VYSOKÁ ŠKOLA POLYTECHNICKÁ JIHLAVA

VYSOKÁ ŠKOLA POLYTECHNICKÁ JIHLAVA Katedra ekonomických studií

VEŘEJNÁ SPRÁVA

Ing. Věra Nečadová

2009

Recenzovali: JUDr. Jaroslav Brambůrek JUDr. Václav Novák, Ph.D.

Za jazykovou a věcnou správnost obsahu díla odpovídá autor. Text neprošel jazykovou ani redakční úpravou. ©

Věra Nečadová, 2009

ISBN 978-80-87035-19-1

OBSAH ÚVODNÍ SLOVO KE STUDENTŮM ...................................................................................... 5 1. VEŘEJNÁ SPRÁVA ............................................................................................................. 7 1.1. Pojem veřejné správy ................................................................................................. 7 1.2. Veřejná správa jako činnost ....................................................................................... 8 1.3. Výsledky činnosti veřejné správy ............................................................................ 10 1.4. Veřejná správa jako souhrn institucí ........................................................................ 13 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 16 Kontrolní otázky ................................................................................................................... 18 Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 18 2. KONTROLA VEŘEJNÉ SPRÁVY ..................................................................................... 19 2.1. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů ........................................ 21 2.2. Dozor nad výkonem přenesené působnosti .............................................................. 23 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 25 Kontrolní otázky ................................................................................................................... 26 Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 27 3. REFORMNÍ PROCESY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ V ČR ................................................... 35 3.1. Reforma veřejné správy, její význam a smysl .......................................................... 35 3.2. Organizace a řízení procesu reformy........................................................................ 43 3.3. Náklady a financování reformy veřejné správy ....................................................... 46 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 48 Kontrolní otázky ................................................................................................................... 49 Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 49 4. VEŘEJNÁ SPRÁVA – STÁTNÍ SPRÁVA A ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA........................ 50 4.1. Veřejná správa - pojem úřad .................................................................................... 50 4.2. Státní správa a územní samospráva jako hlavní součásti veřejné správy................. 54 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 60 Kontrolní otázky ................................................................................................................... 61 Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 62 5. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LEGISLATIVA ............................................................................ 63 5.1. Správní právo ........................................................................................................... 64 5.2. Hierarchické uspořádání právních předpisů ............................................................. 68 5.3. Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu ............................................... 75 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 85 Kontrolní otázky ................................................................................................................... 86 Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 87 6. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LIDSKÝ FAKTOR ....................................................................... 88 6.1. Lidský faktor v oblasti veřejné správy ..................................................................... 88 6.2. Personální management ve veřejné správě ............................................................... 92 6.3. Korupce v oblasti veřejné správy, antikorupční opatření ......................................... 93 SHRNUTÍ................................................................................................................................. 99 Kontrolní otázky ................................................................................................................. 101 Pojmy k zapamatování ....................................................................................................... 101 7. ETICKÝ KODEX VEŘEJNÉ SPRÁVY A PROFESNÍ ETIKA ...................................... 102 7.1. Etika jako kategorie, její funkce a význam ............................................................ 102 7.2. Etika v řízení podniků a veřejné správy ................................................................. 104 7.3. Etika a veřejná správa ............................................................................................ 105 7.4. Morálka úředníků veřejné správy ........................................................................... 107 7.5. Etický kodex státní správy ..................................................................................... 109

-3-

7.6. Profesní etika a veřejná správa ............................................................................... 112 SHRNUTÍ............................................................................................................................... 119 Kontrolní otázky ................................................................................................................. 120 Pojmy k zapamatování ....................................................................................................... 121 SEZNAM PŘÍLOH KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU VEŘEJNÁ SPRÁVA..................... 123 VYSVĚTLIVKY K POUŽÍVANÝM IKONÁM .................................................................. 140 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU ............................ 141

-4-

ÚVODNÍ SLOVO KE STUDENTŮM Vážení a milí studenti, předkládám vám studijní materiál, který se týká problematiky veřejné správy. Prostřednictvím tohoto studijního materiálu byste měli získat základní teoretické znalosti z oblasti veřejné správy. Text studijního materiálu je uvedený první kapitolou, která je věnována veřejné správě a základním pojmům, které jsou s veřejnou správou spojovány. Je zde uvedena i charakteristika činnosti veřejné správy, charakteristika celkové organizace veřejné správy a kapitola ještě seznamuje s kontrolou veřejné správy a jejím významem. Věřím, že zpracování tohoto studijního materiálu bude většině z vás vyhovovat a že oceníte i částečnou provázanost tohoto studijního materiálu s některými předměty, se kterými jste se již dříve setkali nebo se s nimi ještě v dalším studiu na Vysoké škole polytechnické Jihlava setkáte. Jedná se například o předměty Veřejné finance, Podniková ekonomika, Management, Ekonomie apod. C í l e m t o h o t o s t u d i j n í h o t e x t u je především to, abyste po jeho prostudování a po zodpovězení všech uvedených otázek dokázali:  vysvětlit základní odborné pojmy, které souvisí s veřejnou správou,  charakterizovat činnost a zároveň i organizaci veřejné správy,  definovat pojem kontrola veřejné správy a pojem správní dozor,  pochopit okolnosti, příčiny a podstatu reformy veřejné správy, její význam a také smysl reformy, vyjmenovat její úrovně, fáze a charakterizovat organizaci a řízení procesu celé reformy veřejné správy,  orientovat se ve vymezení oblasti státní správy a oblastí územní samosprávy,  stručně umět popsat jednotlivé orgány státní správy a zároveň i pochopit činnost státní správy, jakož i umět vymezit a charakterizovat územní samosprávu,  pochopit podstatu a částečně se orientovat v legislativě, související s veřejnou správou,  vysvětlit hierarchii právního řádu v souvislosti s veřejnou správou,  definovat pojem „státní služba“ a „státní úředník“,  objasnit podstatu personálního managementu ve veřejné správě,  zdůvodnit, proč dochází k nežádoucím jevům v oblasti veřejné správy jako je například korupce, lobbying apod.  pochopit jaký je význam etiky a etického kodexu ve veřejné správě a proč je v poslední době kladen takový důraz na profesní etiku nejen v oblasti veřejné správy. Doporučení ke studiu ---------------------------Studijní materiál obsahuje sedm kapitol. Každá kapitola sleduje vlastní téma týkající se oblasti veřejné správy, když toto téma je v závěru kapitoly stručně shrnuté a následně jsou uvedeny kontrolní otázky a pojmy k zapamatování.

-5-

První kapitola Druhá kapitola Třetí kapitola Čtvrtá kapitola Pátá kapitola Šestá kapitola Sedmá kapitola

Veřejná správa Kontrola veřejné správy Reformní procesy ve veřejné správě v ČR Veřejná správa – státní správa a územní samospráva Veřejná správa a legislativa Veřejná správa a lidský faktor Etický kodex veřejné správy a profesní etika

Věnujte dostatek času na studium jednotlivých kapitol, jako orientační doporučení si vám dovoluji navrhnout v průměru 90 – 150 minut na každou kapitolu. Toto časové rozhraní by mělo zahrnovat kromě intenzivního studia teorie a její zopakování případné splnění dalších aktivit. Doporučuji předpokládaný materiál studovat důsledně, po kapitolách a věřím, že vás potom i zaujme a dostaví se předpokládaný výsledek. Při vlastním studiu se snažte vše promýšlet, vytvářet si vlastní názor a hledat vzájemné souvislosti. Vracejte se ke statím, které vám nebyly dostatečně jasné a srozumitelné, měli jste pocit, že jsou náročné a složité, když hlavně tyto úseky neustále opakujte a pokročte dále ve studiu až budete mít dojem, že jste danou část zvládli. Pro zdárné a úspěšné studium, a hlavně ve vlastním zájmu, nepřeskakujte žádnou kapitolu, protože jednotlivé kapitoly na sebe navazují a jsou právě záměrně takto řazeny za sebou. Nepodceňujte význam kontrolních otázek a snažte se na ně vždy po prostudování kapitoly poctivě odpovědět. Až se vám to zdaří a budete sami se sebou a svými výsledky spokojeni, pokračujte ve studiu dál. Pojmy k zapamatování se snažte vždy v závěru kapitoly naplnit adekvátním obsahem a pokud se vám to nepodaří, vraťte se ke studiu příslušné kapitoly znovu. Pokud nebudete mít subjektivní pocit, že danou problematiku zvládáte podle vašich představ nepokračujte dál ve studiu a soustřeďte se opětně na stávající text. V průběhu studia textu si dělejte poznámky, zaznamenávejte vlastní postřehy, případně náměty, když toto vše potom můžete využít při cvičeních z předmětu Veřejná správa. Byla bych ráda, aby předkládaný studijní materiál, jehož úvod jste právě dočetli až do samého závěru, byl pro vás odpovídajícím studijním zdrojem informací, které nebudete využívat pouze po dobu studia na Vysoké škole polytechnické Jihlava, ale i v dalším vašem aktivním životě, například až se jednou zapojíte do pracovního procesu. Přeji vám při studiu tohoto materiálu dostatek energie a zároveň i chuti, odvahy a trpělivosti. Jen tak budete mít potom pocit z dobře vykonané práce.

