Werken aan een veiliger Rotterdam, de aanpak 10. De nalevingsstrategie: integraal samenwerken bij toezicht en handhaving
1 Inleiding Het verbeteren van de veiligheid in de stad is en blijft een van de hoogste prioriteiten van de gemeente Rotterdam. In het nieuwe vijfjarenactieprogramma voor de periode 2006-2010 (‘Samen werken aan veiligheid: voorkomen en handhaven’) staat voortzetting van de succesvolle veiligheidsaanpak centraal. Met als ambitie een beheersing van de veiligheidsproblematiek in de stad in 2010. De afgelopen jaren is op veiligheidsgebied veel bereikt. Overlast en criminaliteit zijn teruggedrongen en steeds minder mensen voelen zich onveilig. Dat blijkt uit de cijfers van de Veiligheidsindex, de thermometer van de veiligheid. Op een schaal van 1 tot 10 is Rotterdam gestegen van 5.6 in 2001 naar 7,2 in 2006. Daarnaast voelen Rotterdammers zich steeds minder vaak onveilig in hun eigen buurt. Goed nieuws dus, maar voor het gemeentebestuur geen reden om tevreden achterover te leunen. Het werken aan een veiliger Rotterdam gaat gewoon door.
Combinatie De Rotterdamse veiligheidsaanpak bestaat uit een combinatie van een gebiedsgerichte en een persoonsgerichte aanpak. De gebiedsgerichte aanpak richt zich op het verbeteren van de veiligheid in vooral de onveilige wijken. Dat gebeurt door toezicht, optreden (interventie) en handhaving, beheer en onderhoud en investeren in mensen en huizen. De persoonsgerichte aanpak is gericht op de belangrijkste dadergroepen: overlastgevende verslaafden, criminele en overlastgevende jongeren, geweldplegers en criminele illegalen. Alle deelgemeenten werken - op basis van afspraken uit zogeheten veiligheidsactieprogramma’s - aan verbetering van de veiligheid in de wijken. Dat gebeurt in intensieve samenwerking tussen gemeentelijke diensten, de politie, het Openbaar Ministerie, woningcorporaties, welzijns- en hulpverleningsorganisaties en ondernemers. In de veiligheidsactieprogramma’s staat concreet hoe de onveiligheid wordt aangepakt. Met strikte handhaving en toezicht, consequent onderhoud en beheer en uitdagende fysieke en sociale investeringen. Verbetering van leefbaarheid en veiligheid gaan daarmee hand in hand. De veiligheidsaanpak is een succes: in Rotterdam zijn nu geen onveilige wijken meer en het aantal probleemwijken is gedaald.
Naleving wetten en regels essentieel Een grote stad als Rotterdam kan niet zonder burgers en bedrijven die hun verantwoordelijkheid nemen. Waar dat niet gebeurt en burgers en bedrijven zich weinig of niets gelegen laten liggen aan wet- en regelgeving, treedt de gemeente hard op. Naleving van wetten en regels is immers essentieel voor een veilig en leefbaar Rotterdam. Doorgaans gaat dit echter niet 2
vanzelf. De gemeente moet telkens aan burgers en bedrijven de juiste prikkels geven om normconform gedrag te bewerkstelligen. Dat gebeurt met de wortel en de stok: aan de ene kant bewustmaking van de regels door voorlichting, aan de andere kant streng optreden tegen overtredingen. Dit gemeentelijk uitgangspunt is vertaald in een nalevingsstrategie. Deze strategie beschrijft hoe de gemeente toezicht en handhaving op bepaalde belangrijke beleidsterreinen organiseert en uitvoert. De strategie richt zich aan de ene kant op het stimuleren, bewust worden en motiveren van burgers en bedrijven om de regels na te leven en aan de andere kant op strikte handhaving van de regels. De nalevingsstrategie speelt op drie beleidsterreinen: bouwen, wonen en milieu. In de praktijk gaat het om de werkvelden van de dS+V (dienst Stedebouw en Volkshuisvesting), de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (Brandweer) en de DCMR Milieudienst Rijnmond.
Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft de rol van handhaving in het taakveld van de gemeente Rotterdam. Drie gemeentelijke diensten hebben, in opdracht van het College, samen een beleid voor de handhaving ontwikkeld dat geresulteerd heeft in het meerjarenprogramma Integrale Handhaving 2005-2010. Doel van de integrale handhaving is het toewerken naar een schone en veilige stad. Dat houdt in aandacht voor het naleven van regels op het gebied van (brand)veiligheid, bouwveiligheid en milieu. Hoofdstuk 3 beschrijft de handhaving op het gebied van bouwen, wonen en milieu. Aangegeven wordt waar de handhaving zich op richt bij de Veiligheidsregio RotterdamRijnmond (Brandweer), de dS+V en de DCMR Milieudienst Rijnmond. Hoofdstuk 4 gaat in op de nalevingsstrategie. Die bestaat uit een strategie voor toezicht, controles, sancties (handhaving) en uitzonderlijke overmacht- en overgangssituaties. Daarnaast bevat de nalevingsstrategie een strategie aanvullende instrumenten, waarbij het gaat om zaken als voorlichting, communicatie, stimuleren en motiveren. Hoofdstuk 5 beschrijft de bestuursrechtelijke sancties bij handhaving als dwangsom, bestuursdwang en het intrekken van een vergunning. Ook de wet BIBOB komt in dit hoofdstuk aan de orde. Hoofdstuk 6 gaat over handhaving in de praktijk. 3
Anuschka Otten
(DCMR Milieudienst Rijnmond):
“Veel geleerd van CMI-brand” Als er één incident is geweest waar de gemeentelijke overheid veel van heeft geleerd, dan was dat de grote brand bij het opslagbedrijf CMI in februari 1996. Omdat bij deze calamiteit in de Keilehaven niet meteen duidelijk was om welke gevaarlijke stoffen het ging – de gegevens daarover ontbraken – ontstond er veel verwarring in de communicatie tussen de verschillende hulpverlenende diensten. "Daaruit heeft de gemeente veel lering getrokken", zegt Anuschka Otten, hoofd van het bureau Handhaving Haven bij de DCMR Milieudienst Rijnmond. Tegenwoordig leveren vrijwel alle bedrijven met gevaarlijke stoffen dagelijks – nu nog onverplicht maar het wordt een verplichting - een journaal aan van wat zij op dat moment in huis hebben. Die gegevens komen in een centrale server terecht. Gecheckt wordt of de meldingen overeenkomen met wat het bedrijf volgens de verleende vergunning mag opslaan. Is dat niet het geval, dan gaat er een belletje rinkelen en gaat er een collega op af. Dat betekent in de praktijk dat, mocht er zich een calamiteit voordoen, DCMR, Brandweer en andere betrokken diensten meteen weten welke gevaarlijke stoffen bij een bedrijf zijn opgeslagen. Dat kan letterlijk van levensbelang zijn, zeker bij een calamiteit van grotere omvang. Volgens Anuschka Otten werkt dit systeem in de praktijk prima. In het begin zijn de bedrijven wat terughoudend geweest. Maar een pilot met een aantal goedwillende bedrijven liep zo soepel dat de verdere uitrol over andere bedrijven als het ware vanzelf ging. Wat ook zeer heeft geholpen is dat de gemeente de kosten van de systeemaanleg bij de bedrijven helemaal voor haar rekening heeft genomen. En omdat de gemeente zich verder strikt houdt aan de regels – het gaat immers om gevoelige bedrijfsinformatie – zijn er nauwelijks bezwaren. "De meeste vinden het prima, de eerste rechtszaak moet dan ook nog komen", zegt Anuschka.
