Waar ligt de grens? Taakafbakening tussen krijgsmacht en politie Joris Voorhoeve
Het waarborgen van veiligheid is een kerntaak van de overheid. Veiligheid neemt een bijzondere plaats in tussen vrede, vrijheid, welzijn, rechtsorde en duurzaamheid; de hoofdzaken die een verantwoordelijke overheid dient te waarborgen. Zonder veiligheid verliest alles zijn waarde en betekenis. Veiligheid en de legitimiteit van de overheid zijn daarom nauw met elkaar verbonden: verlies aan veiligheid leidt tot verlies aan gezag en legitimiteit. Veiligheid is een wezenlijk onderdeel van zowel het binnenlandse als het buitenlandse beleid. Binnen Nederland wordt veiligheid gewaarborgd in een afdwingbare rechtsorde. Deze stoelt op het geweldsmonopolie van de overheid. Buiten de landsgrenzen wordt veiligheid nagestreefd in een omgeving zonder centraal gezag. De internationale rechtsorde is nog zeer zwak en gebrekkig. Deze achtergrond is van groot belang om de verschillen tussen de taken van de krijgsmacht en die van te politie te duiden. De politie beschermt de individuele burgers. De krijgsmacht beschermt de samenleving in haar geheel. De politie functioneert individueel of in kleine groepen: hij of zij staat in rechtstreeks contact met de burger. Opleiding, training en uitrusting zijn daar op afgestemd. Dit betekent ook dat als politiefunctionarissen geweld toepassen, dit altijd beperkt zal zijn. Maar de krijgsmacht is toegesneden op de noodzaak georganiseerd en massaal geweld te gebruiken. Zij treedt groepsgewijs op en maakt zo nodig gebruik van de zwaarste geweldmiddelen. Dit onderscheid tussen de krijgsmacht en de politie is wezenlijk, maar staat niet in de weg dat er raakvlakken zijn. In toenemende mate blijken politiefunctionarissen nodig te zijn bij vredesoperaties waarbij traditioneel de krijgsmacht wordt ingezet. Anderzijds beschikt de krijgsmacht over middelen waarbij politie en justitie baat kunnen hebben. Politie en justitie worden immers net als de krijgsmacht geconfronteerd met nieuwe taken die veel vergen van materieel en personeel. We moeten er overigens voor waken deze ontwikkeling als revolutionair af te schilderen. Zij is evolutionair. Interne veiligheidstaken van Defensie Al sinds jaar en dag doen politie en justitie een beroep op de krijgsmacht als zij zelf niet, of onvoldoende over de vereiste middelen, deskundigheid of capaciteit beschikt. Ook het streven naar het zo doelmatig mogelijk gebruik van overheidsmiddelen speelt daarbij een rol. We moeten niets onnodig dupliceren. Terreurbestrijding, bijstand bij de handhaving van de openbare orde, maritieme opsporing, het opruimen en onschadelijk maken van explosieven, ondersteuning bij grote evenementen en de ondersteuning van politie en brandweer bij rampenbestrijding zijn goede voorbeelden. De voltooiing van de interne Europese markt, de groei van de georganiseerde misdaad en de liberalisering van het internationale handels- en betalingsverkeer hebben het vraagstuk van de interne veiligheid hoog op de politieke agenda geplaatst. Grensoverschrijdende criminaliteit kent vele gedaanten. Drugshandel, mensenhandel en illegale immigratie, illegale wapenhandel en witwaspraktijken hebben echter gemeen dat zij een groeiende bedreiging vormen voor de veiligheid en de stabiliteit van Nederland. De ontwikkelingen elders raken in toenemende mate ook ons land. Een en ander heeft geleid tot een toenemende verwevenheid tussen interne en externe veiligheid. Tegen die achtergrond is de rol van Defensie op het terrein van de interne veiligheid belangrijk toegenomen. Het leeuwendeel van de groei komt - zeker gemeten naar mankracht - voor rekening van de Koninklijke marechaussee. De cijfers spreken voor zichzelf: van zo´n 3.900 mannen en vrouwen in 1994 naar ongeveer 5.000 functionarissen in 2000. Dat juist 1
