Buitenlandse activiteiten: waar ligt de grens

Buitenlandse activiteiten: waar ligt de grens

Amsterdam, juni 2007 In opdracht van Essent N.V.

Buitenlandse activiteiten: waar ligt de grens Achtergrondnotitie

Rob Aalbers Barbara Baarsma Joost Poort m.m.v. Michiel de Nooij

Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - [email protected] ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100 . KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 993 ISBN 978-90-6733-401-3

Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Hoofdpunten en conclusies ................................................................................................. i 1 2

Inleiding.....................................................................................................................1 Buitenlandse activiteiten .......................................................................................... 5 Achtergrond........................................................................................................................5 Drie definities van buitenlandse activiteiten .................................................................7 Buitenlandse activiteiten in praktijk..............................................................................11 2.3.1 Buitenlandse activiteiten in de nabije toekomst..........................................................15 2.4 EZ over buitenlandse activiteiten .................................................................................15

2.1 2.2 2.3

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Buitenland en onafhankelijkheid............................................................................. 21 Status Quo ........................................................................................................................21 Energy Only......................................................................................................................22 Low Risk ...........................................................................................................................23 Conclusie...........................................................................................................................24

Literatuur

....................................................................................................................27

Bijlage ....................................................................................................................29 Privatiseringsverbod ..............................................................................................................................29 Beleningsverbod.....................................................................................................................................30 Goed financieel beheer (o.a. solvabiliteit)..........................................................................................31

BUITENLANDSE ACTIVITEITEN: WAAR LIGT DE GRENS

I

Hoofdpunten en conclusies Met het privatiseringsverbod, het beleningsverbod en andere reeds bestaande regelgeving, is het risico vrijwel uitgesloten dat het onafhankelijke en publieke beheer van de elektriciteitsnetten in gevaar komt als gevolg van buitenlandse activiteiten. Het inperken van deze activiteiten biedt daarom nagenoeg geen extra zekerheden, maar brengt wel kosten met zich mee. Alleen via een rechterlijke uitspraak volgend op een faillissement lijkt een dergelijk scenario denkbaar. Maar dit risico, hoe beperkt ook, wordt nauwelijks verder teruggebracht door buitenlandse of branchevreemde activiteiten te verbieden of te beperken. De kans dat een energiebedrijf failliet gaat, is namelijk van veel meer factoren afhankelijk dan van de activiteiten die dat energiebedrijf onderneemt. De belangrijkste daarvan zijn: de risico’s van het innemen van posities op de grondstoffenmarkten, de gevolgen van mislukte overnames en de betaalde overnamesom. Inperking van de aard van de activiteiten tot branche-eigen activiteiten of binnenlandse activiteiten leidt niet noodzakelijkerwijs tot een afname van het (faillissements)risico van het energiebedrijf en creëert daarom schijnzekerheid met betrekking tot de vervreemding van de netten. Dergelijke risico’s zijn – ook voor de politiek – zeer moeilijk in te schatten. Tot slot dient bedacht te worden ook de huidige activiteiten zodanig risicovol kunnen worden ingevuld dat de kans aanwezig is dat een energiebedrijf failliet gaat. De voorliggende achtergrondnotitie beoogt bij te dragen aan het aankomende debat in de Eerste en Tweede Kamer om over te gaan tot gedwongen splitsing van de elektriciteitsbedrijven (het zogeheten groepsverbod), door vanuit een economische invalshoek de relatie te onderzoeken tussen “buitenlandse activiteiten en grensoverschrijdende allianties” en “het onafhankelijke netbeheer”. Daarbij komen onder meer de vragen aan de orde wat onder buitenlandse activiteiten zou kunnen worden verstaan, en onder welke voorwaarden deze wel of niet het onafhankelijk netbeheer in gevaar kunnen brengen.

Definitie die past bij de geest van de Motie Doek/Sylvester Het uitgangspunt van de Motie Doek/Sylvester was om eigendomssplitsing op dat moment tegen te houden, omdat er op dat moment volgens de opstellers van de motie geen reden was om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van het netbeheer. Volgens de motie dient alleen dan tot eigendomssplitsing te worden overgegaan als dat Europees wordt voorgeschreven of als de netten niet onafhankelijk beheerd kunnen worden of als zij in private handen dreigen te vallen. Het politieke debat in de Tweede Kamer met de minister van Economische Zaken heeft zich vervolgens met name op het publiek en onafhankelijk netbeheer gericht en dan met name voor zover het karakter van het netbeheer beïnvloed wordt door het al dan niet aangaan van buitenlandse en/of risicovolle activiteiten door de verticaal geïntegreerde energiebedrijven. Uit een analyse van de Tweede Kamerstukken komt het beeld naar voren dat als zou de motie gericht zijn op het verijdelen van risicovolle buitenlandse overnames en fusies, waarbij de netwerken linksom of rechtsom als onderpand dienen, wat uiteindelijk zou kunnen leiden tot verlies van publiek zeggenschap over de netten. Zoals in deze achtergrondnotitie wordt betoogd, is deze interpretatie vanuit economisch perspectief weinig zinvol omdat inperking van de aard van de activiteiten tot branche-eigen activiteiten of binnenlandse activiteiten niet noodzakelijkerwijs leidt tot een afna-

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

II

me van het (faillissements)risico van het energiebedrijf en daarom schijnzekerheid creëert met betrekking tot de vervreemding van de netten. Om de relatie tussen buitenlandse activiteiten en het onafhankelijke netbeheer nader te onderzoeken, zijn drie invullingen gegeven aan de motie, van krap naar ruim, die alle zouden kunnen passen in de geest van het huidige debat (dus: realistisch zijn). 1.

2.

3.

Status quo: De eerste en krapste invulling die in deze notitie nader wordt onderzocht, gaat uit van de status quo. Import en export van energie zijn voor geïntegreerde bedrijven toegestaan, evenals alle internationale activiteiten die nodig zijn om binnen Nederland goed te kunnen opereren als producent, netbeheerder en leverancier. Het innemen van posities op grondstoffenmarkten kan daarvan onderdeel uitmaken, het opzetten en overnemen van buitenlandse ondernemingen niet. Energy Only: Deze invulling staat alle activiteiten binnen de status quo toe, en stelt ongesplitste bedrijven tevens in staat in het buitenland ondernemingen op te zetten of over te nemen binnen de energiebranche, teneinde de activiteiten binnen de energiebranche effectiever te kunnen uitvoeren en/of schaalvoordelen te behalen. De solvabiliteit van de ondernemingen dient daarbij aan bepaalde eisen te voldoen. Energietoezichthouder DTe ziet hierop toe. Low Risk: Binnen deze invulling zijn alle activiteiten onder 2 zonder splitsing toegestaan, en mogen energiebedrijven tevens buitenlands actief zijn in andere branches, zolang het risicoprofiel van deze activiteiten niet significant hoger is dan van de energiebranche en zolang de solvabiliteit voldoende blijft.

Ruime definitie Een strikte invulling van het begrip ‘buitenlandse activiteiten’ uit de Motie Doek/Sylvester zou betekenen dat veel van wat op dit moment reeds wordt gedaan, niet meer zou mogen zonder tot eigendomssplitsing te moeten overgaan. Het is dan van belang om te beseffen dat Nederlandse energiebedrijven op dit moment al veel verschillende buitenlandse activiteiten verrichten, waaronder ook (zeer) risicovolle activiteiten zoals energiehandel. Deze handel is in feite risk management en hedging van posities op de brandstoffenmarkt en de elektriciteitsmarkt. Het zou echter ondenkbaar zijn dat het niet toegestaan zou zijn om posities op de wereldmarkt voor brandstoffen in te nemen. Dit zou betekenen dat de Nederlandse energiebedrijven alleen bij Gasterra zouden mogen inkopen – ervan uitgaande dat we de staatsmijnen niet heropenen –, hetgeen vanwege de resulterende gedwongen winkelnering en navenante prijzen niet wenselijk zou zijn. Indien zou worden uitgegaan van een dergelijke strikte invulling van het begrip ‘buitenlandse activiteiten’, zou dit – gegeven de zeer beperkte bevolkingsgroei – betekenen dat energiebedrijven niet verder kunnen groeien. Voorts betekent een beperking (bijvoorbeeld door de koppeling van activiteiten aan eigendomssplitsing) van buitenlandse activiteiten mogelijk een rem op innovatie doordat Nederlandse energiebedrijven niet kunnen deelnemen aan innovatieve ontwikkelingen en investeringen. Een andere vraag is of de nader in te vullen eisen ten aanzien van toegelaten buitenlandse activiteiten niet leiden tot een ongelijk speelveld. Energiebedrijven in andere lidstaten worden bij het SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

HOOFDPUNTEN EN CONCLUSIES

iii

aangaan van buitenlandse activiteiten immers niet in hun handelen beperkt. Tot slot merken we op dat gedwongen eigendomssplitsing aan de orde is zodra één van de energiebedrijven ontoelaatbaar geachte buitenlandse activiteiten verricht. Dat zou betekenen dat bedrijven die zich conform de letter en geest van de Motie Doek/Sylvester c.s. gedragen toch geconfronteerd worden met de hoge kosten die met deze splitsing gepaard gaan.

Conclusies Op basis van bestudering van de energierapporten en -nota’s van de afgelopen elf jaar concluderen we dat het politieke inzicht over de (on)wenselijkheid van buitenlandse activiteiten nogal is opgeschoven. Daar waar buitenlandse activiteiten van energiebedrijven in 1999 en 2002 nog werden gezien als “een positieve en logische ontwikkeling” en dat het zelfs “geen probleem” zou zijn als energiebedrijven op den duur geen specifiek Nederlandse identiteit meer zouden hebben, is dat beeld anno 2007 veel negatiever. Uiteraard is het inherent aan het democratische proces, dat meerderheidsopvattingen en regelgeving in de loop der tijd kunnen veranderen. Daar staat tegenover dat het een belangrijke taak van de overheid is een stabiele institutionele omgeving te creëren, waarin privaat initiatief zo min mogelijk door reguleringsonzekerheid wordt gedwarsboomd. Dat is zeker het geval in sectoren waar investeringen worden gedaan met een terugverdientijd van tientallen jaren. De discussie over de (on)toelaatbaarheid van buitenlandse en/of branchevreemde activiteiten en de verschillende opvattingen over de vraag welke activiteiten wel en niet toegestaan zouden moeten zijn, vergroot de reguleringsonzekerheid voor energiebedrijven. Stabiliteit in het beleid en helderheid over de interpretatie van de Motie Doek/Sylvester zijn dus van groot belang voor het investeringsklimaat in de energiesector, en daarmee voor de leveringszekerheid en betrouwbaarheid voor afnemers. De gedachte om via regulering van de activiteiten die energiebedrijven mogen ondernemen de kans dat de netten worden vervreemd te verminderen, steunt op de aanname dat het faillissementsrisico kan worden beperkt door bepaalde activiteiten te verbieden. Privatisering langs andere weg dan een faillissement kan immers alleen plaatsvinden na expliciete goedkeurig van de minister (dit is het privatiseringsverbod). De inperking van de activiteiten gaat echter voorbij aan de constatering dat: • ook de huidige activiteiten zodanig risicovol kunnen worden ingevuld dat de kans aanwezig is dat een energiebedrijf failliet gaat; • de limitering van de activiteiten tot de kernactiviteiten (Energy Only) of tot sectoren met een laag faillissementsrisico (Low Risk) niet hoeft te leiden tot een lager faillissementsrisico voor het energiebedrijf. Dit heeft vooral te maken met de constatering dat er geen goede maatstaf is om het faillissementsrisico te bepalen van de overname van een onderneming door een energiebedrijf.



