Kernwaarden in Openbaar Bestuur en Bedrijfsleven
Een overzicht van de meest genoemde organisatiewaarden in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur, gedragscodes en onderzoek1 De aandacht voor de normatieve en ethische aspecten van besturen en organiseren is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. Één van de onderwerpen die steeds meer aandacht krijgt is de mate waarin de normen en waarden van overheidsorganisaties en bedrijven verschillen en de vraag of dit verschil niet steeds geringer wordt, ten gevolge van ontwikkelingen als de bedrijfsmatige overheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen. De discussie hierover wordt gekenmerkt door een normatieve, soms zelfs sterk ideologische, invalshoek: auteurs behandelen de vraag wat de overheid en het bedrijfsleven (niet) zijn of (niet) zouden moeten zijn dwars door elkaar heen. Empirische bijdragen zijn schaars. Om een begin te maken met het creëren van een empirisch kennispotentieel, wordt in dit artikel getracht de ‘state of the art’ weer te geven van onderzoek naar waarden in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur. Dit overzicht leidt tot de constructie van een publiekprivaat waardepanorama, dat tevens kan dienen als instrument voor vergelijkend empirisch onderzoek. Inleiding: waarden in openbaar bestuur en bedrijfsleven Waarden zijn het afgelopen decennium een kernthema geworden binnen de diverse bestuurs-, bedrijfs- en organisatiewetenschappen, en nemen een centrale positie in binnen recente debatten over integriteit in de publieke sector (Huberts 2003, 2005), bedrijfsethiek (Van Luijk 2000) en maatschappelijk verantwoord ondernemen (SER 2000; Ten Kate 2004). Ook de maatschappelijke aandacht voor normen en waarden, geëntameerd door Fortuyn en de kabinetten Balkenende, heeft de wetenschappelijke aandacht voor dit thema versterkt en, naast de nodige verwarrende debatten, ook geresulteerd in diverse wetenschappelijke verkenningen door onder andere de WRR (Van der Wal & Vermeulen 2005). Aandacht voor het specifieke belang van waarden binnen de Bestuurskunde is echter niet alleen iets van de laatste jaren. Waldo (1948) meende al dat ethiek en waarden de kern van de bestuurskunde en bestuurspraktijk zouden moeten zijn; Fredrickson (1996: 32) stelt dat “who studies administration studies values and who practices administration practices the allocation of values. Values are the soul of Public Administration”. Van Wart (1998: 319) benadrukt ook het belang van waarden voor de bestuurspraktijk wanneer hij schrijft dat “the art of values management has already become the leading skill necessary for managers and leaders of public sector organizations”. Een interessante vraag is vervolgens of dit exclusieve toe-eigenen van waarden door bestuurskundigen terecht is. Ook in het bedrijfsleven en binnen de bedrijfskunde is een sterk toenemende aandacht te zien voor normatieve kwesties; ethiek, integriteit, maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO), business codes en corporate values. Er zijn echter verschillen tussen beide sectoren met betrekking tot toepassing en interpretatie; ‘winstgevendheid’ en ‘ondernemerschap’ zijn immers ook waarden, en worden als zodanig al heel lang van belang geacht als leidende marktprincipes, maar roepen kennelijk niet dezelfde associatie op als de sterk morele waarden, zoals ‘rechtvaardigheid’, ‘gelijkheid’ en ‘eerlijkheid’ die het politiekmaatschappelijke debat domineren. Het is dus niet zonder meer mogelijk te stellen dat het bedrijfsleven ‘minder aan waarden doet’ dan het openbaar bestuur; het gaat (deels) simpelweg over andere waarden in een andere context. De discussie wordt verder gecompliceerd en gepolariseerd door nationale en internationale debatten over de ‘ondernemende’ of ‘bedrijfsmatige’ overheid (vgl. Hood 1991; Noordegraaf 1999a, 1999b; Osborne & Gaebler 1992; Pollitt & Bouckaert 2000; Smit & Van Thiel 2002), die in toenemende mate bedrijfsmatige principes en instrumenten adopteert, en zich ook een steeds bedrijfsmatiger discours eigen heeft gemaakt, waarin alles lijkt te draaien om ‘innovativiteit’, ‘effectiviteit’, ‘meetbaarheid’ en ‘prestaties’. Daarnaast lijkt in de private sector een tegengestelde beweging gaande; onder de noemer van het eerder genoemde containerbegrip MVO heeft een heroriëntatie van veel grotere bedrijven plaatsgevonden op hun maatschappelijke rol. Zij lijken op een volwassen manier invulling te willen geven aan hun rol als corporate citizen, zijn massaal aan de gang met dialogen met medestanders èn tegenstanders, en beroepen zich in hun gedrag in toenemende mate
1
op traditioneel publieke waarden als ‘empathie’, ‘verantwoordingsbereidheid’, ‘duurzaamheid’ en ‘sociale rechtvaardigheid’ (vgl. Kaptein & Wempe 2002: 237-246). In dit artikel wordt op basis van een omvangrijk literatuuronderzoek bekeken wat de huidige stand van zaken is in het onderzoek naar waarden. Eerst wordt nader ingegaan op de vele gezichten van het concept waarde en de niveaus waarop waarden betrekking hebben. Vervolgens worden kort de klassieke publieke en private moraal geschetst en wordt beargumenteerd dat de traditionele (normatieve) scheiding in de praktijk steeds minder goed te handhaven is. Daarna worden achtereenvolgens de belangrijkste waarden voor de publieke en de private sector gepresenteerd, gedestilleerd uit recente bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur, gedragscodes, overheidsdocumenten en aanvullend empirisch onderzoek. In de afsluitende sectie worden de publieke en private waardeset geïntegreerd, zodat een publiek-privaat waardepanorama ontstaat, dat naast een state-of-the-art van het onderzoek naar waarden in organisaties ook kan worden beschouwd als een instrument voor comparatief empirisch onderzoek. Wat zijn waarden en wat is hun betekenis? In debatten over waarden leidt alleen al het gebruik van dit kernconcept tot veel verwarring. Deze “values literature confusion” (Agle & Caldwell 1999: 327-328) is het resultaat van het constante gebruik van verschillende instrumenten en betekenissen, waardoor het onmogelijk lijkt een om een cumulatief en coherent kennispotentieel te ontwikkelen. In veel studies naar waarden ontbreekt bovendien überhaupt een adequate definitie (Schreurs 2003; Vermeulen 2003). Om niet verder bij te dragen aan deze verwarring wordt hier even stil gestaan bij het begrip ‘waarde’, vanuit het besef dat definiëring van een omstreden begrip per definitie een arbitrair karakter kent. Een gevaar dat in discussies over waarden altijd op de loer ligt, is ‘reïficatie’ (het beschouwen of behandelen van een abstractie alsof hier aan concrete of materiele kenmerken kunnen worden toegekend). Hoe vaak hoor je politici niet spreken over het ‘verdwijnen van waarden en normen’? Als we er, met vele sociologen, psychologen en filosofen (Beyer 1981; Kluckhohn 1951; Rokeach 1973) vanuit gaan dat waarden bewust en onderbewust sturing geven aan al ons gedrag, zouden zij nooit