Wat is de visie op subsidieverwerving? Subsidieverwerving in Almere

Rekenkamercommissie Almere Editie

November 2011

Wat is de visie op subsidieverwerving?

Subsidieverwerving in Almere Hoeveel subsidie verwerft Almere?

Hoe verloopt de subsidieverwerving in de praktijk?

GRF111101 Subsidieverwerving rapport.indd 1

Meer informatie?

www.almere.nl

Wilt u reageren?

[email protected]

Hebt u vragen?

14 036

6-12-2011 9:22:27

Gemeente Almere Postbus 200 1300 AE Almere

GRF111101 Subsidieverwerving rapport.indd 62

6-12-2011 9:22:27

Subsidieverwerving in Almere

Rkc Almere – Rapport Subsidieverwerving ›

1

Colofon

Rekenkamercommissie Almere S. (Shanti) Tuinstra (voorzitter) M. (Mark) Pol (vice-voorzitter) J. (Jan) Lems M.T.M. (Marissa) Visser Allen tevens lid van de gemeenteraad Almere

Begeleiding Raadsgriffie gemeente Almere S.E.M. (Sophie) Bruins MA MSc drs. H.M. (Maarten) Hoogstad drs. B. L. (Bregje) Mooren

Contact Postbus 200, 1300 AE Almere Tel: (036) 5399995 e-mail: [email protected]

Uitgave Gemeente Almere november 2011

2

› R kc Almere – Rapport Subsidieverwerving

Inhoudsopgave

Voorwoord

5

DEEL I 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

›

2 2.1 2.2

›

3

›

› › › › › ›

Onderzoeksverantwoording Leeswijzer Samenstelling en werkwijze rekenkamercommissie Vraagstelling Bevindingen Gevolgen voor beoogde onderzoeksaanpak Opvallende punten

9 9 9 9 9 11 11

Conclusies en aanbevelingen Conclusies › Aanbevelingen

15 15 16

Reactie college van B&W

17

›

DEEL II 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Verworven subsidies 2006 - 2010 Verkrijgen van overzicht over verworven subsidies › Navolgbaarheid subsidies in P&C-documenten › Totaaloverzicht › Samenvattend › ›

21 21 21 22 25

2 › 2.1 › 2.2 › 2.2 a › 2.2 b › 2.2 c › 2.3 › 2.4 ›

Algemeen beleid en werkwijze Geen vastgestelde visie of standaard werkwijze Werkwijze in de praktijk Zicht op subsidiemogelijkheden Afweging over subsidieaanvraag Beheersing van verworven subsidies Gemeentelijke visie op subsidieverwerving Samenvattend

27 27 27 27 28 32 33 33

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Onderzochte cases ESF-subsidie Jeugdwerkloosheid Subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw Provinciale subsidie Pilot Opvang Zwerfjongeren Stimuleringsregeling A+O Fonds Gemeenten ‘Ruim baan voor Talent’ Fonds BONRoute (Fonds Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad)

35 35 38 40 43 44

› › › › › ›

Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4

› › › ›

Onderzoeksverantwoording Deelvragen Keuzematrix a.d.h.v. normenkader Geraadpleegde bronnen

49 53 54 59


3

Voorwoord

De gemeente Almere heeft een bezuinigingstaakstelling. Bezuinigen kan door het verminderen van de uitgaven, maar de taakstelling kan ook worden verzacht door het verhogen van de inkomsten. Dat was in ieder geval de redenering van de Rekenkamercommissie. In dat licht heeft de Rekenkamercommissie onderzoek willen doen naar het verwerven van subsidies door de gemeente Almere. Ook na toezending van een groslijst met mogelijke onderzoeksonderwerpen door de Rekenkamercommissie aan de raadsfracties kwam het onderwerp subsidieverwerving in de top drie terecht. Dat heeft er toe geleid dat de Rekenkamercommissie Almere besloten heeft onderzoek te doen naar de wijze waarop de gemeente Almere subsidies verwerft. Centraal stond daarbij de vraag of de gemeente Almere optimaal gebruik maakt van de beschikbare mogelijkheden. Gedurende het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie echter moeten constateren dat de vraag of er optimaal gebruik gemaakt wordt van de beschikbare mogelijkheden, moeilijker te beantwoorden is dan aanvankelijk gedacht. In eerste instantie ging de Rekenkamercommissie uit van een klein onderzoek, naast het grote onderzoek naar de Wmo. Niets bleek minder waar. Het onderzoeksproces heeft net zoveel tijd in beslag genomen als het onderzoek naar Wmo. Tegelijkertijd ontstond gaandeweg het inzicht dat er een aantal keuzes gemaakt kunnen worden op het gebied van subsidieverwerving, ook in de gemeentelijke organisatie. Het gaat dan bijvoorbeeld om ambities en uitgangspunten, maar ook om de praktische werkwijze en om inrichtingsvraagstukken. Het is niet aan de Rekenkamercommissie om die keuzes te maken. Gedurende het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie het doel dan ook bijgesteld. Dat heeft geresulteerd in een zoektocht naar inzicht en overzicht rondom subsidieverwerving in Almere. Met dit rapport wil de Rekenkamercommissie de raad inzicht bieden in de wijze waarop Almere momenteel omgaat met het verwerven van subsidies, de factoren die van invloed zijn op een zo optimaal mogelijk gebruik maken van subsidieverwerving en de wijze waarop die factoren in Almere al dan niet succesvol zijn. Op die manier beoogt de Rekenkamercommissie een politiek debat te faciliteren over subsidieverwerving in Almere en de (politieke) keuzes die ten aanzien daarvan gemaakt kunnen worden. Op basis van dit onderzoek kan de gemeente maatregelen nemen die de verwerving van subsidies ten goede komen. Wij wensen u veel leesplezier en een goed debat. Almere, 31 oktober 2011 Shanti Tuinstra, Voorzitter rekenkamer Almere


5

Deel I

Rkc Almere – Rapport Subsidieverwerving › Deel I ›

7

1 › Onderzoeksverantwoording

1.1 > Leeswijzer

1.3 > Vraagstelling

Dit rapport is opgebouwd uit twee delen. In deel I treft u de onderzoeksverantwoording door de rekenkamercommissie (hoofdstuk 1), de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 2) en de bestuurlijke reactie van het college van B&W (hoofdstuk 3). Hiermee biedt dit deel inzicht in de belangrijkste bevindingen en conclusies van dit onderzoek.

Hoofdvraag Maakt de gemeente Almere optimaal gebruik van de mogelijkheden die er zijn om subsidies te verwerven?

In deel II van dit rapport heeft de rekenkamercommissie de bevindingen neergeschreven. Hierbij onderscheidt de rekenkamercommissie drie hoofdstukken: verworven subsidies 2006 – 2010 (hoofdstuk 1), algemeen beleid en werkwijze (hoofdstuk 2), onderzochte cases (hoofdstuk 3). Op basis van deze bevindingen is de rekenkamercommissie vervolgens gekomen tot deel I van dit rapport. 1.2 > Samenstelling en werkwijze rekenkamercommissie De rekenkamercommissie Almere kent een adoptieregeling. In ieder onderzoek vormen andere raadsleden de commissie. Naast de vaste voorzitter, mevrouw Shanti Tuinstra, en vice-voorzitter, de heer Mark Pol, zijn voor dit onderzoek de heer Jan Lems en mevrouw Marissa Visser door de raad als lid van de rekenkamercommissie benoemd. Beiden zijn benoemd nadat de rekenkamercommissie in maart 2011, zoals voorgeschreven in de gemeentelijke Verordening op de Rekenkamer Almere, de onderzoeksopzet ter kennis gebracht heeft aan de gemeenteraad. De onderzoekers hebben van april tot en met augustus 2011 de voor het onderzoek benodigde gegevens verzameld, interviews gehouden en het conceptrapport geschreven. Vervolgens heeft een ambtelijke feitenverificatie plaatsgevonden (het zogenaamde ambtelijk wederhoor). Daarna is het rapport, inclusief conclusies en aanbevelingen, aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Deze is integraal in het rapport opgenomen (zie hoofdstuk 3).

Deelvragen 1 Welke ambitie en doelen heeft de gemeente Almere geformuleerd met betrekking tot het verwerven van subsidies? 2 Welk beleid bestaat er aangaande het verwerven van subsidies en wie zijn daarin de spelers binnen de gemeente Almere? 3 Op welke wijze en in welke mate verwerft de gemeente Almere succesvol subsidies? 4 Welk inzicht geven enkele casestudies in het verwerven van subsidies door de gemeente Almere? Subsidieverwerving gaat volgens de gehanteerde definitie over de verwerving van middelen die door andere overheden (op provinciaal, nationaal en Europees niveau) en non-profitorganisaties beschikbaar worden gesteld ten behoeve van het realiseren van de eigen (gemeentelijke) beleidsdoelen. Het gaat hier niet om reguliere middelen met een structureel karakter, maar om middelen met een incidenteel karakter die worden aangewend voor een aanjagend effect op het realiseren van beleidsdoelen.1) 1.4 > Bevindingen Het beantwoorden van de onderzoeksvragen, heeft de rekenkamercommissie gedaan aan de hand van volgende stappen: 1 Het in kaart brengen van de totale aard en omvang van de ontvangen subsidies in de periode 2006 - 2010; 2 Het in kaart brengen van algemene regels en richtlijnen en de inrichting van de gemeentelijke organisatie ten aanzien van het verwerven van subsidies; 3 Een verdiepingsonderzoek door middel van vijf casestudies.

1) D eze definitie is gedeeltelijk overgenomen van de definitie van subsidie die wordt gehanteerd in het Rekenkameronderzoek ‘Inzicht door overzicht. Het gebruik van subsidies door de gemeente Oisterwijk’, Rekenkamercommissie Oisterwijk, augustus 2008.


9

Totaaloverzicht Het verkrijgen van een overzicht van verworven subsidies bleek geen kwestie van een ‘druk op de knop’. De gemeente Almere kent geen centrale registratie van alle verworven (en/of aangevraagde) subsidies. Dit komt mede als gevolg van de wijze waarop het verwerven van subsidies in Almere is vormgegeven: decentraal, met een grote inzet op eigen verantwoordelijkheid van de beleidsmedewerkers en/of diensten en afdelingen.

ties en hoofdlijnen, uniformering en vereenvoudiging en verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Hoewel de rekenkamercommissie op basis van dit onderzoek van mening is dat Almere hierin geen uitzondering is, heeft het ontbreken van een visie of ambities ten aanzien van subsidieverwerving dit onderzoek wel bemoeilijkt. Er ligt daarmee immers geen eigen normen of toetsingskader waaraan de verwerving van subsidies getoetst zou kunnen worden.

Ten behoeve van dit onderzoek is daarom door het CTA2) een overzicht opgesteld van alle subsidies die in de periode 2006 – 2010 verworven zijn. Uit dat overzicht blijkt dat in de periode 2006 – 2010 52 subsidies zijn verworven, verdeeld over de verschillende diensten. Met deze subsidies was een bedrag van € 65 miljoen euro gemoeid. Ter vergelijk, Almere ontving in de afgelopen jaren tussen de € 750 en € 900 miljoen aan inkomsten.3) Dat betekent met een gemiddelde van € 12,6 miljoen aan jaarlijks verworven subsidie op een gemiddelde van € 825 miljoen dat ongeveer 1,5% van de inkomsten verworven subsidiegelden betreft.

Het betekende voor de rekenkamercommissie dat de praktijk een belangrijke rol is gaan spelen in dit onderzoek. Op basis van de vijf casestudies en 21 interviews heeft de rekenkamercommissie gereconstrueerd hoe er in de praktijk gewerkt wordt.

Het overzicht biedt inzicht in de subsidies die daadwerkelijk zijn toegekend en uitgekeerd, het overzicht biedt echter geen inzicht in de subsidies die wel zijn aangevraagd, maar niet zijn verkregen. Voor het onderzoek leverde dat een beperking op. De rekenkamercommissie heeft hierdoor immers geen inzicht kunnen krijgen op (het aantal) verwervingstrajecten die wel zijn gestart, maar uiteindelijk niet succesvol bleken. Gemeentelijke visie/beleid Almere beschikt niet over een (op papier vast gelegde) visie ten aanzien van het verwerven van subsidies, of in bredere zin het verwerven van externe gelden. De rekenkamercommissie constateert tegelijkertijd dat de gemeenteraad recentelijk nog, in juli 2011, uitgangspunten heeft vastgesteld voor het verstrekken van subsidies. Die uitgangspunten luiden: proportionaliteit, sturing op presta-

Casestudies In de verdiepingsfase heeft de rekenkamercommissie vijf subsidies nader in beeld gebracht: >> E SF subsidie Jeugdwerkloosheid;5) >> CorsiniDue / Subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw;6) >> Provinciale subsidie Pilot Opvang Zwerfjongeren; >> Stimuleringsregeling A+O Fonds Gemeenten ‘Ruim baan voor talent’; >> MIPA/Fonds BONRoute.7) De cases zijn geselecteerd op basis van een aselecte steekproef uit het totaaloverzicht aan verworven subsidies. Per casus zijn vervolgens de subsidie dossiers bestudeerd en ten minste drie interviews gehouden: een oriënterend gesprek met de ambtelijk betrokkene bij de geselecteerde subsidie, een interview met de subsidieverstrekkende partij en tenslotte met de portefeuillehouder in Almere. Aan de hand van de cases is een reconstructie gemaakt van de ‘algemene werkwijze’ in Almere ten aanzien van verwerving van subsidies. Het is hier nadrukkelijk een reconstructie van de rekenkamercommissie.

2) CTA staat voor Controllers Team Almere, een overleg waar alle dienstcontrollers zitting in hebben. 3) Jaarrekeningen 2007, 2008, 2009, 2010. 4) 14 juli 2011, besluitvorming Politieke Markt bij het vaststellen van Algemene Subsidieverordening. 5) ESF staat voor Europees Sociaal Fonds. 6) C orsiniDue is één van de bouwgroepen die door middel van deze stimuleringsregeling subsidie heeft ontvangen. De naam van de subsidieregeling luidt Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw. Omdat deze subsidie aan meerdere bouwgroepen in Almere is verstrekt, staat deze specifieke subsidie in Almere geboekt als ‘CorsiniDue’. 7) I n het totaaloverzicht was het MIPA (Meerjaren Infrastructuur Programma Almere) één van de subsidies. In de praktijk bleek dit plan opgebouwd uit meerdere projecten en subsidieaanvragen en heeft de rekenkamercommissie hier één fonds nader onderzocht. Dat is het BONRoute (Fonds Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad) geworden.

10

› R kc Almere – Rapport Subsidieverwerving › Deel I

Werkwijze in de praktijk In de praktijk constateert de rekenkamercommissie dat het verwerven van subsidies als de verantwoordelijkheid van beleidsmedewerkers en vakafdelingen/ diensten wordt gezien. Zij beschikken over de inhoudelijke expertise en het netwerk om kansen en mogelijkheden te zien en te beoordelen. Met de komst van een subsidiecoördinator en een expertise centrum is er een stap gezet om de kennis over subsidiemogelijkheden en het verwerven van subsidies centraler te organiseren, maar in de praktijk lijken veel medewerkers de weg naar het expertisecentrum nog niet te vinden en zelfstandig subsidies aan te vragen. Subsidieverwerving is dus sterk decentraal georganiseerd. Dat geldt ook voor de bestuurlijke aansturing. Portefeuillehouders zijn vanuit hun inhoudelijke portefeuilles verantwoordelijk voor het verwerven van subsidies. Als het gaat om de werkwijze zoals die in de praktijk ontstaan is, constateert de rekenkamercommissie verder dat subsidies aangevraagd worden op het moment dat subsidies aansluiten bij gemeentelijke doelen en uitgangspunten. Er lijkt geen sprake van ‘aanvragen om het aanvragen’. 1.5 > Gevolgen voor beoogde onderzoeksaanpak Doelstelling Aanvankelijk had de rekenkamercommissie met dit onderzoek voor ogen om antwoord te bieden op de vraag of de gemeente optimaal gebruik maakt van de mogelijkheden die er zijn om subsidies te verwerven. Gedurende het onderzoek heeft de rekenkamercommissie moeten vaststellen dat dit doel enige bijstelling verdiende, omdat de beschikbare informatie er toe leidde dat deze vraag niet beantwoord kan worden. Voortschrijdend inzicht heeft de rekenkamercommissie er bovendien toe gebracht dat er – om die vraag te kunnen beantwoorden – een aantal keuzes gemaakt moeten worden, ten aanzien van bijvoorbeeld ambities en uitgangspunten, maar ook inrichtingsvraagstukken, die niet aan de rekenkamercommissie zijn. Gedurende het onderzoek heeft de rekenkamercommissie het doel dan ook bijgesteld.

dies, de factoren die van invloed zijn op een zo optimaal mogelijk gebruik maken van subsidieverwerving en de wijze waarop die factoren in Almere al dan niet succesvol zijn. Op die manier beoogt de rekenkamercommissie een politiek debat te faciliteren over subsidieverwerving in Almere en de (politieke) keuzes die ten aanzien daarvan gemaakt kunnen worden.Op basis van dit onderzoek kan de gemeente maatregelen nemen die de verwerving van subsidies ten goede komen. Normenkader Bij aanvang van dit onderzoek heeft de reken‑ kamercommissie een normenkader opgesteld waaraan de rekenkamercommissie de gevonden bevindingen wilde toetsen. Het normenkader was voor een belangrijk deel gebaseerd op de gedachte van centrale sturing. Omdat in Almere geen sprake is van centrale sturing op subsidieverwerving, bleek het normenkader op een aantal punten een vooronderstelling te bevatten die niet altijd gerechtvaardigd was. Om die reden heeft de rekenkamercommissie het normenkader niet langer als strikt toetsingskader gebruikt, maar wel als richtinggevend kader om de discussie over dit onderwerp te ondersteunen. Daartoe heeft de rekenkamercommissie het normenkader gehanteerd als een keuzematrix waarin niet alleen wordt weergegeven hoe de gemeente op dit moment op de verschillende normen scoort, maar ook per norm zowel een pro- als een contra is opgenomen. Op die manier is de matrix ook kritisch op de normen zoals de rekenkamercommissie die oorspronkelijk geformuleerd heeft. Deze matrix is opgenomen in bijlage 3 van dit rapport. 1.6 > Opvallende punten Op basis van het onderzoek dat de rekenkamercommissie heeft uitgevoerd, moeten een aantal kanttekeningen geplaats worden. Kanttekeningen bij aspecten die in het kader van dit onderzoek niet zijn onderzocht, of aspecten die in het kader van dit onderzoek niet onderzocht konden worden, omdat de daarvoor noodzakelijke informatie niet beschikbaar bleek. In het navolgende worden een aantal kanttekeningen geplaatst:

Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raad inzicht bieden in de wijze waarop Almere momenteel omgaat met het verwerven van subsi-


11

>> O p basis van de beschikbare sturingsinformatie heeft de rekenkamercommissie geen inzicht kunnen krijgen in de uren die ambtelijk besteed worden aan het verwerven en verantwoorden van subsidies. De rekenkamercommissie merkt daar overigens bij op dat het de vraag is of de investering die gedaan moet worden om dergelijke sturingsinformatie beschikbaar te krijgen, loont. >> D e rekenkamercommissie is dit onderzoek gestart met in het achterhoofd de gedachte dat subsidieverwerving mogelijk zou kunnen bijdragen aan de bezuinigingsopgave waar de gemeente voor gesteld staat. Om die bijdrage te kunnen vaststellen, is het noodzakelijk dat inzichtelijk wordt wat de verwerving van subsidies gekost heeft, en wat het heeft opgeleverd. Dit onderzoek laat zien dat die vraag niet eenvoudig te beantwoorden is. Dat komt vooral omdat er geen sturingsinformatie beschikbaar is over ‘het instrument subsidieverwerving’. Het totaaloverzicht, op basis waarvan de rekenkamercommissie dit onderzoek gebaseerd heeft, is speciaal voor dit onderzoek gegenereerd en er is dus geen sprake van een periodieke monitoring van sturingsinformatie op dit vlak. >> D e subsidies die de gemeente Almere in de periode 2006 – 2010 heeft verworven, zijn allen afkomstig van andere overheden: de provincie, het Rijk en de Europese Unie. Dat betekent dus dat er sprake is van verplaatsing van publiek geld. De rekenkamercommissie heeft zich in dit onderzoek beperkt tot de gemeente Almere. Het zou echter interessant zijn om in beeld te hebben hoeveel ambtelijke inzet er nu eigenlijk gepleegd wordt met het verstrekken van subsidies. Ter illustratie, met een grote Europese subsidie als de ESF-subsidie Jeugdwerkloosheid is niet alleen binnen de gemeente Almere en ook bij betrokken samenwerkingspartners in Almere tijd en inzet gemoeid, maar ook bij het Rijk, het Agentschap SZW (die namens het Ministerie de verstrekken van subsidies coördineert) en de Europese Unie. Op kleinere schaal geldt dit echter ook voor een subsidie als die voor CorsiniDue (een stimulerings-maatregel vanuit het Rijk die via de provincie en vervolgens een gemeente wordt doorgesluisd naar de betreffende bouwgroep)

of het A+O-fonds (een fonds dat vanuit Rijksgelden gefinancierd wordt en vervolgens per subsidieprogramma middelen ter beschikking stelt aan gemeenten). >> H et onderzoek van de rekenkamercommissie betreft geen benchmark onderzoek waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen de gemeente Almere en andere gemeenten. De rekenkamercommissie heeft niet zelf onderzoek verricht naar de wijze waarop andere gemeenten invulling geven aan de verwerving van subsidies. Toch heeft de rekenkamercommissie wel geprobeerd om een beeld te krijgen van de werkwijze in Almere ten opzichte van andere gemeenten, bijvoorbeeld door hier in gesprekken met de subsidieverstrekker bij stil te staan. Met alle - met name methodologische – voorbehouden die hierbij gemaakt moeten worden, heeft dit er bij de rekenkamercommissie niet toe geleid dat de gemeente Almere subsidie verwerving heel anders aanpakt dan veel andere gemeenten. >> D at de aandacht voor subsidieverwerving door gemeenten relatief onontgonnen terrein is, blijkt ook uit de het jaarlijkse onderzoek dat bureau Hezelburcht naar de doelmatigheid van subsidieverwerving door Nederlandse gemeenten verrichtte. Voor dat onderzoek is een enquête uitgezet onder 292 gemeenten. Uiteindelijk vulden 24 gemeenten de enquête volledig in.8) Dat geeft een beeld van de relatief beperkte sturingsinformatie die in den lande over het verwerven subsidies beschikbaar is. Het blijkt ook uit de gesprekken met subsidieverstrekkers en de enthousiaste reacties die de rekenkamercommissie van hen ontving op het feit dat er naar dit thema onderzoek verricht wordt. >> H et onderzoek dat door de rekenkamercommissie is verricht, betreft een onderzoek naar subsidieverwerving. Subsidie, door de reken kamercommissie gedefinieerd als middelen die door andere overheden (op provinciaal, nationaal en Europees niveau) en non-profitorganisaties beschikbaar worden gesteld ten behoeve van het realiseren van de eigen (gemeentelijke) beleidsdoelen, is slechts één manier om als overheid gelden te verwerven. Er zijn ook

8) B enchmark ‘Beter presteren met subsidies. Een onderzoek naar de doelmatigheid van Nederlandse gemeenten bij het verwerven van subsidies’, mei 2011, door Hezelburcht, pag. 7.

