WERK WAARD(IG) Onderzoek naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente. Rekenkamercommissie Drimmelen

WERK WAARD(IG)

Onderzoek naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente drimmelen

Rekenkamercommissie Drimmelen juni 2007

1

Rekenkamercommissie D.V. Hindriks (voorzitter) Karin van den Berg Corne van Gils J. Praat (vice-voorzitter) Gert-Jan Thijssen Juli 2007

Leden onderzoeksteam: D.V. Hindriks

projectleider/ auteur

W. Schneider

onderzoeker / auteur

Contactpersoon: Drs. D.V. Hindriks (voorzitter rekenkamercommissie) (t) 06 – 518 25 946 (e) [email protected]

2

INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave ...................................................................................................................... 3 Leeswijzer................................................................................................................................ 5 Bestuurlijke Samenvatting................................................................................................. 6 A. Doelgerichtheid .................................................................................................... 7 B. Procedureel............................................................................................................ 7 Aanbevelingen aan de raad ................................................................................... 8 Aanbevelingen aan het College............................................................................ 8 1 Inleiding ............................................................................................................................ 10 1.1 Aanleiding .......................................................................................................... 10 1.2 Onderzoekskader............................................................................................. 10 1.3 Onderzoeksaanpak.......................................................................................... 13 2 Normenkader .................................................................................................................... 15 2.1 Cluster 1 Vragen............................................................................................ 15 2.2 Cluster 2 Vragen.............................................................................................. 16 2.3 Cluster 3 Vragen.............................................................................................. 19 2.4 Cluster 4 Vragen............................................................................................ 19 2.5 Cluster 5 ............................................................................................................. 20 2.6 Social return.................................................................................................... 20 3 Aanbestedingsbeleid Drimmelen................................................................................ 25 3.1 Inleiding ............................................................................................................. 25 3.2 Kaderstellende documenten ........................................................................ 25 3.3 Nota Aanbesteding.......................................................................................... 27 3.4 Intergemeentelijke aanbesteding .............................................................. 31 3.5 Aanbesteding: procedure volgens het Drimmelse boekje ................. 33 3.6 Informatievoorziening aan Raad ................................................................ 34 3.7 Toetsing aanbestedingsbeleid ..................................................................... 34 4. Drie grote projecten ..................................................................................................... 42 4.1 Sociaal/Maatschappelijke zorg. Hulp in de huishouding wmo.......... 42 4.2 Milieubeleid. Aanbesteding inzameling huisvuil .................................... 53 4.3 Verbouwing Dongemondcollege ................................................................. 62 5 Onderhandse bestedingen............................................................................................ 67 5.1 Korte beschrijving........................................................................................... 67 5.2 Bevindingen ...................................................................................................... 67 5.3 Vergelijking aanbesteding grote projecten en onderhandse aanbestedingen .............................................................................................. 70 6 Analyse, conclusies en aanbevelingen ..................................................................... 71 6.1 Analyse ........................................................................................................................... 71 6.2 Aanbevelingen.............................................................................................................. 75 6.3 Bestuurlijk Commentaar ........................................................................................... 78 6.4 Naschrift Rekenkamercommissie ........................................................................... 81 7 Bijlagen .............................................................................................................................. 82 Bijlage 1. Tentatieve berekeningen Social return ........................................ 83 Bijlage 2 Sociaal-economisch profiel van Drimmelen................................. 87 Bijlage 3 Social return bij andere gemeenten............................................... 90 Bijlage 4 Literatuurlijst ......................................................................................... 92

3

4

LEESWIJZER Raadsleden zijn druk bezette mensen. De rekenkamercommissie realiseert zich dat hun tijd beperkt is. Voor het voeren van de discussie over het aanbestedingsbeleid is het lezen van alle ruim 80 pagina’s niet vereist. Hieronder geven we in volgorde weer wat de belangrijkste onderdelen van het rapport zijn. In de bestuurlijke samenvatting vindt u een samenvattin g van de bevindingen, de analyse op hoofdlijnen en de achtergrond van de aanbevelingen. Het hoofdstuk eindigt met de aanbevelingen waardover van de raad een oordeel wordt gevraagd. De bestuurlijke samenvatting is gebaseerd op de analyse, conclusies en aanbevelingen van hoofdstuk 6. In dat hoofdstuk worden de onderzoeksvragen aan de hand van normen, bevindingen en een oordeel beantwoord. Op grond van de getrokken conclusies worden aanbevelingen gedaan. U vindt er de onderbouwing van de conclusies en de aanbevelingen. In de hoofdstukken 3, 4 en 6 vindt u de bevindingen met betrekking tot het aanbestedingsbeleid in algemene zin, de onderzochte drie grote projecten en de onderzochte onderhandse aanbestedingen. Per hoofdstuk worden de bevindingen getoetst aan normen waaraan het aanbestedingsbeleid zou moeten voldoen. De in hoofdstuk 3 tot en met 6 gehanteerde normen zijn afgeleid uit bronnen en dienen om de vragen te kunnen beantwoorden. De verantwoording van het gehanteerde normenkader vindt u in hoofdstuk 2. De rekenkamercommissie wil relevante onderzoeken doen die leiden tot verbetering. Daarom stelt ze zichzelf de eis dat er sprake moet zijn van een concrete probleemstelling en bijbehorende onderzoeksvragen. De beschrijving daarvan treft u aan in hoofdstuk 1 Inleiding. De bijlagen tenslotte bevatten meer gedetailleerde informatie en onderbouwing voor hen die zich verder in het onderwerp willen verdiepen. Als bijlage is een globaal overzicht gegeven van mogelijke c.q. potentiële sociale en financiële voordelen indien social return meer in het toekomstige aanbestedingsbeleid van de g emeente Drimmelen wordt toegepast. Andere bijlagen zijn: “Het sociaal-economische profiel van Drimmelen” en “Benchmarking: social return bij andere gemeenten”. Voor degenen onder u die zeer weinig tijd hebben volstaat het lezen van de bestuurlijke samenvatting. Anderen kunnen wellicht volstaan met het daarnaast lezen van hoofdstuk 6 analyse, conclusies, aanbevelingen, het Bestuurlijk Commentaar en de Naschrift van de Reke nkamercommissie. Alle overigen wensen we veel leesplezier vanaf pagina 1 tot en met de laatste!

5

BESTUURLIJKE SAMENVATTING De gemeente Drimmelen koopt jaarlijks circa € 16 miljoen in aan diensten en werken. De administratieve organisatie rond die geldstroom is volgens de accountant goed op orde. Deloitte schrijft in haar rapportage over 2006 aan de raad “In het algemeen is ons beeld van de financiële beheersing in Drimmelen positief” en “de uitgevoerde interne audits en de versla glegging daarover zijn van een goed niveau”, “het jaarrekeningtraject is relatief soepel verlopen”. Deloitte vindt het een compliment aan de organisatie waard. Dat was dan ook niet de reden dat de rekenkamercommissie haar eerste rapport wijdt aan het aanbestedingsbeleid. De aanleiding vo or de rekenkamercommissie was veel meer de vraag of inkopen en aanbesteden kan bijdragen aan bredere doelen, zoals “social return”. Tijdens het onderzoek is tevens gekeken of het aanbestedingsbeleid de toets der kritiek kan doorstaan en is gekeken of ambtelijk conform het beleid wordt gehandeld. Dat sluit tegelijk aan bij de belangrijkste kritische kanttekening uit hetzelfde rapport van Deloitte. Die gaan over het niet volgen van de EU aanbestedingregels en het niet volgen van het interne inkoopen aanbestedingsbeleid. Die kritische kanttekeningen blijken terecht te zijn. De rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat het ontbreekt aan duidelijke meetbare doelen, dat de nota aanbesteden onvoldoende verankerd is in de organisatie, dat niet voldoende zichtbaar volgens de nota wordt gehandeld en dat het ontbreekt aan transparantie en verantwoording. Het college heeft volgens de rekenkamercommissie aanbestedingen niet voldoende actief gevolgd. De raad is niet vo ldoende betrokken bij het beleid, maar heeft ook zelf te weinig initiatief ontplooid. Daarnaast meent de rekenkamercommissie dat het aanbestedingsbeleid op enkele punten verbeterd kan worden. Nu de administratieve organisatie goed op orde is bestaat de ruimte om met enkele gerichte maatregelen ook dit onderdeel te verbeteren. De rekenkamercommissie denkt dat daarmee wellicht tevens aanzienlijke financiële voordelen bereikt kunnen worden. Voor het doen van harde uitspraken zou een diepgaander onderzoek nodig zijn, maar in potentie zou het om € 0,5 miljoen tot maximaal € 1 miljoen kunnen gaan. Social return, de primaire aanleiding voor dit onderzoek, wordt in Drimmelen nog niet gekoppeld aan het aanbestedingsbeleid. Deze term heeft betrekking op: Ø de mogelijkheden die de gemeente biedt aan lokale ondernemers om een aanbesteding te gunnen Ø de inschakeling van inwoners van Drimmelen in het arbeidsproces die een (relatieve) achte rstand op de arbeidsmarkt hebben (zoals personen in de Wet Werk en Bijstand, schoolverlaters, oudere werklozen) bij gemeentelijke aanbestedingen. Of inschakeling van inwoners met een achterstand op de arbeidsmarkt alsnog gekoppeld moet worden aan het aanbestedingsbeleid is een politieke vraag die de rekenkamercommissie niet kan beantwoorden. In dit rapport is wel zichtbaar gemaakt welke mogelijkheden er binnen de geldende weten regelgeving zijn. Die mogelijkheden blijken ruimschoots aanw ezig te zijn en worden elders al toegepast. De rekenkamercommissie heeft daarnaast een te ntatieve 1 rekensom gemaakt over de potentiële baten. Die berekening duidt op een pote ntieel voordeel tussen € 120.000 en € 760.000. Daar staat het risico van een hogere prijs (1% is circa € 160.000) tegenover. De sociale baten in de vorm van werkgelegenheid voor mensen uit Drimmelen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt zijn beschreven. De uiteindelijke

1

Tentatief staat voor zeer voorlopig en omgeven van ruime marges. De uitkomsten zijn slechts indicatief. Ze vloeien wel logisch voort uit de aannamen.

6

afweging of de mogelijkheden benut dienen te worden of niet laat de rekenkame rcommissie graag aan de raad over. Bij het onderwerp “social return” hoort ook het, binnen de wettelijke mogelijkheden en beperkingen, inschakelen van lokale ondernemers. De rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat dit onderwerp leeft binnen de organisatie. Waar mogelijk wordt aan lokale ondernemers de kans geboden. Structureel is het niet verankerd. Zo is er geen actief beleid om lokale ondernemers uit te nodigen voor de gehanteerde shortlists. Ook zijn de shortlists onvoldoende transparant en toegankelijk. Omdat een centraal overzicht van aanbestedingen ontbreekt, is het voor ondernemers niet eenvoudig om actief te reageren op kansen bij de gemeente opdrachten te verwerven. De rekenkamercommissie pleit op grond van het onderzoek voor een actievere opstelling van het college ten aanzien van het aanbestedingsbeleid en ten aanzien van social return. Deze opstelling verhoogt de doeltreffendheid van het aanbestedingsbeleid. Mogelijke middelen hiertoe zijn: * Het opnemen van een sociale paragraaf in de Nota Aanbesteding * Het formuleren van een beleid ten aanzien van de shortslist (publiciteit, toelatingseisen, verwijdering van de lijst, herkansingsmogelijkheden) * Betere controle en toezicht op het gemeentelijke aanbestedingsbeleid in de praktijk (Inrichten centraal overzicht inkoop en aanbestedingen, Het Inkoopbureau verplicht meer inschakelen, meer (tussentijdse) evaluaties aan de raad sturen) Er zijn vier categorieën van aanbestedin g: gunning uit de hand, onderhands, openbaar en Europees. De meeste beleidsruimte voor de gemeenten zit volgens het onderzoek bij de kle inere aanbestedingen. In de nabije toekomst zal deze ruimte overigens afnemen omdat de drempelbedragen voor Europese en openbare aanbestedingen lager zullen worden. Met behulp van een normenkader werd een drietal grote aanbestedingen getoetst. Het betrof de Hulp in de Huishouding in het kader van de WMO, de afvalinzameling van het Huisvuil en de verbouwing van het Dongemondcollege. Voorts werd het beleid ten aanzien van enkele kleinere (onderhandse) aanbestedingen globaal getoetst aan dit normenkader. Samengevat laat het onderzoek het volgende beeld zien:

A. Doelgerichtheid 1. bij de onderzochte aanbestedingen laat de gemeenten zich leiden door “laagste prijs”, economisch meest voordelige aanbieding” en de “prijs kwaliteit -verhouding”. Hiermee voldoet de gemeente aan de normen van de Nota Aanbesteding. 2. Social return (zowel de gunning aan lokale bedrijven én de inzet van mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt) speelde een ondergeschikte rol. De Nota Aanbesteding formuleerde geen expliciete, aanvullende doelen ten aanzien social return. In de Programma’s van Eisen of Bestekken werd (behoudens bij Hulp in de Huishouding) social return niet als aanvullend doel of als belangrijke eis gesteld.

B. Procedureel 3. De onderzochte aanbestedingen voldeden aan de door de EU- en de Nederlandse wetgeving gestelde normen. 4. Bij de onderhandse bestedingen werd gebruik gemaakt van shortlists. Daarmee loopt Drimmelen voorop. Onduidelijk is in hoeverre door middel van deze lijsten voldoende concurrentie aanwezig is. Vooralsnog lijkt het erop dat de dynamiek niet structureel is georganiseerd. De Rekenkamercommissie heeft geen grote afwijkingen aangetroffen. Tegelijk is het aanbestedingsbeleid nog onvoldoende in de organisatie verankerd zoals blijkt uit ontbrekende evaluaties en informele toepassing van formele instrume nten. Er bestaat geen totaal overzicht

7

van de aanbestedingentrajecten. Een centraal meldpunt met overzicht van alle inkoop en aanbestedingstrajecten ontbreekt. Het Inkoopbureau wordt in een relatief klein deel van de gevallen ingeschakeld. Wanneer dat wel gebeurt, zijn de resultaten positief tot zeer positief. Voorts is er te weinig toezicht op de naleving van het aanbestedingsbeleid door de Raad en het college. Gebrekkig toezicht wordt veroorzaakt door het ontbreken van een actieve opste lling van College en Raad ten aanzien van bijvoorbeeld evaluaties. Tegen deze achtergrond doet de Rekenkamercommissie een aantal aanbevelingen. Zo kan de raad na een politieke afweging van voor- en nadelen overwegen om een sociale paragraaf (en een over duurzaamheid) in de Nota Aanbesteding met meetbare criteria op te nemen. Drimmelen loopt voorop met het gebruik van shortlists. Het is de moeite waard om de dyn amiek bij de shortlists meer inzichtelijk te maken door onafhankelijke toetsing in te stellen. We bevelen aan om een (actief) toelatingsbeleid te formulieren: crit eria op te stellen voor het toelatingsbeleid, waardoor helder is wanneer men tot de shortlist of een leverancierslijst wordt toegelaten of verwijderd, en wanneer men een herkansing krijgt. In het kader van het actieve beleid is het voorts te overwegen om in de gemeentelijke exte rne communicatie aanbestedingen een prominentere plaats te geven. Actiever beleid ten aanzien van social return brengt in potentie minder sociale en financiële kosten met zich mee. De Rekenkamercommissie heeft in een globale schets aangegeven dat sociaal potentieel aanwezig is. Door dit te benutten zijn er voordelen te behalen. De gemeente Drimmelen kan bij de kleinere gemeenten hierbij ook een voortrekkersfunctie vervullen.

Aanbevelingen aan de raad 1.

2. 3.

De Rekenkamercommissie adviseert de Raad om een besluit te nemen over de wenselijkheid Social return op te nemen in het inkoopbeleid. Indien de Raad social return als aanvullende norm in het beleid wil opnemen, is het wenselijk om: Ø Een sociale paragraaf in de Nota Aanbesteding op te nemen met specifieke en meetbare normen Ø Een eenduidige definitie voor het begrip 'locale leverancier” of 'lokale ondernemer” te formuleren. De Rekenkamercommissie adviseert de raad om een richtinggevende uitspraak te doen over de inschakeling van het Inkoopbureau De Rekenkamercommissie adviseert de Raad en het College om de evaluaties actief te behandelen en zo beter toezicht te houden op de naleving van het aanbestedingsbeleid.

Aanbevelingen aan het College 4. 5. 6. 7.

8.

2

Zet een centraal contractenbeheersysteem op. Stel een (verplicht) centraal meldpunt voor inkooptrajecten vanaf euro € 10.000 in waarmee overzicht ontstaat van de grootste inkooptrajecten binnen de gemeente. Toets jaarlijks de gebruikte inkoop-shortlists en rapporteer daarover aan college en Raad. Leg een gemakkelijk (via Internet) toegankelijke centrale lijst van geïnteresseerden aan. We adviseren het college om jaarlijks de lokale ondernemers te benaderen met de uitnodiging om zich als geïnteresseerde in te schrijven. Raadpleeg het Inkoopbureau bij alle aanbestedingen boven euro € 10.000 en schakel het Inkoopbureau waar mogelijk in. Vanaf een nader, op basis van de 80/20 regel2, te bepalen grens, dient het Inkoopbureau verplicht ingeschakeld te worden.

20% van de inkopen vertegenwoordigen 80% van de omzet. Met een frequentiegrafiek is daar eenvoudig inzicht in te krijgen

8

9

1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Door de diverse fracties zijn onderwerpen aangedragen die in aanmerking kunnen komen voor nader onderzoek door de Rekenkamercommissie. Op grond van de input van deze fra cties heeft deze commissie een afweging gemaakt en gekozen voor een quickscan voor het aanbestedingsbeleid en een groot onderzoek met betrekking tot het groenonderhoud. Er is gekozen voor deze benadering om eerst e rvaring op te doen 3. In het Collegeprogramma 2002 – 2006 “Passende Ambities” werd het onderwerp aanbestedingsbeleid niet expliciet genoemd 4. Dat is eveneens het geval in het vigerende coalitieprogramma “Samen realistisch vernieuwen”. Zoals blijkt uit een eerste verkenning heeft het aanbesteden door de gemeente in de publieke opinie (plaatselijke en regionale pers) de laatste jaren weinig publiciteit g ekregen. In het kader van dit onderzoek willen de leden van de Rekenkamercommissie nagaan wat de mogelijkheden en de “opportunities” van lokale bedrijven zijn om gemeentelijke opdrachten te verwerven. Tevens leeft bij deze leden de vraag in hoeverre bij het aanbestedingsbeleid rekening wordt gehouden met maatschappelijke effecten, waarbij met name wordt gedacht aan social return, dat wil zeggen: het stellen van sociale voorwaarden bij aanbestedingen om de regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of geregistreerde werkzoekenden, personen met een indicatie voor de Sociale Werkvoorziening of leerlingen aan een werkplek te helpen. Met deze insteek komen bij de leden van de Commissie de volgende vragen boven: welke kansen biedt het gemeentelijk beleid aan lokale ondernemers om ingeschakeld te worden bij gemeentelijke projecten in Drimmelen? Welke kansen worden geboden aan in Drimmelen wonende werklozen en mensen die een achterstand op de arbeidsmarkt hebben?

1.2 Onderzoekskader 1.2.1 Probleemstelling De Rekenkamercommissie heeft een klein onderzoek verricht naar het gemeentelijke aanbestedingsbeleid. Op basis van de gevoelens die in de Raad leven, heeft ze onderzocht hoe de gemeente waarborgt dat de gewenste resultaten via de aanbesteding bereikt worden, hoe de controle op deze resultaten plaatsvindt, of het aanbestedingsproces op een open wijze plaatsvindt. De probleemstelling luidt derhalve: Voldoet het aanbestedingsbeleid van de gemeentelijke overheid aan de eisen van doeltreffendheid?

3 4

Zie verslagen Rekenkamercommissie 23 januari 2007 en 28 december 2006 http://drimmelen.shared.1eeurope.nl/bis/documenten/coalitieprogramma2002.2.pdf

10

In de huidige weten regelgeving wordt gesproken over ‘doeltreffendheid van beleid’, een uitdrukking die betre kking heeft betrekking op de beleidseffecten (outcome). Effecten zijn de gevolgen van het beleid die merkbaar zijn in de maatschappij. Wanneer beleid doeltreffend is, betekent dit dat de door de overheid getroffen maatregelen de gewenste gevolgen hebben in de maatschappij. Doeltreffendheidonderzoek is derhalve een onderzoek naar de vraag in hoeverre met het gemeentelijk beleid de gewenste beleidsresultaten worden bereikt. Algemeen In zijn algemeenheid gaat het bij onderzoeken naar de doeltreffendheid van beleid om twee – met elkaar verbonden – vragen 5: 1. In hoeverre is de realisatie van het doel op het conto te schrijven van de ingezette instrumenten en middelen? 2. Welke verklaringen zijn te geven voor de geconstateerde (in)effectiviteit?

Bron: Handleiding Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, Algemene Rekenkamer, blz. 81

Alle doelstellingen moeten expliciet zijn gemaakt. Met het opstellen van de specifieke

doel-

stellingen, weet de raad welke activiteiten moeten worden uitgevoerd en welke resultaten en effecten worden beoogd. Wanneer geen specifieke doelstellingen worden opgesteld, kunnen resultaten niet kritisch worden getoetst en kan er tussentijds niet worden bijgestuurd. In onderzoeken naar doeltreffendheid stellen de onderzoekers vast of: §

de doelstellingen van het college meetbaar en tijdsgebonden zijn

§

alle doelstellingen specifiek geëxpliciteerd zijn

§

activiteiten, resultaten en effecten zijn benoemd 6

De volgende deelvragen zijn hiertoe opgesteld : A. Doelen •

Heeft de gemeentelijke overheid een geformuleerd aanbestedingsbeleid? •

Welke doelen worden in dit beleid gesteld? Wordt gekeken naar ethische, id eele en economische doelen?

•

Zijn bij de gunning- en sele ctiecriteria en Programma van Eisen ethische en ideële doelen opgenomen? Maakt “social return” onderdeel uit van deze doelen?

5

Handleiding Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid, Algemene Rekenkamer

6

Startnotitie onderzoek verzelfstandiging organisatieonderdelen 2006

11

•

In hoeverre dingen lokale ondernemers mee? Wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren voor deze ondernemers bij de gunning?

B. Activiteiten •

In hoeverre is er vanuit het bestuur (college en raad) toezicht op de naleving van het aanbestedingsbeleid? •

Wordt er verantwoording afgelegd via een evaluatie of tussenrapportages aan de raad?

•

Hoe verloopt het proces van aanbesteding? •

In hoeverre vindt een intergemeentelijke aanbesteding plaats?

C. Effecten •

Wat zijn de meetbare maatschappelijke effecten?

D. Aanbevelingen •

Welke aanbevelingen kunnen voor de toekomst worden gegeven?

1.2.2 Afbakening Het onderzoek richt zich op het gemeentelijke aanbestedingsbeleid in de periode 2004-2006. Indien nodig, wordt gebruikt gemaakt van historische data van vóór 2004. De Rekenkame rcommissie realiseert zich dat bij de gemeentelijke gunning niet alleen naar het lokale werkgelegenheid belang zal zijn gekeken. Wel is belangrijk om te onderzoeken hoe zwaar dit belang in het afwegingsproces van de gunning was. Er is gekozen voor een bescheiden opzet. Er worden drie projecten onderzocht: Hulp in de Huishouding, de inzameling van het huisvuil en de verbouw van het Dongemondcollege. Ter vergroting van de validiteit van de uitko msten van het onderzoek dat bij deze drie projecten wordt uitgevoerd, worden deze uitko msten vergeleken met de uitkomsten van een verkenning bij vier onderhandse aanbestedingen 7. Het onderzoek vindt plaats in de periode 2004-2006 met de nadruk op 2006. Dit heeft te maken met het feit dat het beleidskader over aanbesteding (Nota Aanbesteding) in 2005 door de Raad is vastgesteld. De informatie is verkregen uit het bestuderen van door de Raad goedgekeurde documenten, literatuur en gesprekken met stakeholders (ambtenaren, externe adviseurs en belanghebbenden). Ook raadsnotulen en verslagen van commissievergaderingen werden geraadpleegd. Onderzoekstechnisch is het overigens een nadeel dat de verslagen van de commissieverg aderingen beknopt waren/zijn, waardoor mogelijk relevante informatie niet kon worden opgespoord. Geluidsopnamen van deze commissievergaderingen (van voor september 2005) ko nden ook niet worden afgeluisterd omdat ze bij de griffie niet beschikbaar waren. In verband met de verhuizing van het oude naar het nieuwe gemeentehuis zijn deze opnamen opgeruimd. Volgens de griffier was er het kader van de archivering geen wettelijke bewaarplicht.

tijdens de cursus Rekenkamercommissie van de NVRR aan de Erasmus Universiteit (april 2007) is de methode van een controlegroep bepleit door Gerard Bukkems, werkzaam bij de Algemene Rekenkamer 7

12

De uitgebreide besluitenlijsten zijn volgens de griffier voldoende om informatie te verkrijgen 8.

1.3 Onderzoeksaanpak 1.3.1 Algemeen Aanbesteden houdt het uitnodigen in van twee of meer ondernemers om deel te nemen aan een procedure, met als doel het doen van een aanbod (offerte) voor de uit voering van een opdracht. Doel is om het inkoopproces transparant, objectief en non-discriminatoir te laten verlopen 9. Globaal zijn er voor een overheid vier vormen van marktbenadering met bepaalde drempelbedragen. Iedere gemeente is vooralsnog vrij om eig en drempelbedragen op te stellen. Uitsluitend het drempelbedrag waarboven Europees aanbesteed moet worden staat vast. De vier vormen zijn: 1. Gunning uit de hand: de overheidsorganisatie kiest zelf een leverancier uit. Hier is dus geen sprake van concurrentie tussen leveranciers. Her betreft hier kleine drempelbedragen voor leveringen en die nsten .

