Vývoj, struktura a osud státního dluhu po roce 1945 Petr Chalupecký Abstract: This article is focused on a development and a solution of Czechoslovak state debt in 19451953. It describes two different periods. First one from 1945 to 1948 which seems to be more interesting and when the problem of state debt was concerned to be more important for Czechoslovak administration. And the second one is from 1949 to 1953 when a situation seems to be stabilized. The most subject of controversy is a solution chosen in 1953. The monetary reform from that year brought overall nullification of state liabilities from the internal debt.
Key words: State debt, public finance, monetary reform, communism.
JEL classification : H 63, N 14, N 44
Úvod Pozornost problematice dluhového financování československého státu v odborné literatuře již v minulosti několikrát věnována byla.1 Hlavní zájem, pokud se nejedná o syntézy věnující se československému ekonomickému či finančnímu a měnovému vývoji obecně,2 se soustředil především na období první republiky. Poválečnému období bylo věnováno pozornosti méně, a pokud, týkalo se to především období mezi lety 1945-1948. Takto strukturovaný zájem má svou logiku, zatímco období meziválečného Československa je relativně dlouhé a z hlediska ekonomického vývoje poměrně pestré a lze pro jeho analýzu poměrně úspěšně používat aparát současné ekonomické teorie, potažmo teorie veřejných financí, pro období po roce 1945-1953 to platí pouze v omezené míře. Navíc relativně krátké
1
MAAYTOVÁ, A.; NOVOTNÝ, J.; PEKOVÁ, J., Československé veřejné finance v letech 1918-1938. In: Acta oeconomica pragensia 6, 1998, č. 5, Z hospodářských a sociálních dějin Československa 1918-1992. K 80. výročí vzniku ČSR, ed. V. Průcha, s. 27-49 a ČERVENÝ,P.; NOVOTNÝ, J., Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky. In. Politická ekonomie XLVI 1998, č. 1, s. 69-80. 2 Jako např. PRŮCHA, V. a kol., Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992. 2. Díl období 19451992. Brno: Doplněk, 2009 a VENCOVSKÝ, F., JINDRA, Z., NOVOTNÝ, J., PŮLPÁN, K., DVOŘÁK P., a kol., Dějiny bankovnictví v Českých zemích. Praha: Bankovní institut, 1999.
1
období 1945-1953 má dvě zcela rozdílné fáze s přelomovým rokem 19493, přičemž z pohledu vývoje veřejného dluhu je zajímavé období do roku 1949 a poté až způsob vypořádání tohoto dluhu při měnové reformě v roce 1953. Následující období, kdy se výše dluhu nijak dramaticky neměnila, se může na první pohled zdát poměrně nezáživné. Přesto však lze nalézt v tomto období některé nové prvky související s novým pojetím veřejných financí a státního rozpočtu. Nelze ani opomenout fakt, že data o vývoji veřejných financí a tedy i státního dluhu v období let 1949-1953 jsou obtížně dostupná. Cílem mého příspěvku bude nastínit jednak samotný vývoj veřejného dluhu, a to jak v letech 1945-1948, tak i v letech 1949-1953 a jeho dopady na státní rozpočet. Rovněž bych rád nastínil důvody, které vedly k tak razantnímu vypořádání tohoto dluhu v roce 1953, zejména pokud jde o vnitřní část státního dluhu. Předesílám, že pro tyto důvody, objevující se spíše v pozdější odborné literatuře se mi nepodařilo nalézt přímé důkazy. Spoléhám při tom především na dobové materiály, které jsem objevil v Národním archivu, jedná se především o státní závěrečné účty za léta 1949-52, ale ne jen o ně.
