Vzw Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg
[email protected] www.osbj.be
Kurt de Backer Kurt De Backer is sociaal-pedagoog en werkt als stafmedewerker kinderrechten en participatie bij de Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg (OSBJ1). Sinds de ratificatie van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) heeft Vlaanderen verschillende maatregelen genomen om de artikels van dit Verdrag na te leven. In dit artikel ga ik in op twee van die instrumenten: het jaarverslag van het Kinderrechtencommissariaat en het jaarlijks Verslag inzake de Rechten van het Kind van de Vlaamse Regering aan het Vlaamse Parlement. We gaan na of deze instrumenten een beeld geven van de stand van zaken in de bijzondere jeugdzorg.
Het verslag van het Kinderrechtencommissariaat (KRC) behandelt de periode 1oktober 2003 – 31 augustus 2004. Het jaarverslag is onderverdeeld in zes hoofdstukken: een beschrijving van de werking, een verslag van het ombudswerk, het communicatiewerk, het advieswerk, het onderzoekswerk en de beleidsaanbevelingen. Ik ga niet in op de beschrijving van de werking of de communicatie, wel op de andere hoofdstukken waar er gegevens over en voor de Bijzondere jeugdbijstand te vinden zijn.
Het Kinderrechtencommissariaat heeft een ombudsfunctie; dat wil zeggen dat iedereen die denkt dat er rechten van kinderen en jongeren worden geschonden informatie kan vragen over specifieke situaties en klachten kan indienen. Meldingen die niet gepersonaliseerd zijn en niet worden gesteld vanuit een persoonlijk ervaren probleemsituatie worden als informatievragen behandeld. De klachten kunnen gaan over persoonlijke probleemsituaties of over structurele kwesties die het persoonlijk belang overschrijden. De klachtenbehandeling is tweedelijns. Dat wil zeggen dat de klager zich best eerst tot de instantie richt waarover de klacht gaat of tot een interne klachtendienst als die al bestaat. Voor de Bijzondere jeugdzorg is dat bijvoorbeeld de Jolijn. Het commissariaat kreeg 1017 meldingen, waaronder 117 vragen, 652 klachten en 248 schoolopdrachten. Daarvan komt bijna de helft van de minderjarigen zelf, 27% van de eerste opvoeder en 13% van een professional. 63 meldingen gingen over de hulpverlening aan minderjarigen, 21 over minderjarige vluchtelingen. Het groot deel van de vragen gaat over opvoeding en de plaats van het kind in het gezin. Het jaarverslag besteed dan ook veel aandacht aan meldingen die met echtscheiding te maken hebben. Een tweede blok meldingen is gerelateerd aan onderwijs. Daarna vinden we meldingen die te maken hebben met de hulpverlening: De bijzondere jeugdbijstand. 38 van de 63 meldingen hulpverlening gaan over de bijzondere jeugdbijstand. Meer dan de helft van die klachten (18) hebben de gedwongen hulpverlening als thema. Het gaat dan vooral over onvrede met de maatregel. Omdat het commissariaat zich niet kan uitspreken over rechterlijke beslissingen, kan het enkel doorverwijzen naar de Jolijn. De klachten zijn: het aanvoelen van de plaatsing als een straf, te weinig betrokkenheid voelen bij de beslissing, geen of te weinig informatie krijgen over de reden van de beslissing en het niet kiezen voor de meest geschikte hulpverlening door het gebrek aan opvang. Dertien klachten gaan over de vrijwillige hulpverlening. Deze komen verrassend weinig van jongeren, maar eerder van ouders of hulpverleners. Het begrip vrijwilligheid komt het vaakst voor als issue. Wanneer ouders of de jongeren (ouder dan 14) niet willen meewerken wordt er geen dossier gestart door het comité. Soms wordt gedreigd met gedwongen hulp om de vrijwilligheid toch af te dwingen. Andere klachten gaan over het beleid van de voorziening (inspraak, huisregels) of over het tekort aan opvangplaatsen. 1
Dit artikel schreef ik ten persoonlijke titel en geeft geen OSBJ standpunt weer.
1
OSBJ
Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg
Het gebrek aan opvang en de invulling van vrijwilligheid worden op deze manier het uitgangspunt van de hulpverlening. Jongeren ontvangen niet de hulp die ze nodig hebben, maar die waar er plaats is, of die waarmee hun ouders instemmen.