1

1

Inleiding

Op 21 november 2006 schreef de Eerste Kamer geschiedenis door unaniem de motie 30212-H aan te nemen. Tegen alle staatkundige regels in wijzigde de senaat met deze motie – bekend als de Motie Doek/Sylvester – de Wet Onafhankelijk Netbeheer (WON). De WON, beter bekend als de Splitsingswet, beoogde de netwerken van de Nederlandse energiebedrijven te scheiden van de overige activiteiten (met name levering en productie van energie), teneinde de onafhankelijkheid van het netbeheer te waarborgen. De Motie Doek/Sylvester veranderde echter de kern van de Splitsingswet:1 de motie “roept de regering op om een besluit tot effectuering van een splitsing niet te nemen dan nadat duidelijk is dat de Europese Unie zal overgaan tot het vaststellen van een dergelijke richtlijn […] tenzij het publiek en onafhankelijk netbeheer in gevaar komt.”2 Het uitgangspunt van de Motie Doek/Sylvester was om eigendomssplitsing op dat moment tegen te houden, omdat er op dat moment volgens de opstellers van de motie geen reden was om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van het netbeheer. Volgens de motie dient alleen dan tot eigendomssplitsing te worden overgegaan als dat Europees wordt voorgeschreven of als de netten niet onafhankelijk beheerd kunnen worden of als zij in private handen dreigen te vallen. In de aantasting van het publiek en onafhankelijk netbeheer zit de belangrijkste ‘angel’ van de motie. De motie licht dit als volgt toe: “Dit kan bijvoorbeeld geschieden wanneer sprake is van het verrichten van buitenlandse activiteiten en/of het aangaan van grensoverschrijdende allianties, dan wel bij verstoring van evenwichtige marktverhoudingen en niet-transparante non-discriminatoire financiële verhoudingen of bij het ontbreken van gelijke toegang tot de netten.” Ondanks het feit dat de motie niet bedoeld was om te aan te geven welke buitenlandse activiteiten wel en niet zijn toegestaan in de situatie zonder splitsing, is de nadere invulling van deze passage wel de boventoon gaan voeren in het politieke debat in de Tweede Kamer met de minister van Economisch Zaken (EZ). Op 19 december 2006 vroeg het Tweede Kamerlid Crone aan de minister van EZ of de geplande overname van het Belgische afvalverwerkingsbedrijf Indaver3 door Delta voldoende aanleiding zou zijn om de splitsing te effectueren: “Is hier sprake van ‘bui-

1 2 3

Voor SP-senator Kox was dit zelfs reden de motie ‘destructief’ te noemen (Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 9, p. 372-373, Stemmingen 21 november). Eerste Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, H (Motie van de leden Doek en Sylvester c.s.) Indaver biedt allerlei afvalverwerkingsdiensten aan en beheert een breed gamma van verwerkingsinstallaties. Afvalstoffen, die niet gerecycled kunnen worden, worden thermisch verwerkt in specifieke thermische verwerkingsinstallaties (waarbij energie wordt gewonnen). Delta heeft – zo valt te lezen in een persbericht van 4 april 2007 – een deelneming genomen in Indaver om verdere groei te realiseren op de zakelijke markt voor energie, water en milieu (afvalbeheer). Delta bezit 60,1% van de aandelen van Indaver. Delta heeft die gekocht voor 285 miljoen euro (200 miljoen euro eigen cash en 85 miljoen euro geleend). Deze 85 miljoen is geleend zonder de netten als onderpand te gebruiken (de leencapaciteit van Delta is 1.000 miljoen euro). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

tenlandse activiteiten’ van een substantiële omvang in een risicovolle concurrerende omgeving, die ook nog eens in een andere branche plaatsvindt?”. Demissionair minister Wijn van EZ liet daarop weten toezichthouder DTe te hebben gevraagd tweemaal per jaar verslag uit te brengen “of het publiek onafhankelijk netbeheer in gevaar is door buitenlandse activiteiten, grensoverschrijdende allianties of marktverstorende gedragingen.”4 Daarmee kwam de splitsing als een zwaard van Damocles boven de energiebedrijven te hangen, waarbij DTe tweemaal per jaar zou rapporteren over de paardenhaar waaraan het zwaard is gehangen: is de draagkracht van de haar nog voldoende? Komt het onafhankelijke netbeheer in gevaar? Mede ingegeven door deze rapportages zou de minister van EZ zonder wetswijziging kunnen overgaan tot splitsing, al had de minister namens de regering beloofd over een Koninklijk Besluit (KB) daartoe met zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer te overleggen.5 Een complicerende factor daarbij is dat volgens minister Van der Hoeven van EZ ieder netbedrijf het lot van alle anderen in handen heeft: “Handelt één van de energiebedrijven echter niet in lijn met de motie, dan heeft dat tot gevolg dat alle bedrijven dienen te splitsen. De wet staat immers geen differentiatie toe.”6 Het beloofde overleg met de beide Kamers is eerdaags aangebroken, aangezien minister Van der Hoeven van EZ op 7 juni 2007 in een brief aan de Tweede Kamer te kennen heeft gegeven tot splitsing – het zogeheten ‘groepsverbod’ – te willen overgaan. In haar brief geeft de minister aan: “Op basis van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat het nu nodig is om het groepsverbod in werking te laten treden. Die beslissing is gebaseerd op mijn waardering van de in gang gezette ontwikkeling van verdere expansie van (buitenlandse) commerciële activiteiten door thans nog geïntegreerde energiebedrijven sinds de behandeling van de Wet onafhankelijk netbeheer op 14 november 2006. Mij is voldoende gebleken dat deze ontwikkeling risico’s voor het publiek en onafhankelijk netbeheer met zich kunnen brengen. Inwerkingtreding van het groepsverbod biedt de beste garanties voor een daadwerkelijk publiek en onafhankelijk netbeheer en leidt daarnaast ook tot de verwezenlijking van de doelen van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Mijn besluit is niet gebaseerd op individuele casussen. Het vergt een omvangrijke toezichtinspanning om ieder individueel geval van uitbreiding van commerciële activiteiten te beoordelen en vervolgens te duiden aan de hand van de motie Doek/Sylvester c.s.”7

4 5 6 7

Tweede Kamer (2006-2007). Aanhangsel van de Handelingen, p. 1363-1364: Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden. Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, I (Brief van de minister van Economische Zaken). Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 55 (Verslag van een algemeen overleg), p. 6. Tweede Kamer (2006-2007), Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 56 (Brief van de minister van Economische Zaken). Overigens haalt de minister in haar brief de rapportage van NMa/DTe inzake de overname van Indaver door Delta, aan: “De conclusie van NMa/DTe is dat de overname van Indaver op dit moment geen gevaar oplevert voor publiek en onafhankelijk netbeheer, omdat de overname geen invloed heeft gehad op de financiële, eigendoms- of contractuele situatie van het netwerkbedrijf, zoals die was voorafgaand aan de transactie.” Deze conclusie is om twee redenen opmerkelijk: in de eerste plaats lijkt ze haaks te staan op het besluit van de minister en in de tweede plaats kon NMa/DTe de vermeende ‘omvangrijke toezichtinspanning’ kennelijk wel aan.


INLEIDING

3

De voorliggende achtergrondnotitie beoogt bij te dragen aan het aankomende debat in de Eerste en Tweede Kamer, door vanuit een economische invalshoek de relatie te onderzoeken tussen “buitenlandse activiteiten en grensoverschrijdende allianties” en “het onafhankelijke netbeheer” dat de WON beoogt te waarborgen. Daarbij komen onder meer de vragen aan de orde wat onder buitenlandse activiteiten zou kunnen worden verstaan, en onder welke voorwaarden deze wel of niet het onafhankelijk netbeheer in gevaar kunnen brengen. De opbouw van deze notitie is als volgt. Paragraaf 2 werkt drie werkdefinities uit van wat onder buitenlandse activiteiten zou kunnen worden verstaan. Vervolgens wordt in kaart gebracht welke buitenlandse activiteiten de energiebedrijven ook voor de Motie Doek/Sylvester al ondernamen, en welke soorten buitenlandse activiteiten nog meer zouden kunnen worden ontplooid. Als derde stap wordt gekeken hoe de buitenlandse activiteiten zich verhouden tot de politieke agenda van de laatste jaren zoals beschreven in rapporten en beleidsstukken van het ministerie van EZ. Vervolgens onderzoekt paragraaf 3 op kwalitatieve wijze en in het licht van de geldende wetgeving, de relatie tussen de genoemde varianten van buitenlandse activiteiten en het onafhankelijke netbeheer: welke gevolgen kunnen deze activiteiten hebben op het netbeheer en de netbeheerder? De conclusies zijn opgenomen aan het begin van deze notitie (‘Hoofdpunten en conclusies’).



2

Buitenlandse activiteiten

2.1

Achtergrond

5

De energiemarkt is een internationale markt. Dit werd bij de behandeling van de WON in de Eerste Kamer door alle partijen onderkend. Indien de energiebedrijven inclusief de netten zouden worden geprivatiseerd, zo was het sentiment, ontstond daarmee het risico dat de netten als gevolg van een internationale consolidatie in buitenlandse handen zouden vallen. Voor een vitale sector als de energiedistributie wordt dit door velen als ongewenst ervaren. Uitgangspunt van het energiebeleid (en ook van de motie van CDA en PvdA in de Eerste Kamer) is daarom dat de netwerken in overheidshanden moeten blijven. De geïntegreerde energiebedrijven mogen niet geprivatiseerd worden; willen de bedrijven wel privatiseren, dan moeten ze eerst hun netwerken afsplitsen. Dit privatiseringsverbod beperkt de speelruimte van de Nederlandse energiebedrijven,8 en lijkt het doemscenario van verlies van zeggenschap over de distributienetten op het eerste gezicht af te wenden. PvdA-senator (en medenaamgeefster van de motie) Sylvester verwoordde het bij de wetsbehandeling als volgt: “EEND heeft een aantal maanden geleden en ook recentelijk weer aangegeven te willen afzien van privatisering. Daarmee verdwijnt het risico dat de infrastructuur op korte termijn in buitenlandse handen komt. In de memorie van antwoord heeft de regering aangegeven dat het belangrijkste doel van dit wetsvoorstel is om dat te voorkomen.”9 Zelfs als privatisering wel aan de orde zou zijn, bestaan er volgens sommigen evenwel waarborgen tegen het scenario dat de netten in buitenlandse handen vallen: “En dan is er het juridische verhaal, zoals dat onder meer is verwoord door prof. Slot. Anderen hebben daar al naar verwezen, zodat ik kort kan zijn. Volgens hem geeft artikel 295 van het EG-verdrag als zodanig voldoende instrumenten om te verzekeren dat bij eventuele overname door buitenlandse bedrijven de Nederlandse netten niet kunnen worden meegenomen, maar hij beargumenteert ook dat een verdergaande implementatie verzwaard getoetst moeten worden en dat het zeer de vraag [is] of de splitsing deze Europeesrechtelijke toets kan doorstaan. Kortom: waarom willen wij zo ver voor de troepen uitlopen? Wat schieten wij daar eigenlijk mee op?”10 Artikel 295 van het EG-verdrag bepaalt uitdrukkelijk dat het Verdrag de regeling van eigendomsrechten van lidstaten onverlet laat. De Europese Elektriciteits- en Gasrichtlijnen, waarin juridische splitsing is voorgeschreven, beogen dan ook niet in te grijpen in eigendomsverhoudingen.

8 9 10

Het privatiseringsverbod beschrijven we in de bijlage. Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 6, p. 233-255. EEND staat voor Eneco, Essent, Nuon en Delta, de vier grootste geïntegreerde energiebedrijven. Van der Lans (GroenLinks) in: Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 6, p. 233-255. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 2

De analyse van Slot laat zien dat Nederland op grond van artikel 295 geen beleidskeuzes mag maken die leiden tot een beperking van vrijheid van kapitaal en arbeid, zoals bijvoorbeeld het geval zou zijn indien de overheid een gouden aandeel krijgt of behoudt.11 Behalve verlies van zeggenschap via privatisering en consolidatie, kwam er ook een ander scenario ter sprake, dat onwenselijk werd geacht of de facto zou kunnen leiden tot verlies van zeggenschap over de netten. Eerste Kamerlid Van der Lans (Groen Links) noemde dit het KPNsyndroom: “Eigenlijk komt de gedachte erop neer dat de publieke infrastructuur afgeschermd moet worden van risicodragende commerciële avonturen. Ik noem dat wel eens het KPNsyndroom. KPN stortte zich als beheerder van een netwerk in grote commerciële avonturen. Toen die mislukten en het bedrijf technisch failliet was, werd de rekening aan de Staat als aandeelhouder gepresenteerd.”12 Tot op zekere hoogte wordt dit risico ook zonder de WON al geadresseerd door de onafhankelijke positie van het netbeheer binnen de moederbedrijven, en door het zogeheten beleningsverbod13. Het beleningsverbod bepaalt dat de netbeheerders hun netwerkactiva niet als onderpand mogen gebruiken bij het aangaan van een lening – een soort hypotheekconstructie – en biedt dus een zekere bescherming tegen dit KPN-syndroom. Minister Van der Hoeven van EZ gaf echter de betrekkelijkheid van dit verbod aan: “Voor het aangaan van leningen mogen geen zekerheden op het netwerk worden verstrekt, behoudens ten behoeve van de netbeheerder. Dat is dus een beleningsverbod. De minister kan niet tegenhouden dat de holding tegen gunstige tarieven vreemd vermogen aantrekt omdat zij nu eenmaal de netten bezit.”14 In een brief naar aanleiding van schriftelijke vragen van de vaste commissie voor EZ van 23 april 2007, was minister Van der Hoeven nog explicieter toen haar gevraagd werd of zij zekerheid kan bieden dat bedrijven voor het slaan van het KB de netten niet volhangen met schulden via het

