WAT KOSTEN ONZE AMBTENAREN? Een internationaal vergelijkende analyse van de kostprijs van het personeel in de publieke sector Wouter VAN DOOREN, Ria JANVIER, Onderzoeksgroep Management & Bestuur Universiteit Antwerpen
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
INHOUD 1. INLEIDING
569
2. DATABRONNEN
571
3. RESULTATEN
572
a. Afslankingsretoriek en afslankingsrealiteit
572
b. Kunnen we onze ambtenaren veroorloven? Overheidslonen en de toegevoegde waarde van de economie
574
c. Wat zijn de arbeidsintensieve beleidssectoren?
577
d. Algemene overheidsdiensten: administratie ‘pur sang’?
578
e. Tussentijdse conclusie
579
4. VERKLARINGEN
580
a. Hypothese van de verschillende beleidspreferenties
581
b. Hypothese van de kwaliteit
581
c. Hypothese van de outsourcing
582
d. Hypothese van de holle staat
583
e. Hypothese van de schaalvoordelen
584
f. Hypothese van de federalisering
584
g. Hypothese van de vergrijzing en de loonkost
585
h. Hypothese van de inefficiëntie
585
5. BESLUIT
587
567
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
1. INLEIDING De discussie over de omvang van het Belgische ambtenarenkorps woedt hevig. De kennisbasis om dit debat grondig te voeren, is echter beperkt. Eerst en vooral gaat het veelal enkel over de zogeheten input, namelijk wat kost de overheid, en niet over de output in termen van wat de overheid doet. Daarenboven zijn zelfs internationale personeelsstatistieken vaak ontoereikend. Er zijn wel goede statistieken voorhanden over de kost van onze ambtenaren (1). Door een internationaal vergelijkende analyse te maken van de kosten van het ambtenarenapparaat, willen we met deze studie het debat voeden. Bovendien bespreken we verschillende hypothesen om de geobserveerde verschillen te verklaren. Deze oefening vormt dus tegelijk een aanzet voor een onderzoeksagenda om rond dit belangrijke thema de noodzakelijke kennis op te bouwen. Hebben we te veel ambtenaren? In de aanloop naar de federale verkiezingen in juni 2007 bonden organisaties als het Verbond van Belgische Ondernemingen (VBO) en de Unie van Zelfstandige Ondernemers (UNIZO) de strijd aan met het, naar verluidt, te omvangrijke ambtenarenkorps. De UNIZO meent dat de federale overheid het met 16.000 ambtenaren minder kan doen. Het VBO bekijkt de zaken nog lichtjes anders: 30.000 ambtenaren, maar dan van alle bestuursniveaus, moeten volgens hen overstappen naar de particuliere sector. In het raam van de regeringsonderhandelingen circuleerden reductiecijfers tussen 10.000 en 20.000. Deze cijferdans is, zoals gezegd, zeer eenzijdig. Men richt zich op de input – in casu het overheidspersoneel – en niet op prestaties. De fundamentele kwestie is veeleer of we waar krijgen voor ons geld (2). Een kleine overheid is niet altijd goed, net zomin als zou een grote overheid per definitie goed zijn. Zowel kleine als grote overheden moeten efficiënt en effectief werken. Om dit na te gaan, moeten dus ook data over de output en de effecten van de overheid integreren, en laat dat nu precies
(1)
(2)
Vooraf willen we opmerken dat we in deze studie de term ‘ambtenaren’ gebruiken om de totaliteit van het personeel in overheidsdienst te benoemen. Als we inzoomen op de personeelskost in een vergelijkende benadering, is de tewerkstellingswijze van het overheidspersoneel van ondergeschikt belang. Het onderscheid dat we in België kennen tussen de vastbenoemde statutaire personeelsleden – de ambtenaren sensu stricto – en de contractanten, wordt in de internationale statistieken niet gemaakt. W. VAN DOOREN, Performance measurement in the Flemish public sector: a supply and demand approach, Leuven, Faculteit Sociale Wetenschappen, 2006, 364 p.
569
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
gegevens zijn die meestal ontbreken (3). De inputbenadering, door uitsluitend acht te slaan op personeelsaantallen, legt dan ook een zekere hypotheek op de discussies over het ambtenarenkorps. De Europese Centrale Bank (4) (ECB) pretendeert deze inputbenadering te overstijgen. Deze organisatie beoogt het becijferen van de reductie van het ambtenarenkorps, door na te gaan met hoeveel input een land minder kan, om eenzelfde output te realiseren als de beste landen in de klas. Het grote probleem met deze studie is dat men niet meet wat men beweert te meten, kortom een ernstig validiteitsprobleem. De ECB pretendeert de prestaties van de overheid te meten, maar in de feiten meet de ECB enkel de perceptie van de prestaties. We kunnen uit de ECBstudie dus niet besluiten dat onze overheid minder goed functioneert. De enige conclusie uit deze studie is dat wij Belgen denken dat onze overheid minder goed functioneert (5). Het zou zonder meer onverantwoord zijn om op basis van louter subjectieve gegevens te snijden in het overheidsapparaat. Het algemene principe van de ECB-studie kunnen we echter wel overnemen. We moeten op zoek gaan naar landen met een vergelijkbare rol van de overheid in de maatschappij. Als deze vergelijkbare landen hetzelfde doen met substantieel minder personeel, dan moeten we ons afvragen hoe dat komt. Het is dus behelpen met inputstatistieken, maar zelfs een schijnbaar eenvoudige statistiek zoals het aantal personeelsleden van de overheid, blijkt zeer moeilijk te verzamelen. Pas sinds 2006 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een min of meer uniforme registratie van het aantal ambtenaren op poten gezet (6). We beschikken wel over meer kwaliteitsvolle data betreffende de personeelskosten van de overheid. Het voorliggende artikel presenteert daarom een analyse van de personeelsuitgaven van de overheid zoals ze
(3)
(4) (5)
(6)
570
W. VAN DOOREN, N. MANNING, J. MALINSKA, D.J. KRAAN, M. STERCK and G. BOUCKAERT, Issues in output measurement for government at a glance, Paris, OECD, 2006, 43 p. EUROPEAN CENTRAL BANK, Public Sector Efficiency: an international comparison, Frankfurt am Main, ECB, 37 p. S. VAN ROOSBROECK en W. VAN DOOREN, Meten is weten!/? België/Vlaanderen in internationale indicatoren en indices, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, 33 p. ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, Towards better measurement of government, Paris, OECD Publishing, 2006.
