WENDBAAR EN WEERBAAR IN DE VERZORGINGSSTAAT VAN DE 21 EEUW. Prof. dr. Anton Hemerijck STE

WENDBAAR EN WEERBAAR IN DE VERZORGINGSSTAAT VAN DE 21STE EEUW

Prof. dr. Anton Hemerijck

2

3 1

INLEIDING

In de eerste plaats wil ik collegae Bea Cantillon en Piet Coppetiers hartelijk danken voor de gelegenheid die zij mij in het kader van de P.W. Segers leerstoel hebben geboden om in een publiekslezing en een tweetal seminars van de gedachten te wisselen over de toekomst van de Europese welvaartsstaat. Het thema dat ik voor de publiekslezing heb gekozen, de relatie tussen economische wendbaarheid en sociale weerbaarheid, is een klassiek thema in het sociale denken van de Christelijke arbeidersbeweging, waarvan P.W. Segers voor en na de Tweede Wereldoorlog in Vlaanderen een vooraanstaand pleitbezorger was. Ik wil het vanmorgen hebben over de mogelijkheden om economische wendbaarheid beleidsmatig te combineren met effectieve maatregelen gericht op het versterken van sociale weerbaarheid van burgers en instituties. Dit tegen de kritische achtergrond van geïntensiveerde economische internationalisering, demografische vergrijzing en ontgroening, en veranderende gezin- en arbeidsmarktpatronen aan het begin van de eenentwintigste eeuw. De notie dat de naoorlogse welvaartsstaat - in Nederland wordt gesproken over de verzorgingsstaat -, zowel een beschermende functie heeft, gericht op het sociaal weerbaar maken van burgers, als ook verheffings- en activeringsfunctie om wendbaarheid in een dynamische economie te borgen en bevorderen, is niet nieuw. Wie de sociale encyclieken en de klassieke teksten over de verzorgingsstaat van William Beveridge, T.H. Marshall, Richard Titmuss, Gustav Moeller, Gunnar Myrdal terugleest zal moeten erkennen dat in al deze stukken weerbaarheid (adequate inkomensbescherming) en wendbaarheid (effectieve deelname aan het economisch leven) vooral in samenhang worden benaderd (EspingAndersen, 1994). In het laatste kwart van de vorige eeuw is het motief van het productief in balans brengen van weerbaarheid en wendbaarheid steeds meer op de achtergrond geraakt. Dit heeft natuurlijk alles te maken met de opeenvolging van economische crises, structureel hoge werkloosheid en verhevigde internationale concurrentie. Aan het begin van de eenentwintigste eeuw staat de Europese verzorgingsstaat zoals we die in de twintigste eeuw hebben leren kennen voor tal van uitdagingen: vergrijzing, sociaal-culturele pluriformiteit, feminisering van de arbeidsmarkt, mondialisering van de economie en de europeanisering van beleid en bestuur. Veel commentatoren hebben weinig vertrouwen in de overlevingskansen van Europa’s genereuze systemen van sociale zekerheid, collectieve arbeidsverhoudingen en arbeidsmarktregulering. Moeten we een grotere ongelijkheid en meer armoede leren accepteren als prijs om economisch ons hoofd boven water te houden in de open en dynamische wereldeconomie? Aan het begin van de eenentwintigste eeuw staat de Europese verzorgingsstaat zoals we die in de twintigste eeuw hebben leren kennen voor tal van uitdagingen: vergrijzing, sociaal-culturele pluriformiteit, feminisering van de

4 arbeidsmarkt, mondialisering van de economie en de europeanisering van beleid en bestuur. Moeten we een grotere ongelijkheid en meer armoede leren accepteren als prijs om economisch ons hoofd boven water te houden in de open en dynamische wereldeconomie? Veel commentatoren hebben weinig vertrouwen in de overlevingskansen van Europa’s genereuze systemen van sociale zekerheid, collectieve arbeidsverhoudingen en arbeidsmarktregulering. Vanuit een defensieve houding zijn de voorstanders van sociaal beleid de verzorgingsstaat in de nadagen van de twintigste eeuw steeds meer gaan zien als een beschermingsstaat met collectief verzekeren en herverdelen als kernbuffers tegen het geweld van structurele aanpassing. Recent is er echter een kentering in het debat te bespeuren. In een groeiend aantal studies van gerenommeerde auteurs, nationale en internationale denktanks wordt opnieuw onderstreept dat sociale weerbaarheid (inkomensbescherming door sociale verzekeringen) juist vanwege de kritische achtergrond van economische internationalisering en demografische vergrijzing niet langer adequaat en duurzaam kan worden geborgd zonder flink te investeren in wendbaarheid (Esping-Andersen et al, 2002, NESC, 2005, IFFS, 2006, WRR, 2006; 2007). De basisredenering in deze studies grijpt terug op de hierboven genoemde

klassieke teksten en is betrekkelijk eenvoudig: Zonder sociale zekerheden in een dynamische economische omgeving zijn mensen bang en inert. Economische wendbaarheid veronderstelt weerbare werknemers en burgers. Een goed vormgegeven stelsel van sociale zorg heeft niet alleen een prijs, het heeft ook een economische meerwaarde (Rinnooy Kan, 2007). Weerbaarheid (inkomensbescherming, arbeidsbeleid en regulering en maatschappelijke dienstverlening) maakt het mogelijk dat mensen de ontwikkelingskansen krijgen om meer risico’s te kunnen en te durven nemen in de participatie aan een wendbare economie. Diezelfde wendbaarheid is op zijn beurt weer nodig voor het in stand kunnen houden van adequate voorzieningen van sociale weerbaarheid. Kortom, wendbaarheid en weerbaarheid lijken te worden herontdekt als de hoofdpijlers van de moderne verzorgingsstaat die elkaar kunnen versterken en aanvullen (SER/WRR, 2007). De herontdekking van de positieve verbinding van wendbaarheid en weerbaarheid laat onverlet dat in een open postindustriële kenniseconomie, met sterk veranderende samenlevingsvormen en arbeidsmarktpatronen, fundamenteel andere beleidsmatige combinaties vergen dan traditionele vormen van passieve inkomensbescherming tegen de industriële risico’s waarmee mannelijke kostwinners en hun gezinnen werden geconfronteerd in de twintigste eeuw. De postindustriële verzorgingsstaat moet niet alleen inkomensbescherming bieden tegen traditionele sociale risico’s; zij moet ook investeren in een duurzame arbeidsparticipatie van mannen en vrouwen en ruimte creëren om nieuwe

5 sociale risico’s zoals zorg en de verplichtingen die daaruit voortvloeien adequaat te mitigeren (Plantenga, 2006). Wat misschien nog het meest in het oog springt in de nieuwste literatuur is dat menselijk kapitaal, van voor- en vroegschoolse educatie, regulier onderwijs, vakopleiding en leven lang leren in het hart van de verbinding tussen wendbaarheid en weerbaarheid in de verzorgingsstaat wordt geplaatst (Vandenbroucke, 2007). In deze bijdrage wil ik het vraagstuk van economische wendbaarheid en sociale weerbaarheid in de Europese verzorgingsstaat in vier stappen uiteenzetten. Boekenkasten zijn er volgeschreven over de vermeende crisis van verzorgingsstaat in de afgelopen kwarteeuw. Ik begin daarom met een uiteenzetting van de manier waarop in de sociale wetenschappen sinds de jaren tachtig is gereflecteerd op de toekomst van verzorgingsstaat. Ik onderscheid hierbij drie benaderingen. Twee perspectieven, uit de economische en politieke wetenschappen, hebben tot recent de wetenschappelijke en politieke discussie het meest gedomineerd. Een derde benadering, die mijns inziens ten onrechte ten overstaan van de sterk apodictische scenario’s in de economie en de politieke wetenschappen relatief weinig aandacht heeft gekregen, is het evolutionair-institutionele perspectief op de ontwikkeling van de moderne verzorgingsstaat. In de kern hanteert de evolutionair-institutionele traditie een ‘goodness of fit’ benadering. Dat wil zeggen dat effectieve en legitieme programma’s en instituties van sociaal beleid de verzorgingsstaat zoveel mogelijk in relatie moeten worden gebracht met de stand van de technologie en de economie, internationale concurrentieverhoudingen, en demografische ontwikkeling, de sociale structuur en vigerende arbeidsmarktpatronen. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat die ‘goodness of fit’ tussen institutionele vormgeving en veranderingen in de beleidsomgeving als het ware vanzelf tot stand komt. In tegendeel, beleidswereld is geen tabula rasa. Waar je heengaat hangt af van waar je vandaan komt en dat sluit sommige bestemmingen uit. Eerder gemaakte keuzen omtrent de structuur en inhoud van beleid beperken het scala van overgebleven beleidsalternatieven. Deze historische oriëntatie wordt wel aangeduid met de begrippen ‘padafhankelijkheid’ (path dependency) en ‘lock-in’-effecten. Padafhankelijkheid houdt in dat sociale processen altijd worden voorgestructureerd door historisch overgeleverde regels, beleidstradities, normen, opvattingen en waarden (Hemerijck, 2001). Een ‘goodness of fit’ evolutionair-institutioneel perspectief stelt ons in staat om de relatieve hervormingsontvankelijkheid en ook de richting van mogelijke hervormingen van verschillende systemen van sociale zorg op het netvlies te krijgen, daarvan te leren en ook concrete lessen voor aanpassing uit te trekken. In het derde deel van mijn uiteenzetting wil ik daarom vanuit een ‘goodness of fit’ perspectief, de naoorlogse ontwikkeling van de Europese verzorgingsstaat sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw aan een evolutionair-institutionele analyse onderwerpen. Vervolgens zal ik aan de hand van een aantal belangrijke sociaal-economische trends en prestatie-indicatoren ook

6 empirisch aannemelijk maken dat er zich een nieuw perspectief op sociaal beleid aan het aftekenen is. Ik sluit af met een schets van een sociale investeringsagenda die burgers toerust met nieuwe vormen van weerbaarheid om de nieuwe uitdagingen van de meer wendbare internationale economie en de postindustriële samenleving adequaat tegemoet te treden, aan de hand van een tiental sociale innovaties.

7 2

DRIE PERSPECTIEVEN OP DE TOEKOMST VAN DE VERZORGINGSSTAAT

Zoals gezegd, boekenkasten zijn er volgeschreven over de toekomst van de Europese verzorgingsstaat in de afgelopen kwarteeuw. Als we op de meerderheid van de titels van deze toekomstverkenningen afgaan, is somberheid troef. De crisismetafoor prijkt op de omslagen van de meeste studies die ik sinds de jaren tachtig verzamel. Ik noem een paar titels: The Welfare State in Crisis (OECD, 1981); The Welfare state: from Stabiliser to Destabiliser (Muysken/Wagener, 1986); The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities (Castles,2004); Development and Crisis of the Welfare State (Huber/Stephens, 2001); The Crisis Imperative (Kuipers, 2006); Sozialstaat und Krise (Lompe, 1987). In de Nederlandstalige literatuur wordt ook veel gesproken over de “stagnerende verzorgingsstaat” (Van Doorn et al, 1978) en de “wankele verzorgingsstaat” (Van de Veen, 1995). De probleemanalyse van richt zich hier vooral op de vraagstukken van “onhoudbaarheid”, “onbeheersbaarheid”, “onbestuurbaarheid” en “onbetaalbaarheid”. Tegen de achtergrond van blijvend hoge werkloosheid in Europa worden in de crisisliteratuur dan ook de “overlevingskansen” van de verzorgingsstaat bijzonder laag geschat. De communis opinio is dat de verzorgingsstaat zichzelf heeft overleefd. 2.1

De grote uitruil tussen solidariteit en doelmatigheid

Twee perspectieven op de toekomst van de verzorgingsstaten domineren in het academische, maar ook het politieke debat. De OECD was een van de eerste internationale denktanks die vanuit een economische perspectief heeft gewezen op de perverse prikkelstructuur van de sociale zekerheid en de geringe flexibiliteit van arbeidsmarkt, vooral op het Europese vasteland, als belangrijke obstakels op weg naar herstel van volledige werkgelegenheid in een periode van economische crisis en recessie (OECD, 1981; 1994). De basisstructuur van het economische argumentatiepatroon van de overgrote meerderheid van de economische crisis en onhoudbaarheidliteratuur gaat, in navolging van de Amerikaanse econoom Arthur M. Okun, uit van een een big trade-off tussen economische efficiency en sociale rechtvaardigheid (Okun, 1975). Meer van één is minder van het andere. Hoewel sociale verzekeringen maatschappelijke baten met zich mee brengen, zijn er ook kosten aan verbonden. Naarmate sociaal beleid de inkomensverschillen kleiner maken, loont het bijvoorbeeld minder voor mensen om zich in te spannen en daarmee een hoger inkomen te verwerven. Ze gaan daardoor minder uren werken, doen minder hun best om hogerop te komen, investeren minder in hun opleiding en vaardigheden en kiezen ze vaker voor nonparticipatie. Op een zelfde manier leidt een royale verzekering tot nalatig gedrag. Op deze manier bestaat er een fundamentele uitruil tussen enerzijds solidariteit (royale verzekering en hoge uitkeringen) en anderzijds doelmatigheid (goede prikkels voor arbeidsinspanning en

8 voorkomen van nalatig gedrag) (De Mooij, 2007). Globalisering en vergrijzing zetten bovendien nationale systemen van sociale zekerheid verder onder druk. Toenemende mobiliteit van mensen en bedrijven en vergrijzing verhogen de kosten van herverdeling. Dezelfde verzorgingsstaat als voorheen leidt tot minder welvaart omdat meer mensen en bedrijven zich verplaatsen naar het buitenland en omdat een toename van inactieve ouderen de kosten van herverdeling en verzekering verhogen. In dat geval vormen vergrijzing en globalisering reële bedreigingen voor een op georganiseerde solidariteit en herverdeling geschoeide welvaartstaat (De Mooij, 2007: 21). Vooral in de jaren tachtig was het uitruilperspectief op de verzorgingsstaat populair, maar ook vandaag de dag wordt nog veel teruggegrepen op de fundamentele dichotomie van concurrentiekracht en sociale rechtvaardigheid. Toekomstverkenningen op basis van deze aanname brengen aan de hand van een politieke afweging tussen concurrentiekracht en rechtvaardigheid mogelijke (ideaaltypische) toekomstbeelden voor het voetlicht. De Nederlandse econoom Flip de Kam heeft recent, in navolging van deze benadering, twee toekomstbeelden uitgetekend voor de Nederlandse verzorgingsstaat in een handzaam boekje met als titel Sociale Zekerheid. Twee Toekomstbeelden uit 2007. Hij onderscheid een behoudend en een progressief scenario, de Kam zelf spreekt liever van denkpistes (Kam, 2007). Het behoudende scenario wordt beheerst door het streven van democratisch gelegitimeerde beleidsmakers om de sociale bescherming van de bevolking zoveel mogelijk op het bestaande niveau te handhaven. Het tweede progressieve toekomstbeeld veronderstelt een dynamischer beleidsomgeving. Het behoudende scenario wordt geassocieerd met geringe economische groei en een in omvang teruglopende bevolking, terwijl de sterke economische groei in het progressieve scenario wordt geassocieerd met een grondige herziening van de verzorgingsstaat. In het toekomstbeeld met geringe groei probeert de overheid het bestaande stelsel in grote trekken overeind te houden. Het sociaal-economische beleid blijft gericht op de instandhouding van de sociale bescherming zoals we die nu kennen. De overheid houdt vast aan maatregelen die beogen bij te dragen aan een redelijke inkomensverdeling. De gedwongen solidariteit met een nog steeds groeiende groep uitkeringsontvangers roept bij de werkende middenklasse wel toenemend verzet op. Diverse ingrepen in de sociale wetgeving komen aan dit ongenoegen tegemoet, zodat uiteindelijk voldoende maatschappelijk draagvlak voor het stelsel blijft bestaan. In het toekomstbeeld met een voorspoedige economische ontwikkeling wordt in belangrijke mate mogelijk gemaakt een sterk verminderende rol van de overheid op het terrein van sociale bescherming, een beleidsinzet die strookt met een verder veronderstelde meer individualistische oriëntatie van een meerderheid van de bevolking. Aanhoudende opwaartse druk op het niveau van de collectieve uitgaven voor de beleidselite aanleiding om in te zetten op een belangrijke

9 versobering van de regelingen die de huidige verzorgingsstaat typeren. Dit toekomstbeeld strookt met het ideaaltype van de gerichte verzorgingsstaat, die wordt gekenmerkt door een flexibele arbeidsmarkt en meer individuele verantwoordelijkheden. Voorzieningen voor de middengroepen worden uitgekleed. Solidariteit met de vloer van de inkomenspiramide blijft gehandhaafd door een gegarandeerd sociaal minimum (dat wel steeds verder achterblijft bij de gemiddeld verdiende lonen) en selectieve, gerichte inkomensondersteuning. Het is aan de politiek om een gerichte keuze te maken, en dat brengt me tot het tweede perspectief, die zijn oorsprong vindt in de vergelijkende politicologie.

