Wabo-begrippen
Wabo-begrippen Dr. mr. Evert J. de Valk September 2012
1.
Algemeen
Art. 1.1 Wabo bevat enkele begrippen die voor de toepassing van de Wabo zeer belangrijk zijn. Blijkens de parlementaire stukken is echter aangesloten bij de terminologie die in het kader van diverse sectorale wetten zoals Woningwet (Ww), Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet milieubeheer (Wm), werd gebruikt. Gedacht kan worden aan begrippen als 'bouwwerk', 'milieu' of 'een goede ruimtelijke ordening' als bedoeld in respectievelijk de Ww, de Wm en de Wro. Voor de betekenis van die begrippen kan derhalve worden uitgegaan van de bestaande betekenis in het kader van die wetten. "Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling om daar inhoudelijk wijziging in aan te brengen. Voor zover de begrippen in de bijzondere wetten zijn gedefinieerd is in artikel 1.1 van de Wabo daarbij aangesloten" (Kamerstukken II 2006–2007, 30 844, nr. 3, p. 91 en 92). In deze bijdrage wordt ingezoomd op enkele belangrijke Wabo-begrippen. Daarbij gaat het niet alleen om bestaande begrippen (par. 2) en nieuwe begrippen (par. 3), maar ook om begrippen die niet in de Wabo zijn gedefinieerd (par. 4). In het bijzonder gaat de aandacht uit naar het begrip 'bouwwerk' (par. 5).
2.
Bestaande begrippen
Onder 'beschermd monument' wordt verstaan een beschermd monument als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Monumentenwet 1988, met uitzondering van een beschermd archeologisch monument als bedoeld in artikel 1, onder c, van die wet. Het gaat hier om de aangewezen, bovengrondse Rijksmonumenten. Aangewezen gemeentelijke en provinciale monumenten - bovengronds en ondergronds - vallen niet onder het bereik van deze definitie. De vergunningen voor laatstgenoemde monumenten zijn echter wel onder de omgevingsvergunning gebracht (zie art. 2.2, eerste lid en onder b, van de Wabo). Een 'beschermd stads- of dorpsgezicht' is een beschermd stads- of dorpsgezicht als bedoeld in artikel 1, onder g, van de Monumentenwet 1988. Het gaat hierbij dus om de door het Rijk aangewezen stads- en dorpsgezichten. Aangewezen gemeentelijke en provinciale stads- en dorpsgezichten vallen niet onder het bereik van deze definitie. Ook de vergunningen voor laatstgenoemde monumenten zijn echter wel onder de omgevingsvergunning gebracht (zie art. 2.2, eerste lid en onder c, van de Wabo). Het acroniem 'gpbv' in het begrip 'gpbv-installatie' is een vertaling van het Engelstalige acroniem 'IPPC'. Met beide acroniemen wordt een installatie aangeduid als bedoeld in bijlage 1 van de EG-richtlijn geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Integrated Pollution Prevention and Control), c.q. bijlage 1 van de EGrichtlijn industriële emissies. Het begrip 'gpbv-installatie' is in art. 1.1 Wabo omschreven als: installatie als bedoeld in bijlage 1 van richtlijn (EG) nr. 2008/1 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 24), naar de tekst zoals deze bij die richtlijn is vastgesteld. De Europese IPPC-richtlijn spreekt over installaties, waarin de activiteiten plaatsvinden. In art. 2 lid 3 van deze richtlijn wordt de volgende definitie gegeven: “een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtsreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en die gevolgen kunnen hebben Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 1
Wabo-begrippen voor de emissies en de verontreiniging.” Hier wordt ook kort gewezen op art. 1.1, vierde lid Wabo. Op grond van dat artikellid gaat een wijziging van bijlage 1 van de IPPC-richtlijn voor wat betreft de toepassing van voornoemde omschrijving van het begrip gpbv-installatie gelden vanaf de implementatiedatum zoals aangegeven in de wijzigingsrichtlijn, tenzij de minister een ander tijdstip vaststelt en in de Staatscourant bekend maakt. Momenteel wordt gewerkt aan de implementatie van de Richtlijn industriële emissies, de “opvolger” van de IPPC-richtlijn. De implementatie leidt onder meer tot een aanpassing van de Wet milieubeheer en de Wabo. Beide wetten bevatten nu nog het begrip “gpbvinstallatie”. Dat zijn inrichtingen die vallen onder de reikwijdte van de IPPC-richtlijn. Voorgesteld wordt om “gpbv-installatie” te vervangen door “IPPC-installatie” (zie Kamerstukken II 2011-2012, 33 197, nr. 4, p. 2-3). In zijn advies over het wetsvoorstel, stelt de Afdeling advisering van de Raad van State dat die wijziging verwarrend is. De IPPC-richtlijn geldt namelijk vanaf 7 januari 2014 niet meer. De Raad adviseert om – conform de terminologie van de Richtlijn industriële emissies – te kiezen voor het begrip “installatie”. "De regering weigert. De argumentatie is opvallend. Ik citeer: “Dit voorstel tot vervanging (…) wordt met name ingegeven door de overweging dat de Engelse term (IPPC-inrichting, TN) ‘beter bekt’ en belangrijker, ook meer is ingeburgerd” (Kamerstukken II 2011-2012,33 197, nr. 4, p. 3). Of een begrip