2. Onderhands aanbesteden: aanbesteden zonder een openbare aankondiging. Er is beperkte concurrentie tussen een aantal zelfgekozen leveranciers. Een variant op Onderhands aanbesteden is het meervoudig onderhands aanbesteden: bij minimaal drie ondernemers worden offertes opgevraagd .

3. Openbaar aanbesteden: de overheidsorganisatie plaatst nationaal een aankondiging voor een opdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle leveranciers uit het land. 4. Europees (openbaar) aanbesteden (openbaar aanbesteden conform de Europese aanbestedingsrichtlijnen): de overheidsorganisatie plaatst op Europees niveau een aankondiging voor een o pdracht. Er is vrije concurrentie tussen alle EU-leveranciers. In principe worden alle vier vormen van marktbenadering in dit onderzoek betrokken, inclusief de eventuele gehanteerde grenzen (drempelbedragen). Daarbij dient aangetekend te worden dat –gelet op de geringe omvang van de aanneemsom- bij de gunning uit de hand het maatschappelijke effect gering zal zijn. Twee voorbeelden van drempelbedragen zijn: 1. Dordrecht: Aanbestedingsvorm

Werken

Leveringen

Diensten

8

Mail Griffier dd. 23 april 2007 Handreiking voor een Collegebesluit inzake koop en aanbesteding, Europa Decentraal, ministerie BZK, 2004 blz. 9 9

13

Europees

> EUR 5.278.000

> EUR 211.000

> EUR 211.000

Openbaar (met voorselectie)

> EUR 140.000

> EUR 140.000

> EUR 140.000

Meervoudig onderhands

> EUR 35.000

> EUR 35.000

> EUR 35.000

Eén op één via offertemethode met

< EUR 35.000

< EUR 35.000

< EUR 35.000

één gegadigde (enkelvoudige uitnodiging)

2. Het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven 1 . Gunning uit de hand vindt plaats: a. bij leveringen en diensten tot een bedrag van € 25.000; b. bij werken tot een bedrag van € 25.000; 2. Onderhandse aanbesteding vindt plaats: a. bij leveringen en diensten van € 25.000 tot een bedrag van € 100.000; b. bij werken van € 25.000 tot een bedrag van € 400.000; 3. Openbare aanbesteding vindt plaats: a. bij leveringen en diensten van € 100.000 tot het wettelijke minimumbedrag voor Europese aanbesteding; b. bij werken van € 400.000 tot het wettelijke minimumbedrag voor Europese aanbesteding; 4. Europese aanbesteding vindt plaats: a. bij leveringen vanaf het wettelijke minimumbedrag voor Europese aanbesteding; b. bij diensten vanaf het wettelijke minimumbedrag voor Europese aanbesteding; c. bij werken vanaf het wettelijke minimumbedrag voor Europese aanbesteding. Bron: Besluit Inkoop en Aanbesteding SRE

14

2 NORMENKADER De rekenkamercommissie hanteert

een normenkader waaraan het aanbestedingsbeleid is

getoetst. In deze paragraaf worden de normen gerelateerd aan de onderzoeksvragen en voorzien van een korte toelichting. Daarbij wordt de bron/de vindplaats van de norm vermeld. Ook wordt aangegeven op welke manier de norm wordt geoperationaliseerd.

2.1 Cluster 1 Vragen Heeft de gemeentelijke overheid een geformuleerd aanbestedingsbeleid? Welke doelen worden in dit beleid gesteld? Wordt gekeken naar ethische, ideële en economische doelen? Norm 1 De Raad stelt meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast. Deze doelen zijn vastgelegd in kaderstellende documenten, zoals beleidskaders, meerjarenprogramma’s. Specificatie De raad dient beoogde maatschappelijke effecten vast te stellen, in de vorm van doelen. Kaderstellende documenten moeten expliciet aan de gemeenteraad ter goedkeuring zijn vastgelegd. Vervolgens dient het college van B&W de door de raad beoogde maatschappelijke effe cten te vertalen naar beoogde resultaten en neer te leggen in een of meerdere beleid snota’s. De bestekvoorwaarden bij de specifieke aanbestedingen dienen aan te sluiten op deze n ota’s. In de offerteaanvraag moeten meetbare doelen staan in de vorm van beoogde resultaten. In de aanvraag moet de informatie staan aan de hand waarvan de indicatoren kunnen worden gemeten. Tenslotte dient de offerte de ondernemers te noemen die hebben ingeschreven of zijn benaderd en geeft aan hoe die een bijdrage leveren aan de beoogde maatschappelijke effecten. De bron van de norm is afkomstig van de Algemene Rekenkamer. De Raad heeft een kaderstellende rol. Hij heeft hierbij de rol om de doelstellingen van het aanbestedingsbeleid vast te stellen. Om gericht verantwoording af te l eggen dient het beleid toetsbare doelen te bevatten. De Algemene Rekenkamer gaat hierbij uit van specifieke, meetbare doelen, die expliciet in het beleid zijn genoemd 10. De Algemene Rekenkamer ondersteunt de gedachte dat a lleen achteraf kan worden bepaald o f een doel is bereikt indien vooraf de doelen, prestaties en budgetten duidelijk zijn omschreven11. De doelen dienen volgens de Algemene Rekenkamer in een beleidsperspectief te staan en expliciet benoemd te zijn.

10

Zie bijv. Rekenkamerrapport Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording Verantwoorden over

beleid; Kamerstuknr. 26573 nr. 26 11

VBTB-toets regeerakkoord 2002; Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28793, nr. 2

15

De operationalisering van de norm vindt pla ats door in kaderstellende nota’s terug te vinden of er een aanbestedingsbeleid is, of dit beleid past in het kader van de werkgelegenheids-

politiek van de gemeente, wat de doelen van het aanbestedingsbeleid zijn, en in hoeverre social return teru gkomt in het aanbestedingsbeleid .

2.2 Cluster 2 Vragen Zijn bij de gunning- en selectiecriteria en Programma van Eisen ethische en ideële doelen opgenomen? Maakt “social return” onderdeel uit van deze doelen? In hoeverre dingen lokale ondernemers mee? Wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren voor deze ondernemers bij de gunning?

Norm 2 De algemene beginselen van het aanbestedingsrecht dienen te worden nageleefd.

Specificatie Deze norm is terug te vinden in de Europese en Nederlandse regelgeving. De algeme ne beginselen betreffen minimaal: •

transparantie (van de inkoopprocedure, duidelijk moet zijn wat gevraagd wordt en wat de voorwaarden zijn, keuzes dienen te worden vastgesteld en te worden gemotiveerd).

•

(een passende mate van) openbaarheid; (geïnteresseerd e aanbieders moeten redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van het voornemen tot het plaatsen van een opdracht);

•

non-discriminatie van de EU-lidstaten

De operationalisering van deze beginselen vindt plaats door de mate van openheid te meten van het aanbestedingstraject bij de drie gekozen projecten. Indicatoren voor deze openheid zijn bijv.: het aantal inschrijvers (afhankelijk van de marktvorm), de publicatievorm van de openbaarheid/bekendheid van de leverancierslijst en de shortlist, (website, flyers, presentaties aan MKB door de gemeentelijke overheden) de mate van concurrentie en aanvullende eisen die de gemeente aan aanbieders stelt.

2.2.1 Non-discriminatie Internationaal De Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn onder andere opgesteld om binnen de Europese Unie de vrije concurrentie te stimuleren. Daarnaast zou een goede toepassing van de richtlijnen opdrachtgevers moeten brengen tot een professioneler inkoopproces, waarbij integriteit van het bestuur, transparantie en het verkrijgen van het beste product tegen de voordeligste prijs (besparingen én efficiëntie derhalve) hoog in het vaandel staan.

16

In de praktijk betekent toepassing van de richtlijnen, dat - voordat decentrale overheden contracten sluiten voor de uitvoering van (bouw)werken, voor leveringen of voor dienstverlening - moet worden bekeken of de desbetreffende opdracht volgens een Europese procedure aanbesteed dient te worden. De Europese Unie heeft de wetgeving ten aanzien van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten vereenvoudigd. In het kader van deze herziening, die voor de lidstaten van de Europese Unie geldt, zijn de vier Europese richtlijnen tot twee wetsteksten samengevoegd, namelijk: •

Richtlijn 2004/18/EG voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten

•

Richtlijn 2004/17/EG voor de "specifieke sectoren", water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten 12.

Voor het onderzoek is alleen de eerste Richtlijn van belang, omdat het geen overheidsopdrachten in de sfeer van specifieke sectoren betreft. Bij het bepalen van de waarde van de opdracht dient de volledige omvang van de behoeftestelling als uitgangspunt te worden genomen. Er mag niet een bepaalde ramingmethode worden gekozen met het doel om de opdracht onder de vastgestelde drempelbedragen te houden. Dit betekent dat de opdracht niet in onderdelen mag worden opgesplitst en dit betekent ook dat de opdracht niet in tijd beperkt mag worden.13 Nationaal Een belangrijke bron van normen is de Aanbestedingswet14, waarin regels staan voor het gunnen van overheidsopdrachten door aanbestedende diensten en opdrachten door speciale sectorbedrijven. Deze wet beoogt Nederland van een kader voor het aanbesteden van (ove rheids)opdrachten te voorzien waarmee beter dan voorheen een goede uitvoering van de Europese en internationale aanbestedingsverplichtingen kan worden b ereikt. Belangrijke punten zijn in deze wet: •

Proportionaliteit selectiecriteria

Met dit wetsvoorstel wordt voorkomen dat opdrachtgevers disproportioneel zware sele ctiecriteria stellen aan ondernemers (zie artikel 13 en 2015).

12

http://www.europadecentraal.nl./ Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004 L 134/114 en L

134/1 13

Handreiking voor een collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding, BZK

14

Kamerstuknr. 30501 (is in behandeling bij de Eerste Kamer)

15

Artikel 20

1. Bij ministeriële regeling kunnen grenzen gesteld worden aan de door een aanbestedende dienst of een speciale-sectorbedrijf te stellen eisen, voorwaarden en criteria. 2. De regels, bedoeld in het eerste lid, kunnen betrekking hebben op de eisen, voorwaarden en criteria, bedoeld in artikel 13, tweede lid. Artikel 13

17

•

Transparantie

Hierbij moet gedacht worden aan een verplichting om keuzes vast te leggen en te motiveren. Transparantie in de zin van inzichtelijkheid in de gemaakte keuzes is voor aanbestedingen boven de Europese drempelwaarden geregeld in de Europese richtlijnen aanbesteden, die in Nederland zijn geïmplementeerd in de Besluiten aanbestedingen speciale sectoren (Bass) en aanbestedingen voor overheidsopdrachten (Bao). Hierin zijn onder andere een publicatieverplichting opgenomen, het verbod op discriminatie tussen opdrachtnemers en de plicht om eisen aan opdrachtnemers te specificeren. Verder heeft de regering in juli 2004 een visiedocument Aanbestedingsbeleid 16 opgesteld. De doelstellingen van dit beleid zijn: 1. Het bieden van gelijke kansen aan aanbieders van werken, leveringen en die nsten om mee te dingen naar overheidsopdrachten; 2. Het bevorderen van de doelmatigheid van overheidsbestedingen. 3. Uniform juridisch kader. Niet alleen voor werken maar voor alle overheidsopdrachten (werken, leveringen en diensten) en voor alle aanbestedende diensten. Het aanbestedingskader zal voldoende ruimte bieden aan aanbestedende diensten om de beste prijs/ kwaliteitsverhouding te realis eren. Voor de decentrale overheden heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een Handreiking geschreven en is een onderzoek gepubliceerd 17. Ook het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een soortgelijke Handreiking gepubliceerd, waarin aandacht wordt besteed aan procesnormen.

Verder heeft de Algemene Rekenkamer in ve r-

schillende rapporten normen gesteld ten aanzien van aanbestedingsbeleid 18. Voorts kunnen gemeenten zelf in nota’s, Financiële Verordeningen en Protocollen normen en uitgangspunten hebben opgenomen die toetsbaar zijn.

1. Een aanbestedende dienst of een speciale-sectorbedrijf neemt het beginsel van proportionaliteit in acht. 2. Ter uitvoering van het eerste lid stelt hij in ieder geval enkel eisen, voorwaarden en criteria die gerelateerd zijn aan en noodzakelijk zijn gelet op het doel, de aard en het voorwerp van de overheidsopdracht, opdracht, raam- of concessieovereenkomst of prijsvraag, in het bijzonder bij het stellen van: a. technische eisen aan het voorwerp van een overheidsopdracht of opdracht, een raam- of concessieovereenkomst, of een prijsvraag; b. eisen aan de geschiktheid en draagkracht van een ondernemer; c. criteria aan de hand waarvan hij een overheidsopdracht of opdracht gunt, een raam- of concessieovereenkomst sluit, of een prijs uitreikt. 16

Kamerstuknr. 29709, nr. 1

17

Inkopen en aanbesteden; De stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten; S G B O november 2006

18

Aanbestedingen door NS -Railinfrabeheer 1995-2000; ARK, juni 2001

18

2.3 Cluster 3 Vragen Hoe verloopt het proces van aanbesteding? In hoeverre vindt een intergemeentelijke aanbesteding plaats?

Norm 3 Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens het aanbestedingsbeleid worden gehandeld19.

Specificatie De bron van de norm ligt in de Gemeentewet· en de Nota Trendnota 1998 20. De normen, die door de Raad en College zijn vastgesteld in de Nota Aanbesteding, dienen door het ambtelijke apparaat (afdelingshoofden, betrokken ambtenaren, budgethouders) te worden toegepast in de praktijk (Programma van Eisen, Bestekvoorwaarden en gunning) en door dit apparaat te worden verantwoord aan Raad en College (terugkoppeling en evalu aties). De norm wordt geoperationaliseerd door een beeld te construeren dat ontstaan is uit bestudeerde documenten en interviews. Van de interviews zijn verslagen gemaakt en ter goedke uring aan de betrokken ambtenaren voorgelegd.

2.4 Cluster 4 Vragen In hoeverre is er vanuit het bestuur (college en raad) toezicht op de naleving van het aanbestedingsbeleid? Wordt er verantwoording afgelegd via een evaluatie of tussenrapportages aan de raad?

Norm 4 Het college dient het aanbestedingsbeleid te verantwoorden aan de Raad door middel van evaluaties

Specificatie De bron van deze norm ligt in de Gemeentewet. De controlerende taak van de Raad komt met deze norm tot uiting. Een tweede bron van deze norm is de Nota Aanbesteding 21. De operationalisering van de norm vindt plaats door: •

het meten van het aantal evaluaties die naar de Raad zijn gestuurd in de periode 2004-2006

•

het inventariseren van de verbeterpunten, die centraal zijn geregistreerd

•

het meten van de frequentie waarmee deze centraal geregistreerde verbeterpunten naar de Raad zijn gestuurd.

19 20

Goed besteed, Inkopen en aanbesteden De stand van zaken bij de Nederlandse g emeenten, november 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, kamerstuknr. 25607, nrs. 1–2 blz 37

21

Nota Aanbesteding, blz. 9, 12, 15

19

2.5 Cluster 5 Wat zijn de meetbare maatschappelijke effecten? Norm 5 Het College dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald Specificatie norm De bron is terug te vinden bij de Algemene Rekenkamer22. De Raad heeft de meetbare effecten aangeven en maakt een keuze welke indicatoren daarbij g ebruikt moeten worden om de resultaten te meten. Verder dient het College jaarlijks aan te geven in hoeverre de vastgestelde doelen zijn gehaald. Een en ander wordt geoperationaliseerd door het bestuderen van begrotingen, jaarverslagen, monitoring, voortgangsrapportages of evaluaties.

2.6 Social return23 Een belangrijk onderdeel van het onderzoek heeft betrekking op de term “Social return ”. De term wordt in dit onderzoek als volgt omschreven: het door gemeenten aangaan van convenanten en/of het stellen van sociale besteksvoorwaarden bij aanbestedingen met als doel de regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of geregistreerde werkzoekenden, personen met een indicatie voor de Sociale Werkvoorziening of leerlingen aan een werkplek te helpen. Social return is er vooral op gericht om laag opgeleide werklozen uit de WWB naar de arbeidsmarkt toe te leiden. De meeste social return projecten hebben betrekking op de sect oren bouw en infra (grond, wegen waterbouw). Dit zijn sectoren waarin veel grote investeringen gedaan worden, maar waar over het algemeen ook veel laaggeschoold werk is te vinden. Ook zijn er goede mogelijkheden om toeleiding naar de arbeidsmarkt te combineren met scholing. In veel gemeenten zijn convenanten afgesloten met scholingsinstellingen en werkgevers. Uit het onderzoek blijkt dat ook in de volgende sectoren mogelijkheden zijn voor social return: groenvoorziening, schoonmaak, havenwerk, onderhoudswerkzaamheden, rioleringswerken, vervoer en tuinbouw. Een andere doelstelling van gemeenten is het inzetten op behoud en het ontwikkelen van vakmanschap in de bouw, bijv. door het bevorderen van leerling-bouwplaatsen. 22

Handleiding onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid , Algemene Rekenkamer

23

de gegevens in deze paragraaf zijn afkomstig uit het “Adviesrapport Social return “werken maken van

werk”, PSW mei 2005. Zie ook: Meer werk door samenwerking Aanbevelingen en praktijkvoorbeelden voor gemeenten die (meer) willen samenwerken met werkgevers bij het arbeidsmarktbeleid, TNO-rapport, november 2004

20

Een derde doel is de locale economie te versterken met behulp van social return.

2.6.1 Social Return: Discriminatoir? De vraag doet zich voor of deze “bevoordeling” strijdt met de algemene normen, zoals het bieden van gelijke kansen aan aanbieders van werken, leveringen en die nsten om mee te dingen naar overheidsopdrachten. Uit de literatuur blijkt dat er voldoende juridische aankn opingspunten zijn te vinden in zowel het nationale als het internationale recht, die social return toestaan. Internationaal De Europese Commissie heeft aangegeven onder welke voorwaarden sociale criteria een rol kunnen spelen in de aanbestedingsprocedure, met name voor wat betreft het stellen van de verplichting om de bestaande sociale regelgeving na te leven, zoals die afkomstig is van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO). Er bestaat volgens de Europese Commissie een waaier van mogelijkheden om sociale doelstellingen in acht te nemen in aanbestedingen door de ove rheid:

•

De aanbestedingsrichtlijnen maken het mogelijk om leve ranciers uit te sluiten, die de sociale wetgeving, met inbegrip van bepalingen betreffende de gelijke kansen bevo rdering, niet naleven.

•

Een tweede mogelijkheid bestaat erin sociale verplichtingen te stellen als uitvo eringsvoorwaarde van gegunde opdrachten, vooral voor wat betreft het bevorderen van de tewerkstelling van vrouwen of van de bescherming van bepaalde achterg estelde categorieën werknemers. Vanzelfsprekend zijn slechts die uitvoeringsvoorwaarden toegestaan die geen directe of indirecte discriminatie meebrengen ten aanzien van aanbieders uit andere lidstaten.

Bovendien dient een en ander op doorzichtige wijze te gebeuren door deze voorwaarden in de aanbestedingsbekendmaking of in de technische omschrijvingen te vermelden. De aanbestedende dienste n kunnen dus geroepen zijn om de verschillende aspecten van het sociale beleid toe te passen in hun aanbestedingen, omdat aanbestedingen belangrijke sturingsmechanismen kunnen vormen voor de gedraging van de marktpartijen. Verschillende voorbeelden kunnen dit illustreren. Zo zijn “positieve acties” mogelijk: het gebruiken van de aanbestedingen om een doel te bereiken, bijvoorbeeld het garanderen van een afzetmarkt aan een sociale (of beschermde) werkplaats, waarvan men redelijkerwijs niet verwacht dat deze kan concurreren met commerciële ondernemingen. In dit verband moedigt de Commissie de lidstaten aan om hun invloed als openbare aanbesteders aan te wenden om de vorengenoemde sociale doelstellingen te verwezenlijken. De

21

Commissie van haar kant is voornemens op dezelfde wijze te handelen in haar aanbestedingsbeleid 24. Nationaal Volgens Social Return “Werk maken van werk25” is van belang dat: 1) sociale voorwaarden geformuleerd moeten worden als uitvoeringsvoorwaarden van gegunde opdrachten en duidelijk gesch eiden moeten worden van selectie - en gunningcriteria; 2) het beleid transparant dient te geschieden, wat betekent dat de uitvoeringsvoorwaarden moeten worden vermeld in de aanbestedingsbekendmaking; 3) de uitvoeringsvoorwaarden niet (in)direct mogen discrimineren. Belangrijk hierbij is dat de aanbestedende dienst de aannemers de garantie biedt dat de werklozen worden aangeboden.

2.6.2 Met wortel of stok? Social return betreft derhalve afspraken tussen gemeenten en opdrachtnemers of werkgevers om (meer) werkplekken voor werklozen te realiseren. Deze afspraken komen tot stand door onderhandelingen tussen gemeenten en werkgevers. Bij die besprekingen kan de gemeente de insteek kiezen “ met de wortel” of “met de stok”. In de “wortelvariant” praat de gemeente met werkgevers en opdrachtnemers over hun bereidwilligheid en mogelijkheden om werkplekken voor werklozen beschikbaar te stellen. In de “stokvariant” stelt de gemeente vóóraf eisen aan de werkgever of opdrach tnemer, die met de gemeente zaken wil doen, om een bepaald resultaat te realiseren voor het beschikbaar stellen van werkplekken voor werklozen en leerlingen. Het gebruik van sancties als drukmiddel om naleving van afspraken na te komen kan hierbij effectief zijn. Voorbeelden van deze aanpak zijn de gemeenten Dordrecht en Rotterdam, waarbij opdrach tnemers 5% van de aanneemsom dienen in te zetten door het plaatsen van werklozen of het beschikbaar stellen van leerling-werkplekken. Hier is het aan de werkgever om aan te tonen in hoeverre hij wel of niet in staat is te voldoen aan deze afspraken. Ook in dit model is er ruimte voor de werkgever om te onderhandelen over de invulling van de afspraken. Social return in de ‘stokvariant’ komt tot uitdrukking in besteksvoorwaarden bij aanbestedingen die door de gemeente gedaan worden. In de besteksvoorwaarde staat dat een percentage van de bouwsom ingezet moet worden voor het plaatsen van werklozen of het creëren van leerling-bouwplaatsen. Dordrecht en Rotterdam hanteren 5% van de aanneemsom. In Rotterdam dienen de opdrachtnemers plekken voor minimaal een half jaar te realiseren26. De gemeente Nijmegen

24

Europse Commissie Brussel, 11 maart 1998 COM (98) 143

Mededeling van de Commissie Over-

heidsopdrachten in de Europese Unie 25

Adviesrapport Social Return “Werk maken van werk”, PSW, mei 2005

26

Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid voor de gemeente Rotterdam, november 2005

22

hanteert in het convenant een percentage van 10% van de personeelsuren. De besteksvoorwaarden hebben meestal betrekking op zowel (laagopgeleide) werklozen als op werkplekken voor leerlingen. Rotterdam hanteert als uitgangspunt 50% voor werkplekken voor leerlingen en 50% voor werklozen. Er is hierbij een drempelbedrag van de aanneemsom waarboven social return van toepassing is. Vaak gaat het om grote projecten van miljo enen euro’s. De hoogte van de drempelbedragen varieert behoorlijk. In Dordrecht moet sprake zijn van een aanneemsom van boven de €50.000,= exclusief BTW, voordat de 5%-regeling wordt toegepast. De regeling is ook van toepassing bij de levering van diensten die zich daarvoor lenen, zoals schoonmaakwerkzaamheden 27. In Rotterdam is het drempelbedrag €225.000. Tussenvarianten zijn het afsluiten van convenanten waarbij partners afspraken maken over het creëren van werkgelegenheid voor speciale doelgroepen, of het selecteren van opdrach tnemers via een onderhandse meervoudige aanbesteding op basis van hun bereidheid (en reeds aangetoonde result aten) om werklozen te plaatsen. Zo maakte de gemeente Den Haag in 1998-2003 met opdrachtnemers na meervoudige onderhandse aanbestedingen afspraken. Opdrachtnemers kwamen in aanmerking voor deeln ame aan onderhandse aanbestedingen als zij bereid waren een bijdrage te leveren aan het in dienst nemen van werklozen. De invulling, de omvang en de uitwerking van deze intenties kwamen pas na de gunning aan de orde.28 Een belangrijke doelstelling van social return is, zoals is aangegeven, ook de versterking van de locale economie. Tegen deze achtergrond is in dit onderzoek ook gekeken naar de inzet van lokale ondernemers. Een kwantitatieve norm is hiervoor niet gemakkelijk aan te geven. Sommige gemeenten zoals Dordrecht en ook Nijmegen hebben een artikel (zie kader) in hun gemeentelijke richtlijnen opgenomen. De Raad nam op 16/17 december 1998 een standpunt in dat te maken heeft met de selectie van bedrijven, die voor een opdracht in aanmerking zouden kunnen komen.

Dat was onder

meer: Werkgelegenheid. Teneinde de lokale/regionale werkgelegenheid te stimuleren werd bepaald dat de gemeente bij de opdrachtverlening haar contractpartner zal verplichten om voor werkzaamheden die bij derden worden ondergebracht, ook het lokale/regionale bedrijfsleven uit te nodigen om mee in te schrijven 29.