Věra N e č a d o v á

-6-

VEŘEJNÁ SPRÁVA

1. Cíl:

Po prostudování této kapitoly byste měli být schopni: - vysvětlit pojem „veřejná správa“, - charakterizovat činnost veřejné správy - charakterizovat organizaci veřejné správy - popsat kontrolu veřejné správy Tato kapitola pojednává především a hlavně o veřejné správě jako o jednom z výsledků celkových reformních procesů. Je ovšem jasné, že na tento problém může být, a rozhodně je celá řada nejrůznějších pohledů. Pohledů více, či méně kritických, pohledů odlehčenějších i útočnějších. Nepovažuji toto pojetí za univerzální pohled, ale rozhodně se budu snažit o maximální objektivitu. Nelze ani hovořit o pohledu vyčerpávajícím. To by ani nebylo účelné, vzhledem k tomu, že se jedná o studijní materiál a je předpoklad, že čtenář, bude-li tímto textem osloven a zaujat, bude chtít vědět více. Má možnost studovat další prameny, které se touto problematikou zabývají. Veřejná správa je pro občany, občané nejsou pro veřejnou správu. Kdo si to zaměňuje, nemá šanci jako úředník veřejné správy uspět. 1.1. Pojem veřejné správy Průvodce studiem Možno říci, že pojem veřejná správa je pojmem velmi diskutovaným. Dotýká se každého z nás, proto také je období, kdy každý z nás, ať chce, či nechce, přijde s veřejnou správou do styku. Neobejde se bez ní. Co to tedy je ta veřejná správa? Proč každý z nás s ní přijde do styku? Tak to jsou otázky,které bych vám chtěla, vážení přátelé, objasnit. Snad se mi to alespoň částečně podaří tak, abych vás nenudila a abyste tento studijní materiál považovali za užitečný. Předpokládá se, že k prostudování budete potřebovat asi 2 hodiny.

Veřejná správa je, když... Tak toto asi není ten správný začátek, neboť takto jednoduchá cesta k vysvětlení tohoto pojmu opravdu nevede. Někdy mám dokonce dojem, že vysvětlení tohoto pojmu ani neexistuje. Veřejnou správu jako celek nedefinuje ani Ústava, i když se o ní v běžném textu zmiňuje, stejně jako Listina základních práv a svobod a některé jiné zákony. Např. občanský soudní řád v § 244 odst. 2 vyjmenovává taxativně instituce veřejné správy a užívá také termín oblast veřejné správy. Prameny teorie veřejné správy se slévají z proudů různých oborů. Možno konstatovat, že se jedná o oblasti výzkumů státovědných, juristických, ekonomických a manažerských, často včleněných do širšího politologického

-7-

Pojem veřejná správa

nebo sociologického rámce. Při studiu veřejné správy se rovněž zpravidla rozlišuje, zda je předmětem bádání - veřejná správa jako složitá sociální skutečnost, kterou je nutné důkladně popsat, nebo zda je - poznávání soustředěno k systému pravidel, procedur a technik, v němž má být veřejná správa uskutečňována, anebo - zda jde o interpretaci správních procesů a o hodnocení toho, co a jakým způsobem bylo ve sféře veřejné správy uskutečněno. Správní vědu, ať již jako souhrn různorodých nauk o veřejné správě, anebo jako sociologickou a politologickou disciplínu, lze chápat převážně jako produkt moderní doby. VEŘEJNOU SPRÁVU budeme tedy chápat jednak jako činnost (tj. vydávání správních aktů, spravování, službu, dozor, apod.), a jednak jako soubor institucí, které tuto činnost přímo či zprostředkovaně vykonávají. V obecné rovině chápání pojmu veřejná správa se toto označuje jako: a) správa ve smyslu funkčním (materiálním) a b) správa ve smyslu organizačním (formálním) Protože v rozumném státě vznikají instituce až po ujasnění toho, co by měly dělat, respektive po ujasnění cíle, kterého mají dosáhnout, případně dlouhodoběji dosahovat, považuji za vhodné věnovat se nejdříve veřejné správě - ve smyslu funkčním, nebo-li o čem vlastně veřejná správa je, a teprve potom se věnovat pozici veřejné správy - ve smyslu organizačním, nebo-li kdo to je. Schematicky to lze znázornit následovně:

VEŘEJNÁ SPRÁVA

ČINNOST VE VEŘEJNÉM ZÁJMU Funkční pojetí Organizační pojetí SOUHRN INSTITUCÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY

Rozhodně by mělo platit, že v rozumném státě vznikají instituce až poté, co bylo ujasněno to, čím by se měly zabývat, jaký by měl být jejich cíl, který mají dosáhnout či trvale dosahovat. Domnívám se, že je rozumné se nejdříve zabývat veřejnou správou ve smyslu funkčním, tedy O ČEM VLASTNĚ JE a potom následně ve smyslu organizačním, KDO TO JE. 1.2. Veřejná správa jako činnost O veřejné správě nyní budu hovořit jako o záměrné činnosti, vykonávané ve veřejném zájmu, jehož naplňování je cílem takové činnosti.

-8-

Pozor! Od správy veřejné je odlišována správa soukromá, tj. činnost motivována soukromým zájmem. Jedná se o činnost, jejímž cílem je spravování a rozhojňování soukromého majetku fyzických a právnických osob, jejichž působení nemá veřejnoprávní charakter. Příklad Kvalifikované spravování a rozhojňování soukromého majetku fyzických a právnických osob. Prosperita soukromé provozovny holičství a kadeřnictví. V rámci soukromé správy je možno s finančním obnosem naložit různě. Prosázet v herně, koupit třeba auto, koupit akcie, darovat ho příbuznému nebo nechat peníze zašité ve slamníku, zapomenout na ně a promeškat případnou měnovou reformu. Dispozice se stejným obnosem v oblasti veřejné správy je ale limitována např. rozpočtovými pravidly, usnesením např. obecního zastupitelstva, účelovým určením dotace, podléhá vnitřní i vnější kontrole apod. ================== Nutno uvést, že výkon veřejné správy je více spoután právním řádem, více dozorován a regulován, zatímco soukromá správa je poněkud volnější. Schématicky bychom mohli vyjádřit správu tímto způsobem, když zároveň naznačíme i určitou míru regulace a dozoru.

SPRÁVA VEŘEJNÁ

SOUKROMÁ

REGULACE A DOZOR

I při výše uvedeném rozlišování správy však platí, že nic neplatí bezvýhradně. Hranice mezi veřejnou a soukromou správou se však někdy prolínají. Příklad 1 Svobodné rozhodnutí podnikatele rozšířit budovu provozovny holičství a kadeřnictví je z kategorie soukromé správy, ale realizace tohoto rozhodnutí se neobejde bez vstupů orgánů veřejné správy (třeba stavební povolení, stanovení hygienických a ekologických podmínek a pod).

-9-

Soukromá správa

Příklad 2 Soukromá firma se rozhodne koupit obecní nemovitost, nabízenou na úřední desce obecního úřadu. Z její strany jde o typický soukromý zájem, který ovšem bude uspokojen pouze tehdy, že obec z přihlášených zájemců o nemovitost vybere právě tuto firmu. Obecní zastupitelstvo bude totiž nabídky zvažovat z hlediska veřejného (obecního) zájmu (výhodnost nabízené ceny, zda zamýšlené využití objektu přinese obci užitek – chybějící služby, pracovní příležitost apod.) V tomto příkladě tedy může dojít jak ke splynutí, tak k rozchodu mezi soukromým a veřejným zájmem.

Průvodce studiem Teď byste mohli namítnout, že kapitola by se měla správně nazývat „Občan a veřejná správa“. Že toho občana jaksi pomíjím, bojkotuji, že by měl být upřednostňován apod. Je nutno ale vycházet z konkrétních pojmů, abychom zachovali kontinuitu. Tak tedy, jak je to s tím občanem?