beter bekt of ingeburgerd is, is bij het ontwerpen van een wettekst niet maatgevend. Het zijn zeker geen valide argumenten om bij de implementatie van een richtlijn van de daarin gehanteerde terminologie af te wijken. Een wettekst moet duidelijk en rechtszeker zijn. Het gebruik van begrippen die refereren aan niet meer geldende richtlijnen, helpt daarbij niet. Daar komt bij dat het argument van het ingeburgerd zijn alleen geldt voor diegenen die met de IPPC-richtlijn hebben gewerkt. Dat het regime van de IPPC-richtlijn terugkomt in de hoofdstukken I en II van de Richtlijn industriële emissies (aldus Kamerstukken II 2011-12, 33 197, nr. 4, p. 3), doet daaraan niets af. Als een rechtsregel normerende werking verliest, dan geldt dat ook voor de in die regels gehanteerde begrippen. Ik ben het daarom van harte met het advies van de Raad van State eens. Los daarvan: nieuwe juridische begrippen raken vanzelf ingeburgerd en volgens mij bekt “installatie” ook best." (aldus Tonny Nijmeijer in 'Bestuursleden aan het woord', online publicatie van de Vereniging van Milieurecht. Deze publicatie is te raadplegen op http://milieurecht.nl/?pid=main&id=94) De omschrijving van het begrip 'best beschikbare technieken' (BAT) is overgenomen uit art. 1.1 Wm. Zowel bij BAT in de IPPC richtlijn als bij ALARA in de Wm wordt een zo groot mogelijke bescherming van het milieu vereist, voor zover die in redelijkheid nog kan worden gevergd. De redelijkheid heeft vooral betrekking op economische haalbaarheid van milieumaatregelen, maar ook andere lokale aspecten moeten worden meegewogen. De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft via jurisprudentie bepaald dat de beoordelingsvrijheid van het bevoegd gezag bij de invulling van ALARA zijn begrenzingen vindt in wat voortvloeit uit de ‘meest recent en algemeen aanvaarde milieuhygiënische inzichten’. Deze inzichten zijn als stand der techniek vastgelegd in circulaires, richtlijnen (bijvoorbeeld de NeR) en rapporten (bijvoorbeeld CIW aanbevelingen), waarin de redelijkheidstoets op bedrijfstakniveau is uitgevoerd. De conclusies ten aanzien van BAT in de Europese referentiedocumenten voor beste beschikbare technieken (afgekort: BREFdocumenten) zijn eveneens te beschouwen als de ‘meest recent en algemeen aanvaarde milieuhygiënische inzichten’ en ook hier heeft de redelijkheidtoets plaatsgevonden op bedrijfstakniveau. Kortom, in het algemeen zijn de conclusies ten aanzien van de beste beschikbare technieken in de BREFs goed vergelijkbaar met het in de vergunningverlening gehanteerde begrip stand der techniek.
Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 2
Wabo-begrippen 3.
Nieuwe begrippen
Het belangrijkste nieuwe begrip is ongetwijfeld het begrip 'project'. De omgevingsvergunning heeft betrekking op projecten die bestaan uit een of meer plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. De term project wordt veel gebruikt in relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen (bouwproject, projectontwikkelaar, uitbreidingsproject etc.). De term project komt in de bestaande regelgeving onder meer ook voor in de Wro en de Natuurbeschermingswet 1998. Ook in de regelgeving over infrastructurele werken wordt de term project vaak gebruikt. Een project is de verzamelnaam voor het totaal van de activiteiten. In de Wabo is de term project dan ook niet inhoudelijk gedefinieerd. De inhoud van een project wordt bepaald door het geheel van de afzonderlijke activiteiten. Die afzonderlijke activiteiten zijn wel inhoudelijk omschreven in art. 2.1 en 2.2. De definitie van het begrip 'inrichting' sluit weliswaar aan bij die in de Wet milieubeheer, maar heeft een andere inhoud en is dus nieuw. Allereerst is in bijlage I, onderdeel C van het Bor een selectie gemaakt uit de inrichtingen die onder het zeer brede begrip 'inrichting' van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm vallen. In die bijlage zijn alleen die inrichtingen aangewezen die zulke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken dat ze aan regulering bij of krachtens de Wm en/of de Wabo onderworpen moeten worden. Die selectie vormt de basis voor een verdergaande selectie krachtens het derde lid van artikel 1.1 van de Wabo in bijlage I, de onderdelen B en C van het Bor. Daarin zijn alleen die inrichtingen aangewezen die een zodanig risico voornadelige gevolgen voor het milieu meebrengen dat een voorafgaande toetsing bij vestiging en wijziging van zo’n inrichting nodig is. Tot die categorie behoren in ieder geval ook de IPPC-inrichtingen. Het begrip 'inrichting' in de zin van de Wabo ziet aldus op aangewezen (vergunningplichtige) inrichtingen. Alleen de aangewezen (vergunningplichtige) inrichtingen zijn dan 'inrichting' in de zin van de Wabo. In het kader van het project tot herziening van de 8.40-amvb’s van de Wm wordt steeds bezien welke inrichtingen nog vergunningplichtig moeten blijven.