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
in de financiële overheidsstatistieken zijn weergegeven. De OESO en Eurostat centraliseren deze gegevens voor een hele reeks landen, en voor diverse sectoren. Deze werkwijze laat ons toe een antwoord te bieden op de vraag wat onze ambtenaren kosten in verhouding tot andere landen. Het lijkt dat de Belgische publieke sector relatief personeelsintensief is, en dit vooral in de sector algemene overheidsdiensten. Deze vaststelling kan op verschillende manieren worden verklaard. Vandaar zouden deze cijfers de overheden in België moeten inspireren om internationale praktijken te verkennen, in plaats van te vervallen in een blinde afslankingsagenda. Het ligt niet in onze bedoeling overhaaste conclusies te trekken, maar wel een gestructureerde gedachtewisseling op gang te trekken, gericht op een verbetering van het overheidsapparaat. In wat volgt, bespreken we eerst in het kort de databronnen. Daarna geven we de belangrijkste resultaten mee. Verschillende thema’s komen aan bod. We analyseren de spanning tussen afslankingsretoriek en afslankingsrealiteit, het beslag van ambtenarenlonen op de economische waardecreatie (in casu het BBP), de arbeidsintensiteit van beleidssectoren en de specifieke situatie in de sector algemene overheidsdiensten. In een derde deel formuleren we enkele hypothetische verklaringen voor de relatief hoge personeelsintensiteit van de Belgische publieke sector. 2. DATABRONNEN We gebruiken gegevens uit de sector overheid van de nationale rekeningen. Binnen de overheidsrekeningen is er een post voor de totale vergoedingen van werknemers. Dit zijn dus zowel de lonen en wedden als de sociale bijdragen die de overheid betaalt. De OECD centraliseert deze gegevens voor haar leden. Ook Eurostat verzamelt deze gegevens voor de lidstaten van de Europese Unie. Bijkomend maken we gebruik van de statistieken uit het ontwerp van een ‘working paper’ van de OECD, getiteld “Towards better measurement of government” (7). Nationale rekeningen zijn macrostatistieken met bepaalde beperkingen. Ten eerste kijken ze enkel naar de loonmassa van de overheid. Deze statistiek zegt niets over de samenstelling van het personeelsbestand. De evolutie naar een hoger opgeleid, gespecialiseerd ambtenarenkorps kan op basis van deze cijfers niet worden bevestigd, noch ont-
(7)
ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT, Towards better measurement of government – OECD Working papers on public governance 2007/1, Paris, OECD Publishing, 2007, 453 p.
571
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
kracht. Ten tweede is de overheid in verschillende landen anders georganiseerd. Een aantal definitieproblemen blijft ook in de nationale rekeningen bestaan. Bepaalde diensten in sommige landen worden bij de overheid gerekend, en andere niet. Zo valt in België het personeel van de gezondheidszorg grotendeels buiten de statistiek. Om die reden is het veelal nuttiger om tendensen te vergelijken doorheen de tijd, en bijvoorbeeld de vergelijking te maken tussen het groeipad in Nederland en dat in België. 3. RESULTATEN a. Afslankingsretoriek en afslankingsrealiteit In Angelsaksische verkiezingscampagnes staat de afslanking van het ambtenarenkorps bijna steeds op het menu. Ronald Reagan stelde dat de overheid zeker niet de oplossing kon bieden voor de problemen van Amerika, wel integendeel, de overheid was het probleem. De Democratische vicepresident Al Gore claimt dat hij 350.000 banen heeft gesnoeid binnen het overheidsapparaat. Ook continentaal-Europese politieke leiders bespelen dezelfde snaar. Zowel de Nederlandse minister-president Jan-Peter Balkenende als de Franse president Nicolas Sarkozy maakten van de inkrimping van de overheid een politiek agendapunt. Onze data laten toe om deze intenties te toetsen op hun realiteitsgehalte. Figuur 1 geeft aan in welke mate de totale overheidsuitgaven aan personeel zijn gestegen. De grafiek toont de evolutie in verschillende landen en zegt dus niets over de absolute kost. Het jaar 2000 is het basisjaar en staat gelijk aan 1. De inflatie is uit de cijfers gehaald met de index van de consumptieprijzen als deflator. Uit deze figuur kunnen we opmaken dat België in het begin van de jaren 1980 30 % minder uitgaf aan overheidspersoneel dan in 2000 (0.7 versus 1). Sinds 2000 zijn de uitgaven met 15 % gestegen. België volgt hiermee het Franse, Zweedse en Nederlandse groeipad. Italië sprong in de jaren 1980 uit de band, maar heeft sindsdien de groei onder controle. Sinds 1999 volgt ook Italië het Belgische groeipad. In de USA stijgen de personeelskosten zeer gelijkmatig. De door Ronald Reagan aangekondigde reducties van het ambtenarenkorps hebben duidelijk geen impact op de totale loonmassa van de ambtenaren. Wat dan met de sanering van 350.000 banen door Al Gore? Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de jobs die federaal zijn weggesnoeid, worden uitgevlakt door nieuwe aanwervingen op het niveau van de staat en het lokale bestuur. 572