12


andere financieringsbronnen denkbaar, bijvoorbeeld, samenwerkingsprogramma’s met het Rijk of samenwerking met private partijen, investeringsbijdragen, joint ventures, etc. Andere vormen van externe financiering heeft de rekenkamercommissie niet onderzocht. Tegelijkertijd kan de rekenkamercommissie zich voorstellen dat het ook interessant kan zijn om de verwerving van subsidies te bezien in dit breder licht van het verwerven van externe financiering.


13

2 › Conclusies en aanbevelingen

2.1 > Conclusies Vooraf De rekenkamercommissie constateert dat zij met dit onderzoek een onderwerp heeft aangeboord dat relatief onontgonnen terrein is, zeker voor een rekenkameronderzoek. Zo zijn er weinig andere onderzoeken over de wijze waarop gemeenten omgaan met subsidieverwerving aangetroffen en bleek ook uit gesprekken met subsidieverstrekkers dat er, in termen van onderzoek of een overall visie op subsidieverwerving, nog relatief weinig aandacht is voor dit thema. Dat betekent dat het onderzoek ook voor de rekenkamercommissie zelf soms een zoektocht is geweest, onder meer omdat een aantal vooronderstellingen zoals de reken kamercommissie die aanvankelijk had, niet juist bleken. Met het onderhavige rapport heeft de rekenkamercommissie niet alleen de bevindingen, maar ook die zoektocht inzichtelijk willen maken. Dit alles leidt er onder andere toe dat de reken kamercommissie een aantal conclusies trekt over, en kritische kanttekeningen plaatst bij, de wijze waarop subsidieverwerving op dit moment georganiseerd is, maar dat dit rapport tegelijkertijd niet als een ‘opgeheven vingertje’ beschouwd moet worden. Hoewel zij dit niet heeft onderzocht, heeft dit onderzoek de rekenkamercommissie geen aanleiding gegeven om te denken dat het in andere gemeenten beter georganiseerd zou zijn. Eerder het tegendeel. Dat gezegd hebbende, komt de rekenkamercommissie tot de volgende vijf conclusies. 1. In 2006 – 2010 is in ieder geval € 65 miljoen aan subsidies verworven De gemeente Almere heeft in de afgelopen jaren een groot aantal subsidies aangevraagd en toegekend gekregen. In de periode 2006 – 2010 werden er in ieder geval 52 subsidies toegekend, een aantal waarmee een bedrag van € 65 miljoen is gemoeid. Tegelijkertijd constateert de rekenkamercommissie dat bij dit aantal en het gemoeide bedrag kanttekeningen te plaatsen zijn. De beschikbare sturings informatie bleek van dien aard dat er vermoedelijk meer subsidies zijn toegekend dan in het aangeleverde overzicht zijn opgenomen. Dat betekent dat de gemeente Almere in de afgelopen vier jaar in ieder geval € 65 miljoen aan subsidies heeft binnengehaald.

2. Almere kent geen algemene visie op subsidieverwerving De gemeente Almere beschikt niet over een algemene, gemeentebrede visie op de wijze waarop de gemeente wil omgaan met het verwerven van subsidies. Ook kent de gemeente geen vastgelegde werkwijze of protocol. 3. Werkwijze in praktijk gekenmerkt door twee uitgangspunten In de praktijk is er echter wel een werkwijze ontstaan die, hoewel deze nergens vastligt, als gemeentelijke werkwijze beschouwd kan worden. Die werkwijze laat zich kenmerken door twee uitgangspunten: >> Decentrale organisatie De rekenkamercommissie concludeert dat de verwerving van subsidies in Almere in de praktijk sterk decentraal georganiseerd is. Verwerving van subsidies wordt gezien als (individuele) verantwoordelijkheid van medewerker, vakafdelingen en/of diensten. Zij beschikken over de inhoudelijke expertise en het netwerk om kansen en mogelijkheden te zien en beoordelen. Dit geldt niet alleen voor de ambtelijke organisatie, maar ook voor de bestuurlijke aansturing. Bestuurders zijn vanuit hun inhoudelijke portefeuilles bestuurlijk verantwoordelijk voor het verwerven van subsidies. >> Aansluiting bij gemeentelijke doelen De rekenkamercommissie constateert daarnaast dat de gemeentelijke doelen het uitgangspunt vormen bij het verwerven van subsidies. Almere kent geen cultuur van ‘aanvragen om het aanvragen’. Dit sluit ook aan bij het leggen van de verantwoordelijkheid voor het verwerven van subsidies bij de inhoudelijke medewerkers en vakafdelingen. 4. Centraal overzicht en kennisdeling komt nog onvoldoende van de grond Hoewel de gemeente met de komst van een subsidie coördinator en expertisecentrum een stap heeft gezet om de kennis over subsidiemogelijkheden en het verwerven van subsidies centraler te organiseren, is hier in de praktijk nog nauwelijks sprake van. Dat blijkt uit het feit dat medewerkers de weg naar het expertisecentrum lang niet altijd weten te


15

vinden, maar ook uit het feit dat er op dit moment weinig sturingsinformatie beschikbaar is over verworven en aangevraagde subsidies. Zo beschikt het college niet over een overzicht van alle lopende subsidies, maken verworven subsidies op dit moment geen onderdeel uit van de P&C-documenten en is er ook nergens in de organisatie een overzicht van alle subsidies die aangevraagd worden. Met name dit laatste zorgt ervoor dat er geen zicht is op, of verschillende organisatieonderdelen mogelijk met hetzelfde bezig zijn, of dat er juist relatief makkelijk kruisbestuivingen mogelijk zijn, waar dit nu niet gebeurt.

5. Beheersing van subsidies onvoldoende geborgd Tenslotte concludeert de rekenkamercommissie dat de beheersing van verworven subsidies nog te weinig geborgd is en nog teveel adhoc tot stand komt. Het is op dit moment afhankelijk van de subsidieaanvraag en de individuele medewerker op welke wijze er binnen de reguliere AO/IC-processen aandacht is voor de subsidievoorwaarden en de wijze waarop daar aan voldaan wordt. Voor veel subsidies geldt dat pas achteraf, als alle kosten gemaakt zijn, wordt beoordeeld of de gemaakte kosten subsidiabel zijn, of ze voldoen aan de gestelde subsidievoorwaarden. Dat betekent dat het niet alleen van belang is om te zorgen voor een goede subsidieaanvraag, maar er ook voor te zorgen dat de kosten conform de subsidievoorwaarden worden uitgegeven. Voor een deel van de subsidies is dit relatief eenvoudig. Voor sommige subsidies ligt dit echter complexer en is het van belang om een adequate, op de subsidie toegespitste, projectorganisatie in te richten. Wellicht dat het in dit licht een goed idee zou zijn om hierbij aansluiting te zoeken met de al bestaande werkwijze voor projectcontrol.

16

2.2 > Aanbevelingen Op basis van bovenstaande conclusies zou de rekenkamercommissie een aantal praktische aanbevelingen kunnen doen met ‘hoe het beter kan’. De rekenkamercommissie is echter van mening dat het niet des rekenkamers is om aanbevelingen te doen die betrekking hebben op de uitvoering. Ook beschouwt de rekenkamer commissie het niet als haar taak om een bepaalde richting voor de gemeentelijke visie aan te bevelen en daarmee voor te sorteren op de uitkomsten van een politiek debat. Om die reden beperkt de rekenkamercommissie zich tot de volgende aanbeveling: Op basis van bovenstaande conclusies beveelt de rekenkamercommissie de gemeenteraad aan een debat te voeren over het thema subsidieverwerving en – in samenspraak met college en ambtelijke organisatie – te komen tot een gemeentelijke visie op subsidieverwerving. De keuzematrix die de rekenkamercommissie op basis van het normen kader heeft opgesteld (zie ook bijlage 3 van dit rapport) kan daarbij als handvat voor de verschillende keuzemogelijkheden worden beschouwd. Nadat die visie is vastgesteld, is het uiteraard de verantwoordelijkheid van het college en de ambtelijke organisatie om uitvoering te geven aan de gemeentelijk visie. Het is vervolgens de verantwoordelijkheid van de raad er op toe te zien dat dit ook gebeurt.


3 › Reactie college van B&W

Stafdienst Bestuurszaken J. Kuit Telefoon (036) 5399417 Fax (036) 5399955 E-mail: [email protected] Stadhuisplein 1 Postbus 200 1300 AE Almere Telefoon 14 036 Fax (036) 539 9912 www.almere.nl [email protected]

Aan de Rekenkamer Almere

Rapport “Subsidieverwerving in Almere”

Geachte Rekenkamer, Wij hebben met waardering kennis genomen van uw rapport ‘Subsidieverwerving in Almere’. In relatief korte tijd heeft u voor de raad een nieuw terrein in kaart gebracht. Voor ons als college staat voorop dat subsidieverwerving nooit een op zichzelf staand gegeven is. Een beoogde subsidie staat altijd in dienst van beleid dat door de raad is vastgesteld of waarvan het college de raad voorstelt om het vast te stellen. Een subsidie moet altijd aansluiten bij gemeentelijke doelen. Daarnaast is voor ons subsidieverwerving niet alleen maar proberen om middelen te verkrijgen om een financieel gat in een project of programma te dichten teneinde een maatschappelijk doel te (doen) realiseren; subsidieverwerving zien wij evenzeer als een middel dat kan bijdragen aan kennisvermeerdering, imagoverbetering en netwerkverbreding.

Datum 15 november 2011 Uw brief van/kenmerk

Ons kenmerk

Bijlage(n)

Herkenbaar is wanneer u opmerkt dat de aandacht voor subsidieverwerving door gemeenten relatief onontgonnen terrein is. Ook herkenbaar is uw beeld dat er geen reden is te denken dat het wat betreft subsidieverwerving in andere gemeenten beter georganiseerd zou zijn. “Eerder het tegendeel”, zegt uw commissie. Wij als college hebben de inschatting dat Almere nog een slag voorwaarts kan maken wat betreft subsidieverwerving. Het was ook daarom dat wij enkele jaren geleden ambtelijke capaciteit hebben vrijgemaakt om hier werk van te maken. Die capaciteit is de afgelopen tijd met name gestoken in grote fondsen en programma’s zoals EFRO, ESF en IFA. Dit staat nu op de rails, waardoor er ruimte ontstaat voor bijvoorbeeld meer strategisch nadenken over subsidieverwerving. Dat nadenken heeft in eerste instantie geresulteerd in het interne memorandum ‘Subsidieverwerving in Almere’, (augustus jl.). Dit genoemde stuk (dat momenteel in de organisatie nader wordt vormgegeven) is uw commissie verstrekt. De vraag ‘Wat is een subsidie?’ lijkt eenvoudig, maar kan op verschillende manieren worden beantwoord. Uw commissie is zich hiervan terdege bewust. Afhankelijk van de gebruikte definitie zijn het IFA en het MIPA in de ene omschrijving wel en in de andere omschrijving geen subsidie.


17

Er bestaat een grote diversiteit aan subsidiemogelijkheden; niet alleen wat betreft doelen en omvang, maar bijvoorbeeld ook wat betreft voorwaarden en wijze van (tussentijdse) verantwoording. Met andere woorden: subsidies zijn geen eenheidsworst en dus kan niet worden gesteld dat er een standaard aanpak is voor subsidieverwerving en – beheer. U merkt op dat er in de bestaande Almeerse praktijk sprake is van decentrale aanpak. Die constatering is waar. Wij denken dat het goed is wanneer deze decentrale aanpak van medewerkers binnen vakafdelingen en diensten effectiever en efficiënter kan worden wanneer er daarnaast sprake is van een zekere centrale coördinatie en sturing. In de praktijk willen wij dat begin 2012 handen en voeten geven door per dienst tenminste één medewerker aan te wijzen als subsidiecoördinator voor zijn of haar dienst. Deze medewerkers vormen een permanente subsidie-werkgroep die op gezette tijden informatie deelt. Daar worden subsidieprojecten doorgenomen en wordt bezien waar extra subsidie-kansen voor Almere liggen. De leden van de werkgroep zullen verplicht worden één of enkele subsidiecursussen te volgen. De werkgroep zal onder meer subsidie-workshops organiseren. Kort samengevat is onze lijn: door kennisopbouw en organisatieopbouw subsidieverwerving optimaliseren. Dit zeggen wij in het besef dat vanwege de huidige economische situatie het verkrijgen van subsidies de komende jaren niet makelijker zal worden. Op alle niveaus staan wat dit betreft subsidies ter discussie. Dit betekent voor ons dat wij extra alert zullen zijn of inspanningen voor subsidieverwerving wel voldoende meerwaarde gaat opleveren.

Datum 15 november 2011 Ons kenmerk

Pagina 2/3

Uw constatering dat er op dit moment weinig sturingsinformatie beschikbaar is over aangevraagde en verworven subsidies heeft mede bijgedragen aan het eerder genoemde memorandum. Daarom wordt er nu gekeken hoe gedurende het bestaande proces voor samenstelling van de begroting, de bedrijfsvoeringsrapportages en jaarrekening expliciet aandacht kan worden besteed aan subsidieverwerving. Verder wordt bezien of het is aan te bevelen of een subsidieregistratiepunt moet worden ingericht, waarbij een overzicht wordt geboden van alle (al dan niet gehonoreerde) subsidie-aanvragen. Over uw conclusie dat de beheersing van verworven subsidies nog te weinig geborgd is en nog teveel ad hoc tot stand komt, merken wij het volgende op. Uiteraard kunnen zaken altijd beter worden georganiseerd. Daar blijven wij aan werken. Zo zijn er, als voorbeeld, bij twee recent ontvangen subsidiebeschikkingen van het EFRO (voor infra-maatregelen in het stadshart en voor een schaats/skeelerbaan in het FBK Park) intern cursussen gegeven aan medewerkers die zich met deze projecten bezighouden. Mede hierdoor is bij de eerste ‘Brusselse’ halfjaarrapportage (controle) voor beide projecten in september jl. snel een akkoord ontvangen omdat zaken in het stadhuis goed op orde waren. Uw commissie beveelt de raad aan een debat te voeren over het thema subsidieverwerving en te komen tot een gemeentelijke visie op subsidieverwerving. In dit verband heeft u in uw rapport een keuzematrix opgenomen aan de hand van een normenkader. Vanuit de lijn die door ons is ingezet – kennisopbouw en organisatieopbouw – veronderstellen wij dat wij een richting opgaan die aansluit bij verschillende normen die in de keuzematrix zijn opgesomd. Uw commissie is met het rapport niet op de stoel van het college gaan zitten. Wij op onze beurt willen niet op uw stoel of op de – autonome – stoel van de raad gaan zitten. Wij wachten dan ook met belangstelling af wat het gesprek tussen de commissie en de raad en (daarna) het raadsdebat over subsidieverwerving zal opleveren. Mocht de raad daaraan behoefte hebben, dan zijn wij vanzelfsprekend bereid aan het debat en aan een eventueel op stellen visie een bijdrage te leveren. Maar zeker op dit moment geldt het primaat van de raad. Wij wensen de Rekenkamercommissie en de raad succes toe met de beraadslagingen over subsidieverwerving.

Datum 15 november 2011 Ons kenmerk

burgemeester en wethouders van Almere, Pagina 3/3

de secretaris, A.J. Grootoonk

18

de burgemeester, A. Jorritsma-Lebbink


Deel II

Rkc Almere – Rapport Subsidieverwerving › Deel II ›

19

1 › Verworven subsidies 2006 - 2010

1.1 > Verkrijgen van overzicht over verworven subsidies

wel zijn aangevraagd, maar waarvan de aanvragen niet zijn gehonoreerd. Het totaaloverzicht biedt dus een beperkt inzicht.

Het begrip subsidie is een verzamelbegrip. Het wordt in algemene zin gebruikt voor financiële middelen die door de overheid worden ingezet om bepaalde beleidsdoelen te stimuleren.De rekenkamercommissie heeft het begrip subsidies voor dit onderzoek als volgt afgebakend:

1.2 > Navolgbaarheid subsidies in P&Cdocumenten

In dit onderzoek wordt gekeken naar middelen die door andere overheden (op provinciaal, nationaal en Europees niveau) en non-profitorganisaties beschikbaar worden gesteld ten behoeve van het realiseren van de eigen (gemeentelijke) beleidsdoelen.9) Het gaat hier niet om reguliere middelen met een structureel karakter, maar om middelen met een incidenteel karakter die worden aangewend voor een aanjagend effect op het realiseren van beleidsdoelen. Om een totaaloverzicht te krijgen, heeft het Controllersteam Almere10) (CTA) een overzicht opgesteld van alle verworven subsidies in de periode 2006 – 2010. Het overzicht is opgesteld per dienst en bevat per subsidie een aantal gegevens, waaronder: >> h et project waarvoor de subsidie is ingezet; >> de hoogte van de subsidie die is aangevraagd, de hoogte van de subsidieaanvraag zoals die in aanvang is gehonoreerd en de hoogte van de subsidie zoals die uiteindelijk is toegekend11); >> de looptijd; >> de subsidieverstrekker. Het overzicht is op basis van gegevens in de financiële administratie tot stand gekomen. Die gegevens bieden echter geen inzicht in de subsidies die

De rekenkamercommissie heeft zich daarnaast tot taak gesteld om op basis van de reguliere planningen control documenten zelf een overzicht van de verworven subsidies te krijgen. De rekenkamercommissie is in deze poging niet geslaagd, omdat verworven subsidies niet allemaal zichtbaar in de P&C-documenten worden opgenomen. Dit als gevolg van de manier van werken waarbij ingekomen gelden niet op één post ‘verworven subsidies’ worden geboekt, maar onder verschillende titels worden geboekt, zoals investeringsbijdragen en uitkeringen van het Rijk. Voor verstrekte subsidies ligt dat anders. Die zijn wel navolgbaar via de P&C-documenten. De Staat van Inkomstenoverdracht, een bijlage bij de jaarrekening, bevat een overzicht van de inkomsten die de gemeente ‘overdraagt’ aan derden. Een overzicht dus van de subsidies die de gemeente zelf verstrekt. Daarbij maakt de gemeente onderscheid tussen structurele en incidentele gelden. Tevens biedt de Staat van Inkomstenoverdracht inzicht in de herkomst van de verstrekte subsidies. Dat wil zeggen dat als de gemeente een subsidie verstrekt, maar deze financiert vanuit Rijksmiddelen, dit dan zichtbaar is in de Staat van Inkomstenoverdracht. Als voorbeeld: als de gemeente in het kader van de BOS-impuls12) middelen verstrekt aan de Sport service Flevoland, maakt de Staat van Inkomstenoverdracht inzichtelijk hoeveel geld de gemeente in dit kader heeft verstrekt aan deze instelling, maar

9) D eze definitie is gedeeltelijk overgenomen van de definitie van subsidie die wordt gehanteerd in het Rekenkameronderzoek ‘Inzicht door overzicht. Het gebruik van subsidies door de gemeente Oisterwijk’, Rekenkamercommissie Oisterwijk, augustus 2008. 10) Het overleg waarin de controllers van de verschillende diensten zitting hebben. 11) B ij de aanvraag en verstrekking van subsidies is het gebruikelijk dat er onderscheid wordt gemaakt tussen de beslissing over de aanvraag van de subsidie (de zogenaamde beschikking), die vooraf plaatsvindt, en de beslissing over de daadwerkelijke verlening van de subsidie (de zogenaamde vaststelling), die achteraf wordt genomen. Een aanvrager (in dit geval de gemeente Almere) dient een aanvraag in met daarin een gevraagd bedrag. De subsidieverlenende instantie beschikt vervolgens over de aanvraag en de hoogte van het subsidiebedrag dat zij maximaal zal gaan verlenen.Vervolgens gaat het project/programma van start. Nadat het project/programma is afgerond, dient er verantwoordingsinformatie te worden ingediend, op basis waarvan de subsidieverlener besluit welk subsidiebedrag daadwerkelijk wordt toegekend. In veel gevallen wordt de hoogte van de daadwerkelijke subsidie dus pas achteraf (op basis van de daadwerkelijk gemaakte en subsidiabel gebleken kosten) bekend. 12) B OS staat voor Buurt, Onderwijs en Sport. De BOS-impuls was een stimuleringsmaatregel vanuit het ministerie van VWS om achterstanden bij jongeren van 4 – 19 aan te pakken door het laagdrempelig aanbieden van ‘arrangementen’ om zo een gezonde en actieve leefstijl te bevorderen én onderwijs- en opvoedingsachterstanden terug te dringen.


21

ook hoeveel middelen zij hiervoor heeft ontvangen van het Rijk. Op deze manier is een deel van de extern ontvangen middelen (waaronder subsidies), dus via de Staat van Inkomstenoverdracht te volgen. Omdat de basis van de Staat van Inkomstenoverdracht ligt bij verstrekte subsidies, biedt deze bijlage echter geen compleet overzicht van ontvangen subsidies. 1.3 > Totaaloverzicht Uit een nadere analyse van het totaaloverzicht kwamen de volgende punten naar voren: Totale omvang De totale omvang van het ontvangen bedrag voor de vijf jaren van 2006 tot en met 2010 bedroeg

€ 65 miljoen euro. De ontvangen subsidies zijn in de onderzochte periode gegroeid, van bijna € 8,5 miljoen euro in 2006, maar ruim € 19 miljoen euro in 2010 (zie ook figuur 1.1): >> >> >> >> >>

006: 8,5 miljoen euro 2 2007: 7,3 miljoen euro 2008: 17,5 miljoen euro 2009: 10,9 miljoen euro 2010: 19,1 miljoen euro

Ter vergelijking, Almere ontving in de afgelopen jaren tussen de € 750 en € 900 miljoen aan inkomsten.13) Dat betekent met een gemiddelde van € 12,6 miljoen aan jaarlijks verworven subsidie op een gemiddelde van € 825 miljoen, dat ongeveer 1,5% van de inkomsten verworven subsidiegelden betreft.