Gevaarlijke stoffen Het werkterrein van Anuschka Otten omvat de haven en met name de opslagbedrijven met gevaarlijke stoffen (de controle op de procesindustrie valt onder de verantwoordelijkheid van de provincie). Naar aanleiding van de ervaringen met de CMI-brand wordt deze bedrijfstak vier maal per jaar gecontroleerd. Jaarlijks vindt een rapportage plaats. Volgens Anuschka Otten is het algemene beeld uit deze rapportages dat de situatie niet onveilig is. Maar het omgaan met gevaarlijke stoffen kan beter. Soms liggen er stoffen bij elkaar die niet bij elkaar mogen liggen, soms wordt het verplichte journaal niet goed bijgehouden. Deze zaken worden meteen onder de aandacht van de verantwoordelijke directie van het bedrijf gebracht. 4
Ieder jaar stap vooruit De DCMR heeft al vele jaren ervaring met handhaven. Niet zo vreemd dat de nalevingsstrategie van de gemeente Rotterdam dan ook voor een groot deel op deze ervaringen geënt is. De samenwerking met de andere diensten verloopt prima, vertelt Anuschka, ieder jaar gaat het beter. Men leert elkaar steeds beter kennen en begrijpen. En ieder jaar wordt er weer een stap vooruit gezet. Nu zijn de diensten bezig met het uitgebreider toepassen van het zogeheten signaaltoezicht, het controleren voor elkaar. Dat houdt weer verband met de door het College voorgestane één loketgedachte: bedrijven moeten niet om de andere dag weer een andere ambtenaar van de gemeente over de vloer krijgen. De controlerende instanties houden elkaar planmatig, op verzoek en op ad-hoc basis op de hoogte van hun bevindingen. Signaleren ze iets wat niet in de haak is, ook al is het niet op hun eigen terrein, dan geven ze dat meteen door. Die werkwijze is uniek voor Nederland en wordt ook door de Rijksoverheid in haar controlebeleid voorgestaan.
Nooit af "Zo werken we gestaag verder", zegt Anuschka, "want het werk blijft doorgaan". Handhaving en controle zijn immers nooit af. Veel profijt heeft ze van het feit dat ze al zestien jaar in het vak zit. Begonnen als inspecteur bij wat toen nog de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond heette, is ze via allerlei functies opgeklommen tot bureauhoofd, verantwoordelijk voor tientallen medewerkers. Gepokt en gemazeld als ze is in de milieuwetgeving heeft de haven op dat terrein voor haar dan ook weinig geheimen meer.
5
2 Naar een integrale handhaving Veiligheidsvraagstukken vormen een belangrijk onderdeel van de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke agenda. Grote rampen, zoals in Enschede en Volendam, hebben de roep om een stringente handhaving van wet- en regelgeving door de overheid sterk doen toenemen. Vrijwel alle gemeenten in Nederland zijn de afgelopen jaren dan ook bezig geweest met het verbeteren van hun handhavingsaanpak. Zo ook de gemeente Rotterdam. In het voorjaar van 2001 heeft het College van B en W een "collegeteam handhaving" in het leven geroepen. Naderhand is de naam hiervan gewijzigd in "collegeteam fysieke veiligheid en handhaving". Met de instelling van het team heeft het College duidelijk gemaakt grote waarde te hechten aan de rol van handhaving in het taakveld van de gemeente. In opdracht van het collegeteam is in 2002 de Kadernota Handhaving Rotterdam opgesteld. Daarin zijn de aanbevelingen van de commissies Oosting en Alders (die de ramp in Enschede en Volendam hebben onderzocht) vertaald naar de Rotterdamse situatie. Concreet leidde dit tot het besluit de meest bij de handhaving betrokken gemeentelijke diensten (Brandweer, dS+V en DCMR) een beleid te laten ontwikkelen voor de handhaving en hen op dit gebied nauw met elkaar te laten samenwerken. Deze samenwerking tussen de diensten kreeg zijn vervolg in het meerjarenprogramma Integrale Handhaving 2005-2010. In dit programma benadrukt het gemeentebestuur de noodzaak van het opstellen van een gezamenlijke handhavingsstrategie van de drie diensten. Die gezamenlijke strategie is er in september 2006 gekomen, in de vorm van een door de Directie Veiligheid opgestelde Integrale Nalevingsstrategie Rotterdam (INR). Deze INR omvat de uitgangspunten van het gezamenlijke handhavingsbeleid, de inhoud van de nalevingsstrategie en de uitwerking van de geïntensiveerde samenwerking op het vlak van toezicht en handhaving. De INR maakt duidelijk welke inspanningen de gemeente Rotterdam verricht om te komen tot een situatie dat burgers en bedrijven de regels naleven, zodat er sprake is van normconform gedrag.