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
evolutie van de totale overheidsuitgaven aan personeel (2000 = 1) 1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6
19
80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06
0,5
BE
DE
FR
NL
UK
USA
IT
SE
Figuur 1 – Evolutie van de totale overheidsuitgaven aan personeel
Ook in het UK van Margaret Thatcher werd er niet bespaard op de personele kosten van de overheid. Tot 1992 stijgt de loonmassa van de ambtenaren. In de periode van 1992 tot 1998, met John Major als eerste minister, blijven ze stabiel. Wanneer Labour met Tony Blair in 1997 het roer overneemt, neemt de personeelskost overhand toe. In 2006 besteedt het UK 40 % meer aan overheidspersoneel dan in 2000. Geen enkel land groeit sneller. Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de lonen van de ambtenaren in het UK zo sterk gestegen zijn dat die stijging de vermindering van het aantal koppen opheft. Het zou immers kunnen dat het korps kleiner, beter geschoold, maar ook beter verloond is. Het lijkt echter meer waarschijnlijk dat de afslankingsretoriek niet overeenkomt met de afslankingsrealiteit. Enigszins verrassend is de neerwaartse trend van Duitsland. Nochtans heerst in Duitsland niet hetzelfde ingebakken scepticisme tegenover overheidsinterventie, dat wel duidelijk aanwezig is in de USA. Duitsland heeft een neocorporatistische traditie en overheidshervormingen hebben zich slechts in beperkte mate gefocust op de vermarkting van de publieke sector. De verklaring is naar onze mening vooral te vinden bij de Duitse eenmaking. Het voormalige Oost-Duitse ambtenarenapparaat was zeer sterk uitgebreid zodat hier heel wat bezuiniging mogelijk was. Bovendien kon een eengemaakt Duitsland rekenen op heel wat synergievoordelen doordat bijvoorbeeld nog maar één ministerie van Financiën, één leger nodig was. In totaal werden in Duitsland 66.000 overheidsbanen geschrapt. 573
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
b. Kunnen we onze ambtenaren veroorloven? Overheidslonen en de toegevoegde waarde van de economie De analyse onder het vorige punt ging na in welke mate de loonmassa van de ambtenaren stijgt. In deze sectie bekijken we of de ambtenarenlonen ook meer beslag leggen op de waarde van de economie. We zetten meer concreet de lonen af tegenover het Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze oefening biedt een antwoord op de vraag of we ons de stijging van de lonen van de ambtenaren kunnen permitteren. We zouden de parallel kunnen trekken met de gezinsinkomens. We geven nu meer uit aan voeding dan ongeveer 40 jaar geleden. We zijn echter gemiddeld genomen ook rijker geworden. Dit maakt dat we in verhouding tot het totale inkomen minder uitgeven aan voedsel. Dit is een conventionele benadering: overheidsschuld en deficit worden gewoonlijk ook uitgedrukt in percentage van het BBP. We gebruiken gegevens van Eurostat om de belangrijkste Europese economieën te vergelijken. We analyseren enerzijds de evolutie doorheen de tijd via zogenaamde tijdsreeksen en anderzijds de absolute waarden 20
18
dk
se
16
14
fi
% BBP
fr no 12
be uk it es nl
10
at ie 8 de
6
1990
1991
1992
be
1993
dk
1994
de
1995
ie
1996
es
1997
fr
1998
it
1999
nl
2000
at
2001
fi
2002
se
2003
uk
2004
no
Figuur 2 – Personeelsuitgaven van de overheid in % BBP 574
2005
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
van 2005. Figuur 2 beschrijft de evolutie doorheen de tijd. We kunnen omwille van verschillende registratiemethoden in de gezondheidssector de absolute waarden van de landen niet zonder meer vergelijken. Figuur 3 corrigeert wel voor deze verschillende registratiemethoden (cf. infra). Figuur 2 illustreert dat de lonen van de ambtenaren niet meer beslag op de economie leggen dan 17 jaar terug. Het percentage personeelskosten ten opzichte van het BBP is in België stabiel en ligt rond 12 %. Andere stabiele landen zijn Denemarken, Zweden, Frankrijk, Italië en Nederland. Ook in deze analyse valt de dalende trend van Duitsland op. Naast Duitsland zien we ook in Oostenrijk een significante daling. Oostenrijk reduceerde blijkbaar net als Duitsland sterk de personeelskosten. In een aantal gevallen heeft de evolutie vooral te maken met de noemer, het Bruto Binnenlands Product. Als het BBP sterk stijgt, zal de ratio van de ambtenarenlonen en het BBP dalen. De grillige lijn van Noorwegen volgt de evolutie van het Noorse BBP. Noorwegen is een belangrijke olieproducent en daarom wordt het BBP sterk beïnvloed door de oliemarkten. De snelle daling van Finland heeft vooral te maken met de hoge groeicijfers omwille van de telecomhype, met Nokia als grote marktspeler. Er zijn twee opvallende stijgers, het UK en Ierland. Ondanks een forse toename van het BBP, neemt de totale vergoeding van overheidspersoneel nog toe. Beide landen investeerden substantieel in publieke dienstverlening.