A CO OBČAN? Působení veřejné správy nás provází takřka nepřetržitě, aniž bychom si to mnohdy uvědomovali. Snad nejsymboličtějším příkladem této kontinuity je činnost matričních úřadů, které zaznamenávají i smrt člověka, mají další funkci v souvislosti se sňatky, se změnou jména atd. Prostě – veřejná správa je pro občana, pro zajištění jeho bezpečí, pro usnadnění jeho života ve společnosti. 1.3. Výsledky činnosti veřejné správy Výsledky činnosti veřejné správy jsou nesmírně rozmanité: - zajišťuje síť škol, zdravotnických zařízení, ústavů sociální péče, veřejných knihoven, divadel, muzeí, galerií, zoologických zahrad, -

veřejná správa také zajišťuje typicky komunální služby, jako je dodávka vody, odkanalizování, veřejné osvětlení, údržba a čištění komunikací, svoz a likvidace odpadu,

-

patří sem také telekomunikace a dopravní služby všeho druhu, správa financí,

-

službou nutno rozumět i přímé výkony správních úřadů jako je povolování staveb, těžby, přiznání důchodů a sociálních dávek vydávání rodných listů, živnostenských oprávnění, udělování státního občanství apod.,

-

nelze nezmínit činnost jako je územní plánování, péče o urbanistický vzhled měst a obcí, správa vodních toků a půdního fondu,

- 10 -

Rozmanitost činnosti veřejné správy

-

rozsáhlé a náročné jsou preventivní činnosti na úseku požární ochrany, civilní ochrany, veterinární a hygienické správy a životního prostředí,

-

veřejným zájmem je motivována i činnost represivní (sankce za přestupky a jiné správní delikty, exekuce, zákazy a příkazy na úseku ochrany veřejného pořádku).

Výše uvedené činnosti veřejné správy dostatečně plasticky dokumentují jejich šíři a zároveň i rozmanitost a dávají zároveň i tušit, jaké instituce se za nimi skrývají. Veřejná správa v systému dělby státní moci Zůstaňme však ještě u veřejné správy jako činnosti, abychom ji mohli zařadit do obecně (v demokratickém státě) respektované a v zásadě realizované dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Z hlediska činnosti se tyto moci zčásti prolínají, přesnější odlišení umožňuje spíše výčet institucí (učiněný především v Ústavě), vykonávajících tyto moci. Přesto lze se značným zjednodušením konstatovat, že: -

moc zákonodárná (zákonodárství) je činnost směřující k tvorbě zákonů (včetně zákonů ústavních),

-

moc výkonná je obvykle spojována s činností vlády, i když ji přímo realizují odvětvově uspořádaná ministerstva a jiné správní orgány. Činnost vládní má charakter převážně organizační a řídící s výraznými prvky politického vedení uvnitř i vně veřejné správy. Prezident patří rovněž do sféry moci výkonné, ale výkon veřejné správy přímo neovlivňuje,

-

moc soudní (soudnictví) právo aplikuje při hodnocení věcí a návazně vydává závazná a státem vynutitelná rozhodnutí.

Někteří teoretici veřejné správy uvádějí, že státní moc má v podstatě trojrozměrnou podobu, která se právě vyznačuje dělením státní moci na moc zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní. Podíváme-li se na celou záležitost trochu s nadhledem a budeme-li hledat místo veřejné správy ve výše uvedeném rozdělení, můžeme konstatovat, že místo veřejné správy z hlediska institucionálního je beze sporu především ve sféře moci výkonné. Budeme-li ale brát v úvahu i hledisko funkční, tak nalezneme celou řadu možností a různých příkladů, kde se výkonná moc prolíná s ostatními mocemi výše uvedenými. V dalším textu některé názorné příklady pro studenty tohoto materiálu uvedu konkrétně.

- 11 -

Dělba státní moci

Státní moc v její trojrozměrné podobě lze znázornit tímto způsobem: STÁTNÍ MOC MOC ZÁKONODÁRNÁ

MOC VÝKONNÁ

MOC SOUDNÍ

PREZIDENT PARLAMENT

VLÁDA

SOUDY

SPRÁVNÍ ÚŘADY VEŘEJNÁ SPRÁVA

Nabízí se zde přímo otázka. Kde je tedy místo veřejné správy? Z hlediska institucionálního bezpochyby rozhodně ve sféře moci výkonné. Z hlediska funkčního však snadno nalezneme řadu příkladů prolínání s ostatními mocemi. Příklad Správní úřady i obce a kraje mohou vydávat také právní předpisy, ovšem nižší právní síly. Tyto předpisy dotváří právní řád. Soudy přezkoumávají správní rozhodnutí. Správní úřady se prostřednictvím vlády podílejí na tvorbě zákonů, třeba Ministerstvo vnitra zpracovává vládní návrh zákona o obecní policii, o volbách apod. Vyšší územní samosprávné celky mají přímo z Ústavy přímou zákonodárnou iniciativu. Poslanci interpelují vládu a případně jednotlivé ministry. Trestání nezákonného jednání není pouze věcí soudů, ale také veřejné správy (sankce za přestupky a jiné správní delikty). Domnívám se, že náhodně vybrané výše uvedené příklady dokladují, že veřejná správa je provázaný systém a současně náleží ještě do širšího systému státní moci v jeho trojrozměrné podobě. Naznačené příklady prolínání však nevypovídají o nahrazení původního poslání instituce moci jedné institucí moci druhé. Ústavní soud sice může

- 12 -

Provázanost veřejné správy

zrušit právní předpisy, ale nemůže vydat nové právní předpisy (v tom jsou Parlament nebo například zastupitelstvo nezastupitelné). Správní soud může zrušit stavební rozhodnutí, ale ve stavební věci nesmí nově sám rozhodnout. Tak lze zdánlivé propojení institucí moci soudní s institucemi ostatních mocí spatřovat v oblasti ochrany zákonnosti, ale ne v tendenci uchopit cizí moc a vykonávat ji. To, že zde uvádím pojem „státní moc“, není nikterak v rozporu s tím, že součástí veřejné správy zařazené do moci výkonné je též územní samospráva. Běžně uznávané je teoretické východisko, které činnosti ve veřejném zájmu (tedy i veřejnou správu) přiznává původně státu s tím, že teprve stát cestou práva (tj. zákonů) může výkon veřejné správy delegovat i na jiné subjekty (nestátní). V tomto smyslu tedy obce jsou svébytným subjektem veřejné správy z titulu vůle státu, projevené v Ústavě a dalších zákonech. Ještě bych v tomto směru chtěla zmínit jednu skutečnost a sice definici o začlenění veřejné správy do systému státní moci. Veřejná správa je k veřejnému zájmu cílenou činností státu nebo jiného státem zmocněného subjektu, která není soudnictvím ani zákonodárstvím. A CO OBČAN? Komu tedy slouží veřejná správa, pomineme-li obecně platné tvrzení, že veřejnému zájmu? Veřejná správa slouží fyzickým osobám bez rozlišení, podnikům státním i soukromým, státu, obcím, nejrůznějším institucím. Klientela veřejné správy je prostě všezahrnující. Proto se někdy setkáváme se zjednodušeným pojetím, že veřejná správa je službou nejširší veřejnosti. Ráda bych v tomto smyslu ještě dodala, že v současné době je chápání veřejné správy jako služby i evropským trendem. 1.4. Veřejná správa jako souhrn institucí Veřejná správa jako instituce Když se podíváme trochu do nedávné minulosti tak zjistíme, že na veřejnou správu měli různí autoři různé názory a také ji různými způsoby popisovali. Tak například F. Morstein-Marx koncem padesátých let minulého století předznamenává své úvahy o veřejné správě jako instituci formulací, kde je uvedeno, že člověk chce stále od správy tím více a více, čím méně a méně o ní ví a rozumí jí. Autor také často uváděl, že veřejnou správu nelze rozumně studovat, aniž bychom si uvědomovali, že vlastně studujeme instituci, tedy omezení, které utváří ekonomické chování lidí. „Ekonomický člověk“ by chtěl rozhodovat racionálně, ale rozhoduje jako “správní člověk“.