Cruciale voorwaarde Bij het stellen van regels hoort toezien op de naleving daarvan. Bewoners en ondernemers in de stad verwachten van de gemeente dat die tijdig, adequaat en professioneel optreedt tegen overtredingen en misstanden. Dat is een cruciale voorwaarde voor verbetering van de veiligheid in de stad, het heroveren van de publieke ruimte door de overheid en herstel van het vertrouwen van burgers in de overheid. Regels moeten worden nageleefd. Als dat niet vrijwillig gebeurt, gaat het met strikte handhaving: streng, rechtvaardig en zonder aanzien des persoons. Daardoor, zo staat het in het 6
Collegeprogramma, moeten ontduiking van regels en overlast in 2010 sterk zijn verminderd. Vanuit de hele gemeente wordt toegewerkt naar een situatie waarin de gemeente, burgers, bewonersverenigingen, instellingen en bedrijven meer hun eigen verantwoordelijkheid nemen en dus uit zichzelf de regels naleven. De gemeente geeft daarbij het goede voorbeeld.
Schonere en veiligere stad Met de integrale nalevingsstrategie en de nalevingsstrategieën van de betrokken diensten wordt toegewerkt naar een stad die schoner en veiliger is. Dat betekent aandacht voor het naleven van regels op het gebied van (brand)veiligheid, bouwveiligheid en milieu. Burgers en bedrijven moeten weten wat de regels zijn en dat zij zich aan die regels moeten houden. Gemeentelijke diensten oefenen toezicht uit en controleren of de regels worden nageleefd. Die regels staan bijvoorbeeld in de wet of een algemene maatregel van bestuur, in een verordening of in een vergunning. Bij bezwaar- en beroepsprocedures kan worden nagegaan of conform de uitgangspunten uit de nalevingsstrategie is opgetreden.
7
Rob Adams
(Brandweer):
“Samenwerking op gebied handhaving uniek voor Nederland” Rob Adams, hoofd van de afdeling Toezicht, Controle en Handhaving van de regionale Brandweer Rotterdam-Rijnmond, is van meet af aan betrokken geweest bij het opzetten van de nalevingsstrategie. Daardoor heeft hij er als geen ander zicht op. "Uniek voor Nederland" noemt hij het dat drie organisaties (Brandweer, DCMR en dS+V) op het gebied van handhaving met elkaar samenwerken. Volgens Rob gaat het bij de nalevingsstrategie om twee zaken: aan de ene kant geeft de strategie structuur en sturing aan het werk, aan de andere kant biedt ze transparantie voor de te controleren persoon of instantie. Dat betekent dat de inspecteur die op pad gaat zelfverzekerd zijn werk kan doen omdat hij weet waarop hij moet letten en wat er dient te gebeuren in geval van overtreding. Degene die gecontroleerd wordt weet op zijn beurt wat hem te wachten staat bij constatering van een overtreding. Dat varieert van in lichte gevallen een aanmaning om wat niet goed is zo snel mogelijk te herstellen tot in ernstige gevallen een last onder dwangsom of zelfs sluiting.
Een op de twee De Brandweer controleert op de naleving van gebruiks- en gedragsvoorschriften. Bij een op de twee controles blijkt er iets mis, zegt Rob. Dat lijkt veel, maar het kan soms om kleine dingen gaan. Bijvoorbeeld een groen vluchtroutelampje in een ziekenhuis dat niet brandt. Of een krat bier die de vluchtweg in een café blokkeert. Op zich niet iets om de zaak te sluiten maar toch een overtreding. Rob: "Het is net als met de 100 kilometer-grens. Wie harder rijdt begaat een overtreding". In geval van een overtreding krijgt de gebruiker, beheerder of eigenaar een brief met de mededeling dat er iets niet in orde is bevonden en het verzoek om de overtreding binnen een vastgestelde termijn te verhelpen. Ook wordt de overtreder meegedeeld dat er op termijn een nacontrole zal plaatsvinden. In ernstiger gevallen, waarbij sprake is van acuut gevaar, treedt de inspecteur direct ter plaatse op. Alle overtredingen worden door de inspecteur na zijn bezoek in een rapport vastgelegd zodat bij nacontroles gekeken kan worden of de geconstateerde overtreding ook echt verholpen is. Voor een deel worden de controles van tevoren aangekondigd. Wordt bijvoorbeeld het basisonderwijs gecontroleerd, dan krijgen alle scholen een brief en worden ook de besturen op de hoogte gesteld. Dat kan ook niet anders, zegt Rob, want zo’n controlecampagne gaat wel acht weken duren.
8
Duizenden controles Rob Adams werkt bij de Brandweer met twaalf collega’s. Die moeten op hun terrein de klus klaren. Gemiddeld ‘doet’ een inspecteur 500 controles per jaar, inclusief nacontroles. Zodoende worden in de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, waarbinnen de Brandweer opereert, per jaar duizenden controlebezoeken afgelegd. Veel van het werk speelt zich af in de voorbereidende sfeer. Het gaat dan om dossieraanleg, tekeningen en vergunningen. In de nazorgfase moeten brieven worden geschreven en vinden de nacontroles plaats. Al met al zit een inspecteur van de 1300 uren die hij gemiddeld werkt zo’n 550 uren aan zijn bureau. Buiten, dus met controles, brengt hij zo’n 750 uren door.
Uitbreiding De politiek wil, na alles wat er gebeurd is in Enschede en Volendam, de controles uitbreiden, zegt Rob. "We moeten nu veel meer achter muren en plafonds gaan kijken". Maar kan dat allemaal, met eigenlijk maar zo weinig mensen? Het draait om effectiviteit en om efficiency, zegt Rob, maar het werk staat onder druk, zo geeft hij toe. Reden waarom de directie van de Veiligheidsregio voor dit jaar om uitbreiding met vier formatieplaatsen heeft gevraagd. Gezien het belang dat het gemeentebestuur aan handhaving hecht, heeft hij er alle vertrouwen in dat dit verzoek wordt ingewilligd. De nalevingsstrategie van de gemeente Rotterdam moet uiteindelijk natuurlijk leiden tot minder overtredingen. "Waar we nu op 50% zitten, zou het mooi zijn als we op een gegeven moment de 80% halen, aldus Rob Adams.