het jongste krijgsmachtdeel zo´n sterke groei doormaakt is begrijpelijk: het overgrote deel van de taken van de Koninklijke marechaussee ligt van oudsher op het terrein van de interne veiligheid. Zij bewaakt de grenzen, vervult politietaken voor de krijgsmacht, is betrokken bij de beveiliging van het Koninklijk Huis en voert beveiligingswerkzaamheden uit voor de Nederlandsche Bank. De laatste jaren is daar onder meer het mobiel toezicht op vreemdelingen bijgekomen. Sinds 1993 is de Koninklijke marechaussee bovendien belast met de politie- en veiligheidstaak op Schiphol en andere luchtvaartterreinen. Verder worden teams van de Koninklijke marechaussee ingezet voor de bestrijding van mensensmokkel. Ook de land- en luchtmacht spelen een rol. F-16's van de Koninklijke luchtmacht ondersteunen politie en justitie bij opsporingswerkzaamheden. Het Explosieven Opruimings Commando van de Koninklijke landmacht staat permanent gereed voor de ruiming van explosieven. De groei van de Koninklijke marine op het terrein van de interne veiligheid springt eveneens in het oog. Het gaat met name om kustwachttaken, zowel in Nederland als in het Caribisch gebied. In Nederland staat de taakuitbreiding in het teken van de coördinatie van de kustwachtmiddelen. De Koninklijke marine is hiermee belast sinds 1996, toen het Kustwachtcentrum in het kader van een reorganisatie werd overgedragen aan Defensie. Die coördinatie was hard nodig: de Nederlandse Kustwacht is een samenwerkingsverband van maar liefst negen diensten van zes ministeries, waaronder Defensie. Verder stelt de Koninklijke marine mensen en middelen ter beschikking van de kustwacht, waaronder een aantal vliegtuigen en vaartuigen. Ook de Koninklijke marechaussee neemt deel aan de Kustwacht. In 1996 is de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba opgericht. Ook hier ligt het beheer bij Defensie, dat bovendien mensen en middelen ter beschikking heeft gesteld. De Nederlandse Antillen en Aruba dragen eveneens bij, onder meer in de vorm van politie- en douanepersoneel en politievaartuigen. Wij zullen nog veel vernemen van de Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Niet alleen wegens de al geboekte successen bij de drugsbestrijding, maar vooral wegens de wens om in het Caribisch gebied de rechtshandhaving steeds meer op regionaal niveau aan te pakken. Zo spant Nederland zich in om in de regio internationale afspraken te maken over drugsbestrijding, onder meer met Venezuela, Colombia en de Verenigde Staten. Het Nederlandse ministerie van Defensie heeft vorig jaar het initiatief genomen voor een regionaal akkoord in het Caribisch gebied voor gezamenlijke bestrijding van illegale handel op zee. De Verenigde Staten, Venezuela, Colombia, het Verenigd Koninkrijk en vele staten uit de regio hebben zich in principe akkoord verklaard met deze aanpak. Interne veiligheidstaken buiten de landsgrenzen Ook buiten het Koninkrijk heeft Defensie een groeiende rol op het terrein van de interne veiligheid. Bij crisisbeheersingsoperaties bestaat in toenemende mate behoefte aan politiefunctionarissen. In ‘failed states’ bestaat vaak geen andere oplossing dan te voorzien in een tijdelijke, externe politiecapaciteit. Daarbij worden zowel civiele als militaire politiefunctionarissen ingezet. Zweden bijvoorbeeld stelt civiel politiepersoneel ter beschikking van de VN. Nederland kan op grond van een wettelijke bepaling alleen militair politiepersoneel verplicht uitzenden. De United Nations International Police Task Force (UNIPTF) in Bosnië is van deze vorm van inzet een goed voorbeeld: UNIPTF-waarnemers, waaronder 55 functionarissen van de Koninklijke marechaussee, houden plaatselijk toezicht op de politie in Bosnië. Verder voorzien zij in toenemende mate in de behoefte aan training en advisering. De ervaring leert immers dat de aanwezigheid van een professionele, democratisch georiënteerde plaatselijke politiemacht van groot belang is voor het welslagen van het vredesproces. Ik verwacht dan ook dat Defensie vaker zal worden gevraagd functionarissen van de Koninklijke marechaussee ter beschikking te stellen van vredesoperaties. De Koninklijke marechaussee wordt overigens ook in Albanië ingezet voor politie-advisering: Nederland neemt deel aan het Multinational Police Advisory Element (MAPE) van de WEU en bezet daarin ook een leidende functie. 2