11

12

13 14

Slot (2004). Gouden aandelen zijn bijzondere aandelen die de overheid vetorechten geven over belangrijke beslissingen, zoals investeringen, overnames en emissies. Omdat de Europese Commissie een dergelijk staatsveto in strijd acht met de eerlijke concurrentie en met de Europese regels over het vrije verkeer van kapitaal, zijn de gouden aandelen in bijvoorbeeld KPN en TPG (de postdivisie van TNT) opgegeven. Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 6, p. 233-255. In 2001, na het uiteenspatten van de telecomzeepbel, verkeerde KPN op de rand van een faillissement, met een schuldenlast van ruim € 23 miljard als gevolg van dure overnames en dito UMTS-licenties. De nieuwe topman Scheepbouwer wist ternauwernood een faillissement af te wenden door een pakket van maatregelen: hij sneed flink in het personeel, regelde bij banken een noodkrediet van € 2,5 miljard, en gaf voor € 5 miljard aan nieuwe aandelen uit. Saillant detail daarbij is dat de Staat bij deze emissie zijn belang van 34,7 % op peil hield, en zo dus voor ruim anderhalf miljard euro bijsprong. (Het Financieele Dagblad, 14 september 2002, ‘Wat voor de hand ligt gebeurt niet altijd’). Het beleningsverbod beschrijven we in de bijlage. Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 55 (Verslag van een algemeen overleg), p. 6. Ook haar voorganger Wijn had deze beperking al aangegeven: “Mijns inziens biedt het zogenoemde beleningsverbod onvoldoende waarborgen. Je creëert niet alleen financiële risico’s door netten in onderpand te geven of door hypothecaire leningen. Het kan ook op andere manieren door garanties te stellen of door kruisparticipaties.” (Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 6, p. 233-255).


BUITENLANDSE ACTIVITEITEN

7

belenen van het netwerk zelf of de aandelen van het netbedrijf? Haar antwoord luidde: “Volledige zekerheid hierover kan ik niet bieden.”15 Het privatiseringsverbod dat momenteel van kracht is, het EG-verdrag en het beleningsverbod bieden dus duidelijke waarborgen tegen het scenario dat de netwerken in buitenlandse handen vallen door overnames of fusies, of dat het onafhankelijke netbeheer in het geding komt als gevolg van ‘buitenlandse avonturen’. Anderzijds wijzen de Motie Doek/Sylvester en het debat in de Eerste Kamer over buitenlandse activiteiten in relatie tot het onafhankelijk netbeheer erop, dat de politiek twijfels had of de hiervoor genoemde borgingsinstrumenten (en andere reeds bestaande instrumenten zoals de stille curator) waterdichte garanties bieden. Met de motie trachtte de Eerste Kamer aanvullende zekerheden in te bouwen bovenop het bestaande instrumentarium. Wij hebben slechts één scenario kunnen bedenken waarin dergelijke aanvullende zekerheden bovenop de reeds bestaande zekerheden zinvol zouden kunnen zijn. Wij zullen in de rest van deze notitie echter betogen dat het verbieden of beperken van buitenlandse of branchevreemde activiteiten de kans op dit scenario niet noemenswaardig verkleinen.

Aanvullende zekerheden nodig? Een mogelijk scenario waarin aanvullende zekerheden nodig zouden kunnen zijn om te kunnen voorkomen dat de netten in vreemde handen zouden vallen, is het volgende. Het privatiseringsverbod vereist ministeriële goedkeuring voor actieve privatisering door de huidige eigenaren (gemeenten en provincies). Echter, als een netbedrijf failliet zou gaan, zou deze instemming wellicht juridisch afgedwongen kunnen worden. Wanneer een netbedrijf namelijk in betalingsproblemen zou komen, dan kan een privatiseringverbod er toe leiden dat de opbrengst van netten veel lager uitvalt dan de waarde ervan (de waarde van de kasstromen die de netten kunnen genereren). Een privatiseringsverbod beperkt immers het aantal kopers tot de huidige netbedrijven, gemeenten, provincies en de Rijksoverheid. Het is maar de vraag of deze kopers veel geld willen steken in een netbedrijf. Een consequentie daarvan zou zijn dat de schuldeisers het nakijken hebben. Door het privatiseringsverbod zouden de netten – in geval van een faillissement – dus ver onder hun marktwaarde verkocht kunnen worden. Het is uiteindelijk aan de rechter om te bepalen of dit redelijk is. Mocht de rechter besluiten dat ook private partijen in geval van een faillissement de netten mogen aankopen, dan kunnen ze alsnog in buitenlandse handen vallen.16

2.2

Drie definities van buitenlandse activiteiten

Uit het bovenstaande komt het beeld naar voren dat de Motie Doek/Sylvester gericht is op het verijdelen van risicovolle buitenlandse overnames en fusies, waarbij de netwerken linksom of rechtsom als onderpand dienen, met mogelijke consequenties voor het zeggenschap. Al bij de wetsbehandeling in de Eerste Kamer gaf demissionair minister Wijn een dergelijke uitleg: 15 16

Ministerie van Economische Zaken (2007), Schriftelijke vragen van de vaste commissie voor Economische Zaken, kenmerk ET/EM/7051955, 23 april, Den Haag. Mocht de rechter evenwel besluiten dat het privatiseringsverbod van kracht blijft, ook wanneer dat tot gevolg heeft dat de verschaffers van vreemd vermogen hun geld (deels) verliezen, dan zou noch de WON, noch de Motie Doel/Sylvester of enig ander instrument nodig zijn om het publieke netbeheer te waarborgen. Vermoedelijk zou een dergelijke uitspraak echter niet zonder gevolg zijn voor de risicoopslag (spread) die verschaffers van vreemd vermogen op hun lening eisen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 2

“Maar ik lees de motie ook als een oproep aan de sector: zorg ervoor dat buitenlandse activiteiten en/of grensoverschrijdende allianties het publiek en onafhankelijk netbeheer niet in gevaar brengen. Hoe normeer je dat dan? Dat hangt af van de omvang van zo’n buitenlandse alliantie of zo’n buitenlandse activiteit. Hoe hangt dat bijvoorbeeld samen met eventuele kruissubsidie, waardoor geldstromen misschien ondoorzichtig of niet afzonderlijk gewogen aan zo’n activiteit worden gealloceerd? Ik kan mij voorstellen dat naarmate een Nederlands bedrijf groter is – wie weet komt het ooit van een fusie tussen Nuon en Essent – je een zwaardere homebase hebt, waardoor je die buitenlandse activiteiten anders weegt.”17 Tijdens het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer op 3 april 2007, werd echter benadrukt dat niet iedereen deze uitleg van de motie deelt, en dat de motie onvoldoende duidelijk is over welke buitenlandse activiteiten voldoende aanleiding zouden zijn voor gedwongen splitsing: “De heer Hessels vraagt de minister daarom op schrift te stellen welke objectieve meetbare criteria worden gehanteerd bij de beoordeling van die stappen.”18 Tweede Kamerlid Crone meent dat het aangaan van een lening om buitenlandse overnames te financieren in ieder geval aanleiding zou moeten geven om te splitsen: “De energiebedrijven mogen door de WON het net niet belasten met schulden als zij de opbrengst daarvan in de holding storten om daarmee vervolgens aankopen in het buitenland te doen. Het net mag alleen financieel worden belast als de opbrengst daarvan wordt aangewend voor investeringen in het net zelf of om een uitkering te doen aan de publieke aandeelhouders.”19 Hij blijft daarmee vrij dicht bij de eerdere uitleg van minister Wijn in de Eerste Kamer, in de zin dat hij niet categorisch meent dat alle buitenlandse activiteiten aanleiding zijn voor splitsing, maar alleen activiteiten die het net belasten met schulden. Over weging en normering om het werkelijke risico te taxeren, rept hij echter niet. Crone geeft in hetzelfde overleg ook aan: “Energiebedrijven kunnen overigens wel risico’s nemen in het buitenland of grensoverschrijdende allianties aangaan, maar dan moet hiervoor een bedrijfsvorm worden opgericht die niet onder de holding valt zodat de netten buiten schot blijven. De desbetreffende commerciële keuzen zijn dan voor de aandeelhouders. Daarover hoeft de Kamer dan geen oordeel te vellen omdat het publiek eigendom is beschermd in de netten. Daarmee wordt het ook onnodig om criteria voor bedrijfsactiviteiten op te stellen.” Onze interpretatie hiervan is dat het is toegestaan om met eigen cash een nieuw bedrijf op te richten of andere commerciële activiteiten te verrichten, als het bedrijf maar niet onder de hol-

17 18 19

Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 7, p. 300-309. Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 55 (Verslag van een algemeen overleg), p. 2. Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 55 (Verslag van een algemeen overleg), p. 2.



9

ding valt. Met andere woorden: de cash mag worden verbrand, als de netten maar geen vlam kunnen vatten.20 Een veel striktere uitleg van het begrip ‘buitenlandse activiteiten’ is echter ook denkbaar. Zoals reeds opgemerkt is de energiemarkt sterk geïnternationaliseerd. Alleen al de import en export van gas en elektriciteit zijn als buitenlandse activiteiten te bestempelen. Hetzelfde geldt voor de inkoop van steenkool voor kolencentrales, en het innemen van posities op de grondstoffenmarkten. Zouden werkelijk alle buitenlandse activiteiten aanleiding zijn tot uitvoering van motie, dan zouden de interconnectoren van het hoogspanningsnet met Duitsland en België gesloten moeten worden en de staatsmijnen heropend. Het spreekt voor zich dat een dergelijke strikte uitleg niet correspondeert met de geest van de Motie Doek/Sylvester, en ook nauwelijks met de letter ervan.21 Overigens zijn er in de hitte van de discussie over buitenlandse activiteiten en splitsing wel uitspraken gedaan die zouden kunnen duiden op een zeer strikte uitleg van het begrip buitenlandse activiteiten.22 In het Financieele Dagblad van 7 april jl. staat een reactie van CDA-senator Doek op de discussie in de Tweede Kamer: “Met de kennis van nu heb ik geen aanleiding om aan te nemen dat splitsing noodzakelijk is”.23 Zijn PvdA-collega Sylvester zit volgens het artikel op dezelfde lijn. “De gebruikte argumenten komen op mij nogal binair over. Er gebeurt wat in het buitenland dus er moet worden gesplitst. Maar zo is de motie niet bedoeld”, aldus Doek. Doek geeft tevens aan dat de aankoop van Indaver door Delta wat hem betreft geen probleem is. PvdA Tweede Kamerlid Crone geeft in reactie daarop aan dat de beoordeling van individuele casussen juist geen overheidstaak zou moeten zijn: “Het kan toch niet de bedoeling zijn dat wij als Kamer of als minister investeringen in het buitenland moeten beoordelen? Dan worden we gedwongen op de stoel van de ondernemer te zitten, en dat lijkt mij nooit de bedoeling.” De journaliste schrijft dat een investering in het buitenland volgens Crone altijd een risico voor het netwerkbeheer is. In de woorden van Crone: “Dus dan zeg ik: doe het in een aparte bv of we gaan splitsen.”