9
3 Handhaving op het gebied van bouwen, wonen en milieu Op het gebied van bouwveiligheid, brandveiligheid en milieu werken dus drie diensten met elkaar samen: de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (Brandweer), de dS+V (dienst Stedebouw en Volkshuisvesting) en de DCMR Milieudienst Rijnmond. In hun nalevingsstrategieën geven ze aan hoe ze toezicht en handhaving hebben georganiseerd en hoe wordt opgetreden bij niet nakomen van de regels. Die regels hebben betrekking op het beheer en onderhoud van gebouwen, het gebruik van gebouwen, de (brand)veiligheid en het milieu.
Brandveiligheid Handhaving bij de Brandweer vindt plaats op grond van een aantal wetten en verordeningen. Hierbij gaat het om de Brandweerwet 1985, die de zorg voor brandveiligheid opdraagt aan de gemeenten en de Brandbeveiligingsverordening, die het College van B en W aanwijst als bevoegd gezag. Verder om het Besluit Bedrijfsbrandweren, waarin bedrijven die werken met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen of gevaarlijke processen verplicht worden een bedrijfsbrandweer in te stellen. Ook de Woningwet en de Bouwverordening Rotterdam bevatten artikelen met betrekking tot de brandveiligheid terwijl het Bouwbesluit 2003 de bouwtechnische eisen voor nieuwe en bestaande bouwwerken regelt. De Wet Rampen en Zware Ongevallen regelt de informatieverplichting voor inrichtingen en personen in verband met het voorkomen en bestrijden van rampen. Dit wordt verder uitgewerkt in het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen. Op basis van deze wet en besluit kunnen B en W toezichthouders aanwijzen die informatie kunnen afdwingen of onderzoek kunnen instellen bij incidenten. Het Besluit risico zware ongevallen 1999 richt zich op circa 270 bedrijven met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen in het Rotterdamse haven- en industriegebied. Dit besluit stelt vergaande organisatorische eisen aan deze bedrijven. Het besluit is opgehangen aan de Arbowet, de Wet Milieubeheer, de Wet Rampen en Zware Ongevallen en het Besluit Bedrijfsbrandweren. Toezicht door de Brandweer geschiedt samen met de Arbeidsinspectie en de DCMR. Tenslotte opereert de Brandweer met gemeentelijke bevoegdheden die op grond van het Integraal mandaat- en volmachtbesluit 2006 aan de Brandweer zijn gemandateerd. Dit besluit regelt onder andere het afhandelen en eventueel intrekken van gebruiksvergunningen op grond van de brandveiligheidverordening en de bouwverordening, de aanschrijving tot het treffen van voorzieningen om brand te voorkomen, het beoordelen van risico’s bij bedrijven met gevaarlijke stoffen en de inspectie van deze bedrijven.
Deelgemeenten In Rotterdam zijn diverse taken en bevoegdheden op het gebied van bouw- en brandveiligheid door het College van B en W overgedragen aan de deelgemeenten. De deelgemeenten 10
hebben mandaten afgegeven aan de Brandweer, zodat het gemeentelijk beleid op deze terreinen kan worden gevolgd.
Bouwen en wonen Handhaven bij de dS+V richt zich met name op het naleven van wet- en regelgeving die betrekking heeft op het bouwen, slopen en gebruiken van bouwwerken. Deze wet- en regelgeving omvat de Woningwet, de Wet Ruimtelijke Ordening, de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, de Monumentenwet, de Huisvestingswet en de op deze wetten gebaseerde regelingen en / of verordeningen. Hoewel er binnen dS+V een functionele scheiding bestaat tussen handhaving (uitgeoefend door de afdeling Toezicht Gebouwen) en vergunningverlening (afdeling Vergunningen) worden niet alle handhavingstaken uitgevoerd door Toezicht Gebouwen. Immers, bij het beoordelen van een aanvraag voor een vergunning wordt de aanvraag getoetst aan de geldende wet- en regelgeving. En tijdens het realiseren van een bouwplan of de sloop van een bouwwerk wordt gecontroleerd of de bouw of de sloop plaatsvindt volgens de verleende vergunning. Vergunningverlening en toezicht op het realiseren van de vergunningsvoorwaarden is ook handhaven. Het beoordelen van een vergunningaanvraag ligt bij de binnendienst van de afdeling Vergunningen, de controle bij de buitendienst. Verder verleent de dS+V vergunningen die gebaseerd zijn op APV’s, de Drank- en Horecawet en de Wet op de Kansspelen. In dit soort gevallen ligt het toezicht niet bij de dienst maar bij de politie die hierin vaak samenwerkt met de Voedsel- en Warenautoriteit.
Milieu Richtinggevend voor de toezicht- en handhavingstaken van DCMR Milieudienst Rijnmond is de milieuwetgeving, zoals onder andere vastgelegd in het inrichtingen- en vergunningenbesluit. Dit besluit regelt welke bedrijven onder de Wet Milieubeheer vallen. Waarna onderscheid volgt voor vergunnings- en meldingsplichtige bedrijven. Hierin staan de voorschriften waar het bedrijf zich aan moet houden. Het optreden tegen milieuovertredingen is vastgelegd in de sanctiestrategie van de gemeente Rotterdam. In de toezichtstrategie wordt aangegeven hoe ernstig overtredingen zijn.