27

Adviesrapport Social Return “Werk maken van werk”, PSW, mei 2005 en een orienterend gesprek met

mevr. Sandra Bos, inkoopbureau Dordrecht, dd. 9 februari 2007. 28

De gegevens met betrekking tot de normering zijn ontleend aan het Adviesrapport Social Return

“Werk maken van werk”, PSW, mei 2005 en een oriënterend gesprek met mevr. S. Bos, inkoopbureau Dordrecht, dd. 9 februari 2007. 29

Richtlijnen (beleidsregels) van de gemeente Nijmegen voor het aanbesteden van werken, diensten en

leveringen (2002 - onderdeel van nota 'Waar voor je geld') 27 september 2006

23

24

3 AANBESTEDINGSBELEID DRIMMELEN Deze paragraaf geeft een beschrijving van de doelen en van de procedures van het aanbestedingsbeleid. Doelen en procedures zijn terug te vinden in kaderstellende documenten, die door de Raad zijn goedgekeurd.

3.1 Inleiding Wanneer vooraf gestelde doelen met het beleid wil realiseren veronderstelt dat: 1. er een duidelijk geformuleerd aanbestedingsbeleid is 2. dat dit beleid in het lokale werkgelegenheidsbeleid is verankerd 3. dat de maatschappelijke effecten duidelijk meetbaar zijn om de voortgang van het beleid in de tijd te meten. De mate van verankering wordt gemeten aan de hand van het coalitieprogramma, de kadernota’s, en de meerjarenprogramma’s of -nota’s. Binnen het kader van het aanbestedingsbeleid zal worden gekeken in hoeverre social return een speerpunt in het huidige beleid is. De vertaling van het beleid in de kaderstellende nota’s staat veelal in de programmabegroting(en). Deze paragraaf beschrijft in hoeverre dit bij de gemeente Drimmelen ook gebeurt.

3.2 Kaderstellende documenten 3.2.1 Coalitieprogramma 2002-2006 Dit programma had als insteek dat de gemeente een aantrekkelijk ondernemingsklimaat bevordert. Door de aanwezige bedrijven in de gemeenschap te verankeren kan verder de leefbaarheid in de dorpskernen worden bevorderd. Handhaving c.q. bevordering van de huidige werkgelegenheid is een doel op zich. In dat kader ontbrak echter het aanbestedingsbeleid in de economis che paragraaf van dit coalitieprogramma.

3.2.2 Collegeprogramma 2003–2006 In het collegeprogramma 2003-2006 gaven B&W in de paragraaf “Economische zaken” aan dat zij met betrekking tot de lokale arbeidsmarkt de volgende doelstelling hebben: Handhaving c.q. uitbreiding van de huidige werkgelegenheid In het bijzonder benadrukte het college de detailhandel en de sector recreatie en toerisme. “Die moet we koesteren en trachten te versterken en uit te breiden. Het draagt in hoge mate

25

bij aan de leefbaarheid in onze gemeente. De sector recreatie en toerisme is één van de meest kansrijke economische dragers van onze gemeente.30”

3.2.3 Kadernota’s De kadernota 2004-2007 noemde in zijn hoofdstuk over economische zaken het belangrijkste thema “Ontwikkelingsperspectief bieden aan lokale bedrijvigheid en versterking aan de toeristische en recreatieve sector”. Deze sector vormde volgens het college één van de kansrijkste economische dragers van Drimmelen. De gemeente had hierin een regionale rol van betekenis en de ambitie om deze verder te ontwikkelen. De doelen die de kadernota 2004 noemde voor het jaar 2004 waren: * Revitalisering en uitbreiding bedrijventerrein Stuivezand en uitbreiding van het bedrijve nterrein in Wagenberg. * Verbeteren routegebonden recreatie (fietsknooppuntensysteem, veilige wandelroute). * Er wordt intensief verder gewerkt aan de planvorming m.b.t. de havens van Lage-Zwaluwe en Drimmelen. Ook de kadernota 2005 accentueerde in de paragraaf Economie het onderwerp Bedrijventerreinen. De gemeente gaat door met de revitalisering van bedrijventerreinen, in het bijzonder met de revitalisering van het bedrijventerrein Stuivezand, zo werd gesteld. Een speerpunt dat ook in de kadernota 2006 werd genoemd. In beide kadernota’s ontbreekt een verwijzing naar het gemeentelijke aanbestedingsbeleid. Op grond van deze analyse kan worden geconcludeerd dat in de kadernota’s 2004-2006 de uitbreiding van bedrijventerreinen een belangrijk speerpunt was.

In de drie nota’s wordt geen melding gemaakt van aanbesteding als belangrijke doelstelling in het lokale werkgelegenheidbeleid. Ook in het coalitieprogramma 2002-2006 en het collegeprogramma 2003-2006 ontbreekt een expliciete verwijzing naar het aanbestedingsbeleid.

3.2.4 Programmabegrotingen In de programmabegroting 2004 werden de maatschappelijke effecten van het programma Economie weergegeven.

30

Collegeprogramma 2003 – 2006, blz. 7

26

De activiteiten die daaraan werden gekoppeld waren de instelling van een bedrijvenloket en de revitalisering van bedrijventerreinen. In de programmabegroting 2005 waren de maatschappelijke effecten niet veranderd. Als het gaat om de ontplooiing van activiteiten voor het bereiken van deze effecten werd sterk ingezet op de bevordering van het toerisme (Biesbosch Marina, Marketing Actieplan Bie sbosch). Het bedrijvenloket werd niet meer vermeld. Ook in de programmabegroting 2006 leefde bij het college de wens om voor het bedrijfsleven de gemeente Drimmelen aantrekkelijke locaties, goede bereikbaarheid, met goede (parkeer)voorzieningen te bevorderen. Deze wensen wilde de gemeente door de volgende doelen b ereiken: •

Het bevorderen van de werkgelegenheid in alle sectoren

•

Het verhogen van de leefbaarheid in de kernen door aandacht voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de detailhandel.

Deze formulering was identiek aan die van de programmabegroting 2004. De activiteiten waren vooral gericht op het ontwikkelen van plannen voor watersportgebonden activiteiten, verbetering van routegebonden recreatie, verdere ontwikkeling van bedrijventerreinen. In de sfeer van het aanbestedingsbeleid werden geen maatregelen of intensiveringen aangeko ndigd.

Op grond van de onderzochte kadernota’s stelt de Rekenkamercommissie vast dat het college (met instemming van de Raad) het bieden van ontwikkelingsperspectief aan lokale bedrijvigheid en versterking aan de toeristische en recreatieve sector belangrijk vond. In de programmabegrotingen 2004-2006 werd het bevorderen van de werkgelegenheid in alle sectoren als een belangrijk maatschappelijk effect beschouwd. In het kader van de bevordering van de werkgelegenheid werden zowel het aanbestedingsbeleid als social return niet als doelen vermeld.

3.3 Nota Aanbesteding Uit de zojuist geschetste context blijkt dat het aanbestedingsbeleid een ondergeschikte positie inneemt in het lokale werkg elegenheidsbeleid. De vraag doet zich voor of er wel een doelgericht geformuleerd beleid bestaat ten aanzien van de aanbestedingen. Is er een specifiek beleidskader? Zo’n beleidskader is er sinds 2005. Het betreft de “INKOOP- EN AANBESTEDINGSPROCEDURE Leveringen – Diensten – Werken Gemeente Drimmelen” (hierna “Nota Aanbesteding”). Het inkoopen aanbestedingsbeleid was in het verleden in twee nota's vastgelegd. Te weten: “Aanbestedingsbeleidsnota werken en diensten” en “Inkoopregeling gemeente Drimmelen”. Zo stemde de Raad op 28 juni 2001 zonder discussie in met de Aanbestedingsbeleidsnota. Om een betere onderlinge afstemming te bereiken werd zowel het inkoop- als het aanbestedingsbeleid in één nota verwerkt. Bij de evaluatie van deelname aan het Regionaal Inkoopbureau West-Brabant in 2002 ontstond de behoefte om het inkoopen aanbestedingsbeleid

27

nader te bezien: “Dit mede in het licht van de perikelen rondom inkopen en / of aanbestedingen door overheden” 31. Bij de Evaluatie van de samenwerking met de Stichting Inkoopbureau West-Brabant in de commissie ABM op 22 mei 2003 werd door deze commissieleden gevraagd om meer inzicht in het financiële voordeel. Ook adviseerde de commissie ABM de gemeenteraad een proef te doen met aanbestedingen op terrein van civieltechnische werken met aandacht voor plaatselijke bedrijven. Volgens de besluitenlijst d.d. 22 mei 2003 werd toegezegd dat “het raadsvoorstel wordt voorbereid” 32. In de lijst van toezeggingen na 1 april 2004 stond dat in het tweede kwartaal 2004 zou worden gesproken over een raadsvoorstel met een proef met aandacht voor plaatselijke bedrijven: “Een en ander is nog in behandeling in een afzonderlijke werkgroep” 33. Uit de Besluitenlijst van commissie ABM d.d. 9 juni 2005 is af te leiden dat de toezegging “proef met aandacht voor plaatselijke bedrijven” door de vaststelling van het nieuwe aanbestedingsbeleid min of meer was achterhaald. De aandacht voor plaatselijke bedrijven zat volgens deze besluitenlijst impliciet in dit nieuwe aanbestedingsbeleid hetgeen door de vaststelling van de financiële ve rordening ex. Art. 212 Gemeentewet een collegebevoegdheid is. In de Nota Aanbesteding staat dat een werkgroep 34 werd ingesteld om te komen tot een nieuw inkoopen aanbestedingsbeleid. Deze werkgroep was samengeste ld uit alle disciplines, die met inkoop en/of aanbesteding te maken hebben. In de Nota Aanbesteding staat het volgende doel aangegeven:

Het juridisch en inkooptechnisch verantwoord verwerven van noodzakelijke en kwalitatief gewenste producten, diensten en werken tegen lage integrale kosten op langere termijn, op basis van de eigen verantwoordelijkheid van de budgethouders. 35

Sommige zinsdelen van deze economische doelstelling worden toegelicht. Hierbij gaat om een kw alitatieve toelichting, er worden g een meetbare indicatoren genoemd.

31

Brief van gemeentebestuur over het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid aan de Commissie Algemeen

Bestuur en Middelen, dd. 19 april 2005. 32

Besluitenlijst commissie ABM d.d. 22 mei 2003 Lijst van Toezeggingen na 1 april 2004 34 Brief 19 april 2005 35 Inkoop- en Aankoopprocedure Levering – Diensten – Werken Gemeente Drimmelen 1 5 december 2004; vastgesteld op 3 mei 2005 en gewijzigd op 31-01-2006, nogmaals gewijzigd op 6 februari 2007 33

28

Kwalitatief gewenst: Optimaal geschikt voor de functionele behoefte, niet meer en niet minder. De juiste kwaliteit, in de ruimste zin van het woord, is altijd het uitgangspunt. Bij kwaliteit gaat het niet alleen om de kwaliteit van het product, dienst of werk, maar ook om de kwaliteit van direct daarmee samenhangende zaken, zoals service, logistiek, informatie, garantie, voorwaarden etc. Lage integrale kosten: dat alle kosten over de gehele levenscyclus die direct verband houden met de keuze voor een product, dienst of werk meegenomen worden in de financiële afweging (tco = total cost of ownership). Samen wordt derhalve gestreefd naar een optimale prijskwaliteitverhouding.

De nota geeft ook de drempelbedragen voor verschillende categorieën: Categorie A (Gunning uit hand) B (Onderhands) C (Openbaar) D (Europees)

Diensten Raming (excl. BTW) € 0 – 10.000

€

10.000-

100.000 € 100.000211.000 € > 211.000

€ €

Leveringen Raming (excl. BTW) 0 – 10.000

Werken Raming (excl. BTW) € 0 – 25.000

10000.- 100.000

€

€

100.000-211.000

€

> 211.000

25.000-

250.000 € 250.0005.278.000 € > 5.278.000

De Nota Aanbesteding geeft ook aan dat er geen voorkeursbeleid bestaat voor het inkopen bij regionale of locale aanbieders. “Door het beleidsuitgangspunt van non-discriminatie hebben zij evenveel kansen en mogelijkheden als elke andere willekeurige aanbieder. Vaak hebben zij volgens de gemeente wel al een natuurlijk voordeel door bekendheid met de locale situatie en de geringere reisafsta nden”. Andere uitgangspunten in deze Nota zijn: •

Bij het beoordelen van offertes en aanbiedingen kunnen als gunningcriteria gekozen worden: de laagste prijs (alleen controle of aan de minimale gestelde kwaliteitseisen wordt voldaan, waarna de aanbiedingsprijs bepalend is) of de economisch meest voordelige aanbieding (naast de prijs zijn een aantal aanvullende criteria bepalend, bijvoorbeeld kwaliteit, risico, levertijd, betrouwbaarheid etc.).

•

Bij alle opdrachten die op een andere wijze dan openbaar of Europees worden aanbesteed, kan worden gewerkt met een lijst van voorkeursleveranciers. In elk geval zal op die lijst de naam van de huidige leverancier staan, als die naar tevredenheid pre steert. Bij de categorie “Werken” wordt door de afdelingen Openbare Werken en Grondgebied e e n voorkeurslijst, een dynamische shortlist gehanteerd. Deze shortlist wordt aan de hand van de inschrijvende leveranciers bij openbare aanbestedingen en op basis van de geleverde prestaties van de opdrachtnemers dynamisch gehouden. Wel moet er te

29

allen tijde gezorgd worden dat er sprake is van voldoende concurrentie en voldoende wisseling van de uit te nodigen leveranciers. •

Aan leveranciers, dienstverleners en aannemers worden eisen gesteld met betrekking tot hun rol als werkgever. Het betreft de gangbare normen en waarden op het gebied van arbeidsvoorwaarden (o.a. geen gebruik van kinderarbeid, geen sprake van discriminatie etc.). In voorkomende gevallen worden ook milieuaspecten meegenomen als specificatie. Daarbij gaat het om het integreren van duurzaamheidcriteria in het inkoopproces.

Bij de Nota zit een handleiding van 2 A4jes. Dit is de Handleiding waarvan de inkoper/materiedeskundige van de afdeling gebruik behoort te maken. In deze Handleiding staat dat op basis van financieel-economisch en vaktechnische criteria geselecteerd en gegund moet worden:

Selectie: Onder andere de onderstaande selectiecriteria ofte wel minimumeisen kunnen van toepassing worden verklaard en door de inschrijvende leverancier aangetoond moeten worden: Ø financiële bekwaamheid (voldoende omzet, financieel gezond, voldoende verzekerd, goed betalingsgedrag). Ø technische en vakbekwaamheid (vergelijkbare referenties, voldoende opgeleid en e rvaren personeel, kwaliteit szorgsysteem). Gunning: Gunning kan plaatsvinden op basis van een van de onderstaande 2 criteria: Ø Op basis van laagste prijs, oftewel alleen prijsaspecten (…% aanschaf, …% onderhoud) Ø Op basis van economisch meest voordelige aanbieding, oftewel een combinatie tussen prijs en kwaliteit (…% presentatie, …% comfort, …% ontwerp, …% voorwaarden, …% aanschaf, …% onderhoud). Verder is bij de Nota een Evaluatieformulier Inkoop. Hierbij geven de Uitvoerend ambtenaar en Budgethouder een beoordeling (score: + = zeer goed, 0 = conform afspraak, - = slecht) over aspecten als Programma van Eisen/bestek, Uitvoering procedure, Levertijd, Communicatie, Service, Kwaliteit product(en), Kwaliteit dienstverlening en Facturatie. Ook wordt o.a. gevraagd naar de gebruikte Selectiecriteria en Gunningcriteria. Op het evaluatieformulier staat dat bij een negatieve score de plaats op shortlist mogelijk ter discussie komt te staan . Hoewel de onderzoeksperiode de jaren 2005 en 2006 betreft meldt de rekenkamercommissie voor de volledigheid het volgende. Volgens het B&W besluit van 7 februari 2007 is “intern op summiere wijze het inkoopen aanbestedingsbeleid geëvalueerd in die zin dat getoetst is hoe een en ander in de praktijk verloopt.” Ten aanzien van het evaluatieformulier werd door het college het volgende besloten: •

Het gebruik van het voorgeschreven evaluatieformulier werd als complex en bewerkelijk ervaren. Het niet invullen van het evaluatieformulier is volgens het college onrech tmatig.

30

Daarom koos het college een eenvoudiger model. In dat model moeten een aantal feiten worden ingevuld: o

Bepalen inkoopwaarde opdracht [aanschaf, jaarlijkse kosten x aantal jaren contract, jaarlijkse kosten opties verlenging x aantal jaren contract, totale inkoopwaarde opdracht],

•

o

Bepalen type opdracht (levering, dienst of werk)

o

Bepalen type produkt (hefboom, routine, strategisch, knelpunt)

o

Bepalen inkoopprocedure (type, inkoopwaarde, aantal offertes)

o

Bepalen beoordelingscriteria: aangeven van het wegingspercentage o.a. kostprijs

o

Kandidaatleveranciers

Het gebruik van het evaluatieformulier is verplicht bij opdrachten h oger dan € 10.000.

De Nota Aanbesteding is in B&W behandeld en ter kennisname aan de Raad aangeboden. Vanuit de Raad is geen verzoek gekomen om deze nota op de raadsagenda ter behandeling te plaatsen. De Raad heeft daarmee volgens de rekenkamercommissie stilzwijgend met het doel, de uitgangspunten en de geschetste procedure in de Nota ingestemd.

3.4 Intergemeentelijke aanbesteding Een van de vragen is of er sprake is van een intergemeentelijk aanbestedingsbeleid. Tegen deze achtergrond is het nuttig om het aanbestedingsproces kort te beschrijven. De gemeente Drimmelen neemt sinds januari 2002 deel in de stichting Regionaal Inkoopbureau WestBrabant (SIW)36. Deze stichting begeleidt aanbestedingen voor de gemeente. Het regionale inkoopbureau is een samenwerkingsvorm tussen 19 gemeenten in WestBrabant, Zuid-Holland en Zeeland 37. Het inkoopbureau is een onafhankelijke stichting, die per 1 januari 2002 is opgericht. Dit is vooral op initiatief van de gemeente Moerdijk gebeurd. Dit bureau is georganiseerd volgens het stichtingsmodel. De stichting kent een directeur en een stichtingsbestuur. In dit bestuur is elke deeln emende gemeente, ongeacht de fysieke grootte of het inwoneraantal, met 1 persoon vertegenwoordigd. Het inkoopbureau beschikt over inkoopdeskundigheid en expertise. Door bij inkoop struct ureel de materie - en inkoopdeskundigheid met elkaar te confronteren zal dit bijdragen tot een goede prijs – kwaliteitsverhouding, professionalisering en afdekking van de risico’s bij het inkopen38. De materiedeskundigheid brengt de gemeente zelf in. Het Inkoopbureau is dus geen materiedeskundige. Dit betekent ook dat de gemeente altijd leidend is in het inkooptraject, het inkoopbureau is ondersteunend. Dit werd tijdens het gesprek met ve rtegenwoordigers van dit bureau nog eens onderstreept.

36

Zie Brief College over Inkoopbureau aan de commissie Algemeen Bestuur en Middelen (ABM) 7 no-

vember 2002 37

Dit zijn de volgende gemeenten: Alphen Chaam, Baarle-Nassau, Binnenmaas, Cromstrijen, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Gilze en Rijen, Kapelle, Moerdijk, Oud-Beijerland, Reimerswaal, Rucphen, Strijen, Tholen, Werkendam, Woensdrecht, Woudrichem, Zundert 38

Notitie Evaluatie samenwerking Stichting Inkoopbureau West Brabant, mei 2003

31

De ondersteuning en de advisering van het Inkoopbureau blijkt bijv. uit het feit dat bij openbare aanbesteding het Bureau gemeenten zal wijzen op minimumeisen waaraan zij moeten voldoen. In een brief van het college aan de commissie Algemeen Bestuur en Middelen uit 2003 werd aangegeven dat in 2004 intern vooral aandacht zal worden besteed aan de communicatie over het inkoopbureau, verwachtingen en mogelijkheden.

De bekendheid van het inkoopbureau is niet overal in onze organisatie even groot, en zeker de wijze en mogelijkheden van samenwerking zijn nog niet voldoende bekend en uitgenut. Afgesproken is dat elke manager mogelijke projecten aanmeldt bij onze inkoper van het inkoopbureau en de prioriteit ervan. Niet alle projecten kunnen gelijktijdig opgepakt worden, wij huren een beperkte inzet van S.I.W., namelijk 4 dagdelen per week. Bij de start van een proces dienen onze interne projectleider en de inkoper vooraf af te stemmen hoe de rolverdeling tussen gemeente en inkoopbureau zal zijn. Daarna zullen zij in het inkoopproces gelijk optrekken. Ook zullen over de evaluatie na afloop afspraken gemaakt moeten worden”. Bron: Brief College B&W aan de Commissie ABM dd. 22 mei 2003

Tijdens een evaluatie van de samenwerking met het bureau in 2005 kwam vanuit de co mmissie ABM de opmerking dat Openbare Werken weinig van het inkoopbureau gebruik maakte, terwijl hier volgens commissieleden winst te behalen viel. Als reactie gaf de betreffende wethouder aan dat er een nieuw inkoopen aanbestedingsbeleid zou worden vastgesteld 39. Sinds enkele jaren schakelt de afdeling Openbare Werken ook het Inkoopbureau in. Het inkoopbureau is slechts bij een relatief klein aantal inkooptrajecten van de afdelingen betrokken. Uit gesprekken met stakeholders (concerninkoper en Seniormedewerker Facilita ire Zaken) blijkt dat niet duidelijk is hoeveel contracten de geme ente jaarlijks sluit. Niet elk inkooptraject wordt door de afdeling gemeld aan de seniormedewerker Facilitaire Zaken. Het aantal aanbestedingen waarbij het inkoopbureau betrokken is in cijfers: in 2006 is het Inkoopbureau bij 17 aanbestedingen betrokken geweest, de jaren daarvoor bij 5 tot 10. Dit is volgens de concerninkoper van het Inkoopbureau in aantal nihil ten opzichte van het totaal, aangezien er jaarlijks waarschijnlijk honderden contracten worden aangegaan door middel van inkooptrajecten en aanbestedingen. Een tweede optie om de inschakeling van het Inkoopbureau te meten is het aangeven van de omvang van de opdrachtwaarde waarbij het inkoopbureau betrokken is geweest: in 2006 circa € 3 miljoen ten opzichte van een totaal aan beïnvloedbare waarde van circa € 15 miljoen 40. Het inkoopbureau wordt betrokken bij grote opdrachten (maar zeker niet bij alle grote opdrachten). De Nota Aanbesteding meldt overigens dat: “de gemeente jaarlijks voor ongeveer € 16.500.000,-- (exclusief BTW) aan goederen, diensten en werken koopt”.41

39

Besluitenlijst commissie ABM d.d. 1 dec. 2005

40

mail ir. Jongenelen concerninkoper Inkoopbureau West-Brabant dd. 10 mei ’07 zie blz. 3 Nota Aanbesteding

41

32

3.5 Aanbesteding: procedure volgens het Drimmelse boekje De aanbestedingsprocedure laat verschillende markeringsmomenten zien:

•

de vakafdeling/budgethouder bepaalt dat het inkoopbureau bij een traject wordt betrokken. Vanuit het inkoopplan zijn enkele werkterreinen aangegeven, waarop het Inkoopbureau een rol speelt. De gemeente beslist welke trajecten er in aanmerking komen. Op basis hiervan wordt een werkplan opgesteld.

•

Samen met de vakafdeling wordt een Programma van Eisen opgesteld. De vakafdeling is materiedeskundig. Het Inkoopbureau zorgt er voor dat “niet naar één bedrijf´ wordt toegeschreven en is niet de uiteindelijke opdrachtgever, dat is de gemeente.

•

Samen met de vakafdeling worden de gunningcriteria opgesteld. Daar wordt bepaald of de gunning geschiedt op basis van de laagste prijs of op de economisch voordeligste aanbieding. Bij de laatstgenoemde wordt gekeken naar kwaliteitsaspecten, hoe zwaar wegen deze laatste tweegenoemde aspecten, maken onderhandelingen deel uit van de gunningprocedure.

•

Het aanbestedingen offertetraject wordt door het inkoopbureau uitgevoerd. Bij een onderhandse aanbesteding geeft de vakafdeling aan welke bedrijven zij graag uitgenodigd ziet. Door het inkoopbureau worden er nog enkele “andere gelijkwaardige bedrijven bijgeplaatst om zoveel mogelijk marktwerking te verkrijgen”.

•

Het

inkoopbureau

beoordeelt

de

offerte.

De

kwaliteitsaspecten

worden

beoordeeld

door de vakafdeling. •

Als onderhandelingen onderdeel zijn van de gunningprocedure voert het Inkoopbureau deze besprekingen.

•

De vakafdeling maakt een gunningadvies n.a.v. de offertebeoordeling voor de uiteindelijke gunning door het college of een persoon die hiertoe bevoegd of gemandateerd is.

•

Na de gunning stelt het inkoopbureau na overleg met de vakafdeling het contract op.

•

De uitvoering/leveringsopdracht wordt overgedragen aan de vakafdeling.

