Fiche 3
Thematische Fiche Federale en Regionale Verkiezingen 2014 VERSIE 17/03/2014
WAPENS EN GERELATEERDE GERELATEERDE GOEDEREN Elk jaar eist de wereldwijde handel in conventionele wapens een enorme menselijke tol. Overal ter wereld gebeuren ernstige mensenrechtenschendingen met gebruik van wapens, bewapening, munitie en verwant materiaal. Als gevolg hiervan worden duizenden mensen mensen gedood, gekwetst, verkracht en op de vlucht gedreven. Zwakheden en achterpoortjes in bestaande mechanismen om wapenhandel te controleren maken het mogelijk dat staten en andere actoren doorgaan met onverantwoorde handel in wapens.
DE “GOUDEN GOUDEN REGEL” REGEL
Amnesty International Internationa pleit op elk regelgevend niveau voor een Gouden Regel als uitgangspunt voor een effectieve controle op transfers van conventionele wapens (zie kader). Over de laatste decennia is het besef langzaam gegroeid dat wapenhandel, gezien de impact op de wereld, gereguleerd moet worden. Recent zagen n we, op regionaal, nationaal en internationaal niveau, zeer belangrijke evoluties. Er blijven echter achterpoortjes open.
De regelgeving moet geval per geval verzekeren dat een internationale wapentransfer niet wordt toegestaan als er een substantieel risico ris bestaat dat de wapens zullen worden gebruikt om ernstige schendingen van mensenrechten of van het internationaal humanitair recht te plegen of te faciliteren. Een rigoureuze risicoanalyse is daarvoor onontbeerlijk.
De belangrijkste evolutie is dat er een internationaal verdrag werd aangenomen over de internationale onale handel in wapens. Het VN-wapenhandelsverdrag VN apenhandelsverdrag (Arms ( Trade Treaty – ATT) verbiedt de export van conventionele wapens wanneer deze gebruikt kunnen worden voor genocide, misdaden tegen de mensheid mens of oorlogsmisdaden. Een historisch akkoord, maar slechts het prille begin. Alle staten, staten ook België, worden opgeroepen om het verdrag zo snel mogelijk te ondertekenen, te ratificeren en volledig te implementeren. Op Europees niveau werd gestart met een evaluatie van het Gezamenlijk Standpunt en werd, althans voor voo België, de zogenaamde ICT-Richtlijn Richtlijn van kracht. Dit laatste houdt een liberalisering van de interne EU-markt EU markt in. Het Vlaams, het Brussels Hoofdstedelijk en het Waals Gewest pasten de afgelopen jaren hun regelgeving aan. Federaal bleef de wet onaangepast. De complexe situatie in België met 4 verschillende wettelijke regelingen, houdt risico’s risico in voor de coherentie van de politiek ter zake. Reflectie over de uitdagingen die verbonden zijn aan de regionalisering van de bevoegdheid, blijft noodzakelijk. Elk van de nieuwe wetgevende instrumenten moet grondig geëvalueerd worden. Voor minstens één deelaspect, namelijk de regeling van tussenhandel, blijft de huidige wettelijke situatie en de opvolging in de praktijk volstrekt ontoereikend. Ook in de strijd tegen illegale wapenhandel werden in België een aantal voorzichtige stappen gezet. Dat werk moet voortgezet en uitgebreid worden. Binnen dat kader, maar ook verbonden met de internationale strijd tegen ongewenste proliferatie van munitie, moet de overheid werk maken van een verplichte markering en registratie van in België geproduceerde en ingevoerde munitie.
SAMENVATTING VAN DE AANBEVELINGEN Ratificatie ATT Alle relevante niveaus moeten alles in het werk stellen om zo snel mogelijk het VNwapenhandelsverdrag te ratificeren en de regelgeving en de toepassing ervan bijstellen waar nodig (voor verdere info zie de afzonderlijke fiche over ratificaties). Coherentie van het beleid en wetsevaluatie Het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het Waals Gewest en de federale overheden dienen de toepassing van de verschillende regelgevende en uitvoerende instrumenten die de internationale transfer van wapens regelen te evalueren. De uitdagingen die voortvloeien uit de regionalisering van de materie, moeten worden aangepakt, dat kan onder meer door systematisch overleg tussen de verschillende niveaus. Federale controle op wapentransfers Het federaal parlement moet terug systematisch het federaal gebleven luik van de wapenexportcontrole controleren. De federale regering moet zorgen voor de nodige transparantie. Tussenhandel De wetgever stelt duidelijke, transparante en afdwingbare regels op voor het reguleren van tussenhandel. De transacties en de handelaar moeten worden gecontroleerd en er wordt op transparante wijze over gerapporteerd aan het Parlement. Ook voor de tussenhandel in dual use-goederen of goederen voor tweeërlei gebruik komen er heldere, striktere regels. Nationaal Actieplan tegen Illegale Wapenhandel Het Nationaal Actieplan tegen Illegale Wapenhandel moet worden uitgewerkt, uitgevoerd en geëvalueerd. Markering en registratie van munitie Alle vuurwapenmunitie die in België wordt geproduceerd of ingevoerd moet – als wettelijk verankerde verplichting – gemarkeerd worden. Transacties moeten in een efficiënt register worden bijgehouden.
