Wat kan Groen doen voor Oranje?

Wat kan Groen doen voor Oranje? Ondersteuning van Defensie aan de gemeentelijke Rampenbestrijdingsorganisatie

Strategische top Onders teunin g

Technos tructure n

Middenkader

Uitvoerende kern

= Invloeden omgeving / contingentievariabelen

Petra Abma Santpoort-Noord, 19 februari 2008 Scriptie Master of Crisis and Disaster Management Begeleiders: dr. M.J. van Duin en dr. M.H.P. Otten

Wat kan Groen doen voor Oranje

"All colours will agree in the dark” In het donker zijn alle kleuren gelijk Uit: ‘Unity in religion’ Francis Bacon, Engels filosoof en staatsman (1561-1626)

Het voorblad van deze scriptie is geïnspireerd op de Catalogus Civiel-militaire Samenwerking.

2


Voorwoord

Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn studie Master of Crisis and Disaster management (MCDm) aan het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid Nibra (NIFV) en de Nederlandse School voor Openbaar bestuur (NSOB). Bij het doen van onderzoek en het schrijven van deze scriptie wilde ik graag aansluiten bij de nieuwe ontwikkelingen die zich voordoen binnen de gemeentelijke rampenbestrijding en crisisbeheersing. Verder wilde ik mijn onderzoek laten aansluiten bij mijn toenmalige werk als Ambtenaar Openbare Veiligheid van de gemeente Haarlem. Ook in mijn huidige werk als commandant brandweer van de gemeente Castricum ben ik nauw betrokken bij het opstellen van gemeentelijke beleid op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Civiel-militaire samenwerking is zo’n nieuwe ontwikkeling. Defensie heeft door het opstellen van de ‘Catalogus Civiel-militaire Samenwerking’ concreet aangegeven welke ondersteuning zij kan garanderen aan de civiele autoriteiten. Bij mijn onderzoek heb ik met name gekeken naar de mogelijkheden die Defensie als organisatie heeft bij de ondersteuning van de individuele gemeente tijdens rampen en crises. In januari 2007 heb ik hiervoor een maand stage gelopen bij het Regionaal Militair Commando West in Den Haag. Vanaf het eerste contact met de medewerkers van het RMC-West ben ik ruimhartig ondersteund en zijn vele deuren voor mij open gegaan. Ze hebben me geholpen bij het organiseren van een stageplek, het ontmoeten van mensen en het bijwonen van verschillende overleggen. Bij deze wil ik hen voor deze gastvrijheid en openhartigheid bedanken. Vanuit de MCDm ben ik begeleid door Menno van Duin. Hij gaf naast inhoudelijke begeleiding ook feedback op het proces. Daarvoor wil ik hem hartelijk danken. Tenslotte gaat mijn dank uit naar John, Ruben en Noortje die zoveel geduld hebben opgebracht terwijl het schrijven voortduurde. Zonder jullie had ik dit nooit kunnen doen. Ik hou van jullie.

Petra Abma Santpoort-Noord

3


Inhoudsopgave Samenvatting 1.1 Inleiding 1.2 Aanleiding 1.3 Probleemstelling en vraagstelling 1.4 Subvragen 1.5. Methoden van Onderzoek 1.5.1. Literatuuronderzoek 1.5.2. Veldonderzoek 1.6 Relevantie 1.7 Afbakening 1.8 Begrippenkader 1.9 Leeswijzer

6

2. Theoretisch kader 2.1 Inleiding 2.2 Netwerken 2.3 Organisatiestructuur 2.3.1. De Defensieorganisatie en Mintzberg 2.3.2. De gemeente en Mintzberg 2.4 Schaalgrootte en samenwerking 2.4.1 AEF-onderzoek 2.4.2 Typologieën van samenwerking Blonk 2.5 Resumé

12

3. De Nederlandse gemeenten 3.1 Inleiding 3.2 Algemeen 3.3 Verantwoording en gezag gemeente 3.4 Processen binnen de rampenbestrijding 3.5 Nadere beschrijving gemeentelijke processen 3.6 De van oudsher ‘groene’ kolom wordt ‘oranje’ 3.7 Crisissensitiviteit

19

4. De Nederlandse krijgsmacht (Defensie) 25 4.1 Inleiding 4.2 Primaire taakstelling Defensie 4.3 Verantwoording en gezag Defensie 4.4. Ervaringen Defensie m.b.t. crises 4.4.1 Vredesmissies Defensie 4.4.2 Parallel nationale en buitenlandse bedreigingen 4.4.3 CIMIC 4.4.4 Ervaringen CIMIC 4.4.5 Mandatering internationaal 4.4.6 Mandatering nationaal 4.5 Civiel-militaire samenwerking 4.5.1. Historie civiel-militaire samenwerking 4.5.2 Van CMBA naar ICMS 4.5.3 Verschillen tussen CMBA en ICMS 4.6 Catalogus Civiel-militaire samenwerking 4.6.1 Militaire bijstand op grond van de Wet rampen en zware ongevallen 4.6.2 Defensiecapaciteit ten behoeve van de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen 4.6.3 Opkomsttijden/reactietijden 4.7 Subconclusie

4


5. Toepassing van de theoretische factoren 5.1 Schaalgrootte en niveau van gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen 5.1.1 Beleidsplan Crisisbeheersing 2002-2007 5.1.2 Raad voor het Openbaar Bestuur 5.1.3. Lokale besluitvorming 5.1.4. Onderzoek samenwerken met Defensie 5.1.5 Wet op de veiligheidsregio’s

39

5.2 Ondersteuningsbehoefte (vraagkant) 5.2.1 Leidraad maatramp 5.2.2 Strategische agenda 5.2.3 Project territoriale congruentie 5.2.4 Gemeentelijke veiligheid en crisisbeheersing 5.2.5 Regionaal Militair Commando 5.2.6 Ondersteuningbehoefte, reactietijden en garanties ICMS 5.2.6 Subconclusie 5.3 Wederzijdse afhankelijkheden 5.3.1.Subconclusie 5.4 Organisatiestructuur 5.4.1 Subconclusie 6 Afronding 6.1 Conclusies en aanbevelingen 6.2 Beantwoording subvragen 6.3 Tot slot

47

Literatuurlijst Lijst met geïnterviewde personen

5


Samenvatting Gemeenten vormen een belangrijke schakel in de rampenbestrijding, zowel in de voorbereidende fase als tijdens een crisis of rampsituatie. Veel gemeenten zijn zich niet bewust van hun eigenlijke rol tijdens een ramp of crisis. Hulpdiensten hebben verwachtingen van de gemeente als de vierde hulpdienst en gaan er vanuit dat zij na alarmering binnen een korte tijdsspanne de gemeentelijke processen en de besluitvorming opgetuigd hebben. Door gebrek aan crisissensitiviteit is dit niet altijd het geval. De gemiddelde Nederlandse gemeente heeft bij rampen en crises behoefte aan menskracht op het gebied van ‘zorg voor de bevolking’. Snelle en adequate ondersteuning in mensen en middelen. De rampenbestrijdingsprocessen van de gemeente zijn complex en gekoppeld aan de processen van ketenpartners. Intergemeentelijke samenwerking in de gemeentelijke kolom blijkt onontbeerlijk. In het laatste decennium heeft er een opvallende ontwikkeling in de civiel-militaire samenwerking plaatsgevonden en ziet Defensie een verschuiving van haar neventaak (vangnetfunctie voor de civiele autoriteiten) naar een duidelijke derde hoofdtaak bestaande uit de ondersteuning van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Deze ontwikkeling leidt tot de vraag in hoeverre Defensie met de ervaring opgedaan in crisisbeheersingsoperaties in het buitenland, de rampenbestrijdingsprocessen waarvoor individuele gemeenten verantwoordelijk zijn, kan ondersteunen en voor de gemeente operationeel kan uitvoeren. Defensie heeft daarvoor mensen en middelen ter beschikking, zodat elke individuele gemeente bij rampen en crises een beroep kan doen op Defensie om hen daarbij te ondersteunen. In dit onderzoek wordt aan de hand van literatuur en gesprekken een aantal factoren uitgewerkt met betrekking tot civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de individuele gemeente. Op basis van de analyse is vast te stellen dat Defensie zeker in staat is de gemeente te ondersteunen. Voorwaarde voor deze ondersteuning is de schaalvergroting van de gemeente in de vorm van ten minste intergemeentelijke samenwerking, maar nog liever naar die van de schaal van veiligheidsregio. Het blijkt dat de schaal waarop de gemeenten hun rampenbestrijdingstaken georganiseerd hebben, samenhangt met de wijze van ondersteuning door Defensie bij rampen en crises. Uit de Catalogus Civiel-militaire samenwerking van juli 2007 blijkt dat Defensie wel degelijk kan ondersteunen bij ‘zorg voor de bevolking’. Deze capaciteit wordt echter pas ingezet nadat de civiele middelen zijn uitgeput. Ook is de opkomsttijd van Defensie bij acute incidenten/ rampen en crises een factor om rekening mee te houden. Het is ten minste het niveau van de Veiligheidsregio waarop Defensie ondersteuning en bijstand kan bieden bij de gemeentelijke processen. Defensie is operationeel ingesteld, heeft de mensen, de middelen en de technologieën in huis om de gemeente te ondersteunen. Positief is verder de commandostructuur en de zekere mate van flexibiliteit die de Defensieorganisatie van nature in huis heeft. De aanwezige slagkracht en de omvang van de organisatie is duidelijk positief te noemen. Civiel-militaire samenwerking, één van de drie hoofdtaken van Defensie moet nog duidelijk doorontwikkeld worden. Goede civiel-militaire contacten, bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie en de plaats die Defensie heeft in de civiele plannen en processen zijn nog onvoldoende geborgd. Daarom is Defensie in mijn ogen alleen in staat om gemeentelijke taken op dan wel over te nemen, als de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten op het niveau van de Veiligheidsregio worden georganiseerd en Defensie de ‘gegarandeerde’ ondersteuning in mensen en middelen ook daadwerkelijk levert.

6


1.1 Inleiding Van oudsher verleent Defensie de civiele autoriteiten militaire bijstand en steun. In het laatste decennium heeft er een opvallende ontwikkeling in deze civiel-militaire samenwerking plaatsgevonden. Sinds 2000 ziet Defensie een verschuiving van haar neventaak (vangnetfunctie voor de civiele autoriteiten) naar een duidelijke derde hoofdtaak. Deze derde hoofdtaak bestaat uit de ondersteuning van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Op 3 maart 2005 ondertekenden de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Defensie het convenant Civiel-Militaire Bestuursafspraken (CMBA)1. Het CMBA betekent de concretisering van een koerswijziging voor deze derde hoofdtaak. Defensie wil zich ontwikkelen tot een structurele veiligheidspartner naast de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen2. Voor de nieuwe rol van Defensie als structurele veiligheidspartner van de civiele autoriteiten in eigen land bestaat in de Tweede Kamer brede steun, zo blijkt bij de behandeling van de brief van de ministers Remkes en Kamp in 2005. De Tweede Kamer dringt aan op snelle concretisering. Vanaf dat moment gaat het niet meer om de vraag of de krijgsmacht een grotere rol moet spelen in de nationale veiligheid, maar om de vraag hoe deze rol gestalte krijgt.3 De structurele civiel-militaire samenwerking leidt ook tot het besef dat er zich in de toekomst nieuwe mogelijkheden tot samenwerking voor zullen doen. Ter beantwoording van de hoe-vraag zetten de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie het project Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) op, waarbij gaandeweg ook andere departementen en diensten worden betrokken en geraadpleegd. De interdepartementale projectgroep Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking krijgt de opdracht om de behoefte bij de civiele autoriteiten aan structureel beschikbare Defensiecapaciteiten in kaart te brengen en te concretiseren in maatregelen. De gedachte achter het project ICMS is: “Aan welke Defensiecapaciteiten kunnen civiele autoriteiten in eigen land behoefte hebben bij crises en rampen, en welke structurele afspraken kunnen daarover vooraf worden gemaakt?”. Het uiteindelijke doel is om op deze manier middelen van het Rijk – opgebracht door de belastingbetaler – zo effectief mogelijk te benutten ten behoeve van de veiligheid in eigen land4. Zeven gezamenlijke werkverbanden gaan medio 2005 aan de slag om de samenwerking nog verder uit te werken in concrete maatregelen, als basis voor een gezamenlijke vervolgbrief aan de Kamer eind 2005. Uiteraard mogen de afspraken niet dienen als oplossing voor interne capaciteitsproblemen bij civiele diensten en moet Defensie alle drie haar hoofdtaken kunnen blijven uitvoeren. Dat zou kunnen betekenen dat Defensiecapaciteiten zouden moeten worden uitgebreid om aan zowel de vraag naar crisisbeheersingsoperaties als die naar taken in eigen land te kunnen voldoen. Op 24 mei 2006 verschijnt de rapportage ‘Intensivering Civiel-militaire Samenwerking (ICMS)’ waarin een meer specifieke invulling van de in de CMBA gestelde taken staan beschreven. De ministers Remkes en Kamp stellen hierin dat de vangnetfunctie die Defensie lange tijd heeft gehad, plaats maakt voor een ondersteuning met specialistische en unieke capaciteiten waarmee veel ervaring is opgedaan in crisisbeheersingsoperaties in het buitenland5.

1

Concept Civiel Militaire Bestuursafspraken II, maart 2007 Projectbureau Intensivering Civiel Militaire samenwerking van het ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijkrelaties 3 Nieuwe wijn in nieuwe zakken De krijgsmacht als structurele veiligheidspartner in eigen land T.A. Middendorp – kolonel der genie en drs. F.J.J. Princen MPA uit spectator November 2007 4 Interview M. van Eck, ministerie BZK 5 Rapportage Intensivering Civiel-militaire samenwerking, 24 april 2006 2

7


1.2 Aanleiding De positionering van Defensie als structurele veiligheidspartner vraagt om herwaardering en intensivering van de samenwerking met de andere veiligheidspartners waaronder de operationele diensten6. Een van deze veiligheidspartners binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing is de lokale overheid: de gemeente. Elke individuele gemeente heeft tijdens een ramp of crisis een operationele en uitvoerende rol7. De ambtelijke organisatie van een gemeente heeft evenals de parate hulpverleningsdiensten vanuit de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR) een groot aantal rampenbestrijdingsprocessen toegewezen gekregen. Deze gemeentelijke processen spelen zich met name af op het gebied van zorg voor de bevolking en staan beschreven in het gemeentelijk rampen- of crisisbeheersingsplan. De gemeente is in tegenstelling tot de andere drie kolommen binnen de rampenbestrijding (Brandweer/rood, Politie/ blauw en GHOR/ wit) niet ingericht als crisisorganisatie. Vanuit mijn ervaring als ambtenaar Openbare Veiligheid en uit gesprekken met collega AOV-ers blijkt dat veel gemeenten geen crisissensitiviteit en commitment hebben bij deze rol tijdens een crisis. De burgers verwachten echter wel van de gemeente en haar bestuur een adequate respons, een proactieve houding en slagkracht op het gebied van de gemeentelijke rampenbestrijding. Defensie heeft na het einde van de Koude oorlog een groot aantal vredesoperaties uitgevoerd. Concrete onderdelen van zo’n vredesondersteunende operatie zijn ‘humanitaire operaties’ en bijvoorbeeld ‘evacuatie van non-combattanten’. De toegevoegde waarde, zo stelt Defensie in de ‘Rapportage ICMS’, wordt steeds duidelijker en ligt nadrukkelijk ook in de ondersteuning met specialistische en unieke capaciteiten waarmee veel ervaring is opgedaan in crisisbeheersingsoperaties in het buitenland. Letterlijk wordt gesteld dat is gebleken dat de krijgsmacht ook door haar inzet in het buitenland over unieke kennis, vaardigheden en middelen beschikt die van wezenlijk belang kunnen zijn bij de bestrijding van terrorisme en rampen in Nederland. Defensie ziet zichzelf als structurele veiligheidspartner8. Zo stelt Defensie dat zij taken voor de civiele autoriteiten kan uitvoeren bij de bestrijding van rampen en crises en hiervoor capaciteit beschikbaar stelt. In deze scriptie wil ik nader beschouwen hoe civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente vorm kan krijgen en in hoeverre Defensie de individuele gemeente kan ondersteunen bij haar rampenbestrijdingstaken. Ik stel daarom de volgende hypothese: ‘Defensie kan met de ervaring opgedaan in crisisbeheersingsoperaties in het buitenland, de rampenbestrijdingsprocessen waarvoor de individuele gemeente verantwoordelijk is ondersteunen dan wel operationeel voor haar uitvoeren. Defensie heeft daarvoor mensen en middelen ter beschikking, zodat elke individuele gemeente als lastig in te richten crisisorganisatie bij rampen en crises een beroep kan doen op Defensie om haar daarbij te ondersteunen.’

6

Concept Memorie van toelichting Wet op de veiligheidsregio’s, juli 2006 Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, 13 april 2004 8 Rapportage Intensivering Civiel-militaire samenwerking, 24 mei 2006 7

8


1.3 Probleemstelling en vraagstelling Het bovenstaande weergegeven in een probleemstelling, kan tot de volgende probleem- en vraagstelling leiden: Probleemstelling : In welke mate is Defensie in staat om de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en/of adequaat uit te voeren?

1.4 Subvragen 1. Welke ervaringen heeft Defensie opgedaan bij vredesondersteunende operaties in het buitenland die in het verlengde liggen van de rampenbestrijdingsprocessen van de gemeente? 2. Welke behoefte aan ondersteuning bestaat er bij de gemeenten met betrekking tot de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen? (vraagkant) 3. Op welke wijze is Defensie als organisatie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken te ondersteunen en in hoeverre heeft Defensie in de voorbereiding op civiel-militaire samenwerking met de hulpverleningspartners aandacht geschonken aan de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken? In welke mate is Defensie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken op uitvoerend niveau over te nemen? (aanbodkant) 4. Aan welk organisatieniveau moet de gemeente tenminste voldoen om maximale ondersteuning van Defensie te kunnen krijgen bij de uitvoering van gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen? 1.5 Onderzoeksmethodiek Om tot beantwoording van bovenstaande vragen te komen, zullen onder meer de volgende methoden worden gehanteerd: • Bestuderen van literatuur • Interviews met diverse functionarissen binnen het beleidsveld civiel-militaire samenwerking • Informatie uit eigen omgeving • Informatie verkregen tijdens binnenlandstage. Het zwaartepunt heeft bij het maken van deze scriptie gelegen bij de bestudering van de literatuur. Tijdens het maken van de scriptie verscheen telkens nieuwe documentatie. Er is tevens een aantal diepte-interviews gehouden met sleutelfiguren die een nauwe relatie hebben met het onderwerp. Dit is gedaan om een zo compleet mogelijk beeld te geven van het beleidsterrein, de achtergronden, vraagstellingen en oplossingen. De interviews met de gemeenten handelden voornamelijk over de verwachtingen en de ondersteuningsvragen (vraagkant) van de civiel-militaire samenwerking. Bij het gesprek met een aantal leden van de directie Crisisbeheersing van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd doorgevraagd over het ontstaan en de toekomst van de civiel-militaire samenwerking. De interviews met de staf Defensie spitsten zich toe op het ondersteuningsaanbod (aanbodkant) vanuit Defensie. Verder werden er interviews gehouden met vooraanstaande leden van de Staf Defensie Operatieën, een aantal bestuurders, collega AOV-ers en enkele stafmedewerkers van het Regionaal Militair Commando West. Bij de gesprekken is gebruik gemaakt van de onderzoeksvragen en de bijbehorende deelvragen. Van alle interviews is een verslag gemaakt. Een lijst met de geïnterviewden en gesprekspartners is als bijlage bij deze scriptie gevoegd.

