A+O fonds Gemeenten december 2006
Advies Begeleidingscommissie Functiewaardering Wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem in de sector gemeenten
Inleiding Sociale partners zijn in de CAO 2004-2005 overeengekomen om te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van een centraal functiewaarderingssysteem voor de sector gemeenten. Afgesproken is dat er een onderzoek zal worden uitgevoerd naar de (on)mogelijkheden van een dergelijk centraal systeem. Het A+O fonds Gemeenten is gevraagd het onderzoek te ondersteunen en te faciliteren. Voor begeleiding van het onderzoek is een brede begeleidingscommissie samengesteld. De opdracht van de begeleidingscommissie Functiewaardering is het uitbrengen van een advies aan de sociale partners over de wenselijkheid en haalbaarheid van de invoering van een centraal functiewaarderingssysteem in de sector gemeenten en respectievelijk de condities waaronder een centraal functiewaarderingssysteem haalbaar kan worden. In de periode april tot september 2006 voerde Research voor Beleid in opdracht van het A+O fonds Gemeenten het onderzoek uit naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een centraal functiewaarderingssysteem. Op basis van dit onderzoek heeft de begeleidingscommissie haar advies geformuleerd.
Advies De commissie stelt vast dat modernisering van functiewaardering en kostenbesparing bij functiewaardering in de sector wenselijk is en dat een centraal gemoderniseerd functiewaarderingssysteem een geschikt middel is om deze doelstellingen te bereiken. De commissie concludeert dat de invoering van een centraal functiewaarderingssysteem haalbaar kan zijn indien er in wordt geslaagd om een aantrekkelijk alternatief te ontwikkelen voor de huidige functiewaarderingssystemen van gemeenten. Als het alternatief een kwalitatief beter functiewaarderingsysteem is met lagere kosten dan de nu gebruikte systemen, kan worden verwacht dat over een langere periode een substantieel deel van de gemeenten het centrale functiewaarderingssysteem gebruikt. Hierbij gaat de commissie uit van de kwaliteit en leeftijd van de huidige functiewaarderingssystemen bij gemeenten en van de gemiddelde levensduur van functiewaarderingssystemen. De commissie baseert zich hierbij op het onderzoek waar uit blijkt dat van de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners 66% meer dan vijf jaar geleden een nieuw functiewaarderingssysteem heeft ingevoerd. Van de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners betreft dit 74%. De gemiddelde levensduur van een functiewaarderingssysteem is 10 tot 15 jaar. Verwacht kan dan worden dat binnen een periode van tien jaar waarschijnlijk van de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners tweederde en van de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners driekwart gebruik gaat maken van een nieuw centraal aangeboden functiewaarderingssysteem. Daarbij blijkt uit het onderzoek dat eenderde van de gemeenten voorstander is van een centraal functiewaarderingssysteem en eenderde voorstander onder voorwaarden. Deze voorwaarden aan het centraal functiewaarderingssysteem zijn: bruikbaarheid voor overig HR-beleid, transparantie, mogelijkheden bieden voor maatwerk en herkenbaarheid voor personeel. 1