- 13 -

Například podle Forsthoffa, který v 70. letech minulého století se rovněž zabýval otázkou veřejné správy, je potřebné veřejnou správu vědecky popisovat a zkoumat její sociální podstatu, nemá však smysl ji právnicky definovat. Můžeme tedy říci, že správou se obecně označují institucionalizované kontrolní a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné, jistotu, že způsob, jímž tak činí, není nepřijatelný. Problém může však vznikat z toho, že správní lidé tvoří organizaci. A mnohdy právě jako formální organizace nemá veřejná správa nejlepší pověst. V našem českém prostředí je slovo správa (administrativa) velmi často vyslovováno s podezřelými nebo dokonce i trochu hanlivými přívlastky. Mnohdy se hovoří například běžně o samoúčelné nebo přebujelé administrativě jako o samozřejmosti, aniž by tyto vlastnosti byly jednoznačně prokazatelné či prokázané. Evropský rozměr tohoto pojmu může však mít i neutrální povahu a může být rovněž spojován spíše s hospodářským nežli s politickým a právním světem. Někdy je také vzpomínán pojem veřejné služby, který je předcházejícím pojmem veřejné správy. Pojem veřejná služba má ale různé významy. Především je třeba rozlišit veřejnou službu jako bytí ve službě na straně jedné a jako užitečnou veřejnou činnost na straně druhé. Veřejná služba jako bytí ve službě označuje povolání, případně zaměstnání u státu nebo obecněji u veřejné korporace. Veřejná správa v materiálním smyslu Zatímco veřejnou správou v materiálním smyslu je označován souhrn všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb, veřejná správa ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buďto úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy, nebo ústřední osoby vykonávající úkony správní povahy, anebo zařízení v postavení nepřímých subjektů veřejné správy. V našem českém prostředí je poměrně rozšířena institucionální definice veřejné správy jakožto součtu vymezené státní správy a územní, případně zájmové samosprávy. Instituce členěné podle míry zapojení do veřejné správy -----------------------------------------------------------------------Na veřejnou správu se můžeme z hlediska členění dívat z několika pohledů. Pro účely tohoto studijního materiálu je, „podle mého názoru“, třeba se zaměřit na členění institucí podle míry zapojení do veřejné správy.

- 14 -

Instituce vykonávající přímo (nebo zprostředkovaně) veřejnou správu jsou následující: - ministerstva - ostatní ústřední orgány státní správy - územní orgány státní správy (finanční úřady, apod.) - veřejné ozbrojené i neozbrojené sbory (Policie, Hasičský záchranný sbor) - obce (veřejnou správu vykonávají jak formou na ně přenesené státní správy, tak realizací samostatné působnosti) - další instituce (profesní komory, vysoké školy, nadace, atd.) Existují však také instituce, jejichž poslání je zcela jiné nebo převážně jiné (případ vlády, která bývá někdy začleňována do první skupiny), než výkon veřejné správy, ale přesto často svou činností veřejnou správu ovlivňují.

Výkon správy

Vliv na správu

Patří sem např.: - parlament - vláda - ústavní soud - další instituce, např. Nejvyšší kontrolní úřad. Výše uvedené členění je příkladem toho, že veřejná správa vůbec není nějaký izolovaný celek sám pro sebe. Jeho vnitřně strukturovaný systém je zároveň součástí ještě rozsáhlejšího systému – viz dělba státní moci. Členění veřejné správy uvnitř skupiny institucí, které přímo, případně zprostředkovaně vykonávají veřejnou správu ------------------------------------------------------------------------------------------Další členění se nabízí uvnitř skupiny institucí, přímo (či zprostředkovaně) vykonávající veřejnou správu. Jeho východiskem je rozlišení subjektů veřejné správy: - stát (státní orgány) - územní samosprávné celky (kraje, obec) - jiné subjekty K tomuto členění je nutné poznamenat, že podle všeobecně rozšířeného názoru pouze státní instituce vykonávají veřejnou správu přímo (originárně), zatímco ostatní subjekty (včetně obcí), na které byla veřejná správa delegována zákonem (např. obecní samospráva Ústavou), ji vykonávají odvozeně. Pro účel této studijní opory bude srozumitelnější používat výraz zprostředkovaný výkon veřejné správy spíše pro případy, kdy např. státní úřad nebo obec zajišťují veřejnou správu (poskytování určité služby) prostřednictvím své např. příspěvkové organizace – nemocnice, domova důchodců, knihovny, školy, hvězdárny, apod.

- 15 -

Členění subjektů

Členění veřejné správy z hlediska územního --------------------------------------------------------Na členění veřejné správy se také podíváme z hlediska územního. Toto hledisko člení příslušné instituce do následujících úrovní: 1) úroveň ústřední (celostátní, republiková) 2) úroveň územní (regionální), kterou lze dále členit na: a) úroveň krajskou b) úroveň obecní (místní, lokální) c) jiné úrovně (např. mikroregion), neboli takové úrovně, které vybočují ze dvou předcházejících členění. Je na místě zde ještě uvést jednu skutečnost a sice tu, že hojně užívaný výraz územní úroveň, respektive územní správní orgány, vyjadřuje totéž, co výraz regionální, tedy vše, co působí na menším než republikovém území. Další často používaný výraz místní správa, případně orgány místní správy, se často objevují ve významu územní (regionální), ale více je tento pojem spjat s obecní nebo také lokální úrovní.

Průvodce studiem Zvládli jste to. Prostudovali jste, předpokládám, že svědomitě, první kapitolu. Možná jste trochu unaveni, ale to právem. Vynaložili jste hodně času, energie i trpělivosti, abyste se něco naučili, dověděli, rozšířili si obzor, získali nové poznatky a informace. I když vám jistě toto téma nebylo zcela cizí, protože s veřejnou správou, jak je uvedeno ve studijním materiálu, se všichni poměrně často setkáváme.

SHRNUTÍ Veřejnou správu možno chápat jako činnost (spravování, službu, dozor atd.) ve veřejném zájmu. Veřejnou správu ale lze rovněž chápat jako souhrn institucí, které veřejnou správu přímo vykonávají. Na veřejnou správu také uplatňují vliv i instituce, které však tuto veřejnou správu přímo nevykonávají. V systému dělby státní moci lze veřejnou správu zařadit do moci výkonné, když výsledky činnosti veřejné správy jsou rozmanité. Veřejná správa zajišťuje síť škol, zdravotnických zařízení, ústavů sociální péče, divadel, muzeí, zajišťuje komunální služby, územní plánování, urbanistický vzhled měst a obcí, správu vodních toků, půdního fondu apod. Veřejnou správu v systému dělby státní moci chápeme jako moc zákonodárnou, výkonnou a soudní.

- 16 -

Územní hledisko

V souvislosti s veřejnou správou často zmiňujeme i pojem veřejná služba. Za veřejnou službu jednak považujeme skutečnost bytí ve službě na straně jedné a zároveň i jako užitečnou veřejnou činnost na straně druhé. Veřejná správa v materiálním smyslu je v podstatě souhrn všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb, veřejná správa ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buďto úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy, nebo úřední osoby vykonávající úkony správní povahy, anebo zařízení v postavení nepřímých subjektů veřejné správy. Na veřejnou správu se můžeme z hlediska členění dívat z několika pohledů: - členění institucí podle míry zapojení do veřejné správy, - členění veřejné správy uvnitř skupiny institucí, které přímo, případně zprostředkovaně vykonávají veřejnou správu, - členění veřejné správy z hlediska územního.

Průvodce studiem Veřejná správa – je určitá činnost, ale veřejná správa – to je také služba. A nejen ledajaká služba, ale služba, zabezpečující úspěšný chod a fungování společnosti. A fungující společnost je předpokladem demokracie. A pokud jdeme ještě dále, tak demokracie je předpokladem i zárukou spokojeného a bezpečného života občanů. Český král Jan Lucemburský měl ve štítu heslo: Ich dien, což ve staroněmčině znamenalo: Sloužím. Když mohl sloužit český král, proč by nemohla „sloužit“ i veřejná správa ? Jen vědět jak, kdy a komu. Takže, abyste si upevnili své znalosti, odpovězte na následující kontrolní otázky.

- 17 -

Kontrolní otázky 1) Vysvětlete, co rozumíte pod pojmem „veřejná správa“? 2) Popište veřejnou správu jako činnost. 3) Jak chápete veřejnou správu ve funkčním pojetí a v organizačním pojetí. 4) Vymezte veřejnou správu jako soubor institucí. 5) Vysvětlete vztah mezi pojmem správy veřejné a správy soukromé. 6) Vysvětlete, co je to moc zákonodárná, výkonná a soudní. 7) Vyjmenujte některé instituce, vykonávající přímo nebo zprostředkovaně veřejnou správu. 8) Jaké jsou výsledky činnosti veřejné správy. 9) Co rozumíte pod pojmem “veřejná správa v systému dělby státní moci“. 10) Vysvětlete systém státní moci v trojrozměrné podobě. 11) Charakterizujte pojem veřejný statek a veřejný zájem. 12) Jak členíme veřejnou správu z hlediska územního. 13) Jak členíme instituce podle míry zapojení do veřejné správy.

Pojmy k zapamatování -

veřejná správa, soukromá správa, výsledky činnosti veřejné správy, moc zákonodárná, moc výkonná, moc soudní, instituce veřejné správy, funkční pojetí veřejné správy, organizační pojetí veřejné správy, provázanost veřejné správy, veřejná služba, veřejný statek, veřejná správa v materiálním smyslu, veřejná správa ve formálním smyslu, členění veřejné správy.