2
UITDAGINGEN DOOR DE REGIONALISERING AANBEVELINGEN Coherentie van het beleid De uitdagingen die voortvloeien uit de regionalisering van de materie, moeten worden aangepakt, dat kan onder meer door systematisch overleg tussen de verschillende niveaus. De regionalisering vereist nauwe samenwerking tussen de verschillende bevoegde entiteiten, maar ook met de actoren van het ruimere buitenlands beleid, onder meer ook betreffende ontwikkelingssamenwerking en defensie. Bij de evaluatie van de nieuwe decreten en ordonnanties (cf. infra) moet ook aandacht gaan naar de coherentie en transparantie van het volledige Belgische beleid, met het oog op internationale rapportage. De Belgische overheden beslisten in 2003 om de regulering van transfers (import, export, doorvoer, etc.) van wapens over te hevelen naar het regionale niveau. Op die manier werden de drie gewesten bevoegd voor het beleid over het toekennen van licenties voor dergelijke transfers. De federale overheid bleef bevoegd voor wat betreft wapens en gerelateerd materiaal van of voor leger en politie. België is wellicht het enige land ter wereld waar deze bevoegdheid niet exclusief bij het nationale/federale niveau ligt. Het wapenexportbeleid staat in andere staten vaak in nauw verband met het ruimere buitenlandse beleid – ten goede of ten kwade. In België is die verbondenheid minder duidelijk. Dat kan aanleiding geven tot inconsistenties op het vlak van het buitenlandse beleid. Het recente typevoorbeeld daarbij is dat, terwijl de regering van het Waalse Gewest wapenleveringen aan het Khadafi-regime in Libië toestond, er op federaal niveau meer aandacht voor de mensenrechtensituatie in het land werd gevraagd. De toevoeging van een extra beslissingsniveau inzake wapenhandel verhoogt de complexiteit en vergroot de kans dat het licentiebeleid en het federaal buitenlands beleid niet coherent worden gevoerd. Ook de uitvoering en handhaving van de wetten worden complexer. De verschillende overheden moeten er op toezien dat het buitenlands beleid en het wapentransferbeleid coherent zijn, zodat België haar internationale verplichtingen kan nakomen. Meer structureel overleg tussen de betrokken entiteiten en samenwerkingsakkoorden kunnen daarbij soelaas brengen. Het spreekt voor zich dat het bestaan van vier verschillende regelgevende instrumenten om hetzelfde probleem te reguleren aanleiding kan geven tot onduidelijkheid en een incoherent beleid. Met het oog op de internationale rapporteringen en de noodzaak aan transparantie om een licentiebeleid te kunnen opvolgen, moet nagegaan worden of – ten minste – de rapportages op elkaar kunnen worden afgestemd. Nivellering naar onder is daarbij geen optie. Een ander probleem dat volgt uit de staatshervormingen, is dat lange tijd onduidelijkheid heerste over het niveau waarop de tussenhandel moet worden gereguleerd. Daar lijkt nu duidelijkheid over: de federale overheid zou bevoegd zijn, behalve voor wat tussenhandel in producten voor tweeërlei gebruik betreft (cf. infra).
3
DECRETEN, ORDONNANTIE EN WET AANBEVELINGEN Wetsevaluatie Het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en het Waals Gewest evalueren grondig de toepassing van de recent ingevoerde wetgevende instrumenten, met oog voor de onderlinge coherentie. Bijzondere aandacht gaat naar de toepassing van de rigoureuze risicoanalyse zoals voorzien in het VN-Wapenhandelsverdrag. Het wet die het federaal gebleven deel van de wapenhandel regelt, moet worden geëvalueerd en aangepast. Ook daarbij wordt de samenhang met regionale instrumenten in acht genomen. Bijzondere aandacht moet gaan naar een betere regulering van de tussenhandel (cfr. Infra). Vlaanderen Het Vlaamse Parlement was in juni 2012 de eerste assemblee die een eigen regelgeving over wapenhandel aannam. Het ‘Decreet betreffende de in-, uit-, doorvoer en overbrenging van defensiegerelateerde producten, ander voor militair gebruik dienstig materiaal, ordehandhavingsmateriaal, civiele vuurwapens, onderdelen en munitie’, kortweg wapenhandelsdecreet, werd van kracht in oktober 2012. Amnesty International Vlaanderen en IPIS analyseerden het ontwerp van decreet en publiceerden in maart 2012 bezorgdheden en aanbevelingen.1 Het Vlaamse Parlement organiseerde hoorzittingen waarin vertegenwoordigers van zowel industrie als maatschappelijk middenveld werden geconsulteerd. Deze openheid is zeer toe te juichen. Een aantal wijzigingen die door Amnesty International en IPIS werden voorgesteld, werden overgenomen in het uiteindelijke decreet. We roepen de nieuwe bewindsploeg en de volksvertegenwoordigers die na de verkiezingen van mei 2014 het roer over zullen nemen, op om de toepassing van het decreet grondig te evalueren met het oog op het wegwerken van de verschillende pijnpunten. Een voortdurende en systematische waakzaamheid is geboden – het gaat immers over materiaal dat een zeer grote impact kan hebben. Het is bovendien al duidelijk dat de toepassing van het decreet op een aantal punten tekort schiet. Hieronder lijsten we kort een aantal van die pijnpunten op. De lijst is zeker niet exhaustief en de uitleg beknopt. Voor verdere uitleg verwijzen we naar de analyse van Amnesty International en IPIS uit maart 2012 en naar recentere publicaties van het Vlaams Vredesinstituut. - Vrije interne markt en Europees tekortschieten Het decreet beoogde onder meer de omzetting van de Europese Richtlijn 2009/43/EG2 over intracommunautaire transfers (vandaar de vaak gebruikte afkorting ‘ICT-richtlijn’) van wapens, waardoor het een pak eenvoudiger wordt om wapens en gerelateerd materiaal uit te voeren binnen de lidstaten.