Figuur 1.1: Verworven subsidiebedrag per jaar €25.000.000

€20.000.000

€15.000.000

€10.000.000

€5.000.000

€0

2006

2007

13) Jaarrekeningen 2007, 2008, 2009, 2010.

22

› R kc Almere – Rapport Subsidieverwerving › Deel II

2008

2009

2010

Verdeling van subsidies over diensten14) en portefeuillehouders In de periode 2006–2010 is, zoals gezegd € 65 miljoen euro, verworven. Dit was verdeeld

over 52 verschillende subsidies.15)16) In figuur 1.2 is weergegeven hoe de € 65 miljoen euro is verdeeld over de diensten, in figuur 1.3 is weergegeven hoe de 52 subsidies verdeeld zijn over de diensten.

Figuur 1.2: Verdeling € 65 miljoen euro verworven subsidies over diensten17) 8%

0%

12%

DSO SBZ/SBV/PBS

17%

63%

DMO PZ SB

Figuur 1.3: Verdeling 52 verworven subsidies over diensten

8%

2%

6%

11%

DMO 40%

DSO PBS

SB

6%

PZ 27%

SB

PZ

SBV SBZ

DMO

14) D e gemeente Almere kent zeven (staf)diensten: Dienst Maatschappelijke ontwikkeling (DMO), Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO), SBZ/SBV/PBS Programmabureau Stad (PBS), Publiekszaken (PZ), Stadsbeheer (SB), Stafdienst Bedrijfsvoering (SBV), Stafdienst Bestuurszaken (SBZ). 15) H et aantal van 52 verworven subsidies is het aantal subsidies zoals die in het aangeleverde overzicht zijn opgenomen.Voor het CTA is de financiële administratie bij het opstellen van dit overzicht een belangrijke informatiebron geweest. Dat heeft er – in ieder geval in één geval – voor gezorgd dat verschillende subsidies, gefinancierd door dezelfde subsidieverstrekker, als één subsidieDSO in het overzicht zijn opgenomen. Dit betrof één van de onderzochte cases, de subsidie van het A+O-fonds voor Arbeidsmarkt en HRM-beleid (zie ook paragraaf 3.4). In het totaaloverzicht stond deze opgenomen als één subsidie, terwijl dit in feite twee subsidies waren, waarvoor twee aanvragen waren ingediend en die gefinancierd werden vanuit twee verschillende stimuleringsregelingen van het A+O-fonds. Of dit bij andere subsidies wellicht ook aan de hand is geweest, heeft de rekenkamercommissie niet kunnen vaststellen. SBZ 16) E en tweede punt dat bij het vaststellen van het aantal verworven subsidies een rol speelt, is de definitie van subsidies. Illustratief in dit kader zijn het IFA (Investeringsplan Flevoland-Almere) en het MIPA (MeerjarenInfrastructuur Programma Almere).Voor beiden geldt dat er sprake is van een programma van waaruit verschillende projecten gefinancierd worden.Voor het IFA geldt dat de verschillende projecten die vanuit het IFA gefinancierd zijn (zoals bijvoorbeeld de Health School, of het New Town Institute), als afzonderlijkeSBV projecten in het totaaloverzicht zijn opgenomen. Het MIPA staat als één subsidie in het totaaloverzicht opgenomen, terwijl voor de financiering van projecten binnen het MIPA bij verschillende fondsen subsidies zijn verworven. Op het MIPA, één van de geselecteerde cases, wordt in paragraaf 4.5 nader ingegaan. Ook de gehanteerde definitie van subsidies zorgt er dus voor dat een nuancering ten aanzien van het aantal van 52 verworven subsidies op zijn plaats is. SB 17) I n percentages heeft SB in deze periode weliswaar 0% subsidies ontvangen, in absolute aantallen betrof dit in de periode 2006 – 2010 een bedrag van € 252.000 (op een totaal van € 65 miljoen euro).

PZ Rkc Almere – Rapport Subsidieverwerving › Deel II ›

PBS

23

Uit voorgaande figuren wordt duidelijk dat in aantallen, DMO de meeste subsidies heeft verworven (21 in totaal), maar in bedragen DSO het meeste subsidie ontvangt (€ 41 miljoen euro).

Uit figuur 1.4 wordt duidelijk dat de meeste subsidies binnen hun portefeuilles van portefeuillehouders Duivesteijn en Smidt vallen.18)

Figuur 1.4: Verdeling 52 verworven subsidies over portefeuillehouders 3 (6%) 2 (4%)

Smidt 15 (29%)

7 (13%)

Duivesteijn Steunenberg

7 (13%)

Scholten 8 (15%)

11 (21%)

Peeters Jorritsma Visser

Subsidievertrekkende partijen Uit het totaaloverzicht wordt duidelijk dat de subsidieverstrekkende partijen grofweg zijn te herleiden tot drie partijen (zie ook figuur 1.5): >> E uropese Unie (verstrekker van 9 subsidies); >> Provincie Flevoland (verstrekker van 15 subsidies); >> Rijksoverheid (verstrekker van 25 subsidies).

Daarnaast zijn er nog twee subsidies verstrekt door het A+O fonds, een fonds gelieerd aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten, en één subsidie door het Fonds BONRoute, een fonds waarin gemeenten en provincies uit de Noordelijke Randstad, gezamenlijk met het Rijk, geld gestort hebben. Indirect zou ook deze laatste hiermee tot Rijkssubsidie gerekendVisser kunnen worden.

Jorritsma Figuur 1.5: Aantal verworven subsidies per subsidievertrekkende partij (2006 – 2010)

Peeters

3 (6%) 9 (17%) 25 (48%) 15 (29%)

Rijksoverheid Scholten Provincie Flevoland Europese Unie Steunenberg Overig

Duivesteijn Smidt

18) V oor één subsidie zijn twee portefeuillehouders verantwoordelijk, te weten Arbeidsmarkt- en HRM beleid. Dat zijn de portefeuillehouders Smidt en Visser. Daarom telt het totaal in deze figuur op tot 53 subsidies en tot 101%.

24


Overig

1.4 > Samenvattend In dit hoofdstuk wordt een analyse geboden van de subsidies die de gemeente Almere in de periode 2006– 2010 verworven heeft. Met het verworven subsidiebedragis in totaal € 65 miljoen euro gemoeid, dit is verdeeld over 52 subsidies. Alle subsidies zijn afkomstig van andere overheden. De analyse is tot stand gebracht op basis van een speciaal voor dit overzicht opgesteld totaaloverzicht. Via de reguliere planningen controlstukken bleek het niet mogelijk om inzicht te krijgen in verworven subsidies.


25

2 › Algemeen beleid en werkwijze

2.1 > Geen vastgestelde visie of standaard werkwijze

2.2 > Werkwijze in de praktijk

Visie De gemeente Almere heeft geen visie of uitgangspunten geformuleerd en vastgesteld voor de wijze waarop zij als gemeente wil omgaan met het verwerven van subsidies, of in bredere zin met het extern verwerven van financiering. Dat betekent dat geen doelstellingen, ambities of uitgangspunten zijn geformuleerd voor het verwerven van subsidies. Uit interviews wordt duidelijk dat betrokkenen binnen bestuur en organisatie geen gedeelde visie op subsidieverwerving hebben. Geen vastgestelde standaard werkwijze De gemeente heeft ook geen standaard werkwijze of protocol vastgesteld voor de wijze waarop de verwerving van subsidies dient te verlopen. Er is geen procesbeschrijving met stappen die bij de verwerving van een subsidie doorlopen moet worden. Wel is er de afgelopen jaren een ontwikkeling om de kennis rond subsidieverwerving centraler in de organisatie bij elkaar te brengen. Dat is gebeurd door het aanstellen van een subsidioloog. In eerste instantie hield de subsidioloog zich met name bezig met de coördinatie van IFA (Investeringsplan Flevoland-Almere) en later ook EFRO(Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling), beide met name op ruimtelijke ontwikkeling gerichte programma’s. Vervolgens is deze functie doorgegroeid tot subsidiecoördinator, die onder andere voor de gehele organisatie als expert fungeert voor met name het verwerven van Europese subsidies en tot taak heeft om kennis over subsidieverwerving en inhoud te verbinden. Ook is er een notitie subsidieverwerving in voor bereiding.19) Eerder, in 2007, 2008 en in 2009, zijn er korte notities geschreven over het belang en de noodzaak van een verdere professionalisering van het subsidiebeleid in Almere.20) In die notities ligt de focus vooral op de organisatie van de aanvraag van de Europese gelden. De notities hebben nog niet geleid tot een algemene visie op subsidie verwerving. Ook hebben de notities niet geleid tot het nemen van concrete maatregelen om in het algemeen subsidieverwerving op de kaart te zetten.

Omdat er geen geprotocolleerde algemene werkwijze is, heeft de rekenkamercommissie de werkwijze gereconstrueerd zoals die in de praktijk verloopt. De rekenkamercommissie heeft dit gedaan op basis van de gesprekken en documentanalyse die zij ten behoeve van de casestudies heeft uitgevoerd (zie ook hoofdstuk 4). Uit die gesprekken en casestudies kwamen de volgende punten naar voren: 2.2 a > Zicht op subsidiemogelijkheden Intern ‘expertisecentrum’ voor de coördinatie van grote subsidieprogramma’s Naast de aangestelde subsidiecoördinator, is er ook binnen Publiekszaken een medewerker vrijgesteld om de grote subsidieaanvragen te coördineren. De expertise van deze medewerker ligt met name op het terrein van werkloosheid en het Europese subsidieprogramma ESF (Europees Sociaal Fonds). Voor beiden ligt de focus op Europese subsidies. Uit interviews werd duidelijk dat het management tot het aanstellen van de twee medewerkers heeft besloten, omdat het wilde dat de aanvragen voor de grote subsidieprogramma’s op concernniveau gecoördineerd zouden worden en niet binnen een afdeling zouden blijven. De subsidioloog werd dan ook ondergebracht bij het stafbureau en niet bij een van de diensten. Hoewel de subsidiecoördinator ook een algemeen coördinerende rol binnen de gemeente heeft, ligt in de praktijk het zwaartepunt nog altijd bij de verwerving van subsidies voor de grote subsidieprogramma’s. Uit interviews blijkt dat beide medewerkers gezamenlijk als een soort ‘expertisecentrum’ voor het verwerven van (Europese) subsidies moeten fungeren. De casestudies laten echter ook zien dat in de praktijk niet alle medewerkers en vakafdelingen de weg naar dit expertisecentrum weten te vinden. In de praktijk vindt de coördinatie van de subsidie verwerving vooral op de inhoudelijk betrokken afdeling plaats. In interviews werd bovendien

19) H iertoe heeft het DTA (Directeuren Team Almere) in augustus een memorandum over subsidieverwerving vastgesteld (d.d. 18 augustus 2011). Dit memorandum heeft tot doel te bezien welke randvoorwaarden er moeten worden gecreëerd c.q. aangepast om subsidieverwerving in Almere te optimaliseren. 20) P rofessionalisering Subsidiebeleid, Dirk van der Wiel, 24 oktober 2007; Enkele opmerkingen over subsidieadvies, Jan Kuit, 29 juli 2008; Subsidiebeleid Almere nader uitgewerkt, Jan Kuit, 18 februari 2009.


27

aangegeven dat medewerkers zich met een hulpvraag vooral richten tot een afdelingshoofd of de controller van een dienst. De casestudie naar de ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid (zie ook paragraaf 3.1) laat zien dat de voorwaarden en eisen die vanuit Europese subsidies aan de gemeente gesteld worden, per programma verschillen. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat de eisen die vanuit EFRO aan de gemeente gesteld worden, sterk verschillen van de eisen die vanuit ESF aan de gemeente gesteld worden en dat kennis van EFRO niet voldoende is om een goede ESF-aanvraag op te stellen. Het is dus van belang om te zorgen voor specifieke, toegespitste kennis en ervaring, alvorens met een subsidieaanvraag aan de slag te gaan. Een ander voorbeeld dat in interviews werd aangedragen is het subsidiebureau van DMO. Binnen DMO is een aantal jaren geleden een subsidie bureau opgezet dat verantwoordelijk is voor de planning en bewaking van alle subsidies die vanuit de gemeente worden verstrekt. De ervaringen met het functioneren van een dergelijk subsidiebureau zijn positief; medewerkers zijn ontlast van een aantal coördinerende taken die zij naast hun andere werkzaamheden moesten verrichten en het beheer en de bewaking van verstrekte subsidies vindt centraal gecoördineerd en daardoor eenduidigerplaats. In een aantal interviews werd de suggestie gedaan om dit subsidiebureau uit te breiden met de coördinatie en bewaking van alle verworven subsidies. Aan de andere kant werd daar in andere interviews tegen in gebracht dat inhoudelijke expertise er voor zorgt dat mensen in staat zijn om relevante mogelijkheden te overzien (omdat zij het veld kennen) en vanuit hun expertise in staat zijn om een goede aanvraag op te stellen. Bovendien bepaalt de gemeente bij subsidieverstrekking de voorwaarden, bij subsidieverwerving is dat de subsidieverstrekkende partij. Subsidieverwerving wordt beschouwd als verantwoordelijkheid vakafdeling Er is geen centrale plaats in de organisatie waar men zicht heeft op alle subsidiemogelijkheden of gebruik maakt van een subsidiedatabank (of een andere methode) om zicht te houden op alle subsidiemogelijkheden. De gemeente zet juist in op de inhoudelijke expertise van vakafdelingen en medewerkers. De medewerkers die in het veld met een bepaald beleidsterrein of werkveld bezig zijn,

28

kennen het veld, hebben contacten, lezen vakbladen, bezoeken bijeenkomsten en weten op die manier het beste welke kansen en mogelijkheden zijn, zo blijkt uit interviews. Het wordt dan ook als de verantwoordelijkheid van de individuele medewerkers gezien om op hun expertiseterrein subsidies te verwerven. Op basis van de onderzochte cases heeft de rekenkamercommissie het beeld gekregen dat medewerkers en afdelingen goed weten welke mogelijkheden er binnen hun expertiseterrein zijn en hoe zij die mogelijkheden het beste kunnen benutten. De rekenkamercommissie constateert tegelijkertijd ook dat de ambitie dat medewerkers zich oriënteren op externe subsidiemogelijkheden, nergens is vastgelegd en dat deze ambitie ook niet is geborgd in sollicitatie- en beoordelingsprocedures. Voor individuele medewerkers zijn geen uren of financiële middelen beschikbaar gesteld voor het verkennen van subsidiemogelijkheden. Bestuurlijke verantwoordelijkheid De inhoudelijk portefeuillehouders (samen met de verantwoordelijke directeuren van diensten) zijn vanuit verschillende portefeuilles verantwoordelijk zijn voor het realiseren van projecten en doelstellingen binnen hun eigen portefeuille. Daarmee zijn de verschillende portefeuillehouders ook verantwoordelijk voor de verwerving van subsidies om die projecten en doelen te realiseren. Een integrale verantwoordelijkheid voor het verwerven van subsidies is niet bestuurlijk belegd. Ook de rol van de raad bij subsidieverwerving is niet expliciet vastgelegd. De praktijk laat zien dat de raad vooral via de inhoudelijke lijn betrokken wordt bij subsidieverwerving (op het moment dat er iets speelt bij één van de grote subsidieaanvragen). Over de inzet van het instrument ‘subsidieverwerving’ en de betrokkenheid van de raad daarbij, heeft de raad geen richtinggevende uitspraken gedaan. 2.2 b > Afweging over subsidieaanvraag Geen formeel afwegingskader, in praktijk wel aantal criteria Nadat de relevante subsidiemogelijkheden geïnventariseerd zijn, moet er een afweging gemaakt


worden over de vraag of de desbetreffende subsidie wel of niet wordt aangevraagd. Almere heeft geen formeel afwegingskader waarin is vastgelegd aan de hand van welke criteria een dergelijke afweging gemaakt moet worden. Dat er geen formeel afwegingskader wordt gehanteerd, wil niet zeggen dat er in de praktijk geen criteria worden gehanteerd op basis waarvan tot het wel of niet aanvragen van een subsidie wordt besloten. Op basis van de onderzochte praktijkcases komt de rekenkamercommissie tot de volgende criteria die daarbij een rol spelen: >> >> >> >> >>

ansluiting bij gemeentelijke doelen; A Continuïteit; Slagingskans van aanvraag; Cofinanciering; Risico- en kosten-baten analyse.

In het onderstaande wordt een nadere toelichting op de afzonderlijke criteria gegeven. Aansluiting bij gemeentelijk doelen en maatschappelijke effecten De onderzochte cases laten zien dat er in de praktijk gekeken wordt in hoeverre de subsidiemogelijkheden aansluiten bij de gemeentelijke doelen ten aanzien van beoogde maatschappelijke effecten. In die zin zijn maatschappelijke effecten c.q. het gemeentelijk beleid leidend, niet de mogelijkheid om geld te verwerven. Voor alle onderzochte cases geldt dat het project past binnen het gemeentelijk beleid en is er een aansluiting tussen de doelen van de subsidieverstrekker en de gemeentelijke doelen. Continuïteit Subsidies hebben over het algemeen het doel om een ontwikkeling te stimuleren, of bij te dragen aan de realisatie van een ruimtelijk project. In ieder geval zijn subsidies eigenlijk altijd tijdelijk van aard. Dat brengt met zich mee dat, zeker als het gaat om de meer sociale beleidsvelden, het van belang is dat vooraf wordt nagedacht over de continuïteit van het project voor het moment dat de subsidie afloopt. Bij ruimtelijke projecten geldt dit in mindere mate, omdat projecten op een bepaald moment ‘klaar’ zijn, maar ook daarbij is het van belang dat vooraf wordt nagedacht hoe de beheerskosten worden gefinancierd.

Uit interviews wordt duidelijk dat een uitgangspunt zou moeten zijn dat er alleen subsidie wordt aangevraagd om een probleem op te lossen en de intentie is om projecten, als dat nodig blijkt, structureel te maken of langduriger te financieren dan enkel de looptijd van de subsidie. Dit om te voorkomen dat de gemeente inzet op een bepaald project of een bepaalde ontwikkeling, om daar korte tijd later weer mee te stoppen omdat het geld op is. Keuzes maken voor een bepaalde ontwikkeling betekent in die zin ook de keuze maken om daar, ook nadat de subsidie ophoudt, op te willen blijven inzetten. Dat betekent dat er uiteindelijk kosten gefinancierd zullen moeten worden vanuit eigen middelen. In de afweging om al dan niet een subsidie aan te vragen, moet dit aspect worden meegenomen. De onderzochte casestudies laten zien dat de praktijk weerbarstiger is. In het geval van de ESFsubsidie voor jeugdwerkloosheid werd de aanleiding om de subsidie aan te vragen vooral gevormd door een crisismaatregel die vanuit het Rijk werd gelanceerd en het bijbehorende actieprogramma Jeugdwerkloosheid dat vanuit die crisismaatregel werd opgezet (zie ook paragraaf 4.1). Uiteraard is de intentie dat de jeugdwerkloosheid zo zal afnemen dat een dergelijk programma niet langer nodig is. Maar het programma, zoals dat nu is opgezet, kan met alleen eigen middelen niet gefinancierd worden, en zal dus zonder subsidie nooit gecontinueerd kunnen worden. Bij de pilot voor de opvang van zwerfjongeren (zie ook paragraaf 4.3) is de afweging over de continuïteit van het project overigens heel expliciet gemaakt, zowel door de gemeente zelf als door de provincie (die als subsidieverstrekker de continuïteit van het project als subsidievoorwaarde stelde). Voor het project zijn na de pilotfase (waar de subsidie aan bijdroeg) ook structurele middelen beschikbaar gesteld. Slagingskans van aanvraag Hoewel dit op basis van het totaaloverzicht en de onderzochte cases niet beoordeeld kan worden, heeft de rekenkamercommissie de indruk dat bij de afweging om al dan niet een subsidie aan te vragen, ook de slagingskans een afwegingscriterium is. Juist omdat het verwerven van subsidies bij individuele medewerkers is belegd en zij vanuit hun eigen expertiseterrein, kennis en netwerk te werk gaan, hebben zij zicht op de slagingskansen van een aanvraag en nemen ze dit ook mee in de


29

afweging om al dan niet een subsidie aan te gaan vragen. Op het moment dat het verwerven van subsidies centraal belegd zou zijn, bij mensen zonder netwerk en contacten, zou dit wellicht minder aan de orde zijn. Cofinanciering Bij een groot deel van de verworven subsidies is sprake van cofinanciering. Dat wil zeggen dat de subsidie verstrekt wordt, onder de voorwaarde dat de gemeente een deel van het benodigde bedrag bijdraagt. Dat heeft gevolgen voor de besluitvorming over een subsidieaanvraag, immers op het moment dat sprake is van cofinanciering, moet een deel van de dekking voor het totale project vanuit de eigen algemene middelen of in sommige gevallen vanuit een doeluitkering (zoals het geval bij de ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid, zie ook paragraaf 3.1) gefinancierd worden. De subsidieaanvraag raakt op dat moment direct aan de gemeentelijke financiën. Bij veel subsidieprogramma’s is er bovendien met enige regelmaat sprake van onderuitputting, die er voor kan zorgen dat er ineens nog geld beschikbaar blijkt. Om als gemeente gebruik te kunnen maken van die ‘onderuitputting’ is het van belang om snel te kunnen handelen en een aanvraag in te dienen. Daarmee is overigens niet gezegd dat de subsidie wordt aangevraagd enkel om het aanvragen, ook dan wordt gezocht naar aansluiting van de subsidie bij gemeentelijke doelen en projecten. In de praktijk betekent dit dat, om effectief gebruik te kunnen maken van ‘potjes’ er een project ‘op de plank moet liggen’ of relatief snel moet kunnen worden opgezet, maar ook dat het gevraagde bedrag aan cofinanciering beschikbaar moet zijn. In interviews werd aangegeven dat hier in de begroting op geanticipeerd wordt, maar in de begroting zijn geen apart gelabelde middelen voor cofinanciering gereserveerd. In de praktijk constateert de rekenkamercommissie dat het gebruik maken van dergelijke ‘potjes’ voor ruimtelijke projecten wat eenvoudiger verloopt dan voor sociale projecten. Dit omdat het bij ruimtelijke projecten relatief gemakkelijker is om een project ‘op de plank’ te hebben liggen. Bovendien biedt bijvoorbeeld een programma als het MIPA meer ruimte om de cofinanciering rond te krijgen (zie ook paragraaf 3.5 over Fonds BONRoute).