Stav státního dluhu po osvobození a jeho vývoj do roku 1948 Proklamovaná státoprávní kontinuita obnoveného Československa se státním útvarem v období mezi dvěma světovými válkami se rovněž odrazila ve stavu státního dluhu. Kontinuita nutně totiž znamená převzetí závazků meziválečné Československé republiky. Převzaté předválečné závazky byly dále navýšeny v souvislosti s financování exilové vlády a vojenských jednotek v zahraničí během druhé světové války a též půjčkami Protektorátu Čechy a Morava (34 mld. Kč)4 a Slovenského štátu (12 mld. Kč)5. K 31. 12. 1945 činil vnitřní státní státní dluh 79,4 mld. Kčs6. Korunovou výši zahraničního dluhu se mi vzhledem k denominaci v rozličných měnách, vč. měn neexistujících nepodařilo vyčíslit. Celkové závazky státu dále zvyšovaly státní záruky, které koncem následujícího roku činily kolem 7 mld. Kčs.7 Pro posouzení dluhového zatížení vztažením celkového dluhu
3
Obvykle se pro periodizaci jako hraniční používá únor 1948, ale vzhledem k tomu, že rozpočet na rok 1948 byl sestavován ještě před tímto datem a jeho skutečná transformace začíná až přípravou rozpočtu na rok 1949, budu z hlediska vývoje veřejných financí a státní dluhu vést hranici přelomem roku 1948 a 1949. 4 IBRD, Additional Information on Czechoslovak Conditions Supplied by the Czechoslovak Embassy. Jul.. 29, 1947. Fotokopie podkladu pro žádost ČSR o rekonstrukční půjčku u Světové banky v r. 1947, s. 156. Soukr. Archiv Prof. Průchy 5 Tamtéž. 6 Tamtéž s. 157. 7 SPÁČIL, B., Veřejné hospodářství československé v roce 1947. Praha : Ministerstvo informací, 1947, s. 33
2
k národnímu důchodu8 musíme vzít až data z roku 1946, za něž máme i data o národním důchodu. Stav celkového státního dluhu k 31.12 1946 činil 108,9 mld. Kčs.9 Velikost národního důchodu byla za tento rok odhadnuta na 155,4 mld. Kčs.10 Podíl státního dluhu na ND tedy činil cca 69,9 %. Toto číslo se zdá na první pohled být docela vysoké. Je ovšem třeba připomenout, že i přes poměrně svižné tempo poválečné obnovy byla úroveň národního důchodu ve srovnání s předválečným obdobím nízká a ekonomický potenciál nebyl zdaleka využit. Neutěšená ekonomická situace po osvobození se promítla i do pořadí priorit hospodářské politiky. Tou v prvních poválečných letech byla především obnova válkou zničené ekonomiky. Tomu byla přizpůsobená i fiskální politika a vztah vlády ke státnímu dluhu. Všeobecný nedostatek zboží a kapitálu rovněž nutil čs. orgány k dalšímu zvyšování zahraniční části státního dluhu prostřednictvím sjednávání dalších zahraničních úvěrů.
Důsledky fiskální politiky pro stav státního dluhu Hospodářská obnova a ekonomické a sociální cíle dvouletky si vyžadovaly expanzivní fiskální politiku. Výdaje po celé období 1945-1948 převyšovaly příjmy, a to jak ex ante (rozpočtované příjmy a výdaje) tak ex post (skutečné příjmy a výdaje). A to i přes to, že vysoká dynamika poválečné obnovy generovala vyšší než rozpočtované příjmy. Souhrnné údaje o státních rozpočtech ČSR jsou uvedeny v tabulce. 111 Tabulka 1. Vývoj státního hospodaření v letech 1946-1948 (mld. Kčs) Rozpočet
Rok
Skutečnost
výdaje
příjmy
saldo
Výdaje
příjmy
Saldo
1946
64
37,8
-26,2
48,9
42
-6,9
1947
73,3
48,4
-24,9
61,3
58
-3,3
1948
68
56,9
-11,1
83,6
75,2
-8,4
Zdroj: PRŮCHA, V. a kol., Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992. 2. díl: Období 19451992. Brno: Doplněk, 2009, s. 241 a vlastní výpočty. 8
Přestože odhady celkového výkonu čs. ekonomiky těsně po druhé světové válce byly konstruovány na základě tehdy nového keynesiánského konceptu, předchůdci současného národního účetnictví, hlavním agregátem zůstal národní důchod, nikoli domácí produkt. 9 Fond KSČ-UV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – generální sekretariát. Sv. 127, a. j. 855. Měsíční hlášení MF o měnové a finanční situaci, srpen 1949. 10 NA, Fond KSČ-UV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – generální sekretariát. Sv.: 129, a. j. 857. , list 172. Národní důchod a vydání v Československu 1946 – 1947. Příloha k návrhu státního rozpočtu na rok 1948, tab XII. 11 Za rok 1945 rozpočet nebyl sestaven. Hospodařilo se dle rozpočtu na rok 1944. Ke sledování státních příjmů a výdajů v roce 1945 blíže viz PRŮCHA, V. a kol., Hospodářské a sociální dějiny Československa, s. 238-239.