1
Amnesty International Vl. en IPIS. Maart 2012. Analyse en Aanbevelingen. Ontwerp van Decreet betreffende de in-, uit-, doorvoer en overbrenging van defensiegerelateerde producten, ander voor militair gebruik dienstig materiaal, ordehandhavingsmateriaal, civiele vuurwapens, onderdelen en munitie. http://www.aivl.be/nieuws/aanbevelingen-voor-het-vlaamswapenhandeldecreet/39511#.UkmDUn-9Zvk 2 RICHTLIJN 2009/43/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 6 mei 2009 betreffende de vereenvoudiging van de voorwaarden voor de overdracht van defensiegerelateerde producten binnen de Gemeenschap. 4
De relevante overheden van de EU-lidstaten hebben besloten een deel van hun verantwoordelijkheid inzake de controle op wapenhandel over te dragen aan het Europese regelgevende kader. Er wordt enerzijds verwacht dat alle lidstaten zich houden aan het Gemeenschappelijk Standpunt en anderzijds wordt de interne handel vergemakkelijkt. De toepassing van de vereenvoudigde procedures voor intracommunautaire handel is echter niet formeel afhankelijk van de mate waarin een lidstaat zich houdt aan het Gemeenschappelijk Standpunt. Zo verliezen lidstaten (en in België de gewesten) een belangrijk deel van hun controle. En dat kan belangrijke mensenrechtengevolgen hebben. De huidige naleving van het Gemeenschappelijk Standpunt laat immers in meerdere lidstaten te wensen over. Amnesty International blijft daarom de Vlaamse overheid oproepen om, samen met het Federale niveau en de andere Gewesten, te ijveren voor een effectievere controle en afdwingbaarheid van het Gemeenschappelijk Standpunt, zowel in de lidstaten als op EU-niveau. Tezelfdertijd en tot er een effectievere Europese controle is, roepen we de Vlaamse overheid op om de voorschriften van de ICT-richtlijn restrictief toe te passen en beperkingen in te voeren voor het toestaan van algemene of globale vergunningen. Concreet roept Amnesty International de Vlaamse regering op om enkel het regime van de individuele vergunningen toe te staan voor bepaalde soorten aan licenties onderhevige producten met een functionele bruikbaarheid zoals significant militair materieel of essentiële componenten met functioneel militaire bruikbaarheid of capaciteit, m.a.w. afgewerkte producten of componenten die essentieel zijn voor de offensieve bruikbaarheid van het eindproduct: voorbeelden zijn rupsbanden, vuurgeleidingssystemen, ... - Catch-all werd catch-some In juni 2013 publiceerde het Vlaams Vredesinstituut het rapport Vlaamse buitenlandse wapenhandel 2012.3 Daarin worden een aantal zeer pertinente opmerkingen gemaakt over de toepassing van het nieuwe decreet. Eén daarvan was dat – sinds het decreet in werking trad – er tot 50% van de voorheen aan vergunningsplicht onderworpen producten niet meer gecontroleerd wordt. Dit is het gevolg van het verengen van de zogenaamde catch-all-clausule. Dergelijke clausules in wetgeving zorgen ervoor dat bepaalde producten, die niet op de internationaal vastgelegde productenlijsten voorkomen, toch onder een vergunningsplicht vallen gezien het risico dat deze goederen in zich dragen. In het nieuwe decreet is de catch-all-clausule niet van toepassing op intracommunautaire handel. Voorts is – voor wat de extracommunautaire handel betreft – de clausule in het decreet minder omvattend dan voorheen het geval was. Amnesty International uitte in de hoorzittingen over het ontwerp van decreet haar bezorgdheid over de onduidelijke invulling van de catch-all-clausule. Tijdens een grondige evaluatie van het decreet moet duidelijkheid worden verschaft over welke producten niet langer worden gecontroleerd en of dat risico’s inhoudt voor de effectieve controle op de export van gevaarlijke en gevoelige producten. - Risico-analyse Het VN-wapenhandelsverdrag legt staten expliciet de verplichting op om een risicoanalyse te voeren (Art. 7.1.) alvorens transfers toe te staan. Het Vlaamse decreet omvat die verplichting ook (zij het meer impliciet). Dat is nodig, want het is de enige manier om de criteria daadwerkelijk te toetsen en dus te 3
Vlaams Vredesinstituut, Vlaamse buitenlandse wapenhandel 2012, Rapport Juni 2013, http://www.vlaamsvredesinstituut.eu/images/manager/publicaties/onderzoeksrapporten/pdf/20130625_vlaamse_buitenlandse_w apenhandel_2012_web_2.pdf 5
voorkomen dat de wapens in kwestie bij zullen dragen tot ernstige schendingen van het humanitair recht of van de mensenrechten. Minder duidelijk is hoe de Vlaamse overheid op dit moment die analyse uitvoert. Bij een grondige evaluatie moeten ook die werkmethodes onder de loep worden genomen. In de analyse van Amnesty International staat verdere informatie over hoe een dergelijke risicoanalyse moet verlopen. - Transparantie Het eerder vermelde rapport van het Vlaams Vredesinstituut haalt ook een aantal onduidelijkheden en tekortkomingen inzake de rapportage en de transparantie aan. Het beveelt bovendien aan om bestaande good-practices voort te zetten. Ook dit aspect verdient alle aandacht van nieuwe Vlaamse parlementsleden.