In de bijlage is een overzicht opgenomen met naar mening van de begeleidingscommissie de eisen waaraan het centrale functiewaarderingsysteem dient te voldoen. De commissie stelt vast dat het van belang is om een helder onderscheid te maken tussen functiewaardering en beloning. De commissie is van mening dat het wenselijk is om te streven naar één systematiek voor het beschrijven en waarderen van functies in de sector gemeenten. De meerderheid van de commissie vindt het niet wenselijk om bij het centrale functiewaarderingssysteem één verplichte centrale conversietabel te hanteren. Gemeenten dienen de ruimte te blijven behouden voor het eigen beloningsbeleid. Over de wijze van invoering van het centrale functiewaarderingsysteem, vrijwillig of gefaseerd verplicht, heeft de commissie geen overeenstemming bereikt. De commissie adviseert echter om op een geleidelijke wijze een centraal functiewaarderingsysteem in te voeren. Hierbij kunnen de volgende condities worden gecreëerd waaronder een centraal functiewaarderingssysteem haalbaar kan worden: • Start met het ontwikkelen van een centraal gemoderniseerd functiewaarderingssysteem. Voer ter ondersteuning hiervan een beknopt aanvullend onderzoek uit naar de vergelijkbaarheid van functies in gemeenten. Maak gebruik van ervaringen van koplopers in de sector op het terrein van modernisering van functiewaardering. Betrek gemeenten van verschillende grootteklassen via een vertegenwoordiging bij de systeemontwikkeling. • Voer met enkele pilotprojecten bij gemeenten het ontwikkelde functiewaarderingssysteem in. Dit kunnen gemeenten zijn die plannen hebben om op korte termijn een nieuw functiewaarderingssysteem in te voeren. Uit het onderzoek blijkt dat van de groep gemeenten kleiner dan 50.000 inwoners, 17% bezig is met ontwikkeling van een nieuw systeem of hier vergaande plannen voor heeft, 20% overweegt in de nabije toekomst over te stappen. Van de groep gemeenten met meer dan 50.000 inwoners is 18% bezig met ontwikkeling en overweegt 30% in de nabije toekomst over te stappen. • Monitor en evalueer de pilotprojecten. Evaluatiepunten zijn onder andere: bruikbaarheid van het systeem voor overig HR-beleid, inzichtelijkheid en transparantie, herkenbaarheid voor personeel, gelijke behandeling, ruimte voor maatwerk en kostenbesparing. Stel op basis van de evaluatie waarnodig het centrale functiewaarderingsysteem bij. • Beslis op basis van de evaluatie op welke wijze de verdere invoering in de sector verder gestalte zal krijgen. Belangrijke overweging hierbij is de kwaliteit van het ontwikkelde functiewaarderingssysteem. Belangrijke aandachtspunten bij de invoering zijn: Zorg voor een goede communicatiecampagne waarin de resultaten van de pilotprojecten zijn opgenomen. De commissie verwacht dat met praktijkresultaten zorgen en bezwaren in de sector tegen een centraal functiewaarderingssysteem voor een belangrijk deel kunnen worden weggenomen. Besteed bij de invoering van het centrale functiewaarderingssysteem ook aandacht aan mogelijkheden voor het lokaal te voeren beloningsbeleid en beloningsinstrumenten en het onderscheid met functiewaardering. De commissie adviseert de volgende doelstellingen te hanteren bij deze wijze van geleidelijke invoering: • streef er naar dat binnen vijf jaar een meerderheid van de gemeenten het centrale functiewaarderingsysteem gebruikt. Voer na vijf jaar een evaluatie uit ten behoeve van de verdere invoering; 2
• streef er naar dat binnen 10 jaar zoveel mogelijk gemeenten gebruik maakt van het centrale functiewaarderingssysteem. De commissie verwacht dat met deze werkwijze een basis kan worden gelegd voor modernisering van functiewaardering in de sector en kostenbesparing. Eveneens kan worden aangesloten op die gemeenten die op korte termijn met vernieuwing van functiewaardering aan de slag willen gaan.