Vanwege het groeiende belang van politiepersoneel in crisisbeheersingsoperaties heb ik in de VN, samen met een aantal gelijkgezinde landen, voorgesteld een oproepbare VNpolitiemacht op te richten. Dit initiatief beoogt sneller te voorzien in politiepersoneel voor crisisbeheersingsoperaties. Volgens het plan stellen landen, op basis van hun aanbod aan het United Nations Standby Arrangements System, personeel ter beschikking van een pool van politiemensen die in beginsel kunnen worden ingezet voor crisisbeheersingsoperaties. Het uiteindelijke besluit tot uitzending blijft de verantwoordelijkheid van de landen die van geval tot geval een afweging zullen maken. Er zou - mogelijk in Nederland - een kleine planningcel kunnen worden ingericht, die tijdens een operatie als kern van een politiehoofdkwartier kan dienen. Het plan voor een oproepbare VN-politiemacht wordt thans met andere landen besproken om een breed draagvlak te creëren. Interne veiligheid: een groeimarkt? Het zal inmiddels duidelijk zijn dat de rol van Defensie op het terrein van de interne veiligheid de laatste jaren in omvang is toegenomen. Is daarmee de term ‘groeimarkt’ op zijn plaats? Ja, maar er moeten geen onjuiste conclusies uit worden getrokken. In de eerste plaats is er geen sprake van een ‘marktvraag’ vanuit Defensie zelf. Defensie schept geen vraag. De taakuitbreiding en -intensivering van de laatste jaren zijn dan ook niet het resultaat van marktonderzoek door Defensie, maar van een onmiskenbare behoefte van justitie en politie. In de tweede plaats kan de term ‘groeimarkt’ tot het misverstand leiden dat de interne veiligheid een nieuw of recent werkterrein voor Defensie zou zijn. Dat is geenszins het geval: Defensie is, zoals gezegd, sinds jaar en dag betrokken bij de bescherming van de interne veiligheid. In de derde plaats wekt de term ‘groeimarkt’ ten onrechte de indruk dat Defensie op zoek zou moeten naar nieuwe taken. Het tegendeel is waar: binnen en buiten de landsgrenzen is de orderportefeuille van Defensie al goed gevuld. Belangrijke beleidsvragen De toenemende verwevenheid tussen interne en externe veiligheid en de groeiende rol van Defensie op dit gebied stelt Defensie en de overige betrokken departementen voor belangrijke beleidsvragen. Heldere afbakening van taken en bevoegdheden tussen de betrokken departementen en organisaties verdient eveneens bijzondere aandacht. In nauw verband daarmee staat het coördinatievraagstuk. Internationale samenwerking mag in deze opsomming niet onvermeld blijven. Er zijn diverse ministeries, organisaties en gezagsdragers betrokken bij de handhaving van de interne veiligheid. De Koninklijke marechaussee bijvoorbeeld heeft te maken met de officier van justitie bij de strafrechtelijke handhaving, de burgemeester bij de handhaving van de openbare orde, de minister van Justitie bij de beveiliging van luchtvaartterreinen en de staatssecretaris van Justitie bij het mobiel toezicht op vreemdelingen. Gelukkig zijn de taken en bevoegdheden van de Koninklijke marechaussee de afgelopen tien jaar beter afgebakend. Onzelfstandige taken hebben plaats gemaakt voor eigen taken, de regelgeving is verbeterd en de rol van de Koninklijke marechaussee is zichtbaarder geworden. De Politiewet van 1993 verdient in dit verband afzonderlijk vermelding. Hierin liggen onder meer de politietaken van de Koninklijke marechaussee vast. Steeds kan uit de wet worden afgeleid onder wiens gezag die taken worden uitgevoerd en welke regels gelden. Ook de positie van de bijzondere bijstandseenheden van de krijgsmacht, die zijn gespecialiseerd in de bestrijding van ernstige, terroristische misdrijven zoals gijzelingen, is geregeld in de Politiewet en de daarop berustende regelingen. Dat kader geeft onder andere de wijze van besluitvorming over de inzet, de geweldmiddelen, en de toepasselijke geweldsinstructie. Met de Politiewet is het laatste woord over de afbakening van taken en bevoegdheden natuurlijk niet gesproken. Zo wordt gewerkt aan een wettelijke regeling voor de Kustwacht 3