Bron: Evaluatie Inkoop 2004 Gemeente Drimmelen, Inkoopbureau West-Brabant

33

3.6 Informatievoorziening aan Raad De Nota Aanbesteding geeft aan dat de inkoopen aanbestedingsprocedure tenminste eenmaal per 3 jaar geëvalueerd dient te worden. Door gemeentelijke of landelijke ontwikkelingen of door ontwikkelingen in de marktsituatie dient de procedure zo nodig geactualiseerd te worden. Na het doorlopen van elke inkoopprocedure wordt volgens de Nota Aanbesteding de gevolgde procedure geëvalueerd. De voor verbetering vatbare punten die hieruit naar voren komen of andere nieuwe kennis worden centraal geregistreerd, zodat deze zaken bij een volgende procedure verbeterd kunnen worden 42. Er zijn geen documenten teruggevonden, waarin staat dat de gemeenteraad van deze verbeterpunten op de hoogte werd gesteld. De 3 jaarsperiode is nog niet verstreken. In de periode 2002-2006 heeft de rekenkame rcommissie geen tussentijdse evaluatie aangetroffen, die naar de Raad is gestuurd en door de Raad is behandeld.

3.7 Toetsing aanbestedingsbeleid Nota Aanbesteding 3.7.1 Norm 1 De Raad stelt meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast. Deze

doelen

zijn

vastgelegd

in

kaderstellende

documenten

(beleidskaders,

meerjarenpro-

gramma’s

Er zijn geen kadernota’s of meerjarenprogramma’s waarin de doelen van het aanbestedingsbeleid zijn vastgelegd. De doelen (of –beter- het doel) staan in de Nota Aanbesteding, die het

beleidskader

voor

het

aanbestedingstraject

vormt.

Een

speerpunt

is

het

aanbestedingsbeleid echter niet, omdat dit onderwerp in de kadernota’s ontbreekt .

Het doel van deze nota is niet meetbaar. Het doel in de Nota Aanbesteding is een (b edrijfs)-economisch doel met een aantal kwalitatieve elementen, namelijk het verantwoord verwerven van noodzakelijke en kwalitatief gewenste producten, diensten en werken tegen lage integrale kosten op langere termijn. Over gewenste maatschappelijke effecten in de vorm van social return wordt niet gesproken in deze Nota. Het gemeentelijk beleid kende nog geen meetbare doelen in de onderzochte periode. Deze bevinding sluit overigens aan bij de toezegging van de Voorzitter van de gemeenteraad tijdens de Raadsbehandeling van 29 juni 2006. Deze voorzitter gaf toen aan dat in de programmabegroting 2007 een aanzet zal worden gegeven met het SMART maken van tien producten 43. (SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden).

42

43

Zie Nota Aanbesteding blz. 9 Notulen openbare vergadering Gemeenteraad van Drimmelen 29 juni 2006, blz. 29

34

Aan deze toezegging is tot nu toe geen uitvoering gegeven. Wel is door de werkgroep P&C afgesproken dat alle nieuwe nota’s en notities volgens het SMART-principe worden opgesteld.44 Naar het oordeel van de rekenkamercommissie wordt niet voldaan aan de norm.

3.7.2 Norm 2

Het aanbestedingsbeleid dient te voldoen aan de eisen die zijn neergelegd in de EUrichtlijnen en de Nederlandse wetgeving

De algemene beginselen betreffen minimaal: •

transparantie (van de inkoopprocedure, duidelijk moet zijn wat gevraagd wordt en wat de voorwaarden zijn, keuzes dienen te worden vastgesteld en te worden gemotiveerd).

•

(een passende mate van) openbaarheid; (geïnteresseerde aanbieders moeten redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van het voornemen tot het plaatsen van een opdracht);

•

non-discriminatie

Ad 1 en 2: leverancierslijst en shortlist Deze beginselen (en met name transparantie) houden in dat het proces van inkoop en aanbesteding laagdrempelig moet zijn en verantwoord moet kunnen worden. Leveranciers zouden zich bijv. door het invullen van een formulier of van een format kunnen aanmelden voor inschrijving voor de shortlists. Ter toelichting het volgende: Een leverancierslijst wordt door het inkoopbureau West-Brabant gehanteerd: het is een lijst met alle leveranciers die zich melden, op wat voor gebied dan o ok. Een shortlist is een korte lijst per onderwerp (bijv. groen), waarop een aantal leveranciers staat die in het verleden een opdracht naar tevredenheid hebben uitgevoerd. Het dynamische element ontstaat door bij aanbestedingen niet alleen leveranciers van deze lijst uit te nodigen, maar ook minimaal 1 leverancier die nog niet op de lijst staat. Indien de 'nieuwe' leverancier de opdracht wint en deze naar tevredenheid uitvoert, kan deze een plaats krijgen op de shortlist. Tevens moet er volgens de Nota Aanbesteding sprake zijn van voldoende wisseling van de uit te nodigen leveranciers. Deze wisselwerking en concurrentie wordt aantoonbaar gemaakt door een overzicht bij te houden van alle opdrachten en uitgenodigde leveranciers of door de resultaten middels een evaluatieformulier vast te leggen. Het evaluatieformulier wordt ge-

44

Besluitenlijst werkgroep P&C 22 maart 2007

35

bruikt om de prestaties van de opdrachtnemers te beoordelen. Een slechte prestatie kan ertoe leiden dat een levera ncier van de shortlist verwijderd wordt45. Ad 3: Geen voorkeursbeleid Met betrekking tot de “non- discriminatie” geeft de Nota aan dat geen voorkeursbeleid bestaat voor het inkopen bij regionale of locale aanbieders. Door het beleidsuitgangspunt van non-discriminatie hebben deze aanbieders evenveel kansen en mogelijkheden als elke andere willekeurige aanbieder. Vaak hebben zij wel al een natuurlijk voordeel door bekendheid met de locale situatie en de geringere reisafstanden. De eisen die de EU-richtlijnen en de Nederlandse wetgeving stellen, zijn terug te vinden in de Nota Aanbesteding. Social return is geen norm in de regelgeving en daaraan hoeft de gemeente zich derhalve niet te houden. De Nota Aanbesteding heeft als zodanig geen expliciet uitgangspunt ten gunste van social return opgenomen. Het aanbestedingsbeleid voldoet gedeeltelijk aan de norm. Met het voorgeschreven gebruik van dynamische shortlists loopt Drimmelen voorop. Ook is in het beleid non-discriminatie afdoende geregeld. Met betrekking tot de openbaarheid zijn kanttekeningen te plaatsen. De rekenkamercommissie kon ondanks intensieve pogingen geen overzicht kan krijgen van aanbestedingen, de toegang tot shortlists en de verantwoordelijken. Dan is het voor (lokale) ondernemers met interesse om hun diensten aan te bieden bijna onmogelijk. Ook is het voor de reke nkamercommissie (en dus zeker ook voor ondernemingen) onduidelijk of evaluaties worden toegepast, wat de uitkomst daarvan is en welke gevolgen dat binnen de gemeente Drimmelen heeft. Een en ander is wel geregeld in de nota aanbesteding, maar de openbaarheid ervan is niet of onvoldoende geregeld.

3.7.3 Norm 3 Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens het aanbestedingsbeleid worden gehandeld.

In paragraaf 2.3 wordt aangegeven dat het aanbestedingsbeleid bij de stakeholders van de gemeentelijke organisatie (budgethouders, managers, inkopers in het aanbestedingsbureau) bekend moet zijn. Het college dient activiteiten op het terrein van informatievoorziening te ontplooien waardoor deze stakeholders op de hoogte zijn van de beoogde effecten en resultaten. De inkopers moeten niet alleen het inkoopen aanbestedingsbeleid kennen, maar er ook naar handelen. Het toepassen van criteria bij de gunning, het toepassen van criteria van toelating tot de shortlist moeten daarom aansluiten op de beleidsnota. Bevindingen In 2005 is de Nota Aanbesteding vastgesteld. Hierover is circa 1,5 jaar door een werkgroep gesproken. In deze werkgroep zaten vertegenwoordigers van alle afdelingen alsmede de

45

Nota Aanbesteding blz. 14/15, 18

36

concerninkoper van het Inkoopbureau West-Brabant. De vertegenwoordigers hadden als taak om tijdens de ontwikkeling van de Nota de voortgang terug te koppelen aan hun afdeling. Na de afronding van de Nota Aanbesteding hadden de afd elingshoofden tot taak om deze te communiceren binnen hun afdeling. Deze Nota is beschikbaar op in tranet ( en daarmee toegankelijk voor alle ambtelijk betrokkenen). De nota is niet beschikbaar op internet. Geïnteresseerde ondernemingen hebben aldus onvoldoende toegang. Hebben nu de betrokken ambtenaren op de afdelingen het aanbestedingsbeleid, zoals si verwoord in de Nota Aanbesteding, in de praktijk gebracht? Transparantie: gebrek aan overzicht en toetsing Uit een gesprek met enkele betrokkenen (de concerninkoper van het Inkoopbureau en de senior medewerker Facilitaire Zaken) blijkt dat zij een totaaloverzicht van de aanbestedingstrajecten missen. Het inkoopbureau West-Brabant is, zoals eerder is aangegeven, slechts bij een relatief klein aantal inkooptrajecten van de afdelingen betrokken. Niet elk inkooptraject of aanbesteding wordt door de afdeling gemeld aan de senior medewerker Facilitaire Zaken. Hij heeft daarom geen totaalinzicht en hij weet niet of de ambtenaren handelen volgens de procedures, zoals in de Nota en de Handleiding zijn beschreven. Het ontbreken van dit totaaloverzicht werd door de Accountant bevestigd. Ook de concerncontroller beve stigt in een reactie op de nota van bevindingen het ontbreken van een totaaloverzicht. De accountant meldt in de jaarlijkse managementletter dat Drimmelen de administratieve organisatie goed op orde heeft46. Het enige belangrijke punt van kritiek richt zich op aanbesteden, overigens zonder dat de afwijkingen de tolerantiegrenzen worden overschreden. Uit het gesprek blijkt ook dat er geen centrale of onafhankelijke toets plaatsvindt op de keuze welke leveranciers worden uitgenodigd. Daarom ontbreekt volgens de concerninkoper van het Inkoopbureau en de seniormedewerker Facilitaire Zaken centraal het zicht op de vraag of er aandacht is voor plaatselijke leveranciers en of er (voldoende) dyn amiek is bij de uit te nodigen leveranciers. Ook vindt geen jaarlijkse evaluatie plaats van de procedure waardoor bedrijven op de lijst komen te staan: zowel ambtelijk als bestuurlijk niet. Deze bevindingen corresponderen met de bevindingen uit een gesprek met de materiedeskundige Onderwijs. Hij gaf aan dat er (te) weinig is gecommuniceerd tussen hem en het hoofd van zijn afdeling over de richtlijnen van de Nota Aanbesteding. Transparantie: shortlist Volgens beide geïnterviewden wordt bij de afdelingen Openbare Werken en Grondgebied gewerkt met een shortlist. Deze lijst is volgens de senior medewerker Facilitaire Zaken niet openbaar, maar ook “niet geheim”. Deze lijst wordt naar de indruk van de twee bovenge-

46

dat is tamelijk opmerkelijk. Leden van de rekenkamercommissie kennen maar weinig voorbeelden van dergelijke lovende woorden over de AO van een gemeente.

37

noemde geïnterviewden door de materiedeskundigen van afdelingen wel “dynamisch” gehouden. De rekenkamercommissie heeft geen documenten aangetroffen waaruit dat blijkt. De in een reactie op de nota van bevindingen verkregen “long lists” wekken de indruk dat er weinig dynamiek is. De ambtelijke reactie meldt erover: “De in de interviews genoemde shortlist is nergens (formeel) voorgeschreven. ……. De shortlist is voor intern gebruik en heeft derhalve niet een formele status en heeft zoals gezegd uiteraard uitsluitend betrekking op onderhandse aanbestedingen.” De beleidsregels uit de nota aanbesteding zijn volgens deze reactie niet bekend. Desondanks meldt hoofd OW a.i.: “Het beleid is wel degelijk effe ctief en wordt niet informeel uitgevoerd.” Desgevraagd wordt ook volgens de beleidsmedewerker WMO bij de Afdeling Maatschappelijke Aangelegenheden weinig met shortlists gewerkt. Tijdens het gesprek met de concerninkoper van het Inkoopbureau en de senior medewerker Facilitaire

Zaken wordt het volgende beeld geschetst:

1. Op deze interne shortlist van de afdelingen Openbare Werken en Grondgebied staat een aantal aannemers die vorige keren goed hebben gepresteerd. Uit deze lijst worden bij een nieuwe aanbesteding kandidaten geselecteerd. 2. Om het dynamische element te handhaven hebben buitenstaanders of startende aannemers de mogelijkheid zich aan te melden voor deze lijsten. De dynamiek komt tot uiting door een of meerdere nieuwkomers uit te nodigen (bijv. van buiten de gemeente). Nieuwe ondernemers kunnen zich melden bij de materiedeskundige van beide afdelingen. Deze deskundige bepaalt of deze ondernemers in aanmerking komen voor een nieuwe aanbesteding. 3. ondernemers/aanbieders hebben inzicht in de leverancierlijst en in de dynamische “shortlists”. Voor deze shortlist geldt dat iedere leverancier van zichzelf weet of hij hierop staat. Ad. 1 De Rekenkamercommissie stelt vast dat de shortlist wordt gebruikt bij deze afdelingen. De bevinding bevestigt het beeld van beide geïnterviewden. Ad. 2 Het is onduidelijk of en hoe ondernemers zich aanmelden en als gevolg daarvan op de shortlist terechtkomen. Niet helder zijn ook de criteria op grond waarvan materiedeskundigen bepalen of een ondernemer op de shortlist komt. Volgens de Nota Aanbesteding moet er sprake zijn van voldoende wisseling van de uit te nodigen leveranciers. De bevinding op grond van gesprekken, de onderzochte projecten en documenten is dat geen helder inzicht bestaat of er voldoende wisselingen waren en derhalve sprake was een gezonde concurrentie . Ad. 3

38

Dit beeld kan niet door de Rekenkamercommissie worden bevestigd. Met betrekking tot de shortlist staat in de Nota van Aanbesteding dat een slechte prestatie ertoe kan leiden dat een leverancier van de shortlist verwijderd wordt 47. Of dit inderdaad ook is gebeurd in de periode 2004-2006, kan de Rekenkamercommissie niet bevestigen. In de gevoerde gespre kken en de onderzochte projecten werden geen voorbeelden aangedragen of gevonden. Openbaarheid: actieve opstelling? Ook het actief aanschrijvingen van nieuwe bedrijven door de gemeente (en het Inkoopbureau) bevordert volgens de twee bovengenoemde geïnterviewden dat er voldoende concu rrentie is. Hun indruk is echter dat momenteel geen actief beleid wordt gevoerd ten aanzien van deze lijst in de richting van (nieuwe) bedrijven. Volgens de bedrijvencontactfunctionaris van de gemeente hebben potentiële kandidaten voor een aanbesteding een “eerlijke kans”, als zij zich actief opstellen in de richting van de gemeente 48. Van de zijde van een ondernemer, die tijdens het Rekenkameronderzoek is geïnterviewd, is beve stigd dat er geen actief beleid door de gemeente ten aanzien van aanbestedingen (in de vorm van communicatie, toegankelijkheid, laagdrempeligheid, aanbestedingen op de gemeentelijke website) wordt gevoerd.

Er is wel een aanbestedingsbeleid, maar als het gaat om transparantie, openbaarheid en vo ldoende concurrentie (short lists) wordt dit beleid in de afdelingen onvoldoende in de praktijk gebracht.

3.7.4 Norm 4 Het college dient het aanbestedingsbeleid te verantwoorden aan de Raad door middel van evaluaties

De operationalisering van de norm vindt plaats door: •

het meten van het aantal evaluaties die naar de Raad zijn gestuurd in de periode 2004-2006

•

het inventariseren van de verbeterpunten, die centraal zijn geregistreerd

•

het meten van de frequentie waarmee deze centraal geregistreerde verbeterpunten naar de Raad zijn gestuurd

Na het doorlopen van elke inkoopprocedure wordt volgens de Nota Aanbesteding de gevolgde procedure geëvalueerd. De voor verbetering vatbare punten die hieruit naar voren komen of andere nieuwe kennis worden centraal geregistreerd, zodat deze zaken bij een volgende pro47 48

Nota Aanbesteding blz. 14/15, 18 Deze informatie is vanuit ambtelijke zijde tijdens een interview meegedeeld.

39

cedure verb eterd kunnen worden 49. Er zijn geen documenten teruggevonden, waarin staat dat de gemeenteraad van deze verbeterpunten op de hoogte werd gesteld. Deze bevinding sluit aan bij het beeld, dat enkele geïnterviewden (de concerninkoper van het Inkoopbureau, de senior medewerker Facilitaire Zaken, materiedeskundige Onderwijs) in gesprekken hebben geschetst. Zij geven aan dat er ten aanzien van de inkooptrajecten geen evaluaties en geen indicatoren zijn. Er is geen actief beleid terzake van het gemeentebestuur of van de Raad. Het gevolg is derhalve dat er in Drimmelen geen (centrale) vastlegging van lopende inkooptrajecten plaatsvindt. Als het inkoopbeleid niet goed gevolgd wordt, me nen deze twee geïnterviewden dat aan het begin van het traject niet wordt bijgestuurd. Ook kan achteraf geen goede controle uitgevoerd worden, zo vinden de geïnterviewden.

Op basis van interviews oordeelt de Rekenkamercommissie dat door een gebrek aan (centraal) contractenbeheer er geen zicht is op huidige contractpartners en contracttermijnen. Uitzonderingen op het geschetste beeld zijn de inkooptrajecten waarbij het inkoopbureau West-Brabant betrokken is. Hiervan wordt (twee keer) per jaar een evaluatie opgesteld met daarin een korte beschrijving van de opdracht, de gevolgde procedure en de resultaten. Voorts wordt een jaarverslag van het Inkoopbureau aangeboden aan het hoofd van de afd eling en de gemeentesecretaris. Laatstgenoemde meldt, dat dit jaarverslag ambtelijk (in het Managementteam) en bestuurlijk (in het college van burgmeester en wethouders) wordt besproken. Aan de hand van deze besprekingen worden volgens de gemeentesecretaris nieuwe inkooptrajecten afgesproken, al dan niet in combinatie me t andere gemeenten. Voorts wordt naar aanleiding van deze beraadslagingen het aantal af te nemen dagdelen, in personele zin, voor het nieuwe jaar vastgesteld. Met betrekking tot de aanbevelingen van de zijde van het Inkoopbureau geeft de gemeentesecretaris in zijn brief aan dat: “Acht wordt geslagen op de eventuele aanbevelingen vanuit dit rapport waar het gaat om het desgewenst verbeteren van de, laat ik het zo omschrijven, inkoopattitude en de voordelen die hierbij te behalen zijn”50. De gemeentesecretaris geeft overigens geen operationalisering c.q. concretisering van deze zinsnede in zijn brief. Vervolgens wordt het rapport volgens de gemeentesecretaris aangeboden aan de commissie Algemeen Bestuur en Middelen. Indien dit verslag aan de commissie wordt aangeboden en door deze commissie wordt behandeld, woont de inkoper van dit Inkoopbureau de commissievergadering bij om eventuele vragen van commissieleden te beantwoorden, zo gaf de concerninkoper in een gesprek aan.

49 50

Zie Nota Aanbesteding blz. 9 Brief aanbestedingsbeleid dd. 25 april 2007.

40

De laatste keer was hij te gast bij de commissie op donderdag 1 december 2005. Toen werd de halfjaarevaluatie van 2005 besproken. “Daarna ben ik niet meer gevraagd aanwezig te zijn. Of de jaarevaluatie van 2005, de halfjaarevaluatie van 2006 en de jaarevaluatie van 2006 in de commissie zijn behandeld is mij dan ook niet bekend 51”. Navraag bij de huidige voorzitter van de commissie ABM leert dat sinds haar aantreden als voorzitter haar geen evaluaties van het Inkoopbureau West-Brabant of evaluaties van aankoopprocedures, waarbij dit Inkoopbureau niet was betrokken, “via de normale stukkenloop” zijn aangeboden. Hoewel niet in de onderzoeksperiode vallend, verdient het feit vermelding dat “intern op summiere wijze het inkoopen aanbestedingsbeleid is geëvalueerd met name in die zin dat getoetst is hoe en een en ander in de praktijk verloopt 52” De rekenkamercommissie is van oordeel dat niet wordt voldaan aan de norm om het aanbestedingsbeleid aan de raad te verantwoorden.

3.7.5 Norm 5 College dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald.

Het college heeft geen meetbare indicatoren ten aanzien van het doel in de Nota Aanbesteding geformuleerd. De raad heeft daardoor niet kunnen vaststellen of de gewenste effecten zijn behaald.

51 52

Citaat van ir. A. Jongenelen, concerninkoper West-Brabant, 23 mei 2007 Besluit college B&W 6 februari 2007

41

4. DRIE GROTE PROJECTEN De vorige paragraaf laat zien dat het aanbestedingsbeleid gericht is op een optimale prijskwaliteitverhouding. Bij de toetsing van het doel bij de drie projecten is het denkbaar dat vanuit de afdelingen of vanuit de regio –bij samenwerking met andere gemeenten- naast het doel van een optimale prijs -kwaliteitverhouding extra doelen worden gesteld. Doelen die raakvlakken hebben met de prijs -kwaliteitverhouding en die passen bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In het kader van de onderzoeksvraag valt dan te denken aan social return. Dergelijke aanvullende doelen komen in dat geval terug in de Programma van Eisen en/bij de gunningcriteria. Deze (mogelijk) extra doelen alsmede de (mogelijk) extra voorwaarden bij de Programma van Eisen en de gunning worden in deze paragraaf beschreven. In dit hoofdstuk worden drie projecten beschreven en aan het normenkader getoetst. Het gaat om de volgende projecten: 1. Hulp in de Huishouding in het kader van de WMO 2. de inzameling van het huisafval 3. de verbouw van het Dongemondcollege

4.1 Sociaal/Maatschappelijke zorg. Hulp in de huishouding wmo Op het gebied van de werkgelegenheid is de gezondheidszorg de grootste werkgeve r in de gemeente. 17,6% van de lokale beroepsbevolking is daarin actief53. Gelet op dit gegeven, heeft de Rekenkamercommissie gekeken naar de aanbestedingen op het gebied van de sociale voorzieningen en het maatschappelijk werk. De commissie heeft gekozen voor de aanbesteding van de huishoudelijke hulp, die in het kader van Wet maatschappelijke ondersteuning wordt gegeven. De gemeente Drimmelen kreeg per 1 januari 2007 als belangrijke nieuwe taak in het kader van de WMO de organisatie van de Hulp bij het Huishouden. De Voorlopige Raming was

- op basis van 2005, exclusief de eigen bijdragen -

voor Drim-

melen € 1.460.000. Gezien de financiële omvang van de werkzaamheden was het ve rplicht de Hulp bij het huishouden Europees aan te besteden. Hiervoor is samenw erking gezocht met het Inkoopbureau West Brabant en 9 Westbrabantse gemeenten. 53

zie bijlage 2 “Sociaal-economisch profiel van Drimmelen”

42

Allereerst wordt gekeken naar de plaats van de huishoudelijke hulp in de sociaalmaatschappelijke zorg. En is social return een gewenst maatschappelijk effect bij de huishoudelijke hulp?

4.1.1 Kaderstellende documenten Kadernota’s Op Maatschappelijk en sociaal gebied legde de Kadernota 2004 de volgende a ccenten: •

Uitvoering intentieverklaring sociaal beleid

•

Versterking van sociaal beleid door middel van Invoering Wet Werk en Bijstand

•

Nota Lokaal volksgezondheid

•

Nota ouderenbeleid

•

Invoering basisbibliotheek

De Kadernota 2005 ging in op de nieuwe regelgeving die op stapel staat. Ook werd de re ïntegratieverordening aangekondigd. Hierin wordt het beleid vastgelegd met betrekking tot “de toeleiding naar de arbeidsmarkt als kernonderdeel van de WWB”. In de Kadernota 2006 stonden de WWB en WMO centraal. Met betrekking tot aanbestedingen werd gewezen op de aanbesteding Inkoop Reïntegratietrajecten en de aanbesteding van de huishoudelijke zorg. Beide onderwerpen waren “speerpunten” naast een aantal anderen (bijv. het verder vormgeven van de samenwerking op het gebied van Sociale Zaken met de gemeenten Ooste rhout en Geertruidenberg). Programmabegrotingen De programmabegroting 2004 in het programma Maatschappelijke Samenhang gaf één beoogd maatschappelijk effect aan, namelijk een toename van de zelfredzaamheid en de participatie van de inwoners van Drimmelen. Wat had de gemeente daarvoor over? Er werd een waaier van activiteiten aangekondigd. In het kader van het onderzoek is belangrijk dat in 2004 het gemeentelijke beleid ten aanzien van de WWB verder werd ontwikkeld, “gericht op stimulering het uitstroombeleid”. De programmabegroting 2005 gaf aan dat h et beleid is gericht op het voorkomen van uitval en het bestrijden van achterstanden bij kwetsbare groepen. Het college van B&W wil in kader van dit beleid de volgende doelen bereiken: 1. Het behouden van zelfredzaamheid van mensen in een kwetsbare positie 2. Het vroegtijdig signaleren, b eperken en terugdringen van problemen In 2005 zou uitvoering worden gegeven aan: •

Verdere implementatie van de WWB en vormgeven van uitstroom naar werk door uitvoering van de reïntegratieverordening en -uitvoeringsbesluit;

•

Het verkennen van de samenwerkingsmogelijkheden met de regiogemeenten en komen tot besluitvorming;

43

In de programmabegroting 2006 stonden dezelfde doelen geformuleerd, zoals in 2005 het geval was. De handhaving en fraudepreventie stonden hierbij hoog in het vaandel.

Uit het bovenstaande blijkt dat het onderwerp “hulp in de huishouding” geen doel in de kadernota’s of de programmabegrotingen is geweest. Dit onderwerp was niet diep verankerd in het gemeentelijke beleid ten aanzien van de maatschappelijke zorg.