9


1.5.1 Literatuuronderzoek Voor het literatuuronderzoek is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van recente (wetenschappelijke) literatuur en is er gezocht naar zoveel mogelijk originele artikelen. Zo is gebruik gemaakt van het Tijdschrift voor het Ministerie van Defensie genaamd ‘Spectator’, het ‘Inspectiebericht’ van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, de nieuwsbrief ‘Crisisbeheersing’ van het ministerie van BZK. Verder is onder andere de bibliotheek van de Koninklijke Militaire Academie geraadpleegd en is geput uit de serie VNG-magazines. Deze scriptie wordt onderbouwd met theorieën vanuit het netwerk-en procesmanagement en vanuit de integrale veiligheidskunde. Gepoogd is om juist door gebruikmaking van verschillende theorieën een zo breed mogelijke scoop te krijgen. 1.5.2 Veldonderzoek Deze scriptie pretendeert niet om volledig te zijn. Een intensieve enquêteronde onder een representatieve groep is niet gehouden. Wel is er bewust voor gekozen om die leden van de VNG en Staf van Defensie te interviewen die een duidelijke affiniteit met het onderwerp hebben die verder gaat dan hun dagelijkse rol en die een duidelijke visie hebben op het vakgebied; ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid en vanuit het eigen perspectief. 1.6 Relevantie Deze scriptie heeft in de eerste plaats een praktische relevantie. Als voormalig ambtenaar Openbare Veiligheid van de gemeente Haarlem en thans in mijn dagelijks werk als commandant Brandweer word ik geconfronteerd met het moeizaam op orde komen van de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie. De gemeente heeft vaak weinig crisissensitiviteit en commitment bij haar rol binnen de multidisciplinaire rampenbestrijding. De omschakeling vanuit een staande organisatie bij calamiteiten naar een crisisorganisatie is voor de gemeentelijke organisatie lastig. In deze scriptie worden theorieën met betrekking tot netwerken procesmanagement gebruikt om te kijken naar de mogelijkheden van de uitvoering van gemeentelijke rampenbestrijdingstaken door Defensie. De theorie vormt als het ware de bril waarmee naar de praktijk gekeken wordt. Bij het maken van de scriptie is gebruik gemaakt van de bestaande ‘producten en dienstenaanbod’ van Defensie, en haar ervaringen tijdens humanitaire missie in het buitenland op het gebied van zorg voor de bevolking. De conclusies en aanbevelingen dienen toepasbaar en/of richtinggevend te zijn voor een mogelijke rol van Defensie in de uitvoering van gemeentelijke rampenbestrijdingstaken. 1.7 Afbakening In deze scriptie wordt niet ingegaan op de eventuele wenselijkheid van Defensieondersteuning bij de rampenbestrijdingsprocessen waar de gemeente een wettelijk taak in heeft. Ook wordt niet ingegaan op de bestuurlijke verhoudingen, het gezag en de bevelvoering. Er wordt slechts gekeken naar de operationele ondersteuning die Defensie kan bieden aan de ambtelijke organisatie van de gemeente in het kader van haar taak vanuit de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. Er wordt slechts zijdelings ingegaan op de ondersteunende activiteiten die Defensie ontwikkelt of reeds uitvoert bij de drie andere veiligheidspartners:de politie, brandweer en Geneeskundige Hulp bij Ongevallen en rampen (GHOR). 1.8 Begrippenkader Conform de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR) bestaat de bestrijding van rampen uit een aaneenschakeling van activiteiten waarvan de samenstelling afhankelijk is van het soort ongeval of ramp. Dit sluit aan bij de WKR die voor de toedeling van taken in het kader van rampenbestrijding de meest waarschijnlijke activiteiten geclusterd heeft in processen (series van samenhangende activiteiten). De gemeentelijke processen binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing liggen voornamelijk op het vlak van ‘zorg voor de bevolking’.

10


Onder ‘taken van de gemeente met betrekking tot rampenbestrijding en crisisbeheersing’, versta ik de werkzaamheden die de ambtelijke organisatie van een gemeente moet uitvoeren in het kader van hun wettelijke rampenbestrijdingstaken.

Gemeentelijke beleidscyclus Rampenbestrijdingsplannen

DEFENSIE routine

RAMPENPLAN Politie

Brandweer

GHOR

Gemeente

routine

routine

routine

geen routine

Ondersteuning

Ondersteuning

Ondersteuning

Ondersteuning

Figuur 1:Schematische weergave ondersteuning van Defensie aan de ‘vier kolommen’

1.9 Leeswijzer (opbouw van de scriptie) Deze scriptie bestaat uit vijf hoofdstukken. In dit eerste hoofdstuk zijn de aanleiding en de probleemstelling van deze scriptie aan de orde gekomen. In hoofdstuk 2 staan de theorieën met betrekking tot netwerken procesmanagement kort beschreven. Deze theorieën worden als bril gebruikt om naar de civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeenten te kijken. In hoofdstuk 3 beschrijf ik de rampenbestrijdingsorganisatie van de gemeente en haar crisissensitiviteit. Hoofdstuk 4 vormt een korte beschrijving van de Defensie organisatie en de historie van de civiel-militaire samenwerking en de inzetbare defensiecapaciteit. In hoofdstuk 5 wordt dieper ingegaan op de theoretische factoren zoals schaalgrootte, wijze van samenwerken en vraag en aanbod. In hoofdstuk 6 staan de conclusies en aanbevelingen.

11


2. Theoretische kader 2.1 Inleiding Een goede strategie begint met een grondige analyse van de omgeving. Strategie gaat immers over de “fit van de organisatie met haar omgeving” en is richtinggevend aan de organisatie9. Bij de veranderende rol van Defensie en de ondersteuningsbehoefte van de gemeente in de civiel-militaire samenwerking spelen veranderingen een grote rol. Niet alleen inhoudelijke aspecten maar ook veranderingen in het proces, namelijk de manier waarop de veranderingen kunnen worden onderkend en doorgevoerd zijn van groot belang10. Om structuur aan te brengen in de weergave van de wijze waarop Defensie in staat is de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en adequaat uit te voeren, heb ik theoretische inzichten vanuit het proces- en netwerkmanagement bekeken en hieronder beschreven. 2.2 Netwerken Een belangrijke ontwikkeling die zich in vrijwel iedere samenleving voordoet is de toename van wederzijdse afhankelijkheden. Kijkend naar de intensivering van civiel-militaire samenwerking en de rol van Defensie ten opzichte van de Nederlandse gemeente is er in mijn optiek duidelijk sprake van wederzijdse afhankelijkheden. Beide organisaties bevinden zich in een netwerk;zowel in de koude situatie als tijdens een ramp of crisis. Beide organisaties zijn in hun netwerk actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn11. In het boek ‘Management in netwerken’ van De Bruijn en Ten Heuvelhof worden de volgende kenmerken van netwerken beschreven: • Pluriformiteit (onderlinge verschillen), zoals omvang, machtsmiddelen, het productenpakket en bijvoorbeeld de omgeving. • Geslotenheid, het ongevoelig zijn voor signalen van buitenaf (eigen referentiekader). • Interdependentie tussen de actoren. Schematisch zien de barrières en kansen van de structuurkenmerken van een netwerk er als volgt uit: Pluriformiteit

Geslotenheid

Interdependentie

Barrières 1. beperkt bereik interventie 2. beheersbaarheid maatwerk beperkt 3. interventie wordt geherinterpreteerd/ vervormd 1. interventie mislukt vanwege misfit 2. interventie die ‘fit’ op referentiekader heeft geen sturende werking 1. leidt tot hit-and-run en daarmee tot chaos 2. netwerk als geheel onoverzichtelijk 3. leidt tot stroperigheid

Kansen 1. hoge trefkans bij deel van de partijen 2. mogelijkheden voor verdeel en heers 3. herinterpretatie

1.

2. 1. 2. 3.

verworven steun van gesloten partij betekent dat de kracht van deze partij kan worden benut herinterpretatie wederzijdse afhankelijkheden kunnen worden benut interdependentie is prikkel voor coöperatief gedrag interdependentie biedt veel ruilmogelijkheden

Bovenstaande kansen en bedreigingen zijn dynamisch en beïnvloeden elkaar. Deze dynamiek kan als vierde kenmerk van netwerken worden beschouwd.

9

Johnson en Scoles, Exploring Corporate Strategy pagina 90 ev. 1999 Procesmanagement , Over procesontwerp en besluitvorming, J.A. de Bruijn, E.F. ten Heuvelhof, Roel ’t Veld1998, Blz 13. 11 Management in netwerken, J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof 10

12


Kijkend naar Defensie en de gemeente bij civiel-militaire samenwerking biedt met name de interdependentie vanuit de netwerktheorie De Bruijn en Ten Heuvelhof kansen: interdependentie betekent dat beide partijen op bepaalde momenten deze afhankelijkheid kunnen benutten. Interdependentie leidt namelijk tot gematigd gedrag ten opzichte van elkaar. Interdependentie betekent ook dat Defensie en de gemeente zich coöperatief moeten gedragen. Zij komen elkaar immers bij herhaling tegen en zijn op steeds andere wijzen van elkaar afhankelijk. Gematigd gedrag kan impliceren dat het niet verstandig is voor één partij om de andere partij te negeren of op geen enkele wijze tegemoet te komen. Voor de sturende actor, in dit geval Defensie, levert dit kansen op: anderen weten zich van hem afhankelijk en zullen tenminste voor een deel aan zijn wensen tegemoet komen. Aanvullend hierop stelt Scholtens in haar lectorale rede ‘Samenwerking en crisisbeheersing’12 dat de verhoudingen in de veiligheidsregio tussen de verschillende partners volgens het wederkerigheidsmechanisme eigenlijk al voorspellen hoe de regionale samenwerking zal verlopen. Bijvoorbeeld: een partij die meer inbrengt, zal er altijd naar streven een evenredig hogere opbrengst uit de samenwerking te ontvangen. Of een strategisch onbelangrijke zwakkere partij zal met een geringe opbrengst genoegen moeten nemen of simpelweg afvallen. In de wijze waarop het stelsel voor rampenbestrijding en crisisbeheersing is vormgegeven, is met deze gedragswetenschappelijke kant van samenwerking geen rekening gehouden. Een gevolg is dat de uitwerking van het stelsel in de praktijk niet altijd werkt doordat de praktijk zo weerbarstig is. Interessant is om te kijken in hoeverre er sprake is van interdependentie tussen Defensie en de gemeente bij civiel-militaire samenwerking. Om beter zicht te krijgen op de organisatiestructuur van het Defensieapparaat en de individuele gemeente biedt Henry Mintzberg een aantal handvatten. 2.3 Organisatiestructuur Henry Mintzberg13 behandelt in zijn boek ‘Mintzberg on Management’ zeven configuraties. Bij deze modelmatige weergave geldt dat er geen eenduidige configuratie aan te geven is. Dat wil zeggen; een organisatie kan dominante kenmerken van de ene configuratie hebben en tegelijkertijd elementen van een andere configuratie bevatten. Ook is er geen “goede” of “foute” configuratie. Volgens de contingentiebenadering van Mintzberg hangt de passendheid van een configuratie af van de context waarbinnen deze zich bevindt. De configuraties van Mintzberg hebben een aantal vaste parameters waarlangs de organisatie gelegd wordt. De “score” op die parameters bepaalt uiteindelijk de configuratie. De parameters zijn: 1) Het dominante organisatieonderdeel. Dit betreft de eenheid van het bedrijf dat het meest prominent aanwezig is. Dit kan zowel abstract als in concrete zin zijn: • Strategische Top. (Topmanagement) • Midden Lijn. (Middenmanagement) • Het opereren vanuit de Kern. (Operaties, operationele processen) • Technische structuur. (Analisten die systemen, processen, enz. ontwerpen) • Ondersteunende staf. (Ondersteuning buiten de operationele werkstroom) • Ideologie. (Halo van overtuigingen en tradities; normen, waarden, cultuur) Het primair coördinatiemechanisme; de wijze waarop men in de organisatie afstemming zoekt voor de taakuitvoering van medewerkers. Dit onderdeel is mede een gevolg van de uiteindelijke keuze voor de structuur. Als deze organisatieonderdelen schematisch worden weergegeven ontstaan de volgende twee modellen14: 12

Dr.Astrid.Scholtens, ‘Samenwerking in crisisbeheersing, overschat en onderschat’, lectorale rede uitgesproken op vrijdag 2 november 2007. 13 Henry Mintzberg, 'The Structuring of Organizations' 1979. 14 Mintzberg, H., 1992. Mintzberg over Management. Nederlandse uitgave: Uitgeverij L.J. Veen b.v., Amsterdam.

13


Strategische top Onders teunin g

Technos tructure n

Middenkader

Uitvoerende kern


Figuur :2 Schema Gemeentelijke rampenbestrijdingorganisatie volgens Mintzberg

Strategische top

Techno structu ren

Middenkader

Onder steuning

Uitvoerende kern


Figuur 3: Schema Defensieorganisatie volgens Mintzberg

14


De geldige organisatorische configuraties zijn: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Startende onderneming Machine Bureaucratie Professionele Bureaucratie Gediversifieerde Organisatie Innovatieve Organisatie Missionaris Politiek (= niet een echt coördinerend mechanisme hebbend)

2.3.1 De Defensieorganisatie en Mintzberg De configuratie die het meest overeenkomt met de Defensieorganisatie is in mijn ogen de machineorganisatie. Binnen een machineorganisatie is bijna alles vastgelegd en geregeld. Machine bureaucratisch werk wordt vooral gevonden in omgevingen die eenvoudig en stabiel zijn. Het werk van complexe omgevingen kan niet in eenvoudige taken worden gerationaliseerd, en dat van dynamische omgevingen kan niet worden voorspeld, herhaald worden, en zo worden gestandaardiseerd. De machinebureaucratie zoals de Defensieorganisatie is typisch een volwassen organisatie. De volwassen organisatie is groot genoeg om het volume van het operationele werk te hebben dat nodig is voor herhaling en standaardisatie. En het is oud genoeg om in staat te zijn geweest om de normen vast te stellen die het wenst te gebruiken. Machinebureaucratieën neigen er ook toe geïdentificeerd te worden door regelende technische systemen, aangezien deze routinewerk mogelijk maken en zo deze in staat stellen om te worden geformaliseerd. Hiërarchische bevelstructuur en eenheid van commando is nog steeds één van de belangrijkste sturingsmechanismen binnen de Nederlandse defensieorganisatie15. Duidelijkheid over wie welke functie heeft (uniform met rangonderscheidingsteken op schouders en pet) en iedereen heeft maar één baas. De managers aan de strategische top van deze organisaties zijn hoofdzakelijk betrokken bij de verfijning van hun bureaucratische machines. De Staf Defensie (management) geclusterd op ‘Het Plein’ in Den Haag. Dit zijn „prestatieorganisaties“; geen „probleem oplossende“ organisaties. Zij zoeken constant naar efficiëntere manieren om bepaalde output te produceren. Daarom is de ondernemersfunctie zeer beperkte vorm aan de strategische top. 2.3.2. De gemeente en Mintzberg De gemeentelijke organisatie lijkt in mijn ogen het meest op Mintzberg’s ‘Professionele bureaucratie’. Terwijl de machinebureaucratie zijn eigen normen genereert komen de normen van de professionele bureaucratie grotendeels van buiten de eigen structuur: immers het kader voor het strategisch beleid wordt bepaald door de gemeenteraad en uitgevoerd door het college. Verder benadrukt de professionele bureaucratie autoriteit van professionele aard - de macht van deskundigheid. Beleidsafdelingen binnen de gemeente spelen een grote rol; deskundigheid en vakinhoudelijkheid worden gewaardeerd. Het maken van strategisch- en uitvoeringsbeleid vormt een groot gedeelte van de ‘productie’ van het ambtelijk apparaat van de gemeente. De omgeving van de gemeente is complex, redelijk stabiel in de zin van schaalgrootte, heeft doorgaans professionele werkers en staat midden in de maatschappij. De afhandeling van zaken gebeurt vaak op bureaucratische en moeilijk te veranderen wijze. De technische (informatie-)systemen waarmee de gemeente moet werken zijn doorgaans conventioneel en traditioneel (Digitalisering en automatisering in de dienstverlening van de 15