3
Každoroční deficity tedy přispěly ke státnímu dluhu celkem 18,6 miliardami Kčs. K tomu je třeba přičíst vnitřní půjčky sjednané v roce 1945 u domácích peněžních ústavů celkem za 7,4 mld. Kčs.12
Rovněž nutno připočítat dluh 14,4 mld. vůči Likvidačnímu fondu
měnovému,13 který převzal pohledávku bývalé NBČS vůči státu.14
Zahraniční úvěry Zahraniční dluh se, jak bylo uvedeno výše, během let 1945-1948 též zvyšoval. Důvodem těchto úvěrů byl jednak nedostatek devizových prostředků na nákup zboží, především potravin a jednak nedostatek devizových prostředků ke krytí schodků vzájemného obchodu. Většina nových úvěrů, co do počtu byla z tradičních zemí, se kterými Československo obchodovalo (Velká Británie, USA, Švýcarsko), až v letech 1947 a 1948 získalo Československo dva významné úvěry od SSSR.15 Při regulaci kapitálových toků a zahraničního obchodu, tak jak byl v poválečných letech nastaven je zřejmé, že stát byl dominantním zahraničním dlužníkem.16 Jak uvádí Průcha, československý zahraniční dluh se vyznačoval jistými specifiky: „Část dluhu nemusela být splácena a nebyla ani úročena; to se týkalo tzv. politických dluhů, které na ČSR dolehly z rozhodnutí velmocí po první světové válce, ale na něž se vztahovalo Hooverovo moratorium z roku 1931. Naproti tomu ČSR platila úrok za půjčku Rakousku z roku 1934, kterou tehdy garantovala z 24,5 % jejího úhrnu.“17 K zahraničnímu dluhu je nutno dále přičíst emisi dluhu plynoucího z čs. účasti v Mezinárodním měnovém fondu a Světové bance z poloviny roku 1947, který koncem roku 1948 činil 6,67 mld. Kčs.18
12
Blíže viz tamtéž, s. 244. Fond KSČ-UV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – generální sekretariát. Sv. 127, a. j. 855. Měsíční hlášení MF o měnové a finanční situaci, srpen 1949. 14 NA, Fond ÚPV-T. inv. č. 1417, a.j. 62/2/1 Účetní závěrka Likvidačního fondu měnového za rok 1949, tab. Příloha. Z dostupných materiálů o struktuře dluhu z předešlé doby není jasné, jak byla tato položka vykazována před založením LFM, resp. zda vůbec byla vykazována jako státní dluh. 15 Blíže viz PRŮCHA, V. a kol., Hospodářské a sociální dějiny Československa, s. 246. 16 Tehdejší situace se tedy liší od současné praxe, kdy stát sjednává účelové přímé zahraniční úvěry pouze na dlouhodobé investiční akce do rozvoje infrastruktury. Poskytovatelem těchto úvěrů jsou veřejné mezinárodní bankovní instituce. 17 PRŮCHA, V. a kol. c. d., s.246. 18 Fond KSČ-UV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – generální sekretariát. Sv. 127, a. j. 855. Měsíční hlášení MF o měnové a finanční situaci, srpen 1949. 13
4
Vývoj celkového zadlužení a dluhového zatížení státu Státní dluh tedy po celé sledované období rostl v obou složkách. Jeho vývoj v jednotlivých letech ukazuje tabulka 2.
Tabulka 2. Vývoj státního dluhu v letech 1945-1948 (mld. Kčs) Rok
Vnitřní
Zahraniční
1945
79,41
1
Celkem
-
1946
91,20
17,77
108,96
1947
109,95
25,47
135,43
1948
114,91
26,99
141,892
1
Zahraniční dluh čítající k 30. září 1945 cca 20 položek nebylo z důvodů výše uvedených možno vyčíslit
2
Zajímavé je, že Státní závěrečný účet za rok 1949 vykazuje k datu 31.12. 1948 odlišný údaj, 140, 061 mld. Kčs,
tj. méně o více jak 1 mld. Kčs, NA, Fond ÚPV-T inv. č. 1420 a.j. 62/2/4 Státní závěrečný účet za rok 1949, s. 10 Zdroj: NA, Fond KSČ-UV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – generální sekretariát. Sv. 127, a. j. 855. Měsíční hlášení MF o měnové a finanční situaci, srpen 1949 a IBRD, Additional Information on Czechoslovak Conditions Supplied by the Czechoslovak Embassy. Jul.. 29, 1947. Fotokopie podkladu pro žádost ČSR o rekonstrukční půjčku u Světové banky v r. 1947, s. 156. Soukr. Archiv Prof. Průchy. Vlastní výpočty
Jedním z faktorů analýzy dluhového zatížení a schopnosti státu splácet dluh je jeho časová struktura. Snahou čs. orgánů bylo vzhledem k obtížné ekonomické situaci docílit co nejdelší splatnosti přijatých závazků. Tomu odpovídaly různé konverze starých dluhů (např. švýcarských úvěrů z doby před rokem 1936)19 nebo emise dluhopisů vnitřní půjčky v letech 1946-1948 se splatností až 40 let.20 Podíl dlouhodobého dluhu21 byl v roce 1946 u zahraničního dluhu včetně splácených záruk 86 % a u vnitřního cca 76 %22. Tento poměr se do konce roku 1948 nijak dramaticky nezměnil. Z pohledu na vývoj dynamiky státního zadlužení a dynamiky národního důchodu (viz graf 1) je patrná nejprve postupná stabilizace podílu státního dluhu na národním důchodu a následně jeho pokles, ten se však týká zejména až období po roce 1948. Tento graf je nutno brát s rezervou, poněvadž údaje v něm použité jsou značně nekonzistentní, zejména pokud jde o výpočet národního důchodu. Navíc jde o nominální hodnoty, neboť přepočet je vzhledem k systému regulace cen a nekonzistenci dat prakticky nemožný. Nicméně informaci o trendu podává.