A+O fonds Gemeenten Begeleidingscommissie Functiewaardering Den Haag, december 2006
Bijlagen -
Rapport Functiewaardering in de sector gemeenten, Research voor Beleid Bijlage Kenmerken van moderne functiewaarderingssystemen en lijst deelnemers Begeleidingscommissie Functiewaardering
3
Bijlage Kenmerken van moderne functiewaarderingssystemen
1.1. Uitwerking ‘modernisering’ op het gebied van functiewaardering Functiewaardering is van oorsprong een instrument voor het vaststellen van aanvaardbare beloningsverhoudingen binnen organisaties. Dat is nog altijd het primaire doel van functiewaardering, maar de laatste jaren gebruiken steeds meer organisaties functiewaardering ook als een instrument voor HR-beleid. Functiewaardering dient in deze ‘moderne’ visie ook een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van medewerkers, aan de mobiliteit/loopbaanperspectieven van medewerkers en aan een meer resultaatgerichte werkwijze. Het uiteindelijke doel hiervan is het motiveren en behouden van medewerkers. 1 Veel gemeenten gaven tijdens het onderzoek aan dat zij ook behoefte hebben de functiebeschrijvingen te moderniseren (daaronder verstaan velen: minder persoons- en taakgericht, meer generiek en resultaatgericht), koppelingen aan te brengen met competentieprofielen alsook de methode van waardering aan te passen.2 Het te ontwikkelen centrale functiewaarderingssysteem voor de sector gemeenten dient dus een brede, ‘moderne’ opzet te hebben. Het dient zowel een format voor functiebeschrijvingen, koppelingen met competenties als een methode van rangordening c.q. waardering te omvatten. Wanneer in het vervolg van deze notitie over het centrale functiewaarderingssysteem wordt gesproken, wordt dus het gehele systeem (van format voor beschrijvingen tot methode voor waardering en koppelingen met competenties) bedoeld. Als we het begrip ‘modernisering’ uitwerken voor functiewaardering in de sector gemeenten, komen we tot de volgende concrete aspecten: A. Het centrale functiewaarderingssysteem draagt bij aan de mobiliteit van medewerkers en flexibiliteit binnen de organisatie. Dit is mogelijk als functiebeschrijvingen compact en op een hoog abstractieniveau beschreven zijn (zogenoemde ‘generieke’ beschrijvingen). Een generieke beschrijving is van toepassing op meerdere medewerkers van verschillende afdelingen/diensten. Dit betekent dat voor een functie op afdeling/dienst A dezelfde beschrijving van toepassing is als voor een functie op afdeling/dienst B, maar dat de werkelijke functietaken op detailniveau kunnen verschillen. Een centraal functiewaarderingssysteem met generieke functiebeschrijvingen maakt in theorie ook de mobiliteit tussen organisaties eenvoudiger, omdat organisaties vergelijkbare functiebeschrijvingen hanteren. B. Het centrale functiewaarderingssysteem dient een bijdrage te leveren aan meer resultaatgericht werken. Dit betekent dat de te behalen resultaten voor de functie dienen terug te komen in de functiebeschrijving en daarmee (deels) bepalend zijn voor de functiewaardering. Overigens dienen de daadwerkelijk te vervullen taken in ieder geval in de functiebeschrijving te staan en de basis te vormen voor de waardering om deugdelijk te zijn in de zin van gelijke behandelingswetgeving. C. Het centrale functiewaarderingssysteem dient een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van medewerkers. Naast de beschrijving en waardering van de functietaken is het mogelijk de loopbaanstappen en benodigde competenties afzonderlijk te vermelden. Deze aspecten kunnen input vormen voor ontwikkel- en loopbaangesprekken. 1
Zie hiervoor: Balen, G. van, ‘Functiewaardering en HRM’, in: Defilet, J.M., H. Thierry en C.H. Dijkman, Praktijkboek functiewaardering. Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2005.
2
Zie paragraaf 4.2.4 in het rapport ‘Functiewaardering in de sector gemeenten’.
4
D. Het centrale functiewaarderingssysteem dient eenvoudig en voor alle partijen doorzichtig te zijn. Met name moet voorkomen worden dat medewerkers functiewaardering als een black-box ervaren. Bij een inzichtelijk systeem hoort het zoveel mogelijk vermijden van jargon in de communicatie richting medewerkers en de ordenen van functies aan de hand van de waarderingsresultaten van de voor de sector gemeenten veelvoorkomende en herkenbare functies. Een bijkomend voordeel van een eenvoudige systematiek is dat functiewaardering minder tijd kost voor P&Omedewerkers, zodat er tijd vrijkomt voor andere HR-taken.