30

Dat het MIPA meer ruimte biedt voor cofinanciering is met name het gevolg van de instelling van een MIPA-reserve waarin alle verschillende potjes met eigen middelen zijn opgenomen. Door het samenvoegen van deelbudgetten in een reserve ontstond meer handelingsvrijheid met betrekking tot cofinanciering. Gelet op het feit dat projecten langer dan een jaar duren, konden door het samenvoegen van deelbudgetten voorkomen worden dat er per kalenderjaar verantwoordingen opgesteld diende te worden en her-aanvragen voor benutting van budgetten moesten worden ingediend. Bij sociale projecten is het veel complexer om een project ‘op de plank’ te hebben liggen. Dit omdat aspecten als de inrichting van de projectadmini stratie en afspraken met externe partners zo projecten subsidieafhankelijk zijn, dat dit pas kan worden vormgegeven nadat de subsidieaanvraag is toegekend. Een complicerende factor is bovendien dat sociale projecten vaak voor een deel worden gefinancierd uit specifieke doeluitkeringen van het Rijk, maar dat de hoogte en tijdspanne van de rijksbijdrage (en het moment waarop deze bekend worden) niet synchroon lopen met de hoogte en tijdspanne van subsidieprogramma’s. Dat speelt bijvoorbeeld bij de tweede aanvraag voor de ESFsubsidie jeugdwerkloosheid (zie ook paragraaf 3.1). Daarvoor geldt dat het beschikbare ESF-budget beduidend hoger is geworden, terwijl de rijksbijdrage (waarmee de cofinanciering gefinancierd kan worden) als gevolg van bezuinigingen lager is geworden. Bovendien loopt de tijdspanne niet gelijk op: voor de ESF-aanvraag is de begroting reeds ingediend en moet ook al gestart worden met het uitgeven van middelen, terwijl de rijksbijdrage voor 2012 en 2013 (en daarmee de mate van cofinanciering waartoe de gemeente in staat is) nog niet bekend is. Risico- en kosten-baten analyse Bij het aanvragen van een subsidie worden kosten en baten tegen elkaar afgewogen, zo wordt in interviews aangegeven. Uitgangspunt daarbij is dat het aanvragen van een subsidie de gemeente in financiële zin voordeel oplevert. Hoewel het financiële voordeel voor de gemeente altijd uitgangspunt is geweest, werd in interviews aangegeven dat Almere de laatste jaren een ontwikkeling heeft doorgemaakt waarbij risico’s, het


belang van een juiste projectbeheersing en een kosten-baten analyse, steeds bewuster en uitgebreider worden meegenomen in de afweging om al dan niet een subsidie aan te vragen. Het uitgangspunt dat het voor de gemeente financieel voordeel op moet leveren, wordt dus beter onderbouwd door niet alleen het subsidiebedrag mee te nemen in de afweging, maar ook de inspanning (en kosten) die de gemeente moet leveren om de subsidie aan te vragen en uiteindelijk uitgekeerd te krijgen. De gemeente beschikt niet over sturingsinformatie om die inspanning te kunnen monitoren. Over het algemeen wordt geen urenregistratie bijgehouden van de uren die medewerkers bezig zijn met het aanvragen, dan wel aansturen of verantwoorden van een subsidie. Een uitzondering hierop wordt gevormd door die projecten waarbij de kosten voor projectbeheersing subsidiabel zijn. Er bestaat echter geen totaaloverzicht van de uren die besteed worden aan het verwerven en verantwoorden van subsidies. De inzet op meer kosten-baten analyse heeft er vooralsnog niet toe geleid dat er procedures zijn opgesteld waarin is vastgelegd dat een dergelijke analyse plaatsvindt. Ook zijn er geen checks and balances ingebouwd, bijvoorbeeld dat een subsidieaanvraag altijd langs een controller moet, die het maken van dergelijke analyses moet borgen. De onderzochte cases bieden geen eenduidig beeld over de wijze waarop in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan het maken van een gedegen risico- en kosten-baten analyse. Bij de drie kleinere onderzochte cases (Stimulering collectief particulier opdrachtgeverschap, het employabilityproject (A+O fonds gemeenten) en de pilot opvang zwerfjongeren, zie ook paragraaf 3.2 t/m 3.4) is er geen sprake van grote risico’s. Bij die cases zijn checks and balances dan ook minder van belang. Bij de subsidies die in het kader van het MIPA verworven zijn vanuit BONRoute (zie ook paragraaf 3.5) geldt dat deze subsidies zijn ingebracht in het MIPA. Voor de projecten in het MIPA geldt dat de reguliere risico-analyse en projectcontrol zoals die ten aanzien van het MIPA geldt, wordt toegepast. Dat betekent dat subsidievoorwaarden en mogelijke risico’s met betrekking tot de BONRoute subsidie, ook in dat licht worden meegewogen. Bij de ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid geldt echter dat het belang van een juiste projectbeheer-

sing en de risico’s die daarmee gemoeid zijn, vooraf onvoldoende in kaart gebracht zijn (zie ook paragraaf 3.5). Daarmee loopt de gemeente het risico dat het subsidiebedrag dat men vooraf dacht binnen te halen, uiteindelijk niet zal worden uitgekeerd, met als gevolg dat de gemeente voor een deel van de niet gesubsidieerde kosten zal moeten opdraaien. Bij de eerste aanvraag is dit risico onvoldoende onderkend. Wie beslist over aanvragen van een subsidie verschilt per subsidie Wie de beslissing neemt over een subsidieaanvraag, verschilt in Almere per subsidie. Uit interviews kwam naar voren dat hierover geen separate afspraken zijn vastgelegd. Kleinere subsidies worden op ambtelijk niveau afgehandeld, subsidieaanvragen van enige omvang worden in principe door de ambtenaar gemeld in het portefeuilleoverleg tussen wethouder en ambtenaar. Het is een afweging van de portefeuillehouder of het verwerven van een bepaalde subsidie op de collegeagenda komt. Wanneer de subsidie van een substantiële grootte is, zal de portefeuillehouder een mededeling doen in het college en ook aan de raad. Bij de echt grote subsidieaanvragen (Europese subsidies, IFA, etc) ligt er bovendien vaak een verplichting vanuit de subsidieverstrekker dat er een collegebesluit ten grondslag moet liggen aan de subsidieaanvraag. Bij die subsidies is dus vanuit de subsidieverstrekker geborgd dat er een collegebesluit genomen moet worden over de aanvraag en is dit niet meer afhankelijk van een afweging van een individuele portefeuillehouder. Uit de ambtelijke reactie op dit rapport werd duidelijk dat bevoegdheden ten aanzien van het aanvragen van subsidies geregeld zijn via het mandaatbesluit. Via het mandaatbesluit zijn bevoegdheden voor het aanvragen van subsidies gemandateerd aan de gemeentesecretaris en via het ondermandaatbesluit aan afdelingsmanagers en programmamanagers.21) In interviews is het mandaatbesluit echter aan de orde gekomen. Overigens bieden de onderzochte cases de rekenkamercommissie geen aanleiding om te veronderstellen dat besluiten over subsidieaanvragen niet op de juiste niveaus genomen zouden worden.

21) M andateringslijst, behorend bij Mandaatbesluit Gemeentesecretaris 2005, bijgewerkt augustus 2011, artikel A7c en Ondermandaatbesluit, in werking getreden d.d. 15 juli 2011.


31

2.2 c > Beheersing van verworven subsidies Subsidies veelal achteraf uitgekeerd Subsidies worden in de meeste gevallen achteraf uitgekeerd, dus op het moment dat alle kosten gemaakt zijn en de daarover opgestelde verantwoording is overhandigd. Op basis van de verantwoording wordt bovendien bepaald welke kosten nu daadwerkelijk subsidiabel (conform de gestelde subsidievoorwaarden uitgegeven) zijn. De gemeente weet dus vaak pas achteraf het definitieve subsidiebedrag dat wordt toegekend en loopt altijd het risico dat reeds gemaakte kosten uiteindelijk niet gesubsidieerd worden. Grote subsidieverstrekkers (met name Europese subsidies) stellen bovendien vaak zware eisen aan de verantwoording over een project of programma. Uit interviews werd duidelijk dat voor de sociale programma’s die vanuit het ESF-fonds verstrekt worden, een gemiddeld realisatiepercentage geldt van tussen de 30% – 50%. Dat betekent dat de gemeente er rekening mee moet houden, dat bij een subsidieaanvraag van bijvoorbeeld € 400.000 uiteindelijk mogelijk € 200.000 wordt uitgekeerd. Dat maakt het van belang om, met name bij de grote subsidieprogramma’s, te sturen op een projectinrichting die is toegerust op de specifieke subsidievoorwaarden. Een manier om dit te doen zou bijvoorbeeld kunnen zijn door in de al bestaande richtlijnen voor projectcontrol op te nemen dat ook de subsidievoorwaarden zoals gesteld door de subsidieverstrekker, in de projectcontrol moeten worden meegenomen. Geen standaard AO/IC voor de interne beheersing van verworven subsidies Zoals ook hierboven uiteengezet, is de mate waarin de interne beheersing van een verworven subsidie georganiseerd moet worden, sterk afhankelijk van subsidievoorwaarden die de subsidieverstrekker stelt. Voor een relatief kleine subsidie als de pilot opvang zwerfjongeren (zie ook paragraaf 4.3) is het uiteraard niet nodig om een volledige projectorganisatie in te richten. Het is dan ook goed te begrijpen dat de gemeente geen standaard geprotocolleerde werkwijze heeft voor de interne beheersing van verworven subsidies. De gemeente hanteert ook geen standaard werkwijze voor een interne controle op de interne beheersing van een verworven subsidie.

32

De organisatie beschikt niet over een overzicht van alle lopende subsidies, ook niet per dienst die als basis kunnen dienen voor een interne controle. Ook zijn er geen vaste afspraken gemaakt over de wijze waarop een controller/P&C-medewerker of AO-medewerker bij de subsidieaanvraag en de inrichting van de projectorganisatie betrokken wordt. Een controller is hiervoor dus afhankelijk van de wijze waarop hij door de medewerker en/of het management van de dienst die de subsidie aanvraagt, betrokken wordt. Andersom geldt ook dat de medewerker afhankelijk is van de controller over de te hanteren control-werkwijze met betrekking tot de subsidie. In interviews werd aangegeven dat in de praktijk getracht wordt om al in de aanvraagfase een koppeling te leggen tussen de inhoudelijk medewerker die de subsidie aanvraagt en een controller of AO-medewerker. Verder laat de praktijk zien dat de gemeente op sommige momenten een medewerker vrijstelt (of extern inhuurt) voor de coördinatie van de subsidie (zowel voor de coördinatie van de uitvoering als ook de coördinatie van de verantwoording). De gemeente heeft niet vastgelegd in hoeverre er gedurende het project of programma interne controle plaatsvindt, bijvoorbeeld als het gaat om de vraag of de projectbeheersing op orde en conform de subsidievoorwaarden verloopt. Bij de ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid (zie ook paragraaf 4.1) constateert de rekenkamercommissie dat de gemeente hiermee risico’s heeft gelopen. De aanvraag zoals die aanvankelijk was ingediend en de wijze waarop de projectorganisatie en administratie in eerste instantie waren ingericht, waren onvoldoende om te voldoen aan de gestelde verantwoordingseisen. Door vervolgens specialistische kennis, specifiek gericht op ESF-programma’s, in te huren, heeft de gemeente een poging ondernomen om de risico’s te beperken en zijn de risico’s uiteindelijk ook grotendeels beheerst. Ook de koppeling met doelrealisatie is, in termen van interne beheersing, nergens vastgelegd. Uit de onderzochte cases wordt duidelijk dat er in alle gevallen een koppeling is gelegd met gemeentelijke doelstellingen. In alle onderzochte subsidieaanvragen zijn doelstellingen opgenomen en wordt duide-


lijk wat de gemeente met het project wil bereiken. In hoeverre de gewenste resultaten bereikt worden, maakt echter geen deel uit van vaste interne controles en audits. Management letters In de management letters van 2009 en 2010 zijn door de accountant geen opmerkingen gemaakt over subsidieverwerving.

>> S ubsidies moeten complementair zijn aan het gemeentelijk beleid Een tweede uitgangspunt dat de rekenkamercommissie destilleert is dat de gemeente Almere het eigen beleid als uitgangspunt hanteert. Subsidies moeten passen in en bijdragen aan het eigen beleid, voor zover de rekenkamercommissie heeft kunnen vaststellen worden er geen subsidies aangevraagd, alleen maar omdat de mogelijkheid zich voordoet.

2.3 > Gemeentelijke visie op subsidieverwerving 2.4 > Samenvattend Hoewel op er op papier niets is vastgelegd over de wijze waarop de gemeente Almere tegen subsidieverwerving aankijkt, kan er op basis van de casestudies en de gesprekken die de rekenkamercommissie gevoerd heeft, wel een bepaalde visie gedestilleerd worden. In onderstaande paragraaf licht de rekenkamercommissie die visie toe. De basis voor deze visie ligt in de bovenstaande paragrafen, de hoofdstukken over de casestudies en het hoofdstuk over het totaaloverzicht. In praktijk lijken twee beleidsuitgangspunten leidend Uit de werkwijze zoals die in de praktijk gevolgd wordt, destilleert de rekenkamercommissie beleidsuitgangspunten die weliswaar niet formeel zijn vastgelegd, maar die in de praktijk wel gehanteerd lijken te worden: >> V erwerving van de subsidies is de verantwoordelijkheid van individuele medewerkers en vakafdelingen Het zoeken naar mogelijkheden voor externe financiering van de plannen die zich op het eigen werkveld afspelen, wordt beschouwd als een verantwoordelijkheid van de medewerkers die bij de gemeente Almere werkzaam zijn. Zij kennen het werkveld, hebben contacten en weten waar de mogelijkheden zijn. Bovendien zouden zij vanuit de inhoud van hun werk ook een intrinsieke motivatie hebben om de plannen gefinancierd en gerealiseerd te krijgen. Gevolg daarvan is dat de aanpak van subsidieverwerving sterk diensten persoonsafhankelijk is.

Dit hoofdstuk heeft laten zien dat Almere geen inhoudelijke visie op subsidieverwerving kent. In de praktijk zijn er echter wel een tweetal uitgangspunten die in de ogen van de rekenkamercommissie als leidend worden gehanteerd: er vindt geen centrale sturing plaats op de verwerving van subsidies; het verwerven van subsidies is de verantwoordelijkheid van individuele medewerkers, afdelingen en portefeuillehouders. Tweede uitgangspunt is dat subsidies moeten bijdragen aan gemeentelijk beleid en doelen. Daarnaast heeft dit hoofdstuk laten zien dat de wijze waarop subsidieverwerving als instrument ingezet wordt, niet geborgd is. Er zijn geen procesmatige afspraken over de wijze waarop een subsidieaanvraag verloopt, wie daarbij betrokken moet worden en welke checks and balances er moeten plaatsvinden. Ook is niet geborgd op welke wijze er gedurende de uitvoering controle moet plaatsvinden. Daarnaast heeft dit hoofdstuk laten zien dat de gemeente niet beschikt over sturingsinformatie met betrekking tot subsidieverwerving.


33

3 › Onderzochte cases

3.1 > ESF-subsidie Jeugdwerkloosheid Introductie Eén van de subsidies die in de periode 2006-2010 is verworven, is de ESF-subsidie voor het programma Jeugdwerkloosheid. ESF staat voor Europees Sociaal Fonds. De subsidies die vanuit dit fonds verstrekt worden, zijn Europese subsidies en worden verstrekt voor sociale programma’s en projecten. Deze specifieke subsidie is verstrekt voor een regionaal programma Jeugdwerkloosheid. De gemeente Almere is daarin de regiegemeente, andere deelnemende gemeenten zijn de gemeenten Dronten, Lelystad, Noordoostpolder en Urk. De subsidie is verstrekt voor het tijdvak 1 januari 2010 – 1 juli 2011. Dat betekent dat de subsidie ten tijde van dit onderzoek nog niet was afgerond. Met de ESF-subsidie is een bedrag gemoeid van maximaal € 730.000 voor de vijf gemeenten samen. Bij ESF-subsidies is sprake van cofinanciering; gemeenten dragen 60% van de kosten (in dit geval € 1,8 miljoen), de ESF-subsidie kan maximaal 40% van de kosten dekken. Het bedrag van € 730.000 is bovendien het bedrag dat voorlopig is toegekend. Op basis van de verantwoording zoals die wordt ingediend na afronding van de projectperiode, wordt het definitieve subsidiebedrag bepaald. De definitieve toekenning van de subsidie vindt dus achteraf plaats. Actieprogramma Jeugdwerkloosheid Jeugdwerkloosheid is een probleem in Flevoland. Het aantal niet-werkende werkzoekenden onder de 27 jaar steeg tussen juni 2008 en juni 2009 met 65%. Landelijk wees de trend op een stijging van 30%.22) In augustus 2009 wordt in een bestuurs opdracht door B&W Almere melding gemaakt van het regionaal actieplan Jeugdwerkloosheid en de beschikbare rijksmiddelen. Over de ESF-subsidie wordt dan nog niet gesproken. Wel geeft het bestuur de opdracht een programmamanager jeugdwerkloosheid aan te stellen, inclusief een programmateam om zorg te dragen voor de rapportage over de gezamenlijke inzet van middelen. In september 2009 sluit de wethouder Sociale Zaken een convenant met het ministerie van Sociale Zaken: het Convenant Regionaal Actie programma Jeugdwerkloosheid. Doelstelling van dit convenant is het voorkomen en bestrijden van

jeugdwerkloosheid. Directe aanleiding voor het programma wordt gevormd door de economische crisis en het actieprogramma Bestrijding Jeugdwerkloosheid dat het ministerie van Sociale Zaken als gevolg van de crisis heeft opgezet. Het Regionaal Actieplan voorkomen en bestrijden Jeugdwerkloosheid 2009-2011 Flevoland beschrijft hoe de groeiende jeugdwerkloosheid in de provincie Flevoland bestreden wordt. Doelstelling voor de regio is om in 2009 de jeugdwerkloosheid niet verder te laten oplopen en vervolgens in 2010 en 2011 niet toe te laten nemen, dan wel te verlagen.23) De regionale partijen zetten gezamenlijk in op: >> >> >> >>

p school houden van jongeren; O Op werk plaatsen van jongeren; Een school-werk tussenoplossing bieden; Kwetsbare jongeren.

Het actieprogramma heeft een regionaal karakter. De gemeente Almere is trekker van het programma, in totaal werken de volgende partijen in het actieprogramma samen: Almere, Lelystad, Dronten, Urk en Noordoostpolder (gemeenten) en UWV (Almere, Lelystad en Emmeloord), provincie Flevoland, ROC Flevoland, ROC Friese Poort, Technocentrum, St. Mind at Work, ECABO, KCH en CMO Flevoland/Zowelwerk.24) ESF-subsidie Behalve de middelen die door het Rijk voor het actieprogramma beschikbaar waren gesteld, was er de mogelijkheid tot cofinanciering vanuit het Europees Sociaal Fonds. Binnen ESF is er een specifieke subsidieregeling voor jeugdwerkloosheid opgezet, de zogenaamde Actie Jeugd (Actie-J). Bij de ESF subsidie is zoals gezegd sprake van cofinanciering, ESF vergoed maximaal 40% van de kosten. De kosten zijn in dit geval de kosten van het totale Actieprogramma. Dat wil zeggen dat niet alleen voor de rijksmiddelen die voor dit Actie programma beschikbaar zijn gesteld ESF-subsidie kan worden aangevraagd, maar ook voor andere middelen die in het Actieprogramma zijn ingebracht. Dat geldt bijvoorbeeld voor een deel van de participatiebudget dat door gemeenten wordt ingezet voor het naar werk begeleiden van jongeren. Ook deze middelen zijn door de deelnemende gemeenten ingebracht in het Actieprogramma om op die manier van de mogelijkheid van ESF-subsidie gebruik te kunnen maken.

22) Regionaal Actieplan Voorkomen en bestrijden van jeugdwerkloosheid 2009 – 2011 Flevoland, p. 1. 23) Dagmail Raad, 11 september 2009. 24) Regionaal Actieplan Voorkomen en bestrijden van jeugdwerkloosheid 2009 – 2011 Flevoland, p. 5.