Dit gaat zowel over minderjarigen die slachtoffer zijn, als over minderjarigen die dader zijn van delinquentie. Het Kinderrechtencommissariaat kreeg 18 meldingen. 14 gaan over minderjarigen als dader. Dit zijn vooral klachten van hulpverleners die over het verhoor van minderjarige verdachten gaat. Deze worden doorverwezen naar het comité P. Er zijn geen duidelijke richtlijnen over het verhoor van minderjarige daders. Daarom is het voor het kinderrechtencommissariaat moeilijk om adviezen te geven. Bij de slachtoffers (geen huiselijk geweld) gaan de klachten ook over het verhoor en de onheuse behandeling door de politie.
Een eerste advies uit deze periode gaat over pleegzorg: Pleegzorg verdient een stevige omkadering. Het Kinderrechtencommissariaat meent dat de huidige regelgeving te zwak is uitgewerkt en verwacht een regelgeving die vertrekt vanuit de rechten en belangen van het kind. Dat belang moet in elke situatie afzonderlijk worden bekeken. De mogelijkheid tot hechting moet daarin centraal staan. Een plaatsing is een laatste redmiddel en kan alleen als het thuis niet meer gaat. Daarbij is het Kinderrechtencommissariaat geen voorstander van een objectivering van de leef- en opvoedingssituaties (bijv. het beoordelen van de situatie ahv een vragenlijst, kdb). Gevraagd wordt om contacten met de ouders of een eventuele terugkeer eerst te toetsen aan het perspectief en het belang van het kind. Tot slot moet de regelgeving ook een kader aanreiken voor de relatie tussen ouders en pleegouders. Een tweede advies gaat over Integrale Jeugdhulp. Dat moet voor het Kinderrechtencommissariaat van start kunnen gaan. Daarbij is men van mening dat de voorstellen van decreet theoretisch een stevig onderbouwd kader bieden voor de ontwikkeling van een meer vraaggerichte hulp in Vlaanderen. Door het ombudswerk merkt het commissariaat dat de toegankelijkheid en de laagdrempeligheid van het hulpaanbod een oud zeer is in Vlaanderen. In het overige beleidswerk nam het Kinderrechtencommissariaat o.m. initiatieven in de integrale jeugdhulp en pleit het voor een betere positie voor kinderen zonder dak.
Naast de Klicksons, een onderzoek naar de belevingswereld van kinderen en jongeren in de vrije tijd, stak het Kinderrechtencommissariaat een groot deel van zijn onderzoeksactiviteiten in het thema afzondering en isolatie in de jeugdhulpverlening. Men vroeg 210 voorzieningen uit de gehandicaptenzorg, de bijzondere jeugdzorg en de kinder- en jeugdpsychiatrie naar hun manier om jongeren tijdelijk af te zonderen of op te sluiten. 129 voorzieningen antwoordden op de schriftelijke vragenlijst. Op basis van daarvan en het door voorzieningen meegestuurde materiaal stelde het Kinderrechtencommissariaat een eerste onderzoeksdossier samen. Dat geeft een beeld van de praktijk en laat toe eerste conclusies te trekken. Een belangrijke vaststelling is dat er geen eenduidige terminologie gebruikt wordt om afzondering en isolatie te omschrijven. Wel duidelijk is dat isolatie een meer verregaande vorm van afzondering is. Bijna alle voorzieningen stellen dat zij afzonderingsmaatregelen nemen. In 52% van de gevallen gaat het om afzondering van de leefgroep. In 37% van alle voorzieningen is er een aparte isoleerruimte2. Een tweede belangrijke vaststelling gaat over de motieven. Er wordt afgezonderd of geïsoleerd om zichzelf, materiaal of de jongere zelf te beschermen en om jongeren te straffen, als een sanctie. Toch is het niet altijd duidelijk wanneer er beschermd of gesanctioneerd wordt. Bovendien werd nog een derde reden om af te zonderen genoemd: de pedagogische handeling. Jongeren worden dan afgezonderd met opvoedkundige bedoelingen. In 61 % van de voorzieningen duurt de afzondering 1-30 minuten. In 14 % loopt die duur op tot vier 2
Door de wet opgelegd voor de K-diensten.
