. 58 Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007.
40
drie maanden en in uitzonderlijke gevallen maximaal zes maanden). Daarnaast zouden andere overbruggingsmaatregelen kunnen worden ingezet.
7.2.7. Gemeenten i.p.v. UWV verantwoordelijk maken voor de uitvoering van de Wajong Gemeenten zouden ter verbetering van de prikkelwerking verantwoordelijk gemaakt kunnen worden voor de uitvoering van de Wajong onder toepassing van de budgetteringssystematiek uit de bijstandswet. Uitvoering van Wajong, WWB en WSW komen dan in één hand. Stroomlijning van de verschillende regelingen ligt daarbij ook voor de hand. Gemeenten kunnen daarbij natuurlijk gebruik blijven maken van de opgebouwde expertise in de zogenoemde Wajong-teams via de samenwerking met UWV en CWI.59 Net als in de WWB zouden gemeenten jonggehandicapten die daarvoor in aanmerking komen, ‘Work first’-projecten kunnen aanbieden om werkervaring te laten opdoen, eventueel via tijdelijke werkplekken bij sw-bedrijven. Gemeenten krijgen vanwege de budgettering ook een groter financieel belang bij doorstroom vanuit de sw-bedrijven en hebben niet langer een belang bij het doorverwijzen van een jongehandicapte van de ene naar de andere regeling. Jonggehandicapten met arbeidsmarktperspectieven zouden dan wellicht verplicht kunnen worden tot het aanvaarden van passend werk, bijvoorbeeld bij de sw-bedrijven.
Tenslotte
7.2.8. Aanbevelingen ten aanzien van werkgevers In de eerder genoemde studie van Regioplan (2006) naar de reïntegratie van jongeren met een functiebeperking wordt duidelijk op welke manier jongeren eventuele negatieve beeldvorming bij een werkgever kunnen doorbreken of voorkomen.60 Weliswaar betrof het een onderzoek onder hoogopgeleide jongeren, maar de bevindingen zijn op het oog ook voor een ruimere groep van toepassing. Allereerst blijkt dat ervaring door een stage vaak een goede opstap is. De jongere met functiebeperking leert om te gaan met de beperking in een werkomgeving en kan een werkgever laten zien waartoe hij of zij in staat is. Soms lukt het daardoor om bij de stagewerkgever uiteindelijk betaald werk te krijgen. Ook gebruikmaken van het netwerk biedt mogelijkheden; in dit geval brengen personen uit het netwerk de capaciteiten van de betrokken jongere onder de aandacht. Als een jongere een sterke motivatie toont om betaald te willen werken, draagt dat ook bij aan een grotere
59
Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007. 60 Mallee, L. (projectleider) (2006) Regioplan Beleidsonderzoek. “Hoogopgeleide jonggehandicapten aan het werk. Succes- en faalfactoren bij het behouden van werk” Regioplan publicatie. publicatienummer 1342, mei 2006.
41
bereidheid van werkgevers om een jongere met een beperking in dienst te nemen. Verder is het voor mensen met een functiebeperking extra van belang om zich persoonlijk aan een potentiële werkgever te presenteren. Tijdens een persoonlijk contact kunnen de (sterke) motivatie voor het werk en andere kwaliteiten van de sollicitant worden getoond en kan de vrees voor financiële risico’s en/of lagere productiviteit worden verminderd. Bovendien kan door een open gesprek over de beperkingen en de mogelijkheden van de jongere onzekerheid bij de werkgever worden weggenomen; die kan zo beter inschatten “wat voor vlees hij in de kuip heeft.” Dat geldt zeker als het om minder zichtbare beperkingen gaat.
7.2.9. Wellicht een andere keuring aan de poort Met de huidige keuringscriteria uit de WIA worden ook jonggehandicapten die wel tot (aangepast) werk in staat zijn, veelal direct volledig arbeidsongeschikt verklaard. Door in de Wajong een onderscheid tussen jonggehandicapten met en zonder duurzaam benutbare arbeidsmarktmogelijkheden zoals bij de WIA in te voeren, kan ook een positief effect op de participatie worden bereikt, omdat dan de beleidsinspanningen volledig gericht kunnen worden op de meer kansrijke gevallen, waardoor stigmatisering wordt voorkomen en het voor betrokkenen een extra stimulans kan zijn om (aangepast) werk te zoeken.
7.2.10. Quota’s invoeren voor (middel)grote bedrijven Indien de uitvoering van alle voornemens toch nog onvoldoende zoden aan de dijk zou zetten, bijvoorbeeld vanwege negatieve beeldvorming over jonggehandicapten, zou ook nog kunnen worden overwogen om (middel)grote werkgevers te verplichten een bepaald quotum (jong)gehandicapten in dienst te hebben. Een bijbehorend boetesysteem prikkelt werkgevers dan om rekening te houden met de maatschappelijke kosten (in de vorm van uitkeringslasten) van het niet aannemen van (jong)gehandicapten. Het systeem vergt wel extra administratiekosten.61
61
Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007.
42
Hoofdstuk 8.
8.1.
•
Geraadpleegde bronnen
Boeken, rapporten en tijdschriften
Besseling e.a. (2007) TNO. “Toename gebruik ondersteuning voor jongeren met een gezondheidsbeperking”. TNO publicatie, publicatienummer 385, maart 2007. (167 pag.)
•
Berendsen en Stoutjesdijk (2007) UWV. “De groei van de Wajong-instroom”, Een onderzoeksrapport in het kader van het dossieronderzoek Wajong 2007, Kenniscahier 07-01, oktober 2007. (81 pag.)