Nederlandse Defensiedoctrine, 12.10.2005

15


gemeente zijn moeizame en complexe trajecten). Net als de machinebureaucratie, kent de professionele bureaucratie een inflexibele structuur, goed geschikt voor het leveren van standaard outputs en past zich slechts aan bij de productie van nieuwe producten of diensten. Zo komt de nieuwe visie op ‘dienstverlening’ en ‘klantgericht werken’ in het algemeen moeizaam op gang binnen de gemeente. Organisatieveranderingen of veranderingen in de werkwijze van de gemeente vragen een lange adem. 2.4 Schaalgrootte en samenwerking Bij interdependentie en organisatiestructuur spelen volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof schaalgrootte en pluriformiteit in samenwerkingsverbanden een rol. Om eventuele samenwerking tussen Defensie en de gemeente te laten slagen is het goed deze samenwerking nader te bekijken. Vrij vertaald naar Van Dale betekent samenwerken: “het met elkaar in gemeenschappelijkheid aan een zelfde taak werken”. Voor gemeenten betekent dit dat, met eerbiediging van de gemeentelijke autonomie, voorwaarden worden geschapen voor het gezamenlijk uitvoeren van taken. Een kwetsbaarheid die zich openbaart bij zowel kleine gemeenten als ook bij grotere gemeenten en die wordt toegeschreven aan bestuurlijke terughoudendheid in het faciliteren van de ambtelijke organisatie dan wel de ambtelijke en bestuurlijke terughoudendheid in de bereidheid tot samenwerking.16 In veel gemeenten is – door de kleine schaal – onvoldoende capaciteit aanwezig en wordt kennis en ervaring gemist op het gebied van crisis en rampenbeheersing.17 2.4.1 AEF-onderzoek In onderzoek van Andersson Elffers Felix ‘Regie naar de regierol gemeente bij integrale veiligheid’ 18 wordt een overzicht gegeven van factoren die een rol spelen bij de invulling deze regierol in verhouding tot schaalgrootte. Bij dit onderzoek is onderscheid gemaakt in de categorieën willen, kennen en kunnen: Willen Bij ‘willen’ gaat het om de mate waarin de gemeente of de partners prioriteit geven aan veiligheid en een integrale veiligheidsaanpak, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau. Kennen Bij ‘kennen’ gaat het om de vraag of de gemeente en de partners beschikken over voldoende expertise en competenties. Daarbij gaat het niet alleen om inhoudelijke kennis op het gebied van veiligheid en voor veiligheid relevante beleidsterreinen. Ten minste zo belangrijk zijn competenties op het gebied van een systematische veiligheidsaanpak, zoals informatieverzameling en analyse, kennis van effectieve aanpakken, communicatie, participatie van bewoners en ondernemers, monitoring, voortgangsbewaking en evaluatie. De gemeente moet bovendien beschikken overcompetenties op het gebied van regie, zoals netwerken, overtuigen, het committeren van (de activiteiten van) de partners aan gemeenschappelijke doelstellingen en een gezamenlijke aanpak en aansturing van de partners zonder formele bevoegdheden. Belangrijk element daarbij is de vraag in hoeverre de gemeente in staat is doorzettingsmacht te organiseren en zij beschikt over voldoende procesvaardigheden. Kunnen Bij ‘kunnen’ staan twee vragen centraal. Zijn de partners in staat bij te dragen aan een systematische en integrale veiligheidsaanpak en beschikken zij over voldoende ruimte om lokale 16

Intergemeentelijke samenwerking , bestuurskracht in de gemeente,onderzoek van de Open Universiteit , professor Korsten, gehouden onder Limburgse gemeenten. 17 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 517, nr. 1, Veiligheidsregio’s, Beleidsnota rampenbestrijding, juli 2004 18 Andersson Elffers Felix, Regie in de uitvoering, een kwestie van willen, kennen en kunnen, Quickscan knelpunten regierol gemeente bij integrale veiligheid, Utrecht, februari 2005

16


prioriteiten te stellen en maatwerk te leveren of worden zij daarbij belemmerd door landelijke of regionale beleidskaders? Beschikt de gemeente over voldoende mogelijkheden c.q. instrumenten om partners aan te sturen? In het onderzoek van AEF is een belangrijke dimensie bij de analyse van knelpunten de verschillen tussen gemeenten. Daarbij speelt de gemeentegrootte een belangrijke rol. De schaalgrootte is van invloed op de ernst en omvang van de veiligheidsproblematiek, de beschikbare expertise en de omvang van het ambtelijk apparaat en de positie van de gemeente ten opzichte van de ketenpartners. Voor zover mogelijk en relevant heeft AEF een onderscheid gemaakt naar kleine, middelgrote en grote gemeenten (respectievelijk minder dan 20.000 inwoners, 20.000 - 100.000 inwoners en meer dan 100.000 inwoners). In zijn MCDm-scriptie ‘Gemeentelijke veiligheid concludeert Eric van Neerijnen op grond van gemeenten verstandig kan zijn om in regionaal krachten worden gebundeld zodat de specifieke worden aangepakt.

en crisisbeheersing, Samen of toch apart’ het AEF-onderzoek dat het voor kleinere verband samen te werken, mits hierbij de problemen van kleinere gemeenten kunnen

2.4.2 Typologieën van samenwerking19 Blonk Om verder in te zoemen op deze samenwerking heb ik gekeken naar typologieën die Blonk hierbij heeft uitgewerkt: Relaties tussen organisaties die betrekking hebben op samenwerking worden (bedrijfskundig) onderscheiden naar inhoud, de hechtheid van de relatie en de vorm waarin de samenwerkingsrelaties gestalte krijgt. • Gedwongen huwelijk of ‘partner search’ De vrijheid van de partnerkeuze hangt af van de soort samenwerkingsrelatie die op een bepaald moment binnen een proces tot stand moet worden gebracht. • Samenwerking vanwege de inhoud Samenwerking kan vanwege de inhoud worden aangegaan, als de activiteiten van de participerende organisaties met elkaar samenhangen. • Samenwerken vanwege de hechtheid van de relatie Andere samenwerkingstypologie kan worden ontleend aan de mate waarin participerende organisaties overeenstemming bereiken over criteria zoals de doelen, strategieën, middelen, feiten, vragen, onderlinge communicatie en de hier achter schuilende normen en waarden • Samenwerking als ontwikkelingsproces Door in te zien welke positie de eigen organisatie inneemt binnen het conglomeraat van organisaties die zich inlaten met enig facet van veiligheidszorg en door te onderkennen dat iedere organisatie in meer of mindere mate betrokken is, kan het inzicht verkregen worden dat verdere vormen van samenwerking essentieel is. De samenwerking tussen Defensie en de Nederlandse gemeente kan worden gezien als ‘partner search’. De activiteiten die beiden (dienen te) ontwikkelen, liggen in elkaars verlengde. Processen vanuit de rampenbestrijding hangen samen en vragen inhoudelijke afstemming. Het is als het ware een keten van activiteiten, zowel in de kern als ondersteunend. Beide partijen zijn gelijkwaardig en hebben elkaar iets te bieden. Defensie als ondersteuner en de gemeente als afnemer. Als managementconcept is dan ook ‘contractmanagement’ een valkuil, alhoewel dit voor de hand ligt. Er dient bij samenwerking tevens een onderscheid gemaakt worden tussen de acute responsfase en de voorbereidende fase. In de acute responsfase bij rampen ligt de focus te veel op de centraal gestuurde multidisciplinaire samenwerking. In de voorbereidende fase ligt de focus hier helaas te vaak op.20.Daar waar het in de acute responsfase juist zou moeten gaan 19 20

De link in veiligheidszorg, beginselen van veiligheids- en recherchemanagement, G.Blonk, 2000 Samenwerking in crisisbeheersing, Overschat en onderschat, Dr. Astrid Scholtens, november 2007

17


om <samen> <werken>, zou het in de voorbereidende fase meer om gestuurde samenwerking moeten gaan. 2.5 Resumé In dit hoofdstuk heb ik een groot aantal factoren benoemd die een rol spelen bij de vraag of en in welke mate Defensie in staat is om de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en/of adequaat uit te voeren? In het onderstaande wil ik een aantal factoren extra benadrukken omdat zij als een rode draad door de verschillende onderzoeken heen lopen: Gerelateerd aan de theorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof en die van Scholtens • Interdependentie biedt kansen: Beide partijen kunnen op bepaalde momenten deze afhankelijkheid benutten en omzetten in samenwerking. De interdependentie tussen de Defensieorganisatie en de gemeente zal door Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking geleidelijk veranderen. Deze verandering van interdependenties is vaak weer een proces, dat uiteindelijk kan leiden tot duurzaam veranderende relaties. De uiteindelijke conclusie kan zijn dat het ICMS-proces het netwerk voor een belangrijk deel heeft geconstitueerd (vastgesteld). De vorm van samenwerking hangt af van de fase waarin men zich bevindt; voorbereidende fase of acute respons fase Gerelateerd aan de theorie van Mintzberg • De complexe omgeving waarin Defensie en de gemeente zich bevinden tijdens een ramp of crisis vraagt aanpassingen aan de organisatiestructuur van beide crisisorganisaties. Gerelateerd aan de observaties van AEF • Er is een verschil tussen kleine en grote gemeenten. Kleine gemeenten zijn over het algemeen meer gebaat bij schaalvergroting (regionale samenwerking) omdat zij meer problemen hebben bij regievoering op lokaal veiligheidsbeleid. Het lijkt zinvol goed te onderzoeken wat de optimale schaalgrootte is waarin een gemeente en Defensie optimaal kunnen samenwerken. Gerelateerd aan de theorie van Blonk • De samenwerking tussen Defensie en de Nederlandse gemeente kan worden gezien als ‘partner search’. De activiteiten die beiden (dienen te) ontwikkelen liggen in elkaars verlengde. Processen vanuit de rampenbestrijding hangen samen en vragen inhoudelijke afstemming.

Omdat het niet alleen de vraag is óf Defensie kan ondersteunen maar ook op welke wijze civielmilitaire samenwerking kan plaatsvinden tussen Defensie en de gemeente beschrijf en beschouw ik in de volgende twee hoofdstukken de organisatiestructuur, de taak en de verantwoordelijkheden van zowel de gemeente als de Defensieorganisatie naar aanleiding van de theorie.

18


Hoofdstuk 3 De Nederlandse gemeenten 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijf ik het gezag en de verantwoordelijkheid van de gemiddelde gemeente in Nederland en de processen binnen de rampenbestrijding waarvoor de gemeente primair verantwoordelijk is. Verder komt de ‘verandering van kleur’ van de gemeentelijke kolom aan bod. Ik probeer antwoord te geven op de vraag wat de behoefte aan ondersteuning van de gemeente is bij een ramp of crisis. 3.2 Algemeen De gemeente is de kleinste zelfstandige bestuurseenheid in het Nederlandse bestel. Per 1 januari 2006 zijn er in Nederland 496 gemeenten. Een gemeente is een groep van woonkernen (dorpen, steden) met het bijbehorende gebied, die samen worden bestuurd door een politiek apparaat. De gemeente is de onderste laag in de politieke bestuursstructuur, met daarboven in Nederland respectievelijk de provincie en de rijksoverheid. In een interview gehouden met één van de burgemeesters mevrouw Van Bloemendaal omschreef zij de zorg voor de veiligheid als de oudste core business van de gemeente. “Een fundamentele taak van een gemeente is het garanderen van de veiligheid van haar bewoners”21. Opgemerkt moet worden dat ‘de gemeente’ eigenlijk niet bestaat. Gemeenten in Nederland zijn autonoom en maken een eigen keuze en afweging ten aanzien van hun bedrijfsvoering. De gemeenten verschillen in omvang, type samenleving, fysieke ruimte, aandachtsgebieden en risico’s. Toch spelen zich vaak dezelfde problemen af in gemeenten. Deze scriptie beschrijft dan ook de ‘gezamenlijke gemeenten’; vervolgens zal iedere individuele gemeente moeten nagaan in hoeverre er sprake is van een specifieke situatie die om specifieke oplossingen dan wel een specifieke aanpak vraagt. In het algemeen wordt de gemeente gezien als regisseur van veiligheidsbeleid, waaronder naar mijn mening rampenbestrijding en crisisbeheersing vallen. De gemeente is autonoom. Ze is verantwoordelijk voor de bestuurlijke regie22 en de uitvoering van het lokale veiligheidsbeleid. Een van de geïnterviewden omschreef de gemeentelijke rampenbestrijdingstaak als volgt: ‘De oranje (voorheen groene) kolom is te beschouwen als één van de vele producten en diensten die een gemeente moet ‘produceren’, naast vele andere en onderling sterk verschillende producten en diensten. Gesteld kan worden dat één van de ‘outputs’ van de gemeente de (preparatie op de) rampenbestrijding is '. De gemeenten hebben dus een operationele rol in het hulpaanbod: de prestatie (en de voorbereiding daarop) van de betreffende gemeentelijke diensten. De gemeenten zijn er voor verantwoordelijk dat de desbetreffende diensten die prestaties ook kunnen leveren. In hoeverre bijvoorbeeld de regionale brandweer de afzonderlijke gemeenten daarop kan aanspreken, is onderwerp van de eigen gemeenschappelijke regeling.

21

Interview mevrouw van Bloemendaal, oud-burgemeester van de gemeente Culemborg Pröpper (2004) definieert ‘regie’ als een bijzondere vorm van sturen en is gericht op de afstemming va actoren. Hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat. 22

19


3.3 Verantwoordelijkheid en gezag gemeente De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding ligt primair bij de gemeentebesturen. Gemeenten vormen een belangrijke schakel in de rampenbestrijding, zowel in de voorbereidende fase als tijdens een crisis of rampsituatie. Uit gesprekken met verschillende ambtenaren Openbare Veiligheid komt naar voren dat veel gemeenten zijn zich niet bewust zijn van hun eigenlijke rol tijdens een ramp of crisis. Hulpdiensten hebben verwachtingen van de gemeente als de vierde hulpdienst en gaan er vanuit dat zij na alarmering binnen een korte tijdsspanne de gemeentelijke processen en besluitvorming opgetuigd heeft. 3.4 Processen binnen de rampenbestrijding Op basis van de wet Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding zijn de volgende processen te beschrijven: Algemene ondersteunende processen - Melding & Alarmering - Commandovoering - Communicatie - Logistiek - Registratie en verslaglegging - Evaluatie - Archivering Brandweer: Bron en effect bestrijding • • • • • • •

Bestrijden van brand en emissie gevaarlijke stoffen Redden technische hulpverlening Ontsmetten mens en dier Ontsmetten voertuigen infrastructuur Waarnemen en meten Waarschuwen van de bevolking Toegankelijk maken en opruimen

Politie: Rechtsorde en verkeer • Ontruimen evacueren • Afzetten afschermen • Verkeer regelen • Begidsen • Identificeren slachtoffers • Handhaven openbare orde • Strafrechtelijk onderzoek

GHOR: Geneeskundige hulpverlening • • • • •

Geneeskundige hulpverlening somatisch Preventieve Openbare Gezondheidszorg Gezondheidsbescherming in alle stappen Veiligheidsketen Geneeskundige hulpverlening psychosociaal

Gemeente: Bevolkingszorg • Alarmeren bestuur en uitvoerenden • Voorlichten en informeren • Waarschuwen bevolking • Opvangen en verzorgen • Uitvaartverzorging • Registratie van slachtoffers • Voorzien in de primaire levensbehoeften • Registratie schade en afhandeling • Milieuzorg • verslaglegging • Nazorg

Figuur 4: Beschrijving van de processen binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing vanuit de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding

20


Bij het bestrijden van een ramp of een zwaar ongeval kan en zal een scala van activiteiten worden uitgevoerd, zowel geënt op of in het verlengde van de dagelijkse werkzaamheden van de gemeentelijke organisatie, als specifiek gericht op de rampenbestrijding. Alle uit te voeren activiteiten zijn op grond van onderlinge samenhang benoemd in een dertigtal processen. De beschrijving van de processen en benoeming van activiteiten houdt evenwel niet in, dat bij elke calamiteit zonder meer sprake is van daadwerkelijke totale uitvoering daarvan. Afhankelijk van aard, omstandigheden, omvang, en de loop van de gebeurtenissen bepalen een facultatieve of volledige uitvoering van activiteiten en processen. De benoeming en de beschrijving van de processen vinden hun basis in de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding en zijn gebaseerd op het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit heeft tot doel voor de verantwoordelijke hulpverleningsdiensten en overheden een basis te zijn bij het uitoefenen van zowel de preventieve als de repressieve taken bij de rampenbestrijding. De nummering van de processen is echter niet geregeld en er bestaan hierover geen landelijke afspraken, ook is er geen landelijke standaard. Elke veiligheidsregio hanteert zijn eigen nummering en verdeling van de processen. Procesverantwoordelijkheid Bij elk proces is de procesverantwoordelijke de initiator, de coördinator en de bewaker van alle noodzakelijke voorbereidingen op het proces en verantwoordelijk voor een juiste en volledige uitvoering van het proces. De procesverantwoordelijke is eindverantwoordelijk en aanspreekbaar voor het verloop van het proces. Uitwerking van een proces door de procesverantwoordelijke discipline gebeurt met inschakeling van en in samenwerking / samenspraak met de vermelde uitvoerenden. Activiteiten Door disciplines / diensten opgestelde draaiboeken zijn gebaseerd op de uit te voeren activiteiten die in alle processen aan hen zijn toegewezen. Een procesverantwoordelijke discipline ziet er op toe dat alle activiteiten binnen het proces worden verwerkt in de afzonderlijke draaiboeken van de bij dat proces betrokken diensten. 3.5 Nadere beschrijving gemeentelijke processen23 Deelproces Alarmering van bestuur en uitvoerenden Doel van dit deelproces is het ten tijde van een incident / calamiteit (of dreiging daarvan) zorgdragen voor een snelle alarmering van de onmiddellijk bij de hulpverlening betrokken organisaties en personen. Hieronder valt tevens het verstrekken van de direct nodige informatie aan diegenen die bestuurlijk en uitvoerend voor de incident- / calamiteitbestrijding en de coördinatie daarvan verantwoordelijk zijn of daarin een taak hebben. Deelproces: Voorlichten en informeren Doel van dit deelproces is: Het geven van informatie teneinde: • De risico’s te kunnen inschatten en te beperken; • Op adequate wijze uitvoering te kunnen geven aan de hulpverleningstaak; • Het geven van persinformatie over de ramp / zwaar ongeval.