1.2. Optie: webbased ICT-applicatie De moderniseringsdoelstelling is gericht op een eenvoudiger en doorzichtiger functiewaarderingsysteem. Dit betekent onder andere dat functies niet louter gewaardeerd kunnen worden door extern in te huren specialisten, maar dat (gecertificeerde) gebruikers binnen gemeenten toegang hebben tot het systeem en zelf functies kunnen waarderen. Vanuit de efficiencydoelstelling dient het functiewaarderingssysteem ook te leiden tot kostenbesparing. Kostenbesparing is onder andere te bereiken als het systeem (denk aan voorbeeldfuncties, technische specificaties) niet onderhouden wordt door individuele gemeenten, maar als een centrale systeemhouder de updates en het onderhoud verzorgt. De moderniserings- en efficiencydoelstelling zijn mede te behalen als het centrale functiewaarderingssysteem voor de sector gemeenten bijvoorbeeld een ICT-applicatie wordt dat via internet toegankelijk is (webbased). De voordelen van een centrale webbased functiewaarderingsapplicatie kunnen, afhankelijk van de toepassingsmogelijkheden, zijn: • Doordat met een ICT-applicatie allerlei overzichten zijn te genereren, bevat het systeem veel managementinformatie. Het is bijvoorbeeld een beheerinstrument voor het functiegebouw, de waarderingsverhoudingen, de formatiekosten, de competentiestructuur et cetera • De systeemhouder kan wijzigingen in het systeem (updates) digitaal beschikbaar stellen voor gebruikers. • Gebruikers kunnen vergelijkingen maken met andere gemeenten (onder andere in het kader van mobiliteitsbevordering) • Een ICT-applicatie biedt ondersteuning bij het waarderen. Signaleringen bij afwijkende waarderingen voorkomen foutieve waarderingsresultaten door de gebruiker van de applicatie. • Een papieren functiewaarderingsadministratie is niet meer nodig, alle informatie bevindt zich in het ICT-systeem. Als de invoering van een ICT-applicatie voor functiewaardering en -beschrijving gepaard gaat met uitgebreide informatievoorziening over de werking ervan en de gevolgen voor m edewerkers, is de systematiek ook voor deze groep transparant.
1.3. Functiewaarderingssysteem voldoet aan eisen van gelijke behandeling Zowel in de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB) als in uitspraken van het Europese Hof van Justitie (HVJEG) en de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) worden eisen gesteld aan een functiewaarderingssysteem om deugdelijk te zijn in de zin van gelijke behandelingswetgeving. Het centraal functiewaarderingssysteem voor gemeenten dient aan deze eisen te voldoen. Deze eisen zijn aan dit memo toegevoegd.
Gelijke behandelingseisen aan functiewaarderingssystemen Wettelijke bepalingen en Europese jurisprudentie 5
Nederland kent sinds 1975 wettelijke bepalingen op het terrein van gelijke beloning. Aanvankelijk waren deze bepalingen uitsluitend gericht op de discriminatiegrond geslacht, maar sinds de totstandkoming van de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB) in 1994 gelden deze bepalingen ook voor een limitatief aantal andere discriminatiegronden. De wettelijke bepalingen over functiewaardering zijn in Nederland tamelijk beperkt. Alleen artikel 8 van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB) stelt eisen aan functiewaarderingssystemen en gebiedt dat de waarde van de arbeid met behulp van een deugdelijk functiewaarderingssysteem wordt vastgesteld. De wetgever heeft niet benoemd wat onder een deugdelijk functiewaarderingssysteem verstaan moet worden. In de memorie van toelichting bij deze wet staat hierover wel dat: “een deugdelijk systeem in beginsel weegt aan de hand van specifieke facetten, die kenmerkend zijn voor de functie en die het geheel van vaardigheden en eisen omvatten die de functievervulling vraagt”. Hier komen enkele belangrijke eisen naar voren waaraan een functiewaarderingssysteem dient te voldoen: • Een functiewaarderingssysteem dient analytisch te zijn (immers: “waarderen aan de hand van specifieke facetten”). • Een functiewaarderingssysteem moet alle kenmerken die bij het vaststellen van het niveau van de functie van belang zijn kunnen wegen (immers: “waarderen van het geheel van vaardigheden en eisen”). Inmiddels heeft ook het HvJ EG in verschillende arresten zijn standpunt met betrekking tot functiewaardering kenbaar gemaakt. Een belangrijk arrest hierbij betreft de zaak 237/85: G. Rummler tegen Dato-Druck GmbH van 1 juli 1986. In een meer recent arrest (C-381/99: S. Brunnhofer tegen Bank der Österreichischen Postsparkasse AG van 26 juni 2001) heeft het HvJ EG opnieuw aangegeven aan welke criteria functiewaarderingssystemen in elk geval dienen te voldoen. Hierbij zij opgemerkt dat deze jurisprudentie steeds betrekking heeft op de discriminatiegrond geslacht. Uit de genoemde arresten kunnen de volgende criteria ten aanzien van functiewaarderingssystemen