20

21 22

23

Van belang hierbij is dat de publieke aandeelhouders, i.c. decentrale overheden, op grond van de op 1 januari 2001 in werking getreden Wet financiering decentrale overheden (Wet fido), die eisen stelt aan het beheren van gelden kapitaalstromen, geen marktrisico’s meer mogen aangaan. Overigens geeft de Ketting (VVD) tijdens het overleg in de Eerste Kamer op 13 november 2006 aan dat deze wet in praktijk de nodige ruimte biedt: “De wet FIDO verplicht [decentrale overheden] niet bestaande aandeelhoudersposities in commerciële activiteiten te verlaten, dus deze aandelen te verkopen. Maar toch, artikel 2 lid 1 luidt als volgt: ‘Openbare lichamen gaan leningen aan, zetten middelen uit of verlenen garanties uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak.’ Natuurlijk is dit artikel meer geschreven met Ceteco[*] in het hoofd dan bijvoorbeeld Nuon, maar de Wet Fido roept wel vragen op. Is de levering en productie van elektriciteit en warmte wel een publieke taak? Nee, natuurlijk. ‘Heeft deze – private – taak een prudent karakter en is het gericht op het genereren van inkomen zonder dat een overmatig risico wordt gelopen?” Ik citeer nu het tweede lid van artikel 2. Nee natuurlijk, in de afgelopen jaren zijn miljarden guldens aan aandeelhouderswaarde verbrand.” * De Ceteco-affaire werd de naam voor een affaire in 1999 toen aan het licht kwam dat de provincie Zuid-Holland in het geheim voor ongeveer 2 miljard gulden bankierde met als doel het maken van winst. De formulering “Dit kan bijvoorbeeld geschieden wanneer sprake is van het verrichten van buitenlandse activiteiten” is immers tamelijk vrijblijvend. Dat deze discussie tot hoge temperaturen leidde, blijkt wel uit de uitspraak van GroenLinks Tweede Kamerlid Kees Vendrik in het FD van 7 april 2007:“Zullen we ze daar aan de overkant (de senaat, red.) even duidelijk maken wie hier de baas is”. Ria Roerink (2007), Machtsspel over energiesector, Het Financieele Dagblad, 7 april. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 2

Enige gevolgen van een strikte definitie Indien buitenlandse activiteiten of branchevreemde activiteiten niet zouden zijn toegestaan of zouden worden belemmerd (bijvoorbeeld door de koppeling van activiteiten aan eigendomssplitsing), zou dit – gegeven de zeer beperkte bevolkingsgroei – betekenen dat energiebedrijven niet verder kunnen groeien. Voorts betekent een beperking van buitenlandse en branchevreemde activiteiten mogelijk een rem op innovatie doordat Nederlandse energiebedrijven niet kunnen deelnemen aan innovatieve ontwikkelingen en investeringen (bijv. op het gebied van duurzame energie en energiebesparing). Het is van belang om te beseffen dat Nederlandse energiebedrijven op dit moment al veel verschillende buitenlandse activiteiten verrichten, waaronder ook (zeer) risicovolle activiteiten zoals energiehandel. Deze handel is in feite risk management en hedging van posities op de brandstoffenmarkt en de elektriciteitsmarkt. Het is echter ondenkbaar dat het niet toegestaan zou zijn om posities op de wereldmarkt voor brandstoffen in te nemen. Dit zou betekenen dat de Nederlandse energiebedrijven alleen bij Gasterra zouden mogen inkopen – ervan uitgaande dat we de staatsmijnen niet heropenen –, hetgeen vanwege de resulterende gedwongen winkelnering en navenante prijzen niet wenselijk zou zijn. Een andere vraag is of de nader in te vullen eisen ten aanzien van toegelaten buitenlandse activiteiten niet leiden tot een ongelijk speelveld. Energiebedrijven in andere lidstaten worden bij het aangaan van buitenlandse activiteiten immers niet in hun handelen beperkt. Tot slot merken we op dat gedwongen eigendomssplitsing aan de orde is zodra een van de energiebedrijven ontoelaatbaar geachte buitenlandse activiteiten verricht. Dat zou betekenen dat bedrijven die zich conform de letter en geest van de Motie Doek/Sylvester c.s. gedragen toch geconfronteerd worden met de hoge kosten die met deze splitsing gepaard gaan.24

Drie werkdefinities Om de relatie tussen buitenlandse activiteiten en het onafhankelijke netbeheer nader te onderzoeken, worden hieronder daarom drie invullingen gegeven aan de motie, van krap naar ruim die alle zouden kunnen passen in de geest van het huidige debat (realistisch zijn). Overigens maakt de meest strikte invulling, waarin geen enkele buitenlandse activiteit is toegestaan geen deel uit van deze definities. De beschrijving van wat energiebedrijven op dit moment aan buitenlandse activiteiten ondernemen, geven we in paragraaf 2.3. 1.

2.

24

Status quo: De eerste en krapste invulling die in deze notitie nader wordt onderzocht, gaat uit van de status quo. Import en export van energie zijn voor geïntegreerde bedrijven toegestaan, evenals alle internationale activiteiten die nodig zijn om binnen Nederland goed te kunnen opereren als producent, netbeheerder en leverancier. Het innemen van posities op grondstoffenmarkten kan daarvan onderdeel uitmaken, het opzetten en overnemen van buitenlandse ondernemingen niet. Energy Only: Deze invulling staat alle activiteiten binnen de status quo toe, en stelt ongesplitste bedrijven tevens in staat in het buitenland ondernemingen op te zetten of over te nemen binnen de energiebranche, teneinde de activiteiten binnen de energiebranche effectiever te kunnen uitvoeren en/of schaalvoordelen te behalen. De solvabiliteit van Voor een inschatting van de maatschappelijke kosten (en baten) van eigendomssplitsing zie Baarsma en De Nooij (2006).



11

de ondernemingen dient daarbij aan bepaalde eisen te voldoen. Energietoezichthouder DTe ziet hierop toe. Low Risk: Binnen deze invulling zijn alle activiteiten onder 2 zonder splitsing toegestaan, en mogen energiebedrijven tevens buitenlands actief zijn in andere branches, zolang het risicoprofiel van deze activiteiten niet significant hoger is dan van de energiebranche en zolang de solvabiliteit voldoende blijft.

3.

2.3

Buitenlandse activiteiten in praktijk

In de vorige paragraaf zijn drie werkdefinities afgeleid van buitenlandse activiteiten. Het is illustratief om te bekijken welke activiteiten de Nederlandse energiebedrijven ten tijde van de Motie Doek/Sylvester reeds in het buitenland vervulden en welke activiteiten in de nabije toekomst verricht zouden kunnen worden in het buitenland (paragraaf 2.3.1).25 Elk van de vier energiebedrijven importeert (en exporteert) energie, importeert (en exporteert) grondstoffen (kolen en gas), neemt posities in op de wereldmarkt voor grondstoffen, koopt interconnectiecapaciteit in, handelt op de wholesale markt voor elektriciteit en gas (dit zijn internationale markten) en heeft Cross Border Leases26 afgesloten. Door alle bedrijven wordt spreiding van energiebelangen als belangrijk gezien. De zoektocht naar gas, olie en kolen is wereldwijd. De handelsactiviteiten die nu nog grotendeels nog vanuit Nederland worden gecoördineerd, krijgen een steeds internationaler karakter, dichterbij de centra van de mondiale handelsmarkten. Onderstaande schets is gericht op de overige, meer specifieke buitenlandse (en branchevreemde) activiteiten per bedrijf; er is niet getracht een compleet beeld te geven, maar een ruwe schets om gevoel te krijgen voor het soort activiteiten dat nu reeds plaatsheeft.

Eneco De buitenlandse activiteiten die Eneco op dit moment verricht zijn: -

-

25 26

27

Levering van stroom in België aan mid-zakelijke klanten; Intentie om vanaf 2012 gas op te slaan (in zoutcavernes) in Epe.27 Epe ligt net over de Duitse grens bij Enschede. Deze activiteit is echter niet op levering/transport in het buitenland gericht; de gasopslag is niet aangesloten op het Duitse, maar op het Nederlandse net. Investeringsplannen in duurzame energie (o.a. biomassa) met achterwaartse ketenintegratie van biomassabronnen en -stromen in het buitenland om beschikbaarheid te kunnen garanderen. Eneco heeft deze plannen mede opgesteld omdat het bedrijf van mening is dat het voor

Bij het maken van de in deze paragraaf gegeven schets is gebruik gemaakt van de jaarverslagen en additionele informatie van de energiebedrijven. Cross Border Leases (CBL’s) hebben de energiebedrijven in het verleden op hun netten en/of productiecapaciteit afgesloten. De bedrijven hebben hun netwerk en/of productiemiddelen verkocht (of voor een zeer lange periode verhuurd) aan Amerikaanse investeerders om deze vervolgens voor een veel kortere periode (in de orde van 25 jaar) terug te huren. Door deze constructies zijn belastingvoordelen voor de Amerikaanse belegger gecreëerd die gedeeld zijn met de Nederlandse bedrijven. De CBL’s lopen nog een fors aantal jaren door. Met name voor Nuon en Essent geldt dat deze leaseconstructies ten gevolge van de splitsing van de netbedrijven van de commerciële activiteiten in gevaar komen, omdat Nuon en Essent zowel op het netwerk als de productiecapaciteit CBL’s hebben afgesloten (terwijl de andere bedrijven dat alleen op de netten hebben gedaan). Uit de jaarverslagen van Essent en Nuon blijkt dat ook deze bedrijven actief zijn in Epe. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 2

de ontwikkeling van duurzame energie beter is om niet alleen afhankelijk te zijn van het stimuleringsregime in één land.

Essent Essent NV is de houdstermaatschappij van een aantal groepsmaatschappijen in Nederland, Duitsland en België. Naast de algemene, mede op het buitenland gerichte activiteiten met betrekking tot de totstandkoming van grote kapitaalintensieve (productie)projecten (waaronder revisies en de bouw van centrales), voert Essent in Duitsland en België de volgende activiteiten uit: -

-

Activiteiten van het bedrijf Deutsche Essent (productie, distributie en levering van energie; zie box 1); Windenergieactiviteiten gebundeld in het bedrijf Essent Wind, een dochteronderneming van Deutsche Essent. Dit bedrijf is verantwoordelijk voor de windactiviteiten van Essent in Nederland en Duitsland en omvat een groot aantal on shore windparken met een totaal opgesteld vermogen van circa 450 MW; Activiteiten van het bedrijf Essent Belgium als leveringsbedrijf en in 2007 ook als productiebedrijf (zie box 1).

Box 1: Deutsche Essent en Essent Belgium In 2006 haalde Essent NV 20,5% resp. 2,5% van de omzet in Duitsland resp. België (in 2005: 17,8% resp. 1,9%). Deutsche Essent Ook in Duitsland werkt Essent op een geïntegreerde manier. Via Deutsche Essent bestrijkt Essent de gehele energiewaardeketen. Deutsche Essent heeft in 2006 samen met Bayerngas GmbH de joint venture Novogate opgericht. Novogate levert sindsdien vanuit twee vestigingsplaatsen, München en Düsseldorf, gas aan lokale energiebedrijven. Deutsche Essent heeft 80% aandeel in het in Leipzig gevestigde energiehandelsbedrijf KomStrom. Om speciale producten in de energiemarkt te kunnen aanbieden is financieringsdochter Kom-Fin opgericht. In 2006 heeft Deutsche Essent activiteiten op het gebied van ‘Structured Origination’ opgestart. Deze activiteiten omvatten bijzondere ‘tailor made’ energietransacties, hedgeverkoop van capaciteit uit centrales, biomassa, emissierechten en swaps. Op de Duitse markt is Essent indirect actief via haar 51%-dochter swb AG (een van de grotere gemeentelijke energiebedrijven van Duitsland, actief in de regio Bremen) en de participaties van swb in Stadtwerke Bielefeld en Gütersloh. De kernactiviteiten betreffen de verkoop en distributie van elektriciteit, gas en drinkwater. Daarnaast houdt het bedrijf zich bezig met productie van elektriciteit en warmte evenals de verwerking van afvalstromen en het beheer van deelnemingen. Het merendeel van de geleverde energie wordt door swb opgewekt in eigen centrales en via eigen netwerken gedistribueerd. Het segment wordt separaat aangestuurd vanwege de aanwezigheid van een 49% belang van derden in swb AG. Essent Belgium Essent Belgium is de naam van de Belgische tak van Essent. In 2007 zal Essent in België productiecapaciteit, in de vorm van een warmtekrachtcentrale in Antwerpen, in gebruik nemen. In 2006 had Essent Belgium meer dan 100.000 klanten en werd de vrijmaking op 1 januari 2007 van de energiemarkt in Wallonië voorbereid.

Multi-utility Essent NV houdt zich bezig met het opwekken, verhandelen, transporteren en leveren van energie alsmede het verrichten van milieu- en kabeldiensten en kan daarmee als multi-utility bedrijf worden gezien.



13

Het segment Kabelcom is overigens aangemerkt als beëindigde bedrijfsactiviteit. Tot dit segment behoorden activiteiten zoals de levering van kabeltelevisie en -radio, het aanbieden van internetdiensten (waaronder breedbandinternet) en overige diensten op het gebied van tele- en datacommunicatie (waaronder telefoon). Tot het segment Milieu behoren alle activiteiten die gericht zijn op het verbranden en composteren van afval en het beheren van stortplaatsen. Via het aandeel in swb AG (zie box 1) is Essent actief op het gebied van afvalverbranding en afvalwaterzuivering. Het Duitse swb AG heeft recentelijk haar afvalverbrandingsinstallatie gemoderniseerd en uitgebreid om te kunnen inspelen op het grotere aanbod van brandbaar afval.