Wallonië Aangezien deze input bestemd is voor de Vlaamse partijen heeft het wellicht niet veel zin om diep in te gaan op het nieuwe Waalse decreet betreffende wapenhandel4. De voornaamste kritieken op het Waalse decreet hebben te maken met de transparantie van het beleid, met de eindgebruikerscontrole en maatregelen na vaststelling van een niet-naleving van een clausule over wederuitvoer.
Brussels Hoofdstedelijk Gewest (In opmaak).
Federaal niveau Op federaal niveau blijft de wet van 1993 (gewijzigd in 2003) van kracht. Het verdient aanbeveling die wet onder de loep te nemen. Gezien de wijzigingen op regionaal en op internationaal niveau en gezien de ontoereikende regeling inzake tussenhandel (cfr. infra), is het moment gekomen om te evalueren of de wet nog voldoet. Voorts is de parlementaire controle op het federale luik van de Belgische wapenhandel danig bekoeld. Federale Volksvertegenwoordigers dienen zich ervan bewust te worden dat de wapenhandel die onder federale bevoegdheid valt, over belangrijke sommen gaat5, en dat het – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Vlaamse export – grotendeels gaat over afgewerkte wapens die onmiddellijk inzetbaar zijn. De federale regering moet ervoor zorgen dat er regelmatig, tijdig en volledig wordt gerapporteerd aan het parlement, zoals voorzien in de wet.
4
21 JUIN 2012. - Décret relatif à l'importation, à l'exportation, au transit et au transfert d'armes civiles et de produits liés à la défense. http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=2012062111&table_name=loi 5 De totale waarde van de afgeleverde uitvoervergunningen variëren zeer sterk van jaar tot jaar voor het Federale niveau. In miljoen euro’s in 2005: 36,7; in 2006: 27,5; in 2007: 99,8; in 2008: 264,5; in 2009: 150,3; in 2010: 50,1 en in 2011: 33,3. Bron: http://www.vlaamsvredesinstituut.eu/images/manager/publicaties/onderzoeksrapporten/pdf/20130625_vlaamse_buitenlandse_w apenhandel_2012_web_2.pdf 6
TUSSENHANDEL AANBEVELINGEN Tussenhandel moet worden gereguleerd en gecontroleerd De wetgever moet duidelijke, transparante en afdwingbare regels aannemen voor het reguleren van tussenhandel. De transacties en de handelaar moeten worden gecontroleerd en er dient op transparante wijze over gerapporteerd worden aan het Parlement. Ook voor de tussenhandel in dual use-goederen of goederen voor tweeërlei gebruik moeten er heldere, strikte regels worden uitgewerkt. Wat? De wereldwijde handel in wapens is complex en gedifferentieerd. Eén van de gevolgen daarvan is het toegenomen belang van tussenpersonen, namelijk de brokers of tussenhandelaars zijn die tussenpersonen. Zij faciliteren of organiseren transfers van wapens die niet noodzakelijk in hun bezit zijn. Met financiers, wapentransporteurs en overheidspersoneel vormen ze netwerken. VN-onderzoekers en ngo’s legden internationale brokering-netwerken bloot die wapens voorzagen aan de Rwandese daders van de genocide van 1994, aan Angolese en Sierra Leonese rebellen die er wreedheden mee begingen, en aan schuldigen van tal van misdaden tegen de mensheid in de Afrikaanse Grote Merenregio en in Soedan. Sommige van dezelfde netwerken waren betrokken bij het aanwakkeren van conflicten in andere regio’s van de wereld. Zeer weinigen werden hiervoor aangeklaagd. Onwettige en onverantwoorde tussenhandelaars blijven straffeloos wapenembargo’s en het internationaal recht schenden. Onderzoek van Amnesty International toont aan hoe tussenhandelaars wapens in de handen plaatsen van zij die er ernstige mensenrechtenschendingen mee begaan in gewapende conflicten en ordehandhaving.6 Brokers zijn vaak ook verantwoordelijk voor het omzeilen van wapenembargo’s, het voorzien van wapens aan criminele organisaties en gewapende groeperingen, inclusief zij die terreuraanslagen plegen. Niet zelden worden de tussenhandelaars daarvoor rijkelijk vergoed door middel van baar geld, narcotica, edelstenen, metalen of andere natuurlijke rijkdommen. Dat gebeurt door complexe ketens waarbij handig gebruik wordt gemaakt van een gebrek aan transparantie en opvolging en de afwezigheid van effectieve controle.