2.2

De nieuwe politiek van institutionele inertie

In de jaren negentig verschoof het vraagstuk van de toekomst van de verzorgingsstaat in de nadagen van zijn crisis naar de institutionele ‘weerbarstigheid’ van sociaal beleid. Bestaande voorzieningen en arrangementen in de sociale zekerheid en andere onderdelen van de verzorgingsstaat schenen niet ontvankelijk voor ‘noodzakelijke’ en ‘ingrijpende’ hervormingen in het licht van geïntensiveerde economische internationalisering, de feminisering van de arbeidsmarkt en demografische vergrijzing en ontgroening. Paul Pierson, een van de meest originele denkers op het terrein van sociaal beleid, associeert de periode permanente soberheid (permanent austerity) in de verzorgingsstaat sinds de jaren negentig met even permanente periode van politieke patstellingen over mogelijke hervormingen. De hedendaagse politiek van sociaal beleid is volgens hem dan ook eerst en vooral de politiek van de status quo en daarmee dus niet een zoekproces naar een nieuw vergelijk tussen economische wendbaarheid en maatschappelijke weerbaarheid. In zijn klassieke boek Dismantling the Welfare State, verklaard Pierson waarom, ondanks belangrijke externe uitdagingen en binnenlandse sociale problemen, de instituties van de verzorgingsstaat grotendeels onaangetast zijn gebleven (Pierson, 1994). Hij laat overtuigend zien dat, gezien de omvang en complexiteit van de problemen waarmee verzorgingsstaten worden geconfronteerd, institutioneel conservatisme en politieke inertie electoraal lonend is. Een van de belangrijkste redenen is dat de ‘oude politiek’ van de opbouw en uitbouw van de verzorgingsstaat, gebaseerd op klassenmobilisatie en institutionele innovatie door maatschappelijke coalitievorming, heeft plaatsgemaakt voor een ‘nieuwe politiek’ van gevestigde belangen, beroepen en cliëntengroepen die in het leven zijn geroepen door de naoorlogse verzorgingsstaat. In hoogontwikkelde verzorgingsstaten zijn de meeste zorgarrangementen en sociale regelingen overgenomen door belangengroepen, die, gegeven hun institutionele eigenbelang en de noden van hun clientèle, zich van nature zullen verzetten tegen de meeste hervormingsvoorstellen. Frontale aanvallen op de verzorgingsstaat brengen forse politieke risico’s met zich mee, omdat neerwaartse aanpassingen van bestaande sociale rechten zowel kiezers als machtige belangenorganisaties, die voor hun

10 voortbestaan afhankelijk zijn van sociaal beleid, met steun van cliënten en doelgroepen doorgaans voldoende vetomacht weten te mobiliseren om hervormingsplannen te blokkeren (Pierson, 1998, 2001). Gegeven de algemene populariteit van de verzorgingsstaat, is het niet bepaald eenvoudig om de politieke keuze voor het ontmantelen van de verzorgingsstaat om te zetten in een aantrekkelijk agendapunt in de verkiezingsstrijd. In de analyse van Pierson spelen vooral belangengroepen en in het bijzonder vakbonden en professionele netwerken van uitvoeringsorganisaties, een conservatieve rol. In het nastreven van hun beperkte eigenbelang zullen gevestigde belangengroepen hun bijzondere status bij de uitvoering van regelingen in de sociale zekerheid gebruiken om hun veto uit te spreken of blokkades op te werpen tegen elke verandering die schadelijk is voor hun cliënten of voor henzelf. Het logische gevolg is dat sociale hervormingen, volgens Clayton en Pontussen, vastlopen in het politieke spel van “blame avoidance in which cutbacks can take place only through incremental and surreptitious mechanisms of retrenchment or during moments of extraordinary fiscal stress and political consensus”(Clayton/Pontussen, 1998: 68). Wat mij nu zo treft in de beide gerespecteerde intellectuele scholen is dat de verzorgingsstaat primair wordt opgevat als een product van economische en politieke (her-)verdeling. In de economische benadering gaat de ruimhartigheid in sociaal beleid ten koste gaat van concurrentievermogen. Het Nederlandse Centraal Planbureau, Reinventing the welfare state uit 2006, is misschien wel het meest expliciet door te stellen dat herverdeling de belangrijkste functie is van de verzorgingsstaat (CPB, 2006). Maar ook in de vergelijkende politicologische literatuur overheerst het verdelingsperspectief, maar dan net iets anders. Pierson (2001) geeft in feite een politicologische verklaring waarom politici in volwassen verzorgingsstaten eigenlijk altijd voor het behoudende scenario zullen kiezen in twee denkpistes van De Kam. Politieke partijen en waarschijnlijk meer nog belangengroepen bestaan uit conservatieve verdelingscoalities, die zich niet inzetten voor de vergroting van de nationale welvaart, maar primair gericht zijn op het bereiken van een hoger welvaartsniveau voor de leden van de eigen groep, ongeacht de negatieve consequenties voor anderen. In economische termen, politieke verdelingscoalities zetten hun energie niet in op marktverruiming en concurrentiekracht, maar voor het afschermen van de markt voor nieuwkomers door middel van kartelvorming. Een tweede kenmerk is dat in beide perspectieven, in theoretische zin, geen inhoudelijk causaal verband wordt gelegd tussen de externe uitdaging van de verheviging van internationale concurrentie en interne uitdagingen van demografische vergrijzing en ontgroening en wijzigende arbeidsverhoudingen, gezinspatronen en samenlevingsvormen, op de bestaande architectuur van de verzorgingsstaat en inhoudelijke keuzen in sociaal beleid. Aan de (veranderende) inzichten, preferenties en strategieën van collectieve actie van burgers, belangengroepen, partijen en

11 politici wordt niet of nauwelijks aandacht besteed omdat die worden verondersteld als gegeven, vastomlijnd en statisch. Als de wereldeconomie verandert en als rolpatronen zich wijzigen, veranderen mijns inziens ook de preferenties van mannen en vrouwen, en daarmee ook patronen van collectieve actie en politieke mobilisatie, en dit kan belangrijke consequenties hebben voor processen van beleidsaanpassing en hervorming. 2.3

Een institutioneel-evolutionair perspectief

Aan de vooravond van het tweede decennium van de eenentwintigste eeuw zijn de beelden van crisis en stagnatie, institutionele immobiliteit en politieke inertie, dan ook toe aan revisie. Hervormingen zijn aan de orde van de dag. Veel Europese verzorgingsstaten hebben in de afgelopen decennia – met wisselend succes – maatregelen genomen om processen van industriële herstructurering, economische internationalisering en vergrijzing te begeleiden, en nieuw beleid ontwikkeld en aanpassingen doorgevoerd in stelsels van sociale zekerheid, pensioenen, arbeidsmarktregulering en -beleid, maatschappelijke dienstverlening, om beter in te spelen op veranderende samenlevingsvormen en arbeidsmarktpatronen. Aanvankelijk lag het accent hierbij in de meeste lidstaten van de Europese Unie vooral op het doorvoeren van een zekere versobering (prijsbeleid) later groeide de aandacht in beleid voor activering en maatschappelijke dienstverlening (volumebeleid). Thans is er groeiende belangstelling voor maatschappelijke dienstverlening, op het terrein van kinderopvang, onderwijs en de zorg voor ouderen, die gezinnen beter in staat moeten stellen om arbeid en zorgtaken te combineren. Toch zijn hervormingsprocessen in verschillende Europese landen nergens gevoerd aan de hand van een nieuwe blauwdruk. Veeleer was sprake van min of meer los van elkaar staande - weliswaar doelgerichte - maatregelen die cumulatief, in elkaar’s verlengde, de functies van verschillende beleidsonderdelen die invloed hebben op de levenskansen van burgers ingrijpend hebben veranderd. Deze processen van transformatie zijn niet onopgemerkt gebleven door academici en andere commentatoren. Recente titels appelleren aan een ‘andere’ activerende verzorgingsstaat, een ‘nieuw’ sociaal contract, de nieuwe sociale agenda, welfare state, waarachter een beleidsbeweging schuil gaat van passieve ‘sociale bescherming’ en baanzekerheid naar werkzekerheid en een ‘sociale investering’ agenda, gericht op het versterken van menselijk kapitaal. De crisis metafoor en de status quo neiging lijken te hebben plaats gemaakt voor het ‘leer’ en ‘aanpassingsvermogen’ (Engelen, Hemerijck, Trommel 2007). In de Angelsaksische literatuur is “retrenchment” (versobering) ingeruild voor “reinventing”, “recasting”, en “recalibrating welfare”, dat wil zeggen het opnieuw uitvinden, heroverwegen en herijken tot en met het voorzien van de verzorgingsstaat met een nieuwe cast van actoren (Ferrera et al, 2000; Esping-Andersen et

12 al, 2002). Deze recente literatuur wijkt in een drietal opzichten af van de meer dominante economische crisis en politieke inertie argumenten van de afgelopen kwarteeuw. Institutionele vormgeving voorop Het meest karakteristieke kenmerk van wat ik de institutioneel-evolutionaire benadering zou willen noemen, gebaseerd op een veel langere beleidswetenschappelijke intellectuele traditie in de Weberiaanse politieke economie, is dat hierin de nadruk niet werd gelegd op de omvang van de verzorgingsstaat of de politieke prikkelstructuur van sociaal beleid, maar juist op de inhoudelijke vormgeving, de architectuur, het ontwerp, en de kwaliteiten en capaciteiten van de instituties van de verzorgingsstaat. De grootste doorbraak in de institutionele beleidsanalyse op het terrein van de verzorgingsstaat kwam van de hand van Gøsta Esping-Andersen. In zijn magnum opus The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) liet hij overtuigend zien hoezeer historische politieke keuzen bepalend waren. Zij structureerden de richting, intensiteit en reikwijdte van hedendaagse inhoudelijke beleidsinterventies. Esping-Andersen onderscheidde drie clusters van nationale verzorgingsstaten: de Scandinavische, de Angelsaksische en de Continentale verzorgingsstaten. Op basis van een analytische en empirische verfijning onderscheid ikzelf een viertal analytische clusters van verzorgingsstaattypologieën (Ferrera e.a. 2000a; 2000b; Ferrera en Hemerijck 2003). Hierna worden deze kort getypeerd. 1 In de Scandinavische verzorgingsstaten (Denemarken, Finland, Zweden en Noorwegen) geldt sociale bescherming als een recht van iedere burger en had iedereen recht op dezelfde basisgaranties. De Scandinavische verzorgingsstaten bieden genereuze inkomenszekerheid, een breed scala aan publieke maatschappelijke dienstverlening, en een actief arbeidsmarktbeleid gericht op een zo hoog mogelijke arbeidsmarktparticipatie voor mannen en vrouwen. De Beneluxlanden, Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk vormen het cluster van Continentale verzorgingsstaten, dat zich kenmerkt door een sterke verbinding tussen arbeidsmarktpositie en/of familiestatus, gebaseerd op traditionele (kostwinner)waarden. De eveneens relatief hoge inkomensvervangende uitkeringen zijn qua duur en hoogte van de sociale verzekeringen direct gekoppeld aan het arbeidsverleden en de gezinssituatie. Vergeleken met de Scandinavische verzorgingsstaat kent de Continentale verzorgingsstaat een beperkter scala aan maatschappelijke dienstverlening voor werkende ouders. Lange tijd ontmoedigde de Continentale verzorgingsstaat de arbeidsparticipatie van (gehuwde) vrouwen. Op de arbeidsmarkt lag het accent eerder op reguleren (en niet op accommoderen zoals in het Scandinavische model).

13

In het Angelsaksische cluster van het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn de sterk geïndividualiseerde en inkomensafhankelijke uitkeringen voor werkloosheid, ziekte en ouderdom relatief laag, met strikte regels voor het recht op bijstand. Ook is er sprake van sterk gedereguleerde arbeidsverhoudingen. Maatschappelijke dienstverlening is grotendeels privaat georganiseerd, met uitzondering van de gezondheidszorg die publiek is. Het Mediterrane cluster, bestaande uit Italië, Spanje, Portugal en Griekenland, volgt in zijn sociale verzekeringsstelsel het Continentale regime, maar kenmerkt zich door specifieke institutionele structuren, die een gefragmenteerde oriëntatie weerspiegelden. Het Mediterrane cluster is Continentaal voor wat betreft inkomensoverdrachten, met name op het terrein van de pensioenen, maar verstatelijkt voor wat betreft gezondheidszorg in Italië en Spanje. De familie compenseert grotendeels voor de tekorten en de onderontwikkeling in de formele zorgvoorzieningen in deze landen. Interactie effecten tussen beleidsdomeinen binnen regimes Een tweede kenmerk van de institutioneel-evolutionaire analyse van de verzorgingsstaat is gelegen in de nadruk op de interactie-effecten en institutionele complementariteiten tussen verschillende beleidsdomeinen binnen relatief coherente regimes, variërend van macroeconomisch beleid, loonpolitiek, sociale zekerheid, arbeidsmarktbeleid en regulering, maatschappelijke dienstverlening en verlofregelingen. (Esping-Andersen, 1994; 1999; Visser en Hemerijck, 1997; Iversen, 1999; Hall en Soskice, 2001; Eichengreen, 2007). Een institutioneel-evolutionaire benadering houdt natuurlijk tevens de theoretische en empirische mogelijkheid van een ‘mismatch’ tussen beleidsdomeinen binnen regimes onderling of tussen coherente transsectorale regimekenmerken en de veranderde beleidsomgeving. Wanneer passieve sociale uitkeringen buitensporig royaal zijn en niet worden geflankeerd door een activerend beleid, ondermijnen zij de prikkel om aan het arbeidsproces deel te nemen, verhogen zij de belastingdruk en leiden zij tot hogere arbeidskosten. Door politieke patstellingen en institutionele inertie, waarop Paul Pierson terecht op heeft gewezen, kan beleidsfalen op dit terrein knap hardnekkig zijn. Een voorbeeld: hoe valt te verklaren waarom vervroegd uittreden veel minder vaak voorkwam in de Scandinavische landen in de jaren tachtig, terwijl ze daar juist de meest genereuze pensioenvoorzieningen en sociale uitkeringen hebben, en veel méér in Continentale landen zoals België, Frankrijk, Duitsland en Nederland (Marx, 2007; Palier, 2002; Manow en Seils, 2000; Visser en Hemerijck, 1997)? De verklaring is dat de Continentale overheden de werkloosheid bestreden door de invoering van regelingen voor vervroegde pensionering, terwijl de Scandinavische verzorgingsstaten kozen voor een radicaal andere benadering: Een

14 combinatie van activerend beleid aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt met een stevige uitbreiding van het aantal banen in de publieke sector. Padafhankelijke transformatie- en leerprocessen Een derde kenmerk betreft de nadruk op het in samenhang bestuderen van het inhoudelijke beleidsontwerp van nationale verzorgingsstaten, in relatie tot belangrijke economische en maatschappelijke ontwikkelingen in de beleidsomgeving. Aan beleidswijziging en hervormingen liggen, naast politieke strijd, ook leerprocessen ten grondslag. Beleidskeuzen gebaseerd zijn op oordeelsvorming, interpretatie, inzicht, ervaring en inspiratie. Leerprocessen worden gevoed door selectiedruk uit de beleidsomgeving. Maar omdat leerprocessen in hoge mate een kwestie zijn van ‘trial and error’ en ‘bounded rationality’, worden er dus ook fouten gemaakt. Succes is niet te voorzien, maar geslaagde experimenten verhogen wel de kans op een bredere verspreiding, die overigens altijd gekleurd wordt door de institutionele en politieke context waar ‘best practices’ worden ingepast. Bij het institutioneel inpasbaar maken van nieuw beleid vindt altijd reconstructie plaats, waarbij nieuwe ideeën worden getransformeerd in een bestaande context. Daarom spreek ikzelf het liefst van processen van “zelf-transformatie” in Europese verzorgingsstaten (Hemerijck, 2002). Met inachtneming van incubatie-effecten, kunnen aanpassingen in sociaal beleid daarom het best bestudeerd worden in termen van processen van co-evolutie van de vorm en inhoud van sociaal beleid en economische maatschappelijke uitdagingen in de beleidsomgeving. Tot op zekere hoogte houdt het evolutionaire perspectief een herwaardering in van de traditie van het functionalisme in de studie van verzorgingsstaat, met de expliciete erkenning dat de politieke institutionele inbedding van sociaal beleid van grote betekenis is voor de inhoudelijke keuzen en de beleidsruimte en inhoudelijke van hedendaagse beleidsmakers. De Amerikaanse socioloog Harold Wilensky postuleerde in de jaren vijftig al dat de inrichting van verzorgingsstaat eenzijdig werd bepaald door de functionele behoeften van de moderne industriële economie en samenleving (Wilensky, 1975; 2001). Zijn verwachting was dan ook dat hoogontwikkelde samenlevingen op den duur gelijkaardige zorgstelsels zullen ontwikkelen. Op de lange termijn zijn politieke, institutionele en culturele factoren irrelevant voor de inrichting van de verzorgingsstaat. Auteurs in de institutionele traditie van Esping-Andersen, hebben zich altijd sterk verzet tegen het functionalisme van Wilensky. De beleidswereld is geen tabula rasa. Waar je heengaat hangt af van waar je vandaan komt en dat sluit sommige bestemmingen uit. Eerder gemaakte keuzen omtrent de structuur en inhoud van beleid beperken het scala van overgebleven beleidsalternatieven. Deze historische oriëntatie wordt wel aangeduid met de begrippen ‘padafhankelijkheid’ (path dependency) en ‘lock-in’-effecten. Padafhankelijkheid houdt in dat sociale processen altijd worden voorgestructureerd door historisch overgeleverde regels,

15 beleidstradities, normen, opvattingen en waarden. Het institutionele effect van bestaande politieke spelregels en beleid is in wezen tweeledig: enerzijds beperken instituties, zoals de bedding van een rivier, bepaalde gedragingen en handelingen. Anderzijds constitueren instituties de sociale identiteiten en handelingscapaciteiten waarmee actoren in staat worden gesteld om richting en vorm te geven aan hun sociale interacties. Hiermee in overeenstemming moet tevens worden erkend dat er, net als ook in de evolutionaire biologie, altijd sprake is van meerdere evenwichtige situaties (multiple equilibria). We leven in een wereld van meervoudige pad-afhankelijke oplossingen en geen functionalistische one-sizefits all recepten. In de biologie is evolutie in sterke mate blind en toevallig. Praktische fricties tussen bestaand beleid en evoluerende externe en interne uitdagingen vormen in een moderne democratie bij uitstek belangrijke prikkels om langs de weg van discussie, debat en dialoog, op basis van ervaringen met bestaand beleid en nieuwe inzichten en ideeën, maatschappelijke leermomenten en zoekprocessen entameren. Uit dit soort leerervaringen kunnen zich nieuwe normatieve en cognitieve oriëntaties ontwikkelen die richtinggevend kunnen zijn voor nieuw beleid en alternatieve institutionele vormen. Veranderingen in de beleidsomgeving in dit opzicht leiden niet alleen tot defensieve verwarring, maar ook tot nieuwe oriëntatiepunten en zelfs paradigmawisselingen in beleid.

16

17 3

VIER PERIODEN VAN EUROPESE VERZORGINGSSTAATONTWIKKELING

Auteurs in de evolutionair-institutionele traditie hanteren, enigszins impliciet, een ‘goodness of fit’ perspectief. De Amerikaanse economische historicus Barry Eichengreen heeft er in zijn recente boek The European Economy since 1945 (2006) heel bewust voor gekozen om de naoorlogse Europese economische geschiedenis, en het proces Europese integratie, te bestuderen vanuit de veranderende ‘goodness of fit’ tussen de structuur van de nationale politieke economieën, technologische vernieuwing en de verdieping van Europese economische integratie. In plaats van vanuit recente economische crises of politieke patstellingen te extrapoleren naar de toekomst, loont het mijns inziens de moeite om vanuit een conceptie van een zekere ‘goodness of fit’ de verzorgingsstaat aan een institutioneelevolutionaire analyse te onderwerpen. Hiertoe zou ik het palet van Eichengreen willen verbreden naar het historisch met elkaar in verband brengen van de vigerende programma’s en instituties van de verzorgingsstaat met de stand van de technologie en de economie, de internationale concurrentieverhoudingen, en de sociale structuur van de samenleving en arbeidsmarkt.