npersoneel in%BBP
dk
se 12,50
pt
be
fr
fi
t ota le ov erhe idsuitgave
gr
10,00
nl
at it es
uk de
7,50
ie
10000,00
15000,00
20000,00
25000,00
30000,00
35000,00
40000,00
BBP per capita (€)
Figuur 3 – Personeelsuitgaven in % BBP en BBP per capita (2005) (€) 575
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
Vervolgens vergelijken we de absolute waarden in het jaar 2005. Figuur 3 geeft de totale overheidsuitgaven aan personeel in percentage van het BBP weer op de Y-as. Op de X-as staat het BBP per hoofd van de bevolking (€). Noorwegen is, wegens de olie-inkomsten, een buitenbeentje en is niet opgenomen. In tegenstelling tot de vorige figuur, kunnen we hier de absolute waarden van de landen wel vergelijken. De verschillende registratiemethoden voor de gezondheidszorg zijn immers gecorrigeerd (8). De totale loonmassa van de Belgische ambtenaren in % van het BBP is aan de hoge kant. Enkel Zweden en Denemarken spenderen een substantieel hoger percentage van het Bruto Binnenlands Product aan de vergoeding van het overheidspersoneel. Portugal bevindt zich op het niveau van België. Ook Frankrijk, Finland en Griekenland situeren zich in de buurt. We onderscheiden een cluster landen die duidelijk minder uitgeeft aan personeel, uitgedrukt in % BBP; het betreft Duitsland, Oostenrijk, Italië, Spanje, het UK en Ierland. Deze figuur bewijst empirisch dat een economische welvaart en de omvang van het ambtenarenkorps niet aan elkaar gekoppeld zijn. Ierland en Denemarken hebben een hoog BBP per capita. Op vlak van overheidstewerkstelling zijn ze echter tegenpolen. Denemarken geeft ongeveer 14 % van het BBP uit aan overheidslonen en Ierland slechts 6 %. Groot kan goed zijn, net zoals klein goed kan zijn. Cruciaal is in beide gevallen, zoals we ook in onze inleiding al hebben beklemtoond, dat de overheidssector goed presteert in verhouding tot de middelen die worden geïnvesteerd.
(8)
576
In een aantal landen, zoals België, Nederland, Oostenrijk en Duitsland, betaalt de overheid geneeskundige zorgen terug per prestatie. Deze vergoedingen dekken de uitgaven, inclusief de loonkosten, van de ziekenhuizen en worden geregistreerd als ‘finale consumptie door de overheid’. Net zoals de overheid een aannemer betaalt om een weg aan te leggen, betaalt ze de ziekenhuizen om patiënten te verzorgen. In onder meer de Scandinavische landen en het UK betaalt de overheid de lonen van het personeel in de sector van de gezondheidszorg rechtstreeks. In deze landen vinden we die lonen dan ook terug in de categorie ‘compensatie van tewerkstelling door de overheid’ en niet bij de finale consumptie. Het gevolg is dat in sommige gevallen de vergoeding van het personeel in de gezondheidszorg wel wordt geregistreerd en in andere niet. Daarom mogen we in figuur 2 enkel de trends vergelijken. In figuur 3 is die correctie doorgevoerd en zijn de uitgaven voor gezondheidszorg niet opgenomen.
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
c. Wat zijn de arbeidsintensieve beleidssectoren? Tabel 1 geeft het percentage personeelskost op de totale uitgaven in een welbepaalde sector van de overheid. Hoge percentages duiden op een arbeidsintensieve sector.
Defence
Public order and safety
Economic affairs
Environment protection
Recreation, culture and religion
Education
be
27 %
73 %
81 %
20 %
17 %
31 %
84 %
3%
dk
16 %
47 %
70 %
25 %
33 %
38 %
57 %
22 %
de
20 %
55 %
75 %
11 %
20 %
33 %
63 %
5%
gr
23 %
46 %
85 %
7%
43 %
50 %
74 %
14 %
es
22 %
55 %
78 %
13 %
11 %
21 %
66 %
5%
fr
29 %
53 %
71 %
17 %
13 %
33 %
70 %
5%
it
17 %
60 %
70 %
11 %
13 %
25 %
77 %
2%
lu
38 %
67 %
70 %
14 %
45 %
14 %
63 %
3%
nl
23 %
57 %
65 %
22 %
11 %
36 %
65 %
5%
at
25 %
67 %
71 %
14 %
25 %
30 %
65 %
2%
pl
26 %
55 %
65 %
11 %
17 %
30 %
66 %
4%
pt
28 %
77 %
85 %
19 %
17 %
9%
74 %
4%
fi
25 %
38 %
60 %
15 %
33 %
33 %
52 %
12 %
se
22 %
29 %
62 %
14 %
25 %
36 %
55 %
18 %
uk
18 %
36 %
54 %
11 %
20 %
33 %
47 %
6%
no
26 %
38 %
60 %
14 %
17 %
27 %
57 %
15 %
Social protection
General public services
De percentages van de sector ‘general public services’ (algemene overheidsdiensten) worden vertekend omdat de betaling van interesten op de overheidsschuld deel uitmaken van de totale uitgaven in deze sector. Een hoge staatsschuld betekent dus per definitie een lager percentage personeelskost. Vandaar dat het percentage van Italië laag is en dat van Luxemburg hoog. Deze cijfers zeggen vooral iets over de staatsschuld. Ook ontwikkelingssamenwerking maakt deel uit van deze sector. We gaan dadelijk nog dieper in op deze sector (cf. infra, d).