4.1.2 Aanbestedingsproces Drimmelen sloot zich aan bij een aanbestedingstraject met 7 samenwerkende Westbrabantse gemeenten (Roosendaal, Rucphen, Zundert, Halderberge, Moerdijk, Etten-Leur en AlphenChaam) en de samenwerkende gemeenten Werkendam en Woudrichem. Deze gemeenten stuurden aan op contracten voor twee jaar, met twee maal de mogelijkheid van een verle nging van een jaar. Er is gekozen voor een Europese aanbesteding waarop iedereen kon inschrijven. Op de aanbestedingsdatum werden 22 inschrijvingen ingediend. Voor het perceel Drimmelen schreven negen aanbieders in. Het beleid met betrekking tot de aanbesteding is terug te vinden in de Nota “hulp bij het huishouden: de nieuwe individuele wmo-voorziening”. Het gemeentebestuur spreekt hierbij als wens uit om bij voorkeur geen - geografisch veraf gelegen - aanbieders aan te trekken. ”Mogelijk wordt via aanbesteding door middel van een apart perceel voor Drimmelen aan deze wens voldaan. Dan worden alleen de Drimmelense klanten in een apart traject aanbesteed, wel tegen de regionaal g ezamenlijk opgestelde eisen” 54. Het onderscheiden van percelen is volgens deskundigen binnen de Europese richtlijn toegestaan. Een belangrijke reden om te kiezen voor een percelenindeling is dat kleine, lokale aanbieders toch mee kunnen doen met de aanbesteding. Bij de Hulp in de Huishouding heeft bekendheid met de regio, het kennen van het dialect en gewoonten van de streek volgens de geïnterviewde van het Inkoopbureau West-Brabant meegewogen in de beoordeling.

In de Nota “ hulp bij het huishouden: de nieuwe individuele wmo-voorziening” is ten aanzien van social return het criterium gesteld dat de zorgverlener bereid moet zijn om WWB-ers in te schakelen en te begeleiden. In het - regionale vastgestelde - Programma van Eisen Aanbesteding Hulp bij het Huishouden is een aanvullende eis gesteld ten aanzien van social return, die breder was dan het criterium van Drimmelen:

“de gemeente is zich bewust van haar bijzondere positie als werk-

gever of opdrachtgever in de regio. Daarom wil de gemeente bij het geven van deze opdracht nadrukkelijk aandacht schenken aan mensen die vanuit een achterstandssituatie een plaats op de arbeidsmarkt moeten veroveren. 54

Nota Hulp bij het Huishouden, blz. 7

44

Deze doelgroep is nader te omschrijven als zijnde personen die: • een indicatie hebben op grond van de Wet Sociale Werkvoorziening (al dan niet werkzaam bij een SW-bedrijf); • recht hebben op bijstand (zoals jongeren, alleenstaande ouders, vluchtelingen, nieuwkomers en oudkomers); • geen recht hebben op een uitkering maar werkloos zijn (zgn 'nuggers'); • een uitkering ontvangen op grond van de algemene nabestaandenwet; • werkzaam zijn op een door de gemeente gesubsidieerde baan De inschrijver dient op maximaal 1 A4 aan te geven hoe zij deze wens gestalte geeft. Hierbij moet minimaal een inschatting, dan wel een garantie opgegeven worden van het aantal (n ominaal of percentage van het totaal aantal) werknemers dat afkomstig is uit bovengenoemde doelgroepen en die de inschrijver verwacht c.q. garandeert in te kunnen schakelen bij de Hulp bij het Huishouden.

4.1.3. Gunning55 In de aanbestedingsprocedure is eerst een selectie gemaakt op grond van de vooraf afg esproken en in het bestek opgenomen selectiecriteria. De inschrijvers die voldeden aan de selectiecriteria zijn beoordeeld aan de hand van het gunningcriterium. Doordat er met maximaal 10 een contract zou worden aangegaan en er op het perceel Drimmelen slechts 9 inschrijvers waren is met alle 9 een contract aangegaan. Het betreft de volgende inschrijvers (zie tabel 1): Tabel 1

In de aanbestedingsprocedure koos het college voor de selectie met een minimum van 3 aanbieders (wettelijk verplicht) en een maximum van 10 aanbieders. Hiermee wordt de ke uzevrijheid van de klant optimale ruimte geboden. Om de keuze van de zorgaanbieders uit te voeren voorzag de volgens wettelijke regels toegepaste aanbestedingsprocedure in een keuze op grond van gunningcriteria, die in de aanbestedingsprocedure zijn gevolgd. 55

De gegevens van deze paragraaf zijn ontleend aan de collegebrief formele gunning aanbesteding Hulp

bij het Huishouden Wmo, 13 december 2006

45

De hulp bij het huishouden was gegund op basis van het (algemene) gunningcriterium ‘economisch meest voordelige inschrijving’. De gehanteerde gunningcriteria en wegingsfactoren waren de vo lgende:

Gunningscriteria

Wegingsfactor

Wijze van beantwoording wensenlijst

15%

Inbedding in lokale en regionale zorgketen

5%

Bereikbaarheid

5%

Lokale en regionale bekendheid Klanttevredenheidsonderzoek

10% 5%

De visie op onderwerpen binnen de WMO

10%

De prijs

30%

Innovatiebereidheid- en kracht

10%

Doelgroepenbeleid

10%

De inschrijver kreeg 10 punten als hij/zij de inzet van het aantal personen gara ndeerde, een visie heeft op en ervaring met het doelgroepenbeleid. De inschrijver kreeg 5 punten als hij een inschatting gaf of garantie onder voorbehoud van het aantal personen en een visie had op het doelgro epenbeleid. Voorts kreeg de hulpverlener 10 punten als deze woonde in de lokale omgeving, de sociale kaart en/of sociale context kende en op de hoogte was met de lokale taal c.q. het dialect en de gebru iken. Beoordeling De beoordeling van de inschrijvingen werd uitgevoerd door een extern deskundige projectleider voor de invoering van de WMO in tien Westbrabantse gemeenten en werd gecontroleerd door het Inkoopbureau West-Brabant en door een werkgroep Aanbesteding bestaande uit vijf ambtelijke vertegenwoordigers van diverse Westbrabantse gemeenten. Het resultaat van de beoordeling van de inschrijvers is als volgt:

46

De bovenstaande volgorde is volgens de gemeente Drimmelen belangrijk bij de toedeling van klanten die zelf geen aanbieder willen of kunnen kiezen. De eigen verantwoordelijkheid wordt gestimuleerd door de klant zelf te laten kiezen voor één van de bovenstaande aanbieders voor de uitvo ering van de hulp bij het huishouden, aldus de gemeente Drimmelen. Huispitaal kwam volgens het Inkoopbureau als beste uit de bus. Als het gaat om de inbedding in lokale en regionale zorgketen vermeldde Huispitaal in haar offerte dat het centrale kantoor in Oosterhout gevestigd is en regionale steunkantoren in Tilburg en in Eindhoven. Volgens de inschatting van de beleidsambtenaar WMO wonen veel werknemers van Huispitaal in Drimmelen. Als het gaat om de doelgroepenbenadering meldde deze organisatie in de offerte niets over deze groepen. Alleen wordt gesproken over mantelzorgers en vrijwilligers. Als tweede eindigde de Stichting Thuiszorg Mark en Maasmond. Met de betrekking tot de social return meldde deze Stichting in de offerte dat zij in Oosterhout ervaring heeft opgedaan met doelgroepen WSW, bijstandsgerechtigden en gesubsidieerde banen. Het streven is 15% van de vacatures op te vullen met personen uit de doelgroepen. Op de derde plaats eindigde de Stichting Thuiszorg Nederland. Deze stichting heeft aangegeven dat zij wel mensen uit de doelgroep in dienst heeft, maar voor zover kon worden nagaan geen mensen uit Drimmelen en omstreken. De Stichting had wel een inspanningsverplichting afgegeven om personen uit de doelgroepenbenadering een werkplek aan te bieden. Indien alleen op basis van een financiële vergelijking een keuze gemaakt werd, dan had de volgorde er anders uitgezien. De Rekenkamercommissie komt tot deze bevinding op basis van het uurtarief voor de schoonmaaktarieven. Het betreft dan: 1. schoonmaakwerkzaamheden en in voorkomende gevallen het uitvoeren van lichte huishoudelijke taken 2. schoonmaakwerkzaamheden met andere (lichte) ondersteuning in de organisatie van huishouding 3. schoonmaakwerkzaamheden met ondersteuning binnen een ontregelde huishouding Categorie

1

2

3

Inschrijver STN

100

100

100

Gouwe zorg

104

104

105

Huispitaal

104

105

105

TZ Mark en Maas-

104

110

109

Amarant

104

110

110

De Wijngaerd

104

110

110

Marklanden

104

110

110

Prisma

104

110

110

Circonflex

104

110

110

mond

47

Uit deze indextabel (waarbij de uurprijs van STN in de drie categorieën op 100 werd gesteld) blijkt dat de laagste prijs niet doorslaggevend is geweest voor de eerste keuze. Stichting Thuiszorg Nederland komt dan in de drie categorieën als laagste uit de bus. Gouwe Zorg, die op de tweede plaats staat, is relatief iets goedkoper dan Huispitaal. Overigens verschillen de prijzen tussen de diverse aanbieders relatief weinig. De spreiding tussen de aanbieders in categorie 1 is 4%, in categorie 2 10%, in de categorie 3 ook 10%.

Bij de gunning is het volgende beeld te zien: •

De stichtingen Thuiszorg Nederland (STN) en Gouwe Zorg BV hebben hun werkgebied niet

in

de

regio

van

Drimmelen.

Financieel

gezien

(gemeten

naar

uurprijs

van

schoonmaakwerkzaamheden) zijn beide organisaties relatief goedkoper. •

STN is financieel gezien in de drie categorieën relatief het goedkoopst.

•

De Stichting de Wijngaerd is in Drimmelen gevestigd en heeft daardoor een natuurlijk voordeel door bekendheid met de locale situatie en de geringere reisafstanden. Desondanks heeft ze een middenpositie in de gunning.

•

Mark en Maasmond noemt een norm met betrekking tot de doelgroep: 15%.

Informatievoorziening De evaluatieprocedure is inkooptechnisch geëvalueerd door het Inkoopbureau West-Brabant en er is vastgesteld dat de procedure volledig volgens de daartoe wettelijk vastgestelde voorschriften is verlopen.56

4.1.4 Toetsing Norm 1

De Raad stelt meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast. Deze doelen zijn vastgelegd in kaderstellende documenten (beleidskaders, meerjarenprogramma’s )

Het doel van het aanbestedingsbeleid is vastgelegd in de Nota Aanbesteding, namelijk de “laagste prijs”, of “van de economisch meest voordelige aanbieding” oftewel een combinatie tussen prijs en kwaliteit. Toegepast op de Hulp bij de Huishouden zijn de volgende bevindingen te melden: •

De prijs is bij deze regionale aanbesteding niet doorslaggevend geweest voor de keuze van de aanbieder (30%). De overige 70% bestond uit elementen, die betre kking hadden op inbedding in lokale en regionale zorgketen, bereikbaarheid, lokale en

56

Leesstuk formele gunning aanbesteding Hulp bij het Huishouden Wmo, 13 december 2006

48

regionale bekendheid, de visie op de WMO, en social return. Dit laatste element woog voor 10% mee. •

Vanuit de gemeente Drimmelen is het element van social return niet als extra doel ingebracht in het regionale overleg. Wel geeft de Nota “hulp bij het huishouden; hulp bij het huishouden: de nieuwe individuele wmo-voorziening” aan dat bij de aanbieders de bereidheid aanwezig moest zijn om WWB-ers in te schakelen en te begele iden. Het regionaal opgestelde Programma van Eisen wilde een bredere doelgroep dan WWB-ers inschakelen.

•

bij de uiteindelijke gunning de lokale gerichtheid van de leverancier zwaarder woog dan de bereidheid om mensen in te zetten die een achterstandsituatie op de arbeidsmarkt hebben.

De rekenkamercommissie is van oordeel dat bij de aanbesteding Hulp in de huishouding de raad geen me etbare doelen heeft vastgesteld. De raad is er onvoldoende bij betrokken geweest.


De algemene beginselen betreffen minimaal: •

transparantie (van de inkoopprocedure, duid elijk moet zijn wat gevraagd wordt en wat de voorwaarden zijn, keuzes dienen te worden vastgesteld en te worden gemotiveerd).

•

(een passende mate van) openbaarheid; (geïnteresseerde aanbieders moeten redelijkerwijs op de hoogte kunnen zijn van het voornemen tot het plaatsen van een opdracht);

•

non-discriminatie

ad 1 en 2 Er is gekozen voor een Europees openbare aanbesteding volgens de Europese Richtlijnen waarop iedereen kon inschrijven. Maximale marktdeelname en transparantie werden op deze wijze geborgd: er werden 22 inschrijvingen geregistreerd. De transparantie werd gewaarborgd door een mondelinge nota van inlichtingen, een onafhankelijke beoordeling van de inschrijvingen, diverse mondelinge toelichtingen op de beoordeling. Verder heeft de rechter een positieve uitspraak gedaan over de toepassing van drie algemene beginselen. Een van de inschrijvers, namelijk DAT Thuiszorg BV, meende dat de aanbestedingsprocedure onrechtmatig was. Deze organisatie meende dat zij alsnog recht had op een overeenkomst me t de gemeente Halderberge. Ze eiste een nieuwe beoordeling van hun

49

inschrijving. De rechter concludeerde echter dat de aanbestedingsprocedure rechtmatig is verlopen. Aan de grondbeginselen van aanbesteding (openbaarheid, transparantie en nondiscriminatie) werd volgens de rechter voldaan: het bestek stond op de websites van de gemeenten, er waren mondelinge toelichtingen op de beoordeling, er zijn geen disproportionele eisen gesteld aan de leveranciers, er zijn geen partijen uitgesloten. Ad 3 Bij de aanbesteding is het gebied in meerdere percelen onderverdeeld. Per perceel konden meerdere raamovereenkomsten worden afgesloten om de keuzevrijheid voor de cliënt zoveel mogelijk te waarborgen. Voor Drimmelen betekende dat er maximaal 10 overeenkomsten werden afgesloten. Hierbij zaten ook zorgaanbieders bij die nog niet eerder in de gemeente werkzaam zijn geweest, zoals Amarant, Thuiszorg Nederland en Gouwe Zorg. In die zin hebben ook aanbieders een gunning gekregen die nog niet eerder in de gemeente werkzaam z ijn geweest. De lokale gerichtheid (meerdere raamovereenkomsten per perceel) maakte het mogelijk dat het dynamische element (kans voor nieuwe aanbieders) bij dit project aanwezig was.

De rekenkamercommissie is van oordeel dat bij de gunning is voldaan aan de basisbeginselen van het aanbestedingsbeleid.

Norm 3 Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens de vastgestelde doelen van het aanbestedingsbeleid worden gehandeld·. Bij de uiteindelijke gunning woog de prijs voor 30% mee, de overige 70% bestond voor een deel uit eisen waarbij elementen van social return aanwezig zijn . Omdat het een aanbesteding betrof, waarvan het Programma van Eisen en de gunningcriteria in regionaal verband werden opgesteld, is onduidelijk hoe groot de invloed was de gemeente Drimmelen op de formulering

van

deze

gunnin gcriteria. Volgens de concerninkoper Inkoopbureau West-

Brabant en de beleidsmedewerker WMO trad de gemeente in een late fase toe tot het gezamenlijke aanbestedingsproces. Daarom waren naar hun mening de invloedsmogelijkheden beperkt. De beoordeling heeft uiteindelijk plaatsgevonden op basis van een beoordelingsmatrix. De concerninkoper heeft dit met de vakinhoudelijke ambtenaren doorgesproken. De laagste prijs was niet doorslaggevend bij de gunning, maar een combinatie van de kostprijs, regionale bekendheid en wensen ten aanzien van de kwaliteit van het personeel.

Door de ambtelijke organisatie is volgens de vastgestelde doelen van het aanbestedingsbeleid gehandeld.

50

Norm 4 Het college dient het aanbestedingsbeleid te verantwoorden aan de Raad door middel van evaluaties Het Inkoopbureau heeft een evaluatie gemaakt van het aanbestedingsproces. Van deze evaluatie werd melding gemaakt in een brief (dd. 13 december 2006) van het college die aan de commissie Inwonerszaken ter kennisgeving is aangeboden 57. De brief met de titel “Formele gunning aanbesteding Hulp bij het Huishouden Wmo” was een leesstuk. De evaluatie zelf was niet aan deze Commissie aangeboden en is ook niet behandeld in een raadscommissie.

De rekenkamercommissie is van oordeel dat niet is voldaan aan de verantwoordingsnorm.

Norm 5 Het College dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald Deze indicatoren zijn niet afgegeven. In de Nota “hulp bij het huishouden: de nieuwe individuele wmo-voorziening” gaf het college aan dat bij de aanbieders de bereidheid aanwezig moest zijn om WWB-ers in te schakelen en te begeleiden. Deze wens is niet omgezet in harde indicatoren. Bij de uiteindelijke gunning heeft de inzet van WWB-ers en anderen met een achterstand op de arbeidsmarkt een ondergeschikte rol gespeeld. Gekozen werd voor een organisatie die niets over deze groepen in de offerte heeft vermeld. In de offerte wordt alleen gesproken over mantelzorgers en vrijwilligers. Overigens is door de Raad niet om deze indicatoren gevraagd. Wel gaf bij de behandeling van de Kadernota/raadsprogramma 2006-2010 in de Raad in juni 2006 een fractie aan “blij” te zijn omdat binnen de huishoudelijke verzorging ervoor gekozen is “het sociale aspect zwaar mee te laten wegen bij de aanbesteding” 58.

De rekenkamercommissie is van oordeel dat de raad onvoldoende in staat is gesteld daadwerkelijk vast te stellen of de beoogde effecten zijn behaald.

57

De evaluatie is op 11 november 2006 door de heer K. de Zeeuw, projectleider van het samenwerkingsverband WMO per mail verstuurd naar het hoofd Maatschappelijke Aangelegenheden. 58

Notulen openbare vergadering gemeenteraad Drimmelen dd 29 JUNI 2006 blz. 26. Het betreft de fractie van Groen Drim-

melen.

51

52

4.2 Milieubeleid. Aanbesteding inzameling huisvuil Naast de huishoudelijke hulp is een andere casus onderzocht. In deze paragraaf worden de bevindingen met betrekking tot de aanbesteding van de inzameling van het huisvuil gepresenteerd. Hierbij wordt ook gebruik gemaakt van de gegevens van 2002 toen een aanbesteding in dezelfde sector plaatsvond. Het inzamelingsproject betreft een Europese aanbesteding voor 5 jaar met een begroting van € 217.452 per jaar. Hoewel de aanbesteding tot de bevoegdheid van het college van B&W behoort, was de Raad aan de voorkant betrokken bij het opstellen van het Programma van Eisen. Deze procedure heeft te maken met de ontevredenheid bij een deel van de Raad over een eerste evaluatie van de Diftarsystematiek. Deze evaluatie was voor een deel van de Raad te mager59. Tijdens de raadsbehandeling van de Kadernota/raadsprogramma 2006-2010 in juni 2006 zegde de toenmalige wethouder op verzoek van diverse fracties een evaluatie van het Diftarsysteem toe. De toenmalige wethouder gaf ook aan dat het contract met de AVR per 1 januari 2007 zou aflopen. Voorts was het aanbestedingstraject in juni 2006 al ingezet, omdat “die moet ruim van tevoren worden voorbereid”. Vanuit de gemeenteraad kwam kritiek op deze aanpak: “De heer Kwaaitaal zegt dat het niet gaat over de manier van aanbesteden, maar over de inhoud. Hij had ook graag gezien dat de raad hierin betrokken was” 60”. De wethouder reageerde als volgt op deze kritiek: “Het programma van eisen komt op 1 augustus in het college. Dus nog voor de aanbesteding. Het kan ook aan de commissie worden toegestuurd. Indien nodig kan contractverlenging met de huidige inzamelaar nog worden overwogen. Er zijn dus mogelijkheden voor de raad om er nog over te praten 61.

59

NOTULEN OPENBARE VERGADERING GEMEENTERAAD DRIMMELEN VAN 29 JUNI 2006, blz, 26, 32, Beslui-

tenlijst Commissie Grondgebiedzaken 5 september 2006 60

NOTULEN VAN DE OPENBARE VERGADERING GEMEENTERAAD VAN DRIMMELEN VAN 29 JUNI 2006, blz. 32

61

NOTULEN VAN DE OPENBARE VERGADERING GEMEENTERAAD DRIMMELEN VAN 29 JUNI 2006, blz. 33

53

Hij zegde toe dat de raad het programma van eisen toegestuurd kreeg voor wat betreft de aanbesteding van de afvalinzameling. Er zou dan aan de Raad gevraagd worden om een schriftelijke reactie te geven. Naar aanle iding van de reacties zou bekeken worden hoe de verdere discussie gevoerd wordt, aldus de wethouder. Dergelijke schriftelijke reacties zijn niet in bestudeerde documenten terug te vinden. Volgens de materiedeskundige zijn deze reacties nooit verstuurd. Vervolgens kwam er een brief van het College dd. 16 augustus 2006 met een aantal documenten, “die een bijdrage kunnen leveren aan een goede inhoudelijke discussie over dit onderwerp.” Als bijlage bij deze brief was het Inkoopprogramma van Eisen “Huisvuilinzameling gemeente Drimmelen” (PvE) gevoegd. Door de kritische opstelling van de commissie Grondgebiedzaken in september 2006 werd een nieuwe evaluatie geschreven door de ambtelijke organisatie, resulterend in een rapport met een begeleidende brief dd. 1 november 2006. Deze evaluatie behelsde de effecten en invloeden op het afvalbeleid en de daarmee samenhangende afvalstoffenheffing. De evaluatie ging over de eerste drie Diftarjaren (2003 t/m 2005). De eindconclusie van de evaluatie was dat “meer dan wordt voldaan” aan de doelstellingen, ‘de vervuiler betaalt/ betere scheiding van het afval/lagere kosten’, die gesteld waren bij de invoering van Diftar per 1 januari 2003. De resultaten van de evaluatie werden tijdens de commissiebehandeling in november 2006 positief ontva ngen. Volgens het beknopte schriftelijk verslag waren de commissieleden tevreden omdat er “goed wordt ingezameld en de kosten voor de burgers zijn verlaagd. Doelstelling is gehaald” 62. De commissie wilde in het Plan van Eisen (PvE) ook de optie “wegen” me e laten nemen. Dit idee kwam volgens de materiedeskundige vanuit de PvdA-fractie. In de commissievergadering van november 2006 meldde de wethouder dat voor het afrekenen per kilo offertes waren aangevraagd: Vooralsnog lijkt dit een te dure variant63. Het PvE week daarom op verzoek van de Raad af van het PvE dat medio 2002 door Drimmelen in de Europese markt was uitgezet. In het nieuwe PvE waren twee inzamelsystemen omschreven, namelijk: •

INZAMELSYSTEMATIEK PER LEDIGING:

In deze systematiek is de overeenko mst gebaseerd op een bedrag per werkelijke geledigde min icontainer en/of emmer voor het huishoudelijk (rest- en GFT-afval) afval (inclusief eenmaal per maand de grof huisvuilinzameling). 62

Besluitenlijst commissie Grondgebiedzaken d.d. 21 november 2006

63

Besluitenlijst, commissie Grondgebiedzaken d.d. 21 november 2006

54

•

INZAMELSYSTEMATIEK WEGEN:

In deze systematiek is de overeenkomst gebaseerd op een bedrag per kilogram ingezameld afval (inclusief eenmaal per maand de grof huisvuilinzameling). Het college verwachtte van deze inzamelsystematiek dat dit tot meer zwerfafval leidt. Inwoners zullen volgens B&W de zwaardere spullen niet meer v ia hun minicontainer en/of emmer aanbieden. Daarbij kwamen nog eens de (eenmalige) kosten van circa € 1.003.500,= excl. BTW voor het voorzien van deksels met sloten op de circa 22.000 minicontainers/emmers die uitstaan bij de huishoudens . Hoewel vanuit de Raad de variant van “wegen” werd aangedragen en door deze wens van de Raad het PvE werd aangepast, besloten college en raad na een financiële afweging van beide inzamelingsvarianten te kiezen voor de systematiek per lediging.

Doordat de commissie Grondgebiedzaken meer informatie wenste over Diftar, was meer tijd nodig dan was voorzien. Het nieuwe contract ging niet in op 1 januari maar op 1 april 2007. De toenmalige inzamelaar AVR wilde het contract verlengen. Echter niet tegen het tarief dat deze firma in 2006 kreeg. Het maandtarief werd enkele duizenden euro's duurder. Daarop heeft de materiedeskundige de onderaannemer van AVR gevraagd of zij de inzameling zouden willen doen en tegen welke prijs. De prijs van deze onderaannemer was lager dan de maandprijs van AVR in 2006. Vervolgens werd door het college besloten de onderaannemer van AVR opdracht te geven de inzameling in de maanden januari t/m maart te verzorgen. Met de firma Nederveen (dat inzamelde als onderaannemer van AVR) sloot het college een ove reenkomst om de werkzaamheden tot 1 april 2007 voort te zetten 64.

4.2.1. Kaderstellende documenten Het milieubeleidsplan Als norm wordt in dit onderzoek gehanteerd dat het doel is benoemd in kaderstellende documenten en/of beleidsnota’s. Tegen deze achtergrond is het milieubeleidsplan 2003-2006 bestudeerd. Dit plan wilde de hoeveelheid huishoudelijk afval beperken door o.a. een bewustwordingsproces onder de inwoners van de gemeente.