3.1

‘Goodness of fit’ en de uitbouw van de nationale verzorgingsstaat (1950-1973)

Meer dan een eeuw geleden ontstond in Europa de verzorgingsstaat als een product van beleidsvernieuwing en bestuurlijk experimenteren. Dit proces begon in de tweede helft van de negentiende eeuw met de voorzichtige introductie van sociale verzekeringen. Sinds de Tweede Wereldoorlog is universele sociale bescherming, samen met de liberale democratie en de markteconomie, een fundamenteel bestanddeel van het Europese staats- en beleidsmodel geworden. Na de Bevrijding groeide de verzorgingsstaat uit tot een van de meest succesvolle politieke projecten van de twintigste eeuw. Nooit eerder in de Europese geschiedenis zijn economische welvaart, maatschappelijk welzijn, sociale samenhang, democratische legitimiteit en rechtsstatelijkheid, gelijkheid en positieve rechten en geopolitieke toenadering, zo effectief met elkaar in overeenstemming gebracht als in de tweede helft van de twintigste eeuw. Wat echt nieuw is aan de verzorgingsstaat van na 1945 is dat zij geïnstitutionaliseerd wordt als een sociale rechtsgemeenschap. De sociale grondrechten van de moderne verzorgingsstaat worden verankerd om de formele status van gelijkwaardigheid van burgers materieel te onderbouwen (Marshall, 1992 [1950]). Economische wederopbouw en wendbaarheid werd beleidsmatig zeer effectief in overstemming gebracht met de door de verzorgingsstaat geboden georganiseerde sociale weerbaarheid. De verzorgingsstaat was functioneel bij het gladstrijken van spanningen veroorzaakt door de economische conjunctuur, demografische verschuivingen,

18 veranderingen in sociaal gedrag en, meer in het algemeen, in de ontwikkeling van de agrarische naar de industriële samenleving. In tegenstelling tot vooroorlogse politieke tegenstellingen bracht de verzorgingsstaat verschillende groepen en klassen dichter bij elkaar. Werkgevers beloofden zich te verplichten tot het creëren van voldoende werkgelegenheid voor (mannelijke) arbeiders, terwijl werknemersorganisaties hun traditionele eis van de socialisatie van de productie lieten varen. Met deze handreiking aan de vrijemarkteconomie veroverde de vakbeweging een vooraanstaande participerende rol in de voorbereiding en uitvoering van sociaal-economisch beleid (Crouch, 1999). De naoorlogse democratische regeringen in West-Europa streefden met behulp van een activistisch en interventionistisch sociaal-economisch beleid naar hoge economische groei, volledige werkgelegenheid (vooral voor mannen) en een hoger niveau van sociale zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs. Er was met andere woorden sprake van een ‘productivistisch’ compromis. Het ontwerp van de soevereine nationale verzorgingsstaat van na de Tweede Wereldoorlog paste wonderwel bij een traditionele sociale structuur waarbij de inkomsten uit de betaalde industriële arbeid van de mannelijke kostwinners de niet-betaalde voltijdse huishoudelijke toewijding van vrouwen in relatief jonge gezinnen toeliet. In de naoorlogse jaren van wederopbouw bood de verzorgingsstaat niet veel meer dan inkomenszekerheid aan gezinnen in die omstandigheden waarin de mannelijke kostwinner niet meer in die rol kon voorzien. In de periode van de wederopbouw konden de verplichtingen van de verzorgingsstaat gemakkelijk tot een minimum worden beperkt door de algemene baanzekerheid voor mannen en de impliciet veronderstelde zorgzaamheid van vrouwen in de gezinssfeer. In de jaren vijftig en zestig is de verzorgingsstaat eigenlijk alleen actief aan het begin van de levensloop (onderwijs) en in het eindstadium daarvan (ouderdomsvoorzieningen) met slechts kortstondige conjunctuurgebonden intermezzo’s van inkomensvervanging bij werkloosheid. Op het terrein van de internationale verhoudingen liep de uitbouw van de Europese verzorgingsstaat goeddeels gelijk op met de verbreding van de Europese economische samenwerking in een context van expanderende wereldmarkten. De uitbouw van de verzorgingsstaat werd in niet onbelangrijke mate bevorderd door die ongekend lange periode van economische groei, die op zijn beurt in belangrijke mate werd gestimuleerd door de eerste schreden op weg naar nauwere Europese economische samenwerking (Hemerijck, 2007). Met een expansief naar buiten toe gericht economisch beleid van marktverruiming stelde de Europese integratie de lidstaten in de gelegenheid om met een meer naar binnen gericht sociaal beleid hun relatief soevereine verzorgingsstaten verder uit te bouwen. Kortom,

19 het succes van de naoorlogse verzorgingsstaat kan worden opgevat in termen van een perfect match tussen economische wendbaarheid en sociale weerbaarheid op basis van een ‘goodness of fit’, een wederzijdse positieve beïnvloeding, van industriële productie, een traditionele gezinsstructuur, in een breed gedragen productief compromis tussen werkgevers en werknemersorganisaties en de overheid, en dat laatste ook op het niveau van een gereguleerde wereldeconomie. Het succes van het naoorlogse sociale compromis leidde in de jaren zestig tot een sterke expansie van de verzorgingsstaat. Bestaande verzekeringen werden opgetrokken met het oog op de stijgende levensstandaard. De pensioenen konden omhoog. Universele regelingen kwamen in plaats van selectieve regelingen voor de naoorlogse werkende bevolking. Universele gezondheidszorg werd in het leven geroepen. Minimuminkomenbescherming en de bijstand werden in het leven geroepen als het sluitstuk van de Europese verzorgingsstaat. Het minimumloon ging om hoog en de middelentoets werd stilaan afgeschaft. Deze overgang van een productief compromis naar een distributief compromis gebeurde bijna geluidloos. Alle politieke partijen, links en rechts van het centrum, steunden de uitbouw van de nationale verzorgingsstaat in de periode van economische voorspoed en volledige werkgelegenheid tot aan het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw. 3.2

Nationaal crisismanagement (1974-1985)

In de jaren zeventig tot midden jaren tachtig worden veel rijke Europese landen geplaagd door de ergste internationale economische crisis sinds de jaren dertig. Er breekt een fase aan van nationaal crisismanagement. De discussie over de toekomst van de verzorgingsstaat komt steeds meer in het teken te staan van ‘stagnatie’, ‘onbedoelde effecten’, en ‘onbetaalbaarheid’. Peter Katzenstein, formuleert in deze heel treffend de centrale empirische vraagstelling van de institutioneel-evolutionaire benadering: “Waarom roept een gemeenschappelijke uitdaging als de oliecrisis zulke verschillende nationale reacties in de internationale politieke economie op?” (Katzenstein, 1985). In zijn studie Small States in World Markets (1985) liet Katzenstein zien hoe kleine landen als Oostenrijk, Zweden, Nederland en Denemarken in de recessiejaren zeventig doeltreffende strategieën van ‘flexibele aanpassing’ ontwikkelden op basis van een probleemoplossende wijze van besluitvorming en interorganisatorische samenwerking tussen de overheid en de sociale partners. Flexibele aanpassing, economische wendbaarheid, stoelde in het verband van de verzorgingsstaat op twee principes. Ten eerste de toewijding aan de liberalisering van de wereldhandel; ten tweede de verplichting tot binnenlandse compensatie, ofwel sociale weerbaarheid in de vorm van sociale programma’s die waren gericht op een acceptabele verdeling van de sociale kosten die het gevolg waren van de voor liberalisering nodige

20 economische veranderingen (zie ook Burgoon, 2001). Volgens Katzenstein leverde deze double bind van externe aanpassing (economische wendbaarheid) en binnenlandse sociale compensatie (sociale weerbaarheid) een bewuste bijdrage aan de ruimhartigheid van de verzorgingsstaat in de kleine landen van West-Europa. Waarschijnlijk de meest briljante studie van de transformatie van sociaal-economisch beleid in de jaren zeventig en tachtige is afkomstig van de Duitse politieke econoom Fritz W. Scharpf. In zijn Crisis and Choice in European Social Democracy analyseert Scharpf het sociaal-economisch beleid van de Bondsrepubliek, het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk en Zweden in de periode 1973 - 1985 (Scharpf, 1991). Op het moment van de eerste oliecrisis waren in alle vier de landen, sociaal-democratische regeringen aan de macht. Scharpf laat knap zien dat een heldere normatieve voorkeur voor volledige werkgelegenheid en gelijksoortige sociaal-democratische Keynesiaanse causale interpretatie van de crisis weinig zegt over het gevoerde beleid. De vier sociaal-democratische beleidsstrategieën liepen dramatisch uiteen, vanwege institutionele omstandigheden. Door de inflatoire consequenties van de oliecrisis konden de sociaal-democratische regeringen alleen vasthouden aan volledige werkgelegenheid als zij in staat waren de loon-prijsspiraal beleidsmatig te temperen. In het Verenigd Koninkrijk faalde de ‘sociale contract’-strategie van de regering Callaghan omdat het gefragmenteerde Britse stelsel van arbeidsverhoudingen een institutionele structuur voor corporatistisch beleid ontbeerde. De fatale ‘winter of discontent’ bracht Labour ten val en Margaret Thatcher in 1979 naar Downing Street. Een vergelijke tussen regering en sociale partners resulteerde alleen in Zweden en Oostenrijk in consistente loonmatiging met behoud van werkgelegenheid Met de algemene overgang naar een monetaristisch macro-economisch beleid in West Europa gedurende de eerste helft van de jaren tachtig was loonmatiging niet langer per se afhankelijk van de medewerking van de vakbeweging. Matiging kon ook worden bewerkstelligd door de tucht van de markt. Het Duitse monetarisme ging gepaard met enorme toename van de werkloosheid. Geconfronteerd met kapitaalvlucht naar Duitsland, werd de Oostenrijkse Schilling gekoppeld aan de stabiele Deutschmark. Alleen Zweden hield tot aan het midden van de jaren tachtig vast aan een Keynesiaans beleid en voerde een aantal devaluaties van de Krone door om de werkgelegenheid op peil te houden. Het knappe van Scharpf’s analyse ligt in de combinatie van een drietal factoren: de politieke factor van sociaal-democratische regeringsdeelname en de twee institutionele variabelen van corporatistische arbeidsverhoudingen en het politieke mandaat en status van de centrale bank in de nationale economie, in het aangezicht van ingrijpende internationale recessie. In een normatief georiënteerde epiloog betoogt Scharpf dat in een omgeving van vrij internationaal kapitaalverkeer, de Europese sociaal-democratie in de jaren negentig afstand zal moeten doen van haar distributief-egalitaire idealen om

21 plaats te maken voor ‘productivity coalitions’ voor de ontwikkeling van een activerend arbeidsmarkt- en industriebeleid aan de aanbodzijde van de economie. Verder is Scharpf somber over Zweden. Als Zweden zich in toenemende mate gaat richten op de Europese Unie, brengt dat onvermijdelijk met zich mee een strigenter monetair beleid en derhalve noodzakelijkerwijs ook een grotere tolerantie ten aanzien van werkloosheid. In de jaren negentig richt de academische aandacht zich steeds op de identificatie van diversiteit en divergentie tussen landen, en het specificeren van verschillende nationale verzorgingsstaattypologieën (Esping-Andersen, 1990; 1999; Scharpf en Schmidt, 2000). 3.3

Het neoliberale intermezzo en de ‘assymetrie’ van de interne markt (1986-1995)

De beide oliecrises van de jaren zeventig eisten een enorme tol in termen van verlies aan economische dynamiek, concurrentiekracht en monetaire stabiliteit. Ondanks een opleving van de conjunctuur in de tweede helft van de jaren tachtig bleef de werkloosheid in de meeste Europese economieën onverminderd hoog. Van politiek belang was dat het Europese electoraat de sociaal-democratie de rug toekeerde en aansluiting zocht bij de aanbodgerichte neoliberale oplossingen van deregulering en privatisering. In het academische debat van de jaren tachtig werd de hervorming van de verzorgingsstaat veelal geduid in termen van ‘versobering’ en andere ruwe begrippen als ‘retrenchment’ (inperking) of terugtred (om nog maar niet te spreken van het begrip ‘ontmanteling’) om aanpassingsprocessen te beschrijven (Pierson, 1994; 1998; Clayton en Pontusson, 1998; Castles, 2004; Korpi en Palme, 2004). Deze concepten beschrijven ontwikkelingen voornamelijk in negatieve zin achteruitgang op een lineair pad in vergelijking met groei van de verzorgingsstaat in de ‘gouden periode’ na 1945. Op EU-niveau vond deze dynamische periode van economische internationalisering en verdieping van de interne markt zijn weerslag in de lancering van het ‘1992-programma’ ter voltooiing van de interne markt. De interne markt werd nadrukkelijk gepresenteerd als een project van interne economische ontwikkeling en externe economische assertiviteit ten opzichte van de florerende Japanse en Amerikaanse economieën en niet als een programma van interne sociale interventie. Tegen de achtergrond van de opkomst van het neoliberalisme en de doorbraak op het terrein van de Europese interne markt argumenteert Fritz Scharpf dat er een fundamentele asymmetrie bestaat tussen Europese marktwerking en de nationale verzorgingsstaat. Dit vanwege de institutionele hegemonie van ‘negatieve’ Europese marktintegratie, die ‘marktcorrigerend’ sociaal beleid op nationaal niveau zwaar onder druk zet, waarvoor geen gemakkelijke uitweg is (Scharpf, 1999). Enerzijds zijn nationale

22 beleidsmakers nauwelijks in staat om de eigen verzorgingsstaat te ontmantelen zonder hun electorale basis in gevaar te brengen. Anderzijds zijn ze evenmin in staat het proces van economische integratie terug te draaien, omdat de lidstaten zich hebben gecommitteerd aan een onvermijdelijk programma van economische liberalisering. In deze visie legt Europese economische integratie de autonomie en soevereiniteit van nationale verzorgingsstaten fundamenteel aan banden. De nationale verzorgingsstaat werd ontwikkeld in de periode van de naoorlogse wederopbouw toen nationale beleidsmakers hun economische grenzen grotendeels onder controle hadden. Dit is niet langer het geval. De nationale verzorgingsstaat is semi-soeverein geworden. Dit klinkt plausibel. Maar toch kan de beperking die uitgaat van de Europese economische integratie op de beleidsruimte van de nationale verzorgingsstaat sterk worden genuanceerd. De nationale verzorgingsstaten hebben namelijk ook profijt ervan gehad. Twee ontwikkelingen wil ik aanstippen. De sociale dimensie interne markt In eerste instantie ging de aandacht bij de totstandkoming van de Interne Markt uit naar het elimineren van directe discriminatie in de vorm van invoerrechten en staatssteun. Maar al heel vroeg werd met name door Frankrijk aandacht gevraagd voor economische concurrentienadelen die voortvloeien uit afwijkende stelsels van sociale bescherming. In 1936 was in Frankrijk het beginsel van gelijke beloning van mannen en vrouwen ingevoerd, en dat betekende dat in industrieën waar relatief veel vrouwen werkzaam waren, zoals in de voedsel-, textiel- en schoenenindustrie, Frankrijk bleef zitten met een concurrentienadeel. In Nederland was tot zeer recent ongelijke beloning vastgelegd in CAO’s, hadden vrouwen geen toegang tot promotie- en pensioenvoorzieningen en was ontslag bij huwelijk voor rijksambtenaren wettelijk gesanctioneerd. Uiteindelijk is door de Interne Markt en uitspraken van het Hof korte metten gemaakt met de economische discriminatie van vrouwen in met name in Duitsland en Nederland. De opmerkelijke terugkeer van sociale pacten In de jaren negentig heeft het proces van Europese integratie een belangrijke impuls geleverd aan de revitalisering van sociale pacten tussen vakbonden, werkgeversorganisaties en overheden in verschillende landen van de Unie, waaronder Italië, Portugal en Griekenland. De stringente macro-economische eisen die de EMU aan de lidstaten heeft opgelegd hebben de nationale beleidsmakers gestimuleerd zich toe te leggen op de modernisering van de arbeidsverhoudingen, arbeidsregulering en de sociale zekerheid. Met andere woorden, inperking van de autonomie door de EU heeft de beleidsruimte van lidstaten in dit geval niet verkleind. Op het gebied van het werkgelegenheidsbeleid is maximalisering van de

23 werkgelegenheid de nieuwe doelstelling geworden, in plaats van de reductie van het arbeidsaanbod. Dit dient ook een budgettair belang. Hoe meer mensen deelnemen aan het arbeidsproces, des te groter hun bijdrage aan de betaalbaarheid van een adequaat niveau van sociale bescherming. Op het gebied van de sociale verzekeringen hebben de veranderingen in het macro-economisch beleid geresulteerd in een verschuiving naar een grotere nadruk op activering en reïntegratie en minimumstandaarden van inkomensonafhankelijkheid. Met deze nuanceringen op Scharpf is duidelijk dat de Europese integratie, ook in de kerncompetenties van de Interne Markt en de EMU, nog altijd redelijk parallel loopt met belangrijke ontwikkelingen binnen nationale verzorgingsstaten (Hemerijck, 2007). 3.4

Van sociale bescherming naar activering (1995-2007)

Sinds het midden van de jaren tachtig raakten de terreinen van arbeid en zorg steeds meer verstrengeld met de processen van Europese politieke en economische integratie. De interne markt, de EMU en het Stabiliteits- en Groeipact doorbraken de grenzen van de nationale systemen van sociale bescherming fundamenteel, waardoor niet alleen de autonomie ten aanzien van binnenlandse beleidsopties werd beperkt, maar ook kansen werden gecreëerd voor een vanuit de EU aangestuurde coördinatie van het beleid op tal van niveaus. Deze beleidsdynamiek leidde tot een grondige herbezinning op de financiële grondslagen en de kwantiteit en kwaliteit van uitgaven in een tijdperk van semi-soevereine verzorgingsstaat. In de tussentijd hebben bijna alle EU lidstaten afscheid genomen van de Keynesiaanse synthese en het gematigde monetarisme van de Europese Centrale Bank omarmd, kostenconcurrerende loonmatiging ontdekt, de belastingbasis verbreed om te kunnen voldoen aan staande sociale verplichtingen. Activering is de sleutel van de moderne sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid, maar minimuminkomenbescherming wint in veel landen aan belang. Pensioenhervorming zijn aan de orde van de dag, waarbij in toenemende mate contributies en de uitkeringshoogte in lijn worden gebracht met de toegenomen levensverwachting over verschillende publieke, verplichte en particuliere pijlers. De sterke Europeanisering van economisch beleid sinds het midden van de jaren tachtig, hield echter geen convergentie in. Verschillen in de architectuur van verschillende verzorgingsstaten genereren, ondanks de convergente druk van de Interne Markt en EMU, belangrijke padafhankelijke consequenties voor beleid. Landen verschilden enorm in hun trajecten van aanpassing en hervorming die nodig zijn met het oog op de intensivering van economische internationalisering, de groei van de diensteneconomie, de feminisering van de arbeidsmarkt, vergrijzing en ontgroening (Esping-Andersen, 1999; Scharpf en Schmidt, 2000; Hemerijck en Schludi, 2000; Huber en Stephens, 2001). Het pad van de