Tabel 1 – Uitgaven aan personeel op de totale uitgaven voor diverse sectoren
577
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
Deze cijfers bevestigen dat het budget van het Belgische leger voornamelijk uitgaat naar lonen (73 %). Alleen in Portugal ligt dit aandeel nog iets hoger (77 %). De Scandinavische (uitgezonderd de Deense) en de Britse soldaten consumeren slechts ongeveer een derde van de middelen voor defensie. Voor openbare veiligheid – te weten politie, brandweer, rechterlijke macht, gevangenissen – valt in België het uitgavenpatroon op het vlak van de lonen eveneens hoog uit. Enkel Griekenland en alweer Portugal spenderen nog meer aan personeelskosten. Duitsland en Spanje benaderen het in België geldende percentage. De andere landen besteden minstens 10 % minder aan personele uitgaven op hun totaalbudget voor die sector. Een vergelijkbare conclusie gaat ook op voor economische zaken en onderwijs. Wat de sector milieubescherming en de sector recreatie en cultuur betreft, situeert het percentage loonkosten op de totale uitgaven in België zich rond het gemiddelde. Voor de sector sociale bescherming is het percentage laag, wat geen verwondering hoeft te wekken, gegeven dat de lonen maar een fractie vormen van de geldmiddelen die aan sociale zekerheid worden besteed. De grote discrepanties tussen landen wijzen op een verschillende organisatie van de sector, en dus een verschillende registratie. d. Algemene overheidsdiensten: administratie ‘pur sang’? De sector algemene overheidsdiensten uit het classificatieschema volgens de ‘Classification of the Functions of Government’ verdient verdere aandacht, omdat deze sector veelal wordt aangezien als de klassieke overheidsadministratie. Dit is niet helemaal terecht, want heel wat ‘klassieke’ ministeries vallen buiten deze groep. Het ministerie en het kabinet van Onderwijs bijvoorbeeld zitten vervat in de categorie ‘onderwijs’, het ministerie en het kabinet van Volksgezondheid in ‘gezondheid’, cultuur, sport en toerisme in ‘cultuur en ontspanning’, enzovoort. Vallen wel onder deze categorie van de algemene overheidsdiensten, alle personeelsleden die aan de hieronder opgesomde functies bijdragen: - uitvoerende en wetgevende instanties (met inbegrip van het Rekenhof); - organisatie van verkiezingen; - financiën en fiscaliteit, net als de munt, begroting, thesaurie; - buitenlandse zaken (ambassades inbegrepen); - ontwikkelingshulp; - personeelsdiensten, regie der gebouwen, informaticadiensten; - statistiekdiensten en studiediensten; 578
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
- fundamenteel onderzoek; - beheerskosten openbare schuld; - transfers tussen overheden. We gebruiken twee indicatoren als vergelijkingsbasis tussen landen, meer bepaald de uitgaven per capita en als percentage van het BBP. Figuur 4 geeft de personeelsuitgaven per hoofd van de bevolking weer. België geeft meer uit aan ambtenarenlonen dan de andere landen in de set. In 2001 overstegen de Belgische uitgaven die van Frankrijk.
700 600 BE
500
DE
FR
IT
400
NL
UK
300
USA
200 100
04
03
02
01
00
05 20
20
20
20
20
98
99
20
19
96
95
94
93
92
91
97
19
19
19
19
19
19
19
19
19
90
0
Figuur 4 – Personeelskost algemene overheidsdiensten per capita in euro Een tweede analyse, zoals gevisualiseerd in Figuur 5, drukt de verhouding uit tussen de uitgaven aan algemene overheidsdiensten tot het BBP. Hier zijn meer landen opgenomen. Ook hier spant België de kroon. De kloof met de groep Nederland, Zweden, Oostenrijk en Finland is ongeveer 0,75 % BBP. e. Tussentijdse conclusie Hoewel de groei van de personeelsuitgaven in de overheid de laatste decennia niet uitzonderlijk is, moeten we concluderen dat de Belgische publieke sector personeelsintensief is. Vooral de sector ‘algemene overheidsdiensten’ springt daarbij in het oog. 579
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
3
be
2,5
be
fr 2
nl at se fi it
1,5
de dk no uk
1
ie
0,5
0
dk
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
de
ie
fr it
nl at
fi se uk no
2005
Figuur 5 – Personeelskosten sector algemene overheidsdiensten in % BBP
Dit betekent niet dat onze overheid slecht presteert. De onderwijssector bewijst dat een keuze voor mensen als productiefactor niet noodzakelijk een slechte keuze is. Het is algemeen bekend dat ons onderwijs internationaal goed scoort (9). De Scandinavische landen tonen bovendien aan dat een hoge tewerkstelling in de publieke sector gepaard kan gaan met een hoge welvaart (10). In de volgende sectie verkennen we enkele mogelijke verklaringen. 4. VERKLARINGEN Belangrijker nog dan de cijferresultaten zijn de mogelijke verklaringen voor deze vaststellingen. Inefficiëntie is hier slechts één van. We kunnen verschillende verklarende hypothesen naar voor schuiven, en nieuw onderzoek zou deze hypothesen moeten toetsen. Enkel op deze manier kunnen we de juiste beleidsconclusies trekken.
(9) (10)
580
ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT, Education at a glance, Paris, OECD Publishing, 2006, 453 p. SOCIAL AND CULTURAL PLANNING OFFICE, Public sector performance: an international comparison of education, health care, law and public administration, SCPO, 2004, 310 p.
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
a. Hypothese van de verschillende beleidspreferenties Een eerste verklaring zijn de verschillende beleidskeuzes van landen. Als een land beslist om veel te investeren in een sector, zijn er meestal meer ambtenaren nodig. Een duidelijk voorbeeld van uiteenlopende beleidskeuzes vinden we in Figuur 6 betreffende de verhouding van de defensieuitgaven tot de onderwijsuitgaven. Voor elke 10 euro die naar onderwijs gaan, besteedt België 2 euro aan defensie. In de USA is de verhouding bijna 0,70, wat impliceert dat tegenover elke 10 euro uitgaven in onderwijs er 7 euro naar defensie gaan. In het UK is deze verhouding op 10 jaar tijd verschoven van het Amerikaanse niveau tot 0,45, wat nog altijd veel is in vergelijking met andere Europese landen. Het spreekt vanzelf dat dergelijke beleidskeuzes een impact hebben op de personeelsstatistieken.