19
IBRD, Additional Information on Czechoslovak Conditions, s. 141-142. O snaze zjednodušit státní dluh bude pojednáno níže. 21 Dluhu se splatností nad pět let. 22 U vnitřního dluhu jde o údaj k 31.3. 1947. Vlastní propočty dle: IBRD, Additional Information on Czechoslovak Conditions, s. 150 a 162. 20
5
Obrázek 1. Vývoj Národního důchodu a státního dluhu v ČSR v letech 1946-1952 (meziroční změny) 1,3 1,25 1,2 1,15 1,1
Národní důchod
1,05
Státní dluh
1 0,95 0,9 1947
1948
1949
1950
1951
1952
Zdroj: FMF, Dlouhodobý vývoj finančních ukazatelů ČSFR do r. 1989. FMF : Praha 1990, s. 3. NA Fond KSČUV-100/1; KSČ – Ústřední výbor 1945-1989, Praha – Generální sekretariát. Sv. 127, a. j. 855. (Komentář ministerstva financí k finančnímu vývoji v r. 1949), list 73. NA Fond ÚPV-T inv. č. 62/2/4, kart. 266 a 267. Státní závěrečné účty za léta 1949, 50 a 52. Vlastní výpočty.
Vývoj státního dluhu po roce 1948 Vývoj státního dluhu v období po únoru je nutno chápat v kontextu nového pojetí veřejných financí a státního rozpočtu. Mocenská změna v únoru 1948 umožnila Komunistické straně prosadit a plně realizovat svou představu o řízení národního hospodářství. Ta odpovídala sovětskému modelu řízení národního hospodářství. Poněvadž šlo o komplexní změnu, bylo ji nutno provádět postupně, prakticky po celé námi sledované období, tj. od roku 1948 do zhruba poloviny roku 1953.23 Státnímu rozpočtu byla v sovětském modelu přisouzena klíčová role při usměrňování ekonomiky, jak plyne i z následující citace „Základem hospodářství je výroba, v níž vzniká nadvýrobek, jehož část je rozdělována cestou státního rozpočtu na plnění státních funkcí, sledujících zvýšení hmotné, zdravotní i kulturní úrovně občanstva, a na přebudování a další rozvoj výroby podle hospodářského plánu.“24 Z výše uvedeného je patrné, že rozpočet sloužil jako nástroj finančního zabezpečení národohospodářského plánu. Postupně se tak stal nástrojem úhrnného finančního plánu,25 23
Přechodnému období odpovídá i problém konzistence a dostupnosti statistických dat a nemožnost získat ucelené časové řady sledovaných veličin. 24 Státní závěrečný účet za rok 1950, s. 3. 25 Dle prof. Tučka se souhrnné finanční plánování provádělo až od roku 1952. (TUČEK, M. 50 let veřejných financí v České republice (1945-1995). In: Finance a Úvěr 45, 1995, č. 9, s. 499.) Nicméně finanční plány
6
který centralizoval dostupné finanční zdroje, jež následně vybilancovával s potřebami dané národohospodářským plánem. Finanční toky tak byly jednoznačně podřízeny tokům hmotným. Přesto však jak uvádí Tuček „docházelo k tomu, že úkol sestavit racionální úhrnný finanční plán v podstatě brzdil euforii všech plánovačů, kteří chtěli zvyšovat nejen investice, ale i nepotřebné výstupy výrobní a obchodní sféry.“26 Toto nové pojetí znamenalo především zvýšení podílu státního rozpočtu na ekonomickém výstupu země. Dělo se tak především zapojováním dalších subjektů do státního rozpočtu, od roku 1950 byly napojeny na státní rozpočet hospodaření národních výborů a hospodaření Národního pojištění a od roku 1952 byly na rozpočet napojeny národní podniky, přičemž díky „socializačnímu úsilí“ v letech 1948-1953 tento sektor se rovněž zvětšoval. Dalším faktorem posilování rozpočtu byly úpravy na straně příjmů, především zavedení nových a úprava stávajících daní.27 Zatímco první faktor měl na rovnováhu státního rozpočtu nejednoznačný vliv, faktor druhý umožnil výraznou přebytkovost rozpočtů ve sledovaném období. Výsledky rozpočtového hospodaření shrnuje tabulka 3.