24 Angelsaksische verzorgingsstaat was primair gericht op het vergroten van de ruimte voor de vrije markt en het versterken van het selectieve karakter van de sociale zekerheid. Deze ontwikkeling ging gepaard met een groei van de werkgelegenheid. De keerzijde van het succes van de Angelsaksische ‘banenmachine’ is de toename van armoede door de neerwaartse druk op de lonen voor laaggeschoolde arbeid. De Scandinavische verzorgingsstaten trachten veel meer vast te houden aan de combinatie van een ruimhartig en voor iedereen toegankelijk stelsel van sociale zekerheid en een activerend arbeidsmarktbeleid. De Continentale verzorgingsstaat lijkt in deze periode gevangen te zijn in een negatieve spiraal van hoge bruto loonkosten en stijgende inactiviteit. Een toenemend beroep op de sociale verzekeringen leidt tot een verdere stijging van de lastendruk op arbeid en dit belemmert weer de groei van werkgelegenheid in de dienstensector. In Zuid-Europa wordt de Continentale ‘inactiviteitsval’ versterkt door het stringente regime van de arbeidsmarktregulering. Het gevolg hiervan is een groeiende kloof tussen insiders en outsiders op de arbeidsmarkt, met de sociale uitsluiting van jongeren en vooral vrouwen als gevolg. Er zijn nauwelijks voorzieningen om carrière met zorgtaken te combineren. De arbeidsmarktsegmentatie verklaart ook het lage geboortecijfer in Zuid-Europa, naast een extreem hoge pensioendruk vanwege de nieuw demografie van langer leven en minder werken. In de jaren vijftig en zestig van ‘life time employment’, wist de werkgever zich hierdoor verzekerd van trouwe en gemotiveerde werknemers, die hun best bleven doen om de uitgestelde beloning niet mis te lopen. In tijden van snelle technologische verandering, blijven oudere werknemers in de gouden kooi van baanzekerheid, die rem is op economische wendbaarheid in Continentale en Mediterrane verzorgingsstaten. In de loop van de jaren negentig zijn Europese arrangementen van sociale bescherming een nieuwe fase van experimenteren en institutionele verandering binnen gegaan (Streeck en Thelen, 2005). De metafoor van beleidsleren is van belang om de fundamentele logica van het hervormingsproces te begrijpen (Hall, 1993; Visser en Hemerijck, 1997; Hemerijck en Van Kersbergen, 1999; Hemerijck en Schludi, 2000; Hemerijck en Visser, 2001; 2003). In alle systemen wordt gezocht naar nieuwe, economisch levensvatbare, sociaal acceptabele en politiek haalbare beleidsoplossingen, en in bepaalde gevallen is deze zoektocht bijna letterlijk experimenteel te noemen (Esping-Andersen et al. 2002; zie ook NESC, 2005; WRR, 2007). Hoewel institutioneel leren voornamelijk op het nationale niveau heeft plaatsgevonden (en heel soms ook op het sub-nationale niveau) is voor het supranationale niveau van de Europese Unie een steeds belangrijker rol als katalysator van aanpassing- en leerprocessen weggelegd (Ferrera, 2005). De instituties van de Europese Unie zijn zowel actieve promotoren van hervorming geweest door de bundeling van informatie, alsook podium voor het uitwisselen van ervaringen en nieuwe kennis. Zoekend naar de wezenlijke richting van

25 hervorming hebben Maurizio Ferrera en ik de metafoor recalibratie en herijken ontwikkeld aan de hand functionele, distributieve, normatieve en politiek-institutionele dimensies (Ferrera en Hemerijck, 2003; Hemerijck, 2003; 2006). Het Portugees voorzitterschap van de EU in 2000 schroeft de ambities van de lidstaten verder op om in 2010 “de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden met hogere en betere werkgelegenheid en meer sociale cohesie”. De nieuwe doelstelling werd om de arbeidsdeelname te verhogen tot 70 procent in 2010 en de arbeidsparticipatie van vrouwen naar 60 procent te brengen. In Stockholm werd later de target voor de arbeidsdeelname van oudere werknemers (ouder dan 55) vastgelegd op een niveau van 50 procent. Het accent in de wetenschap en het beleid verschuift in de tweede helft van de jaren negentig van eenzijdige gerichtheid op de externe internationale economische omgeving van de verzorgingsstaat naar interne maatschappelijke uitdagingen. Ingrijpende veranderingen in arbeidsmarktpatronen, gezinsleven en de demografische opbouw in de samenleving, stellen nieuwe eisen aan sociaal beleid. Een van de belangrijkste oorzaken waardoor de sociale bescherming onder druk staat ligt in de uitholling van de rol van de arbeidsmarkt en gezinshuishoudens als de traditionele sferen voor zorg en welzijn. Het conventionele huishoudtype met een mannelijke kostwinner is een anachronisme geworden en het twee- en anderhalfverdienende huishouden de nieuwe norm. De toegenomen instabiliteit van het traditionele gezin verhoogt het risico van kinderarmoede. Op de arbeidsmarkt is sprake van een toename van ongelijkheid en kwetsbaarheid als gevolg van een dalende vraag naar laaggeschoolde arbeid (Esping-Andersen et al. 2002). Een succesvolle beleidsremedie voor deze endogene nieuwe sociale problemen wordt voornamelijk bepaald door de mate waarin men erin slaagt het voor vrouwen (en mannen) gemakkelijker te maken een loopbaan te combineren met het gezinsleven. Een dergelijk beleid kan vorm krijgen zonder de Europese marktliberalisering aan banden te leggen. In de periode van het kostwinnersmodel was er geen behoefte aan gezinsondersteuning en een flexibel arbeidstijdenregime omdat moeders nog niet of nauwelijks werkten. De meeste Europese verzorgingsstaten hebben in de afgelopen twee decennia, zij het vaak met enige vertraging en de nodige politieke consternatie, een cumulatie van hervormingen en aanpassingen doorgevoerd in het macro-economische beleid, de inkomenspolitiek, de arbeidsverhoudingen, de sociale verzekeringen, het arbeidsmarktbeleid, de maatschappelijke ondersteuning en het onderwijs. Hervorming van de arbeidsmarkt en de verzorgingsstaat lijkt staand beleid te zijn geworden, zelfs in die mate dat eerder gesproken moet worden van

26 een proces van permanente herstructurering dan van de inertie van de status. Vooral de jaren negentig hebben aangetoond dat de verzorgingsstaat zelfcorrigerende krachten kan mobiliseren ten overstaan van gevestigde belangen. Sterker nog: gevestigde belangen als werkgevers en werknemersorganisaties hebben in niet onbelangrijke mate met sociale pacten meegewerkt aan belangrijke aanpassingen. Ook onder hen bestaat er tegenwoordig een grote consensus dat de vertrouwde beleidsantwoorden uit het verleden, zoals het verminderen van het arbeidsaanbod door vervroegde uittreding via de sociale zekerheid, geen soelaas (meer) bieden. Er lijkt zich een beweging af te tekenen die nog het best gekarakteriseerd kan worden als een proces van ‘contingente convergentie’, een evolutionaire ontwikkeling die nog helemaal niet is afgerond (Hemerijck, 2006). De afkalving van macro-economisch beleid als werkgelegenheidsinstrument in de jaren tachtig, de toegenomen beperkingen voor inkomensherverdeling in de arbeidsverhoudingen en de EMU-restricties op het gebied van fiscaal beleid, hebben het arbeidsmarktbeleid en de sociale zekerheid in de jaren negentig niet onberoerd gelaten. Dit heeft in het arbeidsmarktbeleid geleid tot een heroriëntatie van werkloosheidsbestrijding (dat onder andere was gebaseerd op afvloeiing van minder productieve werknemers) naar een actiever beleid gericht op participatiebevordering (vooral van vrouwen). Binnen de sfeer van de sociale zekerheid, in het verlengde van verandering in het arbeidsmarktbeleid, is sprake van een verschuiving van een passief beleid gericht op inkomensherverdeling naar een beleid gericht op de activering en reïntegratie van kwetsbare groepen. Daartoe zijn in eerste instantie in veel landen de uitkeringen verlaagd en het voorwaardelijke karakter van de rechten weer sterker benadrukt. Sinds het midden van de jaren negentig zijn de nationale werkgelegenheidsambities opgevoerd en vertaald in een groot aantal concrete doelen voor opleiding, training, en preventieve aanpassingen van werk en huishoudelijke taken in jonge gezinnen. Deze transformatie laat zich het best samenvatten als een verschuiving van een reactieve en passieve verzorgingsstaat naar meer pro-actief sociaal beleid, met hoge(re) participatiecijfers als centrale beleidsdoelstelling, en waarin arbeidsmarktflexibiliteit, sociale zekerheid, en maatschappelijke ondersteuning gecombineerd worden om mannen en vrouwen in staat te stellen om arbeid, zorg en gezinsleven te combineren.

27 SOCIAAL-ECONOMISCHE PRESTATIES IN VOGELVLUCHT

4

Kunnen aan de hand van een aantal sociaal-economische trends en vergelijkende prestatieindicatoren, de hiervoor beschreven inhoudelijke (zelf-)transformatie van Europese verzorgingsstaten worden bevestigd, of blijkt de nationale beleidspraktijk, ondanks grote externe en interne uitdagingen, toch hardnekkig? Hoewel het doorgaans vijf tot tien jaar duurt voordat structurele hervormingen hun vruchten beginnen af te werpen, laat vergelijkend onderzoek naar de prestaties van de verschillende landen duidelijk tekenen zien van een inhoudelijke verschuiving in sociaal-economisch beleid in de afgelopen kwarteeuw. Sociale uitgaven en macro-economische ontwikkeling Figuur 1 laat in de eerste plaats een hoge correlatie zien tussen publieke sociale uitgaven en het bruto binnenlands product: hoe hoger de welvaart, des te groter de omvang van de verzorgingsstaat. Figuur 1

Uitgaven sociale bescherming per capita in Europa, 2003

12 000 LU 10 000

NL AT

8 000 UK

DK

BE FI

SE

FR DE

6 000 IT IE ES

4 000

EL SI

PT

CZ MT 2 000

HU SK

LT

PL y = 359,39x - 3443,2 2

EE

R = 0,6481

LV 0 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Social expenditure/BNP

Op basis van collectieve uitgavenpatronen op het terrein van de sociale zekerheid, uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product, moeten we tevens constateren dat de verzorgingsstaat ook de recessiegevoelige jaren zeventig en tachtig lijkt te hebben overleefd. Het uitgavenniveau op het gebied voor sociale bescherming, uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product, zien we na een periode van divergentie convergeren naar stabiel niveau tussen de 20 en 30 procent, zoals figuur 2 goed laat zien.

28 De economische crisis in de nasleep van de Duitse hereniging heeft voor de meeste verzorgingsstaten kostenverhogende consequenties gehad. Figuur 2 illustreert dat de recessie tot een snelle stijging van de publieke sociale uitgaven leidde, maar eveneens dat de meeste landen de overheidsfinanciën ook weer snel op orde hadden. 2 illustreert dat de recessie tot een snelle stijging van de publieke sociale uitgaven leidde, maar eveneens dat de meeste landen de overheidsfinanciën ook weer snel op orde hadden. In de Angelsaksische verzorgingsstaten is vanaf de tweede helft van de jaren negentig sprake van een effectieve daling van de publieke uitgaven. Tegen het einde van de jaren negentig zijn vooral de Continentale verzorgingsstaten, uitgezonderd Nederland, samen met Italië, big spenders geworden. Figuur 2

Totale publieke uitgaven als percentage van het BNP

Totale publieke uitgaven % BNP

40,00%

35,00%

30,00%

25,00%

20,00%

15,00% '80 Zweden

'85

'90

Duitsland

'91

'92

'93

'94

Nederland

'95

'96

'97

'98

Verenigd Koninkrijk

'99

'00 Italië

Bron: OECD Social Expenditure Database Veelal wordt beweerd dat de Scandinavische verzorgingsstaten het meest kostbaar zijn. Dat klopt echter alleen voor wat betreft de netto publieke sociale uitgaven, die in Denemarken 29,2 procent van het Bruto Nationaal Product bedragen en in Zweden 29,8 procent (zie tabel 1). De hoogte van de (bruto) publieke sociale uitgaven kan niet beschouwd worden als een eenduidige graadmeter van verzorgingsstaatgenerositeit (Adema en Ladique 2005). Opmerkelijk is dat Nederland, samen met Ierland en Spanje, de laagste publieke uitgaven kent. In de Scandinavische landen worden uitkeringen belast, terwijl in veel Angelsaksische, Continentale, en Mediterrane Europese verzorgingsstaten belastingvrijstellingen, hypotheekrenteaftrek en subsidies een substituut vormen voor (verborgen) sociale uitgaven. Wanneer we de netto totale uitgaven en naast publieke tevens private uitgaven in

29 ogenschouw nemen, dan beperkt dat de regimespecifieke variatiebreedte: zeven van de twaalf gepresenteerde landen zitten nu dichter bij het gemiddelde terwijl Finland, Ierland en Spanje daar verder van verwijderd raken, zoals tabel 1 overtuigend laat zien. Ook opvallend is dat Italië en het Verenigd Koninkrijk dan nauwelijks verschillen van het gemiddelde. Tabel 1

Sociale uitgaven als percentage van het BNP 2001

Netto Verplicht Privaat

Netto Vrijwillig Privaat

Netto Totaal

Netto vrijwillige privaat / Netto

Netto Publiek 21,8%

0,1%

0,6%

22,5%

2,7%

Finland

24,8%

19,2%

0,1%

0,7%

20,0%

3,5%

Zweden

29,8%

23,7%

0,3%

1,9%

26,0%

7,3%

Duitsland

27,4%

25,4%

0,8%

1,9%

27,6%

6,9%

Frankrijk

28,5%

25,2%

0,0%

1,8%

27,0%

6,7%

Nederland

21,4%

18,0%

0,4%

4,1%

22,1%

18,6%

België

24,7%

21,2%

1,4%

0,6%

23,2%

2,6%

Oostenrijk

26,0%

20,6%

0,5%

0,7%

21,8%

3,2%

Ierland

13,8%

12,2%

0,0%

0,4%

12,5%

3,2%

Ver. Koninkrijk

21,8%

19,8%

0,4%

3,2%

23,3%

13,7%

Italië

24,4%

20,9%

1,1%

0,1%

21,9%

0,5%

Spanje

19,6%

16,7%

0,0%

0,3%

17,0%

1,8%

totaal

Bruto Publiek 29,2

Scandinavisch Denemarken

Continentaal

Angelsaksisch

Mediterraan

Bron: OECD

30 Wanneer we de overheidsuitgaven voor sociaal beleid qua voorzieningen anno 2001 verder ontleden, dan valt een aantal zaken op. Tabel 2 laat zien dat de Continentale verzorgingsstaten tegenwoordig bijna evenveel aan actief arbeidsmarktbeleid besteden als de Scandinavische. Hier is dus sprake van een opvallende inhaalslag ten opzicht van de jaren tachtig van de vorige eeuw. De andere verzorgingsstaten blijven op dit punt achter. Arbeidsongeschiktheidsuitgaven liggen op een hoog niveau in Nederland en de Scandinavische verzorgingsstaten. Uitgaven voor gezinsondersteuning zijn het hoogst in de Scandinavische, op de voet gevolgd door de Continentale verzorgingsstaten. Achter deze cijfers zit een groot verschil tussen de beide clusters verborgen. In de Continentale verzorgingsstaten wordt door de kinderbijslag de arbeidsparticipatie van moeders ontmoedigd, terwijl in de Scandinavische verzorgingsstaten het accent ligt op actieve maatschappelijke dienstverlening in publieke kinderopvangvoorzieningen en ruimhartige regelingen voor ouderschapsverlof voor werkende ouders en tweeverdieners met kinderen. De uitgaven voor gezondheidszorg ontlopen elkaar niet zo veel, maar wat betreft de zorg voor de oude dag, valt op dat de Continentale en Mediterrane verzorgingsstaten, Nederland en Portugal uitgezonderd, veel geld uitgeven aan pensioenen.

31

Tabel 2

Publieke sociale uitgaven naar voorzieningen als percentage van het BNP (2001)

Onderwijs

Ouderen

Gezondheid

Familie

Huisvesting

Arbeidsongeschiktheid

Nabestaandenpensioen

Actief arbeidsmarktbeleid

Totaal Scandinavisch

Denemarken 29,2% 1,5%

0,0%

3,9%

1,5%

3,8%

7,1%

8,3%

8,5%

Finland 24,8% 1,0%

1,0%

3,9%

1,0%

3,0%

5,3%

7,9%

6,2%

Zweden 28,9% 1,4%

0,6%

5,2%

1,4%

2,9%

7,4%

9,2%

7,3%

Duitsland 27,4% 1,1%

0,4%

2,3%

1,1%

1,9%

8,0% 11,7% 4,6%

Frankrijk 28,5% 1,3%

1,5%

2,2%

1,3%

2,8%

7,2% 10,6% 5,8%

Nederland 21,8% 1,5%

0,7%

4,1%

1,5%

1,1%

5,7%

6,4%

5,0%

België 27,2% 1,3%

2,7%

3,3%

1,3%

2,3%

6,4%

8,7%

6,1%

Oostenrijk 26,0% 0,5%

2,7%

2,5%

0,5%

2,9%

5,2% 10,7% 5,7%

Ierland 13,8% 0,7%

0,8%

1,4%

0,7%

1,6%

4,9%

2,7%

4,4%

Ver. Koninkrijk 21,8% 0,4%

0,6%

2,5%

0,4%

2,2%

6,1%

8,1%

4,7%

Italië 24,4% 0,5%

2,6%

2,1%

0,5%

1,0%

6,3% 11,3% 5,0%

Griekenland 24,3% 0,2%

0,9%

1,8%

0,2%

1,8%

5,2% 12,7% 3,9%

Portugal 21,1% 0,6%

1,5%

2,5%

0,6%

1,2%

6,3%

7,9%

5,9%

Spanje 19,6% 0,8%

0,6%

2,4%

0,8%

0,5%

5,4%

8,3%

4,4%

Continentaal

Angelsaksisch

Mediterraan

Bron: OECD Social Expenditure Database

32 Armoede en ongelijkheid Verschillen in regimearchitectuur hebben consequenties voor armoede en inkomensongelijkheid (Pestieau, 2006). Figuur 3 laat zien dat armoede en inkomensverdeling aanmerkelijk verschillen tussen groepen van landen: meer ongelijkheid in de Mediterrane, Angelsaksische landen en dat de Scandinavische landen relatief beter scoren dan de Continentale verzorgingsstaten. Figuur 2 Armoede en inkomensongelijkheid in EU-landen Relatieve Armoederatio (2000)

Percentage bevolking beneden inkomensmediaan

16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% DK FI SE

DE FR NE AT

IE UK

IT GR PT

Inkomensongelijkheid in EU landen (2000) 0,400

Gini-coëfficiënt

0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000 DK

FI

SE

FR DE NE BE

IE

UK

IT

GR PT

Bron: Förster, Mira D'Ercole (2005) In Scandinavië en in de Continentale stelsels worden relatief ruimhartige sociale zekerheidsuitkeringen verstrekt in geval van werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid en ouderdom. In de Scandinavische verzorgingsstaten heeft iedereen die daarvoor in

33 aanmerking komt recht op een uitkering die 90 procent van het laatstverdiende loon kan bedragen. De Angelsaksische sociale verzekeringen zijn inkomensafhankelijk, op behoefte gebaseerd, en bescheiden van omvang: ze bedragen minder dan 55 procent van het laatstverdiende inkomen. De hogere inkomensgroepen verzekeren hun arbeidsmarkt- en levenslooprisico’s bij via private verzekeringen. De Continentale verzorgingsstaten worden gekenmerkt door hoge beroepsgroepgerelateerde inkomensvervangende uitkeringen. De hoogte van uitkeringen is evenredig aan de inkomsten en weerspiegelt een verzekeringslogica (financiering door sociale verzekeringsbijdragen) hoewel voor verschillende beroepsgroepen verschillende regels gelden. Uitkeringen benaderen het niveau van het laatstverdiende loon en de uitkeringsduur is relatief lang. Ook in de Zuid-Europese landen zijn inkomensoverdrachten passief van aard. Het niveau van de uitkeringen ligt hoger dan in Angelsaksische landen, maar lager dan in Scandinavische of Continentale verzorgingsstaten. In de Zuid-Europese landen is het sociale vangnet echter onderontwikkeld: Portugal en Griekenland kennen geen adequate sociale bijstandsondersteuning. Werkgelegenheid De wisselwerking tussen de prestaties van de economie en de bescherming die de verzorgingsstaat biedt, vindt in belangrijke mate plaats via de arbeidsmarkt. De werkloosheid in de EU-15 varieert op dit moment tussen de 5 en 10 procent van de beroepsbevolking. Ook hier is sprake van convergentie sinds de jaren negentig, met een sterke daling van de werkloosheid in het bijzonder in Spanje en een stijging in de Scandinavische landen. De Continentale verzorgingsstaten kennen een werkloosheidscijfer van om en nabij 10 procent, met Oostenrijk en Nederland als gunstige uitzonderingen. Toch is werkloosheid niet de belangrijkste prestatie-indicator van arbeidsmarkt. Werkgelegenheid is voor de houdbaarheid van de verzorgingsstaat misschien een veel belangrijkere toetssteen waaraan het succes van sociaal en economisch beleid kan worden afgemeten. De reden hiervoor is simpel. Uitkeringen en sociale dienstverlening moeten worden opgebracht door de belastingen en premies die mensen met een baan in staat zijn te genereren. Hoe meer mensen werken, hoe groter het draagvlak hiervoor. In geval van langdurige werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en vervroegd pensioneren, gaan de uitgaven voor de sociale zekerheid omhoog terwijl tegelijkertijd de inkomsten dalen. Maar ook in sociaal opzicht verschaft het hebben van een baan mensen de mogelijkheid tot zelfidentificatie en zelfontplooiing. Participatie op de arbeidsmarkt is tegenwoordig de belangrijkste vorm van maatschappelijk verkeer en als zodanig onmisbaar voor de cohesie.