11
Toon Lambregts
(dS+V):
“Naleefgedrag bij overheidsinstanties moet beter” Wat is nou het belang van integraal samenwerken bij toezicht en handhaven, vragen we aan Toon Lambregts. Hij is bij dS+V als bureauhoofd verantwoordelijk voor het handhavingsteam en is er kort over. "Het belang is dat je als drie diensten (Brandweer, DCMR en dS+V, red) met elkaar en met het gemeentebestuur hebt afgesproken wanneer je optreedt als de regels niet worden nageleefd. En verder dat je helderheid hebt over het gewenste niveau van handhaving van wet- en regelgeving". En werkt dat, is de volgende vraag? Zeker, zegt Lambregts, en hij komt met een eigen voorbeeld om dat te illustreren. "Laatst was ik op het politiebureau aan het Doelwater, waar we nog niet zolang geleden hebben gecontroleerd. Op een van de deuren stond: Svp sluiten i.v.m brandveiligheid. De controle van de Brandweer heeft dus vruchten afgeworpen". Een goede zaak, daar bij de politie, vindt Lambregts, maar helaas nog geen gemeengoed. Integendeel. Tot zijn spijt moet hij constateren dat het naleefgedrag bij overheidsinstanties, niet alleen in Rotterdam maar ook elders in het land, nogal eens te wensen overlaat. Sterker, het is zelfs slechter dan bij particulieren. Dat kan natuurlijk niet, zeker niet omdat overheidsinstanties in dezen een voorbeeldfunctie hebben. Bij constatering van overtredingen laten de samenwerkende controlerende diensten het er dan ook niet bij zitten. Zich beroepend op het in Rotterdam afgesloten ‘handhavingsprotocol gemeentelijke inrichtingen’ wenden ze zich rechtstreeks tot het hoofd van dienst. En dat heeft duidelijk effect, zegt Lambregts.
Risicoprofiel Met de integrale samenwerking op het gebied van toezicht en handhaving houden zich bij de drie betrokken diensten in Rotterdam alles bijeen zo’n 30 personen bezig. Niet echt veel, lijkt het, afgezet tegen duizenden controles. "Klopt", zegt Lambregts, "maar we doen ook niet alles. We kijken vooral naar het risicoprofiel van gebouwen. Honderd procent controle krijgen we nooit. We komen wel op plaatsen waar het ’t meest nodig is". Dat betekent dat gevangenissen, ziekenhuizen en verpleeghuizen, verzorgingshuizen, kinderdagverblijven en andere instellingen waar zelfredzaamheid van de bewoners niet hoog scoort, bovenaan de lijst staan. Bij deze instellingen wordt een keer per jaar of een keer in de drie jaar gecontroleerd.
12
Hoger opleidingsniveau gewenst Moeilijkheid bij de controles is dat voor een goede controle een steeds hoger opleidingsniveau gewenst is. Dat is nu nog lang niet het geval. "Kijk", zegt Lambregts, "voor een winkelcontrole hoef je niet meteen HTS te hebben. Maar wat als je bijvoorbeeld moet controleren bij het Erasmus Medisch Centrum met alle verbouwingen plus nieuwbouw? Bovendien heeft de rapportage van Van Vollenhoven over de Schipholbrand ons geleerd dat er tegenwoordig veel meer achter muren en wanden gekeken moet worden. Zeker als het om aan of op elkaar gestapelde units gaat. Als daar één unit gaat branden, gaat meteen alles branden". Waarmee Lambregts maar wil zeggen dringend behoefte te hebben aan hoger opgeleide medewerkers met specifieke vakkennis. Die moeiteloos in hogere echelons (directie, gemeentebestuur) kunnen optreden en daar de veiligheidsrisico’s duidelijk maken. Maar die mensen zijn niet zo makkelijk te vinden.
Administratieve organisatie aanpassen En nu hij het toch over verbeterpunten heeft, er is nog iets wat Toon Lambregts dolgraag zou willen: een verbetering van de administratieve organisatie. Hoewel de drie diensten gezamenlijk optrekken is het nog steeds zo dat na de controle iedere dienst een eigen brief stuurt. Dat moet anders, vindt Lambregts. "De burger heeft bezoek gehad van één gezamenlijk team. Dan moet hij ook in één brief over de resultaten van de controle geïnformeerd worden". Het lijkt makkelijker dan het is, want het betekent een onderlinge afstemming van planning, dossiervorming en controle. Zoiets gaat langzaam in een ambtelijke wereld. Maar het moet, is de overtuiging van Lambregts. "Daar valt behoorlijk wat te winnen, alleen al uit efficiencyoverwegingen".
13
4 De nalevingsstrategie Zoals in de inleiding al vermeld, rust de nalevingsstrategie op twee pijlers: het bewust maken en motiveren van burgers en bedrijven via informatie en voorlichting om regels na te leven en een strikt optreden tegen burgers en bedrijven die op dit punt hun verantwoordelijkheid niet of niet zo nauw nemen. Doel van de nalevingsstrategie is ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven zich houden aan wet- en regelgeving ter wille van de veiligheid van bewoners en hun omgeving. De nalevingsstrategie is opgebouwd uit twee delen: • Een handhavingsstrategie. Deze regelt toezicht, controles en sancties en omvat ook een regeling voor uitzonderlijke overmacht- en overgangssituaties; • Een strategie aanvullende instrumenten. Hierbij gaat het om zaken als voorlichting, communicatie, stimuleren en motiveren.