Tabulka 3. Výsledky státního hospodaření v letech 1949 - 1952 (mld. Kčs) Rozpočet
Rok
Skutečnost
výdaje
příjmy
saldo
výdaje
příjmy
Saldo
1949
92,04
94,54
2,5
82,75
117,79
35,04
1950
130,43
130,8
0,37
116,84
147,57
30,73
1951
166,25
166,52
0,27
-
-
14,27
1952
323,53
324,28
0,75
278,59
313,43
34,84
Zdroj: NA Fond ÚPV-T inv. č. 62/2/4, kart. 266 a 267. Státní závěrečné účty za léta 1949-52. Zákon č. 29/1951 Sb. kterým se stanoví rozpočet republiky československé na rok 1951. Ministerstvo vnitra, [on line, cit. 23. 5. 2010] Dostupný z www
Vysoké přebytky státního hospodaření ovšem z počátku neznamenaly automatické zastavení nárůstu státního dluhu. Následkem výše zmíněného zapojování dalších subjektů do státního rozpočtu byl nárůst státního dluhu, a to zejména v letech 1949 a 1950. Na základě zákona č. 144/1949 Sb. stát jakožto předstupeň zapojení národních výborů do státního rozpočtu převzal dluhy svazků lidové správy, což v letech 1949 a 1950 zvýšilo státní dluh o vyčíslující finanční zdroje a potřeby byly sestavovány již od roku 1950, ale až do roku 1952 nebyla podniková sféra přímo napojena na státní rozpočet a úhrnné finanční plánování nemělo jednotný rámec. 26 TUČEK, M. tamtéž, s. 500. 27 Již od roku 1949 byla v souvislosti se zavedením dvojího trhu zavedena všeobecná daň. Tato nepřímá daň vybíraná na po novele v r. 1950 na finálním stupni ekonomického procesu se stala hlavním zdrojem příjmů státního rozpočtu v letech 1949-1952. Dalším výrazným zdrojem byla zvláštní daň výdělková zavedená Englišem v roce 1927 a vybíraná ze zisků podniků, resp. přesněji z rozvahového přebytku.
7
cca 12,1 mld. Kčs.28 Převzaty byly i dluhy jiných institucí, např. Všeobecného fondu peněžních ústavů. Celkový státní dluh tedy i nadále vzrůstal a to až na částku 145,81 mld. v roce 1951, po té se začal snižovat. Ke konci roku 1952 činil státní dluh 138,88 mld. Kčs.29 Dluhová služba zahrnující jak úrok, tak úmor se mezi lety 1949-1952 pohybovala okolo 6 mld. Kčs. Při růstu objemu státního rozpočtu nutně klesal podíl dluhové služby na příjmech, kde klesala z necelých 5 % na necelá 2 %, a výdajích státního rozpočtu, kde klesala z necelých 7 % na 2,1 %.
Snahy o konsolidaci a zjednodušení státního dluhu Složitý původ státního dluhu daný diskontinuitním státoprávním vývojem v první polovině 20. století znamenal nesčetné množství půjček.30 To pochopitelně znamenalo vysokou administrativní náročnost. Již záhy po osvobození se začalo debatovat o zjednodušení především vnitřního státního dluhu a jeho konverzi do několika málo emisí nového dluhu. Vedle toho tíživá finanční situace po válce vedla příslušné orgány ke snaze ulehčit břemenu úrokových plateb. Nové emise tedy měly být oproti některým stávajícím půjčkám úročeny nižší úrokovou sazbou.31 První výsledek se objevil koncem roku 1946 a souvisel s plánovaným obnovením úrokové služby, která byla zastavena počátkem téhož roku. Měl podobu vládního nařízení32, které platilo pouze po dobu platnosti zákona o státním rozpočtu na rok 1946. Přesto bylo v následujících letech s každým novým rozpočtovým zákonem obnovováno. Stanovilo maximální výši úroků z vnitřního státního dluhu na 3, resp. 3,5% podle toho, zda šlo o dluh, „ jehož důvod vzniku spadá do doby před 30. zářím 1938“33 nebo po něm až do osvobození, přičemž zvýhodněny byly dluhopisy předválečné. Opatření se týkalo pouze dluhu sjednaného do konce roku 1945. Podle tehdejších propočtů mělo státním financím přinést úsporu 403,9 mil Kčs34
28