Belgische regels – ooit pionier, nu achterop hinkend België heeft een wetgeving die tussenhandel in wapens reguleert. In 2003 werd daarvoor een deel “ter bestrijding van illegale wapenhandel” toegevoegd aan de Wet van 5 augustus 1991 betreffende de in-, uiten doorvoer van wapens.7 De wet bepaalde vanaf dan dat enkel wie een vergunning verkreeg van de minister van Justitie, als tussenpersoon zou mogen optreden.
6
Amnesty International. Dead on Time - arms transportation, brokering and the threat to human rights. AI-Index: 30/008/2006. 9 Mei 2006. http://www.amnesty.org/en/library/info/ACT30/008/2006 7 Titel 3 van de wet van 5 augustus 1991 betreffende de in-, uit- en doorvoer van en de bestrijding van illegale handel in wapens, munitie en speciaal voor militair gebruik of voor ordehandhaving dienstig materieel en daaraan verbonden technologie. http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=nl&la=N&cn=1991080568&table_name=wet 7
België was daarmee deel van een selecte groep van landen die tussenhandel controleerden. Inmiddels heeft echter het gros van de EU-lidstaten striktere en beter hanteerbare regels voor de controle op tussenhandel. De lidstaten kwamen ook tot een gemeenschappelijke regeling. Slechts vier EU-lidstaten voldoen momenteel niet aan de Europese regels. België is er één van. De huidige Belgische wetgeving controleert enkel de handelaar zelf. Dat wil zeggen, de handelaar wordt geacht een vergunning te hebben. Nochtans voorziet het Gemeenschappelijk Standpunt 2003/468/GBVB van de Raad van de Europese Unie van 23 juni 2003 over het toezicht op de tussenhandel in wapens in de controle van de activiteiten van de tussenhandelaars. Dus niet enkel de handelaar maar ook de handeling moet worden gecontroleerd. In België krijg je dus een vergunning en daarmee is de kous af. “Eens een tussenhandelaar zijn vergunning op zak heeft, kijkt niemand nog toe op welke deals hij sluit, met wie, voor welke wapens, met welke bestemming, enz.”.8 Bovendien bestaat er amper controle op de toepassing van de huidige wet. Sterker nog: volgens het Vredesinstituut heeft “sinds 2003 (…) geen enkele tussenpersoon de procedure doorlopen. Dat zou betekenen dat in ons land geen enkele tussenpersoon actief is.”9 De wet (en decreten - zie onder voor de bevoegdheidsverdeling) moet dus dringend worden aangepast. Amnesty International zal ten gepaste tijde meer gedetailleerde aanbevelingen doen maar formuleert alvast algemeen een aantal cruciale zaken: -
-
de wet dient te worden aangepast, zodat er een vergunningsplicht komt voor de individuele transacties, naast de licentie voor de handelaar zelf. De vergunningsplicht voor tussenhandelaren moet behouden blijven, gepaard met een (minstens) tweejaarlijkse screening van zij die een dergelijke vergunning verkrijgen. Bepaalde strafrechtelijke veroordelingen (denk bijvoorbeeld aan smokkel, wapengerelateerde misdrijven, etc.) moeten leiden tot een automatische weigering of intrekking. Opvolging: in tegenstelling tot wat nu het geval is, moeten de bepalingen van een nieuwe wet daadwerkelijk opgevolgd worden. Een belangrijk aspect daarvan is dat er een transparante rapportage aan het Parlement moet komen, naar analogie met de controle op de toekenning van licenties voor de transfer van wapens.