4.
Begrippen die niet in de Wabo zijn gedefinieerd
Het begrip 'milieu' (zie o.m. art. 2.16 en art. 2.33) is niet gedefinieerd in de Wabo en ook niet in de Wm. In artikel 1.1, tweede lid, van de Wm wordt wel een niet-limitatieve invulling gegeven aan de samenstellingen ‘gevolgen voor het milieu’ en ‘bescherming van het milieu’. Door de verwijzing in art. 1.1, tweede lid, van de Wabo naar artikel 1.1, tweede lid, van de Wm wordt voor de betekenis van de hiervoor genoemde samenstellingen hierbij aangesloten. Net als twee andere belangrijke samenstellende onderdelen van het begrip 'fysieke leefomgeving' (zie o.m. art. 2.1, lid 1, onder i, art. 2.2, lid 2, art. 2.26, lid 3, art. 2.33, lid 1, onder c, art. 2.35, lid 1, onder e, art. 3.10, lid 1, onder f, art. 4.1, lid 1 en art. 5.26, lid 1), te weten' een goede ruimtelijke ordening' en 'bescherming van het milieu', is ook dit begrip niet (uitputtend) gedefinieerd in de Wabo. Dit heeft te maken met de voorlopige keuze voor model 3, de ‘integrale omgevingsvergunning met schotten’. In dit model worden de toetsingskaders immers nog niet inhoudelijk geïntegreerd. Het is een breed begrip dat ziet op alle fysieke waarden in de leefomgeving, zoals milieu, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Het dekt in elk geval datgene wat voor de inwerkingtreding van de Wabo valt onder de reikwijdte van de Wro, de hoofdstukken I tot en met IV van de Ww, de Mw, de Mijnbouwwet (Mbw) en de Wm. De reikwijdte van de omgevingsvergunning is breder. 'Het begrip 'bouwwerk' (zie o.m. art. 2.1, eerste lid, onder a, b en d) is in de Wabo en in de Ww niet gedefinieerd. Een definitie van dat begrip is wel in de jurisprudentie over de Ww vastgesteld. Zij luidt: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 3
Wabo-begrippen ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Zie verder hierna onder 5.
5.
Begrip 'bouwwerk'
5.1
Jurisprudentie
A-
Aansluiting bij Modelbouwverordening VNG
De Afdeling overweegt dat het begrip bouwwerk in de Woningwet niet nader is gedefinieerd. Evenals onder de Woningwet 1962, dient bij de uitleg van dit begrip het spraakgebruik richtinggevend te zijn. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de definitie van "bouwwerk" in artikel 1.1, eerste lid, van de Modelbouwverordening 1992. Deze definitie luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren." ABRvS 13 mei 1996, LJN AE9810. Zo ook: ABRvS 17 oktober 2001, LJN AE2659, Gst. 2002, 7172, 11, ABRvS 12 maart 2008, LJN BC6428, ABRvS 25 augustus 2010, LJN BN4907 en Rb. Zwolle 16 januari 2012, LJN BV2137. Het begrip bouwwerk is in de Woningwet als zodanig niet omschreven. Evenwel komt aan dit begrip de betekenis toe die daaraan ook in artikel 1, onder 6, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" is toegekend. ABRvS 27 april 2011, LJN BQ2633, AB 2011, 166. B-
Constructie en omvang
Appellante heeft aan het onderhavige pand, ter hoogte van de eerste verdieping, twee bordeauxrode vaandeldoeken met een witte reclametekst aangebracht. De doeken zijn elk ongeveer 3,00 m hoog en 0,80 m breed. Zij zijn aan de boven- en de onderzijde bevestigd aan een tegen de gevel gemonteerde houder ("beugel"). Uitgaande van deze begripsomschrijving, moet worden geoordeeld dat het geheel van vaandeldoek, bevestigingsmiddelen en beugels is aan te merken als een bouwwerk en dat het aanbrengen daarvan aan het pand van appellante als bouwen dient te worden gekwalificeerd. Daarbij is, naast de omvang en de constructie, vooral van belang dat de vaandels bestemd zijn om blijvend ter plaatse als reclamemiddel te functioneren. De Afdeling deelt overigens niet de opvatting van de rechtbank dat in dit verband mede betekenis toekomt aan de omstandigheid dat het pand van appellante deel uitmaakt van een beschermd stadsgezicht. Bij de uitleg van het begrip bouwen in artikel 40 van de Woningwet spelen aard en hoedanigheid van de omgeving waarin de werkzaamheden worden verricht geen rol. Het vorenstaande brengt met zich dat voor het aanbrengen van de vaandeldoeken een bouwvergunning is vereist. ABRvS 13 mei 1996, LJN AE9810. Een bouwwerk dient in volle omvang, derhalve met de zonwering in uitgeklapte toestand te worden bezien. ABRvS 12 augustus 1999, LJN AW7349. Naar het oordeel van de Afdeling dient het geheel van de heipalen met de fundering, daargelaten wat daarop geplaatst zal worden, gelet op de omvang, de solide verankering in de bodem en het plaatsgebonden karakter daarvan, als een bouwwerk in de zin van artikel 1, Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 4