NA ÚPV–T. inv. č. 1420 62/2/4 Státní závěrečný účet za rok 1949, s. 10 a Státní závěrečný účet za rok 1950, tabulková příloha – změna státního dluhu. 29 NA ÚPV–T. inv. č. 1420 62/2/4 Státní závěrečný účet za rok 1952, tabulková část – Státní dluh. 30 K 30. Září 1945 se státní dluh skládal ze 40 položek vnitřního dluhu a 20 položek zahraničního dluhu. NA ÚPV inv. č. 2815 a.j. 646/3/1. Přehled o stavu státního dluhu. 31 Konverze starých dluhopisů na nové emise s nižším úročením nebylo tehdy nic nového, v meziválečném období to bylo běžnou praxí (ČERVENÝ, P.; NOVOTNÝ, J., Analýza dluhového zatížení československého státu, s. 77.) 32 Vládní nařízení č. 229/1946 Sb. 33 NA ÚPV kart. 672 a.j. 646/2/3 Osnova vládního nařízení ze dne 1946 o úpravě služby vnitřního státního dluhu, §1 odst. 2 34 NA ÚPV kart. 672, a.j. 646/2/3 Důvodová zpráva k Vládnímu nařízení o úpravě služby vnitřního státního dluhu v roce 1946, s. 8
8
Na konečnou úpravu dluhu v podobě zákona bylo nutné počkat až do poloviny roku 1949, kdy byl schválen zákon č. 168/1949 Sb. o konečné úpravě vnitřního státního dluhu a některých jiných dluhů z doby před koncem roku 1945. Již z názvu je patrné, že jde především o restrukturalizaci dluhu z doby předválečné včetně převzatého dluhu po Rakousko-Uhersku a z doby okupace. Tento zákon navazuje na výše zmíněné vládní usnesení. Je však komplexní35 a jeho cílem není pouze úroková úspora, ale „spíše jednotné, soustavné a po technické stránce zjednodušené uspořádání formální, kterým budou nahrazeny dosavadní v různých dobách bez jednotného hlediska provedené úpravy dílčí a zahlazeny stopy dosavadního rozdílného vývoje, zejména stopy zanechané okupací.“36 Na základě tohoto zákona byly vydávány 2 typy nových půjček, kterými byly nahrazovány půjčky, z nichž se skládala výše zmíněná část státního dluhu. Šlo o sjednocenou státní půjčku a 3% půjčku umořitelnou v letech 1960-1989. Tato konverze umožnila posunout splácení tehdejšího státního dluhu až o dalších 40 let.37 Úročení odpovídala maximálním úrokům stanovených ve vládním nařízení z roku 1946 diskutovaném v předchozím odstavci, tedy 3,5 a 3 % u sjednocené státní půjčky a 3 % u 3% státní půjčky umořitelné v letech 1960-1989. Poměrně důležitou oblastí, kterou tento zákon upravoval, bylo nakládání s těmito emisemi a jejich převoditelnost. Dluhopisy z emisí státní sjednocené půjčky musely být deponovány u Poštovní spořitelny, což nahrazovalo vázanost dluhopisů původních půjček, jež byly na dluhopisy státní sjednocené půjčky konvertovány. Možnost převodu sice existovala, ale podléhala povolovacímu řízení a navíc povětšinou znamenala konverzi na 3% státní půjčku umořitelnou v letech 1960-1989, která povinnému deponování nepodléhala. Zákon dále stanovil, které dluhy budou konvertovány na tu kterou půjčku. Na nově emitované dluhopisy státní sjednocené půjčky bylo možno převést i část zahraničního dluhu zděděného po Rakousko-Uhersku, a to v případě, že se cenné papíry vyjadřující tento dluh nacházely v rukou domácích subjektů. Upravoval též konverzi pevně zúročitelných cenných
35
Tato norma také ukazuje na vysokou odbornost a kvalifikaci tehdejších finančních expertů, a to i přes masivní nahrazování úředníků státní správy spolehlivými kádry. Zdá se, že odborníků finanční sféry se toto dotklo méně resp. mnohem později. Důvody pro to budou nejspíše dva, nedostatek „spolehlivých“ kvalifikovaných kádrů a skutečnost, že oblast financí na rozdíl od např. průmyslu byly na okraji zájmu stranického a státního vedení. 36 NA ÚPV kart. 672, a.j. 646/3/2 Důvodová zpráva k zákonu č. 1949 o konečné úpravě vnitřního státního dluhu a některých jiných dluhů z doby do 31. prosince 1945, s. 1. 37 U sjednocené půjčky všech 4 emisí nebyl stanoven datum umoření, § 2 citovaného zákona stanovil, že tato půjčka „bude umořována, pokud stačí prostředky k tomu účelu určené, volným nákupem.“ U 3% státní půjčky plyne maximální splatnost již z názvu. U obou půjček byla navíc zachována možnost umořování slosovaním, tedy praxí nejčastěji používanou v období První republiky. (Blíže viz ČERVENÝ, P.; NOVOTNÝ, J ., Analýza dluhového zatížení, s. 72).