Nuon Nuon NV is actief in o.a. België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en via een deelneming in de USA: -

-

-

Nuon Belgium NV: Nuon België verkoopt en levert elektriciteit, gas en energiegerelateerde diensten aan consumenten en bedrijven. Er staan enkele projecten gepland om productiecapaciteit te bouwen in België (gasgestookte centrale in Seneffe en een windmolenpark in Antwerpen). Nuon Belgium levert stroom aan meer dan 240.000 klanten en gas aan meer dan 135.000 klanten; Nuon Deutschland GmbH: Nuon Duitsland verkoopt en levert elektriciteit, gas en energiegerelateerde diensten aan consumenten en bedrijven. Daarnaast richt Nuon Duitsland zich op het beheer en de exploitatie van energie-intensieve industrieparken en op stadsverlichting in Duitse steden. Er zijn voorbereidingen in gang gezet voor de bouw van een energiecentrale Frankfurt am Main. Nuon Deutschland levert stroom aan 100.000 klanten en gas aan 10.000 klanten; Energieunion GmbH: In dit bedrijf is fysieke en financiële handel in elektriciteit en gas ondergebracht; Gasopslag in Epe (Duitsland): Deze opslag is eind 2006 in gebruik genomen en in de komende periode zal deze nog verder worden uitgebreid; Nuon UK Ltd./Nuon Renewables is een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde onderneming die zich richt op het ontwikkelen van duurzame energieprojecten; Green Mountain Inc.: Nuon heeft een 23% deelneming deze Texaanse energiedistributeur. Green Mountain Energy verkoopt groene energie afkomstig uit waterkracht, biomassa of de zon, maar ook energie uit aardgas rekenen zij tot groene energie.

In de afgelopen jaren heeft Nuon waterbedrijven en energieleveranciers in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië overgenomen en werd geïnvesteerd in windmolenparken in China en Spanje. Nuon’s strategie ten aanzien van multi-utility is veranderd en het bedrijf is begonnen met het afstoten van niet-kernactiviteiten. Zo is Nuon in 2006 teruggetreden uit de watersector (bijv. de verkoop van een deel van het aandelenpakket dat Nuon in Vitens heeft, de verkoop van het Amerikaanse waterbedrijf Utilities Inc. aan Hydro Star en de verkoop van Nuon’s belang in Biwater). Nuon heeft nog wel aandelen in windmolenparken in Noorwegen (Arctic Wind s.a.), maar de belangen in China en Spanje zijn verkocht.


14

HOOFDSTUK 2

Delta De divisie Energie heeft veel buitenlandse klanten in Nederland, maar heeft nog geen klanten in het buitenland. Delta heeft geen productiecapaciteit in het buitenland. Delta heeft wel aandelenparticipaties in joint ventures en geassocieerde deelnemingen. De belangrijkste buitenlandse activiteiten betreffen: -

Indaver (afvalverwerking in België); IMPEX slibontwatering (België, Frankrijk en Groot-Brittannië); Industriële reiniging (België en heel soms tevens activiteiten in Groot-Brittannië); Biobrandstoffen voor de meestook (inkoop in diverse landen); Deelneming (70%) in HigH5 Recycling Group NV te Antwerpen (glasrecycling in de Benelux en soms ook in Duitsland); Papierhandel buiten Nederland; Inkoop en verkoop van gevaarlijk afval (in België); Zonnecellen: inkoop wafers in diverse landen, verkoop cellen naar diverse landen; Sunergy Investco: technologieontwikkeling in Noorwegen; Waterbehandelingsprojecten bij klanten in diverse landen.

Alle activiteiten worden uitgevoerd zonder buitenlandse vestigingen. Uitzondering daarop is HigH5 Recycling Group NV, die is gevestigd in Antwerpen. Verder zijn NV Delta Windparken Curaçao en Delta Caribbean NV gevestigd in Willemstad Curaçao. Multi-utility Delta NV is een typisch multi-utility bedrijf. Het bedrijf heeft verschillende divisies. De divisie Infra is een multi-utility met het beheer van een hoogspanningsnet en de transportleidingen voor gas en water, van de glasvezel-, coax- en kopernetten (TeleCaiNetten), de meterdienst en vier regionale kantoren voor het onderhoud van de distributienetten voor gas, water, elektriciteit, telecommunicatie en warmte. Een ander voorbeeld van het multi-utility karakter van Delta zijn de zelfstandige dochters van Delta Comfort BV, Delta Kabelcomfort BV en ZeelandNet BV: -

-

Energie Service Delta (ESD) verkoopt en installeert zonnepanelen, zonneboilers en cvketels en verhuurt en onderhoudt daarnaast verwarmings- en warmwatertoestellen, zoals boilers, geisers en cv-ketels. Delta Kabelcomfort BV geeft radio- en tv-signalen door via de Centrale Antenne Installatie. ZeelandNet BV levert internetdiensten, onder andere via de kabel.

Voorts heeft Delta NV de divisie Water (drinkwater en industriewater) en Delta Milieu (inzamelen, sorteren, scheiden, recyclen, composteren, verbranden en de berging van afval, de verwerking en bewerking van baggerspecie (grondbank), slibontwatering en de industriële reiniging van tanks en procesinstallaties, dienstverlening voor gemeenten naar de burger). In november 2006 heeft Delta het Vlaamse bedrijf Indaver, gespecialiseerd in duurzaam en integraal afvalbeheer voor bedrijven en openbare besturen, gedeeltelijk overgenomen.



15

2.3.1 Buitenlandse activiteiten in de nabije toekomst Het is niet alleen illustratief om te kijken naar de activiteiten die op dit moment in het buitenland worden uitgevoerd, maar tevens om in kaart te brengen welke buitenlandse activiteiten mogelijk in de nabije toekomst op stapel staan. Het beleid zou hierop kunnen inspelen. Enkele mogelijke activiteiten van Nederlandse energiebedrijven in de nabije toekomst zijn: -

-

2.4

Ten bate van de energiemarkt: (participeren in) gasproductie, start of groei in de Noordwest-Europese energiemarkt via opzetten of uitbreiding van het aantal productmarktcombinaties in Duitsland en/of België, opzetten of uitbreiding van de capaciteit van het productiepark in Duitsland en/of België en van de gasopslagcapaciteit, waarmee fluctuaties in de marktvraag kunnen worden opgevangen, meer handelsactiviteiten in andere landen in Europa als gevolg van de toegenomen mogelijkheden op de complexer wordende groothandelsmarkten in energie en grondstoffen; activiteiten op de aan elkaar gekoppelde energiebeurzen van Duitsland, Frankrijk, Nederland, België en Luxemburg.28 Ten bate van duurzame energie ontwikkeling: bijvoorbeeld biomassa sourcing, waterkracht en windenergie in landen als Duitsland, België, Engeland, Frankrijk etc.; Ten bate van zonne-energie: productie van silicium en productie van zonnecellen in het buitenland; Ten bate van waterzuivering: waterbehandelingsprojecten in diverse buitenlanden.

EZ over buitenlandse activiteiten

In de vorige paragraaf is beschreven welke buitenlandse activiteiten ten tijde van de Motie Doek/Sylvester al door energiebedrijven werden ontplooid. In deze paragraaf kijken we kort naar de politieke agenda van het ministerie van EZ ten aanzien van buitenlandse activiteiten. De energienota’s en rapporten van de laatste elf jaar bekijkend valt op dat deze agenda ook op dit punt in de loop van de jaren is veranderd.29 Er worden tegenwoordig andere dingen verwacht van de energiebedrijven dan in 1999. Dit is het duidelijkst te zien aan wat de politiek wil met betrekking tot fusies en overnames (box 2). Een ander onderwerp waarop in de afgelopen jaren de politieke inzichten aan verandering onderhevig zijn, betreft de privatisering en herstructurering van de energiebedrijven. In het Energierapport van 1999 voorspelt het ministerie van EZ dat energiebedrijven zich in toenemende mate begeven buiten het bestuursgebied van de aandeelhouders (provincie en/of gemeente) “tot zelfs in het buitenland” (p. 30). Ook ziet het ministerie dat het risicoprofiel van het aandeelhouderschap zal veranderen: “Ging het voorheen om een veilige belegging in een nutsbedrijf, straks gaat 28

29

Begin juni 2007 is door de energieministers van deze landen een overeenkomst getekend om de energiebeurzen aan elkaar te koppelen per 1 januari 2009. Het doel is daarmee een Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt te krijgen. Overigens zijn de elektriciteitsbeurzen van Nederland, België en Frankrijk reeds sinds november 2006 aan elkaar gekoppeld. De belangrijkste documenten zijn te vinden op : http://www.energie.nl/nel/beleid/index.html SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 2

het om een onderneming die deel uitmaakt van een markt met zeer snel toenemende dynamiek” (idem). Het ministerie concludeert dat het gezien het veranderende risicoprofiel logisch is dat gemeenten en provincies zich afvragen of zij nog wel aandeelhouder willen blijven van deze steeds meer commercieel opererende bedrijven: “De relatie met de kerntaken van het openbaar bestuur wordt vager en zal op den duur verdwijnen.” (cursivering toegevoegd, SEO). Box 2: De EZ-agenda met betrekking tot fusies en overnames In de derde energienota uit 1996 streefde EZ – met het oog op de opening van de Europese markt – naar schaalvergroting in Nederland door een fusie van de bestaande producenten. Het was de bedoeling dat een Nederlands bedrijf op de Europese markt een rol van betekenis zou moeten (kunnen) spelen. Uiteindelijk heeft de minister van EZ niet gekozen voor een dergelijk grootschalig productiebedrijf (GPB). Tot begin 1998 werd het, ook door het ministerie van EZ, nog wenselijk geacht om de vier centrale productiebedrijven samen te voegen tot één GPB (marktaandeel ongeveer 70%). In april van 1998 bleek dat het niet mogelijk was om het GPB tot stand te brengen. Er kon geen overeenstemming worden bereikt over een beperkt aantal financiële en commerciële uitgangspunten. Met name lukte het niet nadere afspraken te maken over de voorwaarden voor de levering van elektriciteit door het GPB aan de distributiebedrijven na 2001. Zie: Tweede Kamer, Kamerstukken II, 1997/98, 25 097 en 25 621, nr. 22. Het feit dat het toen niet gelukt is om één productiebedrijf te creëren, wil niet zeggen dat dit idee niet van tijd tot tijd weer de kop opsteekt. Zo heeft de Algemene Energieraad er in 2004 nog voor gepleit om de mogelijkheid open te houden om op termijn een nationale kampioen te creëren. In mei 2005 gaf de minister van EZ na splitsing ook aan positief te staan tegenover het fuseren van grote Nederlandse energiebedrijven. Begin 2006 hebben sommige energiebedrijven en politici voor een fusie tussen de grote Nederlandse energiebedrijven gepleit in reactie op de fusiegolf die in Europa op gang gekomen is. De aangekondigde fusie tussen Nuon en Essent is het voorlopige sluitstuk in deze discussie. Tegenwoordig lijkt het politiek draagvlak voor dergelijke megafusies af te kalven. Dit heeft onder andere te maken met een veranderende kijk op mededinging (de NMa bestond nog niet voor 1998) en het trager tot stand komen van een Europese markt.

Daar waar oorspronkelijk sprake was van een monopoliesituatie is de concurrentie in de loop van de jaren toegenomen. Dit maakt een herstructurering van de energiebedrijven noodzakelijk – op nationale en Europese schaal. Nederland heeft – meer nog dan andere landen – veel belang bij Europese consolidatie van de energiemarkt en een sterke rol voor de Europese Commissie om te bewaken dat deze markt goed functioneert. Zo heeft Nederland, anders dan grote lidstaten, geen omvangrijke thuismarkt. Ook heeft het een minder sterke geopolitieke positie zodat het moeilijker is om met belangrijke energieleveranciers als Rusland op bilaterale basis interessante contracten te sluiten. De gewenste Europese marktintegratie vergt, kortom, samenwerking met het buitenland én buitenlandse activiteiten, waaronder internationale handel. In een brief van de minister van EZ aan de Tweede Kamer over de voortgang van de totstandkoming van de NoordwestEuropese elektriciteitsmarkt wordt dit als volgt geformuleerd: “Goede samenwerking tussen overheden, netbeheerders en toezichthouders in de regionale markt is essentieel voor het waarborgen van de leveringszekerheid enerzijds en het verbeteren van de marktwerking anderzijds. […] Marktintegratie omvat het verruimen van de interconnectiecapaciteit (door betere benutting of uitbreiding) en harmonisatie van de marktregels en afspraken. Dit zou uiteindelijk moeten leiden tot een vergemakkelijking van de internationale handel in elektriciteit.” (pp. 1-2).