2
OSBJ
Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg
uur en in 11 % gaat het van acht uur tot een hele dag. Enkelen zonderen gedurende meerdere dagen af. Daarbij zijn er weinig geschreven procedures. De voorlopige eerste conclusies van het onderzoek luiden: Pedagogische zorg sluit rechtszekerheid niet uit. In veel voorzieningen is de pedagogische visie of mandaat een voldoende grond om in te grijpen in het belang van de minderjarige. (Daarbij wordt, zonder veel overleg, het pedagogische aspect geacht in het belang te zijn van de minderjarige, kdb) Slechts weinigen verwijzen naar de rechten van de minderjarige. Het is vaak afhankelijk van de visie of de interpretatie van de begeleider of hij kiest voor afzondering/isolatie. Volgens het Kinderrechtencommissariaat hoeven zorg en recht elkaar niet uit te sluiten en dient er nauwgezet omgesprongen met elke regel of leidraad over afzondering en isolatie. Verder vindt men dat er een nood is aan kwaliteitseisen en gedragscodes en dat vrijheidsberoving enkel kan als beschermingsmaatregel, niet als een sanctie. Dat gegeven vinden we ook terug in het decreet rechtspositie van de minderjarige in de jeugdhulp. Het Kinderrechtencommissariaat wil een soort raamwerk ontwikkelen waaraan voorzieningen hun afzonderingsbeleid kunnen aan toetsen.
De beleidsaanbevelingen worden onderverdeeld in vier categorieën: het recht op respect in opvoeding en gezin, het recht op kwaliteitsonderwijs, het recht op informatie, het recht op recht en het recht op opvang en hulpverlening. In dit laatstgenoemde deel wordt gevraagd om te investeren in de jeugdhulp, om kleinschalige opvang van niet-begeleide minderjarigen op te zetten, naar een gepaste regelgeving voor pleegzorg en wordt gevraagd naar kwaliteitseisen en gedragscodes voor afzondering en isolatie. In het gedeelte recht op recht wordt gevraagd om te voorzien in een rechtstreekse toegang tot de rechter en om een aangepast jeugdrecht te ontwikkelen om te kunnen reageren op delinquent gedrag van minderjarigen.
Uit dit Verslag blijkt dat het Kinderrechtencommissariaat de jeugdhulpsector ad hoc opvolgt. Hun belangrijkste aandachtspunt is de rechtspositie van minderjarigen. Af en toe verricht men diepgaander onderzoek naar concrete praktijken uit de sector. Of dit gebeurt hangt af van parlementaire initiatieven waarbij een advies wordt gevraagd, of van de soorten klachten die binnenkomen via de ombudsdienst. We kunnen niet stellen dat dit verslag een beeld geeft van hoe het met de kinderrechten in de sector bijzondere jeugdzorg is gesteld. Dat is ook de opdracht niet. Wat wel de opdracht is, is dat men onderzoek doet naar de levensomstandigheden van kinderen. Het lijkt mij dat er een groot tekort is naar onderzoek over de levensomstandigheden van kinderen en jongeren in de jeugdhulpverlening. Op zoek naar een antwoord op de vraag hoe het met (het) Kinderrechten(beleid) in de sector bijzondere jeugdzorg is gesteld ging ik ook eens grasduinen in het jaarlijkse Verslag van de Vlaamse Regering aan het Vlaamse Parlement en de Kinderrechtencommissaris inzake de rechten van het Kind. ! " Het verslag van de Vlaamse regering (VR) werd opgemaakt door de verschillende aanspreekpunten kinderrechten van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en geeft een beeld van de situatie op 1 maart 2004. Het is een zeer volledig verslag: alles wat mogelijk zou kunnen in aanmerking komen als eventuele realisatie voor de kinderrechten werd erin opgenomen. Het maakt een onderscheid tussen het horizontale beleid (het thema kinderrechten op zich) en het verticale beleid (kinderrechten in andere sectoren). Voor ons is het verticale beleid het meest interessant, zeker als het over het beleidsdomein welzijn gaat. Dit werd bekeken aan de hand van vier uitgangspunten van het IVRK namelijk: belang van het kind, non-discriminatie, recht op leven, overleven en ontwikkeling, en participatie. Ik neem u niet mee in een uitputtende opsomming van alles wat hierin beschreven wordt. Na het overlopen van alles wat met bijzondere jeugdzorg te maken heeft, blijkt dat we ook met dit verslag niet de vraag kunnen beantwoorden hoe het gesteld is met de Kinderrechten in de Bijzondere Jeugdzorg. Beleidsmatig wordt haast alles wat met Kinderrechten en jeugdzorg te maken heeft opgehangen aan integrale jeugdhulp en het bijhorende decreet rechtspositie. Verder vermeldt de afdeling Bijzondere 3