35

De ESF-J subsidie kan worden aangevraagd per regio. In totaal zijn in Nederland 30 regiogemeenten aangewezen. Vanuit het Rijk zijn de gemeenten nadrukkelijk opgeroepen om van deze subsidiemogelijkheid gebruik te maken. Van de 30 regiogemeenten hebben uiteindelijk 26 gemeenten besloten de Actie-J subsidie aan te vragen. Aanvraag De aanvraag voor Actie-J diende ingediend te worden tussen 1 oktober 2009 en 31 december 2009.25) Dat Almere regiogemeente is, betekent dat Almere de subsidie aanvraagt, maar ook dat Almere een coördinerende taak heef ten aanzien van de andere deelnemende gemeenten. Dat is een complicerende factor. Het betekent immers dat Almere ook verantwoordelijk is voor de wijze waarop de andere gemeenten en regionale uitvoeringspartners hun projectadministratie voeren.26) Op 15 december 2009 ligt het voorstel ‘ESFsubsidieaanvraag’ als hamerstuk voor in het college van B&W. In april 2010 krijgt Almere van het Agentschap SZW27) bericht dat de ESF J-aanvraag is goedgekeurd en de beschikking binnen enkele weken volgt. Realisatie en verantwoording ESF-subsidies worden verstrekt op basis van daadwerkelijk gemaakte kosten die getoetst worden aan de verantwoordingseisen zoals die door het Agentschap SZW aan de ESF-aanvraag gesteld zijn. De complexiteit van het verantwoordings proces is groot. De voorwaarden en vereisten voor een definitieve toekenning van de ESF-subsidie zijn uitputtend. Bovendien zijn ze niet alleen van toepassing op de gemeente zelf, maar dienen ook alle regionale partners zich ook volgens de ESFvereisten te verantwoorden bij de gemeenten. De complexiteit van het verantwoordingsproces, zorgt er voor dat het realisatiepercentage van

ESF-subsidies laag ligt. Vanuit de gemeente en vanuit het Agentschap worden verschillende realisatiepercentages genoemd, bij Actie A28) liggen de genoemde realisatiepercentages tussen de 30% en 50%, voor Actie-J zijn er nog geen gemiddelden realisatiepercentages. Een laag realisatiepercentage betekent dat de vooraf aangevraagde subsidie dus niet volledig zal worden toegekend. In het geval van deze Actie-J zal uiteindelijk dus niet de toegekende € 730.000 aan het Actieprogramma worden uitgekeerd, maar slechts een deel daarvan. De einddeclaratie zoals die recent is ingediend bij het Agentschap, laat een realisatiepercentage zien van 98%, zo bleek uit gesprekken. Hoewel dit pas definitief is nadat het Agentschap de einddeclaratie heeft goedgekeurd en de subsidie definitief heeft vastgesteld, is de verwachting dus dat de aangevraagde ESF-subsidie grotendeels zal worden uitgekeerd. De eisen die gesteld worden aan de verantwoording, maken het van belang dat er een goede projectorganisatie en –administratie gevoerd wordt. De gemeente Almere heeft de projectadministratie uitbesteed aan het Technocentrum. Het zorgt er ook voor dat het noodzakelijk is om ook aan de betrokken externe partijen uitleg te geven, begeleiding te bieden en eisen te stellen aan hun administratie. In juni 2010 wordt er een ESF-voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd, om de correcte ESF-administratie te borgen bij de uitvoeringspartners. In september 2010 tekenen de gemeente Almere en de gecontracteerde partijen uit de regio een overeenkomst inzake ESF projectadministratie en –registratie. De overeenkomst treedt met terugwerkende kracht in werking op 1 januari 2010 en eindigt op 1 juli 2011. In de overeenkomsten staan bepalingen over de verantwoordingsrapportages en administratie. Hoewel de overeenkomst met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2010 van toepassing is, zijn de eerste maanden van 2010 niet

25) 26 van de 30 regiogemeenten hebben uiteindelijk een ESF-aanvraag ingediend. 26) D ie verantwoordelijkheid wil overigens niet zeggen dat de gemeente Almere als enige gemeente risico loopt, op het moment dat achteraf zou blijken dat niet alle gemaakte kosten subsidiabel zijn, zal dit risico en de kosten die dit met zich meebrengt, gedeeld worden over alle deelnemende gemeenten. 27) H et verstrekken van Europese subsidies gebeurt niet door betrokkenen in Brussel, maar is uitbesteed aan de landelijke overheden. Als het gaat om ESF-subsidies, is deze taak belegd bij het Agentschap SZW. Het Agentschap is een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voert subsidieregelingen uit op het gebied van sociaal economisch beleid. Dat betekent dat een subsidieaanvraag bij het Agentschap wordt ingediend en afgehandeld, zowel de aanvraag als de verantwoording. Nadien kunnen er door Brussel steekproefsgewijze controles worden gehouden. Het Agentschap beschouwt het bovendien ook als haar taak om subsidieaanvragen te stimuleren en de uitvoering door gemeenten te monitoren. 28) D it is een andere subsidieregeling vanuit ESF, waar de gemeente Almere ook aan deelgenomen heeft. Actie A staat voor duurzame Arbeids‑ inpassing Werkzoekenden.

36


conform eisen geadministreerd. Dat betekent dat de verantwoording vermoedelijk niet conform ESF-eisen is gevoerd, omdat de uitvoeringspartijen niet goed op de hoogte waren van de voorwaarden. Dat betekent dat de kosten die in die eerste maanden gemaakt zijn, vermoedelijk niet subsidiabel zijn. In augustus 2010 vraagt de gemeente Almere het Agentschap langs te komen voor een monitorbezoek. Sinds juni 2010 zijn monitorbezoeken door het Agentschap niet langer verplicht. Omdat Almere wil weten hoe de uitvoering van het regionaal actieplan ervoor staat, vragen ze toch om een dergelijk monitorbezoek.Op het moment van het monitorbezoek kan er door het regionaal actieplan echter nog geen projectadministratie overhandigd worden. In november 2010 besluit Almere om externe ondersteuning in te huren voor de implementatie van ESF-J. Dit omdat de realisatie achter blijft op de planning en omdat de inhoudelijk programma manager Jeugdwerkloosheid niet de tijd en capaciteit heeft om ook het projecten programma management van de subsidie op zich te nemen. Daarom wordt besloten een ESF-projectmanager in te huren. De aangetrokken projectmanager stelt een risicoanalyse op, onder andere omdat de gemeente zicht wil hebben op het risico van onderrealisatie.29) De analyse bevat zowel een kwalitatieve (schattingen van de gelopen risico’s) als kwantitatieve analyse (risico’s waar mogelijke gekwantificeerd in meetbare criteria, meestal uitgedrukt in financiële gevolgen). Daarnaast bevat het rapport per subproject verbeteracties.30) Geïnterviewden geven aan dat er de afgelopen maanden een slag gemaakt is in de realisatie en dat de verwachte realisatie is gestegen van 50% naar 65%. Achteraf bezien moet echter worden geconstateerd, aldus geïnterviewden, dat de complexiteit van de verantwoording en het belang van een goede projectorganisatie en – administratie bij het opstellen van de aanvraag is onderschat. De kennis die de gemeente over Europese subsidies in huis

had, was met name gericht op EFRO, met de specifieke eisen die in dit geval aan de project organisatie gesteld werden, is te weinig rekening gehouden. Als gevolg van de korte looptijd van de subsidie (en de noodzaak om binnen die termijn alle kosten ook daadwerkelijk gemaakt te hebben), is het van belang dat op het moment dat een subsidie wordt toegekend, de projectorganisatie en structuur gereed moeten zijn. Dit zodat zowel de gemeente als de uitvoeringsorganisaties direct kunnen beginnen met de realisatie. Verantwoording over bereikte resultaten niet via ESF Bovenstaande passage gaat over enkel over de financiële verantwoording. De verantwoordings eisen die vanuit het ESF (via het Agentschap) gesteld worden richten zich enkel op een recht matige besteding van het geld. Een inhoudelijke verantwoording over doelbereik en verlaging van werkloosheidspercentages is voor het Agentschap niet van belang. De inhoudelijke verantwoording over bereikte resultaten verloopt via de verantwoording over de rijksbijdrage via de zogenaamde SiSa-bijlagen.31) Uiteindelijk, zo bleek uit interviews, ontvangt Brussel getrapt, via het Rijk en op een hoger aggregatieniveau dan de individuele subsidies, een inhoudelijke terugkoppeling over bereikte resultaten. Omdat dit onderzoek zich richt op de verwerving van subsidies, zijn die verantwoordingsstromen in dit onderzoek niet meegenomen. Tweede aanvraag Inmiddels heeft Almere op 23 maart 2011 een vervolgaanvraag gedaan voor de periode april 2011-september 2012. De deadline van indiening was 1 maart 2011. Er is € 1,1 miljoen euro aangevraagd (40%), de cofinanciering komt neer op € 1,6 miljoen euro (60%). Ondanks de complexiteit van realisatie en verantwoording, heeft de gemeente toch besloten om een tweede aanvraag in te dienen, zo bleek uit interviews. Belangrijkste reden voor de tweede aanvraag is het goede resultaat dat de gemeente ziet bij de lopende projecten in de bestrijding en voorkomen van jeugdwerkloos-

29) Inleiding Rapport ‘Risico analyse’ (Verbeterplan)”, d.d. 6 december 2010. 30) D e verbeteracties betreffen met name zaken rondom projectorganisatie en -administratie en tussentijdse controles. Ook worden maandelijkse contactmomenten ingepland tussen Technocentrum (de uitvoerder van de ESF-J projectadministratie) en de programmamanager uit Almere en tussen Technocentrum en de uitvoerende partijen over de aangeleverde documenten en de voortgang van realisatie. 31) S iSa= Single Information, Single Audit. Gemeenten dienen in een bijlage bij de jaarstukken aan te geven hoe ze specifieke rijksuitkeringen besteed hebben. De verantwoording richting het Rijk volgens de SiSa-bijlagen is in dit onderzoek niet getoetst.Wel worden deze verantwoording jaarlijks door de accountant getoetst.


37

heid en het feit dat het geld nodig is voor continuering van deze projecten. Bovendien is inmiddels veel inzet gepleegd in het op orde krijgen van de projectorganisatie en administratie. Bij een tweede aanvraag kan daarvan gebruik worden gemaakt. Uit interviews blijkt bovendien dat de gemeente op basis van ervaring met de eerste aanvraag, de tweede aanvraag anders heeft ingericht. Er wordt wel voor dezelfde typen activiteiten subsidie aangevraagd, maar in plaats van € 130.000 aan loon kostensubsidies wordt voor dit onderdeel nu € 900.000 aangevraagd. Dit omdat loonkostensubsidies makkelijker te verantwoorden zijn, waardoor het realisatiepercentage hoger zal worden. Financiering vanuit Rijk en ESF De financiering vanuit zowel Rijk als ESF brengt de nodige complexiteit met zich mee. Dat speelt zowel bij de eerste aanvraag, als bij de tweede aanvraag. Bij de eerste aanvraag is het zo dat de looptijd van Actie-J gericht was op de periode januari 2010 – juli 2011. Het Rijk stelt bij het beschikbaar stellen van middelen voor het actieprogramma (in september 2009) echter als voorwaarde dat nog in 2009 de eerste resultaten geboekt zouden worden, het actieprogramma is immers een crisismaatregel. Het actieprogramma moet dus in relatief korte tijd uitgerold worden. Voor de ESF-aanvraag betekent dit tijdpad dat er – ten aanzien van het aangaan van contracten met maatschappelijke partners - niet kan worden voldaan aan de eisen van Europese aanbesteding omdat die teveel tijd kosten. Omdat er is afgeweken van Europese aanbestedingsregels, wordt de verantwoording echter nog lastiger.32) Ook bij de tweede aanvraag is de combinatie van financiering vanuit zowel Rijk als ESF complex. Zoals ook hierboven beschreven heeft het Agentschap SWZ voor Actie-J inmiddels een tweede tranche uitgeschreven, voor de periode april 2011 – september 2012. Het bedrag dat het Agentschap voor deze periode voor de regio Flevoland beschikbaar stelt, is beduidend hoger dan tijdens de eerste tranche: voor de periode 2011 – 2012 is € 1.190.000 beschikbaar, in de periode 2009 – 2011 was dit € 730.00. De Rijksbijdragen, zoals het participatiebudget, voor deze periode zullen

echter naar beneden bijgesteld gaan worden. Dat betekent dat gemeenten eigenlijk niet in staat zullen zijn om de cofinanciering voor de hoger beschikbaar gestelde ESF-subsidie rond te krijgen, tenzij gemeenten dit vanuit de eigen middelen gefinancierd kunnen krijgen. Complicerende factor is bovendien dat de fasering van verschillende regelingen en budgetten niet synchroon loopt. De aanvraag voor een tweede tranche van Actie-J moest voor 1 maart 2011 ingediend worden. Op dat moment was echter nog niet bekend hoe hoog de rijksbijdragen voor 2012 en 2013 zou worden. De begroting die bij de ESF-aanvraag is ingediend, bevat dan ook een marge van onzekerheid. De rijksbijdrage bepaalt voor een belangrijk deel immers ook de hoogte van de cofinanciering die de gemeente kan opbrengen en daarmee de hoogte van de subsidie. De hoogte van de rijksbijdrage kan echter niet afgewacht worden, voordat met het uitgeven van middelen gestart wordt. De subsidie is immers gericht op de periode zomer 2011 – zomer 2013 en om in 2013 aan de verantwoordingseisen te kunnen voldoen, moet al het geld uitgegeven zijn. Wachten met het uitgeven van geld, zou dan betekenen dat het realisatiepercentage omlaag gaat. 3.2 > Subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw Introductie In 2010 verstrekt de provincie Flevoland aan Almere een subsidie van € 24.000 euro ten behoeve van de bouwgroep CorsiniDue. CorsiniDue is een appartementencomplex van 19 woningen en is het vervolg op Villa Corsini. Inmiddels liggen er ook plannen voor Corsini 3. Door dergelijke bouwgroepen te subsidiëren wil de provincie ondersteuning bieden in het kader van collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO), om zo de woningbouwproductie te stimuleren. De provincie verstrekt deze subsidie aan gemeenten, die de subsidies vervolgens doorsluizen naar de betreffende bouwgroep. Deze casebeschrijving gaat over de subsidie die de gemeente ten behoeve van bouwgroep CorsiniDue heeft verworven.

32) D aar waar, als sprake was geweest van een openbare, Europese aanbesteding, de verantwoording had kunnen plaatsvinden op basis van facturen, moet nu verantwoording worden afgelegd over de werkelijke gemaakte kosten. Dit betekent een behoorlijke toename van de administratieve last, omdat er een andere vorm van urenregistratie- en verantwoording moet plaatsvinden.

38


Collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO) Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO) is onderdeel van Particulier Opdrachtgeverschap (PO). Zowel voor CPO als voor PO geldt dat de gemeente Almere hier op inzet, omdat het past bij Almere als ‘diverse stad’: Almere wil zich graag profileren als een stad met gevarieerde bouwmogelijkheden. Voor individueel PO is meer aandacht en bekendheid dan voor CPO. Voor mensen die een huis willen gaan bouwen, heeft CPO als voordeel dat ‘samen bouwen’ financieel voordeel oplevert. Bij CPO trekken verschillende (toekomstige) bewoners samen op in een bouwgroep voor de realisatie van hun complex (dat kunnen bijvoorbeeld een complex van geschakelde woningen zijn, of appartementen). In interviews werd aangegeven dat de gemeente Almere, om CPO te ondersteunen, naast de provinciale CPO-subsidie gebruik maakt van twee andere subsidies: >> B esluit Locatiegebonden Subsidies (BLS), een stimuleringsregeling vanuit het Rijk om Particulier Opdrachtgeverschap te stimuleren. >> Stimuleringsregeling Woningbouw, een crisismaatregel, in het leven geroepen door voormalig minister Van der Laan, om de productie van woningen te vervroegen. Provinciale subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap De provinciale subsidie ‘Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap’ is afkomstig uit een pakketnoodmaatregelen die het Rijk heeft genomen om de woningbouwproductie te stimuleren. Het geld dat het Rijk hiervoor beschikbaar heeft gesteld, is verdeeld over de provincies. Het is aan de provincie om deze middelen, via gemeenten, aan bouwgroepen te verstrekken. De subsidie is dus een ‘doorsluissubsidie’. De subsidie komt volledig ten goede aan de bouwgroep. Er is geen sprake van cofinanciering, de gemeente levert zelf dus geen financiële bijdrage. Bij het opstellen van de beleidsregels heeft de provincie bepaald dat de subsidie maximaal € 3.000 per woning bedraagt en maximaal € 24.000 per collectief. De subsidie is bedoeld om bij te dragen in de extra kosten die het optreden als collectief van particuliere opdrachtgevers (een bouwgroep moet uit minimaal vijf deelnemers

bestaan) met zich meebrengt, zoals wervingskosten (werving van mensen die bij het collectief willen aansluiten), notariskosten (voor het oprichten van een rechtspersoon) en kosten voor begeleiding van het collectief. Reguliere kosten voor het bouwproces zijn niet subsidiabel. De subsidie kan worden aangevraagd op basis van een begroting (vooraf in te dienen) en een rekening (achteraf in te dienen). Alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten worden gesubsidieerd. Die kosten worden overigens ook gesubsidieerd als uiteindelijk het collectieve bouwplan er niet komt. Gemiddeld wordt er bij de gemeente Almere (en vervolgens de provincie Flevoland) één aanvraag per jaar ingediend voor deze subsidie. Subsidieplafond Bij het opstellen van de beleidsregels voor deze subsidie, heeft de provincie Flevoland per gemeente een subsidieplafond bepaald.Voor Almere geldt dat vanuit deze subsidie € 108.000 beschikbaar is. Daarvan resteert nog € 60.000. Uit interviews werd duidelijk dat de provincie momenteel bezig is met de voorbereiding van een beleidswijziging: geen subsidieplafonds meer per gemeente, maar voor de totale regio. Dit omdat er uit sommige gemeenten in de provincie helemaal geen aanvragenkomen, terwijl in andere gemeenten initiatieven op de plankliggen en er bij de provincie nog altijd veel geld in deze subsidiepot zit. Vanwege het subsidieplafond per gemeente kan dit geld nu echter niet aan die initiatieven besteed worden. Mede gelet op de bezuinigingen, wil de provincie dit geld graag op korte termijn inzetten, en niet nog een paar jaar ‘op de plank laten liggen’. Voor de aanvragers zal het invoeren van een subsidieplafond voor de totale regio in feite ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ betekenen. Het loslaten van het subsidieplafond is voor de gemeente een belangrijke indicatie dat de subsidie na 2011 zal gaan stoppen. Om die reden zoekt de gemeente momenteel naar mogelijkheden om ook na 2011 bouwgroepen te kunnen ondersteunen. Daarnaast is zij bezig om de aanvragen uit Almere te versnellen om op die manier in ieder geval gebruik te kunnen maken van het voor Almere resterende bedrag van € 60.000. De gemeente probeert deze aanvragen te versnellen onder andere door meer publiciteit voor de mogelijkheden voor bouwgroepen en meer


39

aandacht voor bouwgroepen bij de ‘kavelwinkel’. Daarnaast stimuleert en begeleidt de gemeente bouwgroepen om nog in 2011 een aanvraag in te dienen. Mogelijkheden om ook na 2011 bouwgroepen te ondersteunen, worden met name gevonden in het – samen met derden – opzetten van nieuwe regelingen. Een voorbeeld hiervan is het Fonds Voor financiering Plankosten, dat samen met de Rabobank is opgericht. Vanuit dit fonds kunnen bouwgroepen een renteloze lening krijgen. Van dit geld mogen ook architectenkosten betaald worden (bij de provinciale subsidie zijn deze kosten niet subsidiabel). Uit interviews werd duidelijk dat pas van deze regeling gebruik kan worden gemaakt, als de provinciale subsidie stopt. Een ander voorbeeld is het Fonds Achtervang, dat de gemeente samen met de Rabobank en corporatie De Alliantie heeft opgezet. Het doel van dit fonds is dat wanneer de bouwgroep al aan het bouwen is, en plotseling iemand overlijdt of gaat scheiden, de Alliantie garant staat voor de afname. Subsidieproces CorsiniDue Op 16 februari 2010 dient de gemeente Almere, namens de vereniging CorsiniDue, de aanvraag in voor de Subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw.33) Het aanvragen van de subsidie is gebeurd, nadat de vereniging CorsiniDue op 12 februari 2010 bij de gemeente een aanvraag heeft ingediend. Dat de subsidie door gemeenten wordt aangevraagd, niet door de bouwgroep zelf, is omdat gemeenten doorgaans een goed netwerk hebben en op die manier collectieven kunnen aansporen, maar ook makkelijker kunnen beoordelen dan de provincie. Bovendien kan pas subsidie worden aangevraagd, als de gemeente een bouw locatie heeft toegewezen. Binnen de gemeente Almere heeft geen aanvullende besluitvorming over deze specifieke subsidie plaatsgevonden; de subsidieaanvraag van CorsiniDue is goedgekeurd door de programmamanager Particulier Opdrachtgeverschap. Die controleert of er daadwerkelijk sprake is van een bouwgroep (zijn er leden, welke zeggenschap hebben ze). Dit om te voorkomen dat een ‘verkapte projectontwikkelaar’ een subsidieaanvraag zou indienen.

Voor CorsiniDue is de maximale subsidie (€ 24.000) aangevraagd en toegekend. Uit interviews werd duidelijk dat de eerste subsidies die in het kader van deze regeling bij de provincie werden aangevraagd, ook allemaal het maximale bedrag bedroegen. In latere aanvragen zijn de aangevraagde bedragen lager geworden, met name in Almere. Als belangrijkste reden hiervoor werd aangedragen dat er in de loop der tijd meer kennis en ervaring is opgedaan over het begeleiden van collectieven, waardoor die kosten omlaag gaan. 3.3 > Provinciale subsidie Pilot Opvang Zwerfjongeren Introductie In 2007 verstrekte de provincie Flevoland aan Almere een subsidie van € 100.000 te behoeve van een pilotproject gericht op het opzetten van een centrum voor 24uurs opvang en begeleiding van zwerfjongeren in Almere. Uitvoerende organisatie van dit project - dat ook wel kangoeroeproject genoemd werd - is Kwintes, een grote instelling in de extramurale geestelijke gezondheidszorg en maatschappelijke opvang in de regio’s Flevoland, Utrecht en Zuid Holland. Kwintes biedt crisis- en dagopvang, begeleid wonen, maar bijvoorbeeld ook begeleiding naar werk. Gemeentelijke subsidie (op basis van het zijn van een opvangvoorziening) vormt één van de inkomstenbronnen van Kwintes, de belangrijkste bron van inkomsten wordt gevormd door de Zorgverkering en de AWBZ. Deze casebeschrijving gaat over de subsidie die de gemeente ten behoeve van het pilotproject opvang zwerfjongeren heeft ontvangen. Voor dit project heeft Kwintes bij de gemeente subsidie aangevraagd, de gemeente heeft de subsidie vervolgens weer bij de provincie Flevoland aangevraagd. Zwerfjongeren in Almere In 2005 is de gemeente Almere bezig met de ontwikkeling van nieuw beleid op het gebied van maatschappelijke opvang van kwetsbare groepen, waaronder zwerfjongeren. Aanleiding hiervoor is de evaluatie van het Plan van aanpak Maatschappelijke opvang 2002-2004 en een onderzoek van

33) D aar waar, als sprake was geweest van een openbare, Europese aanbesteding, de verantwoording had kunnen plaatsvinden op basis van facturen, moet nu verantwoording worden afgelegd over de werkelijke gemaakte kosten. Dit betekent een behoorlijke toename van de administratieve last, omdat er een andere vorm van urenregistratie- en verantwoording moet plaatsvinden.