17

Op p. 31 van het Energierapport 1999 stelt het ministerie van EZ dat bij deze noodzakelijke herstructurering “Samenwerking met andere – al dan niet buitenlandse – bedrijven […] daarbij voor de hand” ligt (cursivering toegevoegd, SEO). De in 1999 actuele buitenlandse belangstelling voor samenwerking met of overname van Nederlandse bedrijven30 wordt in het Energierapport van dat jaar positief gewaardeerd: “Voor de beide productiebedrijven betekent de samenwerking met de buitenlandse partners een belangrijke versterking van hun marktpositie in Europa. Door de samenwerking wordt bovendien de expertise op het gebied van het benaderen van markten vergroot.” (p. 31). In het Energierapport van 2002 wordt door het ministerie van EZ geconstateerd dat de gewenste internationalisering van energiebedrijven heeft doorgezet: “Op dit moment zien we dat er steeds meer buitenlandse bedrijven actief worden op de Nederlandse markt. […] Omgekeerd worden ook de Nederlandse energiebedrijven steeds meer actief in andere landen. Ook dat ziet het kabinet als een positieve ontwikkeling.” (p. 43) (cursivering toegevoegd, SEO). Het feit dat de energiebedrijven in Europa steeds meer ‘multinationale spelers’ worden, wordt door de politiek in 2002 dus als positief ervaren. Bovendien acht het kabinet dit een “logische” ontwikkeling die kan betekenen dat “er op den duur niet langer sprake zal zijn van energiebedrijven met een specifiek Nederlandse identiteit” (cursivering toegevoegd, SEO). Het kabinet vindt, zo lezen we in het Energierapport, dit gezien vanuit de belangen van de afnemers “geen probleem” (p. 43). De zorg die het kabinet heeft betreft niet – zoals dat nu wel het geval is – het buitenlandse of branchevreemde karakter van activiteiten van Nederlandse energiebedrijven. Dit ondanks het feit dat er anno 2002 wel oog was voor risico’s, zoals blijkt uit de beschrijving van de Enron-zaak die in 2002 speelde.31 Het Energierapport spreekt daarentegen van de zorg over het ontbreken van een gelijk Europees speelveld, doordat in een aantal landen sprake is van sterke staatsbedrijven. Op p. 55 staat dat het kabinet zich daarnaast zorgen maakt om de toenemende concentraties in Europa – waaronder Frankrijk en België, die vanwege import voor Nederland van direct belang zijn – van met name elektriciteitsbedrijven. Het Energierapport uit 2005 staat in het teken van de lange termijn problemen, met name duurzaamheid van de energievoorziening en voorzieningszekerheid: “Wie, als het om energie gaat, verder vooruitkijkt dan morgen, maakt zich zorgen. De beschikbaarheid van olie en gas komt onder druk te staan, olieprijsstijgingen verstoren de economische groei en het toenemende energieverbruik in de wereld leidt tot grote milieuproblemen.” (p. 3). Het Energierapport ging in 2002 nog in belangrijke mate over de markt en de liberalisering, maar in 2005 niet meer: “Nu de liberalisering is afgerond, richt het kabinet zich vooral op de problemen rondom de voorzieningsze-

30

31

Twee productiebedrijven gingen in dat jaar deel uitmaken van internationale concerns, UNA van het Amerikaanse Reliant Energy en EZH van het Duitse Preussenelektra. De privatiseringen van deze bedrijven hebben groen licht gekregen van de minister van EZ. Deze onderneming was actief op de energiemarkten in vele landen, waaronder Nederland. Enron ging in 2001 failliet. Er was sprake van ontoereikend financieel management waarbij risico’s niet of onvoldoende werden afgedekt en waarbij aan marktpartijen, waaronder de aandeelhouders, essentiële informatie werd onthouden (het bedrijf bleek slechte resultaten al sinds 1999 in de boekhouding te camoufleren). Enron’s activiteiten waren wel energiegerelateerd maar primair financieel van aard, zoals het afdekken van prijsrisico’s op markten voor goederen en diensten. De voorlopige conclusie van het Energierapport van 2002 (p. 44) luidt dan ook dat oplossingen vooral liggen in een verbetering van het toezicht vanuit de optiek van de effectenbeurs en de accountancy, en niet – zo leiden wij af – in het verbieden of belemmeren van buitenlandse activiteiten. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 2

kerheid van energie en het klimaatprobleem.” De omvang van de problemen vraagt meer leiderschap van de overheid en het energiebeleid dient meer en meer een zaak van internationale samenwerking te worden, aldus het ministerie van EZ. Daarnaast wordt in het rapport gesteld dat de marktpartijen allereerst een eigen verantwoordelijkheid hebben. Het wordt echter niet duidelijk wat dit inhoudt voor de energiebedrijven die praktisch gezien veel van het beleid moeten uitvoeren. Over de (on)wenselijkheid van buitenlandse activiteiten door Nederlandse energiebedrijven worden in het Energierapport van 2005 geen uitspraken gedaan.32

Branche-eigen vs. branchevreemd In de recente discussie over de koppeling tussen splitsing en buitenlandse activiteiten wordt ook gesproken over het onderscheid branche-eigen en branchevreemde activiteiten. In de genoemde energierapporten en -nota’s is daar niets over terug te vinden. In een rapport van Booz-Allen & Hamilton uit 1998 dat in opdracht van het ministerie van EZ is geschreven, wordt positief geoordeeld over de bijdrage van multi-utilities aan de energiemarkt.33 Het rapport geeft aan dat multi-utilities hun klanten een zo compleet mogelijk dienstenpakket leveren op het gebied van energie (elektriciteit en gas), afvalinzameling en -verwerking, drinkwaterleverantie en afvalwaterbehandeling, telecommunicatie, enzovoort. Het voordeel is, zo gaat het rapport verder, dat de klant maar een keer hoeft te worden binnengehaald; het hele dienstenpakket kan aan een loket worden afgehandeld en er hoeft maar een rekening te worden gestuurd. Daar waar bij het streven naar multi-utilities de breedtevoordelen (synergie-effecten tussen verschillende activiteiten) centraal staan, staan bij het streven naar een nutsbedrijf met een kernactiviteit de schaalvoordelen centraal (hoe groter het energiebedrijf, hoe groter de schaalvoordelen, is dan de gedachte). Eind 2006 is in de toelichting in de derde nota van wijziging met betrekking tot de WON door de minister van EZ gesproken over de vraag of het wenselijk is dat een netwerkbedrijf (dat wil zeggen bedrijven die met een netbeheerder in een groep zitten) onbeperkt allerlei soorten activiteiten kan verrichten. De minister geeft aan dat dat wat hem betreft niet gewenst is, maar brengt wel een nuance aan: “In een dergelijke groep behoren geen ‘wezensvreemde’ activiteiten te worden verricht zoals bijvoorbeeld het aanbieden van recreatieve voorzieningen. Aan de andere kant is het niet de bedoeling dat een inperking van de activiteiten leidt tot onnodig synergieverlies. Het is uiteraard uitermate nuttig dat in een dergelijke groep ook andere activiteiten dan het beheer van elektriciteits- en gasnetten plaatsvinden. Kennis en kunde op dat gebied kan ook benut worden in vergelijkbare sectoren als water, riolering, telecommunicatie en dergelijke en vice versa. Het zogenaamde multi-utility concept blijft dan ook mogelijk.” Het is niet duidelijk wat onder “en dergelijke” valt in de opsomming van de minister. Valt afvalinzameling en -verwerking daar bijvoorbeeld wel of niet onder?

32

33

Uitzondering hierop is de rol die het ministerie van EZ ziet voor Nederland als gasrotonde (p. 10: “Nederland wil zijn positie als gasland optimaal benutten. Nederland dient nog meer een knooppunt in de internationale gashandel te worden.”). Multi-utilities zijn bedrijven die meerdere nutsvoorzieningen aanbieden, veelal met een commercieel oogmerk.



19

Resumerend: EZ-agenda Op basis van bestudering van de energierapporten en -nota’s van de afgelopen elf jaar concluderen we dat het politieke inzicht over de (on)wenselijkheid van buitenlandse activiteiten nogal is opgeschoven. Daar waar buitenlandse activiteiten van energiebedrijven in 1999 en 2002 nog werden gezien als “een positieve en logische ontwikkeling” en dat het zelfs “geen probleem” zou zijn als energiebedrijven op den duur geen specifiek Nederlandse identiteit meer zouden hebben, is dat beeld anno 2007 veel negatiever en worden buitenlandse activiteiten ontmoedigd door splitsing te verplichten voor de betreffende bedrijven. Uiteraard is het inherent aan het democratische proces, dat meerderheidsopvattingen en regelgeving in de loop der tijd kunnen veranderen. Daar staat tegenover dat het een belangrijke taak van de overheid is een stabiele institutionele omgeving te creëren, waarin privaat initiatief zo min mogelijk door reguleringsonzekerheid wordt gedwarsboomd. Dat is zeker het geval in sectoren waar investeringen worden gedaan met een terugverdientijd van tientallen jaren. Indien in dergelijke gevallen onvoldoende zekerheid bestaat, spreken economen van een hold-up probleem met als gevolg dat welvaartsverhogende investeringen in bijvoorbeeld de netten of productiecapaciteit onvoldoende of te laat worden gedaan. De discussie over de (on)toelaatbaarheid van buitenlandse en/of branchevreemde activiteiten en de verschillende opvattingen over de vraag welke activiteiten wel en niet toegestaan zouden moeten zijn, vergroot de reguleringsonzekerheid voor energiebedrijven. Stabiliteit in het beleid en helderheid over de interpretatie van de Motie Doek/Sylvester zijn dus van groot belang voor het investeringsklimaat in de energiesector, en daarmee voor de leveringszekerheid en betrouwbaarheid voor afnemers.



3

21

Buitenland en onafhankelijkheid

In deze paragraaf wordt op kwalitatieve wijze de relatie tussen de buitenlandse activiteiten en het onafhankelijke netbeheer onderzocht. Dit gebeurt door voor elk van de in paragraaf 2.2 gedefinieerde werkdefinities (scenario’s) na te gaan of, en in welke mate zij een waarborg zijn voor een onafhankelijk netbeheer. Het uitgangspunt voor onafhankelijk netbeheer dat daarbij gehanteerd wordt, is dat de netwerken in overheidshanden (moeten) blijven.34 In dat verband zijn de belangrijkste risico’s dat de netbedrijven worden volgehangen met schulden of dat de netten in geval van een faillissement – via een rechterlijke uitspraak – alsnog in de boedel komen en verkocht kunnen worden aan private partijen (zie de discussie in paragraaf 2).35 Met de creatie van een vette netbeheerder per 1 januari 2008 wordt de eerste mogelijkheid voorkomen. In de vorige paragraaf werden een verbod op of beperking van buitenlandse activiteiten of het onderbrengen van nieuwe buitenlandse activiteiten in een bedrijfsvorm die niet onder de holding valt, als maatregelen genoemd om ongewenste privatisering te voorkomen. De gedachte hierachter is dat deze maatregelen een faillissement substantieel verkleinen en wellicht zelfs tot nul terugbrengen. Daarmee zou dan voorkomen worden dat de netten in buitenlandse handen zouden vallen. Wij zullen laten zien dat deze gedachte niet correct is. Ten eerste wordt het faillissementsrisico van een bedrijf namelijk niet bepaald door het type activiteiten dat een bedrijf uitvoert, maar door de wijze waarop het bedrijf die activiteiten invult. Ten tweede lopen de netbedrijven ook zonder noemswaardige buitenlandse activiteiten al een risico om failliet te gaan. We zullen dit laten zien door voor elk van de in de paragraaf 2.2 genoemde invullingen van buitenlandse activiteiten, Status Quo, Energy Only en Low Risk, na te gaan of zij het risico op een faillissement, en daarmee op vervreemding van de netten, substantieel verkleinen.