kunnen verdwijnen. Dat zou immers betekenen dat niemand meer zou kunnen handelen! Concrete waardebegrippen zoals ‘eerlijkheid’ of ‘collegialiteit’ zijn derhalve ook geen op zich zelf staande entiteiten, zij krijgen betekenis in een bepaalde context, door middel van een manifestatie (zoals verbale of non-verbale uitingen van collegialiteit, of door het belang dat wordt gehecht aan het immer spreken van de waarheid). Dit geeft het ‘nominale karakter’ van waarden weer. Individuele waarden zijn eigenlijk taalafspraken en dat betekent dat hun betekenis niet wordt afgeleid van de essentie van het concept, maar van de manier waarop het concept wordt gebruikt (Karssing 2002). Waarden zijn dus te beschouwen als intrinsieke waardeoordelen en daarmee als concepties van een bepaalde eindsituatie of een bepaald gedragsideaal. Wanneer iemand veel waarde hecht aan ‘eerlijkheid’, dan heeft diegene een bepaald beeld van wat eerlijkheid voor hem of haar betekent en hoe hij of zij daar in gedrag uiting aan zou kunnen geven. Waarden worden hier derhalve gedefinieerd als ‘voorstellingen van het goede; principes die een gewicht hebben wanneer er beslissingen worden genomen’. Het is van belang het verschil met normen te benadrukken; waar waarden ‘openen’ en ruimte geven, zijn normen juist beperkend en regulerend. Normen betreffen ‘handelingsvoorschriften die een duidelijke grens stellen aan wat in een bepaalde situatie mag en moet.’ Integriteit wordt hier niet als één specifieke waarde beschouwt (te vergelijken met ‘onkreukbaarheid’), maar als overkoepelend begrip. Je bent integer als je gedrag ‘overeenkomt met de geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende spelregels’.2 Om zo open mogelijk het onderzoek in te gaan, wordt geen expliciet onderscheid gemaakt tussen verschillende typen waarden, zoals intrinsieke of extrinsieke waarden (Rokeach 1973), of waarden met een meer of minder moreel of ‘ethisch’ karakter (Kernaghan 2000; 2003). Wel wordt uiteraard onderschreven dat waarden op verschillende niveaus betrekking kunnen hebben. Dit onderzoek richt zich op wat in de literatuur organizational values worden genoemd, het beste te vertalen met organisatiewaarden. Als is ook dit onderscheid enigszins artificieel, het mag duidelijk zijn dat deze studie zich niet richt op waarden die alleen individu (persoonlijke waarden) of samenleving (publieke of sociale waarden) betreffen. Het gaat erom wat voor overheidsorganisaties en ondernemingen het meest van belang is.
2
Publieke vs. private moraal Zoals in de introductie reeds werd geconstateerd, roepen begrippen als ethiek, integriteit en waarden binnen het openbaar bestuur andere associaties op dan binnen het bedrijfsleven. Al zou het unfair zijn het bedrijfsleven te beschuldigen van een opportunistische moraal, waarbij aandacht voor morele aspecten van het ondernemen geheel en alleen worden ingegeven door zorgen over reputatie en aandeelhouderswaarde, er zijn van oudsher toch belangrijke verschillen met het openbaar bestuur. Traditioneel is dit de discussie over staat en markt, over marktorganisaties en taakorganisaties. Bedrijven kunnen zich richten op specifieke groepen belanghebbenden of stakeholders, terwijl overheden er in de regel voor iedereen op dezelfde manier moeten zijn onder de noemer van het ‘algemeen belang’ (al bestaan er uiteraard gespecificeerde uitvoeringsorganisaties en regionale overheden die een specifiek publiek dienen). Nu is een dergelijk statisch publiek-privaat onderscheid al langer omstreden en aan veranderende inzichten onderhevig (zie bijv. Rutgers 2003), maar het onderscheid is om meerdere redenen steeds minder goed houdbaar. Hybridisering: veel overheidsorganisaties zijn geprivatiseerd en (gedeeltelijk) verzelfstandigd, er zijn allerlei typen organisaties ontstaan met een mix van publieke en private taken en toezichthouders op verschillende niveaus. Bozeman (1987: xi) karakteriseerde deze nieuwe organisationele werkelijkheid eind jaren tachtig reeds met de term “sector blurring”. Uit onderzoek blijkt dat het aantal hybride en semi-publieke organisaties sindsdien in Nederland alleen maar verder is toegenomen (Leeuw 1997: 1, in: Van der Wal 2005: 16). Deze hybridisering van organisaties heeft ook een zekere morele hybridisering tot gevolg gehad; onduidelijkheid en onzekerheid over de juiste mores voor het eigen functioneren (vgl. Van der Wal 2005). Bovens (1996) heeft in dit verband gesproken van ‘institutionele onzekerheid’. NPM: vrijwel simultaan aan bovengenoemde ontwikkeling heeft zich de opkomst van de zogeheten “New Public Management” (NPM) filosofie voltrokken. NPM (Hood 1991), en aanverwante stromingen en benamingen als “reinventing government” (Osborne & Gaebler 1992), “managerialism” (Pollitt 1993) of “performance oriented organizational management” (Pollit & Bouckaert 2000) behelzen het adopteren van bedrijfsmatige principes en technieken door overheidsorganisaties en ambtenaren. In NRC bijlage M van december 2004 (p. 22) worden de gevolgen van de omhelzing van de NPM ideologie treffend geschetst ‘er wordt tegenwoordig gesproken van het concern overheid; topambtenaren heten ‘overheidsmanagers’. En naar het voorbeeld van het bedrijfsleven zijn ze nu vooral bezig met het beheren van processen. Oude ambtelijke deugden – neutraliteit, continuïteit, precisie, nederigheid - worden verdrongen door klassiek gedrag uit de wereld van het geld verdienen: mobiliteit, flexibiliteit, lef en een toenemende zucht naar zelfontplooiing’.3 Eveneens illustratief voor de daadwerkelijke internalisering van de NPM ideologie door het openbaar bestuur is de studie van Hertogh (2000) waaruit bleek dat bedrijfsmatig opereren de meest genoemde taakomschrijving was in gemeentelijke vacatures in 1998. In 1980 was deze omschrijving nog geheel afwezig. Diverse auteurs hebben gewezen op de integriteitsrisico’s die het bedrijfsmatig opereren door overheidsorganisaties met zich mee kunnen brengen (zie bijvoorbeeld Bovens 1996; Frederickson 1993; 2005; Jacobs 1992; Lane 1994). De mix van bedrijfsmatige en publieke waarden kan in de praktijk tot verschillende problemen leiden, stellen Smit & van Thiel (2002: 230) iets explicieter. MVO: in het bedrijfsleven zien we toenemende aandacht voor publieke verantwoordingsverplichtingen en denken veel grotere bedrijven op vele niveaus na over de grenzen van hun publieke verantwoordelijkheid. Onder de noemer ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’ (MVO), of “Corporate Sociale Responsibility” (CSR) (Caroll 1999; McWilliams & Siegel 2001) in het internationale debat, is een bonte trits van sociale, duurzame en charitatieve activiteiten van bedrijven ontstaan, waarbij de leidende gedachte is dat de verantwoordelijkheden van een bedrijf verder reiken dan strikt economische en juridische verantwoordelijkheden: een onderneming is ook in moreel opzicht verantwoordelijk en aanspreekbaar (Kaptein & Wempe 2002; Wempe 1998). Ook dit is niet in alle opzichten positief; al juichen veel mensen na alle schandalen een verhoogd moreel besef van bedrijven toe, het door elkaar heen lopen van publieke en private identiteiten leidt tot ingewikkelde ethische vragen, aldus Schultz (2004: 292). Deze drie ontwikkelingen vergroten de kans op vermenging van de traditioneel gescheiden waardesystemen of ‘morele syndromen’ (Jacobs 1992). MVO wordt immers gekarakteriseerd door traditionele overheidswaarden zoals ‘duurzaamheid’, ‘sociale verantwoordelijkheid’, en specifiek aan