Wabo-begrippen eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet te worden aangemerkt. ABRvS 19 mei 2004, LJN AO9693, AB Kort 2004, 417. Aanbrengen van een reclamebord aan een gevel is in dit geval – gelet op de wijze van bevestigen (in casu met schroeven, zonder constructieve voorzieningen direct tegen de muur) en de omvang van het bord (hoog: 5 meter, breed: 0,5 meter en dik: 1 centimeter)– geen bouwen in de zin van de Woningwet. ABRvS 23 januari 2008, LJN BC2543, Gst. 2008, 7293, 42. Een kunstgrasveld is geen bouwwerk aangezien het constructieve element als bedoeld in de bouwverordening in casu ontbreekt. ABRvS 9 juli 2008, LJN BD6710. Het in geding zijnde gasfornuis met oven is een huishoudelijk apparaat dat naar zijn aard geen bouwkundige constructieve voorziening is, kan evenmin worden gebruikt los van het bijgebouw waarin het is geplaatst en is daarom geen bouwwerk, noch kan het plaatsen daarvan als het veranderen van een bijgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet worden aangemerkt. Het plaatsen van het gasfornuis met oven is derhalve niet in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. Het college kon tegen het plaatsen van het gasfornuis met oven dan ook niet optreden, als het heeft gedaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. ABRvS 10 juni 2009, LJN BI7253, Gst. 2009, 7328, 126. Reclame-uiting op gevel tussen begane grond van eerste verdieping (frame van zwart metaal, rode letters, met neonverlichting; bhd = 4,71 m/0,2m/0,094m): gelet op aard en omvang geen bouwen. ABRvS 7 juli 2010, LJN BN0451, Gst. 2010, 7340, 86. Ten tijde van het besluit op bezwaar was op het perceel, voor zover thans van belang, een paardrijbak aanwezig. De bodem van de paardrijbak is ongeveer 30 cm afgegraven en bestaat uit een drainage met daarop een onderlaag van gewassen en gezeefd lava. Op de onderlaag ligt een laag kunststof matten. De toplaag bestaat uit diverse soorten zand gemengd met kunstgrasvezel en het geheel is omheind door een hekwerk bestaande uit kunststoffen palen met dwarsbalken. [appellant] heeft de aanwezige betonnen randen die de bodem omsloten voor het besluit op bezwaar verwijderd. Anders dan [appellant] betoogt, is de paardrijbak, bestaande uit voormelde bodem en omheining, waartussen een functionele samenhang bestaat, een constructie met een plaatsgebonden karakter en een zekere omvang, zodat het oprichten van de paardrijbak als bouwen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet kan worden aangemerkt. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de bodem van de paardrijbak niet wordt omsloten door betonnen randen, doet niet aan de hoedanigheid van het zijn van bouwwerk af. Nu niet in geschil is dat aan [appellant] geen bouwvergunning is verleend voor de paardrijbak, is deze in strijd met artikel 40 van de Woningwet opgericht. Vorenstaande brengt met zich dat de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. ABRvS 3 november 2010, LJN BO2717. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat de mestopslag op het perceel geen bouwwerk is. Het feit dat de verharding bestaat uit betonplaten op een ondergrond van landbouwfolie maakt niet dat het geheel kan worden aangemerkt als een constructie als bedoeld in artikel 1, onder 6, van de planvoorschriften. De omstandigheid dat de betonplaten onder afschot zijn geplaatst, maakt dat niet anders. Reeds nu het constructieve element ontbreekt, is de mestopslag geen bouwwerk. ABRvS 27 april 2011, LJN BQ2633, AB 2011, 166.
Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 5
Wabo-begrippen Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 11 maart 1999 in zaak nr. H01.98.1362, BR 1999, blz. 789 en van 9 juni 2004 in zaak nr. 200307506/1) kan het aanbrengen van een verflaag niet als bouwen in de zin van de Woningwet worden aangemerkt, nu schilderwerk naar zijn aard geen constructieve voorziening is. ABRvS 11 augustus 2011, LJN BR5660. De door [appellant] gebruikte springtoestellen zijn volledig demontabele toestellen bestaande uit verschillende elementen die in wisselende samenstelling op wisselende plaatsen zonder verankering worden opgericht. De door [appellant] gebruikte springtoestellen kunnen derhalve niet als een bouwwerk worden aangemerkt. ABRvS 18 april 2012, LJN BW3023, BR 2012, 109, m.nt. P.M.J. de Haan. C-
Plaatsgebondenheid (ter plaatse functioneren)
Een tijdelijke steiger ten behoeve van de bouw van overkappingen kan niet worden aangemerkt als een constructie die is bedoeld om ter plaatse (min of meer duurzaam) te functioneren, dus als bouwwerk. ABRvS 4 mei 2005, LJN AT5123, Gst. 2005, 7238, 162. Als een verrijdbaar object (RSV-wagen) hoofdzakelijk een transportfunctie vervult, is van plaatsgebondenheid geen sprake. Dus is dan ook geen sprake van een bouwwerk. ABRvS 17 mei 2006, LJN AX2081, Gst. 2006, 7255, 101. Een doorwerkvoorziening (een soort tent ter bescherming van arbeiders tegen weersomstandigheden) is geen bouwwerk omdat het plaatsgebonden karakter ontbreekt. Rb. Dordrecht 8 september 2006, LJN AY9446, BR 2006, 224. Legertent bestaande uit tentdoek met een omvang van circa 10 meter bij 6 meter die jaarlijks gedurende een periode van 3 maanden worden geplaatst te behoeve van het aflammeren van schapen is een bouwwerk. Daartoe is naast de omvang van belang dat de tent aldus bij herhaling voor een zodanig lange periode wordt geplaatst dat deze ter plaatse duurzaam functioneert. ABRvS 6 december 2006, LJN AZ3744, AB Kort 2007, 6 en Gst. 2007, 19. Een in een berm geplaatste vrachtwagen is een bouwwerk. Vrachtwagen wordt gedurende lange aaneengesloten perioden niet verplaatst. Vrachtwagen is in gebruik voor de opslag van stro. Er groeit weinig tot geen gras onder de vrachtauto.. Vrachtwagen draagt een plaatsgebonden karakter. De omstandigheid dat het om een mobiele constructie gaat leidt niet tot een ander oordeel. ABRvS 4 april 2007, LJN BA2217, AB Kort 2007, 207 en BR 2007/7, 138. De overkapping/partytent, die bestaat uit staanders, die zodanig zijn geconstrueerd dat daaraan geluidsboxen kunnen worden bevestigd, een tentdoek en bevestigingsmiddelen, heeft een omvang van circa 12 m² en wordt jaarlijks in ieder geval gedurende het voorjaar en de zomer geplaatst. Deze overkapping/partytent dient te worden aangemerkt als een bouwwerk waarvoor een bouwvergunning is vereist. Daartoe is, naast de omvang en de constructie, van belang dat de overkapping/partytent bij herhaling voor een zodanig lange periode wordt geplaatst, dat voldaan wordt aan het vereiste van ter plaatse functioneren. ABRvS 4 juli 2007, LJN BA8739 De botenloods, met afmetingen van 24 bij 24 meter, is geplaatst op drijvende pontons, die met staalkabels aan haken in de kade zijn bevestigd. De botenloods is dus indirect met de grond verbonden. Ter beantwoording van de vraag of de botenloods is aan te merken als een bouwwerk, is voorts van belang of er onder de gegeven omstandigheden kan worden gesproken van een constructie met een plaatsgebonden karakter. Het bestaan van een Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 6
Wabo-begrippen dergelijke situatie kan onder meer worden aangenomen op grond van de kennelijke intentie van de eigenaar, de duur van de aanwezigheid en het treffen van voorzieningen aan of bij de botenloods. Gebleken is dat de botenloods in 1992 ter vervanging van een eerdere loods is opgericht, dat hij is bedoeld om ter plaatse permanent als zodanig te functioneren en dat feitelijk ook het geval is. Gelet op de constructie, de verbondenheid met de grond en de plaatsgebondenheid, moet de botenloods als bouwwerk in de zin van de Woningwet worden aangemerkt. Dat de botenloods in beginsel verwijderd zou kunnen worden, geeft geen grond voor een ander oordeel. ABRvS 5 december 2007, LJN BB9443. Mobiele objecten kunnen eveneens als bouwwerken worden aangemerkt, mits zij bedoeld zijn om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te functioneren. Aan deze kenmerken voldoet in casu de container/laadbak. De container/laadbak heeft een oppervlakte van 20 m2 en wordt gebruikt voor de opslag van goederen, het bewaren van gereedschap en het stallen van een auto. De rechtbank is er derhalve terecht van uitgegaan dat de container/laadbak bouwvergunningplichtig is. ABRvS 