34 De arbeidsparticipatie is in de Scandinavische verzorgingsstaten traditioneel het hoogst, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk. In personen gemeten behoort Nederland ook tot deze voorhoede. In de Scandinavische verzorgingsstaat heeft de overheid een belangrijke rol als werkgever in de arbeidsintensieve maatschappelijke dienstverlening. Hierdoor schept de Scandinavische verzorgingsstaat naast werkgelegenheid voor hoogopgeleide professionals ook juist veel kansen voor mannen en vrouwen met een lagere opleiding bij de overheid. In Denemarken en Zweden werkt een kwart van de beroepsbevolking (vooral vrouwen) in de maatschappelijke dienstverlening. De expansie van banen in de sociale dienstverlening, in de kinderopvang en de ouderenzorg vanaf de jaren zeventig bracht een zichzelf versterkend mechanisme in ontwikkeling. Meer vrouwen traden toe tot de arbeidsmarkt. Dit leidde tot een sterke ontlasting van de zorg binnen (werkende) gezinnen, en vervolgens ook weer tot een toename in de vraag naar professionele maatschappelijke zorg. De reactie van de Continentale en Mediterrane verzorgingsstaten op het proces van economische herstructurering in de jaren zeventig en tachtig was gericht op de beperking van het arbeidsaanbod via allerlei vormen van vervroegde uittreding. Een toenemend beroep op de sociale zekerheid leidde tot een verdere stijging van de lastendruk op arbeid. Vanaf het midden van de jaren tachtig gingen bedrijven in Continentale verzorgingsstaten over op arbeidsbesparende technologie en lieten minder productieve werknemers afvloeien via de sociale zekerheid. Hiermee sloeg de productiviteitsdruk, kenmerkend voor de Continentale verzorgingsstaten, om in een inactiviteitsval. Werkgelegenheid nam af in sectoren waar de productiviteitsgroei stagneerde en waar de prijzen van goederen en diensten niet ter compensatie konden worden verhoogd. Een vicieuze cirkel van hoge bruto loonkosten, lage nettolonen, de uittreding van minder productieve werknemers, en stijgende sociale lasten, bracht een spiraal op gang van een dalende arbeidsdeelname en stijgende inactiviteit, waarmee tevens het financiële draagvlak van de sociale zekerheid werd uitgehold. Pas in de tweede helft van de jaren negentig observeren we een beperkte stijging in de arbeidsdeelname in de Mediterrane verzorgingsstaten. Nederland neemt in vergelijkend opzicht een bijzondere plaats in, omdat het als eerste Continentale verzorgingsstaat, met historisch gezien een bijzonder lage arbeidsdeelname van vrouwen, de prestaties heeft verbeterd, en zich heeft ontwikkeld in de richting van Scandinavische niveaus.

35 Figuur 4 laat de Europese dynamiek in werkgelegenheidsprestaties van de verschillende verzorgingsstaattypes zien. Het eerste dat opvalt, is de sterke daling in de arbeidsparticipatie in Zweden als gevolg van crisis in het begin van de jaren negentig. De inhaalslag van Nederland is enigszins geflatteerd omdat de cijfers in de tabel en achter de grafiek gebaseerd zijn op de arbeidsdeelname in personen, en niet in uren. Vanwege de hoge vlucht van deeltijdarbeid, kent Nederland het laagste aantal gewerkte uren per werknemer in de EU. Figuur 4 Dynamiek in werkgelegenheid van verzorgingsstaatregimes

Bron: OECD Labour Force Statistics Wanneer we ons richten op verschillende leeftijdscohorten, dan ontstaat een meer gedifferentieerd beeld van de werkgelegenheidsprestaties van de verschillende verzorgingsstaatclusters. Voor wat betreft de (prime age) leeftijdsgroep van 25 tot 54 jaar is vanaf het midden van de jaren negentig sprake van een sterke convergentie (zie figuur 5). Na de economische crisis aan het begin van de jaren negentig in de Scandinavische landen is de werkgelegenheid structureel op een lager niveau komen te liggen, terwijl in de Continentale verzorgingsstaten duidelijk sprake van een opwaartse trend in de richting van de (nieuwe) Scandinavische gemiddelden. De Mediterrane verzorgingsstaat heeft nog moeite om aan te haken bij de opwaartse trend in de Continentale landen. De Angelsaksische verzorgingsstaten laten een trend van opwaartse consolidatie zien.

36 Figuur 5

Werkgelegenheid van de populatie van 25 tot 54 jaar Bron: OECD Labour Force Statistics

95,0 90,0 85,0 Zweden

80,0

Duitsland

75,0

Verenigd Koninkrijk

70,0

Italië

65,0

Nederland

60,0 55,0 50,0 1978

1988

1998

Voor het leeftijdcohort van 55 tot 65 jaar, is regimespecifieke variatie veel groter (zie figuur 6). België kent de laagste participatiegraad voor oudere werknemers (20 procent). In Zweden werken ouderen het meest (70 procent). Vanaf de jaren tachtig is in de Continentale en Mediterrane verzorgingsstaten sprake van een dramatische daling in de arbeidsparticipatie van oudere werknemers met meer dan 30 procent door vervroegd uittreden van vooral mannen. Sinds eind jaren negentig observeren we een toename in de arbeidsparticipatie van oudere werknemers in sommige Continentale verzorgingsstaten. Figuur 6

Werkgelegenheid van oudere werknemers Bron: Eurostat, Structural Indicators: Employment

80 70 60

Zweden

50

Duitsland

40

Nederland

30

Verenigd Koninkrijk

20

Italië

10 0 1990

1995

2000

2005

37

Werkgelegenheid naar sekse Wanneer we kijken naar sekse, is een zekere convergentie waarneembaar in de werkgelegenheid van mannen: ten opzichte van medio jaren tachtig is de spreiding gehalveerd (zie figuur 7). Figuur 7 Werkgelegenheid mannen van 15 - 64 jaar Bron: OECD Labour Force Statistics 90,0 85,0 80,0

Zw eden

75,0

Duitsland

70,0

Verenigd Koninkrijk

65,0

Italië Nederland

60,0 55,0 50,0 1978

1983

1988

1993

1998

2003

De toetreding van vrouwen tot de beroepsbevolking is de meest opvallende ontwikkeling in de Europese verzorgingsstaten (zie figuur 8). Aan het begin van de jaren zeventig had Nederland de laagste arbeidsparticipatie van vrouwen binnen de OECD: 29,2 procent. Dit is lager dan Ierland, Griekenland, Spanje en Italië, wier percentages net boven de 30 lagen. Sindsdien is de arbeidsdeelname van vrouwen sterk toegenomen. In netto termen tot 55 procent, hetgeen neerkomt op de sterkste stijging van alle OECD-landen. Op dit moment is de arbeidsdeelname van vrouwen nog steeds lager dan in de Scandinavische verzorgingsstaten. Hier staat tegenover dat jongere cohorten, ook in de Mediterrane verzorgingsstaten een opzienbarende inhaalslag doormaken in de richting van Scandinavische gemiddelden.

38

Figuur 8

Werkgelegenheid vrouwen van 15 - 64 jaar Bron: OECD Lab our Force Statistics

90,0 80,0

Zweden

70,0

Duitsland

60,0

Verenigd Koninkrijk

50,0

Italië Nederland

40,0 30,0 1978

1988

1998

De werkgelegenheidskloof voor oudere vrouwen tussen de Continentale en Mediterrane verzorgingsstaten aan de ene kant, en de Scandinavische en Angelsaksische landen blijft echter groot. De participatiegraad van oudere vrouwen in Italië is niet meer dan 16 procent. Nederland volgt met 23 procent, maar dat is ver achter de deelname van oudere vrouwen van 65 procent in Zweden. Het uittreden van vrouwen uit het arbeidsproces op een leeftijd van 50 jaar is gebruikelijk in de Mediterrane verzorgingsstaten, wanneer vrouwen de zorg voor (schoon)ouders op zich nemen. De lage en slechts langzaam toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen in vooral de Mediterrane verzorgingsstaten duidt op een aantal belangrijke barrières op de Zuid-Europese arbeidsmarkten. Opvallend is dat voor de Continentale en Angelsaksische verzorgingsstaten de mogelijkheid om in deeltijd te werken een belangrijke ingang tot de arbeidsmarkt is voor vrouwen. In landen waar de arbeidsdeelname van vrouwen hoog is, zoals in de Scandinavische landen, komt deeltijdarbeid minder vaak voor (zie tabel 3).

39 Tabel 3

Tenslotte ligt vrijwel overal in Europa de arbeidsparticipatie van de hoger opgeleiden boven de tachtig procent, terwijl lageropgeleiden onder de veertig procent scoren (zie figuur 9). In de Scandinavische verzorgingsstaten liggen de kansen op werk met verschillende niveaus van opleiding nog het dichtst bij elkaar. Wanneer de globalisering en technologie zich verder ontwikkelen, zal dit verschil alleen maar versterkt worden. Figuur 9 Werkgelegenheid naar opleidingsniveau, 2003 Bron: Eurostat

Italië

Verenigd Koninkrijk Teritiair Nederland

Secundair Primair

Duitsland

Zweden

0

20

40

60

80

100

40

Maatschappelijke dienstverlening De verzorgingsstaat is meer dan een verzekeringssysteem voor arbeidsmarktrisico’s. Anders dan voorheen staan gezinnen, vooral een-ouder- en tweeverdienergezinnen, voor een nieuwe en moeilijke keuze tussen werk en gezinsverplichtingen. Een verdere uitbreiding van de gezinsvoorzieningen is niet alleen als een middel om te kunnen voldoen aan nieuwe behoeften, maar ook als een werkgelegenheidsinstrument. Omdat de publieke sector sinds het begin van de jaren tachtig te kampen heeft gehad met sterk toegenomen uitgaven in de sociale zekerheid, staat de beleidsruimte van de maatschappelijke dienstverlening al ruim twintig jaar onder structurele fiscale druk. Budgettaire problemen zijn mede aanleiding geweest van een cumulatie aan hervormingen en reorganisaties in de volkshuisvesting, het onderwijs, de gezondheidszorg, en de arbeidsvoorziening. Het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening dient niet alleen om tegemoet te komen aan de wensen van mondige burgers maar tevens om te kunnen voldoen aan een meer gedifferentieerde vraag die ook bestaat los van de articulatie daarvan door mondige burgers. In Scandinavië begon de uitbreiding van diensten aan gezinnen al midden jaren zeventig. Er wordt twee keer zoveel aan moderne gezinsondersteuning gedaan als in de Continentale en Angelsaksische staten. Wel komt de gezinsondersteuning verder onder druk te staan, met name door vergrijzing als gevolg van een toenemende levensverwachting en dalende geboortecijfers (zie figuur 10). Figuur 10 Vruchtbaarheidsgraad 1970 en 2003

Gemiddeld aantal kinderen per vrouw

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 DK

FI

SE

DE FR NE BE AT 1970

Bron: OECD 2005a

IE UK 2003

IT

GR PT ES

41 In de Zuid-Europese landen is en blijft de familie een belangrijke bron van informele zorg en steun voor ouderen. Dit heeft echter een negatief effect op de arbeidsparticipatie van vrouwen én op de vruchtbaarheidsgraad. In het algemeen heerst de gedachte dat kinderopvang een belangrijke manier is om voor vrouwen deelname op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken. In Zuid-Europa blijft de kinderopvang onderontwikkeld doordat de familie nog steeds als primaire bron van informele zorg functioneert, met tegenwoordig negatieve consequenties voor het geboortecijfer, de arbeidsparticipatie en de productiviteitsontwikkeling. De verschillende visies op het belang van kinderopvang zijn terug te zien in figuur 11. In Denemarken en Zweden steekt het aantal kinderen in geregistreerde kinderopvang met kop en schouders boven de rest van Europa uit. De kosten van kinderopvang per kind – vanwege de schaalvoordelen – liggen in Scandinavië op een beduidend lager niveau dan elders in Europa gebruikelijk is (met uitzondering van Duitsland). Figuur 11 Kinderopvang: kosten en gebruik (2001) Bron: Immervoll en Barber (2005) OECD Working Paper No. 31 70 60 50

Netto kosten als % van APW

40

Kosten in % van netto gezinsinkomen

30

Aantal kinderen in regeristreerde kinderopvang

20 10

PT

GR

UK

IE

AT

BE

NE

FR

DE

SE

FI

DE

0

Als het gaat om de effecten van investeringen in voor- en vroegschoolse educatie, wordt vaak verwezen naar het werk van de econoom en Nobelprijswinnaar James Heckman. Heckman heeft op basis van langdurig onderzoek de positieve effecten van Early Childhood Education and Care vastgesteld, waaronder cognitieve stimulering, betere schoolprestaties in het basisonderwijs, minder misdaad, meer kans op werk, en minder uitkeringsafhankelijkheid. Deze positieve effecten zetten zich door in de volgende generatie (Heckman, 2000; 2004). Voor- en vroegschoolse educatie en opvang is goed voor alle kinderen, maar heeft het grootste effect bij kinderen uit achterstandsbuurten en gezinnen. In de meeste Europese landen in voor- en vroegschoolse educatie geen vanzelfsprekendheid. Alleen in de

42 Scandinavische landen is sprake van een hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie waarin de meeste kinderen participeren.Vooral Continentale landen kampen met een aantal beperkingen, op het terrein van de toegankelijkheid, de betaalbaarheid, de kwaliteit van de voorzieningen, complexiteit van administratie en regelgeving, die met namen ongunstig zijn voor de ontwikkelingskansen van kinderen met achterstanden. Met name de scheiding tussen de functies van opvang en educatie en de grote mate van tweedeling tussen kinderopvang en peuterspeelzalen, met beperkte openingstijden leiden tot grotere segregatie. Ook ouderschapsverlof is onderontwikkeld in de meeste Continentale verzorgingsstaten. Onderwijs Het is de ambitie van Europa om ook in de huidige kenniseconomie op het hoogste niveau te kunnen concurreren. Het verbeteren van het onderwijs over de gehele linie is hierbij het meest voor de hand liggende middel. In de landenvergelijkende literatuur op het terrein van het voortgezet onderwijs wordt onderscheid gemaakt tussen onderwijsstelsel met een grote mate universaliteit (omvattendheid) en onderwijssystemen met een grote mate van (levensbeschouwelijke en beroepsgerichte) differentiatie. De meeste Continentale landen worden gekenmerkt door een hoge mate van differentiatie. De Angelsakische en Scandinavische landen staan bekend om hun meer omvattende algemeen vormende leerwegen. Continentale onderwijssystemen zijn sterk beroepsgericht, met beroepsonderwijs op lager secundair, hoger secundair en tertiair niveau. Duitsland, Nederland, Frankrijk en Italie. Ook het duale stelsel is in deze landen sterker ontwikkeld; relatief veel mensen volgen trajecten waarbij men werk en school combineert. Het grote aantal voortijdige schoolverlaters is in dit opzicht een prangend beleidsprobleem. In Spanje bedraagt het aantal voortijdige schoolverlaters meer dan 30 procent, maar in Denemarken en Zweden verlaat minder dan 15 procent de school voortijdig (zie figuur 12).

43 Figuur 12 Vroegtijdige schoolverlaters (2005) Bron: OECD, Labour Force Survey Eurostat 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 DE

FI

SE

FR NE BE AT

IE

UK

IT

PT GR ES

De successen van de Ierse en van de Finse economie zijn gedeeltelijk gebaseerd op een catchup investeringsstrategie in het onderwijs, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten en het vergemakkelijken van de overgang van school naar werk – voor laaggeschoolden in het bijzonder. Figuur 13 laat zien dat de totale uitgaven aan onderwijs het hoogst zijn in Scandinavië. Dat zijn vrijwel volledig publieke uitgaven; het private aandeel is hier het laagst. Denemarken geeft meer dan 7 procent van het BNP uit aan onderwijs. Ook België geeft relatief veel geld uit aan onderwijs. Nederland geeft, net als Spanje, veel minder uit, een kleine 5 procent. De grootste financieringsstroom in de EU is publiek van aard. In Duitsland en het Verenigd Koninkrijk wordt ook een aanzienlijk deel privaat gefinancierd. Figuur 13 Uitgaven aan onderwijs als percentage van het BNP, 2002

Percentage van het BNP

8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 DK FI SE

DE FR NE BE AT Publiek

Bron: OECD 2004b

IE UK Privaat

IT GR PT ES

44 Figuur 13 geeft een beeld van het opleidingsniveau. Het aantal schoolverlaters met ten hoogste lager secundair onderwijs (en niet deelnemend aan vervolgopleidingen) is in Portugal en Spanje, met 40, resp. 30 procent erg hoog. In Continentale en Angelsaksische landen ligt dit veel lager, rond 13 procent. Scandinavië scoort nog beter: rond 9 procent. Overal is er sprake van een (lichte) daling. Figuur 13 Opleidingsniveau (2003) Bron: Eurostat 100% 90% 80% Tertiair onderw ijs

70% 60%

Upper secondary education

50% 40%

< Upper secondary education

30% 20% 10%

IT PT G R ES

IE U K

D E FR N E BE AT

D E FI SE

0%

Een meer gerichte kwalitatieve doelstelling betreft de verbetering van leesvaardigheden van de jeugd: in 2010 moet het percentage vijftienjarigen dat laag scoort op leesvaardigheid met ten minste 20 procent gedaald zijn ten opzichte van 2000. Op basis van de PISA Reading Scale scoren Nederlandse scholieren hoog (zie figuur 14) vergelijkbaar met Ierland en Zweden. Finland scoort als enige land significant hoger. De standaarddeviatie in PISA scores in Nederland is één van de laagste in Europa, wat duidt op een homogeen gemiddelde. Nederland wordt in de Continentale groep gevolgd door België. Hierbij moet direct worden aangetekend dat het Belgische onderwijssysteem niet bestaat. Vlaanderen en de Franstalige gemeenschap voeren in Belgie een volledig zelfstandig onderwijsbeleid. Een gedifferentieerde analyse laat zien dat Vlaanderen beduidend beter presteert dan Nederland op de PISA scores, terwijl Wallonie hiermee vergeleken ver achter loopt op Vlaanderen (en Nederland).