23

Beschrijving uit Regionaal Rampenplan Kennemerland vastgesteld juni 2005

21


Deelproces: Waarschuwen van de bevolking Het doel van dit deelproces is het opmerkzaam maken van de bevolking op een dreigend gevaar en het daarbij geven van een eerste gedragsadvies of gedragsbevel. Deelproces: Evacueren Het doel van dit deelproces is het op last van de overheid verplaatsen van groepen personen, ten einde de mogelijke schadelijke gevolgen van een incident / calamiteit (of dreiging daarvan) zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken. Opgemerkt dient te worden dat dit rampenbestrijdingsproces in een aantal veiligheidsregio’s is toegewezen aan de politie. In deze scriptie ga ik er vanuit de het proces Evacueren een gemeentelijke rampenbestrijdingstaak is. Deelproces: Inzamelen besmette waren Het doel van dit deelproces is het ten tijde van en na afloop van een incident / calamiteit inzamelen van besmette waren om verdere besmetting te voorkomen. Deelproces: Opvang en verzorging Het doel van dit deelproces is: • Het opvangen en verzorgen van ongedeerden en lichtgewonden betrokken bij een calamiteit. • Het opvangen en verzorgen van de relaties van slachtoffers, ongedeerden en lichtgewonden voor de periode dat terugkeer naar een door henzelf gewenste bestemming onmogelijk is. Deelproces: Registreren van slachtoffers Het doel van dit deelproces is het ten tijde en na afloop van een incident / calamiteit: • Verzamelen, groeperen en verifiëren van informatie over slachtoffers; • Verstrekken van informatie over slachtoffers aan belanghebbenden over het lot en de • Eventuele verblijfplaats van mensen uit het rampgebied. Deelproces: Uitvaartverzorging Het doel van dit deelproces is het op zorgvuldige wijze regelen van de begrafenis of crematie van (grote aantallen) overleden slachtoffers, gelet op de mogelijk beperkte begraafmogelijkheden en / of de eventuele gevaren voor de volksgezondheid. Deelproces: Voorzien in primaire levensbehoeften Het doel van dit deelproces is het voorzien van tijdelijke huisvesting, medicijnen, voedsel, kleding, en inkomen aan gedupeerden, zoals ontredderden, dakloos geraakten, evacués en lichtgewonden. Deelproces: Schaderegistratie en afhandeling Het doel van dit deelproces is het registreren van de geleden schade, een zo juist en volledig mogelijk beeld van de aangerichte schade verkrijgen, en de coördinatie van de afhandeling van schadeclaims. Deelproces: Milieuzorg Het doel van dit deelproces is het ten tijde en na afloop van een incident /calamiteit zoveel mogelijk veilig stellen van het milieu tegen de negatieve effecten van het incident respectievelijk de bestrijding ervan. Deelproces: Verslaglegging Het doel van dit deelproces is te zorgen dat alle bij de hulpverlening betrokken organisaties en personen zoveel mogelijk gegevens over het verloop van de rampenbestrijding geordend verzamelen en bewaren, onder meer door nauwkeurige verslaglegging in alle meldkamers,actiecentra en staven.

22


Zodat: • • • •

Ter lering en verbetering een evaluatie mogelijk is. Verantwoording aan de gemeenteraad door de burgemeester mogelijk is. Rapportage aan de commissaris van de Koning en de minister van BZK mogelijk is. Onderzoek door onder meer de Onderzoeksraad voor Veiligheid (zin is niet af).

Deelproces: Nazorg Het doel van dit deelproces is het gecoördineerd afhandelen van de nazorgfase van een calamiteit of ramp in de breedste zin door het bieden van ondersteuning bij het bereiken van de omstandigheden die het normale leven weer mogelijk maken. 3.6 De van oudsher ’groene’ kolom wordt ‘oranje’ Bij een crisis werken als basis vier operationele kolommen samen; brandweer,.politie, geneeskundige hulpverlening en de gemeente. De gemeente heeft als taak het proces van samenwerking (coördinatie, taken en verantwoordelijkheden) vooraf vast te stellen in de vorm van een gemeentelijk rampenplan. Verder moet de gemeente voorbereid (geprepareerd) zijn op een aantal operationele deelprocessen uit het rampenplan24. Bij de ontwikkeling van de wet Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR) in 2002 werd voor het eerst gesproken over vier kolommen en de daarbij behoorden kleuren25. De politieorganisatie werd met ‘blauw’ geassocieerd, de Brandweer met de kleur rood, de GHOR met wit en de gemeente met de veilige kleur ‘groen’. De term ‘oranje kolom’ voor de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie werd voor het eerst gebruikt door de Veiligheidsregio Zeeland in haar visiedocument ‘De oranje kolom in de Veiligheidsregio Visiedocument voor de verankering van de gemeentelijke kolom in de Veiligheidsregio Zeeland’. Deze kleur werd geïntroduceerd doordat Defensie als crisispartner zich prominenter als ‘groen’ presenteerde. Dit zorgde voor spraakverwarring. Om de gemeenten weer een duidelijk eigen gezicht te geven werd er gekozen voor de kleur oranje. Deze kleur wordt door de geïnterviewden geassocieerd met Nederland, nationaal en lokaal. Opvallend is dat Defensie bij ondersteunende taken intern vaak spreekt over paars. De ondersteuning wordt namelijk uit diverse krijgsmachtonderdelen geleverd. Deze intermultidisciplinaire krijgsmacht ondersteuning wordt bij Defensie aangeduid als het ‘paarse dak’. 3.7 Crisissensitiviteit De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft aangegeven eind 2009 de rampenbestrijding op orde te willen hebben26. De voorbereiding op de rampenbestrijding moet van een 6- naar een 7+. In het rapport ‘Álgemene doorlichting rampenbestrijding, de stand van zaken 2003-2007’27 stelt de Inspectie OOV dat het basisniveau van de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding in de laatste jaren is toegenomen, maar echter niet verwachte tempo. Dit wordt volgens de Inspectie OOV veroorzaakt door een gebrek aan een ‘sense of urgency’ in enkele regio’s en gemeenten.

24

‘Zicht op voortgang, vooruitgang in zicht’ Eindrapport Tussentijdse evaluatie beleidsnota rampenbestrijding 20002004, pag. 3 25 Basishandreiking voor de gemeenten ‘Slagen voor Veiligheid, pag. 27 26 Bestuurlijke rapportage rampenbestrijding en crisisbeheersing, aan Tweede Kamer van Minister ter Horst 18 april 2007 27 Rapport ‘Algemene Doorlichting rampenbestrijding, de stand van zaken 2003-2007, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, december 2007

23


Ook uit eigen ervaring en uit de gehouden interviews blijkt dat veel gemeenten geen crisissensitiviteit en commitment hebben bij hun rol als operationele partner binnen de rampenbestrijding. ‘De gemeente is zich ook op het gebied aan het ontwikkelen als een ‘netwerkorganisatie’. Gemeenten bevinden zich als een spin in het web, hetgeen ook bijbehorende capaciteiten (competenties) van de betreffende medewerker vraagt. Een adequate groene kolom komt tot stand binnen een relatief complex netwerk. De kwaliteit van dit netwerk is van belang voor de totale performance van de (regionale/multidisciplinaire) rampenbestrijding’ aldus mr.H.L. Bovens in zijn scriptie ‘De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering’28. In het volgende hoofdstuk beschrijf ik de defensieorganisatie en de historie en huidige situatie met betrekking tot civiel-militaire samenwerking.

28

mr.H.L. Bovens afstudeerscriptie MCDm ‘De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering’, 2003

24


4. De Nederlandse krijgsmacht (Defensie) 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijf ik de organisatiestructuur, de verantwoordelijkheid en de gezagsverhouding van de Defensieorganisatie en breng ik de inzet van Defensie bij humanitaire missies in beeld. Zoals gesteld bij de afbakening van het onderzoek beperk ik mij tot een globale beschrijving van de Defensieorganisatie en ga ik niet in op bestuurlijke verhoudingen, het gezag en de bevelvoering van de Nederlandse krijgsmacht. 4.2 Primaire taakstelling Defensie In deze scriptie spreek ik vanwege de leesbaarheid over ‘Defensie’. Hiermee wordt bedoeld de organisatie van de Nederlandse Krijgsmacht vallend onder het Ministerie van Defensie. Defensie bestaat uit de Bestuursstaf, de Defensie Materieel Organisatie (DMO), het Commando Diensten Centra (CDC) en de Krijgsmacht. De Krijgsmacht bestaat uit de Koninklijke Marine, de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marechaussee. De Commandant der Strijdkrachten (CDS) is, ondersteund door de Defensiestaf, verantwoordelijk voor de uitvoering van militaire operaties in Nederland en in het buitenland. De Nederlandse krijgsmacht kent conform de Defensienota 2000 drie hoofdtaken:29: • • •

Bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijke grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba; Bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; Ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.

4.3 Verantwoordelijkheid en gezag Defensie De Nederlandse krijgsmacht is de militaire organisatie van het Koninkrijk der Nederlanden. Het bestaat uit vier operationele commando's: • Koninklijke Landmacht; • Koninklijke Marine; • Koninklijke Luchtmacht; • Koninklijke Marechaussee. Artikel 97 van de Nederlandse Grondwet beschrijft de taken van de krijgsmacht: "Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht. " Voorts stelt de grondwet:"De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.". De respectievelijke bevelhebbers van de krijgsmachtdelen staan onder direct bevel van de Commandant der Strijdkrachten. De Nederlandse krijgsmacht valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Defensie. De Nederlandse krijgsmacht, met uitzondering van de Marechaussee, staat sinds 5 september 2005 onder leiding van de Commandant der Strijdkrachten. De Marechaussee heeft een eigen commandant, die niet onder de Commandant der Strijdkrachten staat. De omvang van de vier genoemde operationele commando's van Nederlandse krijgsmacht is momenteel z’n 65.000 man/vrouw.30

29 30

Ministerie van Defensie, Defensienota 2000, 29 november 1999, p.53 De Krijgsmacht. Muller e.a. Kluwer 2005. p 744

25


4.4 Ervaringen Defensie m.b.t. crises 4.4.1 Vredesmissies Defensie Vredesoperaties, of anders gezegd niet-oorlogsoperaties, zijn op verschillende manieren in te delen.

Uitvoering in NAVO-verband

Niet- oorlogsoperaties Uitvoering in nationaal, bi- of multinationaal verband

Operaties tegen een irregulier optreden

Contra terrorisme operaties

Evacuatie van Non-combattanten

Afdwingen van sancties

Militaire assistentie

SAR- operaties

Humanitaire operaties

Humanitaire hulpverlening

Conflictpreventie

Vredesopbouw

vredesafdwinging

Vredeshandhaving

Herstellen van vrede

Vredesondersteunende operaties

Figuur 5: Indeling van vredesoperaties volgens de Navo

Nederlandse militairen zijn de afgelopen jaren ingezet bij een groot aantal operaties in binnenen buitenland. Hierbij waren alle krijgsmachtdelen, dus de marine, landmacht, luchtmacht en marechaussee betrokken. Ervaringen uit de volgende niet-oorlogsoperaties31 hebben in mijn ogen veel gelijkenis met de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken: • Humanitaire hulpverlening en operaties zijn gericht op het verminderen van menselijk lijden. Het zijn op zichzelf staande operaties die bijdragen aan een adequate ondersteuning van de bevolking. • Militaire assistentie heeft in dit verband betrekking op alle vormen van assistentie, die door een vredesmacht onder mandaat worden verleend aan een civiele overheid. De assistentie kan bestaan uit directe hulp aan civiele gemeenschappen of aan een tijdelijk internationaal gezag. Zij beslaat een grote verscheidenheid aan mogelijke taken en kan voorafgaan aan of volgen op een succesvol uitgevoerde demobilisatieoperatie. • Evacuatie van non-combattanten is een operationele taak die ten doel heeft burgers of ongewapende militairen vanuit het crisis- of conflictgebied te evacueren naar een veilige(r) omgeving, een zogenaamde evacuatie-operatie.

31

Uit: landmacht, Vredesoperaties LDP III, pag. 18, Ministerie van Defensie

26


4.4.2 Parallel nationale en buitenlandse dreigingen De Kamerbrief ‘Defensie en Nationale Veiligheid’32 beschrijft hoe de toegevoegde waarde van Defensie in toenemende mate ligt in de ondersteuning met hoogwaardige en unieke capaciteiten. Veel van de bedreigingen in het binnenland (nationale veiligheid) zijn vergelijkbaar met de dreigingen waarmee Defensie in de inzetgebieden in het buitenland wordt geconfronteerd. Het recente onderzoek “Overheid en Nationale Veiligheid” door RAND-Europe bevestigt dit beeld33. Hoewel de omstandigheden voor de civiele crisisbeheersing in Nederland afwijken van de omstandigheden bij militaire crisisbeheersingsoperaties in het buitenland, zijn er veel parallellen te trekken waar van elkaar te leren is. Beide soorten crises kenmerken zich door een chaotisch karakter, snel wijzigende omstandigheden, een grote politieke gevoeligheid, veel media-aandacht en een overaanbod van, soms tegenstrijdige, informatie34. De reactietijden zijn kort en de omstandigheden vereisen een multidisciplinaire aanpak en een integrale aansturing van middelen uit verschillende organisaties. 4.4.3 CIMIC35 CIMIC staat voor Civil Military Cooperation oftewel civiel-militaire samenwerking. De doelstelling van CIMIC is: Militaire commandanten en eenheden te ondersteunen in de uitvoering van een vredesoperatie door het onderhouden van contacten met civiele organisaties en daarmee bij te dragen aan de reconstructie en het herstel van de stabiliteit in de regio36. CIMIC kan dan ook worden beschouwd als een onderdeel van het Nederlandse buitenlandse Defensiebeleid in het inzetgebied van de vredesoperatie, dat is gericht op het herstel van de autonome wederopbouw van de desbetreffende regio. Ook draagt CIMIC bij aan het draagvlak (hearts & minds) voor de internationale militaire aanwezigheid bij de burgerbevolking, de nationale en plaatselijke autoriteiten en de internationale, nationale en non-gouvernementele organisaties en instellingen. Hiermee wordt de uitvoering van de militaire operatie vergemakkelijkt. Het principe bij CIMIC is "zo civiel als mogelijk, zo militair als noodzakelijk"37 . Een drietal redenen ligt ten grondslag aan de militaire betrokkenheid bij humanitaire hulpverlening 38: 1. Het uitvoeren van humanitaire taken wordt in de NAVO CIMIC doctrine onderkend als zogenaamde force multiplier. Zolang het binnen de middelen en mogelijkheden van de eenheid past en de missie ondersteunt, kunnen, vaak kleinschalige, humanitaire activiteiten plaatsvinden met als doel de perceptie van de lokale bevolking ten gunste van een troepenmacht te beïnvloeden. (Voorbeelden hiervan zijn quick impact projecten zoals het schilderen van een moskee of het uitdelen van schoolspullen) 2. Het ondersteunen van de civiele organisaties en instanties, zoals humanitaire organisaties, maar ook lokale overheden. Dit wordt ook wel aangeduid met de aid multiplier functie. Een voorbeeld hiervan is de directe ondersteuning van humanitaire organisaties met militaire middelen als transport of geneeskundige capaciteit. Ook de lange termijn CIMIC projecten vallen hieronder. 3. Tot slot spelen vaak de menselijke gevoelens om iets te doen aan de erbarmelijke toestanden waarin een getroffen bevolking leeft een rol. Veel militairen zullen na afloop van een missie graag willen zeggen dat ze een tastbare bijdrage hebben geleverd aan het welvaartsniveau 32

Defensie en nationale veiligheid, kamerbrief Minister van BZK en minister Defensie d.d. 22 april 2005. Tussenrapportage van de gemengde commissie Veiligheid en Rechtsorde‘Andere Overheid’, Rijksbrede takenanalyse, veiligheid: Meer samenhang en slagkracht, betere informatie, minder beleidsdrukte Den Haag, 6 september 2005 34 ICMS nota eindrapportage’ Eindresultaten Intensivering Civiel-militaire Samenwerking oktober 2005 35 http://www.boekje-pienter.nl/html/c.htm#cimic 36 e 2 Kamer, kamervragen 09-01-2001 Civiel Militaire Samenwerking (CIMIC) Vaste Commissie voor Defensie 37 Kees Homan,De Militair en wederopbouw , De Internationale Spectator 2007 38 Vredesoperaties LDP III, 1999 33

27


van een hulpbehoevende bevolking. De hoeveelheid en het soort humanitaire taken dat uitgevoerd of ondersteund wordt door een militaire eenheid in een vredesondersteunende operatie varieert. Dit is afhankelijk van onder meer het mandaat, de politieke agenda, het operatieplan, de situatie in de Area Of Responsibility (AOR), de beschikbare financiële middelen en de visie van de commandant. 4.4.4. Ervaringen CIMIC Uit interviews met diverse leden van de CIMIC-organisatie van Defensie blijkt dat het karakter van de inzetten onder CIMIC-vlag bij buitenlandse missie verschillen met de hulpverlening bij rampen en calamiteiten in Nederland. Zo kent de ondersteuning door CIMIC in het buitenland een zeer improviserend karakter. Deze steunverlening wordt op hoofdlijnen strategisch uitgedacht, maar de uitvoering is vrijwel altijd geheel geïmproviseerd. Tevens is het mandaat voor de steunverlening groter dan het in eigen land zou zijn. De inzet van CIMIC-steunverlening is vaak eigenbelang voor de Defensieorganisatie in het buitenland, of dit nu een VN-missie betreft, een internationale NGO-inzet of een NAVO-inzet. De steunverlening volgt conform de zogenaamde ‘Oslo gide lines’39 en CIMIC-doctrines. CIMIC-medewerkers geven aan dat binnenlandse humanitaire hulp niet goed te vergelijken is met het CIMIC-programma, met name door de positie die Defensie inneemt. Een vredesoperatie kent namelijk verschillende doeleinden. Vredesoperaties van de Verenigde Naties vallen in drie typen uiteen: waarnemingsmissies, vredesafdwingende operaties en vredeshandhavende operaties. Al naar gelang het doel van de missie neemt de vredesmacht een bepaalde positie in. Dit heeft een relatie met de aard van de humanitaire dienstverlening van CIMIC in dat gebied. Steunverlening is vaak eigenbelang van de vredesbrengende militaire eenheid. De ervaring die Defensie in het buitenland heeft opgedaan bij verschillende soorten missies kan tot op zekere hoogte worden gebruikt bij ondersteuning van de gemeentelijke rampenbestrijding en crisisbeheersing. Een voorbeeld hiervan is ´het draaiende houden van cruciale civiele voorzieningen zolang de civiele organisaties daartoe nog niet in staat zijn’. Het klimaat en de omstandigheden waaronder de verschillende soorten missies worden uitgevoerd zijn altijd complex en (in aanvang) chaotisch van aard. Het snel structureren, analyseren en coördineren van de ondersteuningsbehoefte is één van de kerntaken van de internationale CIMICactiviteiten. De principes en waarden van de humanitaire hulpverlening en de fundamentele humanitaire grondbeginselen (humaniteit, neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid) worden door Defensie gehanteerd bij buitenlandse missies. Deze principes en waarden gelden ook bij nationale civiel-militaire ondersteuning. Het improviserend karakter van de uitvoering van de steunverlening kan in principe ook voor binnenlandse rampen en crises een meerwaarde hebben. Elke ramp, incident of crisis is op detailniveau weer anders en de defensiecapaciteit kan ad hoc en al naar gelang de behoefte worden ingezet (improviserend). 4.4.5 Mandatering40 internationaal Volgens het Toetsingskader 2001 van het Ministerie van Defensie dient de uitzending van Nederlandse militaire eenheden in overeenstemming te zijn met het internationale recht, in beginsel een resolutie van de Veiligheidsraad, en op een duidelijk mandaat te berusten. In het mandaat worden de politieke en de militaire doelstellingen van de operatie geformuleerd. Voor uitzendingen van militaire eenheden waarop het Toetsingskader 2001 van toepassing is, geldt dat deze geschieden ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is ook begrepen het voorkomen of beëindigen van ernstige en massale schendingen van fundamentele mensenrechten alsmede uitzending van militaire eenheden voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.