3.1

Status Quo

Binnen deze invulling van buitenlandse activiteiten mogen de energiebedrijven geen nieuwe buitenlandse activiteiten ontwikkelen. Wat wel is toegestaan binnen deze invulling is dat de energiebedrijven posities innemen op de grondstoffenmarkten, zoals de elektriciteits-, gas-, kolen- en aardoliemarkt. Afhankelijk van de wijze waarop deze activiteiten worden ingevuld, kunnen deze activiteiten zowel leiden tot een lager of hoger risicoprofiel van de onderneming. Het innemen van posities op markten kan zelfs binnen zeer korte tijd leiden tot het faillissement van een onderneming!36 De cruciale factoren daarbij zijn de netto positie die een bedrijf heeft ingenomen op een markt of een combinatie van markten én de wijze waarop deze posities (of de onderneming) 34 35

36

We kijken dus niet naar vormen van regulering waarin de netwerken geprivatiseerd zijn en het onafhankelijke netbeheer via (verscherpt) toezicht door bijvoorbeeld DTe geregeld wordt. Een andere mogelijkheid, waardoor de netten in private handen kunnen vallen, is dat de holding waaronder zij vallen, wordt verkocht aan een private investeerder. Het privatiseringsverbod (artikel 93 Elektriciteitswet 1998 en Gaswet, zie bijlage bij deze notitie) voorkomt in dat geval echter dat de netten worden mee verkocht. Het bekendste voorbeeld van een bedrijf dat aan het innemen van posities op de (grondstoffen)markten failliet is gegaan is Enron (zie voetnoot 31). Andere bekende voorbeelden zijn Barings Bank en Long Term Capital Management (LTCM). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 3

is gefinancierd. Zo levert de aankoop van aardgas in een langetermijncontract ten behoeve van de elektriciteitsproductie alleen een risico op als de verkoopprijs van de daarmee te produceren elektriciteit niet gekoppeld is aan de inkoopprijs van het ingekochte aardgas. Dit maakt dat de risico’s die de onderneming loopt – als gevolg van ingenomen posities – voor buitenstaanders, zoals aandeelhouders, zeer lastig te beoordelen zijn. De posities die een bedrijf heeft ingenomen worden namelijk buiten de balans om (‘off-balance sheet’) geregistreerd. Ook binnen de Status Quo is het dus voorstelbaar dat een energiebedrijf failliet gaat en daarmee dat de netbedrijven in private handen terechtkomen. Merk op dat een verbod om op een (bepaalde) markt posities in te nemen geen oplossing voor dit probleem is en zelfs erger kan zijn dan de kwaal. Het faillissementsrisico van een energiebedrijf wordt immers niet alleen bepaald door de positie één bepaalde markt, maar door de posities op alle markten samen. Om het faillissementsrisico te beperken, kan het voor energiebedrijven zelfs nodig zijn om posities in te nemen op ‘minder voor de hand liggende markten’, zoals de markt voor weerderivaten of de oliemarkt. Dit speelt vooral als een bepaald risico niet kan worden afgedekt op de elektriciteits- of gasmarkt, bijvoorbeeld omdat de noodzakelijke futures markt37 daarvoor ontbreekt.38

3.2

Energy Only

Binnen deze invulling van buitenlandse activiteiten mogen de energiebedrijven behalve de activiteiten uit de Status Quo ook (nieuwe) buitenlandse activiteiten ondernemen, zolang deze maar binnen de energiebranche vallen. Wel wordt – om het risico van deze activiteiten te monitoren en eventueel tijdig in te kunnen grijpen – aan de solvabiliteit van de ondernemingen bepaalde eisen gesteld waar DTe op toeziet. Op grond van een nieuw toe te voegen artikel (18a) in de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet kan de overheid regels opstellen omtrent een goed financieel beheer van de netbeheerder, waaronder de solvabiliteit en kredietwaardigheid (zie bijlage onder kopje ‘Goed financieel beheer (o.a. solvabiliteit)’ voor de details). Hierdoor krijgen de energiebedrijven de mogelijkheid om hun kernactiviteiten effectiever uit te kunnen voeren en/of schaalvoordelen te behalen. Dit leidt tot een lager risico om failliet te gaan, omdat de energiebedrijven beter in staat zijn om de concurrentie aan te gaan. De keerzijde van de medaille is dat mislukte overnames (mede) kunnen leiden tot een faillissement van het Nederlandse energiebedrijf. Zo blijkt uit onderzoek dat 85% van alle fusies mislukt; 15% daarvan heeft zelfs desastreuze gevolgen “voor beleggers, medefinancierende banken, en – last but not least – de ondernemingen zelf” (Schenk, 2002). Het toestaan of het verbieden van internationale activiteiten op energiegebied heeft dus voor- en nadelen in termen van de risico’s die de energiebedrijven lopen. Opnieuw is het niet de buitenlandse activiteit an sich die leidt tot een bepaald risico, maar de concrete invulling daarvan.

37 38

Een futures markt is een markt waar een bepaald goed op termijn kan worden gekocht. Een voorbeeld is de aankoop van 250 miljoen m3 aardgas te leveren in 2010 op 15 mei 2007. Zie Suenaga en Williams (2005) voor argumentatie waarom forward markten voor elektriciteit overbodig kunnen zijn.


BUITENLAND EN ONAFHANKELIJKHEID

3.3

23

Low Risk

Binnen deze invulling van buitenlandse activiteiten zijn naast alle branche-eigen activiteiten in binnen- en buitenland ook activiteiten in andere branches toegestaan, mits het risicoprofiel van deze activiteiten niet significant hoger is dan van de energiebranche in Nederland als geheel39 en zolang de solvabiliteit van de energiebedrijven op peil blijft. De opmerkingen over de risico’s met betrekking tot het innemen van posities op markten (Status Quo) en het mislukken van fusies binnen de energiesector (Energy Only) gelden ook voor deze invulling. De leidende gedachte achter de inperking van de activiteiten die de energiebedrijven in de overige sectoren mogen nemen tot activiteiten met een laag risico, is dat het risicoprofiel van de energiebedrijven daardoor niet stijgt. Deze invulling leidt tot de vraag op welke wijze kan worden bepaald of activiteiten een laag of een hoog risico hebben. Een veel gebruikte manier om dit te doen, is door te kijken naar de zogenaamde asset beta van het (over te nemen) bedrijf. Dit is een maatstaf voor het niet-diversifieerbare risico van het bedrijf ten opzichte van de aandelenmarkt als geheel.40 Een asset beta van één betekent dat (een belegging in) het bedrijf even risicovol is als (een belegging in) de index van de aandelenmarkt. Hoe hoger (lager) de asset beta, hoe hoger (lager) dit risico. Tabel 1 geeft een overzicht van de asset beta’s van een aantal relevante bedrijven. Tabel 1: Beta’s van relevante bedrijven Bedrijf Transener Australia Gas Light Envestra Canadian Utilities Emera Red Electra Transco Scottish Power United Utilities Viridian Bron:

Beta 0,23a 0,50 a 0,20 a 0,26 a 0,11 a 0,35 a 0,37 a 0,40 a 0,31 a 0,35 a

Bedrijf Atlanta Gas Light Atmos Energy Dusquesne Light Holdings Exelon RWE (in 2007) E.ON (in 2007) Electrabel (in 2007) Vattenfall (in 2007) KPN (in 2000) Enron (in 2000)

De gerapporteerde beta’s komen uit verschillende bronnen: capital for Tennet, www.dte.nl; b = Bloomberg.

a

Beta 0,56 a 0,58 a 0,68 a 0,64 a 0,18 b 0,47 b 0,21 b 0,17 b 0,61 b 0,22 b

= Frontier Economics, 2006, The cost of

Een belangrijke beperking van het gebruik maken van asset beta’s om het risico van een onderneming te bepalen, is dat de asset beta de perceptie weergeeft die aandeelhouders in het verleden hebben gehad over het toekomstige risico dat bedrijven lopen. De asset beta’s geven dus maar zeer beperkt inzicht in het faillissementsrisico van een bedrijf. Zo had Enron een asset beta van 0,22. Vlak voor het bedrijf failliet ging werd investeren in Enron dus als minder risicovol gezien (volgens deze maatstaf) dan investeren in de index. Enron had zich echter in de vijf jaar voor het faillissement (zo bleek achteraf) getransformeerd van een laagrisico bedrijf dat in pijpleidingen investeerde tot een hoogrisico bedrijf dat handelde (posities innam) op de energiemarkten. 39 40

Het betreft hier dus het risico over de productie, levering en distributie van zowel elektriciteit en aardgas. Formeel is de zogenaamde asset beta een maatstaf voor de niet-diversifieerbare risico voor alle bedrijfsactiva. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

24

HOOFDSTUK 3

Een ander voorbeeld is KPN. Dat bedrijf had ten tijde van de internet-bubble in 2000 een asset beta van 0,61. Beleggen in KPN was dus volgens die maatstaf minder risicovol dan beleggen in de AEX-index. Toch ging het bedrijf in 2000 technisch failliet (zie voetnoot 12). Een andere veel gebruikte maatstaf om het risico van een bedrijf te meten, zijn de zogenaamde credit ratings zoals die door Moody’s en Standard & Poor’s worden opgesteld. Deze geven het risico weer dat een bedrijf binnen een bepaalde tijd niet aan zijn verplichtingen kan voldoen. Bedrijven met een hoge credit rating blijken een lager faillissementsrisico te hebben, dan bedrijven met een lage credit rating (zie Tabel 3). Het beperken van de buitenlandse activiteiten tot bijvoorbeeld de overname van bedrijven met een A rating of hoger heeft echter geen enkele relatie met het faillissementsrisico na de overname. De credit rating van het te overnemen bedrijf meet immers de kredietwaardigheid ervan. Welke invloed de overname heeft op het (in dit geval) energiebedrijf dat de overname pleegt, hangt af van heel andere factoren, zoals de overnamesom, de toekomstige inkomsten van het over te nemen bedrijf en de mate waarin de fusie tussen de bedrijven succesvol is. 41 Tabel 1: Historische defaultkansen conditioneel op de rating van Moody’s Rating

Kans op default (niet kunnen betalen)

AAA AA A BBB BB B C

0,04% 0,16% 0,36% 1,69% 8,76% 27,04% 55,05%

Bron:

Krämer en Güttler (2004)

3.4

Conclusie

De gedachte om via regulering van de activiteiten die energiebedrijven mogen ondernemen de kans op een faillissementsrisico te verminderen, steunt op de gedachte dat het faillissementsrisico kan worden beperkt door bepaalde activiteiten te verbieden. Figuur 1 geeft weer op welke wijze de drie invullingen leiden tot een beperking van de activiteiten. De Status Quo (weergegeven door de rode lijn van laag naar hoog risico) beperkt zich tot de activiteiten in de Nederlandse energiesector. Energy Only (weergegeven door het groene vlak gevormd door de as ‘laag risico/hoog risico’ en de as ‘binnenland/buitenland’) richt zich op activiteiten in de energiesector, terwijl Low Risk (weergegeven door de combinatie van het groene en het blauwe vlak; het blauwe vlak is het vlak gevormd door de as ‘binnenland/buitenland’ en de as ‘energiesector/alle sectoren’ (oftewel ‘branche-eigen/branchevreemd’)) ook activiteiten in branchevreemde sectoren met een laag risico toestaat.

41

Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat de credit ratings geen goed beeld geven van de kredietwaardigheid. De Credit Rating Agencies (CRA) zijn de laatste jaren namelijk veelvuldig in een negatief daglicht komen te staan. Zo oordeelden de CRA’s tot vier dagen voor de faillissementsaanvraag dat Enron een goede kredietwaardigheid bezat (U.S. Senate Hearing 2002). Ook bij het debacle van Worldcom waarschuwden de CRA’s beleggers te laat voor de slechte kredietpositie van het bedrijf (Bakker, 2003).


BUITENLAND EN ONAFHANKELIJKHEID

25

De inperking van de activiteiten gaat echter voorbij aan de constatering dat: • ook de huidige activiteiten zodanig risicovol kunnen worden ingevuld dat de kans aanwezig is dat een energiebedrijf failliet gaat; • de limitering van de activiteiten tot de kernactiviteiten (Energy Only) of tot sectoren met een laag faillissementsrisico (Low Risk) niet hoeft te leiden tot een lager faillissementsrisico van het energiebedrijf. Dit heeft vooral te maken met de constatering dat er geen goede maatstaf is om het faillissementsrisico te bepalen voor de overname van een onderneming door een energiebedrijf. Figuur 1: De relatie tussen de beperking van de activiteiten en het risico daarvan

Hoog risico

Laag risico Energiesector

Binnenland

Buitenland

Alle sectoren Bron:

SEO Economisch Onderzoek

Concluderend kan gesteld worden dat inperking van de buitenlandse activiteiten van een energiebedrijf niet hoeft te leiden tot een lager faillissementsrisico van dat energiebedrijf. Daarvoor zijn twee oorzaken aan te geven. Ten eerste wordt het faillissementsrisico van een bedrijf namelijk niet bepaald door het type activiteiten dat een bedrijf uitvoert, maar door de wijze waarop het bedrijf die activiteiten invult. Ten tweede lopen de netbedrijven ook zonder noemswaardige buitenlandse activiteiten al een risico om failliet te gaan. Inperking van de buitenlandse activiteiten is dan ook een ineffectieve vorm van regulering om te voorkomen dat de netten in buitenlandse handen vallen.