van de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze moet de Algemene Maatregel van Rijksbestuur vervangen, waarin de afspraken tussen Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba over de wijze van beleids- en besluitvorming zijn vastgelegd. Coördinatie Er zijn op het terrein van de interne veiligheidshandhaving van laag tot hoog allerlei fora voor overleg over de taakuitvoering. Dit is niet altijd even eenvoudig: beleidsvoornemens van Justitie, Binnenlandse Zaken en Defensie moeten goed worden gecoördineerd. Bij de kustwacht zijn, ik noemde het al eerder, maar liefst negen diensten van zes ministeries betrokken, verzameld in de Permanente Contactgroep Handhaving Noordzee. Deze Contactgroep, die is ingesteld door de minister van Verkeer en Waterstaat, zorgt voor het opstellen van jaarplannen en voor de beleidsmatige afstemming tussen de diensten. Ook hier is de praktijk weerbarstig. De wettelijke kaders en de overlegfora ten spijt is de coördinatie tussen de betrokken departementen en organisaties dus voor verbetering vatbaar. De relatie tussen middelen en organisaties moet grondig worden doordacht. De ontschotting die op het terrein van de externe veiligheid is ingezet, verdient in dit verband navolging op het terrein van de interne veiligheid. Ook op politiek niveau kan de coördinatie worden verbeterd: in het kabinet zou de minister van Defensie in voorkomende gevallen als derde politieminister bij het politieoverleg moeten worden betrokken. Ontschotting zou sneller en doelmatiger optreden mogelijk maken. Tenslotte beschikt het ministerie van Defensie over een groot, centraal aangestuurd apparaat dat de politie kan ondersteunen. Internationale samenwerking Bij het bespreken van de toenemende verwevenheid en de toenemende wisselwerking tussen interne en externe veiligheid kan natuurlijk niet worden voorbijgegaan aan het thema internationale samenwerking. De Europese samenwerking op het terrein van de interne veiligheid heeft weliswaar vooral betrekking op de politie van de EU-lidstaten, maar ook de Europese krijgsmachten zouden een - bescheiden - rol kunnen spelen. De samenwerking tussen de marines van Europese kuststaten kan worden verbeterd om betere resultaten te kunnen boeken in de strijd tegen de drugssmokkel en illegale immigratie. Er zijn mogelijkheden tot verbetering. Praktische samenwerking tussen gelijkgestemde landen rond de Noordzee lijkt de aangewezen weg om de bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit te verbeteren. De bestaande samenwerking op het terrein van opsporing en redding, met landen als België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, kan daarvoor als vertrekpunt fungeren. De structuren, bevoegdheden en taken van de verschillende kustwachten lopen dermate uiteen dat de oprichting van een Europese kustwacht vooralsnog niet haalbaar is. Dit neemt niet weg dat wij steeds moeten zoeken naar mogelijkheden om de bestaande internationale militaire samenwerking en contacten mede ten dienste te stellen van de Europese rechtshandhaving. Conclusie De wereld blijft onvoorspelbaar en gevaarlijk. De ervaring leert dat veiligheidsproblemen op de meest onverwachte ogenblikken ontstaan. Regimes met criminele neigingen, etnische tegenstellingen, chronische armoede, politieke instabiliteit en rivaliteit, en de verspreiding van massavernietigingswapens zullen ons voor onaangename verrassingen blijven plaatsen. Defensie blijft dus onmisbaar voor het buitenlands- en veiligheidsbeleid van Nederland. Zonder de mogelijkheid militairen in te zetten op het hoogste geweldsniveau komt de geloofwaardigheid van het Nederlandse streven naar rechtsorde immers op het spel te staan. Defensie blijft de inzet in gewapende conflicten daarom als kerntaak beschouwen. Daarnaast zal Defensie haar deskundigheid, ervaring en middelen steeds beschikbaar willen stellen voor de bescherming van de interne veiligheid. Dat is zij aan de belastingbetaler 4
verplicht. Niets ligt overigens meer voor de hand: Defensie is daar al sinds jaar en dag intensief bij betrokken. De taakintensivering en -uitbreiding van de laatste jaren zijn daarvan de bevestiging. Dr. ir. J.J.C. Voorhoeve is minister van Defensie. Dit artikel is een bewerking van zijn openingstoespraak voor een conferentie getiteld: “Interne Veiligheid: een groeimarkt voor defensie?”, georganiseerd door het Instituut Defensie Leergangen en Instituut Clingendael op 26 mei 1998.
5