39

United nations DHA-Geneva guidelines of the use of military and civil assets in disaster Reliefproject DPR 213/3 MCDA ,May 1994 40

Notitie rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire eenheden www.minbuza.nl/binaries/kamerbrieven-bijlagen/2007/06/288dvbcv-notitie.pdf -

28


Mandatering bij buitenlandse missies geschiedt in het algemeen door de Verenigde Naties, in beginsel in de vorm van een resolutie van de Veiligheidsraad. Dergelijke resoluties kunnen worden aangenomen zonder verwijzing naar een specifiek hoofdstuk van het Handvest van de Verenigde Naties, of specifiek onder Hoofdstuk VII van het Handvest. In het eerste geval betreft het missies waarbij de instemming van de (voormalige) strijdende partijen een voorwaarde is voor de uitvoering van de missie. Dit zijn de meer traditionele vredeshandhavende missies van de VN, meestal in de vorm van toezicht op een reeds overeengekomen staakt-het-vuren. Dergelijke missies kunnen overigens ook berusten op een mandaat van een regionale veiligheidsorganisatie, zoals de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), mits de Veiligheidsraad daarover wordt geïnformeerd. Missies op basis van resoluties aangenomen onder hoofdstuk VII van het Handvest zien toe op militaire inzet die is bedoeld als antwoord op een door de Veiligheidsraad vastgestelde bedreiging van de vrede, inbreuk op de vrede, of daad van agressie. Bij dergelijke missies is de instemming van betrokken partijen geen voorwaarde, maar kan de Veiligheidsraad dwingend (militaire) maatregelen opleggen om de vrede en veiligheid te herstellen. Volgens het Handvest mogen vredesafdwingende operaties alleen door de Veiligheidsraad worden geautoriseerd, hoewel de uitvoering vervolgens wel kan worden opgedragen aan regionale organisaties of aan coalitions of the able and willing. Het te verwachten geweldniveau in de missie wordt uiteraard beïnvloed door de opstelling van de betrokken partijen en zal dus doorgaans hoger zijn. 4.4.6. Mandatering nationaal Uit de hierboven genoemde richtlijn blijkt dat het mandaat bij buitenlandse missies ruimer en van een andere aard is dan het mandaat van Defensie bij nationale crises41. Indien militairen nationaal worden ingezet in het kader van de Wet rampen en zware ongevallen worden zij ongewapend ingezet en is een geweldsinstructie niet noodzakelijk. Nadat de militaire bijstand via de ‘koninklijke weg’ is goedgekeurd, wijst Defensie doorgaans de commandant Regionaal Militair Commando aan als commandant Militaire Middelen (CMM). Na opvang en bevelsuitgifte draagt de CMM de aansturing over de militairen over aan het civiel gezag. Dit betekent in de praktijk dat de militaire middelen zullen worden geplaatst onder de commandant rampterrein of de leider COPI (Commando Plaats Incident). De overstijgende operationele coördinatie van de inzet vindt plaats in het Regionaal Operationeel Team ( ROT) of onder een leidinggevende van één van de hulpdiensten. 4.5 Civiel-militaire samenwerking Hieronder beschrijf ik de civiel-militaire samenwerking vanuit de historie, de huidige samenwerking, het ondersteuningsaanbod van Defensie en de ondersteuningsbehoefte in schaalgrootte en niveau binnen de Nederlandse gemeenten (vraag en aanbod). 4.5.1 Historie civiel-militaire samenwerking Het einde van de Koude Oorlog luidde een fundamentele herinrichting van de Nederlandse krijgsmacht in. Met de opschorting van de opkomstplicht en het afzwaaien van de laatste dienstplichtige in 1996 kreeg het Koninkrijk der Nederlanden de beschikking over een kleiner maar expeditionair inzetbaar beroepsleger. Een krijgmacht die, ter wille van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid, in het buitenlands actief werd en in Nederland zelf op veel plaatsen uit het straatbeeld verdween. Een paradoxale situatie ontstond. Terwijl de Krijgsmacht voortdurend in allerlei gebieden in de wereld werd ingezet, nam in Nederland zelf het gevoel van onveiligheid en onbehagen toe. Vraagtekens werden geplaatst bij de wijze waarop de overheid meende de territoriale, fysieke, economische en ecologische veiligheid, alsmede de politieke en sociale stabiliteit te kunnen garanderen. Nadat Nederland zich in de Koude Oorlog vooral richtte op de eerste hoofdtaak, heeft Defensie sinds begin jaren negentig haar aandacht vooral gericht op de tweede hoofdtaak: het bevorderen van de internationale rechtsorde en stabiliteit.

41

Civiel-militaire Bestuursafspraken (CMBA) 2005

29


Jarenlang heeft de krijgsmacht in tijden van crisis en rampen voor civiele autoriteiten vooral een vangnetfunctie vervuld, dat wil zeggen dat indien de civiele autoriteiten niet over voldoende personeel en/of materieel beschikken om een bepaalde situatie het hoofd te bieden, zij de Minister van Defensie om militaire steun of bijstand kunnen verzoeken42. In de praktijk bekeken civiele autoriteiten vaak pas op het moment dat zich een crisissituatie voordeed, hoe de krijgsmacht aan de bestrijding daarvan zou kunnen bijdragen. Dat was voor beide partijen onbevredigend43. Na de Koude Oorlog en het wegvallen van de dreiging vanuit het Oostblok bleek Defensie capaciteit, kennis en kunde ter beschikking te hebben voor de uitvoering van hun derde hoofdtaak; de Nationale Veiligheid. 4.5.2 Van CMBA naar ICMS44 Op 3 maart 2005 ondertekenen de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Defensie het convenant civiel-militaire bestuursafspraken (CMBA). Het CMBA betekent een koerswijziging voor de zogenaamde derde hoofdtaak van Defensie. Defensie dient zich te ontwikkelen van een vangnet als civiele capaciteiten tekort schieten, tot een structurele veiligheidspartner naast de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. De structurele civiel-militaire samenwerking leidt ook tot het besef dat er zich nieuwe mogelijkheden tot samenwerking voordoen. Genoemd worden militaire waarnemingsmiddelen, de ervaring van Defensie bij ondersteuning van de aansturing van complexe operaties, de bescherming van havens en het luchtruim, en de beveiliging van objecten en gebieden. Voor de nieuwe rol van Defensie als structurele veiligheidspartner van de civiele autoriteiten in eigen land bestaat in de Tweede Kamer brede steun, zo blijkt bij de behandeling van de brief van de ministers Remkes en Kamp in 2005. De Tweede Kamer dringt aan op snelle concretisering. Vanaf dat moment gaat het niet meer om de vraag of de krijgsmacht een grotere rol moet spelen in de nationale veiligheid, maar om de vraag hoe deze rol gestalte krijgt.45 In april 2005 schrijven de ministers Remkes en Kamp in hun brief aan het parlement over ‘Defensie en Nationale Veiligheid’, de politieke keuze van het kabinet om de vangnetbenadering los te laten en Defensie te maken tot structurele veiligheidspartner van de civiele autoriteiten in Nederland: Defensie zal zich ontwikkelen van een vangnet als civiele capaciteiten tekort schieten, tot een structurele veiligheidspartner naast politie, brandweer, geneeskundige hulpverleningsdiensten bij ongevallen en rampen en andere partners in veiligheid. De tijd van vrijblijvendheid – het vangnet waarbij ad hoc wordt bezien of er capaciteit vrij was om de civiele autoriteiten ter wille te zijn – wordt afgesloten en maakt plaats voor een professioneel partnerschap waarbij het civiele gezag op grond van vooraf gemaakte afspraken gegarandeerd kan beschikken over militaire capaciteiten. De brief ‘Defensie en Nationale Veiligheid’ bevat tevens een verkenning van kansrijke gebieden waarop de grotere rol van Defensie invulling zou kunnen krijgen.46

42

Defensie en Interne Veiligheid, Van vangnet naar interne veiligheidspartner, C.Homan, 2006, Instituut Clingendael. Informatiefolder Ministerie van Binnenlandse zaken en Defensie: Civiel-militaire samenwerking december 2006 44 Concept Civiel Militaire Bestuursafspraken II, maart 2007 45 Nieuwe wijn in nieuwe zakken De krijgsmacht als structurele veiligheidspartner in eigen land T.A. Middendorp – kolonel der genie en drs. F.J.J. Princen MPA uit spectator November 2007 46 Nieuwe wijn in nieuwe zakken; De krijgsmacht als structurele veiligheidspartner in eigen land T.A. Middendorp , kolonel der genie en drs. F.J.J. Princen MPA 43

30


Een door mij geïnterviewd staflid van de Directie Crisisbeheersing beschreef de intensivering van de samenwerking met Defensie als volgt: “De behoefte aan ondersteuning van Defensie werd destijds (2001-2002) interdepartementaal gevoeld en zeker niet alleen vanaf de zijde van Defensie gestimuleerd. Interdepartementaal werd gekeken hoe de B.V.. Nederland zijn crises adequaat kan bestrijden. Het is slim om daarbij gebruik te maken van de kennis en kunde van de ter beschikking staande professionals. Defensie is zo’n crisispartner en waarom zou je voor de binnenlandse veiligheidssituatie hiervan geen gebruik maken?”. Om concreet gestalte te geven aan deze koerswijziging is het interdepartementale project Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking (ICMS) van start gegaan. Deze projectgroep krijgt de opdracht om de behoefte bij de civiele autoriteiten aan structureel beschikbare Defensiecapaciteiten in kaart te brengen en te concretiseren in maatregelen. Zeven gezamenlijke werkverbanden gaan medio 2005 aan de slag om de samenwerking nog verder uit te werken in concrete maatregelen, als basis voor een gezamenlijke vervolgbrief aan de Kamer eind 2005.. Onder leiding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ondersteund door TNO zijn diverse scenario’s onderzocht. Ongeveer tweehonderd deskundigen van alle betrokken veiligheidsdepartementen en veiligheidsdiensten werken mee aan dit onderzoek. Van meet af aan staat vast dat niet Defensie – de aanbodzijde – maar het voor crisisbeheersing en rampenbestrijding beleidsverantwoordelijke en coördinerende departement Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - de vraagzijde – moet aangeven aan welke extra Defensiecapaciteiten behoefte bestaat. Om dat te bereiken organiseren de twee ministeries workshops, waarbij gaandeweg meer departementen, hulpdiensten en decentrale spelers worden betrokken. Tijdens de eerste workshop, op 1 september 2005, staat informatie-uitwisseling tussen departementen voorop. Daar blijkt dat andere departementen vaak onvoldoende bekend zijn met de capaciteiten die Defensie in huis heeft of gaat krijgen. Uit gevoerde discussies komt het inzicht naar voren dat er binnen de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden goede mogelijkheden bestaan om meer en beter gebruik te maken van Defensiecapaciteiten voor de veiligheid in eigen land. Dat inzicht is de opmaat naar drie specifieke workshops waarin aan de hand van scenario’s wordt bezien welke nadere maatregelen gewenst zijn. Daarbij staan respectievelijk de bescherming van havens, het luchtruim en de beveiliging van objecten en gebieden centraal. In opdracht van de directeur-generaal voor Openbare orde en Veiligheid (OOV) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en het Ministerie van Defensie is een gemeenschappelijke projectgroep ‘Civiel-militaire bestuursafspraken (CMBA) ingesteld. Deze projectgroep heeft tot taak te adviseren over de gewenste en mogelijke vernieuwing van de bestuursafspraken tussen civiele overheden en Defensie in het kader van de derde hoofdtaak van Defensie, namelijk ‘Ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal’. In opdracht van de projectgroep wordt door TNO Fysisch en Elektronisch Laboratorium een onderzoek uitgevoerd naar de ondersteuning in Nederland van Defensie aan civiele autoriteiten47. TNO krijgt de volgende opdracht: ‘’ het leveren van ondersteuning bij het verkrijgen van inzicht in de benodigde capaciteit in termen van soort en zo mogelijk omvang die de civiele diensten (politie, brandweer en geneeskundig dienst) ieder voor zich of gezamenlijk nodig zouden kunnen hebben van de krijgsmacht om in samenlevingsontwrichtende omstandigheden hun taken te kunnen verrichten”. De werkwijze van het onderzoek moet zich baseren op een analyse van enige scenario’s.

47

TNO-rapport , projecttitel ‘Scenarioanalyse hulpcapaciteit’, Ondersteuning in Nederland van Defensie aan civiele autoriteiten; resultaten van een scenarioanalyse, december 2003.

31


De resultaten en conclusies van dit onderzoek zijn dat de samengevatte behoefte aan typen capaciteit zijn48: 1. personele capaciteit (in het bijzonder sjouw- en opruimwerk, laag-specialistische politietaken en steunverlening zonder bijzondere bevoegdheden) 2. bewaking/beveiligingcontrole/ afgrendeling/ handhaving openbare orde (inzet Kmar, BBE, EOD, F-16, fregatten, inlichtingen en opsporingsmiddelen, bemanning controleposten (politionele taken) 3. logistiek (transportmiddelen te land, te water en ter zee, SAR-helikopters, management en controle luchtbewegingen, planningscapaciteit) 4. opsporing,/ redding/ noodhulp ( grondwaarnemingsmiddelen, voer-en vaartuigen) 5. genie (noodbruggen, geniemateriaal voor brandbestrijding) 6. brandbestrijding (blus- en verkenningshelikopters en bedrijfsbrandweer bij Defensiecomplexen) 7. geneeskunde en NBC (ontsmettingscapaciteit, beschermingsmiddelen, kennis NBC en veterinair, zuurstof en atropine middelen, calamiteitenhospitaal) 8. verbindingen (verbindings- en communicatiemiddelen) 9. gemeenschappelijk operationeel kader (betreffende NBC, logistiek, aansturing grootschalige hulpverlening, faciliteiten voor opleiding t.b.v. brandweer) 10. faciliteiten en infrastructuur (i.h.b. het calamiteitenhospitaal, opvang geëvacueerden, huisvesting voor coördinatiecentra). De behandelde scenario’s zijn vastgesteld op basis van informatie over rampen en (grootschalige) incidenten, zoals de Leidraad maatramp van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Het aantal scenario’s wordt bewust beperkt gehouden en de typen incidenten worden geclusterd. De scenario’s bieden de context van een ramp of incident en bestaan uit een aantal zogenaamde Cruciale Moments (CM’s of snapshots) die elk een specifieke situatie of gebeurtenis binnen die context beschrijven. Er is sprake van meerdere cruciale momenten per scenario, voor oplopende schalen van escalatie of opschaling binnen de dynamiek van één scenario. Op voorhand wordt uitgegaan van maximaal twaalf afzonderlijke cruciale momenten in totaal in verband met de beperkte tijd tijdens de workshops. Aan de hand daarvan worden beschikbare en benodigde Defensiecapaciteiten beoordeeld. Naast deelnemers van Haagse departementen nemen specialisten uit andere organisaties deel, zoals het Havenbedrijf Rotterdam, de regionale brandweer, de (zeehaven-) politie, het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), en de Luchtverkeersleiding Nederland. Steeds staat de civiele vraag voorop. Vervolgens geven militaire specialisten aan wat Defensie in specifieke situaties voor civiele autoriteiten kan betekenen. Opvallend aan deze analyse van TNO uit 2003 is dat de rampenbestrijdingstaken waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, bij de analyse niet is meegenomen. Uit de lijst van geïnterviewden blijkt dat zowel in de CMBA (deel)projectgroep er geen vertegenwoordiging is als vanuit de lokale overheid of bestuurslaag. Wat tevens opvalt is dat er in het rapport wel gesproken wordt over de drie hulpverleningsdiensten (politie,brandweer, geneeskundig) maar dat de gemeente niet met name genoemd wordt als vierde hulpverleningsdienst. Deze ontmoetingen van vraag en aanbod leveren een groot aantal voorstellen op. Alle analyses tonen een behoefte aan meer defensiesteun en een snellere beschikbaarheid daarvan aan. Op grond daarvan ontwikkelt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een overkoepelende behoeftestelling. Daarin wordt rijksbreed aangegeven welke 48

TNO-rapport projecttitel ‘Scenarioanalyse hulpcapaciteit’.

32


Defensiecapaciteiten men voor taken binnen de landsgrenzen extra tot zijn gegarandeerde beschikking zou willen hebben. Deze behoeftestelling wordt door teams van experts op de vele deelgebieden uitgewerkt in benodigde middelen en maatregelen. Uiteindelijk presenteren de bewindslieden op 24 mei 2006 een samenhangend pakket voorstellen in een vervolgbrief aan het parlement. Het kabinet wijst vervolgens in de Voorjaarsnota 2006 extra geld aan Defensie toe om gestalte te geven aan het grotere beslag dat op de krijgsmacht wordt gelegd voor de ondersteuning van de civiele autoriteiten in eigen land. Het resultaat is een intensivering van de civiel-militaire samenwerking (ICMS) waarbij is gestreefd naar een gegarandeerd minimumpakket met een maximale benutting van reeds aanwezige kennis en kunde. De nieuwe afspraken zijn vastgelegd in bestuursafspraken ICMS. De grootste verandering is kwalitatief van aard en behelst de gegarandeerde beschikbaarheid van specialistische capaciteiten en de operationele aansturing daarvan onder civiel gezag. Doordat de afspraken een bindend karakter hebben, kunnen de civiele autoriteiten snel en zonder tijdrovend overleg beschikken over de benodigde specialistische militaire steun en bijstand.