3
integriteit gerelateerde waarden als ‘empathie’, ‘solidariteit’, ‘betrouwbaarheid’ en ‘fatsoenlijkheid’ (Kaptein & Wempe 2002: 237-246). NPM wordt gekarakteriseerd door “managerialism” (Pollit 1993: 2-3) en traditionele bedrijfsmatige waarden zoals ‘efficiency’, ‘effectiviteit’, ‘innovatie’ en ‘winst(gevendheid)’ (Lane 1994: 195). Vergelijkend onderzoek Deze ontwikkelingen vergroten de relevantie van een studie naar waarden en leiden tot een aantal interessante vragen. Is het nog wel mogelijk en relevant om onderscheid te maken tussen een waardepatroon voor de publieke en de private sector? Is er sprake van een vermenging of zelfs convergentie tussen beide waardesets? En als dat het geval is, is dit dan een onwenselijke ontwikkeling? Het is in dit onderzoek vooral interessant om te bekijken in hoeverre de literatuur een weerspiegeling is van traditionele denkbeelden over waarden, of juist al grotendeels beïnvloed is door bovenstaande ontwikkelingen. Opvallend genoeg is het comparatieve onderzoek naar morele verschillen en overeenkomsten tussen publieke en private organisaties schaars; traditioneel was empirisch onderzoek vaak gericht op functionele en technische verschillen, in organisatiestructuur (Rainey & Bozeman 2000; Perry & Rainey 1988; Ross 1988; Scott & Falcone 1998) of management (Allison 1992; Noordegraaf & Abma 2003; Noordegraaf & Stewart 2000). Studies waarin de moraliteiten of de waarden van bestuur en bedrijf worden vergeleken zijn vaak van zeer normatieve, of zelfs ideologische, aard. Discussies over wat de overheid (niet) is en (niet) zou moeten zijn lopen dan dwars door elkaar heen, en argumenten worden gekleurd door vanuit een bepaalde traditie ingenomen posities (vgl. Noordegraaf & Abma 2003: 857). Het blijkt lastig dit patroon te doorbreken, al zijn door diverse auteurs (zie bijv. Noordegraaf & Teeuw 2000) voorstellen gedaan deze discussie anders in te kleuren. Uitzonderingen op de regel betreffen studies naar de verschillen in “ethical climate” (Solomon 1986; Wittmer & Coursey 1996) of “ethical management” (Berman & West 1994). Posner & Schmidt (1996) onderzochten wel verschillen en overeenkomsten in waardeoriëntaties, maar zijn terughoudend met het toewijzen van de geconstateerde verschillen aan organisationele factoren; ook individuele verschillen kunnen de verschillen verklaren. Er bestaat dus een hiaat in vergelijkend onderzoek naar publieke en private organisatiewaarden. Waarden in het openbaar bestuur: literatuur, gedragscodes en onderzoek De basis voor deze studie is een omvangrijk literatuuronderzoek naar waarden, waarin de nadruk lag op organisatiewaarden, die relevant zijn voor publieke organisaties en haar medewerkers (Vermeulen 2003). Zeven recente boeken over ethiek en waarden in de publieke sector (Cooper 1998, 2001; Heidenheimer, Johnston & Levine 1989; Lawton 1998; Sampford & Preston 1998; Van Wart 1998; Williams & Doig 2000) werden bestudeerd, evenals 46 recente nummers van twee prominente tijdschriften (Public Integrity, jaargangen 1999-2003 en Public Administration Review, jaargangen 1999-2002), vier overheidsrapporten over waarden4 en vijf gedragscodes van nationale en internationale overheidsinstellingen5. Uit dit onderzoek kwamen niet minder dan 538 waardebegrippen naar voren, waarvan er een groot aantal gerelateerd in betekenis zijn. Met behulp van een zoekprotocol, een clustermethode en vijftien variabelen om het belang, de relevantie en de karakteristieken van de waarden te bepalen, zijn uiteindelijk vanuit een top 30 de dertien meest relevante waarden gedestilleerd. In tabel 1 zijn de 13 meest relevante waarden en de in het onderzoek gehanteerde definities te zien. Tabel 1 hier Deze publieke waardeset is in een paar opzichten opvallend, ‘Moed’, een traditionele bedrijfsmatige waarde, vinden we terug tussen de dertien meest relevante waarden, terwijl ‘rechtmatigheid’ als cruciale overheidswaarde ontbreekt. Men kan zich dus afvragen of de relatief recente literatuur die is bestudeerd reeds is geïnfecteerd door “managerialism” (Pollit 1993) en NPM ontwikkelingen. Beck Jørgensen en Bozeman (2006: in press) komen tot gelijke bevindingen in hun studie naar publieke waarden. Zij stellen dat een groot deel van de literatuur erg van deze tijd is. “To be more exact, this means that some of it praises reforms such as New Public Management (NPM) and Reinventing Government and some of it - as a reaction - praises the old virtues of classic
4
administration or, alternatively, launches new progressive models such as New Public Governance or New Public Service”. Ook is meteen duidelijk te zien dat binnen de set van 13 publieke organisatiewaarden een verdere verdeling naar verschillende subniveaus mogelijk is. Zo zijn meer extern, maatschappelijk gerichte waarden (‘(mede)menselijkheid’, ‘sociale rechtvaardigheid’, ‘betrouwbaarheid’) te onderscheiden, naast waarden die duidelijk op de organisatie en de professie betrekking hebben (‘onpartijdigheid’, ‘gehoorzaamheid’, ‘deskundigheid’, ‘doelmatigheid’). De waardeset lijkt eerder een valide representatie van prominente waarden in recente bestuurskundige literatuur, dan een valide representatie van relevante publieke sector waarden. Dit heeft te maken met de overrepresentatie van theoretische materiaal ten opzichte van het empirische materiaal dat is bestudeerd (surveys, interviews, gedragscodes). Het is derhalve interessant om te bekijken wat ambtenaren en bestuurders zelf als meest belangrijke waarden voor hun functioneren beschouwen. Onderzoeksbureau Ethicon (2003) van de Erasmus Universiteit deed in 2003 inventariserend onderzoek naar de gedragscodes van ca. 60 Nederlandse overheidsinstellingen. In tabel 2 zijn de dertien meest genoemde waarden te zien. Tabel 2 hier Integriteit is, als sleutelwoord in de discussie over gedragscodes, weinig verrassend de meest voorkomende kernwaarde in gedragscodes (98%). Verder valt op dat vooral organisationele en professionele waarden worden genoemd; democratische, maatschappelijke waarden als ‘sociale rechtvaardigheid’ of ‘sociale gelijkheid’ komen niet in de gedragscodes voor. Wellicht heeft dit te maken met het feit dat organisationele en professionele waarden dichterbij de dagelijkse werkzaamheden van medewerkers en leidinggevenden liggen. De eerstgenoemde waarden zijn breder en daardoor vaak te abstract voor overheidsfunctionarissen. Bijna de helft van de dertien waarden is identiek: ‘integriteit’, ‘eerlijkheid’, ‘betrouwbaarheid’, ‘transparantie’ en ‘verantwoordelijkheid’. Een aantal paren en combinaties vertonen sterke overeenkomst: ‘functionaliteit’, ‘professionaliteit’ en ‘zorgvuldigheid’ (gedragscode) en ‘deskundigheid’ (literatuur), evenals ‘dienstbaarheid’ (gedragscode) en ‘gehoorzaamheid’ (literatuur). Hetzelfde geldt voor ‘onafhankelijkheid’ en ‘terughoudendheid’ (gedragscode) en ‘onpartijdigheid’ (literatuur). Het merendeel van de waarden uit de literatuur is dus in de praktijk terug te vinden en omgekeerd. De overgebleven waarden vertonen minder sterke overeenkomsten, al zijn er wel verschillen. De waarden ‘(mede)menselijkheid’ en ‘sociale rechtvaardigheid’ (literatuur) hebben een maatschappelijk en algemeen karakter. Deze gemeenschappelijke waarden komen niet expliciet in de onderzochte gedragscodes voor. ‘Moed’, ‘doelmatigheid’ en ‘verantwoordingsbereidheid’ zijn, zoals eerder gezegd, tot op zekere hoogte waarden met een meer bedrijfsmatig karakter. Ze worden overigens in de bestuurskundige literatuur steeds vaker genoemd, maar zijn niet altijd in gedragscodes opgenomen. Onduidelijk is waarom dat zo is. Het zou kunnen zijn dat de waarden in de literatuur genoemd meer aan invloeden van wetenschappelijke inzichten en discussies onderhevig zijn dan waarden in codes, die tot doel hebben het ethos van de publieke sector te karakteriseren. In Het Morele Gezicht van de Overheid is door Van den Heuvel, Huberts en Verberk (2002) voor het eerst in Nederland systematisch empirisch onderzoek verricht naar de integriteitsopvattingen en waardeoriëntaties van ambtenaren en politici, na eerder soortgelijk onderzoek in de Verenigde Staten (Bowman 1990; Bowman & Williams 1997) en het Verenigd Koninkrijk (Lawton 1998). De 678 respondenten zijn landelijke en lokale ambtenaren en politici, leidinggevenden en uitvoerenden, en werkzaam in diverse beleidssectoren. Het algemene beeld is te zien in tabel 3; analyses per subgroep zijn hier buiten beschouwing gelaten. Tabel 3 hier Om de vergelijking met het bedrijfsleven, waar geen gekozen functionarissen werken, zuiver te houden, worden alleen de ambtelijke waardeoriëntaties kort behandeld. ‘Deskundigheid’ wordt door veel ambtenaren als zeer belangrijk voor het eigen functioneren beschouwd, op enige afstand gevolgd
5
door ‘eerlijkheid’, ‘doelmatigheid’, ‘rechtmatigheid’ en ‘dienstbaarheid’. Er lijkt dus sprake van een vrij klassieke ‘Weberiaanse’ waardeoriëntatie ( ‘doelmatigheid’ wordt door de auteurs weliswaar als NPM waarde gekarakteriseerd, maar werd door Weber ook al genoemd als cruciale eigenschap van de bureaucratisch ingerichte organisatie), waarbinnen bijvoorbeeld ‘profijtelijkheid’ zeer lage scores krijgt toebedeeld. Uit de gepresenteerde literatuurstudie, het onderzoek naar gedragscodes en empirisch onderzoek onder ambtenaren komt een redelijk eensluidend, soms ideaaltypisch beeld naar voren van het waardepatroon van de hedendaagse ambtenaar. Zo ontbreekt ‘deskundigheid’ in de gedragscodes, maar deze waarde wordt enigszins waargenomen door ‘onafhankelijk’ en ‘professionaliteit’. Het klassieke Weberiaanse ‘gehoorzaamheid’ vinden we terug in de literatuur, maar lijkt geen rol van betekenis meer te spelen in de praktijk, althans niet in woord. In de volgende sectie wordt gekeken wat de meest prominente waarden zijn in de bedrijfskundige literatuur en gedragscodes van multinationals. Waarden in het bedrijfsleven: literatuur, gedragscodes en onderzoek De basis voor deze studie is een omvangrijk literatuuronderzoek naar prominente waarden in de private sector (Haarhuis 2004). Elf recente en minder recente boeken (Bird 1996; Boatright, 2000; Bok 1978; Bowie 1992; Donaldson & Dunfee 1999; Gauthier 1986; Nash 1990; Kimman 1991; Montefiore & Vines 1999; Quinn & Davies 1999; Wempe & Nelis 1991) werden bestudeerd, evenals 25 recente nummers van drie relevante tijdschriften (Journal of Business Ethics, jaargangen 19992001, Business Ethics Quarterly, 2000-2001 and Business and Society, 2001 (volume 40, issue 1)) en het onderzoek naar gedragscodes van Kaptein (2004), dat apart wordt gepresenteerd in tabel 5. Ook hieruit kwamen een groot aantal waarden naar voren (210, behorend tot 142 verschillende typen). Nadat de definitieve set van 13 waarden uit de literatuur was gedestilleerd, met behulp van een zoekprotocol een clusteringsysteem, heeft aanvullend empirisch onderzoek plaatsgevonden. In een survey zijn deze waarden samengevoegd met 7 publieke waarden en voorgelegd aan 58 managers uit het bedrijfsleven. De survey toonde aan dat de set met private waarden significant meer van belang werd geacht dan de waarden voor de publieke sector. Dit aanvullende onderzoek vergroot enigszins de validiteit van de uitkomsten van de literatuurstudie. In tabel 4 zijn de 13 meest relevante waarden uit het onderzoek te zien; er is geen gebruik gemaakt van specifieke definities. Tabel 4 hier Ook deze waardeset heeft enkele opvallende kenmerken. ‘Winstgevendheid’, volgens neoklassieke economen en multinationals zoals Shell nog steeds de belangrijkste bedrijfsmatige waarde (zie www.shell.com), prijkt bijvoorbeeld op de tiende plaats, terwijl ‘sociale verantwoordelijkheid’ op de tweede plek staat. Dit is enigszins evident als in ogenschouw wordt genomen dat de bestudeerde literatuur met name bedrijfsethische literatuur betreft, en nauwelijks standaard bedrijfskundige literatuur, waarin ook weinig over waarden wordt gesproken. De set in tabel 4 lijkt dan ook wederom een adequate representatie prominente waarden in (recente) bedrijfsethische literatuur dan een valide representatie van prominente private sector waarden in de praktijk. Dit heeft wederom te maken met de overrepresentatie van het theoretische materiaal ten opzichte van empirische materiaal dat is bestudeerd (surveys, interviews, gedragscodes). Het is derhalve interessant om te bekijken wat managers in het bedrijfsleven zelf als meest belangrijke waarden voor hun functioneren beschouwen. Kaptein (2004) deed onderzoek naar de waarden in gedragscodes van de 200 grootste multinationals (ruim de helft was in het bezit van een code). In tabel 5 zijn de vijftien meest genoemde kernwaarden te zien. De lijst met waarden heeft een wat gefragmenteerd karakter, hetgeen waarschijnlijk te maken heeft met de grote culturele verschillen tussen de bestudeerde bedrijven. Kaptein (2004: 22) stelt dat ‘’the core values cited in the codes diverge strongly. American codes make comparatively less mention of values than do European codes. ‘Humility’, ‘harmony’, ‘dedication’, ‘innovation’, ‘creativity’ and ‘team spirit’ are largely found in business codes of Asian origin. ‘Innovation’ and ‘creativity’, for example, are respectively mentioned 73% and 46% more in Asian codes than in American and European codes. By contrast, the value ‘responsibility/conscientiousness’ can be found just as often in American (30%) as in Asian (35%) and European codes (33%). Noteworthy is that the value [of] ‘effectiveness’ is seldom mentioned explicitly’’.