Nalevingsstrategie Nalevingsstrategie
Handhavingsstrategie
Aanvullende instrumenten
Toezichtsstrategie Sanctiestrategie Regeling uitzonderlijke overmachts- en overgangssituaties Figuur 1. Schematische weergave van de onderdelen van de nalevingsstrategie
Hierna worden de toezichtstrategie, de sanctiestrategie, de overmacht- en overgangssituaties en de strategie aanvullende instrumenten nader toegelicht. 14
4.1 De toezichtstrategie De toezichtstrategie beschrijft hoe het toezicht op wet- en regelgeving wordt uitgevoerd. Toezicht is een essentiële schakel in de handhaving. Immers, zonder het uitoefenen van toezicht is het bevoegd gezag (de gemeente) onvoldoende op de hoogte van overtredingen. Daarom moet de gemeente, periodiek en met verstand van zaken, erop toezien of de regels ook inderdaad worden nageleefd. De controlefrequenties worden onder meer bepaald door de risico’s in een bedrijfstak (risicoanalyses), door de mogelijke gevolgen van gevaarsincidenten en door de kwetsbaarheid van personen in instellingen, bedrijven en inrichtingen. Toezicht op het naleven van wet- en regelgeving is arbeidsintensief. Bij de inzet van de beschikbare handhavingscapaciteit is het dan ook nodig prioriteiten te stellen. Deze prioriteiten worden ingegeven door wetgeving (bijvoorbeeld de verplichting van de gemeente om te reageren op klachtmelding van burgers), daarnaast worden ze bestuurlijk vastgesteld, bijvoorbeeld in het integraal handhavingsprogramma. Bij de diensten zijn er diverse vormen en soorten van controles, van preventief tot repressief. Bij preventieve controles kan onderscheid worden gemaakt tussen volledige controles, deelcontroles, themacontroles (waarbij gecontroleerd wordt op een specifiek onderdeel of onderwerp zijnde een speerpunt uit het werkprogramma) en opleveringscontroles (waarbij de controle van het gebouw of de inrichting plaatsvindt na vergunningverlening). Bij repressieve controles gaat het om nacontroles (om vast te stellen of de overtredingen zijn beëindigd), controles naar aanleiding van klachten van burgers, controles naar aanleiding van bedrijfsmeldingen of incidenten en controles naar aanleiding van een verzoek, bijvoorbeeld van een interventieteam. Daarnaast zijn er ook nog inventariserende controles, waarbij een bepaald gebied ‘gescand’ wordt op de fysieke staat van onderhoud van gebouwen, wijzigingen in bedrijfsvestigingen, veranderingen van bedrijfsactiviteiten en wijzigingen in bedrijfssituaties. In het kader van de Wet Milieubeheer kunnen dan nog gebiedsgerichte controles plaatsvinden, die bestaan uit milieuvluchten, gebiedsurveillances en transportcontroles.
15
4.2 De sanctiestrategie Dit onderdeel van de nalevingsstrategie gaat over het opleggen van sancties. Wanneer regels niet worden nageleefd en dus uit het toezicht blijkt dat er overtredingen plaatsvinden of hebben plaats gevonden, zal de gemeente consequent handhavend optreden. Worden de regels wel nageleefd, dan zal minder of anders gecontroleerd worden. De handhaving zal zacht zijn waar het kan en hard waar het moet. De sanctiestrategie omvat een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk of strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen, een passende reactie bij overtredingen, een zwaardere reactie bij voortduring van de overtredingen, transparantie over te stellen termijnen voor het beëindigen van overtredingen en over de zwaarte van de sancties en een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden. Er zijn drie bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden: het uitoefenen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en het intrekken van een vergunning of ontheffing. De dwangsom en bestuursdwang zijn de meest gebruikte sanctiemiddelen. In beginsel heeft een dwangsom de voorkeur omdat hiermee de verantwoordelijkheid voor het beëindigen van de overtreding rechtstreeks bij de overtreder wordt gelegd. Bovendien werkt het opleggen van een last onder dwangsom vaak direct. Bestuursdwang wordt alleen toegepast als er sprake is van gevaarssituaties, veiligheidsrisico’s of een algemeen maatschappelijk belang. De sanctiestrategie werkt, afhankelijk van de soort overtreding en de omstandigheden, met een waarschuwende handhavingsbrief waarin een termijn staat waarbinnen de overtreding moet zijn beëindigd. Zonodig volgt daarna de voorbereiding van de handhavingsbeschikking (de bestuurlijke sanctie) en de tenuitvoerlegging daarvan. Soms kan het, bijvoorbeeld bij overtreding van kernbepalingen of bij voortdurende of herhaalde overtredingen, nodig zijn om direct actie te ondernemen. De gemeente neemt dan een handhavingsbeschikking en gaat direct over tot een bestuurlijke sanctie. De sanctiestrategie beschrijft in hoeveel stappen in principe maximaal wordt opgetreden. Maar een beleidslijn kan nooit voor alle situaties gelden. De omstandigheden vragen telkens om een zorgvuldige afweging en een gemotiveerd besluit. Wordt geen besluit genomen, dan wordt dit in het dossier met opgaaf van de redenen vermeld. Handhavend optreden gebeurt in Rotterdam in een samenspel tussen gemeentebestuur en Openbaar Ministerie. Met het Openbaar Ministerie zijn en worden afspraken gemaakt over de situaties waarin bestuursrechtelijke maatregelen worden genomen, een proces-verbaal wordt opgemaakt of beide routes worden bewandeld. Het OM bepaalt wanneer proces-verbaal wordt opgemaakt en welke afdoeningsvorm vervolgens wordt gekozen (transactie, dagvaarding of - voorwaardelijk - sepot). 16
4.3 Overmacht- en overgangssituaties De gemeente is in beginsel verplicht om te handhaven. Alleen in uitzonderlijke omstandigheden (overmacht- en overgangssituaties) kan hiervan eventueel worden afgeweken. In het algemeen geldt dat de gemeente niet handhavend optreedt als het belang van het niethandhaven zwaarder weegt dan het handhaven van de wettelijke normen en het voorkomen van precedentwerking. Het gaat dan om de volgende gevallen: • er is sprake van bijzondere persoonlijke omstandigheden of grote schade; • de overtreding is al lang aan de gang zonder dat de gemeente heeft ingegrepen; • de situatie is vanuit veiligheidsoogpunt verantwoord, handhaven leidt in principe niet tot een verslechtering van de bestaande situatie; • er is sprake van extreme kosten bij handhaving. Voordat de gemeente besluit tot handhaving moet zij eerst beoordelen of de illegale situatie alsnog op korte termijn kan worden gelegaliseerd. Bijvoorbeeld door op korte termijn vergunning of ontheffing te verlenen of door wijziging van regelgeving. Besluit de gemeente na belangenafweging niet te handhaven, dan kan dat alleen als er sprake is van overmacht- of overgangssituaties.
Overmacht Overmacht kan zich voordoen als nader onderzoek nodig is om te bepalen hoe een einde gemaakt kan worden aan de overtreding. Bijvoorbeeld bij financieringsproblemen van enkele panden in een bouwblok. Zou de overtreding opgeheven worden, bijvoorbeeld door sloop van de panden, dan kan dit gevolgen hebben voor de aangrenzende panden.