De huidige Belgische wetgeving rond tussenhandel wordt opgevat als een onderdeel van de strijd tegen de illegale wapenhandel. Dit klopt niet helemaal. De voorbeelden die we eerder aanhaalden situeren zich duidelijk in de illegaliteit of gaan toch minstens over het misbruiken van legale kaders. Zoals het Vredesinstituut terecht opmerkt zijn er ook “veel minder pejoratieve voorbeelden”. Het VVI vermeldt bijvoorbeeld de activiteiten tussen filialen van hetzelfde bedrijf in verschillende landen gevestigd. Vaak zal daar tussenhandel aan te pas komen. Ook die transacties moeten worden gecontroleerd, maar moeten vooral gereguleerd worden.10 Om het illegale circuit aan te pakken moet dus “een duidelijke lijn getrokken [te] worden tussen illegale en legale tussenhandel.”11
Bevoegdheid Een bijzondere moeilijkheid voor de Belgische regulering is de bevoegdheidsverdeling. De voorbije jaren bestond er nogal wat verwarring over wie bevoegd was over de regulering van de tussenhandel. Intussen
8
Vlaams Vredesinstituut (2012, januari). Factsheet 015. Tussenhandel: een aparte categorie van internationale wapenhandel. Ibid 10 Vlaams Vredesinstituut (2012, 26 juni). Advies over controle op tussenhandel in wapens en dual-use producten. 11 Ibid. 9
8
werd de situatie iet of wat verduidelijkt,12 doch daardoor niet minder ingewikkeld: de regulering van en controle op tussenhandel in wapens is een federale bevoegdheid, behalve voor wat betreft goederen voor tweeërlei gebruik. Dat laatste wordt – bij onderlinge overeenkomst – regionaal opgevolgd. GRIP stelde in augustus 2013 terecht dat “although brokering activities can be carried out in a legal framework, unscrupulous brokers operate with impunity by taking advantage of the weaknesses of and the differences between national laws and control regimes.” Samen met het niet toepassen van de huidige wet en de ondoeltreffendheid van die wet, biedt de complexe en ontransparante bevoegdheidsverdeling opportuniteiten aan de malafide tussenhandelaar. Wat tussenhandel betreft, kunnen we in België niet spreken over ‘te grote mazen in het net’ – er is gewoon geen net, eerder een koordje aan een stokje, zonder aas of haak.
12
De vice-Eersteminister en minister van Economie Johan Vande Lanotte antwoordde op 28 september 2012 een parlementaire vraag hierover: “De controle op de tussenhandel in wapens is een federale bevoegdheid. Deze bevoegdheid werd immers niet mee overgedragen aan de gewesten door de bijzondere wet van 12 augustus 2003. Het is de minister van justitie die bevoegd is voor het uitreiken van de vergunningen zoals voorzien in artikel 10. Deze heeft bovendien de bevoegdheid om de vergunningen te schorsen of in te trekken. Het vaststellen van overtredingen van ‘krachtens deze wet uitgevaardigde bepalingen’ wordt in artikel 16, ‘onverminderd de bevoegdheden van de officieren van gerechtelijke politie en van de ambtenaren van de Administratie der Douane en Accijnzen’ toegekend aan ‘de ambtenaren van de economische inspectie alsook de daartoe door de bevoegde minister aangestelde ambtenaren of beambten’. Voor dual-use goederen ligt de situatie enigszins anders. Er is in de wet immers geen sprake van tussenhandel in dual-use goederen. De controle op de tussenhandel in dual-use goederen word geregeld door verordening 428/2009. De federale overheidsdienst Buitenlandse Zaken, de diensten van de Douane en de drie gewestelijke controle diensten hebben toen in onderlinge overeenkomst beslist om de implementatie van deze verordening aan de Gewesten toe te vertrouwen. Hier is geen expliciete wettelijke basis voor, maar de voornaamste reden was de grotere expertise van de gewestelijke diensten voor wat betreft de dual-use goederen.” http://www.senate.be/www/?MIval=/Vragen/SVPrint&LEG=5&NR=6293&LANG=nl 9
DE STRIJD TEGEN ILLEGALE WAPENHANDEL AANBEVELINGEN Illegale Wapenhandel Het Nationaal Actieplan tegen Illegale Wapenhandel moet worden uitgewerkt, uitgevoerd en geëvalueerd. Een betere coördinatie tussen de vele relevante departementen is daarbij van het grootste belang. De doelstelling om een betere opspoorbaarheid en registratie van wapens te bekomen, moet worden uitgebreid naar munitie. Markering en registratie van alle in België geproduceerde, ingevoerde en verkochte munitie moet verplicht worden. (cfr. infra) Stand van zaken In de aanbevelingen voor de federale verkiezingen van 2010 riep Amnesty International de regering op om werk te maken van een betere controle op illegale wapenhandel. Dit, zowel op het internationaal niveau, via intergouvernementele organisaties, als op het nationale niveau. Daarvoor eiste Amnesty International en o.m. Pax Christi dat er een nationaal actieplan tegen illegale wapenhandel zou komen. De implementering van de wetten, de handhaving ervan en de parlementaire rapportering moeten ervoor zorgen dat wetten geen dode letter blijven. Alle transacties die de wet omzeilen moeten tijdig opgemerkt, gestopt en bestraft worden. Op nationaal vlak moeten de regeringen nagaan waar zich knelpunten bevinden inzake de implementering en handhaving van de wetgeving op het vlak van wapenexport, doorvoer, en –import en moeten ze de strijd tegen de illegale wapenhandel opdrijven door een versterking van de overheidsdiensten die hierop moeten toezien. België wordt, volgens de politie, geconfronteerd met een steeds groeiende toestroom aan illegale wapens. Het is voorts één van de belangrijkste producenten en (legale) exporteurs van kleine en lichte wapens (military small arms and light weapons). België is tot slot een belangrijk transitland voor de internationale wapenhandel. België bevindt zich dus op het middelpunt van drie stromen wapens: export, (illegale) import en transit. Dit brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee. Sinds de herverdeling van de bevoegdheden is op deze kwestie onvoldoende ingezet. Eén van de huidige problemen in de strijd tegen illegale wapenhandel, is de gebrekkige coördinatie tussen de verschillende betrokken departementen. De Federale politie, de Federale Overheidsdiensten Justitie en Buitenlandse Zaken, de Gewesten, de douane en anderen zijn momenteel actief betrokken bij bepaalde instrumenten die ingezet (kunnen) worden tegen illegale wapenhandel. Desondanks is er op dit moment geen formele coördinatie tussen deze instanties over dit thema. Er is nood aan een nationaal actieplan waarbij verschillende diensten en departementen betrokken dienen te worden die elk hun rol te spelen hebben. Een dergelijk actieplan is nodig, in de eerste plaats om de illegale wapenhandel terug te dringen maar ook om onze internationale engagementen rond deze problematiek na te komen, zoals aangenomen in het VN-actieplan tegen illegale wapens en het Vuurwapenprotocol.