45

Figuur 14 Gemiddelde Score PISA Leesvaardigheden (2003) Bron: OECD: Learning for Tomorrows World: First results from PISA 2003 560

543

540 514

520 500

492

507 491

515

513 496 491 481

480

478 472 476

460 440 420 DE

FI

SE

AT BE NE FR DE

ES GR

IT

PT

IE

Bovendien laat een additionele analyse van de spreiding van de PISA-resultaten zien dat in zijn algemeenheid lagere spreiding samengaat met een hogere mediaan.Hiermee is geen ondersteuning gevonden voor een mogelijke trade-off tussen spreiding en totale leerwinst. Gelijke spreiding gaat samen met hogere mediane prestaties voor wiskunde en leesvaardigheid. De invloed van sociaal-economische achtergrond neemt sterker toe in landen met een gedifferentieerd onderwijsstelsel met verschillende schooltypen. Hierbij moet worden opgemerkt dat het effect van een gedifferentieerd stelsel op de kansen van immigranten tweezijdig is: enerzijds lijken kinderen van immigranten te profiteren van een gedifferentieerd schoolsysteem, anderzijds versterkt een dergelijk schoolsysteem het negatieve effect van het spreken van een andere taal, thuis. In sterk gedifferentieerde landen is de ongelijkheid gemiddeld wel groter. Ook is sprake van een sterkere sociale segregatie tussen scholen in sterk gedifferentieerde landen. Brunello en Checchi (2007) concluderen dat met name vroege selectie, en niet de beroepsgerichtheid, van onderwijssystemen sociale gelijkheid belemmert. In zijn algemeenheid lijkt de kansongelijkheid tussen autochtone kinderen en migrantenkinderen toe te nemen met toenemende onderwijsdifferentiatie. Dit zou met name kinderen uit etnische minderheidsmilieus belemmeren om door te stromen naar het hoger onderwijs, omdat zij oververtegenwoordigd zijn in de lagere stromen in het secundair onderwijs in Continentale onderwijssystemen. Het bovenstaande overzicht laat overtuigend zien dat er natuurlijk geen volmaakt huwelijk tussen economische welvaart en sociale rechtvaardigheid is. Systeemtekorten en vooroordelen voeden elkaar. Vroeg stoppen met werken lijkt diep verankerd in de mentaliteit van de Continentale en Zuid-Europese verzorgingsstaten. In de meeste Continentale

46 verzorgingsstaten worden loonsverhogingen meer op basis van senioriteit toegekend wat mobiliteit en flexibiliteit afremt, in vergelijking met Angelsaksische en Scandinavische landen. De grote vlucht van deeltijdwerk in Nederland gaat niet gepaard met gebrekkige kinderopvang, maar hangt ook samen met opvattingen en overtuigingen, normen en waarden inzake opvoeding, carrière en moeder- en vaderschap. Kortom: het gaat altijd om de fine structures van de verzorgingsstaat. Wel volgen uit uitgebreid landenvergelijkend empirisch onderzoek de volgende geldende conclusies die haaks staan op de aanname van een grote uitruil tussen economische efficiency en sociale rechtvaardigheid. Er is geen sprake van een algemene trade-off tussen succes op macro-economisch vlak en de omvang van de verzorgingsstaat (Kenworthy, 2004). Genereuze universele regelingen gaan gepaard met lage transactiekosten en maken overdraagbaarheid mogelijk die goed is voor arbeidsmobiliteit (Palme et al, 2006). De werkgelegenheidsprestaties zoals die hierboven gedifferentieerd voor het voetlicht zijn gebracht, laten overduidelijk een aantal regimespecifieke verschillen zien. In de meer recente periode observeren we een opvallende kwantitatieve toenadering tussen de verschillende verzorgingsstaatclusters in de richting van een hoge(re), brede(re) en flexibele(re) arbeidsdeelname. Een activerende verzorgingsstaat en innovatievermogen zijn positief gecorreleerd (Aiginger en Guger, 2006). Een grote publieke sector hoeft niet noodzakelijk schadelijk te zijn voor het concurrentievermogen (Lindert, 2004; Pontusson, 2005). Er bestaat een positieve correlatie tussen het vruchtbaarheidscijfer en de arbeidsparticipatie van vrouwen (Esping-Andersen et al, 2002; Lewis, 2006). Arbeidsmarktflexibiliteit en lage relatieve armoedecijfers gaan in de meeste gevallen samen met een hoge graad van arbeidsparticipatie (Hemerijck en Schludi, 2000; Schmid en Gazier, 2002; Schmid, 2006). De beste leerprestaties op het gebied van reken- en leesvaardigheid en technisch-wetenschappelijke vaardigheden worden bereikt in onderwijsstelsels die het beginsel van gelijke kansen voor iedereen onderschrijven (OECD/PISA, 2005; Vandenbroucke, 2007). Uitdagingen als geïntensiveerde internationale concurrentie, maatschappelijke differentiatie, demografische vergrijzing en ontgroening zetten de naoorlogse configuratie van collectieve sociale verzekeringen en gereguleerde arbeidsmarkten danig onder druk. Economische internationalisering gaat gepaard met een grotere mobiliteit van belangrijke bases voor de belastingen, terwijl vergrijzing een grotere druk legt op intergenerationele solidariteit, vanwege het gegeven dat sociale zekerheid en zorg sterk herverdelend zijn over de levensloop. Toch laat het bovenstaande overzicht zien dat, als het nu gaat om welvaart, sociale bescherming, werkgelegenheid of de kwaliteit van het onderwijs, globalisering en vergrijzing de Europese verzorgingsstaten geenszins geconfronteerd worden met een onverbiddelijke keuze tussen economische efficiency en sociale rechtvaardigheid. Wel is het

47 zo dat globalisering en vergrijzing hebben hiermee gezorgd voor een meer kritische omgeving, in de zin dat foute beleidskeuzen sneller dan voorheen negatieve maatschappelijke effecten sorteren. In dat opzicht is het niet verwonderlijk dat beleidsmakers in verschillende landen, meer dan voorheen, in elkaar’s beleidservaringen geïnteresseerd zijn en feedbackmechanismen als de open methode van coördinatie in het kader van de EU gebruiken om grensoverschrijdend te leren door zichzelf een spiegel voor te houden en het beleid te verbeteren.

48 5

NAAR EEN NIEUWE SOCIALE INVESTERINGSAGENDA

De Europese verzorgingsstaat bevindt zich aan het begin van de eenentwintigste eeuw in een onzekere toestand. De ambities van Lissabon, vastgesteld aan het einde van een korte periode van hoogconjunctuur, waren zonder meer te hoogdravend en ook het tijdpad was te krap. In veel landen van de EU heerst een groeiend sociaal-economisch onbehagen (Wallace, 2005). Vandaag de dag is meer dan de helft van de respondenten van de Eurobarometer bevreesd dat de Europese integratie zal kunnen leiden tot een uitholling van het stelsel van sociale voorzieningen. Maar liefst driekwart is bang dat er banen verloren zullen gaan, mede door grootschalige immigratie van goedkope arbeidskrachten uit de nieuwe lidstaten. Vooral in de Continentale verzorgingsstaten klampen veel groepen en hun vertegenwoordigers zich vast aan oude zekerheden bij gebrek aan nieuwe zekerheden. Nu het sentiment dat Europese economische integratie ten koste gaat van de nationale verzorgingsstaat, zich verder lijkt te verspreiden, leidt dat tot een defensieve politieke mobilisering met neoprotectionistische en antikapitalistische trekken ter linkerzijde van het politieke spectrum en xenofobisch neopopulisme ter rechterzijde. Hoe nu verder? Tot op heden gaat de discussie over economische internationalisering en demografische vergrijzing voornamelijk over kostenbesparing en macro-economische stabiliteit. De nieuwe sociaal-economische realiteit vraagt echter om een meer fundamentele paradigmatische wissel in sociaal-economisch beleid: van nazorg naar voorzorg, van baanzekerheid naar werkzekerheid, van reactief naar pro-actief en van defensief naar offensief beleid. Bij paradigmaverandering wordt veelal gedacht een voor het beleid belangrijke wetenschappelijke doorbraak (scientific revolution). Denk bij voorbeeld aan de ontwikkeling van de Keynesiaanse economie in het Interbellum en de brede navolging die de Keynesiaanse wetenschappelijke revolutie in de periode van de wederopbouw in het macroeconomisch beleid in de meeste OECD-lidstaten heeft gevonden. Een paradigmaverandering kan ook gevestigd worden door dwarsverbanden te leggen tussen verschillende innovatieve praktijken die gaandeweg, cumulatief, los van elkaar, zijn ontstaan. Hierbij gaat het meer om het onder één noemer te brengen van dwarsverbanden uit de beleidspraktijk vanuit een nieuw perspectief. De studie van het Zweedse Institute for Futures Studies, met zijn nadruk op de human capital dimensie van de verzorgingsstaat, de Ierse National Social and Economic Council, die de term de ‘developmental welfare state’ hebben gemunt, en het eerder gepubliceerde rapport dat door Gosta Esping-Andersen en zijn collega’s voor het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie in de tweede helft van 2001 is geschreven, bepleiten allemaal een paradigmashift (door cumulatieve evolutionaire zelftransformatie) in de tweede zin van het begrip paradigmaverandering. De beleidsrelevante boodschap die ten

49 grondslag aan deze studies is daarmee vooral gelegen in het markeren van de nieuwe benadering, het uitlichten van goede praktijken, en de (onbedoelde) coherente tussen deze praktijken te expliciteren. Vervolgens kan op basis van het nieuw gevestigde beleidsparadigma bestaand beleid worden doorgelicht op systeemtekorten en (nieuw) beleid worden doorontwikkeld vanuit het nieuwe perspectief.

Om dit element van paradigmawisseling in de tweede zin te accentueren, wordt in een recent rapport van de WRR vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat onderscheiden: verzekeren, verzorgen, verheffen en verbinden (2006). Voor de Nederlandse context laat de WRR zien dat in het recente verleden vooral verzekeren en verzorgen de meeste aandacht hebben gekregen en dat het gewenst is om de komende tijd meer werk te maken van de twee andere hoofdfuncties van verheffen en verbinden. Achter de verschuiving van verzekeren naar verheffen lanceert de WRR een nieuwe sociale investeringsagenda, die zowel economische wendbaarheid (innovatie en concurrentie) als sociale weerbaarheid (sociale cohesie) bevordert. Hiermee wordt het accent in beleid verlegd van ‘sociale bescherming’ naar ‘sociale promotie’, van ‘baanzekerheid naar werkzekerheid’ (WRR, 2007). Opmerkelijk is dat ‘verdelen’ in het perspectief van de WRR niet als vijfde ‘V’ als hoofdfunctie van de verzorgingsstaat wordt aangemerkt. Natuurlijk is een zekere mate van (her-)verdeling noodzakelijk voor het adequaat uitoefenen van de primaire functies van de verzorgingsstaat. Terecht stelt Frank Vandenbroucke in zijn commentaar op het WRR-rapport dat de beschermende functies van het verzekeren en verzorgen in de verzorgingsstaat bepaalde vormen van herverdeling impliceren:

“Armoedebestrijding kan men bijvoorbeeld zien als een deelfunctie van verzekeren en verzorgen. Ook in de investeringsagenda past een vorm van herverdeling: wie omwille van afkomst of thuismilieu over minder menselijk kapitaal beschikt dan anderen, moet in de mogelijkheid gesteld worden om deze achterstand effectief in te halen. Vandaar het belang dat we hechten aan gelijke kansen in het onderwijs. Met andere woorden, het bestrijden van (kans)armoede, in de brede zin van het woord, is ook verbonden met de functie ‘verheffen.’” (Vandenbroucke, 2007: 21) Kijken we nu vanuit de nieuwere op menselijk kapitaal georiënteerde literatuur op het terrein van sociaal beleid naar de bestaande beschermings- en verdelingsprogramma’s dan zien we dat deze weliswaar gestoeld zijn op de idee van een rechtvaardige samenleving, maar dat zij in de praktijk, als gevolg van verschuivingen in risicocategorieën als gevolg van sociale en economische veranderingen, niet langer de meest kwetsbaren beschermen en de minder kwetsbaren juist oververzekeren en overbeschermen. Dit roept de vraag op of het huidige

50 beleidsrepertoire nog wel daadwerkelijk fair is? Natuurlijk zijn instituties en programma’s in de praktijk altijd imperfect. Als we aannemen dat de WRR een correcte voorstelling van de functionele en distributieve tekortkomingen in de status-quo te hebben gegeven, is een normatieve herijking van de ‘oude’ normatieve oriëntaties in het licht van ‘nieuwe’ risico’s meer dan nodig. De sociale rechtvaardigheidstheorie van John Rawls, en ook die van Roneld Dworkin (1981; 1981a; 2000) met haar nadruk op een geclausuleerde vorm van kansengelijkheid, sloot naadloos aan op de industriële verzorgingsstaat van de late jaren zestig; een relatief homogene populatie die er verschillende, zij het vergelijkbare concepties van het goede leven op na houdt, met vergelijkbare, helder afbakenbare risico’s die vooral op het vlak van de inkomensverwerving liggen, en een kosteneffectieve maar rechtvaardige staat die iedereen dezelfde startkansen gunt en alleen herverdelend ingrijpt wanneer de markt onvolkomen werkt. Zoals gezegd is dat een werkelijkheid die niet meer is. Sinds het verschijnen van Rawls standaardwerk A Theory of Justice uit 1971 heeft de politiekfilosofisch reflectie op sociale rechtvaardigheid dan ook sterk in het teken gestaan van het aanbrengen van amendementen op de theorie van Rawls in het licht van dezelfde actuele maatschappelijke ontwikkelingen die in deze bundel centraal staan: Groeiende individuele verschillen, toenemende kennisintensivering van economie en samenleving, en versterkte internationale interdependentie. Dit is vooral gebeurd als gevolg van de receptie van het werk van de Indiase politieke filosoof en econoom (en Nobelprijswinnaar) Amartya Sen (1995; 2001). De vernieuwing die Sen er in aanbracht was tweeledig. Ten eerste nam hij afstand van het idee van universele hulpbronnen; wat mensen nodig hadden om hun eigen levenskansen te kunnen realiseren en dus wat verzorgingsstaten moesten bieden om recht te doen aan het normatieve ideaal van kansengelijkheid, was tijd- en plaatsgebonden. Ten tweede wees Sen er op dat individuen zeer van elkaar konden verschillen in de mate waarin zij er in slaagden hulpbronnen daadwerkelijk te transformeren in levenskansen. Onderwijs, bijvoorbeeld, is niet een universeel goed dat iedereen in gelijke mate in staat stelt voldoende arbeids- en levenskansen te genereren maar waarvan sommigen juist meer nodig hebben om toegerust te zijn voor een zelfstandig leven. In principe houdt dit de politiek-filosofische erkenning dat individuele levensomstandigheden zeer van elkaar kunnen verschillen en dat een adequate verzorgingsstaat daar recht aan moet doen. In de context van deze bundel betekent dit minder uniforme financiële compensatie en meer diensten en voorzieningen op basis van maatwerk. Cruciaal in de toepassing van het perspectief van Sen op de Europese verzorgingsstaat is natuurlijk ook de toegankelijkheid van maatschappelijke domeinen of sferen. In de sfeer van de arbeidsmarkt, raakt hebben van een baan een fundamentele waarde. Van alle omstandigheden die bepalend zijn voor het persoonlijk welbevinden, waartoe natuurlijk ook gezondheid, vrijheid en sociale contacten deel uitmaken, scoort het hebben van betaald werk hoog qua rangorde onmiddellijk na de gezinssituatie, en hoger dan

51 de andere genoemde waarden. Werkloosheid wordt als nog bedreigender gezien dan financiële onzekerheid (Layard 2005). De mate van rechtvaardigheid van een maatschappij kan dan niet meer simpelweg worden afgelezen van eenvoudige maatstaven als vermogensen/of inkomensongelijkheden, maar wordt bepaald door de mate van participatie van burgers aan de verschillende maatschappelijke sferen. Ook daaruit volgt een verschuiving van financiële herverdelingsmechanismen — ofwel via fiscale politiek dan wel via sociale zekerheidsarrangementen — naar activerende, mobiliserende en participatiebevorderende instrumenten. Ook het serieus nemen van een levensloopperspectief houdt een verschuiving in van een statische notie van gelijkheid, waarin materiële bronnen (inkomen) en compensatiemiddelen centraal staan, naar een meer dynamische notie, gebaseerd op capaciteiten, kansen en ‘empowerment’, die een centrale plaats innemen in het werk van Sen. De sleutel tot gelijkheid wordt in zo’n perspectief de notie van mobiliteit, en de cruciale hulpbronnen daarvoor zijn kwaliteitsonderwijs, gezondheidszorg en sociale voorzieningen veel meer dan uitkeringen. Ongelijkheid is niet per se onrechtvaardigheid, maar is dat pas als zij structureel van aard is, dat wil zeggen: niet toegeschreven kan worden aan de eigen verantwoordelijkheid van het individu en duurzaam is. Ook daar volgt een principiële beleidsverschuiving uit. Van het bestrijden van armoede per se dient de aandacht veeleer uit te gaan naar diegenen die buiten de eigen schuld in een kwetsbare positie terecht zijn gekomen en die over onvoldoende middelen beschikken om zich uit deze posities los te maken. In termen van instrumentering betekent dat niet primair financiële hulp, maar vooral ondersteuning teneinde individuen te mobiliseren en hun kansen op zelfstandige opwaartse sociaal-economische mobiliteit te vergroten. Op basis van de meest recente beleidswetenschappelijk literatuur laat zich een samenhangend pakket van tien goed doordachte beleidsinnovaties gemakkelijk uitschrijven (Esping-Andersen et al. 2002; WRR, 2006; 2007; IFFS, 2006; Engelen, Hemerijck, Trommel 2007; SER/WRR 2007; Hemerijck 2007; Esping-Andersen 2008). Hierbij gaat het om grotere flexibiliteit gepaard te laten gaan met versterkt activeringsbeleid, doorontwikkeling van werkzekerheid om groepen weer snel en beter gekwalificeerd naar de arbeidsmarkt terug te leiden, tweeverdienersondersteuning met kinderen, en moderne sociale zekerheidsarrangementen die aanpassingsvermogen borgen en in staat zijn om werknemers bij hun afwezigheid van de arbeidsmarkt effectief te ondersteunen en mobiliteit naar en transities op de arbeidsmarkt verder te faciliteren. De focus op participatie is niet alleen belangrijk vanwege sociale cohesie, maar ook voor de houdbaarheid van de verzorgingsstaat om de kosten van de vergrijzing duurzaam op te vangen. Hiernaast ligt het accent op het vergroten van de kansen van de meest kwetsbaren in de samenleving, en in het bijzonder voor voor- en vroegschoolse educatie om zo de startpositie van jongeren uit