27

Literatuur Algemene Energieraad (2004), Behoedzaam stroomopwaarts, Beleidsopties voor de Nederlandse elektriciteitsmarkt in Europees perspectief, maart, Den Haag. Baarsma, B. en M. de Nooij, m.m.v. C. Koopmans (2006), De welvaartseffecten van het splitsingsvoorstel - een overkoepelend beeld: Een maatschappelijke kosten-batenanalyse van de splitsing van de energiebedrijven, SEO Economisch Onderzoek, 2006, in opdracht van Eneco. Bakker, A.F.P., 2003, Wie houdt toezicht op de kredietbeoordelaars?, Fiducie, vol. 2 blz. 37-45. Booz, Allen & Hamilton (1998), The emergence of multi-utilities and the potential impact on the Dutch market, Beleidsstudies Energie, Ministerie van Economische Zaken. Delta NV (2006), Jaarverslag 2005: Zakelijk en Zelfstandig, Middelburg. Eerste Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, H (Motie van de leden Doek en Sylvester C.S.). Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 6, p. 233-255. Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 7, p. 257-274. Eerste Kamer (2006-2007), Handelingen 7, p. 300-309. Eerste Kamer (2006-2007). Handelingen 9, p. 372-373, Stemmingen 21 november 2006. Eneco NV (2007), Jaarverslag 2006 ENECO Holding N.V – Samen doen we dat. ENECO Energie, Rotterdam. Essent NV (2007), Jaarverslag 2006 Essent N.V. – Een krachtig energiebedrijf in Europees perspectief, Arnhem. Essent NV (2006), Jaarrekening 2005 Essent N.V., Arnhem. Het Financieele Dagblad, 14 september 2002: ‘Wat voor de hand ligt gebeurt niet altijd’.

Krämer, W. en A. Güttler, 2004, Comparing the accuracy of default predictions in the rating industry: the case of Moody’s vs. S&P, working paper. Ministerie van Economische Zaken (2007), Schriftelijke vragen van de vaste commissie voor Economische Zaken, kenmerk ET/EM/7051955, 23 april, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2006), Voortgang totstandkoming Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt, kenmerk: ET/EM/6043998, 19 juni, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2005), Nu voor later – Energierapport 2005, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2002), Investeren in energie, Keuzes voor de toekomst: Energierapport 2002, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (1999), Energierapport 1999, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (1996), Derde energienota, Den Haag.


28

LITERATUUR

Nuon NV (2007), Nuon Jaarverslag 2006, Arnhem. Ria Roerink (2007), Machtsspel over energiesector, Het Financieele Dagblad, 7 april. Schenk, Hans (2002), Fusies economisch verkwistend, doch strategisch (vaak) onontkoombaar, Building Business, 4 (6), blz. 12-15.0,10. Slot, P.J. (2004), Opinie inzake de voorgenomen splitsing van geïntegreerde energiebedrijven en beperkte privatisering van netbeheerders, Universiteit van Leiden, 1 december. Suenaga, H., en J. Williams (2005), The Natural Number of Forward Markets for Electricity, Energy Policy and Economics Working Papers 015, http://www.ucei.berkeley.edu/ Tweede Kamer (2006-2007). Aanhangsel van de Handelingen, p. 1363-1364. (Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden). Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 55 (Verslag van een algemeen overleg). Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, 56 (Brief van de minister van Economische Zaken). Tweede Kamer (2006-2007). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, 30 212, I (Brief van de minister van Economische Zaken). Tweede Kamer (1997-1998), Kamerstukken II, 1997/98, 25 097 en 25 621, nr. 22. U.S. Senate (2002), Hearings before the Senate Committee on Governmental Affairs: Rating the Raters: Enron and the Credit Rating Agencies, March 20. Wet van 23 november 2006 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, In: Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 614 (2006). Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer: Nota van wijziging, Tweede nota van wijziging (7 april 2006), Derde nota van wijziging (19 april 2006).



29

Bijlage In deze bijlage geven we de juridische weergave van het privatiserings- en beleningsverbod en van de nieuwe eisen met betrekking tot goed financieel beheer.

Privatiseringsverbod Privatisering van energienetwerkbedrijven zal pas aan de orde zijn als hieraan bij Algemene Maatregel van Bestuur nadere eisen zijn gesteld. De vorige en de huidige ministers en de vorige en de huidige kamermeerderheid zijn echter tegen privatisering van de energienetwerkbedrijven. Dit betreft ook minderheidsprivatiseringen. Het huidige artikel 93 van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet luidt als volgt: 1.

2. 3.

4.

5.

6.

Indien zich in de periode tussen 1 juli 1996 en de datum van de aanwijzing van de netbeheerder, bedoeld in artikel 10, een wijziging heeft voorgedaan met betrekking tot de eigendom van het desbetreffende net of van de aandelen in een rechtspersoon aan wie het desbetreffende net toebehoort, is voor de aanwijzing van de netbeheerder vereist dat Onze Minister geen bedenkingen heeft tegen die wijziging. Iedere wijziging met betrekking tot de eigendom van een net of van de aandelen in een netbeheerder behoeft de instemming van Onze Minister. Onze Minister onthoudt een krachtens het tweede lid vereiste instemming indien de in dat lid bedoelde wijziging met betrekking tot de eigendom van een net ertoe zou leiden dat een natuurlijk persoon of een rechtspersoon buiten de kring van de overheid rechten op een net zouden krijgen. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld waarin de kring van natuurlijke personen en rechtspersonen die behoren tot de overheid nader worden aangeduid. Deze ministeriële regeling wordt niet eerder vastgesteld dan vier weken nadat het ontwerp daarvan aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Onze Minister onthoudt zijn instemming indien de wijziging met betrekking tot de eigendom van een net of de aandelen in een netbeheerder ertoe zou leiden dat een natuurlijke persoon of een rechtspersoon buiten de kring van hen aan wie aandelen in een netbeheerder toebehoren, rechten op een net of op aandelen in een netbeheerder zou krijgen. Bij ministeriële regeling kan een datum worden bepaald tot welke Onze Minister zijn instemming onthoudt. Deze ministeriële regeling wordt niet vastgesteld dan nadat Onze Minister daarover overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft gevoerd. Indien Onze Minister zijn instemming onthoudt en de voorgenomen wijziging met betrekking tot de eigendom van een net of van de aandelen voortgang vindt, kan Onze Minister een andere rechtspersoon aanwijzen als netbeheerder van het net dat door de desbetreffende netbeheerder wordt beheerd. De artikelen 10:28 tot en met 10:31 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing op het verlenen van instemming met de wijziging.


30

BIJLAGE

Het derde en vierde lid van dit artikel zullen nadat de Splitsingswet in werking is getreden, als volgt komen te luiden:42 3.

4.

Onze Minister onthoudt een krachtens het tweede lid vereiste instemming indien de in dat lid bedoelde wijziging met betrekking tot de eigendom van een net ertoe zou leiden dat een natuurlijk persoon of een rechtspersoon buiten de kring van de overheid rechten op een net zouden krijgen. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld waarin de kring van natuurlijke personen en rechtspersonen die behoren tot de overheid nader worden aangeduid. Deze ministeriële regeling wordt niet eerder vastgesteld dan vier weken nadat het ontwerp daarvan aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het verlenen van een krachtens het tweede lid vereiste instemming met een wijziging van de rechten op aandelen in een netbeheerder. Een krachtens het tweede lid vereiste instemming met een wijziging van de rechten op aandelen in een netbeheerder wordt niet verleend, zolang de in dit lid bedoelde algemene maatregel van bestuur niet is vastgesteld. De eerste maal dat een algemene maatregel van bestuur krachtens dit lid zal worden vastgesteld, wordt de voordracht voor een dergelijke maatregel niet gedaan dan nadat het ontwerp aan de beide kamers der StatenGeneraal is overgelegd. Binnen vier weken na de overlegging kan door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen worden gegeven dat het in het ontwerp te regelen onderwerp bij de wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend.

Beleningsverbod Het beleningsverbod staat in artikel 93b van de huidige van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet en luidt als volgt: 1.

2.

Een net waarvoor een netbeheerder als bedoeld in artikel 10, derde lid, is aangewezen wordt niet beschikbaar gesteld als zekerheid voor het aantrekken van financiële middelen, behoudens voorzover dit geschiedt ten behoeve van het netbeheer. Er worden ten behoeve van derden geen rechten gevestigd op basis van de toekomstige inkomsten uit een net waarvoor een netbeheerder is aangewezen, behoudens voorzover dit geschiedt ten behoeve van het netbeheer.

Bovenstaand artikel is aan de energiewetgeving toegevoegd in juli 2004 door middel van de “I&Iwet”. Zie in dit verband de Nota naar aanleiding van het Verslag, EK 2003-2004, 29 372, C, p. 15, waarin specifiek wordt ingegaan op de verhouding van deze bepaling met de ophanden zijnde splitsingswetgeving: “Het doel van de bepaling omtrent het beleningsverbod is – met het oog op de voorgenomen splitsing van regionale energiebedrijven – de status quo die er op dit moment is te

42

Wet van 23 november 2006 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer, In: Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 614 (2006).


31

handhaven, totdat wetgeving inzake de splitsing van deze bedrijven gereed is […]. Ik wil voorkomen dat in de periode totdat de splitsing wettelijk is geregeld, de bedrijven het net bezwaren teneinde commerciële activiteiten te financieren.” Artikel 93b vervalt indien de WON in werking is getreden en wordt vervangen door het aangepaste artikel 17 in de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet, “waarin wordt geregeld dat het de netbeheerder niet is toegestaan om zekerheidsrechten te vestigen ten behoeve van het financieren van groepsmaatschappijen of schulden aan te gaan voor groepsmaatschappijen, behoudens voorzover dit gebeurt ten behoeve van het netbeheer. Deze wijziging biedt de mogelijkheid om ook andere financieringsconstructies binnen het concern te beoordelen.”43 Artikel 17 wordt gewijzigd als volgt: 44 3.

4.

Onder handelingen en activiteiten als bedoeld in het tweede lid worden in ieder geval verstaan: a. handelingen en activiteiten die niet op enigerlei wijze betrekking hebben op of verband houden met infrastructurele voorzieningen of aanverwante activiteiten, b. het door de netbeheerder verstrekken van zekerheden ten behoeve van de financiering van activiteiten van tot de groep behorende rechtspersonen of vennootschappen en c. het zich aansprakelijk stellen door de netbeheerder voor schulden van tot de groep behorende rechtspersonen of vennootschappen, tenzij het verstrekken van zekerheden of het zich aansprakelijk stellen voor schulden door de netbeheerder: 1°. geschiedt ten behoeve van handelingen of activiteiten die de netbeheerder zelf zou mogen verrichten, 2°. anderszins verband houdt met het netbeheer of 3°. geschiedt om te voldoen aan voorwaarden in verband met de toepassing van wettelijke bepalingen. De statuten van de rechtspersonen die met een netbeheerder, niet zijnde de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet, in een groep zijn verbonden, behoeven de goedkeuring van Onze Minister voor zover het betreft de daarin opgenomen doelstellingen van die rechtspersonen.

Goed financieel beheer (o.a. solvabiliteit) Met betrekking tot financierings- en beleningszaken is tevens het nieuwe artikel 18a van de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet van belang. Dit artikel luidt als volgt:45 1.

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent een goed financieel beheer van de netbeheerder.

43

Ministerie van Economische Zaken (2007), Schriftelijke vragen van de vaste commissie voor Economische Zaken, kenmerk ET/EM/7051955, 23 april, Den Haag. Zie Staatsblad 2006 614. Zie Staatsblad 2006 614.

44 45


32

BIJLAGE

2.

De in het eerste lid bedoelde regels houden in ieder geval in dat a. de netbeheerder voldoet aan bij of krachtens die maatregel gestelde eisen aan zijn kredietwaardigheid waaronder de verhouding tussen vreemd vermogen en totaal vermogen, of dat b. de netbeheerder beschikt over een verklaring van een onafhankelijke deskundige ten aanzien van zijn kredietwaardigheid. In de in het eerste lid bedoelde maatregel kunnen tevens a. regels worden gesteld omtrent de wijze van berekening van vermogensonderdelen; b. eisen worden gesteld met betrekking tot de in het tweede lid, onderdeel b, bedoelde verklaring en de daar bedoelde deskundige.

3.


Buitenlandse activiteiten: waar ligt de grens

Recommend Documents