10
Een nationaal actieplan illegale wapenhandel zou een eerste stap zijn richting betere controle. In eerste instantie door in kaart te brengen waar de leemtes zitten en hoe die het beste kunnen worden aangepakt. Het kan ook een eerste stap in de richting van een structureel overleg tussen de verschillende departementen betekenen. De instelling van een dergelijk nationaal actieplan werd vermeld in het Verkiezingsmemorandum van Amnesty International en was ook één van de belangrijkste eisen van de Vredesweek 2011 - Schiet ontwikkeling niet aan flarden! De partners van de Vredesweek (waaronder Pax Christi en Amnesty International) stuurden hieromtrent ook een brief aan de partijvoorzitters.
Beperkte vooruitgang Op 13 december 2011 veroorzaakte Nordine Amrani een drama in Luik. Met granaten en een FN-FALgeweer doodde hij zes mensen en verwondde 123 mensen om vervolgens zelfmoord te plegen. Bij de eerste reacties in de pers, in het parlement en bij de regeringsleden, werd terecht veel aandacht geschonken aan de strijd tegen illegale wapenhandel. In de Kamer werd een actieplan aangekondigd, in het kader van het dan in opmaak zijnde Nationale Veiligheidsplan 2012-2015. Op 1 maart 2012 werd dat Veiligheidsplan in de Ministerraad goedgekeurd. Het persbericht stelde: “Het actieplan inzake de strijd tegen de zwendel in vuurwapens versterkt de initiatieven die al werden genomen, maar die in het vorige veiligheidsplan niet als prioriteit werden beschouwd. Daarnaast vormt het de basis om een nieuw crimineel beleid te definiëren, de strijd te coördineren en de internationale samenwerking te versterken.” De minister van Binnenlandse Zaken communiceerde ook over de voornaamste aspecten van het plan om illegale wapenhandel beter aan te pakken. De vier pijlers van dat plan waren: 1. 2. 3. 4.
De lijst met vrij te verkrijgen wapens wordt volledig geschrapt Efficiëntere strijd tegen illegale wapenzwendel door middel van bijzondere opsporingsmethodes Neutralisatieprocedure voor oorlogsmateriaal Opspoorbaarheid en registratie van wapens
“Om deze prioriteit extra kracht bij te zetten”, zou er bovendien een ‘Comité tot Coördinatie voor de strijd tegen de vuurwapenzwendel’ opgericht worden, waarin zowel de magistratuur als de politiediensten zouden vertegenwoordigd worden.13 In juni 2013 werd het eerste punt uitgevoerd. De zogenaamde HFD-lijst werd afgeschaft – dat is een lijst met wapens met historische, folkloristische of decoratieve (HFD) waarde die werden vrijgesteld van de vergunningsplicht. Het is onduidelijk wat de impact van die maatregel zal zijn op het gebruik van dergelijke wapens voor misdrijven. Over de andere drie punten werd sindsdien weinig gecommuniceerd. Het is onduidelijk of de vooropgestelde acties al in uitvoering zijn.14 Amnesty International wenst vooral het belang van het vierde punt te onderstrepen en roept de overheden op om zich niet enkel toe te spitsen op de opspoorbaarheid en registratie van wapens maar ook van munitie van vuurwapens. Aangezien het belang van dat aspect ruimer is dan enkel de beteugeling van de binnenlandse zwendel in vuurwapens, wordt dat in een volgend apart stukje behandeld.
13
FOD Justitie. 1 maart 2012. Persbericht: Strijd tegen illegale wapenhandel en veelplegers wordt opgevoerd. Geraadpleegd op het internet: http://www.milquet.belgium.be/sites/default/files/Persbericht%20-%20actieplan%20wapens.pdf 14 De antwoorden op parlementaire vragen van de heer Bert Anciaux (zie: vragen nr. 5-9004 en nr. 5-9579) over het Actieplan, geven blijk van weinig vooruitgang. Er zou een update van het Centraal Wapenregister gebeurt zijn waardoor die gebruiksvriendelijker werkt. Maar bijvoorbeeld de vragen over het overlegcomité bleven tot dusver onbeantwoord. 11
TRACERING EN REGISTRATIE VAN MUNITIE AANBEVELINGEN Tracering en registratie van munitie Markering en registratie van alle in België geproduceerde, ingevoerde en verkochte munitie moet verplicht worden. Dit betekent: 1. Alle in België ingevoerde munitie moet gemarkeerd zijn en worden geregistreerd. Een zichtbaar onderscheid tussen munitie voor civiel en militair gebruik is ten zeerste aan te bevelen. 2. Alle in België geproduceerde munitie moet worden gemarkeerd en geregistreerd. Dit zou een grote hulp zijn voor het traceerbaar maken van – ten minste de uit België afkomstige – munitiestromen wereldwijd. 3. Enkel munitie die aan de markeringsverplichting voldoet kan legaal worden verkocht. Ook hier is een efficiënt register nodig. Dit impliceert dat (weliswaar op termijn) de afkomst van munitie kan worden getraceerd tot de laatste legale verkoop.