52 achterstandsgezinnen te verbeteren. Het gaat hierbij om een samenhangend pakket van maatregelen op het gebied van onderwijs, scholing, kinderopvang, arbeidsparticipatie, preventie en reïntegratie. 1. Duurzaam mobiliseren van de actieve bevolking De grootste uitdaging is om rechtvaardigheid en werkgelegenheid voor iedereen met elkaar in overeenstemming te krijgen. Arbeidsparticipatie is een essentieel bestanddeel geworden van effectief burgerschap. Werk is de beste garantie tegen sociale uitsluiting en armoede. Hoogontwikkelde verzorgingsstaten zijn meer dan vroeger afhankelijk van een hoge graad van werkgelegenheid voor hun financieel draagvlak. Tegelijkertijd behoort het aandeel van burgers dat afhankelijk is van de sociale zekerheid zoveel mogelijk te worden geminimaliseerd. Hierbij past geen ongericht korte termijn bezuinigingsbeleid dat de (re-)integratie van kwetsbare groepen structureel ontmoedigt. Een verschuiving van het beschermen van individuen tegen het grillige karakter van de arbeidsmarkt (door het verstrekken van uitkeringen vanwege ouderdom, werkloosheid, ziekte etcetera) naar meer nadruk op arbeidsmarktintegratie in een open, op kennis en vaardigheden gebaseerde economie is vereist. Verdere toename van het aantal werkende vrouwen is niet alleen vanuit emancipatoir oogpunt wenselijk, maar is tegelijkertijd het beste antwoord tegen armoede onder kinderen. Een toename van het aantal werkende vrouwen gaat weer samen met een grotere behoefte aan kinderopvang. 2. Investeren in kinderen en jongeren Het is van vitaal belang om meer aandacht te geven aan hoe sociaal beleid interacteert met vruchtbaarheid, onderwijs en de brede kwaliteit van het arbeidsaanbod. Om een stagnatie in bevolkingsgroei, en de consequenties daarvan voor groei en intergenerationele solidariteit te mitigeren en tegen te gaan, is het van groot belang om de kosten van kinderen meer te gaan socialiseren. Hiernaast begint een leven lang leren in het eerste levensjaar. In de kinderjaren wordt de basis gelegd voor de latere levenskansen van burgers. Betere levenskansen in de toekomst zullen in de kenniseconomie van morgen veel meer middelen en bekwaamheden vereisen van jongeren. Beleid moet gericht zijn op het maximaliseren van het leervermogen van kinderen en jongeren en dat gaat verder dan alleen goed onderwijs. Ook kwalitatief hoogstaande en breed toegankelijke voorschoolse, tussenschoolse en naschoolse educatieve voorzieningen horen daarbij. Daarmee kunnen tevens de kosten van het hebben van kinderen voor ouders worden verlaagd en de trend van een dalende vruchtbaarheid in Europa worden gekeerd. Maar ook pensioenbeleid begint in wezen bij gezinsbeleid en het onderwijs. Voldoende investeringen in kinderen en actieven zijn essentiële voorwaarden voor de

53 houdbaarheid van pensioenen op termijn. Om concurrerend te blijven in de nieuwe kenniseconomie moet continu geïnvesteerd worden in cognitieve vaardigheden. Onderinvesteren in kinderen kan men zich niet permitteren. Een deel van de redenering heeft betrekking op de ‘kwaliteit’ van de kinderen in het licht van de ontwikkelingen in de economie. Wil Europa straks serieus toegevoegde waarde kunnen blijven creëren in het productieproces, dan is een goed opgeleide beroepsbevolking een must. Een ander deel van de redenering heeft betrekking op de ‘kwantiteit’ van kinderen. Bijna overal in Europa woedt inmiddels een debat of er geen actieve bevolkingspolitiek moet worden gevoerd. Goed onderwijs en goede kinderopvang komen zo in een nieuw, pragmatisch, licht te staan. 3. Verheffen, verbreden en verdiepen van menselijk kapitaal In de moderne kenniseconomie gaat het eerst en vooral om het ontwikkelen en laten rederen van menselijk kapitaal. De houdbaarheid van een ruimhartige verzorgingsstaat in een vergrijzende samenleving veronderstelt hoogproductieve werknemers in de toekomst. Kennisintensieve economieën drijven de zogeheten scholingpremie omhoog. Jongeren met onderontwikkelde cognitieve capaciteiten en beperkte scholing zullen de kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt van morgen worden. Vroege schoolparticipatie is ook van cruciaal belang voor de verwerving van de taalvaardigheden bij allochtone kinderen. Vooral taalverwerving is een belangrijke voorwaarde voor succes op school en op arbeidsmarkt later. De institutionele architectuur van het onderwijssysteem is van bijzonder groot belang. Omdat gezinnen in toenemende mate worden gevormd door partners van dezelfde achtergrond, bestaat er een gevaar dat kansrijke en kansarme groepen zich verder van elkaar verwijderen, en omdat de ontwikkelingskansen van kinderen in belangrijke mate bepaald worden door de omgeving waarin ze opgroeien, zijn gelijke kansen in het onderwijs belangrijker dan ooit tevoren, vanwege het sluipende gevaar van tweedeling tussen hoogopgeleide allochtone kansrijken en laaggeschoolde autochtonen kansarmen groepen. Kinderen ‘leren te leren’ in het openbaar onderwijs met meer aandacht voor vakspecifieke educatie tijdens de carrière. Cognitieve ongelijkheid is opvallend veel kleiner in de Scandinavische landen en de trend van minder ongelijke sociale erfelijkheid valt samen met de uitbreiding van universele kinderopvang. Generieke publieke onderwijssystemen kunnen naar het Finse voorbeeld een belangrijke bijdrage leveren aan een hoge scholingsgraad en een cultuur van innovatie. Toch is beroepsonderwijs ook een ‘reddingsboei’ voor kinderen uit lagere sociale milieus. Door kinderen met weinig affiniteit met academisch leren in staat te stellen om al jong een beroepskwalificatie te verweren, zou worden voorkomen dat leerlingen ongekwalificeerd school verlaten. In de kenniseconomie zijn goede technische en beroepsgerichte opleidingen absoluut noodzakelijk. Belangrijker is de negatieve invloed die uitgaat van vroege selectie, en

54 niet van een omvangrijk beroepsonderwijssysteem. Latere selectie kan de kansengelijkheid vergroten. Gedifferentieerde onderwijssystemen gaan meestal gepaard met vroege selectie. Daarom zijn goede doorstroommogelijkheden (na afronding van een opleiding) van groot belang. In het tertiaire onderwijs kan meer worden geëxperimenteerd met vormen van leerkredieten. Verder behoren systemen voor levenslang leren verder ontwikkeld te worden om werknemers in staat te stellen om gedurende hun hele loopbaan inzetbaar te blijven. kunnen studenten op hun eigen verantwoordelijkheid hun studietraject aan. Het nieuwe accent op menselijk kapitaal veronderstelt natuurlijk tevens hogere eisen en dus meer investeringen in de kwantiteit en kwaliteit van het lerarencorps. Geen hoogstaand onderwijs zonder gemotiveerde en goed opgeleide leraren. 4. Flexibiliteit en zekerheid Een belangrijke innovatie in Nederland is de ontwikkeling van beleid gericht op een betere afstemming van flexibiliteit voor werknemers met een vaste arbeidsovereenkomst en meer zekerheid voor tijdelijke medewerkers. Dat type beleid zal verder moeten worden ontwikkeld en verfijnd. Er zal veel selectiever moeten worden geïntervenieerd op specifieke transities in de levensloop; tussen onderwijs en werk, werk en inactiviteit, arbeid en zorg, en pensionering. Het resultaat is een betere balans tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’ op de arbeidsmarkt, een hogere werkgelegenheid (van met name vrouwen en oudere werknemers) minder langdurige werkloosheid, minder jeugdwerkloosheid en minder armoede. Het wordt in de toekomst hoogstwaarschijnlijk steeds belangrijker om periodes effectief te overbruggen van situaties waarin werknemers vanuit de ene situatie (bijvoorbeeld een vaste voltijdsbaan) zich aan moeten passen aan een nieuwe situatie ( bijvoorbeeld tijdelijke werkloosheid, nieuwe opleiding volgen, langdurige ziekte, ouderschapsverlof). Omdat dit soort overgangen gepaard gaan met risico’s en mogelijke kosten is het verstandig om hier beleidsmatig op in te spelen. In het verleden werd het hoofdstuk scholing in de regel voor eens en voor altijd afgesloten. Dynamische soepele transities binnen werk, tussen werk en scholing, zorg, (tijdelijke) inactiviteit en (graduele) uittreding. Dit betekent dat de institutionele en organisatorische overgangen tussen de genoemde levensdomeinen aanzienlijk moeten worden versoepeld en dat barrières tussen levensfasen en activiteiten moeten worden beslecht. De kern van het concept van de transitionele arbeidsmarkt is, in de woorden van Guenther Schmidt, “making transactions pay”, hetgeen veel verder gaat dan “making work pay”. Gewenste transities betalen zich uit op individueel en collectief niveau. Naarmate meer mensen over hun carrière meer ‘goede’ transities kunnen organiseren, waarbij transities ook als combinaties (bijvoorbeeld van arbeid en zorg of van werk en scholing) kunnen worden begrepen, zal dit ook gunstige effecten hebben voor de algehele werkgelegenheid en sociale cohesie.

55

5. Gender gelijkheid en tweeverdienersondersteuning Vrouwen vormen in de meeste Continentale en Mediterrane verzorgingsstaat nog steeds het grootste reservoir van onderontwikkeld arbeidsaanbod. Tegelijkertijd zijn vrouwen de belangrijkste verzorgers op het terrein van de zorg voor kinderen en ouderen. En hierdoor kennen ze een gecompliceerde en suboptimale relatie met vigerende systemen van arbeidsverhoudingen en sociale zekerheid. Diversiteit in de samenstelling van huishoudens met minder standaard kerngezinnen, meer brede familieverbanden door etnische diversiteit, meer alleenwoners, vooral in de steden, staan veelal haaks op sociale regelingen die uitgaan van mensen die met elkaar samenwonen. Maar de verzorgingsstaat is meer dan een verzekeringssysteem. De nieuwe endogene postindustriële sociale risico’s veronderstellen een groeiende behoefte aan dienstverlening voor gezinnen (kinderopvang en verzorging voor ouderen) dan aan inkomenscompensatie, vooral omdat vergrijzing eisen stelt aan professionele zorg die tweeverdienergezinnen niet (langer) kunnen opbrengen. Als leidend uitgangspunt voor beleid moet dienstverlening op maat aan gezinnen dan ook de hoogste prioriteit krijgen. Dit is een win-win-strategie: het welzijn van gezinnen wordt versterkt, de kosten van de vergrijzing worden gedrukt, en het productieve en financiële draagvlak wordt vergroot. In verschillende levensfasen en voor tal van vitale noden willen burgers gebruik kunnen maken van voorzieningen die door of namens de overheid worden met maatwerk worden geleverd. 6. Later en flexibel met pensioen Een stijgende levensverwachting, blijvend lage geboortecijfers en een babyboomgeneratie die de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, zetten het pensioenstelsel in de meeste lidstaten van de EU onder enorme druk. Flexibele pensionering en het introduceren van prikkels om uittreden uit te stellen (tot boven de leeftijd van 65 jaar) zou een enorme ontlasting betekenen van de pensioendruk. Twee trends rechtvaardigen een aanpassing in het denken over uittreding en pensionering: (I) de gezondheidstoestand van elk ouderencohort is beter dan de vorige; tegenwoordig kan een man van 65 nog rekenen op 10 gezonde jaren; en (II) het verschil in opleidingspeil tussen ouderen en jongeren wordt snel minder waardoor toekomstige ouderen zich middels herscholing en ‘leven lang leren’ veel beter kunnen aanpassen aan nieuwe economische realiteiten dan nu het geval is. De arbeidsmarktpatronen van ‘jonge ouderen’ (50-70 jaar) moeten verder worden aangepast aan hun vitaliteit (deeltijdpensioen; tweede carriere (na bij of omscholing); starten met deeltijdonderneming voor de laatste werkfase, etc.).

56 7. Migratie en integartie door participatie De meeste EU landen zijn in slechts enkele decennia multicultureel geworden. Landen die traditioneel zeer homogeen zijn, zoals Denemarken, Nederland en Zweden, herbergen nu ook aanzienlijke aantallen immigranten, geconcentreerd in grote steden. In Nederland en België is de arbeidsparticipatie van nieuwkomers, vergeleken met bijvoorbeeld Duitsland, opvallend laag. Dit belemmert de integratie van allochtonen in meerdere opzichten. De nieuwkomers verdienen zo te weinig arbeidsinkomen, missen de mogelijkheid om in de arbeidsmarkt de taal te leren, en via dagelijkse contacten in de werkomgeving een gunstig klimaat voor culturele uitwisseling te bevorderen. Op dit punt presteren de Angelsaksische verzorgingsstaten aanzienlijk beter. In Ierland presteren immigrantenkinderen zelfs beter dan de lokale bevolking. Ondanks de huidige problemen zullen immigranten een steeds normaler en geaccepteerder onderdeel worden van de Europese samenlevingen. Dit leidt tot wederzijdse aanpassing en groter respect voor verschillen in identiteit en gewoonten. Nieuwe migranten te laten deelnemen aan de arbeidsmarkt is van groot belang, ook voor een succesvolle culturele integratie. Het bieden van een werkomgeving genereert een gunstig klimaat voor culturele overdracht tussen autochtonen en allochtonen en allochtonen onderling. Deelname aan inburgeringscursussen is eerder een kwestie van ondersteuning. Meer intra-Europese mobiliteit, meer flexibel van aard met kortere en langere verblijven, zal ontegenzeggelijk inhouden dat anderssoortige beleidsfacilitering van internationale werktransities ontwikkeld moeten worden samen met Europese organisatiestructuren rond de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid. Tegelijkertijd zal meer werk gemaakt moeten worden om bestaande discriminatie harder aan te pakken. 8. Krachtig anti-armoede beleid Bij alle economische en maatschappelijke verandering en de reeks van aanpassingen in vigerende stelsels van sociale bescherming en arbeidsmarktbemiddeling en regulering is een krachtig anti-armoede beleid en bijstand geboden, gekoppeld aan een even krachtig activerings- en re-integratiebeleid. 9. Budgettaire prudentie in het licht van de vergrijzing Het zou goed zijn als we op Europees niveau in staat zouden zijn om een vertrouwend budgettair kader te ontwikkelen, waarbij sociale investeringen, met in potentie een groot rendement, te markeren als investeringen en niet als consumptieve publieke uitgaven. Hiernaast past in het aangezicht van vergrijzing budgettaire prudentie en fiscale stabiliteit. 10. Naar een Europees sociaal narratief

57 De levensvatbaarheid van het Europese project hangt uiteindelijk af van de politieke steun van burgers. Die steun kan alleen worden verkregen op basis van een robuuste notie van sociale rechtvaardigheid en vertrouwen in de toekomst. Op het hoogste politieke niveau zal er ten aanzien van de toekomst van Europa uitdrukkelijk ook een sociaal compromis moeten worden gevonden. Om blijvende maatschappelijke steun te verwerven, moet de Europese Unie sociale geloofwaardigheid uitstralen en niet als bedreiging worden gezien. In het Grondwettelijk Verdrag was daarom het Handvest van Grondrechten opgenomen. Een aantal landen hebben zich met succes sterk gemaakt om het handvest uit een volgende aangepaste verdragstekst weg te laten. Dat is bijzonder jammer. Wat van groot belang is, is dat het Handvest kernwaarden benoemt die een belangrijke symbolisch-politieke waarde hebben omdat ze de Europese Unie als sociale rechtsgemeenschap een duidelijke normatieve opdracht meegeven. Het is van existentieel belang voor de toekomst van de Europese economie en maatschappij om vorm en inhoud te geven aan een meer ‘zorgzaam’ sociaal Europa, ook om de verleiding van een links protectionisme en rechtse xenofobie in de kiem te smoren. Angst en onzekerheid maakt mensen inert. Een genereus stelsel van sociale verzekeringen, sterk gericht op activering, flexibele arbeidsmarkten en hoogwaardig onderwijs en maatschappelijke dienstverlening voor tweeverdieners met kinderen zijn nieuwe vormen van sociale weerbaarheid in een wereld van geïntensiveerde beleidsconcurrentie en vergrijzing. Het doorontwikkelen van deze reeds ingezette zelftransformatie vergt tenslotte een flinke dosis politiek leiderschap. Hervormingsgezinde politici moeten niet alleen in staat zijn om de korte en lange termijn nadelen van sociale status quo flink uit te meten, maar zij moeten ook bij machte zijn om nieuwe sociaal-politieke principes en beleid te legitimeren. Veranderingsgezinde politici moeten in staat zijn om hervormingsverzet, gebaseerd op achterhaalde vooroordelen, als problematisch aan de kaak te stellen, maar tegelijk ook het gezag hebben om consensus en draagvlak te ontwikkelen voor fundamentele herijking.

58

59 Literatuur Adema, W. en M. Ladique (2005) Net Social Expenditure, 2005 Edition. More comprehensive measures of social support, DELSA/ELSA/WD/SEM (2005) 8, Parijs: OECD.

Aiginger, K. en A. Guger (2006) ‘The European Socioeconomic Model’, in A. Giddens, P. Diamond enR. Liddle (red.) Global Europe, Social Europe, PolityPress, Cambridge. Bonoli, G. (2001) Welfare State Futures, Cambridge: Cambridge University Press. Brunello G. en D. Checchi (2007) ‘Does School Tracking Affect Equality of Opportunity? New International Evidence’ in Economic Policy 22, 52: 781-861. Burgoon, B. (2001) ‘Globalization and Welfare Compensation: Disentangling the Ties that Bind’, in International Organization 55, 3: 509-551. Castles, F.G. (2004) The Future of the Welfare State: Crisis, Myths and Crisis realities, Oxford: Oxford University Press. Centraal Planbureau (CPB) (2006) Reinventing the Welfare State, The Hague: CPB. Clasen, J. (2005) Reforming European Welfare States. Germany and the United Kingdom Compared, Oxford: Oxford University Press. Clayton, R. en J. Pontusson (1998) ‘Welfare State Retrenchment Revisited: Entitlement Cuts, Public Sector Restructuring, and Inegalitarian Trends in Advanced Capitalist Societies’, World Politics, vol. 51, no. 1, blz. 67-98. Crouch, C. (1999) Social Change in Western Europe, Oxford: Oxford University Press. Daly, M. (2000) Gendering Welfare States, Cambridge: Cambridge University Press. Daly, M. (2000) ‘A Fine Balance: Women’s Labor Market Participation in International Comparison’ in F.W. Scharpf en V.A. Schmidt (red.) Welfare and Work in the Open Economy, Volume II. Diverse Responses to Common Challenges, Oxford: Oxford University Press. Doorn, J.J.A. en C.J.M. Schuyt (red.) (1978) De stagnerende verzorgingsstaat, Amsterdam: Boom. Dronkers, J. (2007) Ruggengraat van ongelijkheid. Beperkingen en mogelijkheden om ongelijke onderwijskansen te veranderen, Amsterdam: Wiardi Beckman Stichting. Dworkin, R. (1981a) ‘What is Equality? Part 1: Equality of Welfare’, Philosophy and Public Affairs, 10: 185-245. Dworkin, R. (1981b) ‘What is Equality? Part 2: Equality of Resources’, Philosophy and Public Affairs, 10: 246-283. Eichengreen, B. (2007) The European Economy since 1945, Coordinated capitalism and beyond, Princeton: Princeton University Press.