OSBJ
Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg
jeugdbijstand nogal uitgebreid de realisaties in de gemeenschapsinstellingen, daarbij heeft men het vooral over hun nieuwe personeelsplannen en wordt ook vermeld dat men didactisch materiaal heeft kunnen aankopen. De pedagogische visie van de gemeenschapsinstellingen wordt slechts sporadisch weergegeven . Alle ondernomen acties worden ondergebracht onder één van de vier uitgangspunten. Daarbij ontbreekt telkens weer een verantwoording waarom de opgesomde maatregelen in dat hoofdstuk thuishoren. Zo is het mij onduidelijk of bijvoorbeeld een onderzoek naar het inpassen van de privacywet in de gecoördineerde decreten, of een onderzoek naar thuisloosheid rechtstreeks verband houdt met het belang van het kind. Het ontbreken van elke verantwoording, het ontbreken van referentiepunten ook, maakt dat hoewel volledig, dit verslag weinig zelfkritisch is, weinig aanzet tot nadenken of tot het nemen van nieuwe initiatieven. Met andere woorden, wie een lijst zoekt van maatregelen die van dicht of van zeer ver met de kinderrechten te maken heeft, vindt zijn gading in dit verslag. Voor enige kritische zin, voor visie en verantwoording, moet je elders op zoek gaan. Ik hoor het je vragen: waar moeten we gaan zoeken? Daar ga ik graag op in. #
$
De vraag hoe het met de Kinderrechten in de bijzondere jeugdbijstand zit, is niet te beantwoorden. Daardoor kan je ook slechts ten dele beoordelen hoe het met het kinderrechtenbeleid in deze sector is gesteld. De reden daarvoor is dat er geen doelstellingen of indicatoren werden gekoppeld aan het implementeren van de kinderrechten in onze sector (noch in andere sectoren). Hoe goed het gaat is afhankelijk van ieders hoogst persoonlijke interpretatie. Er is geen objectivering, geen gemeenschappelijk afgesproken actieplan. Het beleid kan zo de eigen geplande activiteiten gratuit koppelen aan de eigen beleidsprioriteiten en stellen dat dit ten goede komt aan de Kinderrechten. De manier waarop men de laatste jaren het IVRK heeft geïmplementeerd in onze sector is vooral door het schrijven van regelgeving. Zo werden verschillende aspecten ingevoegd in de gecoördineerde decreten en in de kwaliteitscriteria (de SMK’s). Hier worden echter geen lessen uitgetrokken. De inspectie controleert bijv. enkel of de SMK’s kunnen worden aangetoond. Dit is een eerste stap, maar geeft weinig houvast voor discussie of verbetering van de praktijk. Deze manier van werken heeft een belangrijk gevolg: elke organisatie doet de moeite om aan te tonen dat men formeel in orde is, veel organisaties grijpen dit gelukkig ook aan om een interne discussie te starten. Ze worden hierin slechts zeer beperkt ondersteund. Daardoor is het makkelijk te vervallen in een formeel tegemoet komen aan de vereisten. Te weinig wordt benadrukt dat de implementatie van het IVRK ook gevolgen kan hebben voor bijvoorbeeld de positie van de organisatie ten opzichte van verwijzers, ouders en jongeren. En dus eerder een cultuurwijziging is dan een formalisme. De evaluatie van de vooruitgang in de organisatie is dan ook een zelfevaluatie. Op zich hoeft dat geen probleem te zijn, dat wordt het echter wel als er geen kaders of referentiepunten worden aangereikt om zich toe te verhouden. Het decreet rechtspositie vormt hier een