6
Wanneer we de waarden in tabel 5 vergelijken met die uit het literatuuronderzoek (tabel 4), zijn een behoorlijk aantal overeenkomsten zichtbaar. Sterk morele en ‘MVO gerelateerde’ waarden vinden we eerder terug in de literatuur dan in de gedragscodes, die worden gekenmerkt door waarden met een duidelijk organisationeel en professioneel karakter. Een zelfde constatering als bij de publieke waardesets. Het relatief omvangrijke (Amerikaanse) empirische onderzoek naar waarden in het bedrijfsleven (Hemingway & Maclagan 2004; Jurkiewicz & Giacalone 2004; Watson e.a. 2004), wordt hier buiten beschouwing gelaten omdat de concepten die in dergelijke studies worden gebruikt vaak niet vergelijkbaar zijn met de hier gebruikte concepten en waardebegrippen. Tabel 5 hier Kernwaarden in de publieke en private sector: verschillen en overeenkomsten Gezien de aard van dit artikel, een state of the art van onderzoek naar waarden in de bestuursen bedrijfswetenschappen, is de definitieve vergelijking van de publieke en private kernwaarden gebaseerd op het grootscheepse literatuuronderzoek, zoals gepresenteerd in tabel 1 en 3. Het onderzoek naar gedragscodes en het empirische onderzoek onder ambtenaren en managers wordt niet als zodanig bij de vergelijking betrokken, maar deze onderzoeken zijn wel onderdeel geweest van het literatuuronderzoek. Alvorens de vergelijking te maken, moet nogmaals benadrukt worden dat in publieke en private settings verschillende betekenissen aan dezelfde waarden worden toegekend (zie voetnoot 2). Dat gezegd hebbende, kan een vijftal gedeelde organisatiewaarden, of common core organizational values, worden onderscheiden: ‘eerlijkheid’, ‘verantwoordingsbereidheid’, ‘deskundigheid’, ‘betrouwbaarheid’ en ‘(sociale) verantwoordelijkheid’. De overige 16 waarden kunnen als meer of minder publiek of privaat worden beschouwd. Door hun positie in het bredere waardekader in ogenschouw te nemen en te vergelijken met de dertig meest relevante waarden uit de bestuurskundige literatuur, kan worden gedetermineerd in hoeverre zij een ‘meer publiek’ of ‘meer privaat’ karakter bezitten. De centrale bedrijfsmatige waarden ‘profijtelijkheid’, ‘collegialiteit’, ‘innovativiteit’, ‘zelfverwezenlijking’ en ‘effectiviteit’ zijn absent in de 13 meest belangrijke waarden voor het openbaar bestuur, maar aanwezig in de top dertig. Derhalve worden zij gekarakteriseerd als bedrijfsmatige waarden, die tot op zekere hoogte gedeelde organisatiewaarden zijn, en gevisualiseerd als gedeelde organisatiewaarden aan de private kant van het spectrum (in de volgorde zoals zij in de genoemde top dertig staan). Om verwarring te vermijden, moet tot slot worden vermeldt dat ‘moed’ onderin de publieke waardeset in tabel 1 staat en derhalve verder van de publieke pool af staat dan ‘(mede)menselijkheid’; dat betekent in dit geval dus niet dat ‘moed’ kan worden beschouwd als een waarde met meer bedrijfsmatige karakteristieken. Deze manier van redeneren en afwegen stelt ons in staat om op basis van recente literatuur en empirisch onderzoek, een eerste ‘publiek-privaat waarde continuüm’ te schetsen (figuur 1), met common core organizational values in het midden en centrale waarden voor de overheid en het bedrijfsleven aan de beide uiteinden. Figuur 1 hier Beperkingen en vervolgonderzoek Bovenstaand waardepanorama is een eerste op onderzoek gebaseerde onderverdeling van het oprganisationele waardespectrum. Uiteraard zijn het onderzoek, en de lijst met waarden, verre van uitputtend, en blijven ze tot op zekere hoogte arbitrair. Zo blijft het bijvoorbeeld de vraag of deze 21 waarden, ondanks dat ze een organisatiegerelateerd karakter kennen, wel allemaal op een zelfde niveau, dimensie of schaal te plaatsen zijn. Er zijn op subniveau duidelijk clusters of dimensies te onderscheiden: bepaalde waarden hebben een meer extern karakter (‘(sociale) verantwoordelijkheid’, ‘duurzaamheid’), terwijl anderen duidelijker intern gericht zijn (‘gehoorzaamheid’, ‘collegialiteit’). Ook worden verschillende belanghebbenden, zoals de maatschappij (‘sociale rechtvaardigheid’) of de klant (‘klantgerichtheid’), geadresseerd. Een meer interessante kwestie is in hoeverre bovenstaand continuüm een realistische weergave is van daadwerkelijke waardepatronen (en het daarbij samenhangende en verwachte gedrag) in openbaar bestuur en bedrijfsleven. De Vries (2002) heeft bijvoorbeeld aangetoond dat ‘eerlijkheid’ in een politieke omgeving eenduidig begrip kan zijn; waarden bevinden zich in een context en morele gedragsstandaarden zijn moeilijk van bovenaf of buitenaf te formuleren. Het kan goed verdedigbaar zijn voor een ambtenaar of manager zo nu en dan
7