64

Brief Aanbesteding gewijzigde huishoudelijke afvalinzameling per 1 april 2007; dd. 18 december 2006

55

Doelstelling was hierbij dat de totale hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval (inclusief de milieustraat) ten opzicht van 2002 vermindert maar in elk geval niet toeneemt. De gemeenteraad stelde deze nota zonder hoofdelijke stemming vast 65. In de behandeling van dit plan in de commissie Grondgebonden Zaken (GGZ) werd kort gesproken over de capaciteitsperikelen bij de handhaving. Er werd volgens het beknopte verslag van de commissie GGZ door de leden niet gesproken over Social return 66.

Kadernota’s In de kadernota 2004-2007 werd het accent gelegd op het vaststellen en op de organisatie van het handhavingsbeleid. De kadernota 2005 formuleerde geen nieuwe doelstellingen, terwijl de speerpunten in de kadernota 2006 gericht waren op het opstellen van een nieuw milieubeleidsplan en het nemen van vervolgacties op basis van een plan van aanpak m.b.t. geluidsproblematiek A59. Programmabegrotingen De Programmabegroting 2004 meldde het volgende over het onderwerp afvalinzameling: Zo veel mogelijk afvalscheiding, liefst aan de bron, extra aandacht voor zwerfvuil en illegale dumpingen en op termijn verlaging van het tarief afvalstoffenheffing. Een eerste evaluatie van de inzamelmethodiek inclusief de “bijwerkingen” en het effect op de lastendruk van de burger. Hiervoor wordt de afvalinzameling continu gemonitord, periodieke afvalanalyses uitgevoerd op de scheiding en waar nodig zal de systematiek worden aangepast. In de Programmabegroting 2005 werden dezelfde doelen verwoord. Ook in 2005 was er “permanente aandacht voor de inzamelsystematiek en –resultaten inclusief de ‘bijwerkingen’ met als doel om de lastendruk van de burger te verminderen”. Hiervoor werd de afvalinzameling continu gevolgd, periodieke afvalanalyses uitgevoerd op de scheiding en zou waar nodig de systematiek worden aangepast. In de Programmabegroting 2006 werd in het kader van de afval gestreefd naar de volgende doelen: •

het beperken van de hoeveelheid afval die de burgers aanbieden;

•

tevredenheid over de inzamelmethodiek bij de burgers.

4.2.2 Gunning Op

het

gebied

van

milieu

vonden

in

2002

en

in

2006

aanbestedingen

van

het

huisvuilinzameling plaats. Door zes bedrijven werden er in 2002 bestekken aangevraagd. Bij de afrondende contractbesprekingen in 2002 tussen A.V.R. en stichting Inkoopbureau West-Brabant bleek dat A.V.R. regio Zuid als “ economisch voordeligste partij” voor Drimmelen uit de bus kwam. 65 Verslag openbare vergadering 12 juni 2003 66 Besluitenlijst commissie GGZ 18 februari 2003

56

“Nadat de gunningcriteria, zoals deze waren opgenomen in het Programma van eisen (bestek SIW/2001/002 van januari 2002), zijn gewogen en op 22 april 2002 de afrondende contractbesprekingen tussen A.V.R./ stichting Inkoopbureau West-Brabant en de gemeente positief waren afgesloten bleek dat A.V.R. regio Zuid als economisch voordeligste partij voor onze gemeente uit de bus kwam. Er waren voor de stichting Inkoopbureau West-Brabant als voor ons college geen belemmeringen om tot opdrachtverlening aan A.V.R. over te gaan. Het college ging met A.V.R. een contract aan voor de inzameling van de rest- en G.F.T.-fractie (inclusief grof huisvuil) uit huishoudens voor de periode 1 septe mber 2002 tot en met 31 december 2006” Bron: Brief aan Commissie Grondzaken 8 mei 2002

Met betrekking tot de nieuwe aanbesteding van de huisvuilinzameling in 2006 stelde het co llege de “Huisvuilinzameling gemeente Drimmelen” (PvE) in augustus 2006 vast. De ingangsdatum was 1 april 2007. De beoordeling van de inschrijvingen vond plaats op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Voorts zijn de inschrijvingen in volgorde van belangrijkheid op de volgende punten beoordeeld:

- Totale kostprijs 70% - Beoogde werkwijze 30% De beoogde werkwijze wordt onder andere beoordeeld op: • Inzamelplan • In te zetten voertuigen • In te zetten type boordcomputer • Wijze van uitwisseling registratiegegevens boordcomputer • Wijze van communicatie naar de opdrachtgever

In het Programma van Eisen werden eisen gesteld ten aanzien van het in te zetten pers oneel. De nadruk lag hierbij op de vakkennis. Dan ging het onder meer over de regels die te maken hebben met de afvalscheiding. Ook een correct gedrag en de beheersing van het Nederlands worden in dit Programma genoemd. Er wordt niet gesproken over de doelgroepen, zoals de inzet van personen die werkzaam zijn in een Sociale Werkvoorziening, WW-ers of andere personen die een achterstand ten aanzien van de arbeidsmarkt hebben. De eisen, die aan het personeel werden gesteld, waren bijna identiek zoals die waren ve rwoord in het Programma van Eisen in 2002. In 2006 werd door zes bedrijven bestekken aangevraagd, slechts drie daarvan hebben ingeschreven. Uit de beoordeling blijkt dat HTG Nederveen uit Dongen de economisch meest

57

voordelige aanbieding heeft gedaan. Andere inschrijvers waren een bedrijf uit Rucphen en één uit Duiven. Een louter financiële vergelijking tussen de drie aanbieders levert de volgende bevindingen op. Er is op een achttal varianten in geschreven. Vier varianten waren op basis van een driejarig en vier op basis van een vijfjarig contract. Het ging om de volgende varianten: 1. kosten per lediging uitgaande van een lediging in de zomer in de gehele gemeente 2. kosten per lediging uitgaande van een lediging in de zomer in de kernen 3. kosten per kilogram uitgaande van een lediging in de zomer in de gehele gemeente 4. kosten per kilogram uitgaande van een lediging in de zomer in de kernen Ook werd een vergelijking gemaakt tussen het uurtarief inzameling (voertuig en chauffeur & twee beladers) per dag

3 jarige contracten Variant

Nederveen

1

2

1

100

102

133

2

100

102

129

3

100

132

136

4

100

132

131

1

2

5 jarige contracten Nederveen 1

100

102

120

2

100

124

119

3

100

131

125

4

100

132

120

Uurtarief inzameling (voertuig en chauffeur & twee beladers) per dag Nederveen 100

1 104

2 167

Op basis van deze prijsindex vallen de volgenden bevindingen te noemen: •

Beide andere inschrijvers bij elke variant relatief duurder waren dan Nederveen.

•

Het uurtarief was bij Nederveen relatief goedkoper dan bij beide andere inschrijvers

Terugkoppeling Raad

58

De materiedeskundige meldde in een interview dat op basis van een jaarlijkse monitoring het College, Commissie en Raad geïnformeerd worden over de resultaten in brede zin (inzame lresultaten e.d). Ten aanzien van de Diftar (differentiatie van de tarieven) wordt per twee maanden teruggekoppeld naar de Raad over de voortgang van het project.

In de Kadernota’s, de programmabegrotingen alsook in de Programma’s van Eisen zijn geen wensen geuit ten aanzien van het doelgroepenbeleid of voor een voorkeur voor een lokale c.q. regionale werkgever In financieel opzicht is de firma die de opdracht gegund wordt, relatief goedkoper dan zijn twee mededingers.

4.2.3 Toetsing Norm 1 De Raad stelt meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast. Deze doelen zijn vastgelegd in kaderstellende documenten (beleidskaders, meerjarenprogramma’s).

Het doel van specifieke aanbestedingen is vastgelegd in de Nota Aanbesteding. Gestreefd wordt naar de “laagste prijs” en “ van economisch meest voordelige aanbieding” oftewel een combinatie tussen prijs en kwaliteit. Het milieubeleidsplan gaf aan dat een extra doel belangrijk was, namelijk de totale hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval (inclusief de milieustraat) ten opzicht van 2002 verminderen maar in elk geval niet laten toenemen. Hiertoe was gekozen voor een inzamelingsysteem tegen de economisch meest voordelige aanbieding, het doel dat in de Nota Aanbesteding is genoemd. De rekenkamercommissie is van oordeel dat bij de aanbesteding inzameling van huisvuil de raad voldoende betrokken is. Daarbij is door college en raad verzuimd om naast financiële doelen ook overigens meetbare doelen vast te stellen.


59

Deze beginselen zijn nageleefd. De opdracht is door middel van een Europese aanbesteding aanbesteed op basis van het Programma van Eisen. Maximale marktdeelname en transpara ntie werden op deze wijze geborgd. Het geringe aantal inschrijvers (namelijk drie) heeft vo lgens de materiedeskundige te maken met de hoge technische eisen die werden gesteld. Het aantal bedrijven dat deze opdracht kan uitvoeren is daarom beperkt. Social Return was geen aanvullende eis in het Programma van Eisen. Dit onderwerp speelde geen rol in de aanbesteding, aldus de geïnterviewde materiedeskundige. Hij meldde tevens dat bij dit project geen gebruik gemaakt is van een shortlist. Bij de gunning is voldaan aan de basisbeginselen van het aanbestedingsbeleid.

Norm 3 Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens het aanbestedingsbeleid worden gehandeld·.

Bij de gunning is voldaan aan het doel van het aanbestedingsbeleid. De kostprijs speelde voor 70% mee bij deze gunning. De overige 30% had te maken met technische kwaliteitseisen. Met betrekking tot het aanbestedingstraject zijn de procedures door betrokken ambtenaren gevolgd. De gemeente voerde in dat verband geen actief aanbestedingsbeleid in de richting van lokale potentiële kandidaten of die in de regio zijn gevestigd. De geïnterviewde materiedeskundige meende dat bij dit soort inschrijvingen de grotere landelijke bedrijven met regiokantoren de meeste belangstelling hebben voor technische aanbestedingen, zoals inzameling van huisvuil. Ze zijn volgens hem goed op de hoogte van de plaatselijke situatie.

De ambtelijke organisatie heeft bij de aanbesteding van inzameling huisvuil volgens het aanbestedingsbeleid gehandeld.


De Raad is per brief dd. 18 december 2006 ingelicht over het aanbestedingsproces. De evaluatie is terug te vinden in het jaarlijkse overzicht van het Inkoopbureau, dat aan het hoofd Middelen en aan de gemeentesecretaris is aangeboden.

Aan de verantwoordingsnorm is niet voldaan.

Norm 5 Het college dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten van het aanbestedingsbeleid te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald

60

Het college heeft geen indicatoren aangegeven over de maatschappelijk gewenste effecten, zoals social return. Aan de norm is niet voldaan.

61

4.3 Verbouwing Dongemondcollege De derde casus is de verbouw van het Dongemondcollege in Made. Vanwege de toename van het aantal leerlingen en de uitbreiding en ontwikkeling van het lesaanbod was het noodzakelijk om het schoolgebouw uit te breiden. De uitbreiding omvat onder meer een aantal theorielokalen, een studiecentrum en de uitbreiding van het zorgplein voor de afdeling verzorging van het VMBO. Op dit moment heeft de school plaats voor 600 leerlingen. De opdracht was door middel van een openbare aanbesteding aanbesteed op basis van een STABU bestek (STABU: de Standaardbestekken Utiliteitsbouw).

4.3.1 Kaderstellende documenten Integraal Huisvestingsplan In het Integraal Huisvestingsplan 2003-2006 werd aangegeven dat de uitbreiding van de vestiging in Made prioriteit had.

“Hoewel het thans nog niet exact bekend is in welke omvang de nieuwe uitbreiding van het Dongemondcollege zal moeten plaats vinden, is deze problematiek wel van een zeer hoge prioriteit. Zeer globaal berekend vergt dit een investering tussen de € 680.000 en € 900.000, mogelijk zelfs meer” Bron: IHP 2003-2006 blz. 6

Kadernota In de Kadernota 2004-2007 werd het accent gelegd op de uitvoering van het IHP, waaro nder uitbreiding van het Dongemondcollege.

Programmabegrotingen In de Programmabegroting 2005 werd deze uitbreiding opnieuw genoemd. Om de vestiging in Made van dit college de volledige instroommogelijkheden van 700 à 750 leerlingen te laten behouden is een uitbreiding noodzakelijk. De activiteiten die in 2005 in dat kader door het college ve rricht zijn, betreffen de volgende: •

Beschikbaarstelling van een voorbereidingskrediet

•

Aan de architect is de opdracht verstrekt

62

Dezelfde lijn werd in de Programmabegroting 2006 verwoord. Wel werd vermeld dat de verdere voorbereiding voor uitbreiding van het Dongemondcollege langer heeft geduurd door nader noodzakelijk overleg met omwonenden. Op de begroting 2006 werd € 1,6 miljoen voor deze uitbreiding gereserveerd. Zonder beraadslaging en zonder hoofdelijke stemming over het voorstel van burg emeester en wethouders ging de gemeenteraad in april 2006 akkoord met de kredietste lling van € 1,2 miljoen voor de uitbreiding van het Dongemondcollege. 67

4.3.2 Aanbesteding: social return? De opdracht was via een openbare aanbesteding aanbesteed. Het gunningcriterium was de laagste prijs, dat heeft voor 100% meegewogen in de beoordeling. Toch is daar een kanttekening bij te plaatsen. De “Inkoop Evaluatie 2006 gemeente Drimmelen” van het Inkoopbureau West-Brabant meldde dat met de architect “stevig” over de aanbestedingsprocedure was gesproken. Hoewel de architect een openbare aanbesteding met voorselectie wilde volgen, koos het Inkoopbureau voor een volledige openbare aanbesteding. Dit heeft geresulteerd in een plaatselijke levera ncier als opdrachtnemer en “een mooi financieel resultaat. Aangezien bij een voorselectie alleen geselecteerd mag worden op zaken als omvang en referenties, vallen kleinere plaatselijke kandidaten meestal buiten de boot”68. Het Inkoopbureau geeft aan dat: “Als een voorselectie wordt toegepast, de kans klein is dat bij de “vijf” geselecteerde kandidaten de plaatselijke ondernemers (allemaal) worden vertegenwoordigd. Meestal komen bij een voorselectie de grotere aannemers uit de bus. In de Gemeente Drimmelen is juist altijd behoefte aan kansen voor locale partijen. Een openbare procedure is daarvoor de beste oplossing. Hierbij wordt enerzijds door het stellen van minimumeisen en uitsluitingsgronden voorkomen dat ongeschikte aannemers kunnen meedoen aan de procedure. Anderzijds kan iedereen die aan de minimumeisen voldoet, dus ook de locale aannemers, de kans om in te schrijven, wat de uiteindelijke prijs zeker ten gunste zal komen”.69

Na het verlenen van de bouwvergunning heeft op 10 maart 2006 een openbare aanbesteding plaatsgevonden. Acht bouwbedrijven hadden ingeschreven. De laagste inschrijving kwam van het bouwbedrijf A. Pals B.V. uit Made, aan wie de aanbesteding uiteindelijk is gegund. Deze aannemer was de laagste van de acht inschrijvers. Het versch il tussen de laagste en de hoogste inschrijver bedroeg ongeveer 25%. Het inschrijvingsbedrag van Pals werd hierbij op 100 gesteld. De onderstaande tabel geeft een totaal overzicht weer. De overige bedrijven zijn niet bij naam genoemd, maar genummerd.

67

zie notulen van de openbare vergadering van de gemeenteraad van Drimmelen 13 april 2006

Inkoop Evaluatie 2006 gemeente Drimmelen, blz. 5 “Reactie van ir. Jongenelen aan J. Hendrikx op de Notitie aanbestedingsprocedure Dongemondcollege dd. 10 november 2005. Deze notitie is overigens niet te achterhalen in het dossier. 68 69

63

Naam Bouwbedrijf A. Pals BV 2 3 4 5 6 7 8

Index 100 112 112 112 113 120 120 125

4.3.3 Toetsing Norm 1 De Raad stelt meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast. Deze doelen zijn vastgelegd in kaderstellende documenten (beleidskaders, meerjarenprogramma’s).

Het doel van het aanbestedingsbeleid is vastgelegd in de Nota Aanbesteding, namelijk de “laagste prijs”, of de economisch meest voordelige aanbieding” oftewel een combinatie tussen prijs en kw aliteit. De verbouw van het Dongemondcollege werd in het meerjarenhuisvestingsplan 2003-2006 aangekondigd. In de programmabegrotingen 2005 en 2006 werd ook op de verbouw ingegaan. De gunning was voor 100% ingegeven door de laagste prijs.

Naast uitsluitend financiële doelen zijn geen andere meetbare doelen door de raad vastgesteld.


Aan deze beginselen is voldaan. Er werd door de gemeente geen aanvu llende eis gesteld ten behoeve van social return. Het doelgroepenbeleid (mensen met een achterstand op de a rbeidsmarkt) is niet terug te vinden in het Programma van Eisen. Ook werden geen sociale bestekvoorwaarden geformuleerd. Norm 3 Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens het aanbestedingsbeleid worden gehandeld70.

70

Goed besteed, Inkopen en aanbesteden De stand van zaken bij de Nederlandse gemeenten, november

2006

64

Het Inkoopbureau West-Brabant heeft volgens de regels betreffende het aanbestedingsbeleid gehandeld. Hoewel er formeel geen locaal voorkeursbeleid werd gevoerd, werd vanuit het Inkoopbureau tijdens het aanbestedingsproces wel gepleit voor een volledige openbare aanbesteding, dus zonder voorselectie. Deze keuze verhoogde de kans op de gunning aan een plaatselijke ondernemer. Zowel bij de ambtelijke organisatie als bij het Inkoopbureau WestBrabant bestond een positieve houding ten aanzien va n een volledig openbare aanbesteding. Het resultaat was dat de opdracht werd gegund aan een plaatselijk bedrijf. In de periode vóór de vaststelling van deze Nota werd op uitnodiging en openbaar aanbesteed: er bestond een lijst van locale aannemers. Uit deze lijst werden ondernemers benaderd alsmede één of meerdere van buiten de gemeente. Dat was gebruikelijk binnen de gemeente aldus de materiedeskundige Onderwijs. Het benaderen van deze ondernemers gebeurde volgens deze deskundige op voordracht van het co llege. Hoewel het Inkoopbureau op de hoogte was van het aanbestedingsbeleid, heeft de Rekenkamercommissie vastgesteld dat dit bij de materiedeskundige Onderwijs minder het g eval was. Zoals reeds aangegeven hadden de afdelingshoofden als taak om tijdens de ontwikkeling van de Nota Aanbesteding de voortgang terug te koppelen aan hun afdeling. Na de afronding van deze Nota hadden de afdelingshoofden tot taak om deze te communiceren binnen hun afd eling. De materiedeskundige onderwijs meldde tijdens een gesprek dat deze (door zijn afdelingshoofd) niet volledig was ingelicht over de richtlijnen die in deze Nota staan vermeld. Deze deskundige b eaamt dat hierover weinig is gecommuniceerd.

De ambtelijke organisatie heeft bij de aanbesteding Dongemondcollege niet vo lledig volgens het aanbestedingsbeleid gehandeld. Dat betreft in het bijzonder het gebruik van de dynamische shortlist, de evaluatie en de verantwoording aan de raad.


De opdracht tot aanbesteding van het verbouwen van het Dongemondcollege was in handen van het Inkoopbureau West-Brabant. Dit bureau heeft in het evaluatie -overzicht 2006 “Inkoop Evaluatie 2006 gemeente Drimmelen” aandacht besteed aan deze aanbesteding en hierbij enkele “leerpunten” opgevoerd. Het jaarlijkse evaluatierapport is naar het Hoofd Middelen en naar de gemeentesecretaris is gestuurd. De bevinding is dat er geen documenten zijn teruggevonden waarin verbeterpunten vanuit de ambtelijke organisatie zijn doorgegeven aan de gemeenteraad en of deze punten zijn ce ntraal zijn geregistreerd.

65

Daarmee is niet aan de norm voldaan.

Norm 5 Het College dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald.

Het college heeft geen indicatoren aangegeven over de maatschappelijk gewenste effecten, zoals social return.

66

5 ONDERHANDSE BESTEDINGEN In het bovenstaande onderzoek is gekeken naar de drie grote(re) aanbestedingen, die in 2006 Europees of openbaar zijn aanbesteed. In deze paragraaf wordt een kleine verkenning uitgevoerd ten aanzien van enkele (belangrijke) onderhandse aanbestedingen ten behoeve van groot onderhoud en beperkte renovaties van gemeentelijke gebouwen in 2006 bestudeerd. Deze verkenning geeft de mogelijkheid om na te gaan of de bevindingen bij drie aanbestedingen corresponderen met van de kleinere aanbestedingen. Een dergelijke methodiek in de vorm van een controlegroep bevordert de validiteit van de uitkomsten van de quick scan 71.

5.1 Korte beschrijving Bij onderhandse aanbestedingen is de procedure momenteel als volgt. De gemeente maakt een selectie van (plaatselijke) aannemers. Deze selectie word t ter beoordeling voorgelegd aan het Inkoopbureau, als het wordt ingeschakeld. Dat is echter vaak niet het geval. De inkoper kijkt of er nieuwe aannemers/organisaties zijn, die in het verleden nog niet hebben ingeschreven. Er moet sprake zijn “ dynamiek”. Indien nodig, komt de inkoper met een “eigen lijst” die dient als aanvulling (nieuwe organisatie uit de regio of juist buiten de regio). Het is uiteindelijk de gemeente die de definitieve keuze maakt. Om op de “eigen lijst” te komen voert het Inkoopbureau geen actief beleid. Ondernemers of aannemers kunnen documenten en informatie over hun organisatie en activiteiten naar het Informatiebureau opsturen. Het is aan de concerninkoper(s) de keuze of daarvan gebruikt wordt gemaakt72.

5.2 Bevindingen In het vers lag van de commissievergadering VROM d.d. 19 maart 2002 gaf wethouder VROM aan dat bij de aanbesteding van de grotere werken bij de civiel-techniek de aannemers gecertificeerd zijn. Bij kleinere aanbestedingen was dit volgens deze wethouder niet het geval. Dit gebeurde om

de lokaal gebonden bedrijven die niet gecertificeerd waren niet bij voor-

baat uit te sluiten. Uit een gesprek met een betrokken ambtenaar van de afdelingen Openbare Werken en Grondgebied die zich met kleinere aanbestedingen bezighoudt, blijkt dat het verschijnsel social return wel meespeelt bij het aanbestedingsbeleid in die zin dat de gemeente “zoveel mogelijk” gebruik maakt van aannemers, die zijn gevestigd in de gemeente Drimmelen. In overleg worden dan 3 tot 4 aannemers uitgenodigd om een offerte uit te brengen. In de meeste gevallen wordt nog een aannemer uitgenodigd van buiten de gemeente Drimmelen. Bij de uiteindelijke keuze wordt volgens de geïnterviewde ambtenaar niet direct gekeken naar de vraag in hoeverre het bedrijf werknemers in dienst heeft of zal nemen, die een af71

zie noot 20 Deze informatie is ontleend aan een gesprek dat is gevoerd met vertegenwoordigers van het inkoopbureau West-Brabant. Het betreft de heren H. ’t Hart (directeur Inkoopbureau West-Brabant) en ir. H.A. Jongenelen. 72

67

stand tot de arbeidsmarkt hebben (schoolverlaters, mensen in een integratietraject, WW-ers of gehandicapten).

73

Als het gaat om onderhandse aanbestedingen in 2006 zijn diverse onderhoudswerkzaamh eden aanbesteed. He t onderstaande overzicht is het resultaat van de bevindingen, waarbij de plaats van de aannemer wordt vermeld. De index van de laagste inschrijver is gesteld op 100.

1.

Renovatiewerkzaamheden Basisschool De Stuifhoek te Made Teteringen

2.

Index

100

Terheijden

110

Raamsdonksveer

107

Made

104

Dakbedekking Basisschool De Stuifhoek te

Made

3.

Raamsdonksveer

108

Best

100

Ridderkerk

109

Renoveren hellende pannendaken Basisschool ’t Rietland te Lage Zwaluwe

Fijnaart

104

Terheijden

Niet ingeschreven

Lage Zwaluwe

100

Breda

121

4. Buitenschilderwerk Mayboom te Made

73

Made

Niet ingeschreven

Breda

106

Otjens Breda

100

Zie verslag van een interview met de heer J. Kwaaitaal

68

De gemeente koos voor het bedrijf uit de vetgedrukte plaats op basis van de laagste in schrijving. Met betrekking tot de procedure wordt het beeld bevestigd dat een ambtenaar schetste, die zich vooral met de kleinere aanbestedingen bezig houdt. Er wordt een keus gemaakt uit het lijstje met plaatselijke aannemers en aangevuld met een aannemer van buiten de gemeente. In overleg werden dan 3 tot 4 aannemers uitgenodigd om een offerte uit te brengen. De keuze van de uit te nodigen aannemers gebeurde in ove rleg met de portefeuillehouder en het afdelingshoofd. Bij deze vier onderhandse aanbestedingen werd dus gebruik gemaakt van een shortlist. Bij het project Renoveren hellende pannendaken Basisschool

’t Rietland te Lage Zwaluwe” werd op voordracht van het schoolbestuur

een bedrijf uit Fijnaart uitgenodigd. Bij elk van de vier projecten was een aannemer uitgenodigd van buiten de gemeente Drimmelen. Het overzicht laat zien dat de opdrachten –met één uitzondering- niet aan bedrijven uit de kernen van de Gemeente Drimmelen zijn gegund, ma ar aan bedrijven uit de regio WestBrabant. De gemeente Best ligt buiten deze regio, maar wel in de provincie Noord -Brabant. De uitzondering betrof het renoveren van de hellende pannendaken van de basisschool

’t

Rietland te Lage Zwaluwe. Uit de bestudeerde bestekken bleek verder dat geen eisen werden gesteld met betrekking tot social return. De eis tot de inzet van personen die op afstand van de arbeidsmarkt staan (bijv. me nsen die met een reïntegratietraject zijn gestart) werd niet gesteld. Verder wordt ook bij deze vier voorbeelden van onderhandse aanbestedingen (centraal geregistreerde) verbeterpunten en evaluaties gemist, die naar de Raad zijn gestuurd.