60 Engelen, E., A. Hemerijck en W. Trommel (red.) (2007) Van Sociale Bescherming naar Sociale Investering: Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat, Uitgeverij Lemma: Den Haag. Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G. (1994) ‘Welfare States and the Economy’, in N.J. Smelser en R. Swedberg (red.) The Handbook of Economic Sociology, Princenton: Princeton University Press, blz. 711-32. Esping-Anderson, G. (ed.) (1996) Welfare States in Transition. London: Sage; Esping-Andersen, G. (1999) Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford: Oxford University Press. Esping-Andersen, G., D. Gallie, A. Hemerijck en J. Myles (2002) Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press. Esping-Andersen, G. (2008) Trois Leçons sur L’État-providence, Parijs : Seuil. Esping-Andersen, G. (1994) ‘Welfare States and the Economy’ in J. Neil, R. Swedberg (red.) The Handbook of Economic Sociology, Princeton University Press, blz. 711-732. Esping-Andersen, G., (2005) Putting the Horse in Front of the Cart: Towards a Social Model for Mid-Century Europe, WRR-lecture 2005. Ferrera, M. en E. Gualmini (1999) Salvati dal Europa, Milaan: Il Mulino. Ferrera, M., A. Hemerijck, en M. Rhodes (2000a) The Future of Social Europe: Recasting Work and Welfare in the New Economy, Lissabon: Celta. Ferrera, M., A. Hemerijck en M. Rhodes, M. (2000b) ‘Recasting European welfare states for the 21st century’, in European Review, vol. 8, 3: 427-446. Ferrera, M. en Hemerijck, A. (2003) ‘Recalibrating Europe’s Welfare Regimes’ blz. 88-128 in J. Zeitlin en D. M. Trubek (red.): Governing Work and Welfare in a New Economy: European and American Experiments, Oxford: Oxford University Press. Ferrera, M. (2005) The Boundaries of Welfare. European Integration and the new Spatial Politics of Social Protection, Oxford: Oxford University Press. Flora, P. (Red.) (1986-1987) Growth to Limits: The European Welfare States Since World War II, Berlijn en New York: De Gruyter, vol. 1, 2 en 4. Förster, M. en M. D’Ercole (2005) ‘Income distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half of the 1990s’, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, Parijs: OECD Giddens, A. (2005) The World Does Not Owe Us a Living. The Futur of the European Social Model, London: Policy Network. Gilbert, N. (2002) The Transformation of Welfare States. The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford: Oxford University.

61 Hall, P.A. (1993) ‘Policy paradigms, social learning, and the state. The case of economic policymaking in Britain’, Comparative Politics, 25: 275–96. Hall, P.A. en Rosemary C.R. Taylor (1996) ‘Political science and the three new institutionalisms’, Poltical Studies, 44, 936-957. Hall, P.A. en D. Soskice (red.) (2001) Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford: Oxford University Press. Heckman, J.J. (2000) ‘Policies to foster human capital’, Res. Economica, 54 blz. 3-82. Heckman, J.J. (2004) Evaluating Human Capital Policy, Princeton: Princeton University Press. Heckman, J.J. en A.B. Krueger (2004) Inequality in America: What role for human capital policy?, Cambridge MA: MIT Press; Hemerijck, A.C., J. Visser, J en J. Zeitlin (2006) How Europe’s Semi-Souvereign Welfare States Learn?, Den Haag/Amsterdam: Report presented to the NWO in the Shift in Governance programme, Ms. Hemerijck, A. (2001) ‘De institutionele beleidsanalyse: naar een intentionele verklaring van beleidsverandering’ blz. 83-in T. Abma en R. in ’t Veld Handboek Beleidswetenschap, Meppel: Boom, blz. 83-95. Hemerijck, A., en Visser, J (2001) Learning and Mimicking. How European welfare states reform, Amsterdam: Amsterdam School for Social Science Research, Ms. Hemerijck, A. en W. Bakker (1994) ‘De Pendule van Perspectief. Convergentie en Divergentie in het denken over de verzorgingsstaat’ in G. Engbersen, A. Hemerijck, en W. Bakker (red.) Zorgen in het Europese Huis. Verkenningen over de Grenzen van Nationale Verzorgingsstaten, Meppel: Boom, blz. 21-58. Hemerijck A. en Van Kersbergen (1999) ‘Negotiated change: towards a theory of institutional learning in tightly coupled welfare states’ in Braun, Dietmar en Andreas Busch (red.) Public Policy and Political Ideas, Cheltenham UK: Edward Elgar. Hemerijck, A en M. Schludi (2000) ‘Sequences of Policy Failures and Effective Policy Responses’ in F. W. Scharpf en V. Schmidt (eds) Welfare and Work in the Open Economy – From Vulnerability to Competitiveness, Oxford: Oxford University Press. Hemerijck, A. (2001) De institutionele beleidsanalyse: naar een intentionele verklaring van beleidsverandering, blz. 83-95 in T. Abma en R. in ‘t Veld, Handboek Beleidswetenschap, Meppel: Boom. Hemerijck, A.C., and Visser, J. (2001) Learning and Mimicking. How European welfare states reform, Amsterdam, Amsterdam School for Social Science Research, Ms. Hemerijck, A. (2002) ‘The self-transformation of the European social model(s)’, in G. Esping-Andersen met D. Gallie, A. Hemerijck en J. Myles (2002) Why we Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press. Hemerijck, A. (2003) ‘Vier kernvragen van beleid’ in Beleid en Maatschappij 30, 1: 3-19.

62 Hemerijck, A. en J. Visser (2003) Policy Learning in European Welfare States, manuscript, University of Amsterdam. Hemerijck, A. (2004) ‘Beyond the Double Bind of Social Europe’ in L. Magnussen and B. Strath (eds.) European Social Citizenship: Preconditions for Future Policies from a Historical Perspective, Brussels: P.I.E.-Peter Lang. Hemerijck, A. (2007a) ‘Contingente Convergentie. De doorontwikkeling van de Europese verzorgingsstaat’, in Engelen et al. Hemerijck, A.C. (2007b) Gebaande en Ongebaande Paden in Sociaal Europa, oratie, Erasmus Universiteit Rotterdam, Amsterdam: Amsterdam University Press. Hemerijck, A.C. en E. Engelen (2007) ‘Proeve van een sociale investeringsagenda’ in E. Engelen, A. Hemerijck en W. Trommel (red.) Van Sociale Bescherming naar Sociale Investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat, Den Haag: Lemma, blz. 305-26. Huber, E. en Stephens, J. D. (2001) Development and Crisis of the Welfare State: Parties and Policies in Global Markets, London and Chicago: University of Chicago Press. Institute for Futures Studies (2006) Sustainable Policies in an Ageing Europe: A Human Capital Response, Stockholm: Institute for Future Studies. Iversen, T. (1999) Contested Economic Institutions. The Politics of Macroeconomics and Wage Bargaining in Advanced Democracies, Cambridge: Cambridge University Press. Jenson, J. en D. Saint-Martin (2006) ‘Building Blocks for a New Welfare Architecture: the LEGO model of active society?’, blz. 429-51 in

Policy and Politics, vol. 34, no. 3.

Jenson, J. (2006) ‘The European Social Model: Gender and Generational Equality’ in A. Giddens, P. Diamond en R. Liddle (eds.). Global Europe, Social Europe, Polity Press, Cambridge. Kam, F. de (2007) Sociale Zekerheid: Twee Toekomstbeelden, Amsterdam: Mets & Schilt. Katzenstein, P. J. (1985) Small States in World Markets, Industrial Policy in Europe, Ithaca. Kremer, M. (2005) How Welfare States Care. Gender Citizenship and Culture in Europe. Proefschrift, Interdisciplinary Social Science, Utrecht University. Kenworthy, L. (2004) Egalitarian Capitalism, Jobs, Income, and Growth in Affluent Countries, New York: Russel Sage Foundation. Knijn, T. (2007) ‘Tussen kinderdagverblijf en verzorgingstehuis. Gezinsbeleid en levenslopen’, in Engelen et al. Korpi, W. en Palme, J. (2004) ‘New Politics and Class Politics in the Context of Austerity and Globalization: Welfare State Regress in 18 Countries, 1975-95’, in American Political Science Review 97 (3) 425-46.

63 Kuipers, S. (2006) The Crisis Imperative: Crisis Rhetoric and Welfare State Reform in Belgium and the Netherlands in the early 1990s, Amsterdam: Amsterdam University Press. Layard, R. (2005) Happiness: Lessons from a new science, London: Allan Lane. Lewis, J. en S. Guillari (2005) ‘The Adult Worker Model Family, Gender Equality and Care: The Search for New Policy Principles and the Possibilities and Problems of a Capabilities Approach’, Economy and Society, 34: 76-104. Lewis, J. (red.) (2006) Children, Changing Families and Welfare States, Cheltenham: Edward Elgar. Lindert, P.H. (2004) Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century, Cambridge: Cambridge University Press. Lompe, K. (1987) Sozialstaat und Krise: Bundesrepublikanische Politikmuster der 70er und 80er Jahre, Frankfurt am Main: Peter Lang. Manow, P. en Seils, E. (2000) ‘The Employment Crisis of the German Welfare State’, blz. 139160 in M. Ferrera en M. Rhodes (red.) Recasting European Welfare States. Marshall, T.H. (1992) ‘Citizenship and Social Class’, in T. H. Marshall en T. Bottomore (red.) Citizenship and Social Class, London: Pluto Press. Marx, I. (2007) A New Social Question? On Minimum Income Protection in the Postindustrial Era, Amsterdam: Amsterdam University Press. Mishra, R. (1984) The Welfare State in Crisis: Social Thought and Social Change, New York: St. Martin’s Press. Mooij, R. de (2007) ‘De verzorgingsstaat en globalisering’, in Bestuurskunde, vol. 16, 3: 1929. Muysken, J en H.J. Wagener (1986) The Welfare State: from Stabiliser to Destabiliser, Maastricht: Rijksuniversiteit Limburg. National Economic Social Council (NESC) (2005) The Developmental Welfare State, The National Economic Social Council, Dublin nr. 113, May 2005. OECD (1981)

The Welfare State in Crisis, OECD: Parijs.

OECD (2000) Economic

Surveys 1999-2000 Netherlands. Parijs: OECD.

OECD (2001) Starting strong. Early Childhood Education and Care, Parijs: OECD. OECD (2002)

Babies and Bosses. Reconciling Work and Family Life. Volume 1, Austalia,

Denmark and the Netherlands, Parijs: OECD. OECD (2004)

Learning for Tomorrow’s World. First results form PISA 2003, Parijs: OECD.

OECD (1994) The OECD Jobs Study, Parijs: OECD. OECD (2004) Learning

for Tomorrow’s World. First results form PISA 2003, Parijs: OECD.

OECD (2004) Employment Outlook 2004, Parijs: OECD. OECD (2004) Education

at a Glance 2004, Parijs: OECD.

64 OECD (2005) Ageing and Employment in the Netherlands, Parijs: OECD. OECD (2005) Education at a Glance 2005, Parijs: OECD. OECD (2005) OECD Employment Outlook 2005, Parijs: OECD. OECD

(H. Immervoll en D. Barber) (2005) ‘Can Parents afford to work? Childcare costs, taxbenefits and work incentives’, OECD Working papers no. 31, Parijs: OECD.

OECD

(M. Förster en M. d’Ercole)(2005) ‘Income Distribution in OECD countries in the Second Half of the 1990s’, OECD Working papers no. 22, Parijs: OECD.

OECD

(W. Adema en M. Ladique)(2005) ‘Net Social Expenditure, 2005 Edition. More Comprehensive Measures of Social Support’, OECD Working papers no. 29, Parijs: OECD.

OECD (2006) Live Longer, Work

Longer. Ageing and Employment Policies, Parijs: OECD.

OECD (2006) OECD Employment Outlook 2006. Parijs: OECD.

Okun, A.M. (1975) Equality and Efficiency: The Big Trade-Off, Washington DC: Brookings Institution. Orloff, A.S. (2006) ‘Farewell to Maternalism’ in J.D. Levy (ed.) The State After Statism, Cambrdige Ma., Harvard University Press. Palier, B. (2002) Gouverner la sécurité sociale. Les réformes du systeme français de protection sociale depuis 1945. Parijs: PUF. Palier,B. en C. Martin (red.) (2007) Reforming the Bismarckian Welfare Systems, Social Policy and Administration, vol. 41, no. 6, blz. 535-596. Pierson, P. (1994) Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment, Cambridge: Cambridge University Press. Pierson, P. (1996) ‘The new politics of the welfare state’, World Politics, 48: 2, 143-79. Pierson, P. (1998) ‘Irresistible Forces, Immovable Objects: Post-Industrial Welfare States Confront Permanent Austerity’ in Journal of European Public Policy, 5/4: 539 – 560. Pierson, P. (2000) ‘Path dependency, increasing returns, and the study of politics’, American Political Science Reveiw, 94: 1 (March). Pierson, P. (red.) (2001) The New Politics of the Welfare State, Oxford, Oxford University Press. Plantenga, J. (2006) Welvaart als Opdracht: Over arbeidsparticipatie, levenslopen en sociale zekerheid, Utrecht: Universiteit Utrecht. Pontussen, J. (2005) Inequality and Prosperity: Social Europe versus Liberal America, Ithaca NY: Cornell University Press. Rawls, J. (1971) A Theory of Justice, Cambridge, Ma.: Harvard University Press. Rinnooy-Kan, A. (2007) ‘Naar een nieuwe sociale investeringsagenda’, blz. 11-18 in Naar een nieuwe sociale investeringsagenda. De toekomst van de Nederlandse Verzorgingsstaat, Den Haag: SER/ WRR.

65 Scharpf, F.W. (1991) Crisis and Choice in European Social Democracy, Ithaca: Cornell University Press. Scharpf, F.W. (1999) Governing in Europe : Effective and Democratic?, Oxford: Oxford University Press. Scharpf, F. W. (2000) Economic Changes, Vulnerabilities, and Institutional Capabilities, in F. W. Scharpf and V. A. Schmidt (red.) Welfare and Work in the Open Economy. Volume I: From Vulnerability to Competitiveness, Oxford: Oxford University Press. Scharpf, F.W./Schmidt, V.A. (red.) (2000) Welfare and Work in the Open Economy, 2 Volumes, Oxford, Oxford University Press. Schmid, G. (2006) ‘Social Risk Management through Transitional Labour Markets’, SocioEconomic Review, vol. 4, 1: 1-34. Schmid, G. en B. Gazier (red.) (2002) The Dynamics of Full Employment. Social Integration through Transitional Labour Markets, Cheltenham: Edward Elgar. Schmidt, V. (2000) Values and Discourse in the Politics of Adjustment, blz. 229-309 in F. Scharpf en V. Schmidt (red.), Welfare and Work in the Open Economy. Diverse Responses to Common Challenges, vol.2. Oxford: Oxford University Press. Sen, A. (1997) Inequality Re-examined, New York: Russel Sage Foundation. Sen, A. (2001) Development as Freedom, New York: Alfred Knopf. Sociaal Economische Raad/Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007) Naar een nieuwe sociale investeringsagenda. De toekomst van de Nederlandse verzorgingsstaat, Den Haag: SER/ WRR. Streeck, W. and K. Thelen (2005) (eds.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford: Oxford University Press. Streeck, W. en K. Thelen (2005) ‘Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies’, in W. Streeck en K. Thelen (2005) (red.), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford: Oxford University. Supiot, (2001) Beyond Employment. Changes in Work and the Future of Labour Law in Europe; Oxford: Oxford University Press. Swank, D. (2002) Global Capital, Political Institutions, and Policy Change in Developed Welfare States, Cambridge: Cambridge University Press. Taylor-Gooby, P. (red.) (2001) New Risks, New Welfare; The Transformation of the European Welfare State, Oxford: Oxford University Press. Thelen, K. A. (2002) ‘How Institutions Evolve: Insights from Comparative-Historical Analysis’, in J. Mahoney en D. Reuschemeyer (red.) Comparative Historical Analysis in the Social Sciences, Cambridge: Cambridge University Press. Thoenes, P. (red.) De Crisis als uitdaging: opstellen over heden en toekomst van de verzorgingsstaat, Amsterdam: Cobra.

66 Vandenbroucke, F. (2007) ‘Hoog niveau of eerlijke verdeling’ blz. 19-69 in Naar een nieuwe sociale investeringsagenda. De toekomst van de Nederlandse Verzorgingsstaat, Den Haag: SER/ WRR. Veen, R. van der (1995) ‘De wankele verzorgingsstaat: een vergelijkende analyse van verzorgingsstaten in het licht van internationaliseringsprocessen’, blz. 59-88 in G. Engbersen, A.C. Hemerijck en W. Bakker (red.) Zorgen in het Europese Huis: Verkenningen over de Grenzen van Nationale Verzorgingsstaten, Amsterdam: Boom. Visser, J. en A. Hemerijck (1997) A Dutch Miracle: Job Growth, Welfare Reform and Corporatism in the Netherlands, Amsterdam: Amsterdam University Press. Wallace, W. (2005) ‘A Treaty Too Far’, in The World Today, vol. 61, 7: 5-7, London: Chatham House. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2006) De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden, Rapporten aan de regering no. 76, Amsterdam: Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2007) Investeren in werkzekerheid, Rapporten aan de regering no. 77, Amsterdam: Amsterdam University Press. Wilensky, H. (1975) The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. Berkeley CA: University of California Press. Wilensky, H. (2002) Rich Democracies: Political Economy, Public Policy, and Performance, Berkeley CA: University of California Press.

67 Noten

1

De landen uit Centraal- en Oost-Europa die sinds mei 2004 lid zijn van de Europese Unie nemen een aparte plaats in de vergelijkende analyse van de Europese verzorgingsstaat. Deze landen hebben in de afgelopen 65 jaar twee radicale systeemtransformaties ondergaan. Eerst de transformatie van een kapitalistische naar een staatssocialistische politieke economie in de jaren veertig, en vervolgens de weg terug, van het staatssocialisme naar de democratische verzorgingsstaat na de val van de Berlijnse muur in 1989. De ontwikkelingen in het afgelopen decennium, waaronder de beleidsbeïnvloeding door de Wereldbank en de Europese Unie, hebben de verwachting gewekt dat ook hier meer hybride stelsels het voorland zijn. Een dergelijk intensieve dynamiek maakt het moeilijk om de zich nog sterk ontwikkelende verzorgingsstaatsystemen in Midden- en Oost-Europa trefzeker te typeren aan de hand van een samenhangende set van onderling verbonden arrangementen van sociaal economisch beleid. We beperken ons in dit hoofdstuk dan ook tot een analyse van Nederland in relatie tot de EU-15.

2

Wanneer de gegevens ‘per regime’ worden weergegeven, dan betekent dit dat het land dat het meest typerend is voor het regime waarin het zich bevindt is weergegeven. Voor Scandinavië is dat Zweden, voor Continentale landen is dat Duitsland, voor Mediterrane landen Italië en het Verenigd Koninkrijk wordt gebruikt om de Angelsaksische staten weer te geven. Er worden dus geen gemiddeldes gebruikt.