40


de Universiteit van Amsterdam naar zwerfjongeren uit 2004. In dat onderzoek is de aanwezigheid van deze groep, met name in Lelystad en Almere duidelijk aangetoond.34) De Nota Meerjarenbeleid 2006 – 2010 maatschappelijke opvang en huiselijk geweld (vrouwenopvang) Almere wordt opgesteld, op 15 december 2005 stelt de gemeenteraad de nota vast, en vormt vanaf dan het algemene beleids kader voor de maatschappelijke opvang van kwetsbare groepen. Een van de beleidsdoelen in deze nota is gericht op de opvang van zwerfjongeren: “Realisering van een 24uurs opvangcentrum voor zwerfjongeren in Almere. Door middel van: >> Opstellen van een Plan van aanpak; gereed eind 2005; >> Meerpartijen financiering. Gedacht kan worden aan fondsen, provincie, AWBZ en gemeente; >> Uitvoering Plan van aanpak in 2006 en 2007.” 35) Provinciale bijdrage Al in de beleidsnota staat expliciet vermeld dat voor het bereiken van dit beleidsdoel gezocht moest worden naar financiering door meerdere partijen. Ook in het bijbehorend raadsvoorstel is de zoektocht naar externe financiering expliciet vermeld. De samenwerking met Kwintes staat in de beleidsnota niet genoemd. Het is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden in hoeverre het initiatief voor dit project door de gemeente genomen is, of door Kwintes. Om dit project te realiseren heeft de gemeente contact gezocht met de provincie over mogelijkheden om voor dit project subsidie te ontvangen. Hiervoor is niet enkel gebruik gemaakt van de daarvoor beschikbare provinciale aanvraagformulieren, maar is – voorafgaand aan het indienen van een formele aanvraag – contact geweest met de provincie (zo blijkt uit het feit dat de Gedeputeerde, voorafgaand aan de formele besluitvorming, een notitie over dit pilotproject heeft ontvangen). Vanuit de provincie is vervolgens gezocht naar mogelijkheden om dit project te ondersteunen, al beschouwt de provincie maatschappelijke opvang eigenlijk nadrukkelijk als gemeentelijke taak. Omdat de provincie toch graag wilde bijdragen, heeft de provincie besloten het project vanuit het provinciale jeugdbeleid (jeugdzorg) te subsidiëren. Daarvoor was het wel nood-

zakelijk dat het project aan een aantal voorwaarden voldeed: zo was er sprake van een pilotproject en was het project provincie-breed, en niet alleen gericht op Almere (het opvanghuis zou voor de hele regio een opvangfunctie krijgen). Formele subsidieproces Aanvraag Op 25 oktober 2006 vraagt de gemeente Almere bij de provincie voor zowel het jaar 2006 als 2007 een subsidie van € 100.000 aan voor het opstarten van het project rond zwerfjongeren. De subsidieaanvraag bestaat uit een standaard formulier met samenvatting en een ‘vragenlijst subsidieaanvraag Projecten Jeugdbeleid Flevoland’. Eén van de vragen is op welke activiteit de subsidieaanvraag betrekking heeft. Door de gemeente Almere is daarop aangevinkt: >> A chterstandssituaties voor jongeren worden voorkomen, dan wel bestreden; >> Anders, nl: opvang bieden aan jongeren van 15 tot 25 jaar, die niet in staat zijn zelfstandig te wonen of met begeleiding zich zelfstandig te handhaven in de samenleving. In de begeleidende brief bij de subsidieaanvraag wordt benadrukt: de aanvragen betreffen uitsluitend de pilot van negen opvangplaatsen. De subsidie wordt aangewend om de kosten daarvan te financieren. Het ‘Plan van aanpak Project Kangoeroewonen’ dat de uitvoeringsorganisatie Kwintes opstelde – en ook met de eigen subsidieaanvraag aan de gemeente Almere stuurde - wordt meegestuurd aan de provincie. Almere zet in de subsidieaanvraag de totale lasten op € 427.817. De provincie wordt gevraagd € 100.000 (24% van het benodigde totaalbedrag) bij te dragen, de gemeente Almere draagt € 35.000 (8%) bij en via de AWBZ kan € 292.817 (68%) voor dit project aangewend worden. Op 22 december 2006 kent de provincie Flevoland eenmalig een subsidiebedrag toe van € 100.000 voor de voorbereidings- en uitvoeringskosten van het project ‘24 uurs opvang voor zwerfjongeren’. In de brief over de subsidieverlening staan een aantal voorwaarden genoemd bij het subsidiebedrag, het zijn onder meer de volgende condities:

34) Onderzoeksrapport “Je ziet het ze niet aan. Zwerfjongeren in Flevoland”, D.J. Korf e.a., Amsterdam, 2004. 35) Nota meerjarenbeleid 2006 – 2010 maatschappelijke opvang en huiselijk geweld (vrouwenopvang) Almere, hoofdstuk 4.


41

>> D e gemeente Almere zal met de partners in overleg moeten over de continuering van het project na 2008 en hierop ingaan in de verantwoording; >> Het project moet betrokken worden bij het programma ‘in en doorstroom crisisopvangcentra dak- en thuislozen Flevoland’, waarmee er een samenhang tussen alle projecten ‘maatschap pelijk opvang’ gewaarborgd wordt; >> De evaluatie van het pilotproject ‘zwerfjongeren’ vormt een wezenlijk onderdeel van de definitieve vaststelling van de subsidie.36) Verantwoording Hoewel de subsidie formeel nog voor 2006 is aangevraagd (als gevolg waarvan de formele aanvraag tot vaststelling en bijbehorende verantwoordingsinformatie uiterlijk 1 mei 2007 had moeten worden ingediend), treedt er in de uitvoering van het project vertraging op. Bij de aanvraag was nog voorzienin een instroom van zwerfjongeren in de opvang in het eerste kwartaal 2007, omdat het moeilijk bleek een goede locatie voor de opvang te vinden, start het project uiteindelijk pas in september 2007. De verantwoordingsinformatie die de gemeente in november 2007 bij de provincie indient, bevat onder andere de subsidiebeschikking van de gemeente aan Kwintes, voortgangsinformatie en een begroting 2007. Als gevolg van de latere start van het project is de door de provincie gevraagde evaluatie dan echter nog niet beschikbaar. Om die reden stelt de provincie de subsidie nog niet vast. Per brief wordt bevestigd dat is afgesproken dat de gemeente uitstel krijgt tot 1 juni 2008 om de inhoudelijke en financiële verantwoording compleet te maken.37) Op 1 april 2008 dient de gemeente aanvullende verantwoording 2007 in, namelijk een inhoudelijke en financiële verantwoording die verzorgd is door Kwintes (als verantwoording voor de besteding van zowel de gemeen-

telijke subsidie als de doorgesluisde provinciale subsidie). Almere stuurt deze evaluatie door aan de provincie.38) Op 25 augustus 2008 ontvangt de gemeente Almere de ‘beschikking vaststelling subsidie 2006 Project 24 uurs opvang zwerfjongeren’. De subsidie wordt definitief op € 100.000 vastgesteld. Resultaat opvang van zwerfjongeren De kleinschalige opvang voor zwerfjongeren wordt uiteindelijk gerealiseerd in een pand van Kwintes aan de W. Bontekoestraat in Almere. Er zijn negen plekken voor jongeren met een indicatie of in afwachting daarvan. De pilot moet inzicht geven in de problematiek van de jongeren en de ‘haalbaarheid qua tijdsduur en daadwerkelijke realisatie van een CIZ-indicatie’.39) De subsidie van de gemeente wordt gebruikt voor de aanloopkosten en voor de zorgverlening aan nog niet-geïndiceerde jongeren uit de doelgroep.40) Een van de subsidievoorwaarden die de provincie stelden, was dat het project na de pilotfase gecontinueerd zou worden. Dat is gebeurd. De verantwoordingsinformatie die in november 2007 bij de provincie wordt ingediend, maakt duidelijk dat de nieuwe voorziening is opgenomen in het project ‘In en doorstroom Maatschappelijke Opvang’.41) In de brief staat ook dat de € 100.000 volledig aan Kwintes is overgemaakt en dat met ingang van 2008 het wegvallende deel van de provinciale subsidie uit de gemeentelijke begroting zal worden gecompenseerd.42) Hiermee is het project, zoals door de provincie als subsidievoorwaarde gesteld werd, een structureel project geworden en inmiddels stelt de gemeente hiervoor jaarlijks bijna € 200.000 beschikbaar aan Kwintes. Vanuit de provincie is overigens niet gemonitord in hoeverre dit project ook een structureel vervolg heeft gekregen.

36) Brief provincie Flevoland aan Almere, 22 december 2006, inzake subsidieverlening 24 uurs opvang voor zwerfjongeren. 37) Brief provincie Flevoland aan Almere, 7 januari 2008, inzake uitstel subsidievaststelling 24 uurs opvang zwerfjongeren. 38) B rief Almere aan Provincie Flevoland, 1 april 2008, inzake aanvulling verantwoording subsidie zwerfjongerenproject Almere. 39) Bijlage 1 bij brief 1 april 2008 van gemeente aan provincie met verantwoordingsinformatie van Kwintes. 40) E en CIZ-indicatie is noodzakelijk om aanspraak te kunnen maken op zorg op basis van de wet AWBZ. De CIZ-instelling besluit welke zorg iemand nodig heeft en hoeveel. Zonder indicatie kan een jongere geen zorg krijgen. 41) B esluit en evaluatie ‘In en doorstroom Maatschappelijke Opvang’, bijlage bij brief gemeente Almere aan Provincie Flevoland, 19 november 2007, inzake verantwoording subsidieaanvraag project kangoeroewonen/24-uurs opvang van zwerfjongeren. 42) B esluit en evaluatie ‘In en doorstroom Maatschappelijke Opvang’, bijlage bij brief gemeente Almere aan Provincie Flevoland, 19 november 2007, inzake verantwoording subsidieaanvraag project kangoeroewonen/24-uurs opvang van zwerfjongeren.

42


3.4 > Stimuleringsregeling A+O Fonds Gemeenten ‘Ruim baan voor Talent’ Introductie In 2007 ontvangt de gemeente Almere subsidie van het A+O Fonds Gemeenten voor het project ‘Bewogen in Beweging in Almere’. Het project is een pilottraject voor de bevordering van de doorstroom van het personeel binnen de eigen gemeentelijke organisatie. Aan het pilottraject nemen negen medewerkers van de dienst Sociale Zaken deel. Het A+O fonds Gemeenten heeft verschillende stimuleringsregelingen op het gebied van arbeidsmarkt- en HRM beleid voor gemeenten. De Stimuleringsregeling Employabilitybeleid 2004-2006 is genaamd ‘Ruim baan voor talent’. Employability De Dienst Sociale Zaken en de afdeling Personeel en Organisatie in Almere willen een impuls geven aan doorstroom en ontwikkeling binnen de eigen gemeentelijke organisatie. De Dienst Sociale Zaken start hiertoe in 2007 het project Almere Switch HRM. Onderdeel van dit project was het employability-traject. Doel van dit project is om op basis van veranderende competentieprofielen medewerkers op de juiste plaats te krijgen en de doorstroom te bevorderen.43) Voor de doorstroom wordt een als doel gesteld om 15% van medewerkers van baan te laten veranderen, zowel intern als extern, zo blijkt uit het Dienstplan Dienst Sociale Zaken 2007. Uit de subsidieaanvraag wordt duidelijk dat de gemeente met dit project de volgende doelstellingen nastreeft: >> D oorstroom bevorderen; >> Betere koppeling laten plaatsvinden tussen de eisen die een functie stelt en de capaciteiten en competenties die een medewerker bezit; >> Bewustwording en verantwoord loopbaankeuzes maken; >> Positief effect naar andere collega’s; >> Instrument ontwikkelen dat voor meerdere doelgroepen te gebruiken is. Het employability-traject zelf koopt de gemeente Almere in via bureau Berenschot. Op 30 januari 2007 start de pilot. Onderdeel daarvan zijn persoonlijke intakegesprekken, een training en een soort assessment en het opstellen van een persoon-

lijk actieplan. Dit project wordt gezien als een pilotproject voor de bevordering van doorstroom binnen de gehele gemeente. Subsidieproces In een intern document van mei 2006, met als titel ‘Voorstel voor flexibilisering medewerkers’, staat de mogelijkheid genoemd om bij het A+O fonds een subsidie aan te vragen voor ‘projecten gericht op het ontdekken, ontwikkelen en inzetten van talenten. Voor 3 juli 2006 kunnen wij nog een aanvraag doen om in aanmerking te komen voor subsidie, deze is maximaal 50% van de kosten van het project tot een maximum van € 50.000.’44) Hoewel uit het voorstel duidelijk wordt dat er een MT-voorstel opgesteld zou worden over de alternatieven, kosten en wie doet wat, is het de reken kamercommissie niet duidelijk geworden wie uiteindelijk heeft besloten tot start van het project en aanvraag van de subsidie. Aanvraag Almere vraagt op 27 juni 2006 subsidie aan via een projectformulier van het A+O fonds, speciaal bedoeld voor de stimuleringsregeling employabilitybeleid (2004-2006). In deel 2 van het aanvraagformulier beschrijft de gemeente wat er in het project gaat gebeuren. Er wordt onder meer antwoord gevraagd op vragen over de doelstelling, de doelgroep, het resultaat, de uitvoering en de begroting. Het Plan van Aanpak, inclusief een begroting, is als bijlage meegestuurd. Deel 3 is de instemmingsverklaring van de Ondernemingsraad met de subsidieaanvraag.45) In de aanvraag staat verder dat de activiteiten waarvoor de subsidie wordt aangevraagd, zullen worden uitgevoerd in het najaar van 2006. De raming van de projectkosten door de gemeente bedraagt maximaal € 74.800, uitgaande van deelname door tien personen. De kosten zijn verdeeld over een aantal posten: >> t raining door een extern bureau (€ 25.000 € 30.000); >> opleiding, training, coaching van deelnemers na afloop training (€ 4000 p.p.); >> vrijmaken projectleider bij afdeling Personeel en Organisatie (€ 2800); >> locatie en catering (€ 2000).

43) Zo blijkt uit de subsidieaanvraag A+O-fonds, 27 juni 2006. 44) Voorstel voor flexibilisering medewerkers, concept 16 mei 2006. 45) Subsidieaanvraag, 27 juni 2006.


43

Cofinanciering is één van de subsidievoorwaarden, het A+O fonds zal maximaal 50% van de aantoonbare en subsidiabele kosten van het project subsidiëren. Subsidiabele kosten zijn in dit geval: inhuren van een extern bureau, de locatiekosten en cateringkosten, het vrijmaken van een medewerker en ook de accountantskosten zijn bij een bedrag boven de € 25.000 subsidiabel.46) Op basis van het geraamde bedrag kent het A+O fonds op 11 oktober 2006 een voorlopig subsidiebedrag toe van € 37.400, 50% van het aangevraagde bedrag.47) Andere subsidievoorwaarden zijn dat de producten zoals het handboek, de methode en de instrumenten beschikbaar worden gesteld aan A+O fonds en dat het fonds het recht heeft om de kennis en ervaringen te publiceren ten behoeve van de sector. De naam van het fonds wordt als subsidiegever vermeld bij publicatie over het uitgevoerde project. Verantwoording en vaststelling De verantwoording, die uiterlijk 1 juli 2007 of binnen twee maanden na afronding van het project zijn ingediend, moet bestaan uit: >> e en inhoudelijke rapportage aan de hand van een format; >> een einddeclaratie aan de hand van een format; >> tijdregistratieformulier en loonstrook van de interne medewerker; >> een verklaring van de OR dat het project is uitgevoerd conform de rapportage; >> de producten die het project heeft opgeleverd (handboeken, methodieken, instrumenten, etc.); >> een accountantsverklaring (bij subsidies van € 25.000 of hoger). De gemeente Almere krijgt uitstel van maximaal vier maanden om de verantwoording in te dienen. Dat dient te gebeuren voor 1 november 2007. Op 26 oktober 2007 stuurt de gemeente de eindverantwoording toe aan het A+O fonds Gemeenten. De volgende documenten worden bijgesloten: >> >> >> >> >>

i nhoudelijke eindverantwoording; kostenspecificatie Employability traject; facturen en betalingsbewijzen; tijdregistratieformulier van projectleider P&O; instemmingsverklaring OR.48)

>> Op 5 december 2007 wordt de subsidie definitief vastgesteld, op € 30.397,61.49) Resultaat Het employability-traject is positief gewaardeerd, zo blijkt uit de inhoudelijke verantwoording die de gemeente bij het A+O fonds indient.50) Uit interviews wordt duidelijk dat het traject een vervolg kreeg en dat het project nu standaard is opgenomen in het concernopleidingsplan. 3.5 > Fonds BONRoute (Fonds Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad) Introductie Het Meerjaren Infrastructuur Programma Almere (MIPA) is als één verworven subsidie opgenomen in het totaaloverzicht van verworven subsidies dat de rekenkamercommissie van het CTA ontving (zie ook hoofdstuk 2). Feitelijk is het MIPA echter geen subsidie, maar een meerjarig programma dat bestaat uit bijna dertig projecten die gericht zijn op lokale infrastructuur. Een deel van het programma wordt door de gemeente gefinancierd, voor meer dan de helft van het programma is externe financiering gevonden, bij verschillende fondsen en overheden. Deze casebeschrijving richt zich op de financiering die de gemeente heeft ontvangen vanuit één fonds: BONRoute (Fonds Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad). Alvorens daarop in wordt gegaan, zal eerst iets worden gezegd over het MIPA. MIPA Het MIPA functioneert als afwegingskader voor investeringen in lokale infrastructuur. Het MIPA is gericht op het organiseren van investeringsbijdragen in lokale infrastructuur en het zoeken van externe financieringsbronnen voor die investeringen. De coördinatie en aansturing van MIPA is belegd bij de dienst Verkeer en Vervoer. De looptijd van MIPA 1 is 2007 – 2010. De afwikkeling van MIPA 1 is bijna afgerond. Inmiddels is er een MIPA 2 voorbereid. De besluitvorming over MIPA 2 is uitgesteld omdat er vanwege de crisis onvoldoende eigen middelen zijn voor cofinanciering.

46) Verantwoordingsprotocol Financiën, Stimuleringsregelingen A+O fonds Gemeenten. 47) Voorlopige beschikking, 11 oktober 2006. 48) Eindverantwoording door gemeente Almere, 26 oktober 2007. 49) Definitieve beschikking, 5 december 2007. 50) Inhoudelijke eindverantwoording Stimuleringsregeling A+O fonds Gemeenten, 26 oktober 2007.

44


Bij aanvang omvatte MIPA 1 een totaalbedrag van € 27,5 miljoen euro en 29 projecten. Gedurende de looptijd van MIPA heeft het programma zich ontwikkeld: er zijn projecten bijgekomen, veranderd, er zijn nieuwe financieringsbronnen gevonden, etc. Meer dan de helft is uiteindelijk gefinancierd uit externe gelden. De belangrijkste financieringsbronnen waaruit het MIPA gefinancierd wordt, zijn: >> >> >> >> >> >>

IP (gemeentelijk geld); G MIPA-fonds (gemeentelijk geld); BDU Verkeer en Vervoer (subsidie);51) QuickWin I en II (subsidie);52) Mobiliteitspakket (subsidie Rijk);53) BONRoute (Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad).

Fonds BONRoute Een aantal van de projecten in het MIPA worden gefinancierd vanuit het fonds BONRoute. BONRoute (Bereikbaarheids Offensief Noordelijke Randstad) is een subsidiefonds voor regionale verkeer- en vervoer doeleinden, waarin onder andere de gemeenten Almere en Amsterdam en de provincies Flevoland en Noord-Holland participeren. De basis van het fonds wordt gevormd door de bestuursovereenkomst die in 2000 is vastgesteld over een samenhangend pakket aan maatregelen onder de noemer “Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad”. Om dat pakket aan maatregelen te financieren hebben alle deelnemers middelen ingelegd. Oprichting fonds Aanleiding voor de oprichting van het fonds is de ontwikkeling van de idee van rekeningrijden (de zogenaamde tolpoortjes) eind jaren negentig. Er was veel weerstand tegen het ontstaan van een netwerk van tolpoortjes en om de weerstand weg te nemen, ontwikkelde het Rijk een pakket van maatregelen op het gebied van openbaar vervoer. Het Rijk wilde bijdragen aan die maatregelen, mits

de regio daar ook zelf middelen voor beschikbaar zou stellen. In de Stadsregio Amsterdam is er vervolgens voor gekozen een aparte organisatie op te zetten om dat pakket aan maatregelen (bijvoorbeeld het realiseren van diverse P+R-terreinen) te introduceren en van de grond te krijgen. Dat is het fonds BONRoute geworden. De juridische status en de oprichting van de stichting Fonds BONRoute wordt uiteindelijk in 2005 geregeld. Stichting Fonds BONRoute kreeg daarbij een aparte bestuursorganisatie: een bestuur met daarin afgevaardigden van de provincie Noord-Holland, de gemeenten Amsterdam, Almere, Zaanstad, Haarlemmermeer en de Stadsregio. Daarnaast is er de Raad van Aangeslotenen, waarin alle deel nemers zitting hebben, opgericht die als algemeen bestuur opereert. Kortgezegd is het fonds BONRoute ontstaan als mobiliteitsfonds ‘in ruil voor de tolpoortjes’. Financiën Op 2 november 2000 heeft de gemeenteraad Almere ingestemd met een bijdrage van 15 miljoen gulden in het Fonds.54) Op 26 april 2001 is via het “Convenant Fonds inzake het Bereikbaarheids offensief Noordelijke Randstad” het Fonds BONRoute in het leven geroepen. Alle deelnemers dragen bij aan het fonds. Nadat de gemeenteraad daarmee heeft ingestemd, op 2 november 2000, legt de gemeente Almere 15 miljoen gulden (€ 6.806.703) in. Almere doteert ongeveer evenveel als de gemeente Haarlemmermeer en het is de derde bijdrage in grootte na Amsterdam en provincie NoordHolland (die beide 100 miljoen gulden inleggen). De Stadsregio zelf draagt geen middelen bij, maar krijgt als neutrale partij de rol van fondsbeheerder toebedeeld. De rijkssubsidie daarbij bedroeg 250 miljoen gulden. In totaal kwamen de bijdragen uit de regio uit op 265 miljoen gulden. De bijdragen van de afzonderlijke deelnemers bepalen ook de het aantal stemmen in de Raad van Aangeslotenen.55)

51) B DU staat voor Brede Doel Uitkering, een bijdrage vanuit het rijk voor een bepaald beleidsterrein. In dit geval gaat het om de BDU Verkeer en Vervoer die jaarlijks aan provincie en stadsregio’s verstrekt wordt. Almere vraagt aan de Provincie Flevoland een financiële bijdrage voor de eigen lokale en regionale projecten. 52) Q uickwin I en Quickwin II zijn twee subsidieprogramma’s van het voormalige ministerie van Verkeer en Waterstaat (inmiddels is dit ministerie ondergebracht bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu). Beide subsidieprogramma’s zijn ondergebracht bij stichting BONRoute, wat wil zeggen dat de subsidieverstrekking via stichting BONRoute verloopt.Voor beide Quickwin-subsidies geldt een cofinanciering van 50%. 53) Voor het zogenaamde mobiliteitspakket is een subsidie verleend door Rijkswaterstaat. 54) Instemming tot oprichting van de Stichting Fonds BonRoute, RV-111, 22-12-2005. 55) Instemming tot oprichting van de Stichting Fonds BonRoute, RV-111, 22-12-2005.