Uit deze verkenning blijkt: * Social return (voorkeur voor een lokale ondernemer of inschakeling van mensen met achterstand op de arbeidsmarkt) speelde een ondergeschikte rol of was zelfs geheel afwezig * Social return (voorkeur voor lokaal gebonden ondernemingen) was aanwezig in die zin dat bij drie van de vier projecten een lokale onderneming werd uitgenodigd * Er werden aannemers uitgenodigd die weliswaar van buiten de gemeente komen, maar veelal wel in de regio West-Brabant hun (hoofd)locatie hebben. Het nadeel van het op deze wijze meten van het dynamische aspect is dat er sprake was van een momentopname. Niet duidelijk is of deze aannemers in het verleden bij andere opdrachten waren uitgenodigd. * Het gunningcriterium was de laagste prijs * Op basis van dit criterium werd de opdrachten gegund aan twee bedrijven in de regio West-Brabant en é én aan een bedrijf uit één van de kernen van de gemeente Drimmelen

69

5.3 Vergelijking aanbesteding grote projecten en onderhandse aanbestedingen Een vergelijking van de quick scan en de verkenning leidt tot de volgende bevindingen: •

Het doel bij de onderzochte Europese aanbestedingen (Hulp in Huishouding en Afvalinzameling) was gericht op het verkrijgen van de behoefte tegen de beste prijs-kwaliteit

verhouding

(de

“economisch

meest

voordelige

aanbie-

ding”.) •

Het doel van de onderzochte openbare aanbesteding (verbouw Dongemondco llege) was gericht op het verkrijgen van de behoefte tegen de laagste prijs.

•

Het doel bij onderhandse aanbestedingen was gericht op het verkrijgen van de behoefte tegen de laagste prijs.

•

Social return (in de zin van de inzet van mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt) heeft bij alle onderzochte aanbestedingen geen betekenisvolle rol gespeeld bij de gunning.

•

Social return (in de zin van inzet van lokale bedrijven) laat een gemengd beeld zien. Bij de onderhandse aanbestedingen is sprake van het gebruik van een shortlist waarop lokale c.q. regionale bedrijven staan. Bij de onderzochte openbare

aanbesteding

(Dongemondcollege)

is

vanuit

het

Inkoopbureau

(sterk) geadviseerd te kiezen voor een openbare aanbesteding zonder voors electie met als resultaat dat een plaatselijke ondernemer de opdracht ontving.

•

Een centraal overzicht van criteria die door de afdelingen worden gehanteerd bij de gunning ontbreekt bij beide categorieën (grote projecten en onderhandse aanbestedingen).

•

Een terugkoppeling van informatie aan de Raad over de aanbestedingstraje cten vindt niet plaats bij onderhandse aanbestedingen en grote projecten, te nzij het Inkoopbureau deze aanbestedingen begeleidt.

70

6 ANALYSE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN In dit hoofdstuk worden op grond van de Bevindingen de in Hoofdstuk 1 gestelde vragen beantwoord. Dit gebeurt door middel van een korte analyse. Op grond van deze analyse wordt eveneens een oordeel gegeven over de mate waarin aan de normen is voldaan (conclusies). Deze normen zijn terug te vinden in het normenkader, zoals dat is opgesteld in hoofdstuk 2. Het hoofdstuk wordt afgesloten door een aantal aanbevelingen aan de Raad en/of college. Deze aanbevelingen zijn gestoeld op de bevindingen, de analyse en de beoordeling van de normen.

6.1 ANALYSE 6.1.1 Doelen aanbestedingsbeleid Heeft de gemeentelijke overheid een geformuleerd aanbestedingsbeleid? Welke doelen worden in dit beleid gesteld? Wordt gekeken naar ethische, ideële en economische doelen? Norm 1

Oordeel

De gemeenteraad stelt expliciete en meetbare doelen van het aanbestedingsbeleid vast.

Gedeeltelijk voldaan: De doelen zijn expliciet maar niet meetbaar De doelen zijn vastgesteld door de Raad

Deze doelen zijn vastgelegd in kaderstellende documenten, zoals beleidskaders en meerjarenprogramma’s

Voldaan

In –door de Raad goedgekeurde - kaderstellende documenten (Nota Aanbesteding, Kadernota 2004-2007, meerjarenprogramma’s) worden doelen geformuleerd. Deze doelen zijn economisch van aard: de laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding. Ze zijn niet meetbaar geformuleerd. De uitdrukking “het juridisch en inkooptechnisch verantwoord verwerven van noodzakelijke en kwalitatief gewenste producten, diensten en werken tegen lage integrale kosten o p langere termijn, op basis van de eigen verantwoordelijkheid van de budgethouders” (nota Aanbesteding) wordt niet op een meetbare manier geformuleerd. In de Nota Aanbesteding is over ethische en ideële doelen geschreven, maar de Nota formuleert geen expliciete, aanvullende normen ten aanzien van social return. Uit de onderzochte drie grote projecten blijkt dat vanuit de regionale samenwerking (Programma van Eisen Huishoudelijke Hulp) wordt gevraagd om aandacht voor ethische en ideële doelen. Het initiatief daartoe kwam niet vanuit het college van Drimmelen.

71

6.1.2 Social return Zijn bij de gunning- en selectiecriteria en Programma van Eisen ethische en ideële doelen opgenomen? Maakt “social return” onderdeel uit van deze doelen? In hoeverre dingen lokale ondernemers mee? Wat zijn hierbij de succes- en faalfactoren voor deze ondernemers bij de gunning? Norm 2

Oordeel

De algemene beginselen van het aanbestedingsrecht dienen te worden nageleefd.

Voldaan

Als gekeken wordt naar de gunning- en selectiecriteria en Programma van Eisen van de drie onderzochte grote projecten en naar de vier kleinere aanbestedingen blijkt dat er nauwelijks ethische en ideële doelen opgenomen zijn. Alleen bij het Programma van Eisen Huishoudelijke Hulp en bij de gunningcriteria werd enige aandacht geschonken aan ethische doelen. Social return (in de zin van de inzet van mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt) heeft bij alle onderzochte aanbestedingen geen betekenisvolle rol gespeeld bij de gunning. Social return (in de zin van inzet van lokale bedrijven) laat een gemengd beeld zien. Bij de onderhandse aanbestedingen is sprake van het gebruik van een shortlist waarop lokale c.q. regionale bedrijven staan. Bij de onderzochte openbare aanbesteding (Dongemondcollege) is vanuit het Inkoopbureau aangedrongen op een openbare aanbesteding zonder voorselectie met als resultaat dat een plaatselijke ondernemer de opdracht ontving. Succesfactoren voor locale ondernemers bij de gunning zijn: •

Bij onderhandse aanbestedingen: het aanwezig zijn op de shortlist. De gemeente voert overigens geen actief en laagdrempelig beleid om locale ondernemers op deze lijst te krijgen.

•

Bij openbare aanbesteding: zonder voorselectie is de kans op gunning relatief groot. Vanuit het Inkoopbureau West-Brabant wordt er soms op aangedrongen. Het is niet duidelijk of het aangetroffen voorbeeld (Dongemond college) incidenteel is of onderdeel is van een gestructureerd inkoopbeleid van het Inkoopbureau.

72

6.1.3 Het aanbestedingsproces Hoe verloopt het proces van aanbesteding? In hoeverre vindt een intergemeentelijke aanbesteding plaats? Norm 3

Oordeel

Binnen de ambtelijke organisatie moet volgens het aanbestedingsbeleid worden gehandeld.

Algemeen: onduidelijk Specifiek: voldaan

Het aanbestedingsproces is beschreven in de Nota Aanbesteding en door het Inkoopbureau West-Brabant. De Nota van Bevinding geeft aan dat er soms sprake is van intergemeentelijke aanbesteding: de gemeente Drimmelen en naburige gemeenten vragen dan aan bijv. het Inkoopbureau West-Brabant om regionale aanbestedingen (zoals Hulp in de Huishouding) te begeleiden. Algemeen De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat onduidelijk is in hoeverre de betrokken ambtenaren c.q. materiedeskundigen op de afdelingen handelen naar het aanbestedingsbeleid, zoals is verwoord in de Nota Aanbesteding. Dat komt doordat geen centraal overzicht is van het aantal aanbestedingstrajecten, waarbij het Inkoopbureau West-Brabant niet is betrokken. Drimmelen is in dit verband in vergelijking me t andere gemeenten geen uitzondering. Er zijn enkele gemeenten in de regio die wel zo’n centraal overzicht hebben. Voorbeelden van gemeenten waar dit reeds wordt toegepast zijn bijv. Moerdijk en Zundert. In het onderzoek is de norm gehanteerd dat de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht dienen te worden nageleefd. Deze algemene beginselen zijn minimaal transparantie en concurrentie. Het gebruik van shortlists kan hierbij een belangrijk hulpmiddel zijn. De Rekenkamercommissie stelt vast dat: •

Sommige afdelingen een shortlists gebruiken, bijv. de afdeling OW. Het gebruik van deze lijsten door materiedeskundigen en/of afdelingshoofden gebeurt niet struct ureel.

•

Er geen helder beeld is of voldaan wordt aan het uitgangspunt in de Nota Aanbesteding dat e r voldoende wisseling van de uit te nodigen leveranciers behoort te zijn.

•

Er geen inzicht bestaat in: o

•

of ondernemers zich aanmelden bij de afdeling of materiedeskundigen,

o

de gemeente hierbij een actieve rol heeft gespeeld

o

of de ondernemers door hun aanmelding op de shortlist terechtkomen.

de criteria op grond waarvan materiedeskundigen bepalen of een ondernemer op de shortlist komt niet publiekelijk bekend zijn

73

Specifiek: projecten De conclusies die na het bestuderen van de projecten getrokken worden, zijn de volgende: •

Bij de drie grote projecten was het Inkoopbureau West-Brabant betrokken. Dit Bureau handelde –in samenwerking met de materiedeskundigen- volgens het aanbestedingsbeleid in de Nota Aanbesteding.

•

Bij de vier onderhandse aanbestedingen is een shortlist gebruikt en is gekozen op basis van de laagste prijs. Hiermee wordt gehandeld volgens de Nota Aanbesteding. Hiermee is niet alles gezegd, want de Rekenkamercommissie heeft geen goed inzicht op de mate van gezonde concurrentie omdat ze niet weet of er sprake is van voldoende wisseling van de uit te nodigen leveranciers .

6.1.4 Toezicht en verantwoording In hoeverre is er vanuit het bestuur (college en raad) toezicht op de naleving van het aanbestedingsbeleid? Wordt er verantwoording afgelegd via een evaluatie of tussenrapportages aan de raad? Norm 4

Oordeel

Het college dient het aanbestedingbeleid te verantwoorden aan de Raad door middel van evaluaties

Niet voldaan

Volgens de Nota Aanbesteding komen er minstens om de drie jaar een evaluatie van deze Nota of tussentijdse evaluaties naar aanleiding van leerpunten, die tijdens inkooptrajecten zijn opgedaan. Het inkoopbureau West-Brabant maakt evaluaties van elke aanbestedingstraject waar bij het betrokken is en stuurt deze naar de betrokke n gemeente. Ook zendt het Inkoopbureau een (half)jaarlijkse evaluatie naar de gemeentesecretaris. De Rekenkamercommissie concludeert dat: •

Er ten aanzien van de aanbestedingen inkooptrajecten -waarbij het Inkoopbureau West-Brabant niet is betrokken- geen evaluaties en geen indicatoren zijn

•

Er geen actief beleid is terzake van het gemeentebestuur of de Raad

•

Het gevolg is dat er in Drimmelen geen (centrale) vastlegging van lopende inkooptrajecten plaatsvindt

•

Door het ontbreken van een dergelijke centrale vastlegging niet wordt bijgestuurd en er geen goede controle achteraf mogelijk is. De Accountant verwees ook het Rapport van bevindingen accountantscontrole 2006 naar het punt door extra aandacht te vragen voor aanbesteden als proces

•

De evaluaties van het Inkoopbureau de laatste 1,5 jaar niet meer in de Commissie ABM zijn behandeld

6.1.5 Maatschappelijke effecten Wat zijn de meetbare maatschappelijke effecten?

74

Norm

Oordeel

Het College dient indicatoren aan te geven om de maatschappelijk gewenste effecten te meten. Met behulp van deze indicatoren moet de Raad jaarlijks vaststellen of deze effecten zijn behaald

Niet voldaan

De Rekenkamercommissie concludeert dat in het aanbestedingsbeleid geen meetbare maatschappelijke gewenste effecten zijn aangegeven. In de periode 2004-2006 moest in de gemeente Drimmelen nog een begin worden gemaakt met het SMART maken van producten en programmabegrotingen. Het college heeft in deze periode derhalve geen indicatoren aangegeven om te kunnen vaststellen of de gewenste maatschappelijke effecten zijn behaald.

6.2 AANBEVELINGEN De Rekenkamercommissie komt op grond van de Nota van Bevindingen, de Analyses en de conclusies tot de volgende aanbevelingen: Het begrip Social return stond in dit Rekenkameronderzoek centraal. Dit concept werd geoperationaliseerd als de betrokkenheid van lokale werknemers, lokale leveranciers en ondernemers bij het aanbestedingsbeleid. Uit de Nota van Bevindingen en uit de Conclusies valt af te leiden, dat Social return geen wettelijk verplichte norm is, maar als een aanvullende norm kan worden gehanteerd. 3. De Nota Aanbesteding formuleert social return niet als een expliciete, aanvullende norm. Social return (in de zin van de inzet van mensen met een achterstand op de arbeid smarkt) heeft bij alle onderzochte aanbestedingen geen betekenisvolle rol gespeeld bij de gunning. Social return (in de zin van inzet van lokale bedrijven) laat een gemengd beeld zien. De Rekenkamercommissie adviseert de Raad om een besluit te nemen over de wenselijkheid Social return op te nemen in het inkoopbeleid. Indien de Raad social return als aanvullende norm in het beleid wil opnemen, is het wenselijk om:

75

• Een sociale paragraaf in de Nota Aanbesteding op te nemen met specifieke en meetbare normen • Een eenduidige definitie voor het begrip 'locale leverancier” of 'lokale ondernemer” te formuleren. Inwoners zijn niet alleen werkzaam bij bedrijven binnen de gemeentegrenzen, terwijl lokale ondernemers c.q. leveranciers niet alleen inwoners uit de gemeente Drimmelen in dienst hebben. Het gaat om een heldere definitie wanneer een leverancier als 'locaal' gezien mag worden. 4. In de gemeente vindt geen (centraal) contractenbeheer plaats, waardoor geen zicht is op huidige contractpartners en contracttermijnen. Dit kan ertoe leiden dat door een gebrek aan informatie ten onrechte niet opnieuw aanbesteed wordt. De

Rekenkamercommissie

adviseert

het

college

om

een

centraal

contractenbeheersysteem op te zetten. 5. In Drimmelen vindt geen (centrale) vastlegging van lopende inkooptrajecten plaats. Hierdoor kan niet aan het begin van het traject bijgestuurd worden, indien het in koopbeleid niet goed gevolgd wordt. Ook kan achteraf geen goede controle uitgevoerd worden. Aangezien investeringen niet in een contractenbeheersysteem worden opgenomen, is dit systeem alleen niet toereikend. De Rekenkamercommissie adviseert het college om een (verplicht) centraal meldpunt voor inkooptrajecten vanaf euro € 10.000 in te stellen waarmee een overzicht wordt bijgehouden van de 20% grootste inkooptrajecten die 80% van het inkoopvolume binnen de gemeente vertegenwoordigen. 6. In Drimmelen wordt de keuze welke leveranciers worden uitgenodigd door afdelingen c.q. materiedeskundigen niet centraal/onafhankelijk getoetst. Hierdoor is er geen zicht op of er aandacht is voor plaatselijke leveranciers en dynamiek in de uit te nodigen levera nciers. De Rekenkamercommissie adviseert het college om jaarlijks de gebruikte inkoopshortlists te laten toetsen en daarover te laten rapporteren aan college en Raad. 7. In Drimmelen is er geen actief beleid om leveranciers zich te laten melden voor een vermelding in een gemeentebrede leverancierslijst. De Rekenkamercommissie adviseert het college om een gemakkelijk (via Internet) toegankelijke centrale lijst van geïnteresseerden aan te leggen. Als voorbeeld kunnen wellicht de “expert list” en de “invitation to tender”-lijst van de EU dienen. We adviseren het college tevens om jaarlijks de lokale ondernemers te benaderen met de uitnodiging om zich als geïnteresseerde in te schrijven. 8. Het Inkoopbureau West-Brabant is bij een aantal aanbestedingen ingeschakeld, waardoor financiële voordelen voor de gemeente zijn behaald. Met circa 20% van de aanbestedingen is circa 80% (of bijna € 13 miljoen) van het inkoopvolume in geld gemoeid. Het is de moeite waard om het door het Inkoopbureau samen met de organi-

76

satie gerealiseerde voordeel over de volle breedte te genereren. Potentieel kan dat 4% tot 10% of € 0,5 miljoen tot € 1 miljoen voordeel opleveren. De Rekenkamercommissie adviseert de raad om een richtinggevende uitspraak te doen over de inschakeling van het Inkoopbureau. De Rekenkamercommissie adviseert het college om het Inkoopbureau bij alle aanbestedingen boven euro € 10.000te raadplegen en waar mogelijk in te schakelen, zodat in de toekomst meer financiële voordelen zijn te behalen. Vanaf een nader, op basis van de 80/20 regel, te bepalen grens, dient het Inkoopbureau verplicht ingeschakeld te worden. Naar verwachting gaat dat om alle inkopen en aanbestedingen boven € 25.000 Bij sommige gemeenten wordt het Inkoopbureau voor leveringen & diensten vanaf € 10.000,- ingezet, ofwel voor inkooptrajecten waarbij meer dan 1 offerte aangevraagd dient te worden. Voor werken wordt het inkoopbureau vanaf € 25.000,- ingezet, ofwel voor inkooptra jecten waarbij meer dan 1 offerte aangevraagd dient te worden. 9. Uit de Nota van Bevindingen en de Conclusies blijkt dat het college in de onderzochte periode geen actieve houding heeft gehad ten aanzien van de behandeling van evaluaties van de gemeentelijke aanbestedingen. Hoewel uitvoering van inkoopbeleid de primaire verantwoordelijkheid van het college is, is ook de raad onvoldoende betro kken. De raad heeft zich zelf evenmin actief getoond. De Rekenkamercommissie adviseert de Raad en het College om de evaluaties actief te behandelen en zo beter toezicht te houden op de naleving van het aanbestedingsbeleid.

77

6.3 BESTUURLIJK COMMENTAAR Op 11 september 2007 stuurde het college van B&W het bestuurlijk commentaar. De tekst is hieronder integraal afgedrukt.

Algemene reactie In de inleiding van uw conceptrapportage geeft u aan dat de leden van de rekenkamercommissie willen nagaan wat de mogelijkheden en de “opportunities” van lokale bedrijven zijn om gemeentelijke opdrachten te verwerven. Tevens leeft de vraag in hoeverre bij het aanbestedingsbeleid rekening wordt gehouden met maatschappelijke effecten, waarbij met name wordt gedacht aan “social return”, dat wil zeggen: het stellen van sociale voorwaarden bij aanbestedingen om regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of geregistreerde werkzoekenden, personen met een indicatie voor de Sociale Werkvoorziening of leerlingen aan een werkplek te helpen. Ook heeft u onderzocht of het aanbestedingsbeleid de toets der kritiek kan doorstaan en is gekeken of ambtelijk conform het beleid wordt gehandeld. Dit laatste sluit tevens aan op de belangrijkste kritische kanttekening van Deloitte in rapportage van bevindingen bij de jaarrekening 2006. Die gaan over het niet volgen van de EU aanbestedingsregels en het niet volgen van het inkoopen aanbestedingsbeleid. Uw commissie heeft vastgesteld dat de kritische kanttekeningen terecht zijn. U stelt vast dat het ontbreekt aan duidelijk meetbare doelen, dat de nota aanbesteden onvoldoende verankerd is in de organisatie, dat niet voldoende zichtbaar volgens de nota wordt gehandeld en dat het ontbreekt aan transparantie en verantwoording. Tevens heeft het college de aanbestedingen niet voldoende actief gevolgd. De raad is niet voldoende betrokken bij het beleid, maar heeft ook zelf daarbij te weinig initiatief ontplooid. Tot slot geeft u aan dat het aanbestedingsbeleid op enkele punten verbeterd kan worden. In eerste instantie spreekt het college zijn waardering uit voor de gedetailleerdheid van de bevindingen. De rapportage bevat voldoende bouwstenen voor de verdere kwalitatieve doorontwikkeling van het inkoopen aanbestedingsbeleid in de gemeente Drimmelen. Uw aanbevelingen vragen enerzijds om politiek c.q. beleidsmatige keuzes en anderzijds een aantal organisatorische maatregelen binnen de ambtelijke organisatie. Alles kan echter niet in één keer. Zowel ambtelijk als bestuurlijk zal tijd vergen om dit hogere ambitieniveau waar te maken. Wij zijn voornemens uw aanbevelingen op korte termijn in een plan van aanpak op te nemen. Hierin zullen wij uw aanbevelingen omzetten in acties voor zowel de korte als

78

de middellange termijn. Eerste halfjaar van 2008 zullen wij het plan van aanpak opstellen. Aanbevelingen Hieronder zullen wij in het kort ingaan op de aanbevelingen uit uw rapport met de intentie de aanbevelingen op basis van het voormelde plan van aanpak verder te implementeren. Waar nodig zullen besluiten tot aanpassing van het inkoopen aanbestedingsbeleid worden voorbereid. Aanbevelingen 1. De Rekenkamercommissie adviseert de Raad om een besluit te nemen over de wenselijkheid Social return op te nemen in het inkoopbeleid. Indien de Raad social return als aanvullende norm in het beleid wil opnemen, is het wenselijk om: • Een sociale paragraaf in de Nota Aanbesteding op te nemen met specifieke en meetbare normen • Een eenduidige definitie voor het begrip “lokale leverancier” of “lokale ondernemer” te formuleren. Het college is, mede naar aanleiding van dit onderzoek, voornemens het inkoopen aanbestedingsbeleid in 2007/2008 te actualiseren. De wenselijkheid “Social return” op te nemen in het inkoopbeleid zullen wij met de gemeenteraad bespreken en indien gewenst en uitvoerbaar opnemen in ons inkoopen aanbestedingsbeleid.

2. De Rekenkamercommissie adviseert het college om een centraal contractenbeheersysteem op te zetten. In het kader van een verdere doorontwikkeling van het inkoopen aanbestedingstraject maar ook in relatie tot het risicobeheer van de gemeentelijke activiteiten en het rechtmatig handelen van de gemeentelijke overheid delen wij de mening van de Rekenkamercommissie. In het plan van aanpak zullen wij aangeven hoe wij dit verder willen inbedden in onze bedrijfsvoering en op welk moment dit centraal contractenbeheer operationeel kan zijn. 3. De Rekenkamercommissie adviseert het college om een (verplicht) centraal meldpunt voor inkooptrajecten vanaf € 10.000 in te stellen waarmee een overzicht wordt bijgehouden van de 20% grootste inkooptrajecten die 80% van het inkoopvolume binnen de gemeente vertegenwoordigen. Het college zal in overleg met het inkoopbureau en de ambtelijke organisatie bezien op welke wijze hier vorm en inhoud aan gegeven kan worden. In het plan van aanpak komen wij hierop terug. 4. De Rekenkamercommissie adviseert het college om jaarlijks de gebruikte inkoopshortlists te laten toetsen en daarover te laten rapporteren aan college en Raad. Het college kan zich vinden in dit advies en vindt het eveneens gewenst een (actief) toelatingsbeleid te formuleren en hiervoor criteria op te stellen, waardoor helder is wanneer men tot de shortlist of een leverancierslijst wordt toegelaten of verwijderd, en wanneer men een herkansing krijgt. Een goede voorlichting en externe communicatie zal hiervan onderdeel uitmaken.

79

5. De Rekenkamercommissie adviseert het college om een gemakkelijk (via Internet) toegankelijke centrale lijst van geïnteresseerden aan te leggen. Als voorbeeld kunnen wellicht de “expert list” en de “invitation to tender”-lijst van de EU dienen. We adviseren het college tevens om jaarlijks de lokale ondernemers te benaderen met de uitnodiging om zich als geïnteresseerde in te schrijven. Het college zal in overleg met het inkoopbureau en de ambtelijk organisatie bezien welke mogelijkheden hierbij in beeld zijn. In het plan van aanpak komen wij hierop terug. 6. De Rekenkamercommissie adviseert de raad om een richtinggevende uitspraak te doen over de inschakeling van het Inkoopbureau. De Rekenkamercommissie adviseert het college om het Inkoopbureau bij alle aanbestedingen boven de € 10.000 te raadplegen en waar mogelijk in te schakelen, zodat in de toekomst meer financiële voordelen zijn te behalen. Vanaf een nader, op basis van 80/20 regel, te bepalen grens, dient het Inkoopbureau verplicht ingeschakeld te worden. Naar verwachting gaat dat om alle inkopen en aanbestedingen boven € 25.000. Het college is voornemens het beleid met betrekking tot inkoopen aanbesteding opnieuw te formuleren, waarin duidelijke kaders en normen gesteld worden met betrekking tot inkoop en aanbesteding. Deze zullen vervolgens aan de gemeenteraad ter kennisname worden aangeboden. In het plan van aanpak zullen wij aangeven op welk moment dit een verdere invulling krijgt. 7. De Rekenkamercommissie adviseert de Raad en het College om de evaluaties actief te behandelen en zo beter toezicht te houden op de naleving van het aanbestedingsbeleid. Het college zal in overleg met het inkoopbureau en de ambtelijke organisatie bezien op welke wijze de evaluaties het beste vorm en inhoud gegeven kunnen worden. Vervolgens zullen wij in overleg met de gemeenteraad de wijze van behandeling bespreken.

