Waardevolle landschappen van nationaal belang Voordracht voor Servicenet Nationale Landschappen, Amersfoort, 31 mei 2013 Hans Renes, Universiteit Utrecht / Vrije Universiteit
Dames en heren, Lange tijd hebben we landschap, erfgoed, natuur vooral gezien als kostenposten. Het waren lastige sectoren, die geld kostten en bovendien voornamelijk beperkingen met zich meebrachten. De laatste jaren is dat beeld aan het veranderen. In stadsdelen met veel monumenten blijken de huizenprijzen hoger, hoofdkantoren van grote ondernemingen komen af op cultuur en op een aantrekkelijke en interessante omgeving voor hun hooggeschoolde en hoogbetaalde werknemers en hun gasten.1 De creatieve klasse, die een van de steunpilaren van de Europese economie is geworden, vestigt zich in historische fabrieksgebouwen en in mooie landschappen. Jane Jacobs zei het al: nieuwe ideeën hebben oude gebouwen nodig. Landschap en erfgoed kosten dus niet alleen geld, ze brengen ook wat op. In gebieden zoals Mergelland, een van de Nationale Landschappen, levert de recreatie een veelvoud van de werkgelegenheid op van de landbouw. Ook in het Groene Hart bleek onlangs dat de inkomsten uit recreatie een duidelijke stijgende lijn laten zien. Ik kom daar straks nog op terug, maar wil eerst nog eens duidelijk maken waar het allemaal om begonnen is. Geld is belangrijk, maar het is middel, geen doel. Het doel van Nationale Landschappen is het behoud en beheer van een aantal waardevolle en aantrekkelijke landschappen. Degenen die van dat behoud en beheer profiteren, zijn wij allemaal. Daarom is het volkomen terecht dat er gemeenschapsgeld in deze gebieden wordt geïnvesteerd. Laat ik eerst eens wat terug gaan in de tijd. We realiseren ons nog maar zelden dat het idee van Nationale Landschappen al stamt uit de jaren ’70. Het landschap stond toen enorm onder druk. Productiesubsidies van de Europese Gemeenschap versterkten processen van schaalvergroting en intensivering. Het ene na het andere historische landschap werd door ruilverkavelingen met de grond gelijk gemaakt. Als reactie kwam de rijksoverheid met de Drie Groene Nota’s. Doelen waren: - Grote gebieden met waardevolle landschappen ‘uit de race’ halen. Om hun combinatie van natuur- en landschapswaarden zouden deze gebieden niet moeten worden overgeleverd aan de grootschalige landbouw.2 - Landbouw compenseren (Relatienota).3 Achtergrond was niet alleen de bedreiging van de historische cultuurlandschappen, maar ook de overschotten die de landbouw produceerde. Door een aantal waardevolle landschappen een extensievere vorm van beheer te geven konden de kwaliteiten van die
1
landschappen bewaard blijven en kon tegelijk de productie van overschotten worden beperkt.
In die tijd verscheen ook al een pleidooi van de Stichting Natuur en Milieu (die zich toen ook nog wel eens om het landschap bekommerde) om de Nationale Landschappen te gebruiken als proefgebieden voor een nieuw evenwicht tussen landbouw, natuur en landschap. 4 Het is een pleidooi dat weinig aan actualiteit heeft ingeboet. We weten hoe het afgelopen is. Van de vijf proefgebieden waren er vier behoorlijk succesvol, maar in Winterswijk liep het verkeerd. De boeren daar wilden niet in de rol van parkwachter worden gedrongen en ze zagen voor zichzelf nog een toekomst van schaalvergroting. Het Ministerie van Landbouw, een van de uitvinders van de Nationale Landschapsparken, ging door de knieën. Toen in 1983 het hele natuur- en landschapsbeleid overging van het opgeheven CRM naar L&V, trok dat Ministerie de stekker uit de Nationale Landschappen (zoals ze toen intussen waren gaan heten). Het is nogal tragisch dat een jaar later de quotering werd ingevoerd, waardoor er meer dan ooit land over was en de bescherming van landschappen kansrijker werd.