In de strijd tegen illegale wapenhandel werd vaak één van de meest evidente zaken over het hoofd gezien: namelijk dat vuurwapens doorgaans vrij onschuldig zijn zonder munitie. Het streven naar een betere controle op de legale wapenhandel en het opvoeren van de strijd tegen de illegale wapenhandel, mag niet voorbijgaan aan een strikte controle op de handel in munitie voor vuurwapens. De aandacht hiervoor nam de jongste jaren toe maar zowel op nationaal als op internationaal vlak is er op dit gebied veel ruimte voor verbetering. Om een efficiënte controle mogelijk te maken, zijn er op nationaal vlak twee zaken dringend nodig: - stringentere vereisten inzake de markering van munitie voor vuurwapens - een efficiënt registratiemechanisme Markering van munitie voor vuurwapens gaat over “het aanbrengen van merktekens, hetzij op individuele patronen, hetzij op hun verpakking. Deze markeringen bevatten cruciale informatie voor de identificatie van de munitie.”15 We verwijzen graag naar het advies van het Vlaamse Vredesinstituut voor technische implicaties en uitwerking. De markering van munitie heeft verschillende finaliteiten. Enerzijds kan het een belangrijk middel zijn in de opvolging van internationale verspreiding van munitie. Dat wil onder meer zeggen dat – mocht markering verplicht worden voor in België geproduceerde munitie – opgevolgd kan worden wat er na export gebeurt met de munitie. Zo kan eventuele afwending naar het illegale circuit worden vastgesteld en opvolging worden gegeven aan eindgebruikerscertificaten en andere manieren van
15
Vlaams Vredesinstituut. 13 maart 2013. Advies over de markering van munitie. http://www.vlaamsvredesinstituut.eu/images/manager/publicaties/factsheets/20120710_factsheet_registratie_vuurwapens.pdf 12
eindgebruikerscontrole. Een goed werkend markeringssysteem kan ook preventief werken – d.w.z. dat de afwending mogelijk niet zal gebeuren. Anderzijds heeft de markering van munitie ook belangrijke voordelen voor de strijd tegen illegale handel in België en illegaal gebruik van wapens in België, en dus misdaadbestrijding. Door een goedwerkend register waarin wordt opgenomen wanneer en wie de munitie verhandelde, kan gemakkelijker worden nagegaan waar en wanneer de munitie het ‘legale’ circuit verliet. Het biedt ook evidente voordelen voor het recherchewerk bij misdrijven waarbij wapens werden afgevuurd met legaal geproduceerde of ingevoerde munitie. Concreet betekent de markering: -
Markeren van de verpakkingen van de patronen op niveau van de kleinst mogelijke verpakkingseenheid (veel kleiner dan het huidige lotnummer) Markeren van de patronen op niveau van de kleinst mogelijke verpakkingseenheid Registreren op het niveau van de kleinst mogelijke verpakkingseenheid Registreren van elke transfer van gemarkeerde munitie Op internationaal niveau ijveren voor bindende standaarden voor het markeren en traceren van munitie
België – gezien de belangrijke industrie – moet het voortouw nemen en de verplichte markering en registratie van munitie wettelijk vastleggen. Parlementaire initiatieven De Belgische wetgeving bepaalt vandaag weinig tot niets over de markering van munitie.16 Vanuit het Parlement werden een aantal lovenswaardige initiatieven genomen. Patrick De Groote, Rik Torfs, Bert Anciaux, Huub Broers en Karl Vanlouwe dienden in februari 2013 in de Senaat een wetsvoorstel in17. Nele Lijnen en Vanessa Matz deden hetzelfde in mei 2013.18 Jammer genoeg werden de voorstellen nog niet in de Commissies besproken.
16
Voor een overzicht van internationale, regionale en nationale afspraken en regels hieromtrent, zie het Advies over de markering van munitie van het Vlaams Vredesinstituut op cit. 17 Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 8 juni 2006 houdende regeling van economische en individuele activiteiten met wapens inzake het markeren van munitie. S. 5-1958. http://www.senat.be/www/?MIval=/dossier&LEG=5&NR=1958&LANG=nl 18 Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 8 juni 2006 houdende regeling van economische en individuele activiteiten met wapens met betrekking tot het markeren van munitie die specifiek ontworpen is voor wapens bestemd voor uitsluitend militair gebruik en hun verpakking. S. 5 - 2079/1. http://www.senate.be/www/?MIval=/dossier&LEG=5&NR=2079&LANG=nl 13