80

6.4 NASCHRIFT REKENKAMERCOMMISSIE De rekenkamercommissie stelt met genoegen vast dat het college de conclusies en aanbevelingen deelt. Het college is voornemens om de raad een plan van aanpak voor te leggen. Daarin zal zij, rekening houdend met de mogelijkheden van de ambtelijke organisatie, aangeven in welke volgorde en op welke termijn de aanbevelingen zullen worden uitgevoerd. De rekenkamercommissie kan zich vinden in deze aanpak. Op basis van het collegevoorstel kunnen in samenspraak met de raad prioriteiten bepaald worden. Er zijn overigens enkele “quick hits” die naar ons oordeel zonder veel inspanning direct ku nnen worden ingevo erd. Daartoe rekenen wij het nemen van een besluit over social return, het instellen van een centraal meldpunt, het verplicht gebruiken van het Inkoopbureau boven een bepaalde grens en het actief uitnodigen van lokale ondernemers. Mede gezien het karakter van het voorgestelde plan van aanpak is de rekenkamercommissie van mening dat presentatie in het eerste halfjaar 2008 erg laat zou zijn. We adviseren de raad om als leverdatum eind 2007 vast te stellen.

81

7 BIJLAGEN Bijlage 1. Tentatieve berekeningen Social return Bijlage 2. Sociaal-economisch profiel van Drimmelen Bijlage 3. Social return bij andere gemeenten Bijlage 4. Literatuurlijst

82

Bijlage 1. Tentatieve berekeningen Social return Interessant is de vraag wat er gebeurd zou zijn als de gemeente Drimmelen daadwerkelijk van social return een speerpunt in het beleid had gemaakt. Hoeveel mensen zouden potentieel in de drie b ehandelde projecten aan het werk zijn gekomen? Om hier achter te komen zijn enkele aannames opgesteld met behulp van getallen die uit de bijlagen van het rapport zijn terug te vinden. Kanttekening hierbij is dat de uitkomsten van de berekeningen tentatief zijn. Het is een kwantit atieve benadering, waarbij niet is gekeken naar de kwaliteiten van de betrokkenen in de doelgroepen. Ook moeten de percentages ruim geïnterpreteerd worden. De berekeningen geven slechts een denkrichting aan en bevatten ruime onzekerheidsmarges. 1.1 Aanbod: Sociaal Potentieel Het sociaal potentieel is op grond van de beschikbare cijfers aanwezig. Op grond van deze data worden enkele “modellen” opgesteld. Bij de modellen wordt uitgegaan van de premisse dat een WWB of een WW-er circa € 20.000 kost. Met andere woorden: Het sociale voordeel kan worden uitgedrukt in euro's door de inzet van mensen te vertalen in bespaarde uitkeringen, waarbij er van wordt uitgegaan dat 1 persoon circa € 20.000 per jaar aan een uitkering kost. Benadering 1 Het meest algemene model op grond van de beschikbare getallen is het model waarbij alleen wordt gekeken naar het aantal WW-ers en WWB-ers, ongeacht leeftijd, geslacht of fase van de arbeid smarkt. 2005 WWB

juni ’06

120

173

WW

430

397

Totaal

550

570

WWB september 2006 Totaal

Fase 1

Fase 2

Fase 3

Fase 4

Nog nader

n.v.t

te bepalen

(ouder dan 57,5 jaar)

173

6

21

61

52

5

28

Samengevat: 550 x € 20.000 = € 11 miljoen; 570 x € 20.000 = € 11.400.000

83

Benadering 2 Bij een ander model is gekeken naar de groep vrouwen, de groep ouder dan 50 en de groep die zich in 2005 in fase 1 en 2 bevond.

Vrouwen

Ouder dan 50

370

313

Fase 1 of 2 (in 2005) 354

Het sociaal potentieel bestaat in dit model uit minstens 300 personen: 300 of meer personen zouden bij deze benadering in principe voor social return kunnen komen. Samengevat: 300 x € 20.000 = € 6 miljoen aan uitkeringen

Benadering 3 De gemeente kan zich ook alleen richten op de WWB (fasen 1 -4, september 2006). Dan ontstaat het volgende beeld:

Kosten uitkeringen: 140 x € 20.000 = € 2,8 miljoen

Benadering 4 De social return kan ook worden ingezet op de jongere werklozen: 33 x € 20.000

=

€ 660.000.

Kosten uitkeringen € 660.000 per jaar

1.2. Voorwaarde: regionaal De vraag is verder hoe Social return wordt gedefinieerd. De term wordt in dit onderzoek als volgt omschreven: het door gemeenten aangaan van convenanten en/of het stellen van sociale besteksvoorwaarden bij aanbestedingen met als doel de regionale werkgelegenheid te bevorderen en/of geregistreerde werkzoekenden, personen met een indicatie voor de Sociale Werkvoorziening of leerlingen aan een werkplek te helpen. Belangrijk is dat de term “regionaal” en niet “lokaal” wordt gebruikt. Drimmelen heeft namelijk een beperkte werkgelegenheidsfunctie: slechts een kwart van de inwoners van Drimmelen werkt in de eigen gemeente. Drimmelen is qua pendel vooral georiënteerd op Breda en Oosterhout. Van de werkzame beroepsbevolking van Drimmelen werken bijna 8.700 personen buiten de eigen gemeente. Daarnaast werken zo´n 2.700 personen in Drimmelen die elders woonachtig zijn. Kortom: gelet op de beperkte werkgelegenheidsfunctie in Drimmelen is de kans op social return groot als de gemeente zich niet beperkt tot alleen de lokale ondernemers maar ook de regionale ondern emers erbij betrekt.

84

1.3 Middel tot sturing: 5% regeling In het kader van social return had de gemeente de volgende eis en kunnen stellen: •

Voor alle werken die de gemeente aanbesteedt met een aanneemsom van meer dan € 50.000 geldt dat voor 5% van de aanneemsom leerling bouwplaatsen of langdurig werklozen ingezet moeten worden.

•

Ook kleinere werken die aan één aannemer opgedragen worden en die per jaar meer dan € 50.000 bedragen vallen onder deze regeling.

•

De regeling is ook van toepassing bij de levering van diensten die zich daarvoor lenen, zoals schoonmaakwerkzaamheden.

1.4 Sociaal Voordeel Het berekenen van het sociale voordeel kan door bij de drie onderwerpen 5% van de begrote bedragen (deze worden in de openbare stukken vermeld, de aanneemsommen niet) te nemen. Bij de Huishoudelijke Hulp is voor € 1.467.396

begroot. 5% van dit bedrag is circa

€ 73.000. Dat betekent dat 3,5 fte in dienst had kunnen worden genomen. Met de betrekking tot de “social return” meldde een stichting dat zij streefde om 15% van de vacatures op te vullen met personen uit de doelgroepen. Bij deze stichting waren in juni ’07 gemiddeld 30 vaca tures (exclusief vakantiekrachten)74. In principe betekent dat: 15% van 30 personen, oftewel: 4,5 fte. Een en ander zou een besparing opleveren van: 4,5 x € 20.000 = € 90.000. Bij het Dongemondcollege bestond in theorie de mogelijkheid de plaatselijke aannemer social return had toegepast. Indien van de het begrote bedrag 5% was omgezet in fte’s voor de bestemde doelgroep(en), dan waren er

2 fte (5% x € 900.000 =

€ 45.000) bijgeko-

men. Bij

de

inzameling van het huisafval bestond in theorie de mogelijkheid dat (niet-

plaatselijke) aannemer social return had toegepast. Benadrukt moet worden dat het om een theoretische exe rcitie gaat, omdat het een specialistisch bedrijf betreft, waar niet zo maar laag geschoolden worden aangenomen. Het begrote bedrag per jaar: € 217.452 (5% van dit driejarige contract in totaal € 652.356 is € 32.000 (circa 1,5 fte)

1. 5 Advies De drie onderwerpen zouden bij toepassing van social return bij alle onderwerpen in totaal: 6 tot 7 fte hebben opgeleverd.

74

Gegevens ontleend aan vacatures op de website van betreffende stichting (juni ’07)

85

Een en ander betekent een besparing van € 120.000 tot 140.000.

In totaal zou dan

op de uitgaven (bij model 4) 18% een besparing geven, bij model 3 4,3 %, bij model 2 2%, bij model 1 1,05% Het advies is derhalve om de 5% regeling vooral toe te passen bij aanbieders: * die regionaal opereren (Drimmelen heeft een beperkte werkgelegenheidsfunctie) *die concreet aangeven mensen uit de doelgroep in dienst te nemen *die bereid zijn binnen de doelgroep jongeren of de groep in WWB fase 1- 4) in dienst te nemen Wordt aan deze voorwaarden voldaan, dan is de kans dat social return succesvol is relatief groot.

2 Financieel Voordeel Om het financiële voordeel te berekenen is de ja arlijkse inkoop afgezet tegen het totale inkoopbedrag van de drie projecten. Op basis van deze verhouding is het aantal fte berekend indien de 5% regeling (zie Sociaal Model) op het totale inkoopbedrag zou worden toegepast. Tevens wordt het totaal bedrag aan besparingen in beeld gebracht . De Nota Aanbesteding meldt dat de gemeente jaarlijks voor ongeveer € 16.500.000,-- (exclusief BTW) aan goederen, diensten en werken inkoopt. Het totaal inkoopbedrag dat betrekking heeft op de drie projecten betreft: •

Uitbreiding Dongemond college

€

788.000

•

Huishoudelijke Hulp

€

1.467.396

•

Afvalinzameling

€

331.952

________________ Totaal: € 2.587.348

Mogelijke Fte

Besparingen uitkeringen (1 fte = € 20.000)

Totaal: € 2.587.348 Totaal € 16.500.000

6-7 38-44

€ 120.00-140.000 € 760.000-880.000

Het is een zeer globale benadering, met allerlei mitsen en maren. Beide exercities g even aan dat er een sociaal potentieel aanwezig is Drimmelen, en dat financiële vo ordelen zijn te behalen.

86

Bijlage 2 Sociaal-economisch profiel van Drimmelen Als het gaat om social return is het belang om een overzicht te geven van de sociaaleconomische kaart van de gemeente Drimmelen. Op basis van informatie van de Kamer van Koophandel West-Brabant75 blijkt dat de Zorgsector de belangrijkste werkgever is in Drimmelen. In totaal telt Drimmelen 1459 vestigingen met circa 7600 arbeidsplaatsen. Qua aantal vestigingen is de landbouw de grootste sector met 20,3% van het totaal, gevolgd door de zakelijke dienstverlening (16,7%) en de detailhandel (13,9%). Qua werkgelegenheid is de gezondheidszorg (17,6%) nummer één. De landbouw (16,8%) en de detailhandel (11,3%) staan respectievelijk op de tweede en derde plaats. Vergeleken met de regio West-Brabant zijn in Drimmelen vooral de landbouw en de gezondheidszorg goed vertegenwoordigd. Minder prominent aanwezig zijn de zakelijke dienstverlening en de industrie. Bedrijfsleven: relatief kleinschalig Meer dan 84% van het totale bedrijfsleven heeft minder dan 5 werknemers in dienst. Ongeveer 12% telt tussen de 5 en 20 werknemers en slechts 3,5% heeft meer dan 20 werkn emers in loondienst. Indien naar de verdeling van de werkgelegenheid wordt gekeken, vera ndert het beeld. Dan blijkt dat de kleine bedrijven (0-4 banen) ´maar´ 37% van de totale werkgelegenheid voor hun rekening nemen, terwijl zij in het totale aantal vestigingen een aandeel van 84% hebben. De 20+ bedrijven (3,5% van alle vestigingen) zijn goed voor 43% van de werkgelegenheid. Toch ka n het bedrijfsleven van Drimmelen als kleinschalig worden aangemerkt. Zo is in heel West-Brabant circa 37% van de werkgelegenheid te vinden bij bedrijven met meer dan 100 werknemers, tegen 21% in Drimmelen. Beroepsbevolking: middelbaar opgeleid De beroepsbevolking van Drimmelen wordt vooral gekenmerkt door een hoog aandeel MBOers. Bijna de helft van de beroepsbevolking heeft een Mbo-diploma op zak (Nederland: 42%). Verder

heeft 7% slechts een basisopleiding gevolgd, 19% heeft een vmbo-diploma en 24%

heeft een HBO/WO-opleiding succesvol afgerond. Deze aandelen liggen zowel in WestBrabant als in heel Nederland op een hoger niveau. Relatief lage werkloosheid Eind 2005 telde Drimmelen 688 niet-werkende werkzoekenden (geregistreerd via CWI). Dat komt overeen met 5,2% van de totale beroepsbevolking. De werkloosheid ligt duidelijk onder het West-Brabantse (8,8%) en landelijke (8,9%) niveau. Van de 18 gemeenten binnen West-

75

Sociaal-economisch profiel Gemeente Drimmelen Oktober 2006; Kamer van Koophandel West-Brabant

en SES West-Brabant

87

Brabant bezet Drimmelen een dertiende plaats. Breda kent de hoogste werkloosheid, AlphenChaam de laagste. Werklozenbestand: relatief veel ouderen Indien naar de samenstelling van het werklozenbestand wordt gekeken, valt op dat Drimmelen relatief veel ouderen telt. In totaal is bijna 46% van de nww-ers ouder dan 50 jaar. Vooral landelijk (29,9%) ligt dit op een duidelijk lager niveau. Het aandeel jongeren (15-24 jaar) is in Drimmelen weer relatief laag. Over het algemeen geldt, hoe hoger de leeftijd, hoe moeilijker bemiddelbaar. Toch lijkt er geen acuut probleem te bestaan. Indien naar de fasen wordt gekeken (hoe lager de fase, hoe beter bemiddelbaar), blijkt dat een relatief grote groep goed bemiddelbaar is. Ongeveer 52% van alle nww-ers zit in fase 1 of 2, landelijk is dat circa 38%. Uitkeringen Eén op de tien heeft een uitkering Eind 2005 ontving 10,6% van de potentiële beroepsbevolking (15-64 jaar) in Drimmelen een uitkering. Dit is lager dan het West-Brabantse (12,5%) en landelijke gemiddelde (14,0%). Van alle uitkeringen in Drimmelen heeft ongeveer 72% betrekking op arbeidsongeschiktheid, 22% op een WW-uitkering (Werkloosheidswet) en 6% op een WWB-uitkering (Wet Werk en Bijstand).

88

De Kamer van Koophandel geeft in het Sociaal-economisch Profiel van de gemeente Drimmelen aan dat in een jaar het aantal uitkeringsgerechtigden in Drimmelen me t 60 is gedaald (3,0%). In West-Brabant (-4,6%) en Nederland (-4,4%) was de daling nog iets groter. De grootste krimp is zichtbaar bij de AO -uitkeringen (-90 personen), bij de WW-uitkeringen is er sprake van een toename (+30).

89

Bijlage 3 Social return bij andere gemeenten Als wordt gekeken naar de normen bij andere gemeenten, staat bijv. het college in Enschede afwijzend ten aanzien van een verzoek van de Raad “om te onderzoeken de wens gehonoreerd kan worden dat bij onderhandse aanbesteding altijd minimaal één regionale of lokale ondernemer offerte wordt gevraagd.” Een en ander heeft te maken met de rechtmatigheid (bij een betrouwbare overheid hoort een zorgvuldige en integere besteding). Het College in Enschede stelt dat in de huidige situatie lokale /regionale leveranciers/ aannemers evenveel mogelijkheden hebben om mee te dingen naar een opdracht als niet lokale aannemers. “Sterker nog, ze hebben vaak een voordeel doordat ze in de buurt gevestigd zijn en daardoor vaak bekend zijn bij de gemeente. Hie rdoor komt het in de praktijk veelal voor dat de lokale/regionale aannemers gevraagd worden een offerte in te dienen voor onderhandse aanbestedingen.” Het College in Leiden zegt over social return: "Hoewel dit beleid bevoordeling van bepaalde leveranciers niet toestaat, blijven wij ons inspannen het Leidse regionale bedrijfsleven te laten meedingen bij de aanbesteding van werk. Onderhandse of enkelvoudige aanbesteding blijft daarbij – onder voorwaarden – mogelijk. Het kan daarom voorkomen, dat niet elk bedrijf voor elke aanbesteding kan meedingen". Op vragen uit de Raad waarin wordt gesteld het college dat de gemeente "zou moeten kijken wie er regionaal de beste prijs -kwaliteitverhouding biedt" en "dat bedrijven in de regio voorop geplaatst moeten worden bij aanbestedingen en trajecten" antwoordde het College dat een dergelijke vorm van "regionaal aanbesteden" bij het vaststellen van de Nota geen uitgangspunt van de Raad was en ook op grond van Europese regelgeving niet gewenst is 76. Bij niet-openbare aanbestedingen worden waar mogelijk en voor zover zinvol, in ieder geval één of meerdere Dordtse bedrijven in de gelegenheid gesteld om aan de aanbesteding mee te doen. Hierbij dient vermeden te worden dat steeds dezelfde bedrijven worden uitgenodigd. De uite indelijke selectie dient op objectieve en voor alle deelnemers gelijkwaardige gronden plaats te vinden. In het Inkoop- en Aanbestedingsbeleid van de gemeente Almere wordt aangegeven bij onderhandse aanbestedingen – zijnde aanbestedingen waarvoor een beperkt aantal van tenminste drie kandidaten tot inschrijving wordt uitgenodigd – de gemeente ernaar streeft om ten minste een derde van het aantal uit te nodigen kandidaten uit het lokale c.q. regionale bedrijfsleven a fkomstig te laten zijn. In de beleidsregels voor de aanbesteding van werken in de grond-, wegen wate rbouw in de gemeente Oude IJsselstreek wordt gesteld bij een enkelvoudige onderhandse aanbesteding zoveel mogelijk een regionale aannemer moet worden gekozen die gespecialiseerd in het betre ffende werk, bij een straatmakerbedrijf voor straatwerk.

76

WERK IN UITVOERING; Beleid en uitvoeringspraktijk van de leveranciersselectie in Leiden

90

Mensen op achterstand Tilburg maakt sinds november 2006 bij de aanbesteding van grote opdrachten contractuele afspraken maken met bedrijven over de inzet van (langdurig) werklozen. De gemeente wil dat zij een functie krijgen in de uitvoering van de werkzaamheden. Hierbij valt te denken aan catering, groenonderhoud, beveiliging en bewaking. Naast de inzet van langdurige werklozen wil de gemeente ook leerwerkplekken creëren bij de uitvoering van werkzaamh eden. Een ambtelijk advies geeft aan dat invoering van co ntract compliance op dit moment, gelet op de huidige conjuncturele krapte op de arbeid smarkt, niet de gewenste resultaten zal opleveren. Daarnaast bestaat het risico dat aanbieders (aannemers e.d.) niet zullen inschrijven omdat er in de markt werk genoeg is waaraan niet dergelijke eisen zijn verbonden. Het aanbesteden (en in uitvoering krijgen) van werk is op dit moment al lastig.77 “ Daarom wordt een proef van een jaar gehouden. De Nota Aanbestedingsbeleid van de gemeente Zaanstad ziet het aanbesteden aan sociale werkplaatsen en de eis van het inschakelen van werklozen en/of gehandicapten als voorbeelden van sociaal beleid. “De Europese richtlijnen bieden echter niet veel mogelijkheden, omdat de eis van het inschakelen van bijvoorbeeld Zaanse werklozen, gehandicapten of de Zaanse sociale werkplaats al snel in strijd wordt geacht met de voorwaarde van nondiscriminatie. Het eventueel hanteren van sociaal beleid is derhalve een onderwerp van nadere uitwerking” 78, zo geeft de Nota aan. Voor alle werken die de gemeente Dordrecht aanbesteedt met een aanneemsom van meer dan € 50.000 geldt dat voor 5% van de aanneemsom leerling bouwplaatsen of langdurig werklozen ingezet moeten worden. Ook kleinere werken die aan één aannemer opgedragen worden en die per jaar meer dan € 50.000 bedragen vallen onder deze regeling. Uit de dat

evaluatie-onderzoek van het aanbestedingsbeleid van de gemeente Deventer blijkt

De bepaling uit de kadernota in alle gevallen lokale aanbieders uit te nodigen voor in-

schrijving, wordt niet altijd nageleefd. De reden is vaak dat het gevraagde niet binnen de regio verkrijgbaar is. Ook hier geldt dat bij enkelvoudig onderhandse aanbestedingen minder bewust met deze regel wordt omgegaan, dan bij de andere aanbestedingsvormen, onder andere omdat bekendheid met aanbieders hier een grotere rol speelt. Formele groslijsten van aanbieders worden binnen de gemeente nauwelijks gehanteerd 79. In de startnotitie zijn andere voorbeelden genoemd : Den Haag en Rotterdam, die tot resultaten hebben geleid. Dat is ook het geval in Weert en Einhoven80. In Nijmegen is het mogelijk om in de bestekvoorwaarden een eis op te nemen ten aanzien van leerling-plaatsen en langdurig werklozen. In de huidige krapte op de arbeidsmarkt is het opnemen van een dergelijke voorwaarde op dit moment geen must meer. Het blijft wel een aandachtspunt. 77 78 79

Sociale aspecten bij aanbestedingen (contract-compliance), oktober 2006 blz. 1 Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zaanstad, blz. 5 Goed Koopmanschap; Eindrapport; Een onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie

Gemeente Deventer, Research voor Beleid; april 2007 80 Adviesrapport Social Return “Werk maken van werk”, PSW, mei 2005 blz. 37

91

Bijlage 4 Literatuurlijst Gemeente Drimmelen Concept arbeidsmarktbeleid gemeente Drimmelen 2007-2010 HULP BIJ HET HUISHOUDEN” hulp bij het huishouden: de nieuwe individuele wmovoorziening Invoering Wet Maatschappelijke Ondersteuning in Drimmelen INKOOP- EN AANBESTEDINGSPROCEDURE Leveringen – Diensten – Werken Gemeente Drimmelen Versie: 15 december 2004 INTEGRAAL HUISVESTINGS PLAN (IHP) t.b.v. het basis- en voortgezet onderwijs in de GEMEENTE DRIMMELEN 2003 Kengetallen Arbeidsmarkt Drimmelen 2006; Gegevens CW I juni 2006 Milieubeleidsplan 2003-2006 Gemeente Drimmelen Ondernemingsklimaat Gemeente Drimmelen; 0-meting; C5231A | juni 2006 PROGRAMMABEGROTING 2006 GEMEENTE DRIMMELEN voorstel Raad 27 oktober 2005 SAMEN REALISTISCH VERNIEUWEN COALITIEPROGRAMMA 2006-2010 Sociaal-economisch profiel gemeente Drimmelen (uitgave van Kamer van Koophandel WestBrabant en SES West-Brabant) 2005

Overige Literatuur AANBESTEDINGSBELEID DORDRECHT 2002 Aanbestedingsbeleid gemeente Twenterand; Aanbestedingsbeleid in hoofdlijnen gemeente Tilburg (raadsbesluit 13 oktober 1997) BELEIDSREGELS VOOR DE AANBESTEDING VAN WERKEN IN DE GROND-, WEG EN WATERBOUW IN DE GEMEENTE OUDE IJSSELSTREEK De cirkel doorbreken; Bevindingen van de TaskForce Armoede gemeente Tilburg; september 2006 Diverse Kamerstukken van de Tweede Kamer Goed Koopmanschap; Eindrapport; Een onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie Gemeente Deventer, Research voor Beleid; april 2007 HANDREIKING VOOREEN COLLEGEBESLUIT INZAKE INKOOP; Handreiking voor een collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding; ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; september 2004 Inkoop- en Aanbestedingsbeleid, gemeente Almere

92

Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Zaanstad; augustus 2004 Inkoop- en Aanbestedingsbeleid 2006 - 2010 Provincie Overijssel INKOOP- en AANBESTEDINGSBELEID; GEMEENTE ARNHEM 2005 NOTA BEST BESTEED; gemeentelijk aanbestedingsbeleid Den Helder Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid Haarlemmemeer en Spaarnwoude Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid voor de gemeente Rotterdam; 28 december 2005 MEDEDELING VAN DE COMMISSIE DE OVERHEIDSOPDRACHTEN IN DE EUROPESE UNIE Brussel, 11 maart 1998 COM (98) 143 Onderzoek aanbestedingsbeleid; Rekenkamercommissie Geldermalsen, 10 oktober 2005 Onderzoeksadvies “Werk maken van werk” Een onderzoek naar ervaringen met, meningen over en toepassingsmogelijkheden van Social Return; juni 2005 Onderzoek Aanbestedingsbeleid en Aanbestedingen gemeente Roermond; REKENKAMERCOMMISSIE Gemeente Roermond; december 2006

93

WERK WAARD(IG) Onderzoek naar het aanbestedingsbeleid van de gemeente. Rekenkamercommissie Drimmelen

Recommend Documents