Overgangssituatie Van een overgangssituatie is sprake als er concreet zicht is op beëindiging van de overtreding dan wel legalisering op korte termijn. Bijvoorbeeld als een medisch instituut in het verleden een tijdelijke vergunning heeft gekregen voor het oprichten van een gebouw, in afwachting van de totstandkoming van de nieuwbouw en door omstandigheden de nieuwbouw vertraagd is en de tijdelijke vergunning is verstreken. In dat geval kan de gemeente, gezien de uitzonderlijke situatie en de tijdelijkheid hiervan, besluiten af te zien van handhaving en de situatie te gedogen. In het algemeen kan gesteld worden dat het uitgangspunt is - zoals ook uit jurisprudentie blijkt - dat in concrete gevallen op basis van belangenafweging moet worden beslist of al dan niet tot handhaving wordt overgegaan. Als tot afzien van handhaving wordt besloten, moet de gemeente een schriftelijke beschikking met voorwaarden afgeven. 17
4.4 De strategie aanvullende instrumenten Ter ondersteuning van de toezichts- en sanctiestrategie wordt de strategie aanvullende instrumenten gebruikt. Deze strategie is gericht op het verbreden van de middelen die ingezet kunnen worden ter bevordering van het naleven van wet- en regelgeving. Uit ervaringen van de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de gemeente met alleen de traditionele wijze van werken de gestelde handhavingsdoelen niet kan realiseren. Het alleen inzetten van harde handhavingsinstrumenten is niet voldoende. Een voorbeeld uit de bouwwereld: in een gebouw zijn zelfsluitende brandwerende deuren maar de gebruikers zetten die deuren stelselmatig in geopende stand vast, omdat ze niet weten of zich niet realiseren waar ze voor dienen. Het hele veiligheidsconcept valt dan in duigen. Wat nodig is, is dat gebruikers zich bewust worden van de effecten van hun dagelijkse handelen. En daar richt de strategie aanvullende instrumenten zich op. Per branche (bouwen, wonen, milieu) wordt aan de hand van een stappenplan bepaald of het zinvol is deze strategie naast de handhavingsstrategie in te zetten. Daarbij tellen zaken mee als de relatie tussen de gemeente en de branche of het bedrijf en de kennis en toepasbaarheid van wet- en regelgeving.
In zeven stappen Om na te gaan of de inzet van de strategie aanvullende instrumenten vereist is kan een 7-stappenplan als leidraad worden gehanteerd. In zeven stappen wordt dan nagegaan of: • wet- en regelgeving wordt nageleefd; • de branche of het bedrijf aanspreekbaar is; • de branche of het bedrijf de regels kent; • de regelgeving praktisch toepasbaar is; • de branche of het bedrijf weet hoe de regels moeten worden nageleefd; • de branche of het bedrijf de regels ook in de praktijk naleeft; • de branche of het bedrijf zelf stappen neemt om wet- en regelgeving na te komen. Op basis van dit 7-stappenplan kan een aantal categorieën worden benoemd waarbij aanvullende instrumenten kunnen worden ingezet. De inzet is gericht op: • het bewust maken van de regels die moeten worden nageleefd; • het uitbreiden van kennis; • het overtuigen van de noodzaak tot naleving; • het motiveren en stimuleren om de regels na te leven; • het zo mogelijk belonen van een pro-actieve houding. Hiernaast een overzicht van de categorieën waarvoor aanvullende instrumenten kunnen worden ingezet. 18
Categorie 0 betreft bedrijven die niet handelen conform wet- en regelgeving en die niet toegankelijk en aanspreekbaar zijn voor de handhavingsorganisatie. In dat geval is er maar één manier: deze bedrijven dwingen tot naleving door inzet van handhavingsinstrumenten. Categorie 1 betreft branches en bedrijven die geen kennis bezitten van de na te leven wet- en regelgeving. In dat geval kan de gemeenten aanvullende instrumenten gericht op bewustwording van wet- en regelgeving inzetten. Het gaat dan bijvoorbeeld om het houden van voorlichtingsbijeenkomsten, het organiseren van opleidingen en cursussen, het publiceren an informatie op internet en het toewijzen van een coach aan een bedrijf of een groep bedrijven die ondersteuning kan bieden bij het naleven van de regelgeving. Categorie 2 betreft branches en bedrijven die er niet van op de hoogte zijn hoe zij de regelgeving kunnen naleven of die hiermee moeite hebben. De aanvullende instrumenten richten zich in dit geval op kennisvergroting. Te denken valt aan individuele mondelinge en schriftelijke voorlichting, het stimuleren van kennisuitwisseling door het houden van rondetafelgesprekken, het publiceren van best practices en het houden van actieweken waarin specifieke aandacht aan bepaalde wet- en regelgeving wordt besteed. Categorie 3 betreft branches en bedrijven die de regelgeving of het beleid niet willen naleven. Aanvullende instrumenten die dan gebruikt kunnen worden zijn gericht op het eenmalig trachten te overtuigen van de noodzaak tot naleving van de wet- en regelgeving. Anders dan in categorie 0 gaat het hier om branches en bedrijven die wel aanspreekbaar zijn. Zij krijgen, voordat de gemeente tot dwang overgaat, eerst een mondelinge of schriftelijke waarschuwing om alsnog de regels na te leven. Categorie 4 betreft branches en bedrijven die wel voldoende kennis bezitten en ook bereid zijn de regels na te leven, maar die hiervoor een stimulans nodig hebben. De aanvullende instrumenten zijn dan gericht op motiveren en stimuleren. Dat kan zijn door het toekennen van subsidies, al dan niet samen met andere overheidsinstanties, het betrekken van de bedrijven bij het ontwikkelen van nieuw beleid, het instellen van een aanmoedigingsprijs voor een innovatief bedrijf, het publiceren van een overzicht van toonaangevende en pro-actief werkende bedrijven en het aangaan van gesprekken om informatie te verzamelen over de belemmeringen voor een pro-actieve houding. Categorie 5 betreft branches en bedrijven die geheel conform wet- en regelgeving handelen. De inzet van aanvullende instrumenten is hier louter gericht op belonen en stimuleren. Te denken valt aan het publiceren van een overzicht van koplopers en het uitreiken van een prijs, het betrekken van deze bedrijven in het ontwikkelen van best practices, het organiseren van bezoeken en ontvangsten bij deze bedrijven en het introduceren van benchmarking. 19