- 18 -

KONTROLA VEŘEJNÉ SPRÁVY

2. Cíl:

Po prostudování této kapitoly byste měli znát následující: - vysvětlit pojem správní dozor, - pochopit podstatu pojmu instanční kontrola, - umět vysvětlit podstatu kontroly veřejné správy veřejností, - hlavní význam vnitřní kontroly veřejné správy, - umět popsat dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů, - umět popsat dozor na výkonem přenesené působnosti.

Průvodce studiem Pojem kontroly známe téměř ze všech hospodářských, případně i jiných činností. Proto se tomuto pojmu nevyhneme ani v souvislosti s veřejnou správou, kde má kontrola velmi důležité místo, má zde tedy své značné opodstatnění. Tato kapitola bude právě tomuto tématu věnována a bude pochopitelně navazovat na kapitolu první, kterou jste právě prostudovali. Budete tedy vycházet z údajů a pojmů, které jste si v první kapitole osvojili. Předpokládám, že studium této druhé kapitoly vám zabere asi dvě hodiny času.

Správní dozor je významnou činností orgánů veřejné správy směřující ven od správních orgánů a adresovanou fyzickým a právnickým osobám. Jedná se především o správní úkony, které

Správní dozor

1) mají v první fázi charakter sledování a vyhodnocování, zda chování dozorovaných subjektů je „v souladu s normou“, 2) ve druhé fázi pak nastupuje uplatnění citlivějších prostředků, jako jsou ukládání povinností, zákazy, sankce, případně oznámení zjištěných skutečností policií ČR. Z uvedeného vyplývá, že dozorová činnost správních úřadů (pro některé oblasti veřejné správy nezbytná) má jednak charakter preventivní, ale i represivní. Využívá tedy i státně mocenských prostředků. Patří sem např. obchodní inspekce, stavební dozor, hygienický dozor, požární dozor, veterinární dozor apod. Na rozdíl od správního dozoru, který vykonavatelé veřejné správy směřují ven, představuje kontrola veřejné správy vlastní dozor nad těmito vykonavateli, tedy nad fungováním veřejné správy obecně, ale i konkrétně. Kontrola veřejné správy přichází především zvenčí a směřuje dovnitř systému.

- 19 -

Kontrola veřejné správy

Některé formy kontroly: -

kontrola Parlamentem, kontrola Nejvyšším kontrolním úřadem, kontrola vládou, kontrola soudní, a nově

-

kontrola veřejností.

Kontrola veřejné správy veřejností je uplatňována zejména formou petic a stížností, účastí občanů na veřejných jednáních orgánů veřejné správy, využíváním práva na informace o činnosti orgánů veřejné správy atd. Tyto způsoby vycházejí z Listiny základních práv a svobod č. 2/1993 Sb. A neoddělitelně patří mezi zásady demokratických principů fungování a kontroly veřejné správy. Řadíme sem například i tisk, rozhlas, televizi apod. Režim vyřizování petic je stanoven v zákoně č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších právních předpisů. Od roku 1990 se obnovené samosprávné obce a od roku 2000 i kraje musí zabývat stížnostmi občanů a orgány obcí a krajů, které jsou klientele veřejné správy nejblíže mají povinnost tyto stížnosti vyřizovat, což vyplývá z paragrafů o oprávněních občanů obce nebo kraje a z dalších kompetencí orgánů obce nebo kraje (například § 102 odst. 2 písm. n/ zákona o obcích). Listina základních práv a svobod – č. 2/1993 Sb. (část týkající se politických práv – čl. 17, zakládá právo na informace a jemu odpovídající povinnost informace poskytovat. Tento ústavní text získal své zákonné převážně procesní rozpracování v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tyto dvě právní normy mají především za cíl posílit informovanost široké veřejnosti o fungování institucí veřejné správy. Určitou spojitost s kontrolou (dozorem), případně se zjištěním závad, má i zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Obdobný zákon existoval již v minulosti, ale ten se týkal pouze orgánů státu. Nová úprava zavazuje téměř veškeré výkonné instituce veřejné správy, tedy i obce a kraje, a v jejich případě řeší též odpovědnost za škody způsobené pochybením při výkonu samostatné působnosti. Příklad Občan Josef Novák oznamuje v místním tisku, že nesouhlasí, aby chráněnou krajinou oblastí v určité lokalitě Vysočiny vedla plánovaná místní komunikace a navrhuje nalézt jiné řešení vedení této komunikace tak, aby chráněné území zůstalo nedotčeno. Případně může občan toto řešení, které doporučuje, přímo přiložit.

- 20 -

Kontrola veřejné správy veřejností

Instanční kontrola Poněkud jiného druhu je tzv. instanční kontrola, realizovaná v režimu správního řádu správními úřady vyšších stupňů (dozor nad rozhodováním v rámci odvolacího řízení, řízení o rozkladu, o mimořádných opravných prostředcích apod.). Vůči konkrétním podřízeným úřadům se instanční kontrola sice jeví také jako vnější kontrola, ovšem z hlediska veřejné správy jako relativně uzavřeného systému jde o kontrolu vnitřní, protože kontrolovaný i kontrolující jsou součástí tohoto systému. Patří sem např. Státní energetická inspekce, Inspekce životního prostředí, Školská inspekce apod.

Instanční kontrola

Vnitřní kontrola V podobném duchu lze hovořit o různých formách vnitřní kontroly, která je uplatňována uvnitř jednotlivých institucí (orgánů) veřejné správy. Tato vnitřní kontrola uskutečňovaná uvnitř jednotlivých institucí veřejné správy je typickou kontrolou a je zpravidla v podobě a) kontrolních útvarů, b) kontrolního oprávnění vedoucích, c) kontroly různých orgánů, apod.

Vnitřní kontrola

2.1. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů V obecném slova smyslu se jedná především o výsostné právo státu, od jehož vůle, která je projevena především v ústavních a dalších zákonech, se odvíjí samotná existence, postavení a působnost obecní samosprávy. Stát jako dominující subjekt mezi subjekty působícími na svém území založil v Ústavě právo územních samosprávných celků na samosprávu (viz čl. 8 Ústavy) a dále stanovil, že stát může do činnosti územních samospráv zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Tímto byly vlastně určeny meze možných ingerencí do činnosti územních samospráv, které si stát sám sobě předem určil. V zásadě tento dozor vykonává vůči krajům Ministerstvo vnitra ve spolupráci s příslušnými ústředními správními úřady, a vůči obcím rovněž Ministerstvo vnitra ve spolupráci s příslušnými ústředními správními úřady, a dále krajské úřady. Zde je nutné uvést, že tuto působnost vykonávají krajské úřady jako přenesenou státní správu, vystupují vůči obcím v pozici „státních orgánů“, neboť pouze taková konstrukce může být akceptovatelná s ohledem na znění hlavy 7 Ústavy, v níž pro oblast samosprávy není mezi kraji a obcemi nastolen vztah nadřízenosti a podřízenosti. To je též důvodem pro to, aby represivní dozorová opatření vůči aktům obcí vydaným v samostatné působnosti mohlo uplatňovat jen Ministerstvo vnitra a nikoliv krajské úřady.

- 21 -

Stát

Charakteristika dozoru Dozor je charakterizován jako následný a je zaměřen na dodržování zákonnosti, když toto je vyjádřeno jednak v zákoně o obcích – viz § 123 a v zákoně o krajích – viz § 81. Následnost dozoru znamená, že opatření orgánů samospráv jsou vykonatelná ihned po přijetí, případně po předepsaném vyhlášení, aniž by se vyžadoval předchozí souhlas dozorujícího orgánu. Je to uznání určité autonomie územních samospráv v oblasti samostatné působnosti, vytvoření prostoru pro operativnost. Tento způsob dozoru však rovněž představuje pro územní samosprávy i velkou odpovědnost v případě, že by přijatá opatření byla dodatečně zrušena pro nezákonnost. Pokud by při jejich předchozím výkonu někomu byla způsobena škoda, obec nebo kraj by ji musely nahradit. Po celou dobu existence okresních úřadů vykonávaly právě ony dozor nad samostatnou působností obcí , když výjimku tvořila města Brno, Ostrava a Plzeň, kde, obdobně jako v hlavním městě Praze, tuto úlohu plnilo přímo Ministerstvo vnitra. Po roce 2000, od vzniku krajů, dozor nad zákonností samosprávné činnosti obcí zůstal nadále okresním úřadům, pouze města Brno, Ostrava a Plzeň přešla pod dozor místně příslušných krajských úřadů, zatímco Ministerstvu vnitra příslušel dozor nad kraji a hlavním městem Prahou. Zrušení okresních úřadů nutně přineslo zásadní změnu v oblasti organizace dozoru, i když samotný charakter dozoru jako charakteristické součásti státní správy se nezměnil.