0,8 0,7
defensie/onderwijs
0,6 0,5
1995 0,4
2005
0,3 0,2 0,1 0 BE
DE
FR
IT
NL
SE
UK
USA
Figuur 6 – Verhouding defensie-uitgaven op onderwijsuitgaven
b. Hypothese van de kwaliteit Statistieken en indicatoren hebben het vaak moeilijk om kwaliteitsverschillen uit te drukken. Hierin schuilt een tweede verklaring voor verschillen in personeelsuitgaven. Deze verklaring werd sterk aangevoeld in het UK (11). Dit land investeerde substantieel in publieke diensten als on(11)
A.B. ATKINSON, Atkinson review – Final report: measurement of government output and productivity for the national accounts, London, Palgrave Macmillan, 2005, 180 p.
581
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
derwijs en gezondheidszorg, waarbij de personeelsaantallen opliepen. Deze stijging reflecteerde zich echter niet in de outputstatistieken. Er studeerden bijvoorbeeld niet meer studenten af omdat er meer leerkrachten zijn. Er zijn niet noodzakelijk minder patiënten omdat er meer dokters en verplegers zijn. Integendeel, het uitgebreidere aanbod zal allicht ook een nieuwe vraag creëren. Renderen deze investeringen dan niet? Waarschijnlijk wel. Kleinere klassen laten een persoonlijkere begeleiding toe. Hiermee kunnen naast kenniscompetenties ook andere vaardigheden worden ontwikkeld. Door een toename van het personeel in de gezondheidszorg kan de levenskwaliteit van de patiënten verbeteren, zonder dat dit in de statistieken doorwerkt. c. Hypothese van de outsourcing Een derde voorname verklaringsgrond gaat terug op andere keuzes in de productiemodi. Het UK heeft beduidend minder ambtenaren, wat wellicht ook te maken heeft met de keuze om heel wat dienstverlening uit te besteden aan de particuliere sector, de zogenaamde outsourcing (12). De impact van outsourcing op de personeelsstatistieken komt duidelijk tot uiting in het lage percentage personeelsvergoedingen in de sector publieke veiligheid. We verwijzen hiervoor naar tabel 1 waaruit blijkt dat de UK in deze sector slechts 54 % scoort, het laagste cijfer van alle landen in de set. In het UK worden bijvoorbeeld gevangenissen uitgebaat door de private sector, maar met publieke middelen. In de nationale rekeningen is er een statistiek die een benaderend inzicht geeft in de mate van outsourcing, namelijk de intermediaire consumptie. Deze statistiek registreert de goederen en diensten die de overheid aankoopt als input voor haar productie. Figuur 7, gebaseerd op gegevens van Eurostat, laat zien dat de intermediaire consumptie in België in % van het BBP zeer laag is. In vergelijking met andere landen besteden de Belgische overheden bijzonder weinig uit. Dit kan een verklaring zijn voor het relatief hoge aandeel van overheidspersoneelsuitgaven in België.
(12)
582
E.S. SAVAS, Privatization and public-private partnerships, New York, Chatham House, 2000, 393 p.
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
14 12 10 8 6 4 2 0
lu
be
pt
de
at
gr
es
fr
ie
it
eu27 no
nl
dk
fi
se
uk
Figuur 7 - Outsourcing gemeten aan intermediaire consumptie/BBP (2005)
d. Hypothese van de holle staat Eén van de centrale kenmerken van de overheidshervormingen die op de leest van het Nieuw Publiek Management zijn geschoeid, is het verzelfstandigen van de traditionele bureaucratieën (13). De verantwoordelijkheid van overheidsmanagers wordt gecombineerd met duidelijke verantwoordingslijnen in beheerscontracten. In het jargon: “let managers manage” en “make managers manage”. Sommige landen gingen verder dan andere in deze doctrine. Dit bracht sommige onderzoekers tot het besluit dat de staat uitgehold is (14). De kern is leeg en het echte werk gebeurt in de periferie van het publieke domein. Overheidstewerkstelling in de publieke bedrijven is niet opgenomen in de statistiek. Vanuit dat perspectief kan de evolutie naar een holle staat ook de verschillen in overheidstewerkstelling verklaren. De OECD maakte een berekening voor enkele landen waar personeelsleden in het publieke domein tewerkgesteld zijn. De Nederlandse en
(13) (14)
C. HOOD, “A public management for all seasons?”, Public Administration 1991, vol. 69, n° 1, 3-19. H.B. MILWARD, “Governing the hollow state”, Journal of Public Administration – Research and theory, 2002, vol. 10, n° 2, 359-380.
583
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
Franse cijfers spreken boekdelen. Tabel 2 toont aan dat Nederland een goed deel van de kloof met Frankrijk inhaalt wanneer de publieke bedrijven worden meegenomen. In de nabije toekomst zullen vergelijkbare berekeningen kunnen worden gemaakt voor alle OECD-landen.