afgeleid worden: • Een functiewaarderingssysteem dient analytisch van aard te zijn. • De gehanteerde gezichtspunten dienen objectief meetbaar te zijn en de criteria dienen voor mannelijke en vrouwelijke werknemers eender te zijn. • Indien gezichtspunten zijn opgenomen waarvoor mannelijke werknemers in het bijzonder geschikt zijn, dienen naar evenredigheid gezichtspunten voor te komen waarvoor vrouwelijke werknemers in het bijzonder geschikt zijn. • De arbeidsomstandigheden dienen onderdeel van de waardering uit te maken. • De daadwerkelijk verrichte arbeid geldt als uitgangspunt bij de waardering. Commissie-criteria t.a.v. functiewaarderingssystemen De Commissie heeft in het verleden ook geoordeeld over de deugdelijkheid van functiewaarderingssystemen en hiervoor criteria geformuleerd. Deze criteria zijn gebaseerd op zowel de Nederlandse wetgeving, als de Europese richtlijnen en jurisprudentie, als op de ervaringen van de Commissie in concrete gelijkloonzaken. In oordeel 98-55 gaat de Commissie ervan uit dat de deugdelijkheid van functiewaarderingssysteem zowel de technische deugdelijkheid als de sekseneutraliteit omvat.
een
De criteria met betrekking tot de technische deugdelijkheid betreffen: •
De methode 6
•
•
• •
De methode dient volledig beschreven en gedocumenteerd te zijn. Op deze wijze is gewaarborgd dat de systeemgebruikers de functies steeds op dezelfde wijze zo objectief en systematisch mogelijk kunnen waarderen. Daarnaast strekt het tot aanbeveling dat de methode gepubliceerd is, zodat hiervan op ruime schaal kennis kan worden genomen. Dit vergroot voor vakspecialisten en functiehouders de acceptatie van de methode. De procedures De procedures bij het beschrijven, waarderen en inschalen van de functies en de beroepsprocedures dienen schriftelijk vast te liggen. De verschillende etappes en doelen dienen steeds duidelijk omschreven te zijn. Dit waarborgt een beheersbaar en inzichtelijk proces. Het referentiemateriaal Er dient een reeks volledig en objectief beschreven, gewaardeerde en/of ingedeelde functies (het referentiebestand3) aanwezig te zijn. Door dit referentiebestand goed vast te leggen en te documenteren is het voor de systeemgebruikers mogelijk steeds consistente waarderingen te maken. De functiehouders of hun vertegenwoordigers en derden hebben, door kennis te nemen van het referentiekader van de systeemwaarderingen, inzicht in de wijze waarop functies zijn gewaardeerd. De aanwezigheid van functielijsten In aansluiting op het referentiemateriaal dient per organisatie een lijst aanwezig te zijn, waarop alle voorkomende functies en hun waardering en/of inschaling vermeld staat. De controle op en het onderhoud van het systeem Verwacht mag worden dat men voorziet in een periodieke systematische controle op de inhoud van de functies en de organisatie, zodat wijzigingen kunnen worden verwerkt in het bestand van beschreven en gewaardeerde functies en daardoor kunnen leiden tot consequenties in de geldelijke waardering. De criteria met betrekking tot de deugdelijkheid ten aanzien van sekseneutraliteit hebben betrekking op4:
• •
•
•
De analytische methode Deze eis is een direct gevolg van de formulering in de memorie van toelichting op de WGB en de Europese richtlijnen en jurisprudentie zoals hiervoor besproken. De hoofdgezichtspunten Een functiewaarderingssysteem dient functies te analyseren en te waarderen op alle aspecten die bij de uitvoering van de functie van belang zijn en dient op passende wijze rekening te houden met alle voorkomende functieaspecten in de onderneming. Ten einde onevenwichtigheid te voorkomen dient in een functiewaarderingssysteem de waardering ten minste gebaseerd te zijn op uitgangspunten die in het kader van functiewaardering algemeen aanvaard zijn. In een functiewaarderingssysteem zullen in elk geval de hoofdgezichtspunten c.q. kenmerken Kennis, Verantwoordelijkheden, Vaardigheden en Arbeidsomstandigheden geanalyseerd en gewaardeerd dienen te worden. De doorzichtigheid Uit het Danfoss-arrest5 van het HvJ EG blijkt dat een beloningssysteem voldoende doorzichtig moet zijn, wat ook geldt voor functiewaarderingssystemen omdat die onderdeel zijn van de beloningspraktijk in een onderneming of sector. In het Danfoss- arrest was sprake van een beloningssysteem waarvan de criteria bekend waren, maar waarbij de wijze waarop deze criteria waren toegepast niet doorzichtig was. De wijze waarop de criteria bij functiewaardering worden toegepast dienen daarom doorzichtig te zijn. Het evenredig voorkomen van mannelijke en vrouwelijke functiekenmerken
3
Bij het waarderen wordt het niveau van de functies op afzonderlijke kenmerken steeds vergeleken met het niveau van de functies uit het referentiebestand. De bij de referentiefuncties gegeven punten zijn richtinggevend voor de waardering van de onderhavige functie.