Verschillen tussen CMBA en ICMS ‘Bindende afspraken, grote slagkracht. ICMS toont aan hoe de overheid met bindende afspraken haar slagkracht kan vergroten en onnodige duplicatie van capaciteiten kan vermijden. Het bindende karakter van de afspraken biedt duidelijkheid aan de civiele autoriteiten die weten waar ze binnen enkele uren op kunnen rekenen. Ten opzichte van het convenant CMBA uit 2005 neemt de minimaal gegarandeerde ondersteuning door krijgsmacht toe van 3000 tot circa 4600 militairen. Deze ondersteuning vormt een aanvulling op de vele bestaande vormen van samenwerking, zoals grensbewaking, kustwacht en bijzondere bijstand. Bij elkaar opgeteld stelt Defensie meer dan 25% van haar militaire capaciteit beschikbaar voor haar rol als veiligheidspartner’.49 CMBA (2002) Defensie garandeert beschikbaarheid van 3.000 militairen Vooral gericht op algemene ondersteuning door militairen Defensie vooral als aanvulling op capaciteit van civiele diensten

ICMS (2005) Defensie garandeert beschikbaarheid van 4.600 militairen Ook gericht op specifieke vormen van steun en bijstand Ook taken die Defensie naast of ter ontlasting van civiele diensten kan uitvoeren (bijvoorbeeld de bewaking van gebouwen of gebieden zodat de politie capaciteit kan vrijmaken voor andere taken)

Voor een groot deel kan Defensie vanuit de huidige organisatie voorzien in de gestelde civiele behoeften. De inzet van eenheden in het buitenland geschiedt immers op roulatiebasis, waardoor een deel van de capaciteit altijd in Nederland aanwezig is ter voorbereiding op een volgende missie. Daadwerkelijke inzet bij crises en rampen zal daarom niet ten koste gaan van de expeditionaire inzetbaarheid50.

49 50

Uit: brief van de ministers Remkes en Kamp aan de Tweede Kamer, 24 mei 2006. Rapportage ICMS, Inspectiebericht OOV, nr. 3 juni 2006.

33


Deze gewijzigde rol van de krijgsmacht heeft de volgende kenmerken: • De enigszins vrijblijvende vangnetbenadering maakt plaats voor bindende horizontale afspraken over gegarandeerde beschikbaarheid van militaire capaciteiten. De samenwerking krijgt een meer structureel karakter. De civiel-militaire samenwerking betreft zowel de rampenbestrijding als de inzet in het kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Uiteraard geschiedt dit altijd onder civiel gezag en binnen de bestaande wettelijke kaders. • De uitbreiding van de rol van Defensie zal vooral liggen op terreinen waar de krijgsmacht bijzondere kennis en middelen heeft. 4.6 Catalogus Civiel-militaire samenwerking In juli 2007 verschijnt de catalogus Civiel-Militaire samenwerking, waarin een overzicht wordt gegeven van de gegarandeerde capaciteiten en reactietijden van de krijgsmacht bij nationale veiligheid en crisisbeheersing, hetgeen meer inzicht genereert in een mogelijke bijdrage van Defensie.51 Defensie kent de volgende vormen van ondersteuning aan civiele autoriteiten: a. structurele nationale taken b. militaire bijstand op grond van de Politiewet 1993: - ondersteuning van de handhaving van de openbare orde - ondersteuning van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde c. militaire bijstand op grond van de Wet rampen en zware ongevallen d. militaire steunverlening in het openbaar belang. De volgende onderverdeling in Defensiecapaciteit is te maken:52 • Algemene Handlangercapaciteit Dit is in feite de capaciteit die ook al op basis van de CMBA was gegarandeerd en bestaat uit 3000 personen. De reactietijden voor deze capaciteit is verdeeld in een drietal batches: batch 1 (200 man volledig CLAS) 8 uur; batch 2 (krijgsmachtbreed 1000 man) 24 uur en batch 3 (krijgsmachtbreed 48 uur). Tevens is een aantal kazernes aangewezen als opvanglocatie. • Bewakings- en beveiligingscapaciteit Defensie wordt hier gevraagd om een capaciteit te leveren die in staat is om onder gezag van een civiele autoriteit een bepaald gebied, of een aantal objecten, of de combinatie daarvan te bewaken dan wel te beveiligen. • Transportcapaciteit Defensie garandeert de capaciteit om in het kader van bijvoorbeeld een evacuatie 3000 personen en 40 ton goederen te kunnen vervoeren. Een deel van deze capaciteit moet in staat zijn om het vervoer over moeilijk begaanbaar terrein aan te kunnen. • Geneeskundige capaciteit Bij grootschalige calamiteiten zal de capaciteit van civiele ziekenhuizen vrij snel zijn uitgeput. Defensie kan dan ook gevraagd worden om in aanvulling op de civiele capaciteit die gewonden op te vangen die niet met de hoogste prioriteit in een ziekenhuis moeten worden behandeld. Tevens leveren zij capaciteit in de omgeving van de ramplocatie voor opvang (gewondennest) en triage. • Constructiecapaciteit Defensie garandeert capaciteit om de civiele autoriteiten te ondersteunen als er problemen zijn om een gebied te bereiken (mobiliteit) of als er redenen zijn om de toegang tot een gebied te ontzeggen (contramobiliteit) of als er infrastructuur moet worden hersteld. Deze 51

Catalogus Civiel-militaire samenwerking, Ministerie van BZK en Defensie, juli 2007 Nationale inzet, Ontwikkelingen en aansturing, Kol art Teun Baartman, Hoofd Sie G3 Commando Landstrijdkrachten http://www.nov-officieren.nl/ 52

34


capaciteit zal vooral worden verlangd als de omstandigheden zodanig zijn dat de normale civiele aannemers en loonbedrijven hun werk niet meer (veilig) kunnen uitvoeren. • Capaciteit om waterhindernissen te overschrijden Er zijn verschillende situaties denkbaar waarin het niet meer mogelijk is om bepaalde gebieden te bereiken omdat ze afgesloten zijn door hoog water. In die situaties heeft Defensie gegarandeerd dat ze middelen ter beschikking zal stellen om hiervoor een oplossing te bieden. Denk hierbij aan de geplande inzet van pontons om de gestrande paarden in Friesland te ontzetten. • Command & Control-capaciteit. Een belangrijk aspect tijdens een groot aantal rampsoorten is de waarschijnlijkheid dat er een evacuatie van grotere groepen mensen moet plaatsvinden. Dit zijn zeer complex operaties waarbij aspecten als: transport, beveiliging van het geëvacueerde gebied, opvang op een opvanglocatie, registratie, etc. etc. een rol spelen. Een brigadestaf heeft alle functionaliteiten in zich en heeft tevens het juiste niveau om invulling te geven aan deze opdracht. Door deze generieke capaciteit te garanderen en ook daadwerkelijk gereed te stellen zijn we in staat om voor iedere eventualiteit het juiste pakket aan middelen aan te bieden. 4.6.1. Militaire bijstand op grond van de Wet rampen en zware ongevallen In de Wet rampen en zware ongevallen is de militaire bijstand geregeld in artikel 18 dat bepaalt dat in uitzonderlijke gevallen de Commissaris van de Koningin een verzoek tot bijstand van militairen kan richten aan de Minister van Buitenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Deze wendt zich tot de Minister van Defensie die de benodigde voorzieningen treft, tenzij dringende redenen zich daartegen verzetten. Ten behoeve van de rampenbestrijding wordt de volgende capaciteit gegarandeerd: • • • • • • • • • • • • •

Detachement van 3.000 militairen (algemene ondersteuning) Stafcapaciteit voor aansturing van operaties (evacuaties) bij rampen en crises Voertuigen voor evacuatie van burgers Constructie-eenheid inclusief technische adviescapaciteit Vouwbrug voor noodbruggen en noodvlotten Back up-voorzieningen voor ondersteuning van bestuurlijke c.q. operationele centra Gedeeltelijke back-up van de luchtverkeersleiding van Schiphol Zes geneeskundige hulpposten voor triage en eerstelijnshulp Noodhospitaal voor tweedelijnsverzorging Ziekenauto peloton Defensiecomplexen voor de tijdelijke opvang van grote hoeveelheden personen nabij een rampterrein NBC detectie- en ontsmettingscapaciteit en een NBC-response team Blushelikopters (beschreven in een separaat convenant).

35


4.6.2 Defensiecapaciteit ten behoeve van de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen In onderstaand schema leg ik een verband tussen de ter beschikking staande Defensiecapaciteit en een eventuele inzet van deze capaciteit voor de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken53. I) Detachement van 3000 militairen Defensiecapaciteit vanuit de Catalogus CMS:

Detachement van 3000 militairen

In te zetten voor specifiek gemeentelijke rampenbestrijdingstaak • • • • •

Time to notice/ Opkomsttijd

3000 militairen binnen 48 uur: Waarschuwen • 200 na 8 uur bevolking • 1000 na 24 uur Evacueren bevolking • 1800 na 48 uur Opvangen en verzorgen Registratie van slachtoffers Voorzien in de primaire levensbehoefte

Toelichting: Defensie garandeert de beschikbaarheid van een ‘pool’ van 3.000 militairen binnen 48 uur. Het detachement kan zowel voor rampenbestrijdingstaken als voor bewakingsen beveiligingstaken worden ingezet. Bij rampenbestrijding worden militairen ongewapend ingezet. Indien de inzet gedurende langere tijd 24 uur per dag moet worden volgehouden, is een ploegendienst noodzakelijk. In dat geval daalt het gegarandeerde aantal militairen dat gelijktijdig kan worden ingezet tot eenderde. II) Stafcapaciteit voor aansturing van operaties bij rampen en crises Defensiecapaciteit vanuit de Catalogus CMS: Stafcapaciteit voor aansturing van operaties bij rampen en crises

In te zetten voor specifiek gemeentelijke rampenbestrijdingstaak b.v. Waarschuwen van de bevolking Evacueren bevolking Opvangen en verzorgen Voorzien in primaire levensbehoefte

Time to notice/ opkomsttijd

Maximaal 48 uur

Toelichting: Defensie beschikt over stafcapaciteit die bij een door civiele hulpverleningsdiensten in gang gezette evacuatie een belangrijke bijdrage kan leveren. Gelijktijdige inzet van alle mogelijke transportmiddelen (wegtransport, boten en eventueel helikopters) voor burgers (waaronder mogelijk ook zieken, bejaarden etc.) maar ook dieren, vanuit het getroffen gebied naar opvanglocaties daarbuiten, vergt goede planning en aansturing. Operationele staven van Defensie zijn hiervoor bij uitstek geschikt. - Operationeel aansturen van evacuaties bij grootschalige rampen en crises.Afhankelijk van de aard van de opdracht kan de stafcapaciteit variëren van een aantal tot enkele tientallen militairen. 53

De in dit schema gelegde relatie tussen de beschikbare defensiecapaciteit en de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken heb ik gebaseerd op de diverse gesprekken met de Defensiestaf, het RMC-west en mijn eigen ervaring als ambtenaar openbare veiligheid. De relatie is niet meer dan een veronderstelling.

36


III) Voertuigen voor evacuatie van burgers Defensiecapaciteit vanuit de Catalogus CMS: Voertuigen voor evacuatie van burgers

In te zetten voor specifiek gemeentelijke rampenbestrijdingstaak • Evacueren bevolking


Maximaal 48 uur

Toelichting: Bij rampen dienen burgers en gewonden zo snel mogelijk uit het rampgebied te worden geëvacueerd en te worden opgevangen. Defensie beschikt over middelen om moeilijk toegankelijke gebieden te kunnen betreden en is ingericht om onafhankelijk van lokale omstandigheden haar taken uit te voeren. Afgesproken is dat Defensie in voorkomende gevallen en onder civiel gezag kan worden belast met deze evacuatieoperatie: • Verplaatsen van 3.000 evacués inclusief bagage en huisdieren. • Verplaatsen van 200 evacués tegelijkertijd over moeilijk begaanbaar terrein. • naar een overlaadpunt. • Verplaatsen van 40 ton materiaal. IV Defensiecomplexen voor de tijdelijke opvang van grote hoeveelheden personen Defensiecapaciteit vanuit de Catalogus CMS: Defensiecomplexen voor de tijdelijke opvang van grote hoeveelheden personen nabij een rampterrein

In te zetten voor specifiek gemeentelijke rampenbestrijdingstaak Evacueren bevolking Opvangen en verzorgen Uitvaartverzorging


Bij de tijdelijke opvang wordt niet gesproken over opkomsttijd maar wordt de opvang bepaald door de kwaliteit van opvang: - Optie licht - Optie medium - Optie zwaar

Toelichting: Tijdens een (dreigende) ramp of zwaar ongeval kunnen defensiecomplexen gebruikt worden voor opvang van grote hoeveelheden personen. Defensie heeft per provincie een Defensiecomplex aangewezen voor tijdelijke opvang van grote hoeveelheden personen nabij een rampterrein. - De benodigde opvangcapaciteit staat niet specifiek beschreven en is afhankelijk van de situatie. - In iedere opvanglocatie moet Defensie op ieder denkbaar moment in staat zijn om de opvang van grote hoeveelheden personen uit te kunnen voeren. - De opvang van grote groepen personen dient per locatie te worden voorbereid en verwoord in een operatieplan per locatie. Deze plannen dienen jaarlijks met militaire en civiele partners te worden geoefend. - Bij een daadwerkelijke (dreiging van een) ramp of zwaar ongeval wordt de bijstand aangevraagd conform de formele procedure. Deze weg kan versneld worden door vroegtijdige inzet van officieren in de veiligheidsregio van het RMC. - Opvang kan, mede afhankelijk van de situatie van dat moment, uitgevoerd worden in drie verschillende opties (meer of minder geïmproviseerd). - De drijver der inrichting draagt zorg voor een centraal aanspreekpunt dat de afstemming verzorgt met militaire partijen en civiele autoriteiten zoals politie, brandweer en GHOR.

37


Kwalitatief wordt onderscheid gemaakt in drie mogelijkheden van opvang van personen: - Optie licht: Bij deze optie volstaat het om de aanwezige grote ruimten (zoals sporthal, hangar etc.) in te richten voor opvang van (grote) hoeveelheden personen. - Optie medium: Bij deze optie worden naast de aanwezige grote ruimten (zoals sporthal en hangar) tenten ingericht voor opvang van (grote) hoeveelheden personen. - Optie zwaar: Bij deze optie wordt naast de grote ruimten en tenten ook de aanwezige legeringcapaciteit vrijgemaakt. 4.6.3. Opkomsttijden/reactietijden Omdat de krijgsmacht militaire steun en bijstand pas verleent op het moment dat de capaciteit van de civiele hulpverleningsdiensten tekort schiet, zullen de eerste uren van een acute ramp of crisis conform de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding afgehandeld dienen te worden door de betreffende hulpverleningsdienst. Uit diverse interviews blijkt dat Defensie dan ook haar organisatie hierop heeft ingericht en daarop volgend haar opkomst/ reactietijden. De gemeente is dus verantwoordelijk voor het opstarten van haar eigen processen en kan pas bij uitputting een beroep doen op Defensie. Opvallend is dat in de’ Catalogus Civiel-militaire samenwerking’ de opkomsttijden van Defensie (tijd en tempotabel) tussen 8 en 48 uur bedragen. De rampenbestrijdingsprocessen waar de gemeente verantwoordelijk voor is vragen echter een onmiddellijke en daadkrachtige inzet. Dat wil dus zeggen dat elke gemeente altijd de eerste opvang moet verzorgen ongeacht de inzet van Defensiecapaciteit. Slechts bij voorziene rampen en crises is Defensiecapaciteit en -personeel vanaf het eerste moment inzetbaar. 4.7 Subconclusie Het CMBA betekent een koerswijziging voor de zogenaamde derde hoofdtaak van Defensie van een vangnet als civiele capaciteiten tekort schieten, tot een ‘volgens eigen zeggen ‘structurele veiligheidspartner’. Dit leidt bij Defensie tot het besef dat er zich nieuwe mogelijkheden tot samenwerking voordoen. In 2006 is daarom een aanvullend pakket aan samenwerkingsafspraken uitgewerkt over de inzet van specialistische Defensiecapaciteiten. Uit de analyse van het daartoe gehouden onderzoek van TNO blijkt een behoefte aan meer Defensiesteun en een snellere beschikbaarheid daarvan. Opvallend aan deze analyse van TNO uit 2003 is dat de rampenbestrijdingstaken waarvoor de gemeente verantwoordelijk is, bij de analyse niet zijn meegenomen. Uit de lijst van geïnterviewden blijkt dat in de CMBA (deel)projectgroep er geen vertegenwoordiging is geweest vanuit de lokale overheid of bestuurslaag. Het lijkt alsof dit invloed heeft gehad op de vervolgafspraken, het ICMS-project en de daarbij behorende bestuursafspraken en de vervolgens verschenen Catalogus Civiel-militaire samenwerking van juli 2007. In vergelijking met internationale missies is het mandaat van Defensie bij nationale crises zeer beperkt. Wel kan Defensie gebruik maken van de ervaringen opgedaan bij buitenlandse missies in het kader van civiel-militaire samenwerking, bijvoorbeeld het draaiende houden van cruciale civiele voorzieningen zolang de civiele organisatie (lees gemeente) daartoe nog niet in staat is. De beschikbaar gestelde capaciteit van Defensie, zoals deze staat beschreven in de Catalogus Civiel-militaire samenwerking, is slechts voor een aantal gemeentelijke rampenbestrijdingstaken te gebruiken. Opvang- en evacuatiecapaciteit is wel degelijk bij Defensie aanwezig. De inzetbaarheid is alleen zinvol ter aanvulling van civiele middelen wanneer deze te kort schieten. De krijgsmacht fungeert in deze als vangnet. Wat de inzet van Defensiecapaciteit verder lastig maakt is de relatief lange opkomsttijd. Evacuatie en opvangcapaciteit is bij incidenten, rampen en crises vaak acuut nodig. De capaciteit die Defensie garandeert is echter wel goed bruikbaar bij incidenten/ crises die zich van te voren aandienen en waarbij enige voorbereidingstijd ter beschikking is. Voorwaarde hierbij is dat Defensie de garanties waarmaakt.

38


Hoofdstuk 5 Toepassing van de theoretische factoren In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de vanuit de theorie benoemde factoren die een rol spelen bij de civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente. Om antwoord te kunnen geven op de deelvragen kijk ik vanuit de theorie naar schaalgrootte, de wijze van samenwerken (vanuit een netwerk) en vraag en aanbod (interdependenties). De deelvragen zijn: • Welke ervaringen heeft Defensie opgedaan bij vredesondersteunende operaties in het buitenland die in het verlengde liggen van de rampenbestrijdingsprocessen van de gemeente? •

Welke behoefte aan ondersteuning bestaat er bij de gemeente met betrekking tot de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen? (vraagkant)

•

Op welke wijze is Defensie als organisatie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken te ondersteunen en in hoeverre heeft Defensie in de voorbereiding op civiel-militaire samenwerking met de hulpverleningspartners aandacht geschonken aan de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken? In welke mate is Defensie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken op uitvoerend niveau over te nemen? (aanbodkant)

•

Aan welk organisatieniveau moet de gemeente minimaal voldoen om maximale ondersteuning van Defensie te kunnen krijgen bij de uitvoering van gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen?