niet helemaal eerlijk of niet helemaal open te zijn. Er kleven dus beperkingen aan het kwantificeren en nominaliseren van eenduidige waardebegrippen, zoals in de besproken literatuur veel gebeurt. We kunnen derhalve concluderen dat deze studie ons een eerste indruk verschaft van waardeoriëntaties in openbaar bestuur en bedrijfsleven, in de eerste plaats op basis van een systematische literatuurstudie, en in mindere mate aan de hand van empirisch onderzoek. Vervolgonderzoek moet zich dan ook richten op zowel empirische toetsing van bovenstaand continuüm, als op kwalitatieve uitdieping van waardebegrippen binnen de specifieke contexten van hen die daadwerkelijk werkzaam zijn in een complexe publieke, private of hybride organisationele omgeving. Literatuur Agle, B.R. en C. B. Caldwell. 1999). Understanding research on values in business. Business and Society 38 (3): pp. 326-387. Allison, G.T. 1992. Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? In: J.L. Perry and K.L. Kraemer (eds.) Public Management: Public and Private Perspectives. CA: Mayfield: Palo Alto: pp. 72-92. Berman, E., en J. West. 1994. Ethics Management in Municipal Governments and Large Firms: Exploring Similarities and Differences. Administration & Society 26 (2): pp. 185-203. Beyer, J.M. 1981. Ideologies, values, and decision making in organizations. In: Nystrom, P.C. en W.H. Starbuck (Eds.) Handbook of Organizational Design: pp. 166-202. New York: Oxford University Press. Bird F.E. 1996. The muted conscience: moral silence and the practice of ethics in business. New York: Quorum books. Boatright, J. 2000. Ethics and the conduct of business. New York: Prentice Hall. Bok, S. 1978. Lying: moral choice in public and private live. New York: Pantheon books. Bovens, M. 1996. The integrity of the Managerial State. Journal of Contingencies and Crisis Management 4 (3): pp. 125-132. Bowie N.E. 1992. Ethics and Agency Theory. Oxford: Oxford university press. Bowman, J.S. 1990. Ethics in Government. A National Survey of Public Administration. Public Administration Review 50: pp. 345-353. Bowman, J.S. en R.L. Williams. 1997. Ethics in Government. From a Winter of Despair to a Spring of Hope. Public Administration Review 57 (6): pp. 517-526. Bozeman, B. 1987. All Organizations are Public. San Francisco: Jossey-Bass. Carroll, A.B. 1999. Corporate Social Responsibility: Evolution of Definitional Construct. Business and Society 33 (1): pp. 5-25. Cooper, T.L. 1998. The Responsible Administrator, An Approach to Ethics for the Administrative Role. 4th ed. San Fransisco: Jossey-Bass. Cooper, T.L. (Ed.) 2001. Handbook of Administrative Ethics. 2nd ed. New York & Basel: Marcel Dekker. De Vries, M. 2003. Can you afford Honesty? Administration & Society 34 (3): pp. 309-334. Donaldson, T. en T.W. Dunfee. 1999. Ties that bind: a social contracts approach to business. Boston: Harvard Business School Press. Erkkilä, T. 2004. Governance and Accountability - A Shift in Conceptualisation? Paper presented at the EGPA 2004 conference, Study group on the Ethics and Integrity of Governance, Ljubljana, Slovenia, September 2004. Ethicon 2003. Gedragscodes binnen Overheidsinstellingen. www.ovia.nl/dossiers/intoverheid/codeoverheidsinstellingenverslag.ppt Frederickson, H.G. 1996. The Spirit of Public Administration; Jossey-Bass: San Francisco. Frederickson, H.G. 1993. Ethics and Public Administration: some assertions. In: H.G. Frederickson (Ed.). Ethics and Public Administration. New York: M.E. Sharpe. Frederickson, H.G. 2005. Public Ethics and the New Managerialism: an Axiomatic Theory. In: Ethics in Public Management. New York/London: M.E. Sharpe: pp. 165-183. Fredrickson, H.G. en R.K. Ghere. (Eds.) 2005. Ethics in Public Management. New York/London: M.E. Sharpe.
8
Gauthier, D. 1986. Morals by agreement. Oxford: Clarendon press. Goss, Robert P. 2003. What Ethical Conduct Expectations Do Legislators Have for the Career Bureaucracy? Public Integrity 5 (2): pp. 93-112. Graaf, de, G. 2003. Tractable Morality. Customer discourses of bankers, veterinarians and charity workers. Dissertation Erasmus University of Rotterdam (EUR). Haarhuis, M.D.J. 2004. Private waarden. Een onderzoek naar de prominente waarden in de private sector. Master thesis Erasmus University of Rotterdam (EUR). Hertogh, M., Klerk, koopman of kommunikator: interactieve beleidsvorming en institutionele onzekerheid, Beleidswetenschap, 14, pp. 291-315. Heidenheimer, A.J., M. Johnston en V.T. Levine (Eds.) 1989. Political Corruption. A Handbook. New Brunswick: Transaction Publishers. Hemingway, C.A. & P.W. Maclagan. 2004. Managers’ Personal Values as Drivers for CSR. Journal of Business Ethics 50: pp. 33-44. Heuvel, van den, J.H.J., L.W.J.C. Huberts, & S. Verberk. 2002. Het morele gezicht van de overheid. Waarden, normen en beleid. Utrecht: Lemma. Hood, C.C. 1991. A Public Management for all Seasons? Public Administration 69 (1): pp. 3-20. Huberts, L. 2003. Mag het ietsje meer zijn?, Amsterdam: VU. Huberts, L. 2005. Integriteit en Integritisme in Bestuur en Samenleving. Wie de schoen past…Amsterdam: VU. Huberts, L.W.J.C. & J.H.J. van den Heuvel (Eds.) 1999. Integrity at the Public-Private Interface. Maastricht: Shaker. Jacobs, J. 1992. Systems of Survival. A Dialogue on the Moral Foundations of Commerce and Politics. London (etc.): Hodder & Stoughton.Johnson, Jørgensen, T.B. en B. Bozeman. 2006, in press. The public values universe: elements, structure and boundaries’ Administration & Society. Jurkiewicz, C.L. en Giacolone, R.A. 2004. A Values Framework for Measuring the Impact of Workplace Spirituality on Organizational Performance. Journal of Business Ethics 49: pp. 129-142. Kaptein, M. 2004. Business Codes of Multinational Firms: What do they say? Journal of Business Ethics 50: pp. 13-31. Kaptein, M. en J. Wempe. 