Overheidsproductie
Publieke bedrijven
Totaal
Frankrijk
18,8%
3,3%
22,1%
Nederland
10,4%
8,5%
19,9%
Tabel 2 – % van de totale arbeidsmarkt, actief in het publieke domein e. Hypothese van de schaalvoordelen Een volgende potentiële verklaring is te vinden in de schaalvoordelen voor grote landen. Dit zou vooral tot uiting moeten komen in sectoren met grote vaste kosten en relatief geringe variabele kosten. Een voorbeeld is de sector economische zaken waar vooral subsidies worden verstrekt. De administratiekost om een subsidie 100 maal toe te kennen is niet 10 maal kleiner dan wanneer ze 1.000 maal wordt uitgekeerd. De personeelsintensieve landen voor economische zaken zijn Nederland, Denemarken en België, zoals tabel 1 aantoont. Dit lijkt de hypothese te bevestigen, althans voor deze sector. Zulke schaalvoordelen zijn in andere sectoren, zoals onderwijs, waarschijnlijk moeilijker hard te maken. f. Hypothese van de federalisering Een zesde verklarende hypothese betreft de federalisering van België. Geen enkel land heeft meer regeringen en parlementen per capita. De communautaire pacificatie is hier schatplichtig aan. Los van de mogelijke maatschappelijke baten heeft de federalisering ongetwijfeld ook geleid tot een institutionele drukte. De kwantiteit en diversiteit aan instituties brengen kosten met zich. Ook de tweetaligheid van de federale overheid is een kost die de meeste andere landen in de dataset niet hebben. De vraag rijst of de baten van de federalisering de kosten verantwoorden. Hierbij moeten we inzien dat de kosten vooral opduiken in de sector ‘algemene overheidsdiensten’. De proliferatie aan parlementen, regeringen, ministers en kabinetten maakt het besturen van een land niet goedkoper. Bovendien hebben al die overheden studie- en statistiekdien-
584
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
sten nodig om in te spelen op de eigen beleidsdynamiek. Ook het financiele beheer wordt duurder. Het kost meer om zeven begrotingen op te maken dan één, misschien zelfs ongeveer zeven keer zo veel. Tot slot wijzen we op een aantal schaalvoordelen in het personeelsbeheer die door de federalisering verminderen. De federalisering veroorzaakt vanzelfsprekend niet alleen kosten. Decentralisering brengt op wanneer dit leidt tot meer maatwerk in het beleid. Dit maatwerk vindt echter plaats in andere beleidssectoren zoals onderwijs, cultuur, mobiliteit. De opbrengsten van de federalisering tonen zich dus in beleidssectoren, daar waar de kosten vooral in de algemene overheidsdiensten te situeren zijn. g. Hypothese van de vergrijzing en de loonkost Een zevende verklaring is de leeftijdsstructuur van het overheidspersoneel. Geen enkel ambtenarenkorps in Europa is zo oud als dat van de Belgische federale overheid, wat we mogen afleiden uit tabel 3. De statistieken tonen aan dat het aandeel overheidswerknemers boven 50 jaar op het Belgische federale overheidsniveau, met een aandeel van 44 %, het hoogst is van alle in de vergelijking betrokken landen. De leeftijdsstructuur van het overheidspersoneel verschilt bovendien in geen enkel land zo sterk van die van de totale arbeidsmarkt. Er gaapt een kloof van 24 %. Oudere werknemers hebben gewoonlijk een hogere anciënniteit en kosten dus meer. Bij de regionale en lokale overheden slaat de vergrijzing weliswaar minder snel toe. De gemiddelde loonkost van de Belgische werknemers is trouwens ook aan de hoge kant. Dit alles heeft evenzeer een niet te verwaarlozen impact op de loonkost van het overheidspersoneel. De vergrijzing maakt dat de discussie over het aantal ambtenaren wel eens snel achterhaald zou kunnen zijn, gegeven dat het volgende decennium ongeveer 40 % van het personeelsbestand op pensioen zal gaan. Voor heel wat profielen zal de vraag dus niet zozeer zijn of we deze personeelsleden willen vervangen, maar veeleer of we ze kunnen vervangen. h. Hypothese van de inefficiëntie Tot slot kan het ook gaan om verschillen in de efficiëntie van de ambtenarij. In een aantal landen zal de productiviteit van ambtenaren hoger liggen, waardoor men met minder mensen meer (of evenveel) kan doen. 585
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
National/federal government
Total labour force
Australia
24%
24%
Austria
24%
19%
Belgium
44%
20%
Finland
33%
29%
France
31%
24%
Hungary
36%
24%
Ireland
18%
21%
Japan
25%
33%
Korea
19%
22%
Luxemburg
24%
19%
Mexico
24%
20%
Netherlands
27%
23%
Norway
35%
28%
Portugal
24%
23%
Sweden
40%
31%
Switzerland
32%
27%
UK
28%
26%
USA
37%
27%
Tabel 3 – % werknemers ouder dan 50 jaar We haalden de federalisering van België aan als één van de redenen voor de hoge personeelskost in de sector algemene diensten (cf. supra, f). In deze sector zitten echter ook de fiscale administraties. De hoge personeelsaantallen kunnen allicht ook worden verklaard door de relatief grote omvang van het federale ministerie van Financiën. Onze complexe belastingwetgeving kan hiervan de oorzaak zijn; waarschijnlijk kunnen in het fiscale apparaat efficiëntiewinsten worden gerealiseerd. Met iets minder dan 2 % administratiekosten, is de inning van belastingen in België – na Tsjechië en Polen – het duurst van alle OECD-landen (15).
(15)
586
ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT, Towards better measurement of government – OECD Working papers on public governance 2007/1, Paris, OECD Publishing, 2007, 453 p.