4
Naar mening van de onderzoeker zouden deze criteria ook voor de andere discriminatiegronden dienen te gelden
5
Handels-og Kontorfunctionarernes Forbund i Danmark versus Dansk Arbeidsgiver forening, optredend voor Danfoss. HvJ EG. 17 oktober 1989, zaak 109/88. JUR 1989. 3199.
7
•
•
Dit criterium vloeit rechtstreeks voort uit het al genoemde Rummler-arrest van het HvJ EG. De Commissie gaat ervan uit dat niet louter relevant is of het systeem zowel aspecten van mannen- als vrouwenwerk kan wegen, maar dat aspecten evenwichtig dienen voor te komen, zodra zij daadwerkelijk onderdeel uitmaken van de arbeid waarop het functiewaarderingssysteem van toepassing is. De objectiviteit en de voorkomende gezichtspunten De objectiviteitseis vergt zowel dat een functiewaarderingssysteem gedegen en objectief moet zijn in de waardering (technische deugdelijkheid) als meer specifiek op het niveau van de gezichtspunten evenwichtig moet zijn ten aanzien van de sekseneutraliteit. De verhouding tot de vereiste inspanning en de gelijkwaardige wegingsmogelijkheden van mannen- en vrouwenkenmerken. Zowel uit het Danfoss- als het Rummler-arrest kan worden afgeleid dat criteria die leiden tot indirect onderscheid op grond van geslacht, gerelateerd dienen te worden aan de daadwerkelijk voor de arbeid vereiste inspanning. Er dient daarom sprake te zijn van een gelijkwaardige wegingsmogelijkheden van mannen- en vrouwenkenmerken.
8
Bijlage Samenstelling Begeleidingscommissie Functiewaardering Organisatie
Naam
ABVAKABO FNV ABVAKABO FNV ABVAKABO FNV CMHF CvA CvA Gemeente Rotterdam Gemeente Den Haag Gemeente 's Hertogenbosch Gemeente Almere Gemeente Leeuwarden Gemeente Ede Gemeente Velsen Gemeente Kerkrade Gemeente Oisterwijk Gemeente Zutphen Gemeente Wierden Commissie Gelijke Behandeling Interprovinciaal Overleg A+O fonds Gemeenten A+O fonds Gemeenten CNV Publieke Zaak CNV Publieke Zaak
de heer P. Wiechmann de heer J. de Vlieger de heer A. Viskil de heer J.J.Chr. Liefers Mevrouw I. Sjerps Mevrouw C. Van den Brekel/mevrouw E. Vat de heer R. Willems de heer D. Kuijt de heer K. van Weert de heer E. Dammers de heer H. Horstmann de heer W. Stikkelman de heer P. Gazendam de heer J. Seetsen Mevrouw I. Plasman de heer R. Put de heer H. Engbers de heer S. Bisschop de heer S. Janssen de heer R. Davits Mevrouw T. Rompen de heer C. van Esch de heer Th. van Koningsbruggen
9