45

Vanuit het fonds worden infrastructuurprojecten in de regio gefinancierd. Dit gebeurt op basis van het werkprogramma dat door de Raad van Aangeslotenen is vastgesteld. Omdat er in een eerder stadium door alle deelnemers een bijdrage is ingelegd, is er geen sprake van cofinanciering, maar vindt 100% subsidiering plaats. Subsidieproces Aan het BONRoute fonds ligt een werkprogramma ten grondslag, met daarin opgenomen projecten die gemeenten indienden. De aanvragen voor

specifieke projecten moeten passen binnen de doelstelling van het fonds: verbeteren van de regionale bereikbaarheid. Een tweede voorwaarde is dat minimaal de helft van het geld besteed moet worden aan openbaar vervoer. In totaal zijn in de periode 2007 – 2010 zes MIPAprojecten uit fonds BONRoute gefinancierd. In tabel 3.1 is weergegeven om welke zes projecten dit gaat en welk bedrag van de werkelijke kosten van het project vanuit BONRoute gefinancierd wordt.56)

Tabel 3.1: overzicht BONRoute projecten57) BONRoute Projecten Almere 2007-2010 MIPA-Project DRIS1: reizigersinformatie panelen op busstation CS uitbreiden P+R Parkwijk busstrook Audioweg fietsenstalling Muziekwijk/NS (deels ook QW2.1) busbaan Veluwsekant DRIS2: reizigersinformatie panelen op bushaltes

Voor ieder (nieuw) project dient een aanvraag te worden gedaan. Dat geldt bijvoorbeeld voor het project Busbaan A6 afrit Stad/Veluwedreef. Op 14 juli 2009 vraagt Almere voor dat specifieke project om een bijdrage in de kosten en voegt tekeningen, een projectbeschrijving en een kostenraming bij. BONRoute meldt op 25 september 2009 dat de voorziening bijdraagt aan het verwezenlijken van de doelstelling van het Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad. Het bestuur van de Stichting besluit positief tot het verlenen van een maximum bedrag van € 750.000. Op 7 maart 2011 dient Almere de eindafrekening in en op 9 mei 2011 bericht BONRoute dat het akkoord gaat met de eindverantwoording en de accountantsverklaring. De andere projecten kennen ook een dergelijke cyclus, voor bijna allemaal geldt dat om uitstel gevraagd wordt voor het indienen van de eind verantwoording. Inmiddels zijn alle projecten afgerond en is de verantwoording ingediend.

kosten werkelijk (incl. verpl.) 758.729 212.483 321.212 35.000 855.083 2.214.000 4.396.507

waarvan subsidie BonR

Ambtelijke en bestuurlijke betrokkenheid MIPA Bestuurlijke besluitvorming over MIPA vindt op programmaniveau plaats. Dat betekent dat bestuurlijke besluitvorming niet per project, of per subsidieaanvraag hoeft plaats te vinden. Ambtelijk is er een programmamanager MIPA verantwoor delijk. Onderdeel van het takenpakket van de programmamanager is het verwerven van subsidies. Het is de programmamanager die de afweging maakt om een bepaalde subsidie wel of niet aan te vragen. Het feit dat het MIPA een meerjarig programma is, biedt de programmamanager de nodige handelingsvrijheid om binnen het (budget van) het programma subsidies aan te vragen en de eventueel benodigde cofinanciering rond te krijgen. Dat het MIPA meer ruimte biedt voor cofinanciering is met name het gevolg van de instelling van een MIPA-reserve waarin alle verschillende potjes met eigen middelen zijn opgenomen. Door het

56) De overige kosten komen voor rekening van de gemeente of worden via andere subsidies gedekt. 57) Gemeente Almere, DSO/ Verkeer & Vervoer, Programmamanagement MIPA, Hans Maassen en Corrie Bos, juli 2011.

46

622.000 192.375 314.409 35.000 750.000 2.214.000 4.127.784


samenvoegen van deelbudgetten in een reserve ontstond meer handelingsvrijheid met betrekking tot cofinanciering. Gelet op het feit dat projecten langer dan een jaar duren kon, door het samen voegen van deelbudgetten, voorkomen worden dat er per kalenderjaar verantwoordingen opgesteld dienden te worden en her-aanvragen voor benutting van budgetten moesten worden ingediend. Op het moment dat de programmamanager een subsidieaanvraag indient, wordt deze door de afdelingsmanager geaccordeerd. Ook de afdeling planning-en-control van de dienst is bij een subsidieaanvraag betrokken. BONRoute Binnen stichting BONRoute neemt Almere sinds drie jaar deel aan het Programma Coördinatie Overleg (PCO). Dit is een ambtelijk vooroverleg, waarin subsidieaanvragen getoetst worden aan de doelstellingen van BONRoute en de vergaderingen van het Dagelijks Bestuur en de Raad van Aangeslotenen worden voorbereid. Voorheen maakten alleen de gemeente Amsterdam, Provincie NoordHolland en de Stadsregio (namens alle deelnemende gemeenten) deel uit van het PCO. De belangen van Flevoland en Almere werden vertegenwoordigd door Noord-Holland. In de loop der tijd ging er echter een steeds substantiëler bedrag naar deze regio, waardoor het niet langer te rechtvaardigen was dat alleen de provincie NoordHolland vertegenwoordigd was. Vanaf dat moment heeft de gemeente Almere een zetel in het PCO. Namens Almere is dit de programmamanager MIPA. Aangezien het PCO subsidieaanvragen toetst aan de doelstellingen van BONRoute, is de programmamanager naast indiener van subsidieaanvragen ook controleur geworden.

aanvullend project in te dienen. Uit interviews kwam naar voren dat het daarvoor van belang is dat: >> D e gemeente projecten op de plank heeft liggen/snel een projectplan kan opleveren; >> Men weet wat er leeft en voor welk soort projecten veel ‘animo’ is; >> Men het eigen programma kent, maar ook programma’s van andere afdelingen; >> Men kansen ziet en verbindingen kan leggen. Omdat het uitvoeringsprogramma van BONRoute al vastligt in 2007 en er relatief weinig beïnvloedingsmogelijkheden zijn is de bestuurlijke betrokkenheid bij BONRoute minder groot dan bij andere ruimtelijke programma’s, zoals het Integraal Afspraken Kader in het kader van de Schaalsprong, of de RAAM-overeenkomst over de OV-verbinding Schiphol-Almere-Lelystad.

Een voordeel van deze betrokkenheid is dat Almere zicht heeft op de stukken die naar het bestuur en de Raad van Aangeslotenen gaan en al in een vroeg stadium vrijval van middelen kan zien aankomen. Bij uitval van projecten, of bij vrijval van gelden doordat projecten minder kosten, krijgen bestaande projecten met meerkosten voorrang. Als er daarna nog geld beschikbaar is, kunnen nieuwe projecten worden ingediend.58) Hoewel voorop staat alle ingediende projecten aan de voorwaarden van BONRoute moeten voldoen, biedt de vrijval soms wel ruimte om nog een (deel van een)

58) T oevoegen van nieuwe projecten was in het laatste jaar om praktische redenen niet meer mogelijk, omdat de eindverantwoording van de projecten in september 2011 gereed moet zijn in verband met de opheffing van het fonds.


47

Bijlage 1 › Onderzoeksverantwoording

Aanleiding De gemeente Almere gaat de komende periode fors bezuinigen. Als gevolg van de financiële crisis en maatregelen van het Rijk zijn bezuinigingen onafwendbaar. In theorie is er – naast besparen op de uitgaven - nog een andere manier om tekorten op een begroting te dichten, namelijk, het verhogen van de inkomsten. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door het aanvragen van subsidies en het zoeken naar medefinanciers om bepaalde zaken gerealiseerd te krijgen. Gemeenten vragen op tal van terreinen subsidies aan. Er zijn bijvoorbeeld subsidies voor nieuwbouwprojecten, brede scholen, het opknappen van probleemwijken, fiets- en wandelroutes, scholing, loopbaancoaching van ambtenaren en monumenten. Zo heeft Almere in juni 2010 € 2 miljoen euro subsidie gekregen van het (toenmalige) ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) voor het oplossen van leefbaarheidsproblemen; krijgt de gemeente een subsidie van € 1 miljoen euro uit het Regionaal Fonds BONRoute voor het vernieuwen van bushokjes bij haltes van de streeklijnen naar Amsterdam en trekt de Provincie Flevoland een bedrag van € 50.000 euro per jaar uit om de gemeente Almere als thuisbasis te laten fungeren voor het Nederlands damesvolleybalteam. Naast deze succesvolle voorbeelden zijn er de afgelopen jaren ook kritische vragen gesteld door de gemeenteraad van Almere: doet de gemeente Almere wel voldoende om subsidies binnen te halen? In mei 2008 heeft de fractie Molina vragen gesteld over het binnenhalen van fondsen die de economie ten goede komen. De fractie van GroenLinks stelde in februari 2009 schriftelijke vragen over de mogelijkheden om subsidiegelden voor de stimulering van lokale klimaatinitiatieven aan te vragen. Bij de laatste inventarisatieronde van de rekenkamercommissie voor onderzoeksonderwerpen werd het thema subsidieverwerving ook genoemd. Bovenstaande ontwikkelingen zijn voor de rekenkamercommissie Almere aanleiding geweest om onderzoek te doen naar het thema subsidieverwerving. Doel- en vraagstelling Doelstelling Dit onderzoek biedt de gemeenteraad inzicht in de manier waarop het college gebruik maakt van subsidie mogelijkheden. Het onderzoek maakt duidelijk welke factoren een rol spelen bij het verwerven van subsidies en hoe de gemeente Almere daar invulling aan geeft. Op die manier faciliteert dit onderzoek een politieke discussie in de raad. Centrale vraag Maakt de gemeente Almere optimaal gebruik van de mogelijkheden die er zijn om subsidies te verwerven? Deelvragen 1 Welke ambitie en doelen heeft de gemeente Almere geformuleerd met betrekking tot het verwerven van subsidies? 2 Welk beleid bestaat er aangaande het verwerven van subsidies en wie zijn daarin de spelers binnen de gemeente Almere? 3 Op welke wijze en in welke mate verwerft de gemeente Almere succesvol subsidies? 4 Welke inzichten bieden enkele casestudies in het verwerven van subsidies door de gemeente Almere? In bijlage 2 treft u een overzicht van alle deelvragen, inclusief de onderliggende subdeelvragen.


49

Onderzoeksafbakening In dit onderzoek wordt gekeken naar middelen die door andere overheden (op provinciaal, nationaal en Europees niveau) en non-profitorganisaties beschikbaar worden gesteld ten behoeve van het realiseren van de eigen (gemeentelijke) beleidsdoelen. Het gaat hier niet om reguliere middelen met een structureel karakter, maar om middelen met een incidenteel karakter die worden aangewend voor een aanjagend effect op het realiseren van beleidsdoelen59). Er wordt in dit onderzoek alleen gekeken naar het verwerven van subsidies door de gemeente Almere en niet naar het verstrekken van subsidies door de gemeente aan bijvoorbeeld lokale organisaties. Samenstelling rekenkamercommissie Voor dit onderzoek treden enkele nieuwe raadsleden toe tot de rekenkamercommissie. De rekenkamer Almere kent namelijk een adoptieregeling. Ieder onderzoek vormen andere raadsleden de commissie, naast de vaste voorzitter (mevrouw S. Tuinstra) en vice-voorzitter (de heer M.Pol). De heer J. Lems en mevrouw M. Visser zijn door de raad voor dit onderzoek als lid van de rekenkamer benoemd. Onderzoeksaanpak De rekenkamercommissie beantwoordt de deelvragen middels het doorlopen van de volgende stappen: 1 Het in kaart brengen totale aard en omvang van de ontvangen subsidies in de periode 2006 -2010; 2 Het in kaart brengen algemene regels en richtlijnen en de inrichting van de gemeentelijke organisatie ten aanzien van het verwerven van subsidies; 3 Het verdiepingsonderzoek door middel van vijf casestudies. Hoofdstuk twee geeft een analyse van de verworven subsidies in de afgelopen vier jaar en gaat in op de wijze waarop dit overzicht tot stand is gekomen en op de informatie die dit overzicht wel en niet biedt. In hoofdstuk drie heeft de rekenkamercommissie de gemeentelijke werkwijze geanalyseerd. Dat is gebeurd op basis van dossierstudie, een groot aantal interviews (in totaal heeft de rekenkamercommissie voor dit onderzoek 21 interviews gehouden) en van vijf casestudies. Die vijf cases heeft de rekenkamercommissie op basis van een a-selekte steekproef geselecteerd uit het totaaloverzicht aan verworven subsidies. Daarbij heeft de rekenkamercommissie besloten om een aantal subsidies niet mee te nemen in de steekproef. Dat betreft het IFA (Investeringsimpuls Flevoland – Almere). Het IFA neemt in dit onderzoek een enigszins bijzondere positie in, omdat het IFA een ander karakter kent dan veel andere subsidies. Het IFA wordt gevormd door een door de provincie Flevoland beschikbaar gesteld budget van € 100 miljoen euro voor de ontwikkeling van Almere. Het karakter van de samenwerking en de inzet van de middelen, zorgt er voor dat er niet direct sprake is van verwerving van subsidies: er moeten wel plannen opgesteld worden, maar de gelden zijn in principe al beschikbaar gesteld voor Almere. Om die reden heeft de rekenkamercommissie besloten om de IFA-projecten in de steekproef buiten beschouwing te laten.

59) D efinitie is gedeeltelijk overgenomen van de definitie van subsidie die wordt gehanteerd in het Rekenkameronderzoek ‘Inzicht door overzicht. Het gebruik van subsidies door de gemeente Oisterwijk’, Rekenkamercommissie Oisterwijk, augustus 2008.

50


Op basis van de steekproef zijn vervolgens de volgende vijf cases geselecteerd: >> >> >> >> >>

SF60) subsidie Jeugdwerkloosheid; E CorsiniDue / Subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw;61) Provinciale subsidie Pilot Opvang Zwerfjongeren; Stimuleringsregeling A+) Fonds Gemeenten ‘Ruim baan voor talent’; MIPA / Fonds BONRoute.62)

Deze cases zijn in een verdiepingsonderzoek nader uitgelicht en van aanvraag tot verantwoording beschreven. De focus ligt op het verwervingsaspect. In het onderzoek heeft de rekenkamercommissie verschillende onderzoeksmethoden toegepast. Per casus zijn minstens drie interviews gehouden; een oriënterend gesprek met de ambtelijk betrokkene bij de geselecteerde subsidie, een interview met de externe partij: de subsidieverstrekker en tenslotte met de portefeuillehouder in Almere). Voor de vijf cases zijn de subsidiedossiers geanalyseerd. Hoofdstuk vier bevat een beknopte weergave per casus.

60) E SF staat voor Europees Sociaal Fonds. 61) C orsiniDue is één van de bouwgroepen die door middel van deze stimuleringsregeling subsidie heeft ontvangen. Formeel heeft de subsidie Stimulering Particulier Opdrachtgeverschap Woningbouw, in de praktijk wordt deze ook wel CorsiniDue genoemd. 62) I n het totaaloverzicht was het MIPA (Meerjaren Infrastructuur Programma Almere) één van de subsidies. In de praktijk bleek dit plan opgebouwd uit meerd ere projecten en subsidieaanvragen en heeft de rekenkamercommissie hier één fonds nader onderzocht. Dat is het BONRoute (Fonds Bereikbaarheidsoffensief Noordelijke Randstad) geworden.


51

Normenkader Bij aanvang van dit onderzoek, stelde de rekenkamercommissie Almere vast dat er sprake is van optimale benutting van de mogelijkheden om subsidies te verwerven als er is voldaan aan de volgende normen: # 1. 2. 2a. 2b. 2c. 2d. 2e. 3. 3a. 3b.

3c. 3d. 4. 4a. 4b. 4c. 5. 5a. 5b. 5c. 6. 6a. 6b. 6c. 6d. 6e.

52

Norm De gemeente heeft een ambitie (doelen) geformuleerd ten aanzien van het verwerven van subsidies. Geen subnormen De gemeente is op de hoogte van het totaal aan subsidiemogelijkheden. De gemeente heeft toegang tot een subsidiedatabank (of heeft een vergelijkbare systematiek om het totaal overzicht van subsidiemogelijkheden te verkrijgen). Op een centrale plaats in de organisatie is er sprake van inzicht in alle subsidiemogelijkheden. Specialistische kennis voor het aanvragen van subsidies is toegankelijk voor alle (beleids-) afdelingen. Er is een klimaat waarin afdelingen en individuele medewerkers worden gestimuleerd zich extern te oriënteren op relevante subsidiemogelijkheden. De verantwoordelijkheid voor het verwerven van subsidies is bestuurlijk belegd. De gemeente maakt op basis van objectieve criteria een beredeneerde afweging of ze een bepaalde subsidie al dan niet aanvraagt. Er is een afwegingenkader dat in de praktijk wordt toegepast. Het afwegingenkader gaat in ieder geval in op volgende punten: > De relatie tussen het project, de gemeentelijke doelstellingen en de doelstellingen van de subsidie verstrekker. > De financiële consequenties die het verwerven van de subsidie met zich meebrengt. > De kosten voor het verwerven van de subsidie. > Een inschatting van de kans op succes om de subsidie binnen te halen. Het besluit om een subsidie al dan niet aan te vragen wordt genomen door een daartoe bevoegde functionaris. Betrokken medewerkers zijn bekend met de werkwijze die gevolgd wordt bij het verwerven van subsidies. De baten van subsidies wegen op tegen de kosten die de gemeente maakt om de subsidies binnen te halen. Er is inzicht in de kosten die de gemeente maakt/moet maken om een subsidie te verwerven. Het is zeer waarschijnlijk dat de te verwachten baten ook daadwerkelijk verkregen worden. De gemeente richt een duidelijke AO/IC in om de voortgang te bewaken. De gemeente verwerft alleen subsidies die een bijdrage leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen. Uit een subsidieaanvraag/projectplan blijkt wat de initiële doelstelling van het te subsidiëren project is. In de subsidieaanvraag wordt aannemelijk gemaakt dat de doelstelling van het project en van de subsidie verstrekker in elkaars verlengde liggen. De doelrealisatie van het project wordt periodiek geëvalueerd. De gemeente heeft een optimale benutting van subsidiemogelijkheden geborgd in de ambtelijke- en bestuurlijke organisatie. De gemeente heeft een overzicht van de lopende subsidieaanvragen en de subsidies die worden ontvangen door de gemeente. Er zijn afspraken gemaakt over de verspreiding van subsidie-informatie en deze afspraken worden in de praktijk nageleefd. Medewerkers weten waar zij binnen hun organisatie informatie over subsidieverweving kunnen verkrijgen. Binnen de ambtelijke organisatie zijn uren of financiële middelen gereserveerd met het oog op het verkennen van subsidiemogelijkheden, het aanvragen van subsidies en het verantwoorden over verkregen subsidiegelden. In de begroting zijn financiële middelen gereserveerd t.b.v. cofinanciering of er zijn afspraken gemaakt over hoe om te gaan met cofinanciering.


Bijlage 2 › Deelvragen

1 Welke ambitie en doelen heeft de gemeente Almere geformuleerd met betrekking tot het verwerven van subsidies? a) Welke definitie hanteert de gemeente Almere voor het begrip subsidieverwerving? b) Welke ambitie en doelen heeft de gemeente Almere geformuleerd met betrekking tot het verwerven van subsidies? c) Welke middelen heeft de gemeente Almere beschikbaar gesteld om deze ambitie te realiseren? d) Door wie is de ambitie geformuleerd en vastgesteld? e) Welke rol hebben college en gemeenteraad daarbij gespeeld? 2 Welk beleid bestaat er aangaande het verwerven van subsidies en wie zijn daarin de spelers binnen de gemeente Almere? a) Welke richtinggevende kaders of beleidsdocumenten zijn er aangaande het verwerven van subsidies? b) Welke procedures en richtlijnen zijn van toepassing op subsidieverwerving? c) Wie is er bestuurlijk belast met het verwerven van subsidies? d) Wie zijn er binnen de ambtelijke organisatie belast met het verwerven van subsidies? e) Welke rol spelen externe adviseurs in het verwerven van subsidies? f) Waar ligt de verantwoordelijkheid om de afweging te maken een subsidie al dan niet aan te vragen? g) Hoe wordt er in de organisatie gecommuniceerd en afgestemd over de mogelijkheden om subsidies te verwerven? 3 Op welke wijze en in welke mate verwerft de gemeente Almere succesvol subsidies? a) Welke subsidies heeft de gemeente Almere in de periode 2006-2010 aangevraagd? b) Welke subsidies heeft de gemeente Almere in de periode 2006-2010 verworven? c) Welk percentage van de subsidieaanvragen is gehonoreerd? d) Hoeveel van de verworven subsidies heeft de gemeente in de genoemde periode terug moeten betalen aan de subsidieverstrekker? e) Hoeveel subsidie (in bedragen) heeft de gemeente Almere in de periode 2006-2010 ontvangen? f) Weegt de gemeente op basis van objectieve criteria af of ze subsidie wil aanvragen? g) Welke criteria zijn dat? h) Wat zijn verklaringen voor het niet verkrijgen van bepaalde subsidies? i) Is de gemeente op de hoogte van alle subsidiemogelijkheden? j) Weet de gemeente welke subsidies voor Almere relevant zijn? k) Hoe beoordelen spelers de inzet van de gemeente om subsidies te verwerven?


53

Bijlage 3 › Keuzematrix a.d.h.v. normenkader63)

#

Norm

1.

De gemeente heeft een ambitie (doelen) geformuleerd ten aanzien van het verwerven van subsidies.

2.

Oordeel huidige stand van zaken Niet voldaan.

Geen subnormen De gemeente is op Niet te beoordelen. de hoogte van het totaal aan subsidiemogelijkheden.

2a. De gemeente heeft Niet voldaan. toegang tot een subsidiedatabank (of heeft een vergelijkbare systematiek om het totaal overzicht van subsidiemogelijkheden te verkrijgen). 2b

Op een centrale plaats in de organisatie is er sprake van inzicht in alle subsidiemogelijkheden.

Niet voldaan.