mogelijke uitzondering op. Door de manier waarop dit decreet tot stand kwam, door de gemaakte keuzes, en door de formele vereisten, worden organisaties verplicht om over hun eigen positie en hun pedagogisch handelen na te denken. Maar: door de weinig gecoördineerde inspanningen van het verleden wordt dit decreet opnieuw bekeken als een juridisering van de realiteit, met de nodige weerstanden tot gevolg. Wie denkt dat dit tekort aan objectivering en meetbare effecten wordt opgevangen door gedegen en regelmatig onderzoekswerk komt ook van een kale reis thuis. Er is blijkbaar een erg beperkt onderzoeksbudget in onze sector. De meeste onderzoeken zijn eindwerken van studenten of projectgroeprapporten. Niemand kan een panoramisch beeld geven van de leefsituatie van jongeren in de bijzondere jeugdbijstand, zelfs niet een beeld per categorie. Sporadisch worden enkele onderzoeksrapporten ad hoc besteld. % Misschien is er beterschap op komst: Het Jeugdonderzoeksplatform3 werkt aan een Vlaamse jeugdmonitor. Een instrument dat op regelmatige tijdstippen en via vooraf bepaalde indicatoren weergeeft hoe het met de jeugd in Vlaanderen gaat. We kunnen enkel hopen dat daarin ook te 3
www.jeugdonderzoeksplatform.be
4
OSBJ
Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdzorg
achterhalen valt wat de leefsituatie en de beleving van jongeren in de bijzondere jeugdzorg is. Voor een tweede vorm van beterschap is ook weinig inspanning nodig. Het Kinderrechtencommissariaat krijgt in het ombudswerk slechts een topje van ijsberg te zien als het gaat over klachten in de bijzondere jeugdbijstand. Toch geeft dit topje al een bepaalde strekking aan. We vermoeden dat de cijfers van de Jolijn veel meer zouden kunnen zeggen over wat er nog vaak foutloopt in de bijzondere jeugdbijstand. Het laatste jaarrapport van de Jolijn dateert alweer van een paar jaar terug. Dit getuigt niet echt van degelijk bestuur, noch komt het tegemoet aan de eisen inzake openbaarheid van bestuur. Die rapportage gebeurt echter wel intern, het zou dan ook een kleine moeite moeten zijn om ze jaarlijks ook extern beschikbaar te maken. Een derde verbetering zit in het registratiesysteem Domino, vermoedelijk vanaf dit najaar werkzaam voor de verwijzers. Ook intern dus. Het wordt afwachten hoe deze gegevens bruikbaar zullen worden gemaakt voor de hele sector. & Wat kinderrechtenbeleid in de Bijzondere Jeugdzorg betreft zijn er dus geen prioriteiten, eventuele doelstellingen worden willekeurig gekozen. Evenmin zijn er indicatoren of een eraan gekoppeld monitoringsysteem. Er worden geen verantwoordelijken aangeduid, tenzij voor de rapportage. Er is dus geen transparantie, noch is een beoordeling mogelijk. Dat heeft als noodzakelijk gevolg dat Kinderrechten nog steeds geen prioriteit zijn voor het beleid van onze sector, of dat men niet weet hoe dit aan te pakken. Beleidsmatig is de coördinatie van de Kinderrechten momenteel in handen van de minister van jeugd. Voor de coördinatie is hij echter afhankelijk van de administratieve aanspreekpunten kinderrechten. Ik vrees dat er in de beleidsplanning van de volgende jaren op dezelfde manier zal worden gewerkt. De administratie Bijzondere jeugdbijstand moet dringend een voedings- en inspiratiebodem zoeken om te kunnen uitmaken wat de stand van zaken is en welke aandachtspunten er zijn. Op die manier kunnen we in de toekomst vermijden dat het aankopen van didactisch materiaal in de gemeenschapsinstellingen als een realisatie van de kinderrechten moet worden voorgesteld. Kurt De Backer 02/513.15.10
[email protected] Bronnen: - Jaarverslag 2003-04 van het Kinderrechtencommissariaat. www.kinderrechten.be - Jaarlijkse verslaggeving van de Vlaamse Regering aan het Vlaams Parlement en de Kinderrechtencommissaris inzake de rechten van het kind. 2004. Binnenkort beschikbaar via www.kinderrechtencoalitie.be
5