5.1 Schaalgrootte en niveau gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen De volgende documenten en rapportage geven informatie over schaalgrootte en het niveau waarop gemeenten hun rampenbestrijding dienen te organiseren. 5.1.1 Beleidsplan Crisisbeheersing 2002-2007 Met het Beleidsplan Crisisbeheersing 2002 – 200754 heeft het kabinet het oogmerk beter voorbereid te zijn op crises. Het stelsel van crisisbeheersing krijgt hiermee een kwalitatieve en kwantitatieve impuls. Dit beleidsplan zegt letterlijk :’Op decentraal niveau gaan de Veiligheidsregio’s het hart vormen van de crisisbeheersingsorganisatie. Het kabinet sluit hiermee aan op de organisatie van de rampenbeheersing. Hiermee moet er een einde komen aan een onduidelijke structuur van taken en verantwoordelijkheden. Ook moet de slagkracht verbeteren. De voorzitter van het Regionaal Crisisbestuur - het orgaan waar de plan- en besluitvorming over regionaal crisisbeheersingsbeleid zal worden ondergebracht - krijgt hiertoe een juridisch verankerde doorzettingsmacht naar burgemeesters en de andere betrokkenen’. Hij wordt bij Koninklijk Besluit benoemd. Het Regionaal Crisisbestuur wordt zo spoedig mogelijk wettelijk verankerd. Het Regionaal Veiligheidsbureau voert de besluiten uit.” 5.1.2 Raad voor het openbaar bestuur In het rapport ‘Samenwerken aan veiligheid; de bestuurlijke inbedding van de Veiligheidsregio’s’55 noemt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een getrapte opbouw van de organisatie van het veiligheidsbeleid een optimale. De raad concludeert dat rampenbestrijding primair een lokale taak is, dat de inbedding plaats moet vinden in het lokale bestuur, dat de samenwerking niet per se van bovenaf gestimuleerd of opgelegd moet worden, 54

‘Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007’, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijk relaties, juni 2004 ‘Samen werken aan veiligheid. De bestuurlijke inbedding van de Veiligheidsregio’s’, Raad voor het openbaar bestuur, december 1999 55

39


dat intensievere operationele samenwerking nodig is en dat de totstandkoming van territoriale congruentie daaraan een belangrijke bijdrage levert. 5.1.3 Lokale besluitvorming Tops en Moorman56 onderscheiden drie domeinen bij de lokale besluitvorming. Deze domeinen zijn het publieke domein, het politieke domein en het professionele domein. Het professionele domein bestaat uit het ambtelijk gedeelte van de gemeente. Het politieke domein bestaat uit de raadsleden en het college van burgemeester en wethouders en het publieke domein uit al dan niet georganiseerde burgers. Tussen deze domeinen bestaan volgens Tops en Moorman verschillende relaties. Omdat burgers volksvertegenwoordigers kiezen, bestaat er tussen het publieke en politieke domein een vertegenwoordigende relatie. Tussen het professionele domein en het publieke domein bestaat een dienstverlenende relatie en tussen het politieke en het professionele domein bestaat een controlerende relatie. De verschillende relaties zijn weergegeven in het figuur hieronder.

Politiek domein

Vertegenwoordigende relatie

Publiek domein

Dienst verlenen de relatie

Controle rende relatie

Professioneel domein

Figuur 6: Domeinen in de lokale democratie (gebaseerd op Tops en Moorman 1998)

Bovenstaand schema geeft aan dat de gemeentelijke organisatie verschillende relaties en domeinen kent. Het geeft de complexiteit aan van de gemeentelijke (ambtelijke) organisatie en de taken die ze heeft te organiseren in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing. 5.1.4. Onderzoek samenwerken met Defensie Uit het onderzoek ‘Samenwerken met Defensie in de rampenbestrijding, bestuurlijke knelpunten in de interorganisationele samenwerking’, gedaan door Master of public-managementstudenten van de Universiteit Twente blijkt dat de schaal waarop de gemeenten hun 56

‘Institutionele innovatie in het stadsbestuur: een onderzoeksagenda’ Tops, P.W., Moorman, M. (1998)

40


rampenbestrijdingstaken georganiseerd hebben samenhangt met de wijze van ondersteuning door Defensie bij rampen en crises. Het is minimaal het niveau van de Veiligheidsregio waarop Defensie ondersteuning en bijstand kan bieden bij de gemeentelijke processen. Dit is dan ook de schaal waarop Defensie bijvoorbeeld zijn liaisons Regionaal Militair Commando’s wil inzetten. De schaal van de individuele gemeente is voor Defensie te klein en vrijwel niet te organiseren. Met name het opbouwen van een netwerk en samenwerken (voorbereiding op) vraagt minimaal het niveau van de Veiligheidsregio. Voor de daadwerkelijke uitvoering kan hier wel vanaf geweken worden. Het ondersteunen en verlenen van bijstand aan de individuele gemeente (en zeker de grotere) is voor Defensie uitvoerbaar. 5.1.5. Wet op de veiligheidsregio’s In elke regio bundelen gemeenten (maar ook de brandweer, GHOR en politie) de krachten tot het niveau van Veiligheidsregio57. Een veiligheidsbestuur wordt of is inmiddels verantwoordelijk voor alle taken die de veiligheid op het vlak van rampen- en crisisbeheersing met zich meebrengt. Zo’n bestuur bestaat uit alle burgemeesters van een regio. De politie neemt ook deel aan de vergaderingen, maar heeft daarnaast haar eigen regionaal college. De besturen van de brandweer en de GHOR gaan langs de weg van het veiligheidsbestuur verplicht bestuurlijk samenwerken met de politie. Het concept van de Veiligheidsregio draait om korte lijnen, directe afstemming, meer samenwerking, meer daadkracht, een betere inzet van mensen en middelen, heldere bevoegdheden en minder bureaucratie58. Het kabinet verwacht dat daardoor de prestaties van de brandweer, de politie, de geneeskundige hulpverlening en de gemeenten verbeteren. De gemeenten en de regio’s hebben tot medio 2006 de tijd gekregen op eigen wijze toe te werken naar de inrichting van de Veiligheidsregio’s. In het regeerakkoord Balkenende IV wordt de realisatie van de Veiligheidsregio’s voortgezet. Bij de inrichting daarvan wordt zorg gedragen voor voldoende (lokale) democratische legitimatie. Er komt echter geen wettelijke verplichting voor lokale brandweerkorpsen om zich te regionaliseren. Subconclusie: Uit bovenstaande en uit verschillende onderzoeken blijkt de complexiteit van de gemeentelijke organisatie. Met betrekking tot rampenbestrijding en crisisbeheersing blijkt dat intergemeentelijke samenwerking en samenwerken op het niveau van de veiligheidsregio onontbeerlijk is59. Het algemene uitgangspunt is dat gemeenten tenminste samenwerken op het niveau van Veiligheidsregio en zijn overgegaan tot poelvorming met betrekking tot rampenbestrijdingstaken.

5.2 Ondersteuningsbehoefte (vraagkant) De volgende documenten en rapportage geven informatie over de ondersteuningsbehoefte van de gemeente bij rampen en crises. 5.2.1. Leidraad Maatramp Eerstelijns hulpverlening bij crises en rampen is een lokale aangelegenheid60. Bij de inventarisatie naar de ondersteuningsbehoefte van de gemeente wordt gebruik gemaakt van de Leidraad Maatramp61. Deze leidraad is een eerste hulpmiddel voor het beantwoorden van die vraag. Op basis van gegevens over de risico’s in een regio (dus niet per individuele gemeente) worden voorstellen gedaan voor het bepalen van maatscenario’s; een maatscenario per ramptype. Deze leidraad geeft daarbij een indicatie van de aard en omvang van de hulpbehoefte. Inzicht in de hulpbehoefte is nodig als vertrekpunt voor het vaststellen van een 57

(Concept) Wet op de Veiligheidsregio’s Concep memorie van toelichting wet op de Veiligheidsregio’s, 19 juli 2006 59 O.a. Beleidsplan crisisbeheersing 3004-2007 Ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, ‘Samen werken, samen leven’, Beleidsprogramma kabinet Balkenende IV 2007-2011 60 Uit: Genoeg gepraat, aan het werk, nieuwsblad crisisbeheersing, jaargang 5, nr. 4 april 2007 61 Leidraad maatramp, versie `1.3 Ingenieurs/Adviesbureau SAVE & Adviesbureau Van Dijke 58

41


taakstelling van de gemeente die in uitvoerende zin betrokken is bij de rampenbestrijding. De leidraad is een hulpmiddel bij het vaststellen van een maximale hulpbehoefte waarmee een regio in het kader van de rampenbestrijding serieus rekening wil houden. Daartoe wordt beschikbare informatie over de risico’s in een regio geordend tot: • • •

Inzicht in het risicobeeld, uitgedrukt in achttien ‘ramptypen’; Een voorstel voor een maatscenario (maatgevende ontwerpscenario’s) bij ieder ramptype dat in een specifieke regio relevant is; Een samenvatting daarvan in termen van een ‘maatramp’, waarmee de regio aangeeft tot welk niveau men (met hulp van andere regio’s) geprepareerd wil zijn.

Figuur 7 : Leidraad maatramp, schematisch weergegeven

Opvallend is dat bij de Leidraad Maatramp de inventarisatie gedaan wordt op het niveau van de veiligheidsregio. 5.2.2 Strategische agenda In de ‘Strategische agenda van het Veiligheidsberaad’ zijn de ambities weergegeven om te komen tot een effectieve en doelmatige samenwerking binnen de veiligheidsregio62. “Eén van de onderdelen van deze strategische agenda is het aanhaken van de gemeentelijke processen; gemeenten bekleden verschillende rollen in de veiligheidsregio. Zo is zij opdrachtgever, financier, klant en operationele partner in de regio. Als zodanig moet zij een volwaardige positie innemen in de veiligheidsregio. Met name op operationeel gebed moet de gemeentelijke ‘kolom’ zich ontwikkelen tot een professionele en volwaardige partner voor brandweer, politie en GHOR. Als doelstellingen voor de gemeentelijke processen wordt genoemd; • De gemeentelijke processen op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn adequaat vastgelegd, verankerd en gekoppeld aan de processen van ketenpartners • Intergemeentelijke samenwerking in de gemeentelijke kolom heeft aantoonbaar vorm gekregen • Er is een stevig netwerk van partners in de gemeentelijke kolom op regionaal en landelijk niveau. 5.2.3 Project territoriale congruentie Uit de ‘Definitieve rapportage, Project territoriale congruentie’ die de Inspectie Openbare orde en Veiligheid afgelopen voorjaar uitvoerde in de Veiligheidsregio Kennemerland blijkt wederom dat gemeenten behoefte hebben aan bedrijfszekere inbedding van de rampenbestrijdingsprocessen en een algemene bereikbaarheid en beschikbaarheid van personeel. Tevens blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan samenwerking en aan veiligheidspartners om de gemeentelijke processen te kunnen organiseren. Zoals ik al eerder vermeldde komt ook in het inspectierapport naar voren dat de schaal van ‘de gemeente’ te klein is om een adequate Rampenbestrijdingsorganisatie op te bouwen. 62

Programma Veiligheidsregio’s, strategische agenda Veiligheidsberaad 2007

42

Defensie organisatie

Gemeentelijke organisatie


Rampen

Mensen

CMBA Crises

Onder steuningsverzoek

Incidenten

Ondersteuningsaanbod

ICMS

Middelen

Afspraken Vraag (Opdrachtgever)

Aanbod (opdrachtnemer)

Figuur 8: Schema Vraag & aanbodorganisatie

5.2.4. Gemeentelijke veiligheid en crisisbeheersing In de MCDm-scriptie van Eric van Neerrijnen, gemeentelijke veiligheid en crisisbeheersing, samen of toch apart’, blijkt dat er met betrekking tot samenwerking en ondersteuningsbehoefte een verschil is tussen kleine en grote gemeenten. Zeker kleine gemeenten zijn vaak meer gebaat bij regionale samenwerking omdat zij meer problemen hebben bij lokale regievoering. Zij hebben onvoldoende kennis, informatie en personeel, geen systematische analyse van informatie en weinig overtuigingskracht ten opzichte van andere partners. 5.2.5 Regionaal Militair Commando In de Catalogus Civiel-militaire samenwerking, (dé lijfgids met betrekking tot civiel-militaire samenwerking) wordt een overzicht gegeven van de gegarandeerde capaciteiten en reactietijden van de krijgsmacht bij nationale veiligheid en crisisbeheersing. Om als lokale overheid aanspraak te maken op defensieondersteuning is er een Regionaal Militaire Commando in het leven geroepen, de zogenaamde RMC’s. De catalogus zegt hierover het volgende: “…..Om een goede civiel-militaire samenwerking te bewerkstelligen treedt de Commandant van het RMC, of namens hem de Officier Veiligheidsregio (OVR), op als liaison tussen het bestuur van de Veiligheidsregio en Defensie……”. Het RMC steunt de Veiligheidsregio’s bij het maken van plannen voor crisisbeheersing en rampenbestrijding en adviseert daarbij over de inzetmogelijkheden van militaire capaciteiten. Daarnaast kan de OVR een grote meerwaarde bieden bij de organisatie en uitvoering van complexe multidisciplinaire oefeningen.” Opvallend is dat in bovengenoemde catalogus nergens de lokale overheid, anders dan de persoon van burgemeester, wordt genoemd of beschreven. Het niveau van samenwerking is dus vanaf de zijde van Defensie minimaal het niveau van de veiligheidsregio. Vanuit de theorie zou partner-search een optie zijn (de keuzevrijheid van de partnerkeuze hangt af van de soort samenwerkingsrelatie dat op een bepaald moment binnen een proces tot stand moet worden gebracht). Als gemeenten onderling samenwerken (voor wat betreft de rampenbestrijding) op het niveau van de veiligheidsregio’s is op basis van utilitaristische

43


overwegingen63 het uitgangspunt in de samenwerking met Defensie gelijkwaardigheid. Defensie en de veiligheidsregio ‘nemen elkaar serieus’ omdat zij wederzijds belangen hebben. Deze gelijkwaardigheid is in de relatie Defensie/individuele gemeente minder aanwezig. 5.2.6. Ondersteuningsbehoefte, reactietijden en garanties ICMS Uit het onderzoek van Manon Molenaar, verwoord in haar MDCm-scripte van 2007 ‘Goed jasje, verkeerde kapstop’, De ‘ophanging’, van de Geneeskundige Dienst Defensie aan de ICMS’, blijkt dat het verschil tussen vraag en aanbod vanuit het ICMS (Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking), zowel kwantitatief als kwalitatief groot is. Molenaar deed onderzoek naar de toegevoegde waarde van de Geneeskundige Dienst Defensie in het kader van de gestelde taken bij civiel-militaire samenwerking. Uit haar analyse blijkt dat met de beschikbare middelen en personeel van de Geneeskundige Dienst Defensie niet aan de opdracht van het Ministerie van BZK voldaan kan worden en dat één van de belangrijkste knelpunten daarbij is de ‘reactietijd’ die Defensie heeft gegarandeerd. Haar conclusie is dat de invulling en de taakstelling van civiel-militaire samenwerking, waarbij middelen en personeel geleverd worden, gebaseerd zijn op aannames en de eigen, bij Defensie beschikbare, capaciteiten. Voor wat betreft de geneeskundige ondersteuning heeft Defensie tot nu toe slechts een vangnetfunctie en is zij nog geen structurele partner voor de civiele diensten. Molenaar ziet de noodzaak de taakstelling en middelentoewijzing, met goede afstemming tussen visie, beleid en capaciteit, te herzien. Er is dus reden om te twijfelen aan de garanties en de opkomsttijden die Defensie heeft gegarandeerd bij de ondertekening van de rapportage ICMS. 5.2.6 Subconclusie Uit bovenstaande en uit verschillende onderzoeken met betrekking tot rampenbestrijding en crisisbeheersing blijkt dat intergemeentelijke samenwerking en samenwerken op het niveau van de veiligheidsregio onontbeerlijk is64. Het algemene uitgangspunt is dat gemeenten minimaal samenwerken op het niveau van Veiligheidsregio en zijn overgegaan tot poolvorming met betrekking tot rampenbestrijdingstaken. Doordat één van de partners, namelijk Defensie, zich niet bezig houdt met ondersteuningsvraag vanuit de lokale overheid anders dan op het niveau van de veiligheidsregio, zullen beide partners elkaar niet gemakkelijk vinden (partner-search). Er is geen aansluiting op gemeentelijk niveau, maar het ondersteuningsaanbod kan over het algemeen slechts ingezet worden via het niveau van de veiligheidsregio. Verder blijkt dat de garanties van de door Defensie ingezette capaciteit vanuit het ICMS niet hard zijn en dat er reden is om te twijfelen aan de te halen reactietijden.