Dozor

Okresní úřady byly nahrazeny krajskými úřady a Ministerstvem vnitra. Tato konstrukce dozoru vyžaduje úzkou součinnost obou partnerů. Jejich podíl na dozoru lze charakterizovat tak, že jak krajský úřad, tak Ministerstvo vnitra mohou dozor vůči konkrétní obci, respektive jejímu opatření, zahájit, ale pouze Ministerstvo vnitra disponuje oprávněním pozastavit účinnost či výkon opatření orgánu obce nebo podat návrh soudu na jeho zrušení. Jak je výše uvedeno, dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů je aktivitou státní správy, (nebo v případě krajských úřadů přenesené působnosti), která přichází až následně. Orgány obcí a krajů přijímají svá opatření v zásadě bez nutnosti je předjednat s dozorovým orgánem nebo dokonce žádat orgán dozoru o souhlas s vydáním opatření. Tato zásada samostatnosti obcí a krajů při výkonu samosprávy se projevuje i v průběhu dozoru, kdy dozorový orgán shledal rozpor opatření se zákonem či jiným právním předpisem. Obce a kraje mají totiž vždy možnost nevyčkávat zrušovacího verdiktu soudu, ale naopak mohou si v předstihu své opatření samy změnit nebo zrušit. Tato možnost samozřejmě přispívá k urychlení nápravy nezákonností a odlehčuje soudům. Ze stejného důvodu je obvyklou praxí, že dozorové orgány po zjištění nezákonností nejprve přesvědčují orgány obcí a krajů k samonápravě a teprve není-li k ní vůle přistoupit, nastupují razantnější úkony jako je pozastavení (sistace), podání návrhu u soudu apod.

- 22 -

Obce a kraje

Konečně nutno shrnout, že samotný dozor prováděný Ministerstvem vnitra nebo krajskými úřady nevede bez ochoty obcí a krajů zrušit si vlastní opatření k odstranění nezákonného stavu. K tomu je kompetentní pouze soud a do doby jeho rozhodnutí lze předcházející situaci charakterizovat jako právní spor mezi státem a územní samosprávou. Veškerá dozorová opatření Ministerstva vnitra jsou podložena pouze předpokladem nezákonnosti vyhlášky, usnesení zastupitelstva apod., až soudy však rozhodují, zda se tento předpoklad ukáže správným, tedy potvrdí či nepotvrdí. Chybou by bylo považovat soudy za orgány dozoru. Dozor je totiž především vyhledávací činnost úřednických orgánů. Soudy nastupují až po všech ostatních kontrolních orgánech a činnost soudů lze označit především za činnost napravovací.

Vyhledávací činnost

Kdo tedy vykonává dozor nad samostatnou působností? Rozdělme si tuto otázku na dvě a následně odpovězme. 1) Kdo vykonává dozor ? -

Ministerstvo vnitra (vůči obcím a krajům)

2) Kdo může zrušit nezákonná opatření ? -

krajský soud (obce a kraje) Městský soud v Praze (městské části hlavního města Prahy) Ústavní soud (vyhlášky a nařízení) vždy může nezákonné opatření zrušit orgán, který jej vydal.

I když tato část studijního materiálu pojednává o dozoru nad samostatnou působností, připomínám zde, že Ústavní soud zrušuje nejen vyhlášky, ale i nařízení obcí a krajů, tedy oba dva typy právních předpisů, bez ohledu na skutečnost, ve které působnosti obce či kraje byly vydány. 2.2. Dozor nad výkonem přenesené působnosti Tento typ dozoru je kvalitativně odlišný od dozoru nad působností samostatnou. Přenesená státní správa není originární – původní vlastností územních samospráv (na rozdíl od samostatné působnosti), a Ústava (Hlava sedmá čl. 105) ji pouze předpokládá jako možnost, což vyplývá z textu, že „výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon“. Při výkonu přenesené působnosti se také orgány obcí a krajů pohybují v rámci Hlavy třetí Ústavy, kde se hovoří o moci výkonné, mj. též o správních úřadech a nikoliv v oblasti Hlavy sedmé, která je uvedena výše.

- 23 -

Dozor a přenesená působnost

Z výše uvedeného pak vyplývá, že při výkonu přenesené státní správy se obce a kraje dostávají navzájem i ve vnějších kontaktech do vztahů podřízenosti a nadřízenosti. Proto i dozor, který u tohoto typu působnosti vykonávají krajské úřady vůči obcím a věcně příslušné ústřední správní úřady vůči krajům a hlavnímu městu Praze, je charakteristický tím, že orgán dozoru není jen vyhledávacím orgánem jako u samostatné působnosti, ale současně též tím, kdo závadná opatření obce či kraje zruší. Výjimku tvoří nařízení obcí a krajů, tedy právní předpisy, které je oprávněn zrušit pouze Ústavní soud. Možno tedy konstatovat, že dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí vykonávají Ministerstvo vnitra a krajský úřad v přenesené působnosti. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad nařízení obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce, které nejsou nařízeními obce, se zákony, jinými právními předpisy nebo v jejich mezích též s usneseními vlády nebo se směrnicemi ústředních správních úřadů. Při vlastním výkonu dozoru je krajský úřad oprávněn - požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách, - navrhovat obci změny nebo zrušení nezákonného nařízení, rozhodnutí nebo opatření jejich orgánů ve stanovené lhůtě. Odporuje-li nařízení obce zákonu, vyzve krajský úřad obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li obec nápravu do 30 dnů od doručení výzvy, navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky. O tomto návrhu vyrozumí krajský úřad starostu obce. Ministerstvo vnitra přezkoumá návrh krajského úřadu, a shledá-li, že obecně závazná vyhláška obce je opravdu v rozporu se zákonem, rozhodne o pozastavení její účinnosti. Ministerstvo vnitra potom musí pozastavit účinnost obecně závazné vyhlášky obce v případě jejího rozporu se zákonem i bez návrhu krajského úřadu, pokud není takový podán do 30 dnů ode dne účinnosti obecně závazné vyhlášky obce. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky nabývá právní moci dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu. Ministr vnitra podá nejpozději do 15 dnů od pozastavení činnosti obecně závazné vyhlášky obce návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Jestliže Ústavní soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu před rozhodnutím Ústavního soudu o návrhu, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce zruší do 15 dnů od doručení usnesení příslušného orgánu obce o zjednání nápravy Ministerstva vnitra.

- 24 -

Dozor a krajský úřad

Úkol k zamyšlení Charakterizujte rozdíl mezi správním dozorem a kontrolou veřejné správy, když předpokládám, že budete vycházet především z poznatků získaných z tohoto studijního materiálu a zároveň i z doporučených studijních materiálů, jakož i z právních předpisů týkajících se této problematiky.

Průvodce studiem Podařilo se vám jistě úspěšně prostudovat druhou kapitolu tohoto studijního materiálu, jejímž cílem bylo představit názorně kontrolu veřejné správy. Kontrola a kontrolní činnost se vyskytuje ve všech hospodářských, případně i jiných činnostech, proto se s ní setkáváme i v oblasti veřejné správy. Věřím, že pojetí kontroly, které jsem v tomto studijním materiálu zvolila jste pochopili, tudíž předpokládám, že vám nebude činit potíže odpovědět na kontrolní otázky a vysvětlit a popsat základní pojmy k zapamatování. Pokud vám to nepůjde podle vašich představ nezbude nic jiného, než se ještě vrátit jednou ke studiu této druhé kapitoly. Ale to jistě není váš případ, že ?

SHRNUTÍ Druhá kapitola tohoto studijního materiálu představuje studentům problematiku správního dozoru a kontroly v oblasti veřejné správy. Správní dozor je významnou činností orgánů veřejné správy, směřující ven od správních orgánů a adresovanou fyzickým a právnickým osobám. Dozorová činnost správních úřadů má jednak charakter preventivní, ale i represivní. Kontrola veřejné správy představuje vlastní dozor nad vykonavateli veřejné správy, tedy nad fungováním veřejné správy obecně, ale i konkrétně. Kontrola veřejné správy přichází především zvenčí a směřuje dovnitř systému. Kontrola veřejné správy veřejností je uplatňována zejména formou petic a stížností, účastí občanů na veřejných jednáních orgánů veřejné správy, využíváním práva na informace o činnosti orgánů veřejné správy apod. Pod pojmem dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů si představme v obecném slova smyslu především výsostné právo státu, od jehož vůle, která je projevena především v ústavních a dalších zákonech, se odvíjí samostatná existence, postavení a působnost obecní samosprávy. Dozor je charakterizován jako následný a je zaměřen na dodržování zákonnosti, když následnost dozoru znamená, že opatření samospráv jsou vykonatelná ihned po přijetí, případně po předepsaném vyhlášení, aniž by se vyžadoval předchozí souhlas dozorujícího orgánu.