Mogelijkheden Niet nodig. Een gemeente is voor het verwerven van subsidies zo sterk afhankelijk van externe factoren (kansen die zich voordoen, netwerk, voorwaarden en condities van subsidieprogramma’s, verhouding (concurrentiepositie) ten opzichte van eventuele andere gemeenten, etc.), dat het geen zin heeft om hiervoor doelen en ambities te formuleren. Bovendien beschouwen Almeerse ambtenaren het verwerven van subsidies ook zonder dat er ambitie en visie geformuleerd zijn als onderdeel van hun werk en haalt de gemeente ook nu een behoorlijk bedrag aan subsidies binnen. Wel nodig. Net zoals de gemeente(raad) ook een aantal uitgangspunten heeft geformuleerd ten aanzien van de wijze waarop Almere subsidies wil verstrekken, zou het ook goed zijn dergelijke principiële uitgangspunten vast te leggen ten aanzien van de wijze waarop je als gemeente wil omgaan met het extern verwerven van financiering. Niet nodig. Almere beschikt niet over een centraal punt in de organisatie waar zicht is op alle subsidiemogelijkheden, het verwerven van subsidies gebeurt juist vanuit de kennis en expertise van vakafdelingen en individuele medewerkers. Dit heeft tot gevolg dat de rekenkamercommissie niet heeft kunnen beoordelen of de gemeente op de hoogte is van het totaal aan subsidiemogelijkheden. Wel heeft de rekenkamercommissie kunnen vaststellen dat in de onderzochte cases medewerkers binnen hun eigen expertiseterrein en netwerk goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden die er liggen. Het is ook de vraag of een totaaloverzicht nodig is, en bijdraagt aan het effectiever inzetten van subsidiemogelijkheden. Werken vanuit de kennis en expertise van medewerkers, zorgt er wellicht voor dat medewerkers mogelijkheden effectiever inzetten dan als dit op een centrale plaats geregistreerd zou zijn. Wel nodig. Om te kunnen beoordelen hoe de gemeente omgaat met de mogelijkheden die zich voordoen en om vervolgens een afgewogen oordeel te kunnen maken over op welke subsidiemogelijkheden je wel inzet en op welke niet, is het nodig om een totaaloverzicht van alle subsidiemogelijkheden te hebben. Niet nodig. De werkwijze in Almere zorgt er voor dat de gemeente gebruik maakt van de kennis en expertise van medewerkers. Een subsidiedatabank is daarmee overbodig geworden. Wel nodig. Hoewel de huidige werkwijze gebruik maakt van eigen netwerken, zou een toegang tot een subsidiedatabank daar een nuttige aanvulling op kunnen zijn. Door het beheer van een databank centraal te beleggen, bijvoorbeeld bij de subsidioloog, zou de subsidioloog als kritische sparring partner kunnen optreden: bijvoorbeeld door op basis van de subsidiedatabank medewerkers te bevragen: heb je hier of hier aan gedacht? Niet nodig. Kenmerkend voor de wijze waarop subsidieverwerving in Almere is georganiseerd, is juist de decentrale verantwoordelijkheden. Dat maakt het zonde om te investeren in een centraal overzicht. Wel nodig. Voor een succesvolle sturing op subsidieverwerving en het zo optimaal mogelijk gebruik maken van de mogelijkheden, is het van belang dat er centraal zicht is op alle subsidiemogelijkheden.

63) I n deze matrix zijn niet alle normen uit het normenkader opgenomen. Per genoemde norm staan voor- en nadelen bij de toepassing van de norm. Niet alle normen waren relevant voor de te maken keuzes die de rekenkamercommissie wil meegeven. Bovendien worden zo dubbelingen voorkomen.

54


#

Norm

2c

Specialistische kennis voor het aanvragen van subsidies is toegankelijk voor alle (beleids-) afdelingen.

2d. Er is een klimaat waarin afdelingen en individuele medewerkers worden gestimuleerd zich extern te oriënteren op relevante subsidiemogelijkheden.

Oordeel huidige stand van zaken Deels voldaan.

Deels voldaan.

2e. De verantwoordeNiet voldaan. lijkheid voor het verwerven van subsidies is bestuurlijk belegd.

3.

De gemeente Niet voldaan. maakt op basis van objectieve criteria een beredeneerde afweging of ze een bepaalde subsidie al dan niet aanvraagt.

Mogelijkheden Voor het indienen van goede subsidieaanvragen is het van belang om te beschikken over specialistische kennis, dat geldt zowel met betrekking tot de inhoud van de aanvraag, als met betrekking tot de randvoorwaarden (projectorganisatie, verantwoordingsinformatie, etc.) die aan de subsidie gesteld worden. Die specialistische kennis moet dus toegankelijk zijn voor alle (beleids-) afdelingen. De vraag is vervolgens hoe dit te organiseren; > Specialistische kennis over subsidieaanvragen dient binnen de eigen organisatie in huis te zijn; >S pecialistische kennis kan – per subsidieaanvraag – extern ingehuurd worden. Wel nodig. Uit de onderzochte cases wordt duidelijk dat medewerkers worden gestimuleerd om zich te oriënteren op externe subsidiemogelijkheden. Deze ambitie ligt echter nergens vast. Ook is niet vastgelegd dat dit een competentie is die wordt meegenomen in sollicitatie- of beoordelingsprocedures. Om het bestaan van dit klimaat beter te borgen, zou het goed zijn om een dergelijke ambitie ook vast te leggen in een (door de raad) vastgesteld visiedocument en competenties die nodig zijn, mee te nemen in sollicitatie- en beoordelingsprocedures. Niet nodig. In de afgelopen vier jaar is er een bedrag van € 65 miljoen euro aan subsidie binnengehaald, zonder dat hier specifiek beleid op is gevoerd. Dat maakt het niet nodig om hier nu explicieter wel beleid op te voeren. Wel nodig. Vanuit een meer ‘instrumentele’ sturing op subsidieverwerving zou het wenselijk kunnen zijn bestuurlijk te beleggen bij één portefeuillehouder. Die wordt dan verantwoordelijk voor de juiste sturingsinformatie. Niet nodig. Vanuit de werkwijze van decentrale verantwoordelijkheid voor het verwerven van subsidies is het logisch om ook de bestuurlijke verantwoordelijkheid decentraal te laten, dat wil zeggen, iedere portefeuillehouder is verantwoordelijk voor de eigen portefeuille en de subsidies die in dat kader wel en niet verworven worden. Wel nodig. Ondanks het feit dat verwerven van subsidies een decentraal belegde verantwoordelijkheid is, zou het goed zijn om als gemeente een aantal uitgangspunten vast te leggen. Een vast afwegingskader biedt houvast en legt criteria vast waarbinnen de gemeente op gelet dient te worden bij de afweging. Het zou daarbij niet moeten gaan om een heel uitgebreide lijst met criteria (het verschilt immers per subsidie en per beleidsterrein), maar wel om een aantal uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het verwerven van externe gelden (waar subsidies onderdeel van uitmaken). Op basis van dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie bovendien vastgesteld dat er in de praktijk ook uitgangspunten gehanteerd worden (bijdrage aan gemeentelijke, maatschappelijke doelen en continuïteit), maar dat deze nergens vastgelegd zijn. Het (door de raad) vaststellen van dergelijke uitgangspunten is bovendien in lijn met de uitgangspunten die de gemeenteraad heeft vastgesteld voor het verstrekken van subsidies. Middels die uitgangspunten heeft de gemeente helder vastgelegd wat voor soort gemeente zij wil zijn. Er zijn geen vastgestelde criteria aan de hand waarvan een afweging wordt gemaakt wel of geen subsidie aan te vragen. Er wordt echter wel per aanvraag afgewogen of de subsidie al dan niet moet worden aangevraagd.


55

#

Norm

Oordeel huidige stand van zaken

Mogelijkheden

Niet nodig. De decentrale verantwoordelijkheid en het feit dat er nu ook zonder beleid, uitgangspunten en criteria € 65 miljoen euro is binnengehaald, maakt het niet nodig om hiervoor strenge criteria vast te stellen. Blijkbaar loopt de verwerving in de praktijk goed, dus extra regels en criteria zorgt enkel voor extra bureaucratie. Iedere ambtenaar maakt (eventueel binnen de afdeling) een eigen afweging, waarbij die een eigen kosten-baten-analyse maakt 4. De baten van subNiet te beoordelen. Niet nodig. De kosten die nodig zijn om een administratie zo in sidies wegen op te richten dat daadwerkelijk een oordeel geveld kan worden over tegen de kosten die kosten en baten van subsidieverwerving, zijn zo hoog, dat dit nooit de gemeente maakt opweegt tegen de baten die het oplevert. Daar komt bij dat extra om de subsidies administratie ook weer extra bureaucratie met zich meebrengt, binnen te halen. wat de handelingsvrijheid en snelheid niet ten goede komt. Wel nodig. Om een onderbouwd oordeel te kunnen geven over de vraag of baten opwegen tegen de kosten, is het van belang om zicht te hebben op de uren en kosten die de gemeente maakt met het verwerven van subsidies. Ook als dat betekent dat er nu geïnvesteerd moet worden in het optuigen van een centrale administratie. 4b. Het is zeer waarNiet te beoordelen. Op dit moment is dit niet te beoordelen, omdat er geen centraal schijnlijk dat de te overzicht is van alle subsidies die aangevraagd, maar niet zijn ververwachten baten worven. Het is niet duidelijk in hoeverre de waarschijnlijkheid van ook daadwerkelijk verwachtte baten in de afweging wordt meegenomen. De praktijkverkregen worden. cases wekken echter de indruk dat een subsidie pas wordt aangevraagd op het moment dat de kans dat deze ook wordt verworven, groot wordt geacht. Niet nodig. De huidige werkwijze (met laag belegde verantwoordelijkheden), brengt met zich mee dat de waarschijnlijkheid om subsidies aan te vragen, wordt meegenomen in de afweging om een subsidie aan te vragen. Als de betreffende medewerker het gevoel heeft dat de aanvraag kansloos is, gaat hij zijn tijd daar vermoedelijk niet aan besteden. Als er meer sprake zou zijn van centrale regie, wordt deze afweging waarschijnlijk minder makkelijk vanuit de individuele betrokkenheid te maken. Wel nodig. Het zou wenselijk zijn als er wordt gemonitord dat enkel wordt geïnvesteerd in het verwerven van subsidies als de verwachting dat deze wordt verkregen groot is. 4c. De gemeente richt Deels voldaan. Op dit moment is het afhankelijk van de eisen die de subsidieeen duidelijke AO/ verstrekker hieraan stelt, in hoeverre dit gebeurt. Er zijn geen IC in om de voortgemeentelijke richtlijnen dat er voor iedere verworven subsidie gang te bewaken. een AO/IC moet worden ingericht. Ook zijn er geen richtlijnen over de wijze waarop de gemeente tijdens de uitvoering van het project intern toezicht houdt op de wijze waarop aan de (verantwoordings) eisen van de subsidieverstrekker wordt voldaan of voor de wijze waarop de realisatie van beoogde maatschappelijke effecten wordt gemonitord. Niet nodig. Omdat de wijze waarop subsidies verantwoord dienen te worden (en er een AO/IC) ingericht moet worden, zo sterk subsidie afhankelijk is, heeft het geen toegevoegde waarde om voor een standaard AO/IC in te richten. Immers, voor de kleinere subsidies is een zware AO/IC vaak niet nodig, terwijl het voor grote subsidies juist specifieke AO/IC eisen gesteld worden.

56


#

5.

Norm


De gemeente verVoldaan. werft alleen subsidies die een bijdrage leveren aan het realiseren van gemeentelijke doelstellingen.

5c. De doelrealisatie van Deels voldaan. het project wordt periodiek geëvalueerd.

6.

De gemeente Niet voldaan. heeft een optimale benutting van subsidiemogelijkheden geborgd in de ambtelijke- en bestuurlijke organisatie.

Mogelijkheden Wel nodig. Om in de toekomst de AO/IC strakker te laten verlopen, is het van belang dat er sturing plaatsvindt op de wijze waarop de AO/IC is ingericht. Om te voorkomen dat achteraf blijkt dat er bij een individuele subsidie de verantwoording niet helemaal klopt, is het van belang om hier strak en centraal op te sturen. Niet nodig. Het gaat er om dat er zoveel optimaal mogelijk gebruik wordt gemaakt van subsidies. Als dit betekent dat aansluiting wordt gezocht bij een subsidieprogramma, met als gevolg dat er wordt afgeweken van de eigen doelstellingen, dan is dat niet noodzakelijkerwijs verkeerd. Het binnenhalen van externe gelden is belangrijker dan de relatie met eigen, maatschappelijke doelen. Wel nodig. Belangrijkste uitgangspunt moet zijn dat de gemeente haar maatschappelijke doelen realiseert. Als subsidies daar aan kunnen bijdragen is dat mooi, maar het moet niet zo zijn dat er subsidies verworven worden om het verwerven, ook als ze niet aansluiten bij gemeentelijke doelen. Uit alle onderzochte aanvragen blijkt het initiële doel. In de onderzochte aanvragen liggen doelen van project en subsidieverstrekker in elkaars verlengde. Gelet op het feit dat alleen verworven subsidies zijn onderzocht, is dit overigens logisch. In het kader van subsidieverwerving wordt de mate waarin projecten en subsidies bijdragen aan beoogde doelen/maatschappelijke effecten niet structureel gemonitord. In hoeverre de uiteindelijke doelen/maatschappelijke effecten gemonitord worden, is op dit moment afhankelijk van de verantwoording die de subsidieverstrekker daarover vraagt. Opvallend hierin is de ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid. De doelrealisatie wordt geëvalueerd in het kader van de inhoudelijke verantwoording die naar het ministerie van EZ moet worden gezonden. Voor het agentschap SWZ (die de afwikkeling van de ESF-subsidie monitort en beoordeelt) speelt de inhoudelijke doelrealisatie echter geen rol, zij controleren enkel op de rechtmatige en conform ESF-normen uitgave van middelen. De gemeente zelf heeft echter geen interne richtlijn of afspraak over de wijze waarop de inhoudelijke doelrealisatie gemonitord wordt. Niet nodig. Omdat verantwoording over het algemeen al door de subsidieverstrekker wordt gevraagd, is het niet nodig hier ook interne richtlijnen voor op te stellen. Wel nodig. Ook als een subsidieverstrekker hier niet om vraagt, is het voor de gemeente van belang zicht te houden op de mate waarin beoogde doelen met de subsidie bereikt worden. Om dat in de organisatie te borgen is het van belang bij de inrichting van processen rekening te houden met een periodieke monitoring van doelrealisatie. Niet nodig. Om dit moment is er geen sprake van een visie, ambitie of organisatie-inrichting die bijdraagt aan een optimale benutting van subsidies of andere mogelijkheden om extern geld te verwerven. Toch is er de afgelopen jaren € 65 miljoen euro aan subsidies verworven. Individuele ambtenaren kennen de mogelijkheden voor verwerving. Deze ambtenaar weet de subsidie-informatie ten aanzien van het eigen beleidsterrein te vinden. Het is dus maar sterk de vraag of het borgen in termen van werkprocessen e.d. bijdraagt aan een optimale benutting. Vanuit die optiek is het niet nodig om allerlei zaken te borgen in zowel de ambtelijke als de bestuurlijke organisatie, maar is het beter om ruimte te bieden voor ontwikkeling en mogelijkheden.


57

#

Norm


6c. Medewerkers weten Deels voldaan. waar zij binnen hun organisatie informatie over subsidieverweving kunnen verkrijgen.

6d. Binnen de ambteDeels voldaan. lijke organisatie zijn uren of financiële middelen gereserveerd met het oog op het verkennen van subsidiemogelijkheden, het aanvragen van subsidies en het verantwoorden over verkregen subsidiegelden.

6e. In de begroting zijn Deels voldaan. financiële middelen gereserveerd t.b.v. cofinanciering of er zijn afspraken gemaakt over hoe om te gaan met cofinanciering.

58

Mogelijkheden Wel nodig. Om optimaal gebruik te kunnen maken van subsidies is het van belang dat er breed in de organisatie hetzelfde beeld bestaat over de wijze waarop de gemeente daar mee wil omgaan. Dat betekent dat diensten en individuele ambtenaren weten waaraan zij moeten voldoen. Inzicht in het wel of niet binnenhalen van subsidieaanvragen zorgt voor leerpunten voor een volgend verwervingstraject. Wanneer de gemeente daadwerkelijk wil inzetten op verwerving van externe gelden is een overzicht een handige informatiebron. Niet alle medewerkers lijken hiervan op de hoogte. Bovendien is de beschikbare informatie niet voor alle subsidies beleids- /werkvelden voldoende adequaat. Niet nodig. Het organiseren van centrale informatie over subsidieverwerving, brengt het risico met zich mee dat de plaats waar centrale informatie beschikbaar is, ook beschouwd wordt als partij die het beste in staat is om het proces van subsidieaanvraag te coördineren. Dit heeft het gevaar in zich dat beleidsspecifieke aspecten in de aanvraag onvoldoende worden meegenomen. Wel nodig. Basale informatie moet te vinden zijn. Enkele kernfiguren dienen zichtbaar te zijn bij vragen rondom verwerving van subsidies. Op die manier vergroot je het draagvlak voor het verwerven van subsidies. In de praktijk zijn er uren beschikbaar en nemen medewerkers ook de tijd om mogelijkheden te verkennen. Dat is onderdeel van het reguliere takenpakket, er worden niet separaat uren beschikbaar gesteld of geschreven. Binnen sommige subsidies bestaat de mogelijkheid dat uren die besteed worden aan de beheersing en verantwoording van de subsidie, subsidiabel zijn. In dat geval worden uren wel geschreven. Niet nodig. Het bijhouden van uren die besteed worden aan de verwerving en verantwoording van subsidies is niet nodig. Het vergt weer een extra administratie (met bijbehorende extra investering) die niet bijdraagt aan een efficiëntere manier van werken. Wel nodig. Bij een inzet op verwerving dient daarvoor tijd beschikbaar te zijn, zodat de ambtenaar het er niet ‘bij doet’, maar actief de mogelijkheden verkent. Bovendien biedt het expliciet beschikbaar stellen van tijd ook de mogelijkheid om een kosten-analyse te maken over de uren die de gemeente besteed aan het verwerven en verantwoorden van subsidies, versus de kosten die subsidies opleveren. Niet nodig. In de begroting zijn altijd reserves opgenomen waar gebruik van kan worden gemaakt op het moment dat zich een subsidiemogelijkheid voordoet waarvoor cofinanciering noodzakelijk is. Omdat het niet goed mogelijk is om vooraf in te schatten om welke subsidies en bedragen dit gaat, is het niet nodig om hiervoor middelen apart te labelen. Wel nodig. Om dat veel subsidies werken met cofinanciering en hier vaak grote bedragen mee gemoeid zijn, en er bovendien vaak snel gehandeld moet worden op het moment dat zich een mogelijkheid voor doet, is het goed om hier vooraf afspraken over te maken of middelen voor de labelen.


Bijlage 4 › Geraadpleegde bronnen

Interviews Datum

Geïnterviewde J. Kuit 23-3-2011 A. Visser J. Ebbelaar

Functie Subsidie-coördinator Portefeuillehouder Financiën Bestuursadviseur

Afgenomen door M. Hoogstad (onderzoeker) J. Lems (lid Rkc) M. Hoogstad (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 30-3-2011 A. Grootoonk Gemeentesecretaris M. Pol (lid Rkc) M. Hoogstad (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 12-4-2011 E. van der Knijff Programmamanager IFA provincie Flevoland M. Pol (lid Rkc) S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 4-5-2011 H. Maassen Programmamanager MIPA S. Bruins (onderzoeker) C. Bos Projectondersteuner B. Mooren (onderzoeker) 4-5-2011 I. van Exel Afdelingsmanager Particulier Opdrachtgeverschap S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 11-5-2011 A. Cnossen Adviseur HRM S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 11-5-2011 D. Siemons Programmamanager Jeugdwerkloosheid Flevoland S. Bruins (onderzoeker) C. v. Tongeren Projectsecretaris Jeugdwerkloosheid Flevoland B. Mooren (onderzoeker) 11-5-2011 H. Feddema Strategisch beleidsadviseur kwetsbare groepen S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 8-6-2011 D. Keijzer Consultant Agentschap SZW S. Bruins (onderzoeker) K. Sterrenburg Consultant Agentschap SZW B. Mooren (onderzoeker) 15-6-2011 K. IJssel Beleidsadviseur provincie Flevoland S. Tuinstra (lid Rkc) B. Mooren (onderzoeker) 15-6-2011 M. Moubarek Beleidsadviseur provincie Flevoland S. Tuinstra (lid Rkc) B. Mooren (onderzoeker) 21-6-2011 B. Goedhart Medewerker Afdeling Infrastructuur Fonds BONRoute M. Pol (lid Rkc) A. Colthoff Afdelingsmanager Afdeling Infrastructuur Fonds BONRoute S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 29-6-2011 D. Siemons Programmamanager Jeugdwerkloosheid Flevoland M. Pol (lid Rkc) A. Oubaibra ESF-manager programma Jeugdwerkloosheid Flevoland S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 1-7-2011 E. Bornkamp Projectmanager A+) Fonds Gemeenten S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 11-7-2011 E. Bon Controller afdeling Publiekszaken S. Bruins (onderzoeker) M. Hoogstad (onderzoeker) 11-7-2011 H. Maassen Programmanager MIPA S. Bruins (onderzoeker) M. Hoogstad (onderzoeker) 12-7-2011 A. Meeuwsen Accountmanager Bouwgroepen S. Bruins (onderzoeker) M. Hoogstad (onderzoeker) 18-7-2011 A. Duivesteijn Portefeuillehouder RO M. Visser (lid Rkc) M. Konings Bestuursadviseur S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker) 18-7-2011 W. Duursema Controller M. Visser (lid Rkc) M. Reeuwijk S. Bruins (onderzoeker) H. Bouweriks M. Hoogstad (onderzoeker) R. de Boer 18-7-2011 I. Smidt Portefeuillehouder Welzijn M. Pol (lid Rkc) S. Bruins (onderzoeker) B. Mooren (onderzoeker)


59

Geraadpleegde documenten >> B egroting- en jaarrekeningen 2006, 2007, 2008, 2009 en 2010. >> Totaaloverzicht verworven subsidies zoals aangeleverd door CTA. >> Mandateringslijst, behorend bij Mandaatbesluit Gemeentesecretaris 2005, bijgewerkt augustus 2011, artikel A7c en Ondermandaatbesluit, in werking getreden d.d. 15 juli 2011. >> Professionalisering Subsidiebeleid, Dirk van der Wiel, 24 oktober 2007. >> Enkele opmerkingen over subsidieadvies, Jan Kuit, 29 juli 2008. >> Subsidiebeleid Almere nader uitgewerkt, Jan Kuit, 18 februari 2009. >> Aangeleverde subsidiedossiers voor de volgende cases: • ESF-subsidie Jeugdwerkloosheid; • A+O fonds; • Pilot Zwerfjongeren; • MIPA / BONRoute; • CorsiniDue.

60


Wat is de visie op subsidieverwerving? Subsidieverwerving in Almere

Recommend Documents