5.3 Wederzijdse afhankelijkheden Netwerktheorie Door De Bruijn en Ten Heuvelhof worden in hun boek Management in netwerken de volgende barrières en kansen beschreven met betrekking tot interdependenties. Barrières Kansen Interdependentie • leidt tot hit-and-run en • afhankelijkheden kunnen daarmee tot chaos worden benut • netwerk als geheel • prikkel voor coöperatief onoverzichtelijk leidt gedrag tot stroperigheid • veel ruilmogelijkheden Er bestaat mijns inziens momenteel slechts een beperkt aantal afhankelijkheden tussen Defensie en de individuele gemeente. Deze afhankelijkheden zitten voornamelijk in het bestuurlijke en het hiërarchisch systeem. De burgemeester van de getroffen gemeente is opperbevelhebber over de operationele diensten. De afhankelijkheid tussen Defensie en de 63

De utilitaristische strategie, De link in veiligheidszorg, Gerard Blonk O.a. Beleidsplan crisisbeheersing 3004-2007 Ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, ‘Samen werken, samen leven’, Beleidsprogramma kabinet Balkenende IV 2007-2011 64

44


gemeente is volgens mij niet gelijkwaardig. De afhankelijkheid met betrekking tot mensen en middelen komt vooral van de zijde van de gemeente. Immers, de gemeente is een lastig te organiseren crisisorganisatie met beperkte menskracht en middelen. Organisatiestructuur Volgens de theorie van Mintzberg komt de configuratie van de Defensieorganisatie het meest overeen met de ‘Machineorganisatie’. De organisatiestructuur van de gemeente lijkt veel op een ‘Professionele bureaucratie’. De bureaucratische machines van Defensie zijn hierdoor eerder een ‘prestatieorganisatie’ dan een ‘probleemoplossende organisatie’. Door efficiëntie zal Defensie pogen dezelfde output te produceren en weinig genegen zijn om met name in de top ‘goed ondernemerschap’ te bedrijven. Zij zal niet snel in staat zijn om haar systeem of organisatie aan te passen aan nieuwe ‘klanten’ zoals de gemeente. Indien de gemeente aansluiting wil krijgen bij de Defensieorganisatie en van de menskracht en middelen van Defensie gebruik wil maken bij rampen en crises, zal zij zich als ‘Professionele bureaucratie” moeten aanpassen. Volgens Mintzberg dient hiervoor de weg van de geleidelijkheid te worden gekozen. De gemeente dient er eerst van overtuigd te zijn dat zij de ondersteuning ook daadwerkelijk nodig heeft. Vervolgens moet de betrokken ambtenaren zowel in kennis als in vaardigheid geleerd worden hoe samen te werken met Defensie. De gemeente moet doordrongen worden van nut en noodzaak van civiel-militaire samenwerking en de ondersteuning door Defensie. Het improviserend karakter van de civiel-militaire samenwerking bij buitenlandse missies en het daarbij behorend mandaat zou als voorbeeld kunnen dienen voor de civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente op nationaal niveau. Op de wenselijkheid van een dergelijk mandaat ga ik in deze scriptie niet in, maar mandaat (of handelingsvrijheid) zou mogelijk wel een oplossingrichting zijn om adequate inzet van defensiecapaciteit te realiseren. Dit zou betekenen dat de defensieondersteuning meer aanbodgestuurd wordt en dat er minder gekeken wordt naar de vraag aan ondersteuning van de gemeente. Dit is echter in tegenspraak met de uitgangspunten verwoord in de Civiel-militaire Bestuursafspraken CMBA: Uitgangspunt bij de ondersteuning van civiele autoriteiten door Defensie is dat de civiele organisaties berekend moeten zijn op de aan hen opdragen taak, maar dat in bijzondere omstandigheden een beroep kan worden gedaan op de capaciteiten van Defensie. De krijgsmacht fungeert in deze als vangnet. In principe houdt dit in dat de civiele autoriteiten in bijzondere omstandigheden een verzoek tot bijstand en/of steunverlening aan Defensie kunnen doen op het moment dat geconstateerd wordt dat de capaciteiten van de civiele diensten ontoereikend zijn, of dat de inzet van specifieke deskundigheid of materieel van Defensie vereist is. Oftewel, het vangnet houdt in dat de krijgsmacht alleen personeel of materieel levert als de reguliere civiele organisaties niet in staat zijn hun taken uit te voeren, in kwalitatieve of kwantitatieve zin. 5.3.1 Subconclusie De gemeente is bij de bestrijding van rampen en crises sterk afhankelijk van de andere hulpverleningspartners en natuurlijk de aanliggende of buurgemeenten. Door de intensivering van de civiel-militaire samenwerking zal de onderlinge afhankelijkheid zich versterken. Door de gemeentelijke organisatie stap voor stap voor te bereiden op civiel-militaire samenwerking en hierbij de voordelen aan te geven bij rampen en crises kan deze samenwerking pas goed tot stand komen. Het ondernemersschap van de Defensieorganisatie kan en moet sterker ontwikkeld worden wil Defensie daadwerkelijk civiel-militaire samenwerking intensiveren en verder ontwikkelen. Het improviserend karakter van de civiel-militaire samenwerking bij buitenlandse missies zou als voorbeeld kunnen dienen voor de civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente op nationaal niveau. Van enig mandaat voor defensieondersteuning is nationaal geen sprake.

45


5.4 Organisatiestructuur Bij de verschillen in organisatiestructuur tussen Defensie en de gemeente valt op dat de complexe omgeving waarin Defensie en de gemeente zich bevinden tijdens een ramp of crisis aanpassingen vraagt. Door het inrichten van de Regionaal Militaire Commando’s en deze door middel van de Officier veiligheidsregio te koppelen aan de veiligheidsregio lijkt te zijn voorbij gegaan aan de lokale overheid en de ondersteuningsbehoefte aan Defensiecapaciteit van de individuele gemeente. Uit de Catalogus Civiel-militaire samenwerking blijkt dat Defensie bij vrijwel alle partners uit de vier de kolommen in principe zou kunnen ondersteunen. Uit het inspectierapport ‘Civiel-militaire samenwerking’, stand van zaken 2006 van de Auditdienst Defensie & Inspectie Openbare Orde en Veiligheid komt als subconclusie naar voren de vraag of de in de CMBA-overeengekomen middelen die Defensie beschikbaar heeft, ook daadwerkelijk kunnen worden geleverd tijdens een crisis. Tot op heden vindt de vertaling van civiele ondersteuningsbehoefte naar beschikbare defensiemiddelen grotendeels ad hoc plaats tijdens een crisis. Als aanbeveling komt uit bovengenoemd inspectierapport naar voren dat Defensie een zogenaamde dienstencatalogus op dient te stellen met daarin de mogelijke Defensie bijdragen, bij voorkeur in termen van effecten. Dit zou borgen dat de aanvragende gemeente een snelle vertaalslag kan maken van een civiel (gemeentelijk) probleem naar een (snel) beschikbaar defensiemiddel. 5.4.1. Subconclusie Zowel het ondersteuningsaanbod als de daadwerkelijke inzet van Defensiecapaciteit vindt plaats op het niveau van de Veiligheidsregio.

Gemeente Defensieondersteuning

Defensie (RMC’s)

Veiligheidsregio Defensieondersteuning

(Officier veiligheidsregio)

Figuur 9: Schematische weergave civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente

46


6. Afronding 6.1 Conclusies en aanbevelingen Wie zich bezighoudt met de vraag in welke mate Defensie in staat is om de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en adequaat uit te voeren, krijgt onherroepelijk te maken met voor- en tegenstanders. De vraag welke rol Defensie kan spelen kan niet beantwoord worden zonder stil te staan bij de historie, de rationaliteit, de verschillende belangen, en de verdeling van (bestuurskundige) macht in Nederland. Bij de beantwoording van deze vraag wordt de theorie gebruikt om per hoofdstuk, in grove lijnen, een aantal in het oog springende factoren te belichten. Deze zijn lang niet volledig maar geven wel een goed beeld van de Defensieorganisatie, in relatie tot de rampenbestrijdingstaken van de Nederlandse gemeenten. Alleen op deze wijze kan een voorzichtig begin gemaakt worden met de beschouwing van de werkelijkheid en de civiel-militaire samenwerking. Immers, daar waar crisispartners elkaar treffen, ontstaan mogelijkheden en kansen. Bij het formuleren van de conclusies heb ik nadrukkelijk naar de inhoud gekeken. Omdat de politiek-bestuurlijke omgeving meestal zeer weerbarstig is, heb ik me beperkt tot de technische rationaliteit van het vraagstuk. Onderzoeksvraag Om de onderzoeksvraag : ‘In welke mate is Defensie in staat om de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en adequaat uit te voeren?’ dienen eerst de subvragen beantwoord te worden. 6.2 Beantwoording subvragen

Subvraag 1 : Welke ervaringen heeft Defensie opgedaan bij vredesondersteunende operaties in het buitenland die in het verlengde liggen van de rampenbestrijdingsprocessen van de gemeente? De Defensieorganisatie heeft veel ervaring met het onderhouden van relaties met de burgerbevolking bij het uitvoeren van humanitaire missies. Ze beschikt over specifieke capaciteiten op het gebied van procedures, technologie en ICT en heeft zelfs een speciale eenheid (CIMIC) voor de humanitaire taak bij buitenlandse missies. Uit interviews met diverse leden van de CIMIC-organisatie van Defensie blijkt echter dat het karakter van de inzetten onder CIMIC-vlag bij buitenlandse missie verschillen met de hulpverlening bij rampen en calamiteiten in Nederland. Zo kent de ondersteuning door CIMIC in het buitenland een zeer improviserend karakter. Deze steunverlening wordt op hoofdlijnen strategisch uitgedacht, maar de uitvoering is vrijwel altijd geheel geïmproviseerd. De insteek van de civiel-militaire samenwerking bij buitenlandse missies is voornamelijk gericht op hearts & minds (het voor zich winnen van de lokale bevolking). Verder is het mandaat voor de steunverlening groter dan het in eigen land zou zijn. Geïnterviewde CIMIC-medewerkers geven aan dat buitenlandse humanitaire hulp niet goed te vergelijken is met de Nederlandse situatie en de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen. Een vredesoperatie kent namelijk verschillende doeleinden. Steunverlening is vaak eigenbelang van de vredesbrengende militaire eenheid in het buitenland. Dit is wezenlijk anders dan steunverlening in eigen land. De conclusie is dan ook dat het karakter van de werkzaamheden op zich met elkaar overeenkomt, maar dat de daadwerkelijke uitvoering onder duidelijk andere omstandigheden plaatsvindt, met een ander mandaat en met een ander uitvoeringsniveau; improviserend bij buitenlandse missies, gepland en in afstemming met de overige veiligheidspartners bij nationale aangelegenheden (afgebakend taakveld).

47


Aanbeveling: Gebruik het improvisatievermogen, de flexibiliteit, de omvang en mogelijkheden van de Defensieorganisatie bij het ondersteunen van de rampenbestrijdingstaken van de gemeente. Zowel door de inzet van menskracht als op het gebied van middelen kan Defensie een rol spelen en groeien tot een structurele partner binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze taakstelling van Defensie en de bijbehorende middelen (vraag en aanbod) moeten goed op elkaar afgestemd worden en regelmatig geëvalueerd. Dit moet een continu proces zijn. Subvraag 2. Welke behoefte aan ondersteuning bestaat er de individuele gemeente met betrekking tot de gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen? De gemiddelde Nederlandse gemeente heeft behoefte aan menskracht op het gebied van ‘zorg voor de bevolking’. Onmiddellijke, adequate en gegarandeerde ondersteuning in mensen en middelen. De processen van de gemeente zijn gekoppeld aan de processen van ketenpartners, en intergemeentelijke samenwerking in de gemeentelijke kolom blijkt onontbeerlijk. Met name bij acute rampen en crises is de relatief lange opkomsttijd van Defensie een struikelblok. Verder bestaat er twijfel aan de garanties die Defensie vanuit het ICMS geeft en de beschikbaarheid van de beloofde Defensie-capaciteit. Toch zijn de ervaringen die Defensie opgedaan heeft in buitenlandse missies waardevol: vooral het ‘improvisatievermogen’ van de Defensieorganisatie kan prima gebruikt worden op nationaal niveau en in de samenwerking met de gemeente. Aanbeveling: De gemeente is bij de bestrijding van rampen en crises sterk afhankelijk van derden, zoals bijvoorbeeld het Rode Kruis en natuurlijk de aanliggende of buurgemeenten. Door de intensivering van de civiel-militaire samenwerking zal de onderlinge afhankelijkheid zich versterken. Door de gemeentelijke organisatie stap voor stap voor te bereiden op civiel-militaire samenwerking en hierbij de voordelen aan te geven bij rampen en crises kan deze samenwerking pas goed tot stand komen. Het ondernemersschap van de Defensieorganisatie kan en moet sterker ontwikkeld worden wil Defensie daadwerkelijk civiel-militaire samenwerking intensiveren. Het improviserend karakter van de civiel-militaire samenwerking bij buitenlandse missies zou als voorbeeld kunnen dienen voor de nationale civiel-militaire samenwerking tussen Defensie en de gemeente. Subvraag 3. Op welke wijze is Defensie als organisatie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken te ondersteunen en in hoeverre heeft Defensie in de voorbereiding op civiel-militaire samenwerking met de hulpverleningspartners aandacht geschonken aan de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken? In welke mate is Defensie in staat om in de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken op uitvoerend niveau over te nemen? (aanbodkant) Uit het rapport ‘Ondersteuning in Nederland van defensie aan civiele autoriteiten; resultaten van een scenario analyse’ van TNO van 2003 blijkt dat de rampenbestrijdingstaken waarvoor de gemeente verantwoordelijk is niet zijn meegenomen. Uit de catalogus Civiel-militaire samenwerking blijkt dat de beschikbare middelen en het personeel van Defensie zeker in staat moeten zijn de gemeente te ondersteunen. Voorwaarde voor deze ondersteuning is de schaalvergroting van de gemeente in de vorm van tenminste intergemeentelijke samenwerking, maar nog liever die van de schaal van de Veiligheidsregio. Het blijkt dat de schaal waarop de gemeenten hun rampenbestrijdingstaken georganiseerd hebben samenhangt met de wijze van ondersteuning door Defensie bij rampen en crises. Uit de catalogus Civiel-militaire samenwerking van juli 2007 blijkt dat Defensie wel degelijk kan ondersteunen bij ‘zorg voor de bevolking’. Deze capaciteit is echter pas inzetbaar nadat de civiele middelen zijn uitgeput. Verder blijkt dat de garanties van de door Defensie ingezette capaciteit vanuit het ICMS niet hard zijn en dat er reden is om te twijfelen aan de te halen reactietijden. Het is tenminste het

48


niveau van de Veiligheidsregio waarop Defensie ondersteuning en bijstand kan bieden bij de gemeentelijke processen. De opkomsttijd van Defensie(Time to Notice) en de garantie van de levering van mensen en middelen bij acute incidenten/ rampen en crises zijn factoren die grote invloed hebben op Defensieondersteuning. Zo garandeert Defensie in de catalogus Civiel-militaire samenwerking 200 militairen met een reactietijd van maximaal 8 uur, 1000 militairen binnen 24 uur en 1800 militairen binnen 48 uur. Voor acute crises binnen een gemeente zijn deze reactietijden relatief lang en er bestaat weinig tot geen ervaring met een dergelijke inzet. Defensie is operationeel ingesteld, heeft de mensen, de middelen en de technologieën in huis om de gemeente te ondersteunen. Positief is verder de commandostructuur en de zekere mate van flexibiliteit die de Defensieorganisatie van nature in huis heeft. De aanwezige slagkracht en de omvang van de organisatie is duidelijk positief te noemen. Civiel-militaire samenwerking, de derde hoofdtaak van Defensie, moet nog duidelijk doorontwikkeld worden. Goede civiel-militaire contacten, bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie en de plaats die Defensie heeft in de civiele plannen en processen zijn nog onvoldoende geborgd. Daarom is Defensie in mijn ogen (nog) niet in staat om gemeentelijke taken van de individuele gemeente op uitvoeringsniveau over te nemen. Nogmaals, dit staat los van de vraag over de eventuele wenselijkheid hiervan. Aanbevelingen: 1) De derde hoofdtaak van Defensie moet nog duidelijk doorontwikkeld worden. Goede civielmilitaire contacten, bekendheid met de (on)mogelijkheden van Defensie en de plaats die Defensie heeft in de civiele plannen en processen moeten worden geborgd. Wederzijdse bekendheid is hierbij essentieel. 2) De Defensieorganisatie zou zich kunnen inspannen zijn onmiddellijke beschikbaarheid en zijn Time to notice terug te brengen voor een gedeelte van zijn ondersteuningscapaciteit (quick response team). 3) Bij de gemeente is niet altijd bekend wat de (on)mogelijkheden van Defensie bij gemeentelijke ondersteuning zijn. Dit is duidelijk een belemmerende factor. De Officier Veiligheidsregio van Defensie zou hierbij een initiërende rol kunnen spelen zowel in de voorbereidende fase van een ramp of crisis als tijdens de acute fase. Wederzijdse bekendheid en bekend zijn met de inhoud van de respectievelijke processen zou de samenwerking tussen Defensie en de gemeente zeker ten goede komen.

Subvraag 4. Aan welk organisatieniveau moet de gemeente tenminste voldoen om maximale ondersteuning te kunnen krijgen bij de uitvoering van gemeentelijke rampenbestrijdingsprocessen? Intergemeentelijke en regionale samenwerking is een adequate oplossing voor de invulling en operationalisering van de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken. Het niveau van de Veiligheidsregio lijkt een optimale schaalgrootte om de eventuele ondersteuning en bijstand van Defensie maximaal in te zetten. Defensie vormt een stevig ondersteuningsnetwerk in de gemeentelijke kolom georganiseerd op regionaal niveau. Aanbeveling: De gemeenten dienen tenminste intergemeentelijk samen te werken; het niveau waarop Defensie adequaat en maximaal kan ondersteunen is op het niveau van de Veiligheidsregio. Wederzijdse bekendheid en de liaisonfunctie van Defensie kan pas goed werken als deze aansluiting vindt bij de veiligheidspartners van de Veiligheidregio.

49


De hoofdvraag, conclusie en aanbevelingen. Tenslotte: In welke mate is Defensie in staat om de rampenbestrijdingstaken van de gemeenten in Nederland over te nemen en adequaat uit te voeren? Defensie is hiertoe reeds gedeeltelijk in staat, maar zal op termijn zeker volledig in staat zijn om te ondersteunen bij de gemeentelijke rampenbestrijdingstaken op voorwaarde dat de gemeenten samenwerken en zich organiseren in de Veiligheidsregio voor wat betreft de rampenbestrijdingstaken. Civiel-militaire samenwerking is relatief nieuw en de ontwikkeling van de derde hoofdtaak van Defensie, (ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal) verdient aandacht. Zoals een van de geïnterviewden zei: ‘Hoe kan Nederland zijn crises adequaat bestrijden? Door slim gebruik te maken van de kennis en kunde van de ter beschikking staande professionals. Defensie is zo’n crisispartner en waarom zou je voor een binnenlandse veiligheidssituatie hiervan geen gebruik maken?”. Defensie heeft met het aanstellen van zogenaamde Officieren veiligheidsregio vanuit de RMC’s (Regionaal Militair Commando’s) een goede start gemaakt om de contacten met de crisispartners vorm te geven. De samenwerking van Defensie en de civiele partners stelt hoge eisen aan de bestuurlijke kwaliteiten van deze officieren veiligheidsregio. Afspraken vastgelegd in CMBA (civiel-militaire bestuursafspraken) of het ICMS (Intensivering Civiel-militaire samenwerking) is een goede manier om de samenwerking zowel bestuurlijk als in de uitvoering gestalte te geven. De borging van deze afspraken en de verwerking hiervan in de plannen en processen van de andere veiligheidspartners in de voorbereiding verdient aandacht.

6.3 Tot slot Veiligheid vraagt meer en meer om een integrale benadering. Civiel-militaire samenwerking is hier een goed voorbeeld van. Ondersteuning van Defensie bij de rampenbestrijdingstaken waar de gemeenten in Nederland zich voor gesteld zien is een goede zaak en kan helpen de rampenbesturing en crisisbeheersing op lokaal niveau slagvaardiger te maken.

.-.-.-.-.-.-.-.-.-.-.

50

Wat kan Groen doen voor Oranje?

Recommend Documents