- 25 -

-

Správní dozor je vnější působení orgánů veřejné správy. Může být prováděn jen na základě zákona a zákonnými způsoby. Správní dozor slouží v příslušných úsecích státní správy k ochraně veřejného zájmu.

-

Kontrolu veřejné správy provádějí především orgány vně systému veřejné správy a veřejnost. Uvnitř systému funguje instanční dozor a jiné mechanismy vnitřní kontroly.

-

Správní dozor směřuje ze systému veřejné správy ven, kontrola veřejné správy směřuje převážně zvenčí dovnitř systému veřejné správy.

Průvodce studiem Vážení studenti, prostudování shrnutí kapitoly týkající se kontroly a dozoru v oblasti veřejné správy jste jistě dobře zvládli a já předpokládám, že stejně dobře se vám podaří zodpověděti kontrolní otázky, které vám předkládám v tomto materiálu a také vysvětlit pojmy, které jsou z této kapitoly určené pro studenty tohoto studijního materiálu k zapamatování. Přeji vám, ať se vám toto vše podaří a můžete začít studovat další kapitolu.

Kontrolní otázky Co ve své podstatě představuje kontrola veřejné správy. Jaké znáte druhy kontrol veřejné správy. Vyjmenujte některé inspekční orgány veřejné správy. Jaké znáte formy kontroly veřejné správy. Jak je především uskutečňována kontrola veřejné správy veřejností. Jak byste charakterizovali správní dozor a jaké vykonává správní úkony. Čím je charakteristická kontrola veřejné správy. Co je to instanční kontrola . V čem spočívá podstata dozoru nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů. 10) V čem spočívá podstata dozoru nad výkonem přenesené působnosti. 11) Jak je charakterizován dozor v zákoně o obcích. 12) Jaké jsou dvě fáze správního dozoru. 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9)

- 26 -

Pojmy k zapamatování -

kontrola veřejné správy, správní dozor, správní úkony správního dozoru, formy kontroly veřejné správy, instanční kontrola, vnitřní kontrola, vnější kontrola, dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů, dozor nad výkonem přenesené působnosti, následnost dozoru, dozorová opatření, zrušovací verdikt, informace potřebné pro výkon dozoru.

Vážení čtenáři, následující kapitola bude věnována reformním procesům ve veřejné správě. Domnívám se, že by bylo dobré, ještě před tím, než začnete studovat tuto kapitolu, abyste se seznámili alespoň částečně s některými událostmi, které se v devadesátých letech minulého století v naší společnosti staly. Proto jsem pro vás připravila takový stručný přehled toho, co považuji za podstatné. Počátkem devadesátých let se podařilo zrušit celý systém národních výborů (místních, případně městských, okresních a krajských), vytvořit samosprávné obce a zřídit okresní úřady jako orgány státní správy s všeobecnou působností v území okresů. K tomu bylo třeba změnit dosud platnou Ústavu, aby bylo možno přijmout další nezbytné zákony, jimiž byly první zákon o obcích (zák. č. 367/1990 Sb.), zákon o volbách do zastupitelstev v obcích (zák. č. 368/1990), zákon o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím souvisejících (zák. č. 425/1990 Sb.) a zákon č. 418/1990 Sb. o hlavním městě Praze. Tím byla vytvořena právní východiska k první fázi decentralizace v České republice. Složitějším problémem bylo řešení druhého samosprávného stupně. Na politické scéně se od roku l990 stále hlasitěji začaly prosazovat názory usilující o obnovu zemského zřízení. Proto vláda České republiky zřídila v září roku 1990 vládní komisi pro zemské zřízení, která navrhla čtyři možné modely uspořádání České republiky, na jejichž základě pak Ministerstvo vnitra předložilo vládě dvě varianty: - zemskou variantu a - regionální variantu. Vláda se v srpnu 1991 rozhodla pro první variantu, tj. variantu zemskou, tedy pro zemské uspořádání České republiky a v únoru 1992 přijala vládní návrhy pěti zákonů, jimiž mělo být toto územněsprávní uspořádání realizováno.

- 27 -

Zrušení systému národních výborů

Šlo o tyto vládní návrhy:  návrh tří novel zákonů o obcích, o okresních úřadech a o hlavním městě Praze, a  návrh dvou zákonů – o zemské samosprávě – o statutárních městech a městech se zvláštním postavením Zákonný sbor, Česká národní rada však tyto zákony již neprojednala, protože se blížil rozpad federace, když tímto byla správní reforma na jistou dobu odsunuta. Tím, že v roce l990 byly zrušeny všechny tři stupně národních výborů, včetně krajských, ale přitom kraje jako správní článek byly zachovány, byl tak uvolněn prostor, kterého obratem využila ministerstva a některé jiné ústřední orgány státní správy k tomu, aby zřídily v rámci svých resortů zvláštní (nekoncentrované) orgány státní správy, které zřídily v krajských městech svoje detašovaná pracoviště, která byla údajně nezbytná jako odvolací orgány proti prvoinstančnímu rozhodování okresních úřadů. V okresech působily okresní úřady jako orgány státní správy I. instance anebo jako orgány odvolací v případech, kdy v první instanci rozhodovaly v přenesené působnosti obce, zejména obce s pověřenými obecními úřady. Nutno podotknout, že počet těchto obcí se v průběhu doby několikrát měnil, až se ustálil na počtu cca 380 obcí. Vedle okresních úřadů působila v území okresů celá řada zvláštních, tzv. nekoncentrovaných orgánů státní správy, jejichž počet se postupně zvyšoval, nikoli však na základě reformní strategie, ale spíše na základě praktik silnějších ministrů, kteří si zřízení těchto orgánů v rámci svého resortu dovedli prosadit. Některé z těchto územních orgánů státní správy působily v území, které nesdílelo hranice okresů, jako například finanční úřady, clení úřady, báňské úřady apod. V ústřední státní správě byly provedeny různé strukturální změny, ale ani v tomto případě nešlo o koncepčně připravenou reformu. Bylo zřízeno deset nových ministerstev, jako například Ministerstvo životního prostředí (již od 1. ledna 1990), Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci a Ministerstvo státní kontroly (obě ministerstva od 12. srpna 1990), Ministerstvo mezinárodních vztahů (od 1. června 1990), Ministerstvo pro hospodářskou soutěž (od 31. října 1990) apod. Ve stejné době došlo naopak ke zrušení 9 ministerstev. Několikrát byla měněna působnost jednotlivých ministerstev a jejich ústředních orgánů státní správy, některé tyto orgány měly úplně nové úkoly, které do té doby nebyly v ústřední správě republiky vůbec zabezpečovány, jindy docházelo k přesunu působnosti mezi jednotlivými ministerstvy apod. S výše uvedenými změnami byly spojeny velké přesuny pracovníků ústřední státní správy, která se tak vyznačovala poměrně značnou flexibilitou. Vládním místem pro zpracování strategie reformy veřejné správy se stal tzv. Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky, v jehož čele stál tehdy místopředseda vlády Jan Kalvoda, který byl v této době současně předsedou ODA, tehdejší druhé největší koaliční strany. Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky byl zřízen na základě zákona České národní rady číslo 474/1992 Sb., o opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky.