12 maart 2008, LJN BC6428. Niet in geschil is dat de woonschepen metalen constructies zijn, die in het verleden zijn gebouwd om als schip te fungeren en die nog steeds kunnen varen. Ter zitting is komen vast te staan dat de woonschepen door middel van trossen van staalkabel en met een loopplank zijn verbonden met de kade. Voorts zijn de woonschepen aangesloten op nutsvoorzieningen en op het riool. Niet in geschil is dat de aansluiting op nutsvoorzieningen en de uit de milieuregelgeving voortvloeiende aansluiting op het riool, bestaande uit een aangekoppelde buis aan de zijkant van de woonschepen, eenvoudig zijn af te koppelen. Gelet op het vorenstaande zijn de woonschepen niet zodanig met de grond verbonden als bedoeld in artikel 1.1 van de Bouwverordening en derhalve niet aan te merken als bouwwerken. ABRvS 16 november 2011, LJN BU4585, AB 2012, 4. De reclame-uitingen op de oostgevel en de zuidgevel bestaan uit buizenframes met een dikte van 60 mm. In het frame is een zeildoek gespannen ter grootte van 18 bij 3,65 meter. De buizenframes zijn door middel van houders en beugels met schroeven aan de gevels bevestigd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de raamwerken met spandoeken als bouwvergunningplichtige bouwwerken moeten worden beschouwd. De raamwerken zijn tezamen met het systeem dat benodigd is om het aan de gevel te bevestigen aan te merken als een constructie van enige omvang, bedoeld om ter plaatse blijvend te functioneren. Dat deze constructie, naar [appellante] stelt, veel gebruikt wordt, gemakkelijk verkrijgbaar en eenvoudig te monteren is, maakt dat niet anders. Deze gegevens zijn niet relevant bij beantwoording van de vraag of sprake is van een constructie. Evenmin is van belang dat de spandoeken eenvoudig uit de raamwerken kunnen worden verwijderd. Nu zowel het raamwerk als de spandoeken vereist zijn om tezamen als reclame-uiting te kunnen functioneren, kan daartussen geen scheiding worden aangebracht. Dat de constructies binnen een relatief korte termijn van de gevel kunnen worden verwijderd, heeft niet tot gevolg dat geen sprake is van een bouwvergunningplichtig bouwwerk, nu de raamwerken zijn bedoeld om gedurende een langere periode ter plaatse te functioneren. ABRvS 1 februari 2012, LJN BV2456. D-
Begrip 'gebouw'
Alvorens de vraag te beantwoorden of sprake is van een bijgebouw als bedoeld in artikel 1, onder 19, van de planvoorschriften, dient allereerst vastgesteld te worden of sprake is van een gebouw als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Woningwet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 11 juli 2001 in zaak no. 200002664/1 en 17 juli 2002 in zaak no. 200105591/1 zijn daarvoor de buitenmaten van een bouwwerk bepalend. Niet noodzakelijk is dat daadwerkelijk verblijf in dat bouwwerk mogelijk is. Nu de tuinhuisjes qua Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 7
Wabo-begrippen omvang voor mensen toegankelijk zijn en verblijf daarin slechts moeilijk dan wel onmogelijk wordt gemaakt door de aanwezigheid van een kachel en een mechanische installatie dienen deze te worden aangemerkt als gebouw. ABRS 27 juni 2007, LJN BA8136. Bij de beantwoording van de vraag of het bouwwerk voor mensen toegankelijk is, zijn, naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de buitenmaten van doorslaggevende betekenis. De hier in geding zijnde fietsoverkapping is aan drie zijden met wanden omsloten en tussen de 80 en 96 centimeter hoog. Het bebouwde oppervlak is ongeveer 5 m². Nu de fietsoverkapping aan de buitenzijde een hoogte heeft waarin een volwassen persoon niet normaal kan staan of lopen, staat voor de rechtbank genoegzaam vast dat niet wordt voldaan aan de gestelde criteria voor een gebouw. Dat de grond onder de overkapping is uitgegraven, waardoor een volwassen persoon er in dit geval net wel kan staan, doet hieraan niet af. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de fietsoverkapping een gebouw is. Rb. Haarlem 5 februari 2009, LJN BH3942. Het bouwplan voorziet in een inmiddels geplaatste pergola met zonwering, die wordt gevormd door aluminium staanders en liggers. De drie staanders zijn elk voorzien van een ligger die bevestigd is aan de achtergevel van de woning. Voorts voorziet het bouwplan in een niet-waterdicht zonwerend doek, dat is bevestigd aan de achtergevel en kan worden uitgerold over de constructie van aluminium staanders. De pergola is 2,83 m hoog en heeft een diepte die varieert van 4 m tot 5,2 m. Blijkens de bouwtekeningen is de constructie van de pergola aan drie zijden open en niet door wanden omgeven. Gelet op de constructie van de pergola, moet deze worden aangemerkt als een bouwwerk, geen gebouw zijnde, zodat reeds daarom geen sprake is van een aanbouw. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen. ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7790. De drie luchtwassers ten behoeve van een varkensstal zijn elk afzonderlijk omgeven door een wand en niet afgedekt met een kap. De bouwwerken zijn 10,5 m breed, 4 m lang en 5,3 m hoog en zijn gelegen op minder dan 5 m van de perceelsgrens. Het bovenste deel van de luchtwasser, dat op een plateau is geplaatst, bestaat uit onder andere een chemische wasser, een waterwasser, een druppelopvanger en een watermengbak. In de ruimte onder het plateau bevinden zich pompen en de opslag van chemicaliën. De besturingskast van de luchtwasser bevindt zich aan de zijkant van het bouwwerk en is verticaal gepositioneerd aan de binnenzijde van de wanden, zodat deze zowel de ruimte onder als boven het plateau beslaat. Weliswaar staan de luchtwassers in functioneel opzicht ten dienste van de varkensstallen, maar nu deze technische installaties in bouwkundig opzicht afzonderlijke en ondergeschikte aanvullingen op de varkensstallen zijn, kunnen de luchtwassers niet als onderdeel van de stallen worden aangemerkt. in de omkasting van de luchtwassers is geen toegangsdeur opgenomen. Om eventuele reparatie- en onderhoudswerkzaamheden aan de besturingskast te kunnen uitvoeren, dient de plaat aan de zijkant van de luchtwasser in zijn geheel te worden gedemonteerd. Uit het bouwplan blijkt niet dat daarin is voorzien in een constructie waardoor de ruimte onder het plateau op eenvoudige wijze kan worden betreden. Ter zitting is vastgesteld dat deze ruimte niet te betreden wordt na verwijdering van voornoemde plaat en dat het bouwplan niet voorziet in een bevestiging van de desbetreffende plaat door middel van vleugelmoeren. Nu derhalve, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet op betrekkelijk eenvoudige wijze toegang kan worden verkregen tot deze ruimte, bestaat geen grond voor het oordeel dat de luchtwassers voor mensen toegankelijk zijn als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet. Gelet hierop kunnen de luchtwassers niet als een gebouw in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet worden aangemerkt, zodat de luchtwassers niet in strijd zijn met het bestemmingsplan door de ligging ervan op minder dan 5 m van de Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 8
Wabo-begrippen perceelsgrens. ABRvS 25 januari 2012, LJN BV1834, Gst. 2012, 7370, 61
5.2
Commentaar
Een omgevingvergunning is vereist voor het 'bouwen' van een 'bouwwerk'. In de Wabo wordt onder bouwen verstaan: "het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen veranderen en het vergroten'. Dit bouwen betreft evenwel een bouwwerk en niet iets anders. Het begrip "bouwwerk" is evenwel in de Wabo (en in de Woningwet) niet omschreven. Gelet hierop is door de Afdeling onder het regime van de Woningwet (onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001, LJN: AE2659, 200004512/1, Gst. 2002, 7172, 11), bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk". Onder het regime van de Wabo is dat niet anders. Deze definitie luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Hoewel de rechtspraak over het begrip bouwwerk zeer casuïstisch is, kan worden gesteld dat sprake is van een bouwwerk indien 'cumulatief' aan drie voorwaarden wordt voldaan: 1. 2. 3.
een constructie; van enige omvang; en (min of meer duurzame) plaatsgebondenheid gelet op de aard van de constructie en/of de kennelijke functie van de constructie.
Andere elementen, zoals de aard en hoedanigheid van de omgeving waarin de bouwwerkzaamheden worden verricht spelen derhalve geen rol (ABRvS 13 mei 1996, LJN AE9810). Constructie en omvang Een constructie van steen, hout, metaal of enig ander materiaal (bijvoorbeeld plastic) dient blijkens de rechtspraak enige omvang te hebben. De aard van de constructie speelt daarbij een belangrijke rol. Zo zal een hondenhok van 1 meter breed, 1 meter hoog en 1 meter breed niet gauw als bouwwerk worden aangemerkt. Voorbeelden uit de rechtspraak van (g)een constructie zijn:
Schilderen van een bouwwerk is geen constructie (ABRvS 11 maart 1999, H01.98.1362, BR 1999, blz. 789, ABRvS 9 juni 2004, LJN AP1125 en ABRvS 24 augustus 2011, LJN BR5660). Eenvoudige oppervlakte- of wegverharding is geen constructie Tien twee meter hoge palen in de grond op onderlinge afstand van 40 centimeter: wel constructie (vormen visueel één geheel) Uitleggen op de grond van een vlak vlechtwerk van kunststof en vilt (skimat): geen constructie Ondergrondse leidingen ongefundeerd: geen constructie Gasfornuis met oven: geen constructie (ABRvS 10 juni 2009, LJN BI7253, Gst. 2009, 7328, 126)