2002. The Balanced Company. A theory of corporate integrity. Oxford: Oxford University Press. Karssing, E.D. 2003. Uit de boekenkast van de bedrijfsethiek. Tijdschrift voor compliance 1: pp. 1215. Kernaghan, K. 2000. The post-bureaucratic organization and public service values. International Review of Administrative Sciences 66: pp. 91–104. Kernaghan, K. 2003. Integrating Values into Public Service: The Values Statement as Centrepiece. Public Administration Review 63 (6): pp. 711-719. Kluckhohn, C. 1951. Values and Value-Orientations in the Theory of Action. In: Parsons, T., and E.A. Shils (Eds.) Toward a General Theory of Action. Theoretical Foundations for the Social Sciences: pp. 388-433. New York: Harper & Row Publishers. Koppell, J.G.S. 2005. Pathologies of Accountability: ICANN and the challenge of ‘multiple accountabilities disorder’. Public Administration Review 65 (1): pp. 94-108. Lane, J.E. 1994. Will public management drive out public administration? Asian Journal of Public Administration 16 (2): pp. 139-151. Lawton, A. 1998. Ethical Management for the Public Services. Buckingham & Philadelphia: Open University Press. Luijk, van, H. 2000 Integer en verantwoord in beroep en bedrijf. Amsterdam: Boom. McWilliams, A. en D. Siegel. 2001. Corporate Social Responsibility. A theory of the firm perspective. The Academy of Management Review 26 (1): pp. 117-127 Noordegraaf, M. 1999a. De Overheid is geen Bedrijf! Over de scheidslijn tussen publiek en privaat. Socialisme en Democratie 3: pp. 141-149. Noordegraaf, M. 1999b. Publiek ondernemen, maar zonder ondernemen? De verticale reflex. Bestuurswetenschappen: pp. 371-391. Noordegraaf, M. en T. Abma. 2003. Management by Measurement? Public management practices
9
amidst ambiguity. Public Administration 81 (4): pp. 853-871. Noordegraaf, M. en Stewart, R. 2000. Managerial Behavior Research in Private and Public Sectors: Distinctiveness, Disputes and Directions. Journal of Management Studies 37 (3): pp. 427-443. Noordegraaf, M. en M.M. Teeuw. 2003 Publieke Identiteit. Eigentijds organiseren in de publieke sector. Bestuurskunde 12 (1): pp. 2-13. Oostveen, M. en O. Snoek. 2004. Wat doe jij voor de maatschappij? Topambtenaren worden managers van het concern overhead. NRC Bijlage M December 2004: pp. 22-37. Osborne, D. en T. Gaebler. 1992. Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading: Addison-Wesley. Perry, J.L. en H.G Rainey. 1988. The Public-Private Distinction in Organization Theory: A Critique and Research Strategy. The Academy of Management Review 13 (2): pp. 182-201. Pollitt, C. 1993. Managerialism and the Public Services. Oxford: Oxford University Press. Pollit, C en G. Bouckaert. 2000. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press. Posner, B.Z. en W.H. Schmidt. 1984. Values and the American Manager: An Update. California Management Review 26 (3): pp. 202-216. Posner, B.Z. en W.H. Schmidt. 1996. The Values of Business and Federal Government Executives: More Different Than Alike. Public Personnel Management 25 (3) : pp. 277-289. Rainey, H.G. en B. Bozeman. 2000. Comparing Public and Private Organizations: Empirical Research and the Power of the A Priori. Journal of Public Administration Research and Theory, 10 (2): pp. 447-469. Rokeach, M. 1973. The Nature of Human Values. New York: Free press. Ross, B.H. 1988. Public and Private Sectors – The Underlying Differences. Management Review 77, 5:28-33. Rutgers, M. 2003. Publiek en privaat binnen de bestuurskunde, in: Dijkstra, G., F. van der Meer en M. Rutgers (red.), Het Belang van de Publieke Zaak, Delft: pp. 13-27. Sampford, C.en N. Preston. (Eds.) 1998. Public Sector Ethics. Finding and Implementing Values. London: Routledge. Schreurs, P. 2003. De nieuwe kleren van de keizer? Waarden en het openbaar bestuur. In: G.S.A. Dijkstra, F.M. van der Meer & M.R. Rutgers (Eds.) Het Belang van de Publieke Zaak. Delft: Eburon: pp. 13-27. Schultz, D. 2004. Professional Ethics in a Postmodern Society. Public Integrity 6 (4): pp. 279-297. Scott P.G. en S. Falcone. 1998. Comparing public and private organizations. An explanatory analysis of three frameworks. American Review of Public Administration 28 (2): pp. 126-145. SER. 2000. De Winst van Waarden: advies over maatschappelijk verantwoord ondernemen. Den Haag: SER. Smit, N. en S. van Thiel. 2002. De Zakelijke Overheid. Bestuurskunde 11 (6): pp. 226-234. Solomon, E. E. 1986. Private and Public Sector Managers: an Empirical Investigation of Job Characteristics and Organizational Climate. Journal of Applied Psychology 71 (2): pp. 247259. Ten Kate, G. 2004. De harde waarheid over zachte waarden. Maatschappelijk verantwoord ondernemen in zakelijk perspectief. Het Spectrum: Utrecht. Van Wart, M. 1998. Changing Public Sector Values. New York & London: Garland Publishing. Vermeulen, M. 2003. Waarden van organisaties in de publieke sector. Een literatuuronderzoek naar relevante waarden voor het functioneren van publieke organisaties en haar medewerkers. Master thesis Vrije Universiteit Amsterdam (VU). Wal, van der, Z.en M. Vermeulen. 2005. ‘Waarden in het Openbaar Bestuur’. Openbaar Bestuur 15 (4): pp. 2-6. Wal, van der, Z. 2005. Morele Verwarring in het Openbaar Bestuur. Bestuurskunde 14 (3): pp. 13-20. Waldo, D. 1948. The enterprise of Public Administration: A summary View. Novato, CA: Chandler and Sharp. Watson, G.W., S.D. Papamarcos, B.T. Teague en C. Bean. 2004. Exploring the Dynamics of Business Values: A Self-Affirmation Perspective. Journal of Business Ethics 49 (4): pp. 337-346.
10
Wempe, J. (1998). Market and Morality. Delft: Eburon. Williams, R. en Doig, A. (Eds.) 2000. Controlling Corruption. Edward Elgar: Cheltenham/ Northampton. Wittmer, D. en D. Coursey. 1996. Ethical Work Climates: Comparing Top Managers in Public and Private Organizations. Journal of Public Administration Research & Theory 6 (4): pp. 559-571.