9
papírů vydaných peněžními ústavy. Zákon byl v důsledku devalvace libry v roce 1950 novelizován.38
Definitivní „vypořádání se“ s vnitřním státním dluhem Výše zmíněná velikost celkového dluhu ke konci roku 1952 138,88 mld. Kčs se rozpadala na 119,09 mld. vnitřního dluhu (vč. dluhu vůči LFM), 13,12 mld. zahraničního dluhu a 6,67 mld. dluhu vůči MMF a SB. Na rok 1953 byla rozpočtována dluhová služba ve výši 4,7 mld. Kčs.39 Od konce října 1952 začaly práce na měnové reformě, která byla provedena k 30. 6. následujícího roku. Její příprava a koncepce obsahovaly i řešení vnitřního státního dluhu. Jeden z důvodů nejspíš tkvěl v tom, že cenné papíry reprezentující pohledávky vůči státu v rukách nestátních subjektů tvořily součást vázaných vkladů, resp. podléhala povinné úschově, která při konverzi na základě zákona 168/1949 Sb. dřívější vázanost nahrazovala. Zvolené řešení nakonec jen podtrhovalo tvrdost měnové reformy provedené v roce 1953 a v zásadě odpovídalo bankrotu, neboť vnitřní dluh byl tímto opatřením anulován. Většina státních půjček byla umístěna v bankovním a pojišťovacím sektoru a jiných veřejnoprávních subjektech. Jen malá část byla v držení soukromých osob. Podle odhadu z března 1953 se v rukou fyzických osob nacházely dluhopisy v nominální hodnotě 156,29 mil. Kčs.40 Ze zvoleného řešení lze usuzovat, že vyčerpaná výše rozpočtované dluhové služby na vnitřní dluh nijak významně výši vnitřního státního dluhu neovlivnila. Při výpočtu ztrát pro obyvatelstvo a zisků pro stát byla ztráta pro obyvatelstvo z titulu zrušení platnosti tuzemských cenných papírů vyčíslena na 699 mil. Kčs. v nové měně41. Tato částka zahrnuje vedle výše zmíněných 156,29 mil. Kčs také ztráty z držby soukromých cenných papírů, neboť jejich platnost anuloval zákon o peněžní reformě také. Ve výčtu zisků pro stát figuruje pouze částka úspory na úrocích, ale nikoli zisk v podobě jistiny státního dluhu, což je dáno nejspíš tím, že zákon Pohledem zpět k části popisující vývoj státního dluhu a po roce 1948, nelze vytušit nějaké významné potíže při obsluze dluhu, jak co do splácení tak co do tvorby nového dluhu. Nabízí
38
Součástí dluhu, jež podléhala konverzi, totiž byly i dluhopisy Škodových závodů z roku 1930, které zněly na britské libry a francouzské franky 39 Zákon č. 26/1953 Sb. Ministerstvo vnitra [online, cit 1. 6. 2010] dostupné z www . 40 NA ÚPV-T inv. č. 1520, a.j. 94/6 Dopis náměstka Ministerstva financí B. Spáčila náměstkovi vlády J. Dolanskému ve věci státních půjček a zástavních listů vydaných po roce 1945 – majetku obyvatelstva, s. 2. Z tohoto dopisu není zřejmé, zda-li jsou tato čísla již přepočítaná na novou měnu či nikoli. Vzhledem k tomu, že je datován 21. srpnem 1953, jedná se s největší pravděpodobností o přepočtené hodnoty. Při zpětném přepočtu zjistíme, že jde o částku přinejmenším 781,45 mil. Kčs. 41 JIRÁSEK, Z.; ŠŮLA, J., Velká peněžní loupež v Československu 1953 aneb 50:1. Praha 1992, s. 145.