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
Om inefficiëntie op te sporen, zijn macrostatistieken niet echt geschikt. Cijfers op systeemniveau zijn doorgaans te algemeen om de vinger op de wonde te leggen, ze kunnen hoogstens een indicatie geven. Om echt te weten waar we beter kunnen doen, hebben we cijfers op microniveau nodig, meer bepaald cijfers die concrete processen in de overheid blootleggen, en deze cijfers zijn zelden beschikbaar. 5. BESLUIT Het debat over de al dan niet buitensporige omvang van ons ambtenarenapparaat laait ook in ons land op. Dit artikel wil met de best beschikbare gegevens de discussie stofferen. We besteedden vooral aandacht aan de evolutie in de personeelskosten van de overheid, gegeven dat dit momenteel de meest betrouwbare objectieve statistiek over overheidstewerkstelling vormt. We ronden af met enkele conclusies. Onze ambtenaren kosten nu meer dan 25 jaar geleden. De vergoeding van hun personeel kostte de Belgische overheden in 2000 om en bij 30 % meer dan in het begin van de jaren 1980. Sinds 2000 zijn de uitgaven, na uitzuivering van de inflatie, voor het overheidspersoneel in België nog met 15 % extra toegenomen. Dit is op zich niet abnormaal. Een vergelijkbaar groeipad vinden we terug in de USA, Zweden, Nederland en Frankrijk. De groei is duidelijk sterker in het UK. De Angelsaksische retoriek rond de besparingen in het ambtenarenkorps blijkt niet echt realiteit. Enkel het ééngemaakte Duitsland slaagt erin de totale personele kostprijs in de overheidssector te verminderen. In percentage van het Bruto Binnenlands Product blijft de loonmassa van de ambtenaren stabiel op 12 %. Dit is ook het geval in de andere landen, met uitzondering van het UK waar een stijging te noteren valt, en Duitsland dat een daling laat optekenen. Het ambtenarenkorps legt met andere woorden niet meer beslag op onze economie dan 25 jaar terug. De loonmassa van het Belgische ambtenarenkorps is aan de hoge kant, maar springt niet uit de band. België betaalt wel substantieel hogere personeelskosten voor haar algemene overheidsdiensten (16).
(16)
Dit zijn onder meer parlementen, regeringen, kabinetten van regeringsleider en algemene diensten – exclusief de functionele domeinen –, Rekenhof, Arbitragehof, statistiekdiensten, fiscus, personeelsadministraties, buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking.
587
RECHTSLEER
TSR
DOCTRINE
RDS
In onze zoektocht naar een bredere duiding van deze cijfers hebben we diverse gronden tot verklaring naar voor geschoven, zoals de beleidspreferenties, kwaliteitsverschillen, outsourcing, schaalnadelen, de federalisering, de vergrijzing van het ambtenarenkorps en de hogere loonkost van de Belgische ambtenarij. Inefficiëntie kan zeker niet zonder meer als enige verklaring worden aangehouden. In geen enkel land van de OECD slaat de vergrijzing van het ambtenarenkorps zo sterk toe dan in België en in geen enkel land is de leeftijdskloof tussen de federale overheidsambtenaren en de totale arbeidsmarkt groter dan in België. De vraag is misschien niet zozeer of we ambtenaren willen vervangen. De vraag zal veeleer zijn of we de ambtenaren wel kunnen vervangen, zeker wat een aantal technische profielen, c.q. knelpuntberoepen betreft. De internationale vergelijkingen moeten een eerste stap zijn in een proces dat ernaar streeft comparatief vastgestelde verschillen te verklaren en de cijfers tot leven te brengen. De acht hypothesen die een aanzet kunnen zijn voor verder onderzoek, zetten we hieronder nog even kort op een rijtje. Vooreerst zijn er de verschillende beleidspreferenties. Het aantal ambtenaren is afhankelijk van beleidsagenda’s. Grote overheden doen meer, kleine overheden doen minder. Deze hypothese is eigenlijk gezond verstand. Als we personeelsaantallen willen verklaren, moeten we kijken naar het werk dat moet worden gedaan. Deze hypothese echoot het gebrek aan internationaal vergelijkbare prestatiegegevens. Uitgaande van de hypothese van de kwaliteit, kunnen we niet anders dan constateren dat personeelsstatistieken onvoldoende de investeringen in de kwaliteit van de dienstverlening vatten. Ook de omvang van de outsourcing speelt een rol. België heeft meer overheidspersoneel omdat het minder uitbesteedt aan de marktsector. Statistieken van de intermediaire consumptie van de overheid bevestigen deze stelling. Landen die veel taken afstootten naar de rand van het publieke domein, registreren minder ambtenaren; we betitelden dit als de holle staat. Experimentele OECD-berekeningen voor Nederland en Frankrijk lijken deze hypothese te ondersteunen. Voorts hebben we de idee van de schaalvoordelen naar voor geschoven. Grote landen hebben minder ambtenaren nodig. Initiële data lijken deze hypothese niet te conformeren. Weinig dienstverlening heeft grote vaste en lage variabele kosten. 588
TSR
RECHTSLEER
RDS
DOCTRINE
Daarnaast speelt onmiskenbaar ook de federalisering. Federale landen hebben meer personeel nodig omdat hun overheidsdienstverlening als het ware wordt ontdubbeld. Dit lijkt een valabele uitleg voor algemene overheidsdiensten zoals parlementen, regeringen en fiscale diensten. Voor functionele beleidssectoren zoals onderwijs en gezondheidszorg, is dit minder het geval. Vooral in de functionele sectoren worden echter ook de baten van decentralisering – dienstverlening op maat – zichtbaar. Hierboven hebben we al verwezen naar de vergrijzing en de loonkost. De vergoeding van het personeel is hoog in landen met een oud werknemersbestand en hoge loonkosten. België heeft een relatief oud federaal ambtenarenkorps. Rest tot slot de hypothese van de inefficiëntie. Inefficiënte overheden hebben meer middelen nodig voor dezelfde dienstverlening als de beste in de klas. De Belgische fiscale administratie is een voorbeeld van een overheidsdienst die allicht de efficiëntie kan verbeteren. De administratiekosten die ze vraagt voor de inning van belastingen, is in België van de hoogste van de OECD. Het is duidelijk dat verschillen in overheidstewerkstelling enkel kunnen worden verklaard door een combinatie van factoren. De personeelsstatistieken zijn zo een opstap voor een breder debat over de rol, de efficiëntie en de effectiviteit van de overheid. Er kunnen enkel zinvolle lessen worden getrokken voor onze ambtenarij wanneer we deze factoren grondig bestuderen. Kortom, wordt vervolgd.
589