1
Dit artikel is een geactualiseerde, Nederlandstalige bewerking van ‘Central values of government and business: differences, similarities, and conflicts’ dat in 2006 verschijnt in Public Administration Quarterly. 2 Integriteit wordt in de literatuur en in gedragscodes wel vaak als één specifieke waarde beschouwd en zal derhalve in dit artikel ook als zodanig te zien zijn in tabel 1, 2 en 5. 3 Zoals later zal blijken is het niet eenvoudig een objectieve maatstaf aan te leggen voor het onderscheid tussen klassieke, vaak ook als ‘Weberiaans’ gekarakteriseerde, ambtelijke waarden en deugden, en NPM waarden. Een waarde zoals ‘doelmatigheid’ of ‘efficiency’ bijvoorbeeld wordt dan weer als traditionele publieke waarde beschouwt (Kernaghan 2000), en door anderen weer als nieuwe waarde voor het openbaar bestuur genoemd (Van den Heuvel et al. 2002). Dit begrip speelde in Weber’s ideaaltype juist een prominente rol. Wat dan mijns inziens abusievelijk eigenlijk bedoeld wordt is dat ‘effectiviteit’ in het openbaar bestuur steeds belangrijker wordt (wat doen we precies met het budget en wordt het gewenste beleid ook gehaald?), hetgeen zich uit in de toename van allerlei prestatiemeetinstrumenten bij politiekorpsen, maar ook bijvoorbeeld in de begrotingssystematiek van het Ministerie van Financien. Deze nadruk op ‘measurement of performance’ en ‘management by measurement’ (Noordegraaf & Abma 2003) lijkt wel geïnspireerd door bedrijfsmatige praktijken. Hetzelfde geldt voor een waarde als ‘verantwoordingsbereidheid’ (accountability); is dit nu een bedrijfsmatige of een ambtelijke waarde? Hier speelt nog specifieker het verschil in gebruik en interpretatie tussen beide sectoren. ‘Accountability’ wordt in een bedrijfsmatige context vaak gebruikt in termen van ‘output accountability’ (jaarverslagen en de aandeelhoudersvergadering), terwijl in het openbaar bestuur ‘process accountability’ veel meer van belang is (vgl. Erkkilä 2004); het immer aantoonbaar kunnen maken dat alles volgens de juiste regels en procedures is verlopen. De eerste interpretatie hangt samen met effectiviteit, de tweede met rechtmatigheid. Deze voorbeelden tonen mooi aan hoe lastig het is in betekenis gerelateerde waarden precies van elkaar te onderscheiden en bepaalde waarden exclusief toe te wijzen aan bepaalde sectoren of typen organisaties. Koppell (2005) onderscheidt in een recente publicatie zelfs vijf typen of pathologieën van een waardebegrip zoals ‘accountability’. De verdeling binnen het uiteindelijke waardepanorama is grotendeels gebaseerd op de, vaak normatieve, indelingen die in de literatuur worden aangebracht. 4 Nolan Committee (1995). Standards in Public Life, Volume 1. First Report of the committee on standards in public life, OECD (2000). Trust in Government. Ethics Measures in OECD Countries, Canadian Task Force on Public Service Values and Ethics (2000). A Strong Foundation: Report of the Task Force on Public Service Values and Ethics, Ministerie van BZK (2002). Integriteit van bestuurders bij gemeenten en provincies. Een handreiking. 5 Gedragscode Surinaamse Rekenkamer 1997, Algemene Code Europese Commissie 2000, Gedragscode Gemeente Amsterdam 2001, Jaarverslag Belastingdienst 2002, Bestuursakkoord Gemeente Antwerpen 2003.
11
Tabel 1 Meest relevante organisatiewaarden voor de publieke sector in internationale literatuur Meest relevante publieke waarden in internationale literatuur 1. Eerlijkheid: oprecht handelen, de waarheid spreken en beloften nakomen 2. (Mede)menselijkheid: beleefd en welwillend handelen, zorgzaamheid en medeleven tonen 3. Sociale rechtvaardigheid: streven naar sociale gelijkheid en vrijheid van burgers 4. Onpartijdigheid: onbevooroordeeld handelen, niet beïnvloed door specifieke belangen 5. Transparantie: openhartig, zichtbaar en controleerbaar voor anderen handelen 6. Integriteit: handelen volgens algemeen geldende morele waarden en normen 7. Gehoorzaamheid: het zonder protest opvolgen van instructies en aanwijzingen. 8. Betrouwbaarheid: geloofwaardig zijn om het vertrouwen van het publiek te behouden. 9. Verantwoordelijkheid: verantwoordelijkheid dragen en consequenties accepteren. 10. Deskundigheid: handelen met kennis van zaken en professioneel werken 11. Verantwoordingsbereidheid: bereidwillig handelingen verantwoorden en toelichten 12. Doelmatigheid: handelen met zo min mogelijk middelen om het gestelde doel te bereiken 13. Moed: bereid zijn risico' s te nemen, vastberaden en zelfverzekerd handelen
Tabel 2 Kernwaarden in gedragscodes van overheidsinstellingen (Ethicon 2003) 1. 2. 3. 4. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.
Waarden Integriteit Transparantie/Openheid Verantwoordelijkheid Vertrouwen/vertrouwelijkheid Zorgvuldigheid Onafhankelijkheid Betrouwbaarheid Professionaliteit Terughoudendheid Functionaliteit Geloofwaardigheid Eerlijkheid Dienstbaarheid
Mate waarin genoemd (n=59) 98% 88% 78% 76% 76% 75% 68% 44% 39% 36% 31% 27% 24%
12
Tabel 3 Belangrijkste waarden voor het eigen functioneren door ambtenaren en politici (Van den Heuvel e.a. 2002) Bij 3 belangrijkste voor eigen functioneren (ambtenaren)
Bij 3 belangrijkste voor eigen functioneren (politici) Eerlijkheid Onkreukbaarheid Openheid Onafhankelijkheid Deskundigheid Toewijding Rechtmatigheid Aanvaardbaarheid Dienstbaarheid Doelmatigheid Collegialiteit Profijtelijkheid Gehoorzaamheid
60.4% 39.2% 39.2% 31.5% 26.1% 24.3% 22.1% 19.8% 16.7% 14.0% 5.4% 1.4% 0%
Deskundigheid Eerlijkheid Doelmatigheid Rechtmatigheid Dienstbaarheid Toewijding Openheid Onkreukbaarheid Collegialiteit Onafhankelijkheid Aanvaardbaarheid Profijtelijkheid Gehoorzaamheid
65.5% 34.7% 30.9% 30.6% 28.8% 26.4% 21.4% 19.6% 18.5% 18.0% 3.8% 1.4% 0.5%
Tabel 4 Meest relevante organisatiewaarden voor de private sector in internationale literatuur Meest relevante private waarden in internationale literatuur 1. Eerlijkheid 2. Sociale Verantwoordelijkheid 3. Klantgerichtheid 4. Innovativiteit 5. Verantwoordingsbereidheid 6. Zelfverwezenlijking 7. Deskundigheid. 8. Effectiviteit 9. Betrouwbaarheid 10. Winstgevendheid 11. Collegialiteit 12. Duurzaamheid 13. Ondernemerschap
13
Tabel 5 Kernwaarden in gedragscodes van multinationals (Kaptein 2004)
1. 3. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 12. 13. 14. 15.
Waarden Teamwork Verantwoordelijkheidsbesef Communicatie Innovatie Samenwerking Klantvriendelijkheid Flexibiliteit Efficiëntie Professionaliteit Ondernemerschap Trots/waardigheid Loyaliteit Gemotiveerdheid/enthousiasme Participatie Eenheid/eensgezindheid
Mate waarin genoemd (n=100) 33% 33% 29% 29% 27% 19% 17% 16% 14% 14% 14% 13% 12% 11% 10%
Figuur 1 Publiek-privaat waardepanorama op basis van onderzoek, literatuur en gedragscodes OVERHEID (Mede)menselijkheid Sociale Rechtvaardigheid Onpartijdigheid Transparantie Integriteit Gehoorzaamheid Doelmatigheid Moed
Eerlijkheid Verantwoordingsbereidheid Deskundigheid Betrouwbaarheid (Sociale) Verantwoordelijkheid Effectiviteit Innovativiteit Profijtelijkheid Collegialiteit Zelfverwezenlijking Ondernemerschap Duurzaamheid Klantgerichtheid
BEDRIJF
14
15