5 Bestuursrechtelijke sancties
Bij de handhaving kan de gemeente gebruik maken van bestuursrechtelijke sancties als dwangsom, bestuursdwang en het intrekken van de vergunning. Daarnaast kan op grond van afspraken met het Openbaar Ministerie in een aantal situaties ook proces-verbaal worden opgemaakt door buitengewone opsporingsambtenaren of aangifte worden gedaan bij de politie. Hieronder gaan we kort in op de verschillende bestuursrechtelijke sancties. Bestuursdwang Bestuursdwang is de handhaving van regels die gebeurt door middel van feitelijk handelen en op kosten van de overtreder. Voordat bestuursdwang gebruikt wordt in het geval de overtreder zelf niet tot naleving komt, neemt de gemeente eerst een bestuursdwangbesluit. Staat het spoedeisend karakter van de situatie dat niet toe, dan wordt achteraf het schriftelijke besluit genomen en medegedeeld. Dwangsom Bij een dwangsombeschikking (last onder dwangsom) is de overtreder per tijdseenheid, overtreding of in een keer een vastgesteld maximaal geldbedrag kwijt, als en zolang de in de beschikking gegeven last (lees opdracht) niet wordt uitgevoerd. De verbeurde dwangsom moet worden betaald aan de overheidsinstantie die tot inning over gaat. Uiteraard blijft de plicht bestaan de regels te gaan naleven. Intrekken vergunning Wordt niet overeenkomstig de (voorwaarden van de) vergunning of ontheffing gehandeld, dan kan de gemeente de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken. Dit instrument wordt bij uitzondering gebruikt en alleen als de andere instrumenten niet werken. Na intrekking moeten de activiteiten door de overtreder zelf worden stilgelegd, anders past de gemeente een dwangsom of bestuursdwang toe. Wet BIBOB Op grond van de sinds 1 juni 2003 van kracht zijnde Wet Bevordering Integriteitsbeoordeling Openbaar Bestuur (BIBOB) heeft de gemeente de mogelijkheid om bij het verlenen van vergunningen eventuele criminele activiteiten van de vergunningaanvrager mee te wegen. Zo kan de gemeente op grond van de wet BIBOB een vergunning weigeren of intrekken als zij vermoedt dat de vergunning gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten of het benutten van (financiële) voordelen uit strafbare feiten. Bedrijven kunnen zo te maken krijgen 20
met een uitgebreide screening bij het aanvragen van een vergunning. Daarnaast kan de gemeente ook besluiten een ondernemer ná het verlenen van de vergunning op te roepen voor een uitgebreide screening. De Wet BIBOB wordt in Rotterdam over de volle breedte toegepast, vooral met betrekking tot horeca-inrichtingen, seksinrichtingen, coffeeshops en speelautomatenhallen. Daarnaast heeft de gemeente een BIBOB Kenniscentrum ingesteld om de wet BIBOB nog beter te kunnen toepassen. Sinds de invoering van de wet is de toetsing van aanvragen veel kritischer geworden. In een aantal gevallen zijn aanvragen voor een vergunning geweigerd. Een BIBOB-onderzoek neemt veel tijd in beslag. Hierdoor moeten exploitanten soms lang wachten op hun vergunning. De gemeente houdt hier rekening mee, maar soms weegt het belang van bescherming van de openbare orde en veiligheid zwaarder.
21
6 Handhaving in de praktijk
Handhaving staat of valt met een eenduidige manier van optreden. Daarom werken de diensten die in de praktijk met handhaving te maken hebben (Veiligheidsregio RotterdamRijnmond, dS+V en DCMR) op dit gebied nauw met elkaar samen. Zo is er een gezamenlijk Meerjarenprogramma Handhaving en wordt jaarlijks een Handhavingsprogramma opgesteld waarin de gezamenlijke prioriteiten worden vastgelegd. De gemeente laat brancheorganisaties doorgaans weten in welke periode er gecontroleerd gaat worden en overlegt daarover met betrokkenen. Overigens wordt niet iedere afzonderlijke controle tevoren aangekondigd). Toezicht en handhaving vinden zo uniform mogelijk plaats, volgens dezelfde nalevingsstrategieën. Verder worden afspraken gemaakt over de controleresultaten. Onderzoek vindt plaats naar de oorzaken van het niet of onvoldoende naleven van de regels en wat kan worden gedaan om het nalevingsniveau te verbeteren. De stedelijke kaders zijn richtinggevend voor toezicht en handhaving bij de deelgemeenten maar bieden voldoende ruimte voor maatwerk. Wanneer zaken niet in orde zijn bevonden, worden bedrijven door de gemeente aangeschreven. Daarbij worden ook de mogelijke gevolgen aangegeven als overtredingen niet tijdig worden gestopt. Controleresultaten in branches en bedrijfstakken worden doorgaans gepubliceerd door de gemeente. Dat gebeurt omdat voor iedereen duidelijk moet zijn wat de stand van zaken is op dit onderdeel van het gebied van veiligheid en milieu. Zonodig geeft de gemeente aan wat de vervolgacties zijn bij bedrijven en instellingen om de veiligheidssituatie te verbeteren.
Kernvoorschriften De drie bij de handhaving betrokken diensten (Veiligheidsregio, dS+V en DCMR) maken afspraken om hun werkwijzen verder op elkaar af te stemmen zodat toezicht en handhaving overal in Rotterdam volgens hetzelfde patroon plaatsvindt. Hierbij richten de diensten zich vooral op de kernvoorschriften. Dat zijn die regels waarvan het essentieel is dat ze worden nageleefd om het beoogde beschermingsniveau te halen. Bij overtreding van de kernvoorschriften volgt forse handhaving, als onderdeel van de sanctiestrategie. Verder hebben de diensten afgesproken op een aantal punten voor elkaar te gaan controleren. Maar ook als er vooraf geen afspraken zijn gemaakt, worden verdachte situaties altijd aan elkaar gemeld. Zo heeft de overheid meer ogen en oren en worden controles efficiënter. Samenwerken bij handhaving betekent dus ook controleren voor elkaar en op dezelfde wijze handhaven. 22