Plaatsgebondenheid ('ter plaatse functioneren') Blijkens de rechtspraak dient de constructie enige (duurzame) plaatsgebondenheid te bezitten. Daarbij dient te worden gelet op de aard van de constructie of naar de kennelijke Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 9
Wabo-begrippen functie van de constructie. Bij dit laatste is de kennelijke bedoeling van de gebruiker dan wel bouwer van betekenis. Enkele voorbeelden uit de rechtspraak met betrekking tot het al dan niet voldaan aan het element plaatsgebondenheid:
Damwand en overkluizing nodig voor de bouw van een spoorwegtunnel: is slechts tijdelijke hulpconstructie en geen bouwwerk Dit geldt ook voor andere hulpconstructies die bedoeld zijn om slechts tijdelijk ter plaatse te functioneren Mate van ingrijpendheid van deze hulpconstructies is doorslaggevend Woonboot die op de waterbodem ligt: doorgaans plaatsgebonden. Woonboot die drijft, maar via aanlegsteiger met de de wal is verbonden: plaatsgebonden Drijvende aanlegsteiger met vast gedeelte (palen): plaatsgebonden Drijvende recreatiewoningen (marina’s): plaatsgebonden Buitendijkse koelwateruitlaat bestaande uit basaltblokken en breuksteen die min of meer willekeurig op de zeebodem worden gestort: geen constructie (ook al is e.e.a. keurig bouwtechnisch ingetekend) (ABRvS 3 november 2010, LJN BO2683, AB 2011, 120). Verplaatsbare tenten, wagens, caravans: kennelijk gebruik of de kennelijke bedoeling van de gebruiker voor één locatie zijn bepalend Demontabele tribunes die drie weken staan, inclusief opbouw en afbraak en bij lage frequentie (= één keer per jaar): geen bouwen
Er zijn twee soorten bouwwerken, te weten gebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde. Het onderscheid is bijvoorbeeld van belang in bestemmingsplannen, waarin kan worden bepaald dat op bepaalde percelen geen gebouwen zijn toegelaten, maar wel bouwwerken geen gebouw zijnde. Gebouw In artikel 1, eerste lid en onder c, van de Woningwet wordt een 'gebouw' omschreven als elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Voorbeelden van 'gebouwen' zijn woningen, schuren, kantoren, carports en constructies met meer dan twee wanden. De vraag hoeveel wanden er dan moeten zijn wil er sprake zijn van gedeeltelijk door wanden omsloten, is in de jurisprudentie beantwoord met twee. Een carport die aan één kant tegen een woning staat, is derhalve geen gebouw, maar een carport tussen twee woningen in wel. Ten aanzien van de toegankelijkheid van het bouwwerk voor mensen, is de uitspraak van ABRS 27 juni 2007, LJN BA8136 interessant. Uit deze uitspraak blijkt dat de feitelijke mogelijkheid om een bouwwerk als mens te betreden niet relevant is. Als de buitenmaten van het bouwwerk zodanig zijn dat het te betreden zou kunnen zijn, maakt het niet uit of dat feitelijk al dan niet mogelijk is, zoals in dit voorbeeld doordat er zich in het bouwwerk installaties bevinden die betreden onmogelijk maken. Een voorbeeld waar de feitelijke toegankelijkheid juist wel aanwezig was, maar toch niet werd voldaan aan de criteria voor een gebouw is in deze uitspraak van de Rb. Haarlem 5 februari 2009, LJN BH3942 te lezen. Hierin overweegt de rechtbank dat "bij de Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 10
Wabo-begrippen beantwoording van de vraag of het bouwwerk voor mensen toegankelijk is, zijn, naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de buitenmaten van doorslaggevende betekenis. De hier in geding zijnde fietsoverkapping is aan drie zijden met wanden omsloten en tussen de 80 en 96 centimeter hoog. Het bebouwde oppervlak is ongeveer 5 m². Nu de fietsoverkapping aan de buitenzijde een hoogte heeft waarin een volwassen persoon niet normaal kan staan of lopen, staat voor de rechtbank genoegzaam vast dat niet wordt voldaan aan de gestelde criteria voor een gebouw. Dat de grond onder de overkapping is uitgegraven, waardoor een volwassen persoon er in dit geval net wel kan staan, doet hieraan niet af. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de fietsoverkapping een gebouw is.” Dit bouwwerk was dus wel degelijk toegankelijk voor mensen, maar de ruimte die daarvoor nodig was, werd gedeeltelijk verkregen door ondergronds te gaan. Uit de uitspraak blijkt helaas niet of het ondergrondse deel van dit fietsenhokje gebouwd was, of alleen uitgegraven, en tot welk oordeel zou zijn gekomen als er ook ondergronds van een constructie sprake zou zijn geweest? Bouwwerken geen gebouwen zijnde De 'bouwwerken geen gebouwen zijnde' zijn de categorie bouwwerken die niet onder de definitie van gebouwen valt. Voorbeelden daarvan zijn een vlaggenmast, terreinafscheidingen, standbeeld of een afdak met slechts één muur en luchtwassers ten behoeve van een varkensstal (ABRvS 25 januari 2012, LJN BV1834, Gst. 2012, 7370, 61).
Copyright 2012, De Valk Omgevingsrecht, Utrecht
Pagina 11