•
Hibbeln en Veleman (1993), “Het WAO Debacle; De fatale missers van wettenmakers en uitvoerders”. 1e druk, Jan van Arkel: Utrecht.
•
Kervezee, C. (Inspecteur-generaal) (2007) Inspectie Werk en Inkomen (IWI). “Wajong en Werk” IWI publicatie, R07/14, augustus 2007. (56 pag.)
•
Kronenburg-Willems (2007). “Praktijkgids Sociale Zekerheid” 1e druk, Kluwer: Alphen aan den Rijn.
•
Mallee, L. (projectleider) (2006) Regioplan Beleidsonderzoek. “Hoogopgeleide jonggehandicapten aan het werk. Succes- en faalfactoren bij het behouden van werk” Regioplan publicatie. publicatienummer 1342, mei 2006. (43 pag.)
•
Memorie van toelichting Wajong, Kamerstukken II1995-1996, 24 760.
•
MvD. (2007) “SER wil meer jonggehandicapten aan het werk” In: SER-Bulletin juni 2007, pagina 19.
•
Redacteur NRC (2007). “Hoorzitting over werk en handicap” In NRC Handelsblad van 28 augustus 2007.
•
Redacteur PS Documenta (2007) “Arbeidsgehandicapten monitor 2006” In: PS Documenta, nummer 12/13 2007, pp. 912-916
•
Redacteur Sociaal Recht (2007). “Moet de Wajong blijven” In: Sociaal Recht oktober 2007, pp. 315-316
•
Rinnooy Kan, A.H.G. (voorzitter) (2007) Sociaal Economische Raad. “Meedoen zonder beperkingen” SER publicatie, uitgebracht aan de minster van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, publicatienummer 6, 24 augustus 2007. (214 pag.)
•
Stavenuiter en Lammerts (2005) Verwey-Jonker Instituut. “Jonggehandicapten aan de slag; een onderzoek naar de stand van zaken met betrekking tot de overgang school-werk van Wajong-gerechtigden, knelpunten en good practices”. Januari 2005
•
Suijker, F.W. (2007). “Verdubbeling van de instroom in de Wajong: oorzaken en beleidsopties”. CPB Document, No 156, oktober 2007. (36 pag.)
•
UWV. “Cijfers en trends”, augustus 2007. (4 pag.)
43
•
Willemse, J.(2006). “Anders kijken; Een breder zicht op menselijk gedrag; Theorie en praktijk van de systeemtheorie”. 1e druk, Bohn, Stafleu en van Loghum: Houten. (360 pag.)
•
Witteveen, C. (2007) “Ik heb het gevoel dat we op een keerpunt staan” In: SER-Bulletin november 2007, pp. 4-5
•
Wynia, S. (2007). “Stop Wajong” In: Tijdschrift Elsevier van 27 augustus 2007, pagina 8.
8.2.
Personen
Dhr. A. Kop, Directeur Stichting Josh (Jopla) Adres: Churchillaan 11, 3500 AD Utrecht Telefoon: 030-2938175 Email:
[email protected]
Dhr. A. van Tilburg, directeur Leads On Demand B.V. Fultonbaan 16 3439 NE NIEUWEGEIN Telefoon: 030-6001120 Email:
[email protected]
Mw. R. Huisman, directeur Advies Bureau Ria Huisman Vlietsingel 37 3831 SV LEUSDEN Telefoon: 033-4325940 Email:
[email protected]
44
8.3.
Websites
•
www.ango.nl
•
www.cg-raad.nl
•
www.cnvjongeren.nl
•
www.cpb.nl
•
www.elsevier.nl
•
www.fnv.nl
•
www.handicap.nl
•
www.iwiweb.nl
•
www.jopla.nl
•
www.lva-nederland.nl
•
www.maatjesgezocht.nl
•
www.nieuwsbank.nl
•
www.nrc.nl
•
www.postbus51.nl
•
www.ser.nl
•
www.szw.nl
•
www.tno.nl
•
www.UWV.nl
•
www.wajongcafe.nl
•
www.wiacafe.nl
45
Bijlage 1.
Lijst van gebruikte afkortingen
•
AAW
Algemene Arbeidsongeschiktheids Wet
•
ABN
Algemeen Beschaafd Nederlands
•
ADJ
Arbeids Deskundige Jonggehandicapten
•
ANW
Algemene Nabestaande Wet
•
AOW
Algemene Ouderdoms Wet
•
AWBZ
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
•
CNV
Christelijk Nationaal Vakverbond
•
CWP
Commissie Het Werkend Perspectief
•
GIT
Gildevaart Integratie Trainingen
•
IRO
Individuele Reïntegratie Overeenkomst
•
IWI
Inspectie Werk en Inkomen
•
OCW
(ministerie) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
•
PDF
Portable Document Format
•
ROCMN
Regionaal OpleidingsCentrum Midden Nederland
•
RWI
Raad voor Werk en Inkomen
•
SER
Sociaal Economische Raad
•
SCW
Sociaal Cultureel Werk
•
SJD
Sociaal Juridische Dienstverlening
•
SW
Sociale Werkvoorziening
•
SZW
(ministerie) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
•
TNO
Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
•
UWV
Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen
•
VWS
(ministerie) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
•
VSO
Voortgezet Speciaal Onderwijs
•
WAJONG
Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten
•
WAO
De Wet op de Arbeidsongeschiktheids Verzekering
•
WAZ
Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen
•
WIA
Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen
•
WML
Wettelijk Minimum Loon
46
•
WSW
Wet Sociale Werkvoorzieningen
•
WWB
Wet Werk en Bijstand
47