2
Nadien heeft Nederland geen serieus landschapsbeleid meer gehad.5 Pas in 2001 werd een nieuwe poging gewaagd, toen de regering in de 5e Nota Ruimtelijke Ordening drie Nationale Landschappen voorstelde, met een uitloop naar zes.6 In de Nota Ruimte van 2004 steeg het aantal zelfs tot twintig.7 Die kunnen worden ingedeeld in drie groepen: - De drie uit 2001 dienden vooral voor de segmentering van de Randstad. MiddenNoord-Holland (later Laag-Holland genoemd), het Groene Hart en de Hoeksche Waard kregen een extra instrument om zich te verdedigen tegen stedelijke claims. - (Toekomstig) Werelderfgoed: de Stelling van Amsterdam en de Nieuwe Hollandse Waterlinie. - De rest bestaat uit agrarische cultuurlandschappen, waarbij overigens de selectie onduidelijk is geweest. Al met al heeft de nationale overheid in de afgelopen decennia laten zien dat zij een volkomen onbetrouwbare partner vormt. Als het gaat om continuïteit in beleid – en niets is belangrijker dan juist die continuïteit in het beheer van landschap en natuur – dan doet de overheid het buitengewoon slecht. Op dit punt doen we het ook slechter dan collega’s in het buitenland.
In vergelijking met het buitenland loopt Nederland in de bescherming van waardevolle agrarische landschappen achter bij vrijwel alle omringende landen, zoals bovenstaande kaarten uit 1995 en 2010 laten zien.8 Het ontbreken van de Nederlandse Nationale Landschappen komt, naar verluidt, omdat niemand ooit de moeite heeft genomen om ze bij de IUCN aan te melden. Dat is ook wel terecht, gezien de zwakke inhoudelijke en
3
bestuurlijke uitwerking van die Nationale Landschappen. In de praktijk fungeren ze vooral als een soort kwaliteitskeurmerk. Wat dat buitenland betreft, kunnen we een voorbeeld nemen aan Groot-Brittannië, waar vanaf de jaren ’40 een systeem van National Parks is opgezet. Anders dan in de meeste landen, zijn de Engelse National Parks geen grote natuurgebieden, maar cultuurlandschappen, die door boeren worden beheerd. Zonder de Britse situatie te willen idealiseren, vallen me in vergelijking met de Nederlandse Nationale Landschappen een aantal verschillen op. 1. In de Britse National Parks staat de kwaliteit van het landschap centraal. Die gebieden staan zo hoog in aanzien dat ze, ondanks wisselende regeringen, een groeiende kloof tussen een rijke elite en een arme publieke sector en de bezuinigingen die ook daar natuurlijk plaatsvinden, nauwelijks ter discussie staan. 2. Dat brengt me op het volgende punt: de landschappen in de Engelse National Parks worden beschermd. In de Nederlandse ruimtelijke ordening is alles altijd onderhandelbaar. Sommige lobbygroepen hebben de neiging te roepen dat de status van Nationaal Landschap betekent dat een gebied ‘op slot gaat’, ‘wordt dichtgetimmerd’, dat er ‘niets meer mag’. Wel, daar hoeven we in Nederland niet zo bang voor te zijn. Iedere bestuurder is zo geremd om enige beperking op te leggen, dat in de praktijk bijna alles mag. De Nederlandse Nationale Landschappen van 2004 gingen uit van migratiesaldo nul, ofwel alleen bouwen voor de eigen bevolking, maar de minister liet al bijna direct weten dat wat meer huizen natuurlijk ook wel moest kunnen. 3. De Engelse Nationale Parks worden in enige samenhang beheerd. Ze hebben een eigen bestuur, dat een deel van de ruimtelijke ordeningstaken van de gemeenten overneemt. Dat is in Nederland een soort taboe, hoewel veel gemeenten hun ruimtelijke ordeningstaken niet goed aankunnen. Intussen hebben de Nationale Landschappen in Nederland in 2001/2004 een nieuwe kans gekregen, maar heeft de nationale overheid zich daar alweer uit teruggetrokken. Positief is wel, dat de provincies ermee door willen gaan. Positief is ook dat er private initiatieven zijn, zoals het Servicenet. Wat moet er nu gebeuren? Wel, het is duidelijk dat er geld moet komen. Ik vind het dan ook zeker nuttig dat er vandaag over geld wordt gepraat. Daarbij bestaan nog wel wat problemen, waarvan de belangrijkste is dat degenen die aan het landschap verdienen vaak niet degenen zijn die erin investeren. Landschappen worden onderhouden door boeren, aangevuld met vrijwilligers en terreinbeherende organisaties. Maar degenen die eraan verdienen zijn bijvoorbeeld de horeca, de winkels, de verhuurders van accommodaties, gidsen enz., vrijwel allemaal mensen en groepen die weinig bijdragen aan het onderhoud van het landschap. Het gaat erom dat we de geldstromen die door een streek lopen, weten in te zetten voor de streek zelf.