10
se tedy otázka, jaké důvody vedly tehdejší reprezentaci k tak radikálnímu řešení, když velikost dluhu ani problémy s likviditou jimi nebyly. Nabízejí se následující možná vysvětlení. Prvním je snaha ekonomicky podlomit majetnější vrstvy, jak plyne z dikce výše uvedeného Kabešova dopisu, ale i z pojetí celé měnové reformy. Předpokládalo se, že větší část těchto dluhopisů drží zámožnější majitelé, čemuž by napovídala logika věci i dílčí statistika, kterou mělo ministerstvo k dispozici. Navíc toto řešení bylo jednoduché a jednotné, poněvadž zákon anuloval i závazky ze soukromých dluhopisů, které byly součástí vázaných vkladů. Druhé možné vysvětlení nabízí prof. Vencovský: „Byl to přechod k totální transformaci čs. ekonomiky na tzv. příkazový systém sovětského typu. Tento systém a nové řízení peněžní politiky nemohly převzít nic z dřívějšího systému, protože šlo o diametrální rozdíly. Bylo nutné zlikvidovat všechno minulé, a to i celé dosavadní peněžní hospodářství.“42 Pro tuto hypotézu se mi však nepodařilo nalézt přímé důkazy, navíc zahraniční dluh měnovou reformou dotčen nebyl, pominu-li zhodnocení koruny nastavením nového měnového kurzu. Pravdou je, že omezením role peněz v ekonomice a neobnovením peněžního a kapitálového trhu nebyla žádoucí ani existence cenných papírů jakéhokoli druhu. Nicméně pokud by bylo zvoleno řešení jiné, umocňovalo by to mimo jiné i chronický problém s přebytkem kupní síly, který ze sovětizované ekonomiky nikdy zcela nezmizel.43
Závěr Problematika státního dluhu a jeho obsluhy nebyla sice v poválečném období prioritou hospodářské a finanční politiky, přesto tento problém tehdejší administrativa nezanedbávala a hledala možnosti, jak tomuto břemenu, které bylo nejtíživější v těsně poválečných letech, ulehčit. Po roce 1946 bylo obnoveno placení úroků ze státního dluhu a čs. vláda se snažila dostát svým závazkům. To platilo v plné míře u dluhu zahraničního, ačkoli byly časté případy nahrazování splatných úvěrů novými. Řešení otázek spjatých s obsluhou státního dluhu ukazuje také na vysokou kvalifikaci a odbornost státních úředníků, a to i těsně po roce 1948. Posílená role státu vůči domácím subjektům, především vlivem znárodnění, mu dala větší volnost při nakládání s vnitřním dluhem, který byl nakonec v souvislosti s měnovou reformou anulován a to přes to, že tento dluh byl splácen, postupně se snižoval a doba splatnosti byla dostatečně dlouhá. Toto řešení bylo zvoleno pravděpodobně jednak z důvodů politických
42
VENCOVSKÝ, F., JINDRA, Z., NOVOTNÝ, J., PŮLPÁN, K., DVOŘÁK P., a kol., Dějiny bankovnictví, s. 397. 43 Toto lze však konstatovat pouze ze zpětného pohledu, poněvadž tehdejší ekonomové se jistě nedomnívali, že se toto bude dál vyskytovat.
11
(oslabení majetných vrstev) ale i technických, neboť problematika státního dluhu byla svázána s otázkou přebytku kupní síly a nevyřešených vázaných vkladů.
Zdroje: Dobové prameny [1]
Národní archiv: Archiv ÚV KSČ – Generální sekretariát Archiv Úřadu předsednictva vlády běžná spisovna (ÚPV) Archiv Úřadu předsednictva vláda tajná spisovna (ÚPV-T)
[2]
IBRD, Additional Information on Czechoslovak Conditions Supplied by the Czechoslovak Embassy. Jul. 29, 1947. Fotokopie podkladu pro žádost ČSR o rekonstrukční půjčku u Světové banky v r. 1947
[3]
Zákony: stránky ministerstva vnitra České republiky [online] dostupné z www: . č. 144/1949 Sb. o oddlužení svazků lidové správy. č. 168/1949 Sb. o konečné úpravě vnitřního státního dluhu a některých jiných dluhů z doby před koncem roku 1945. č. 29/1951 Sb. kterým se stanoví rozpočet republiky československé na rok 1951. č. 26/1953 Sb. rozpočtový zákon na rok 1953. č. 41/1953 Sb. o peněžní reformě.
[4]
SPÁČIL, B., Veřejné hospodářství československé v roce 1947. Praha : Ministerstvo informací, 1947.
Odborná literatura: [1]
ČERVENÝ,P.; NOVOTNÝ, J., Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky. In. Politická ekonomie XLVI 1998, č. 1, s. 69-80.
[2]
FMF, Dlouhodobý vývoj finančních ukazatelů ČSFR do r. 1989. FMF : Praha 1990.
[3]
JIRÁSEK, Z.; ŠŮLA, J., Velká peněžní loupež v Československu 1953 aneb 50:1, Praha 1992.
[4]
MAAYTOVÁ, A.; NOVOTNÝ, J.; PEKOVÁ, J., Československé veřejné finance v letech 1918-1938. In: Acta oeconomica pragensia 6, 1998, č. 5, Z hospodářských a sociálních dějin Československa 1918-1992. K 80. výročí vzniku ČSR, ed. V. Průcha, s. 27-49.
12
[5]
PRŮCHA, V. a kol., Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992. 2. Díl období 1945-1992. Brno: Doplněk, 2009.
[6]
TUČEK, M. 50 let veřejných financí v České republice (1945-1995). In: Finance a Úvěr 45, 1995, č. 9, s. 493-505.
[7]
VENCOVSKÝ, F., JINDRA, Z., NOVOTNÝ, J., PŮLPÁN, K., DVOŘÁK P., a kol., Dějiny bankovnictví v Českých zemích. Praha: Bankovní institut, 1999.
13