4
Wat geld betreft, liggen er ook nog altijd kansen in het Europese landbouwbeleid. Weliswaar is er een succesvolle lobby gaande om zoveel mogelijk geld zonder tegenprestatie over te maken naar de boeren, maar ook in de laatste plannen staan nog altijd mogelijkheden om de subsidies aan boeren te koppelen aan tegenprestaties zoals landschapsbeheer. De nationale overheden hebben daar ook een stem in, dus enige druk daarop lijkt me ook nuttig. Recente experimenten in de Ooijpolder laten zien dat het goed mogelijk is om met combinaties van overheids- en particulier geld, waaronder landschapsfondsen en streekrekeningen, niet alleen landschappen te onderhouden maar zelfs te restaureren.9 Het voorbeeld van de Ooijpolder laat ook zien dat het niet alleen gaat om geld. Belangrijker zijn ideeën over de toekomst van historische landschappen. En misschien nog wel het meest belangrijk: er moeten mensen en organisaties zijn die zich als probleemeigenaar zien en die bereid zijn daar over een groot aantal jaren veel tijd en energie in te steken.
Noten 1
Dommelen, S. van & C.-J. Pen (red.) (2013), Cultureel erfgoed op waarde geschat; economische waardering, verevening en erfgoedbeleid. Platform 31/Vrije Universiteit/Universiteit Twente, Den Haag. 2
Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (1975), Advies van de Interdepartementale Commissie Nationale Parken en Nationale Landschapsparken. Dee1 1 Nationale parken; Deel 2 Nationale landschapsparken. Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage. Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (1980), Eindadvies Nationale Landschapsparken. Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage. 3
Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (1975), Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud; gemeenschappelijke uitgangspunten voor het beleid inzake de uit een oogpunt van natuur- en landschapsbehoud waardevolle agrarische cultuurlandschappen. Staatsuitgeverij, 'sGravenhage. 4
Weijden, W.J. van der (1977), Het dilemma van de nationale landschapsparken; naar een nieuwe visie op landbouw en landelijk gebied. Natuur en Milieu, Amsterdam (Natuur en Milieu 9). 5
Renes, H. (2001), Ministerie van LNV faalt met historische cultuurlandschappen. Geografie 10-4, pp. 47-49.
6
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2001), Ruimte maken, ruimte delen; vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020. Den Haag. 7
Ministeries van VROM, LNV, VenW en EZ (2004), Nota ruimte; ruimte voor ontwikkeling. Den Haag. Over de nieuwe Nationale Landschappen wil ik, in plaats van een lange literatuurlijst, volstaan met enkele samenvattende publicaties vanuit erfgoed- en landschapsperspectief. Nederlandstalige overzichten bieden J. Janssen, N. Pieterse & L. van den Broek (2007), Nationale Landschappen; beleidsdilemma’s in de praktijk. NAi, Rotterdam: NAi / Ruimtelijk Planbureau, Den Haag. Beknopter is: H. Renes (2008), Nationale Landschappen; een bruikbaar concept voor het beheer van cultuurlandschappen? Geografie 17 (3), pp. 6-10. Engelstalige publicaties met uitgebreide verwijzingen naar verdure literatuur zijn: J. Janssen (2009), Sustainable development and protected landscapes: the case of the Netherlands. International Journal of Sustainable Development & World Ecology 16 (1), pp. 37-47; J. Janssen (2009), Protected landscapes in the Netherlands: changing ideas and approaches. Planning Perspectives 24 (4), pp. 435-455; H. Renes (2011), The Dutch National landscapes 1975-2010: policies, aims and results. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie 102 (2), pp. 236-244.
5
8
Gegevens 1995 (hoofdkaart): J. Aitchison (1995), Cultural landscapes in Europe: a geographical perspective. In: B. von Droste, H. Plachter & M. Rössler (ed.), Cultural landscapes of universal value. Fischer, Jena/Stuttgart/New York, pp. 272-288. Gegevens 2010 (inzet): IUCN. 9
e
Landschappelijk (Vereniging Nederlands Cultuurlandschap), 8 jaargang, zomer 2012.
6