- 28 -

Detašovaná pracoviště

Spojení legislativní činnosti vlády s činností týkající se přípravy koncepce reformy veřejné správy a její implementace bylo výhodným řešením a bylo tak též hodnoceno zahraničními experty. Praktická situace však byla méně výhodná, protože v otázkách správní reformy nebylo shody ani v Poslanecké sněmovně, ani v samotné tehdejší koaliční vládě, kde především ministři nejsilnější koaliční strany ODS a zároveň i předseda vlády, který byl jejím předsedou, upřednostňovali ekonomickou reformu před reformou správní. Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky vypracoval, za účasti širokého expertního týmu složeného převážně z praktiků obecní samosprávy a ústřední i územní státní správy, koncepci reformy územní správy, koncepci reformy územní správy a později i návrh řešení reformy ústřední státní správy, ale tyto koncepce většinou nebyly zařazeny na jednání vlády. V Poslanecké sněmovně byla zřízena již v únoru roku 1993 dočasná komise pro otázky územněsprávního uspořádání, v únoru 1994 změněná na stálou komisi Poslanecké sněmovny pro reformu veřejné správy. Pod tlakem této komise i celé Poslanecké sněmovny vláda projednala v září roku 1994 jediný koncepční dokument Záměry vlády České republiky v oblasti reformy veřejné správy, který následně postoupila Poslanecké sněmovně. V tomto dokumentu se vláda přihlásila k významným reformním iniciativám, z nichž některé se jí podařilo prosadit v Poslanecké sněmovně, jako například způsob voleb do vyšších územně správních celků nebo způsob vybavení vyšších územně správních celků majetkem, většinu iniciativ se jí však prosadit nepodařilo. Vláda projednala a předložila v červnu a srpnu 1994 Poslanecké sněmovně vládní návrh ústavních zákonů o vytvoření VÚSC a o působnosti VÚSC, v nichž bylo navrženo zřízení 17 VÚSC a předpokládalo se převedení zřizovatelské funkce k právnickým osobám a zařízením poskytujícím veřejné služby do jejich samosprávné působnosti. Nejrozsáhlejší přesun se týkal oblasti kultury, školství, silničního hospodářství, sociálního zabezpečení a zdravotnictví. Debata nad těmito zákonnými návrhy byla silně politizovaná a těžko se v Poslanecké sněmovně hledala dohoda. Ještě horší osud však potkal slibovaný návrh zákona o právním postavení pracovníků státní správy. I když vláda schválila již v srpnu 1993 návrh výše uvedeného zákona a následně se k němu vyjádřily pozitivně i příslušné výbory Poslanecké sněmovny, návrh paragrafového znění zákona předloženého v červenci 1994, ani jeho přepracované znění z ledna 1995 s jistými omezeními proti původnímu návrhu (například vyloučení definitivy) vláda již neprojednala. 31. května a 1. června 1996 se konaly parlamentní volby, ze kterých vzešla druhá koaliční vláda Václava Klause. Tato koaliční vláda byla od počátku složena ze tří stran: ODS, KDU-ČSL a ODA. Koaliční strany uzavřely 27. června 1996, ještě před programovým prohlášením vlády, koaliční dohodu, v níž se dohodly na zásadních krocích v oblasti státní správy a samosprávy. Ty byly vtěleny do programového prohlášení vlády předneseného předsedou vlády v Poslanecké sněmovně Parlamentu 23. června 1996. Kromě přihlášení se vlády k racionalizaci a decentralizaci veřejné správy zejména formou zřízení regionální samosprávy se v něm zdůrazňuje důležitost aparátu veřejné správy s cílem zlepšit jeho profesionalitu, zvýšit jeho prestiž a respektovat jeho politickou a stranickou nezávislost.

- 29 -

Koncepce reformy úřední správy

Druhá koaliční vláda zahájila svoji činnost změnami ve struktuře a působnosti některých ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Zejména bylo zrušeno Ministerstvo hospodářství a jeho působnost byla rozdělena mezi celou řadu ministerstev, jmenovitě ve věcech telekomunikací a pošt na Ministerstvo dopravy a spojů, ve věcech regionální politiky, politiky bydlení, územního plánování a stavebního řádu, investiční politiky a cestovního ruchu na nově zřízené Ministerstvo pro místní rozvoj, ve věcech státních informačního systému na nově zřízený Úřad pro státní informační systém. Součástí poměrně rozsáhlé restrukturalizace na úrovni ústřední státní správy bylo i zrušení Úřadu pro legislativu a veřejnou správu, jehož působnost v oblasti legislativy byla přenesena na Ministerstvo spravedlnosti, a působnost v oblasti veřejné správy nebyla přenesena nikam. K tomuto bodu se v Důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona přímo uvádí, že plnění úkolů vyplývajících z reformy veřejné správy se nepřevádí výslovně na žádný z ústředních orgánů státní správy, neboť jde o průřezovou agendu, která se týká více ústředních orgánů státní správy. Vláda pak v březnu 1997 svým usnesením rozhodla předat tuto působnost ministryni spravedlnosti a ministru vnitra. Na úseku právního řešení územní samosprávy předložila vláda v květnu 1997 další variantu vládního návrhu ústavního zákona o vytvoření VÚSC, v němž navrhuje zřídit 13 těchto celků. Debata zahájená v Parlamentu v roce 1994 tak pokračovala a koncem roku 1997 vyústila v přijetí výše zmíněného ústavního zákona o vytvoření VÚSC, jímž bylo zřízeno 14 krajů včetně hlavního města Prahy s účinností až od l. ledna 2000. Kromě vládního návrhu byly na půdě Poslanecké sněmovny předloženy i další dva návrhy ústavního zákona o vytvoření VÚSC v rámci poslanecké iniciativy s variantami 9, 11, 13 a 14 VÚSC. Protože koaliční vláda Václava Klause podala 30. listopadu l997 demisi, nestačila ani reagovat na stanovisko Evropské komise z července l997 k žádosti České republiky o členství v Evropské unii. V tomto stanovisku byly formulovány výhrady k pomalému postupu reformy veřejné správy v České republice a definovány nedostatky současného stavu, jmenovitě: - neexistence regionální samosprávy a s tím spojené nedostatky regionální politiky, - absence právní úpravy postavení veřejných zaměstnanců, krátce řečeno neexistence zákona o státní službě, - nedostatky v systému a funkčnosti státní správy v jejím celku (nedostatečné kapacity, malé finanční zdroje, obecně nízká výkonnost systému atd.), - neexistence strategie reformy veřejné správy, jež by se měla (pokud by byla vypracována a schválena) postupně, ale s dostatečnou vehemencí a rychlostí realizovat. Pokud jde o systém státní správy, posudek si všímá toho, že v systému ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy nejsou vždy odděleny regulatorní funkce a zásadní strategické činnosti od funkce výkonné, operativní, a že v systému chybí nezávislé kontrolní orgány, což je ilustrováno zejména na úseku finanční kontroly. Konstatuje se, že důvěra veřejnosti ve státní správu je velice nízká a je negativně ovlivněna dědictvím minulosti,

- 30 -

Stanovisko Evropské komise

Oddělení funkcí

neboť značný počet úředníků pracoval ve státní správě za komunistického režimu. V systému je přítomna korupce, která může vzrůstat. Toto kritické stanovisko Evropské komise muselo dříve nebo později působit jako silný tlak na vládu republiky, která bude uplatňovat proevropskou politiku a snažit se o vstup do Evropské unie. Koncem roku 1998 se ujala své úlohy nová vláda pod předsednictvím Ing. Jana Tošovského, do té doby generálního guvernéra Česné národní banky, jejímž hlavním úkolem bylo připravit zemi k řádným volbám do Poslanecké sněmovny Parlamentu. Vláda stačila projednat a schválit materiál předložený ministrem vnitra o dalším postupu v reformě veřejné správy. Reforma veřejné správy je považována za dlouhodobý proces, ale v současné etapě reformy vláda považuje za nutné: - uvést postavení a úkoly orgánů územní samosprávy do souladu s ústavou ČR a s dokumenty EU, - přistoupit k nezbytné decentralizaci státní správy na orgány územní samosprávy a k dekoncentraci státní správy na nižší stupně správních orgánů při respektování zásady subsidiarity, - provést dělbu působnosti v samosprávě mezi obce a VÚSC, - přistoupit k právní úpravě státní služby, - vybudovat správní soudnictví a v souvislosti s tím nově upravit správní řízení, - vytvořit předpoklady pro stabilitu státní správy, její zefektivnění a ochranu před politickými vlivy. Záměry vlády v reformě veřejné správy jsou v materiálu podrobně popsány v členění na územní samosprávu, územní státní správu a ústřední státní správu a navrhovaná věcná řešení mají být využita při přípravě konkrétních vládních návrhů zákonů uvedených v harmonogramu, který tvořil nedílnou přílohu usnesení tehdejší vlády. Součástí záměrů vlády byla též státní služba a vzdělávání správních úředníků na všech úrovních, reformy právního řádu a kontrola veřejné správy, i když tyto části jsou v materiálu zpracovány pouze v obecné rovině. Vláda též rozhodla, že výkon státní správy na úrovni kraje bude svěřen orgánům VÚSC (společný model státní správy a samosprávy). Do doby, než bude přijata potřebná zákonná úprava, pověřuje vláda Ministerstvo vnitra plnit úlohu ústředního orgánu pro reformu veřejné správy a koordinovat na tomto úseku plnění úkolů ostatními orgány státní správy. Výše uvedená situace přetrvala i celé funkční období další vlády pod předsednictvím Miloše Zemana, jež vzešla z voleb, které se konaly v polovině roku 1998. Tato vláda, která prohlásila, že v zahraniční politice bude pokračovat v úsilí o vstup do EU, a která se ujímá moci necelých osm měsíců poté, co Parlament přijal ústavní zákon o vytvoření VÚSC s účinností od 1. ledna 2000, navázala na to, co bylo již připraveno, a urychleně pokračovala v započaté reformě veřejné správy.

- 31 -

Vláda a reforma

Ve vládním programovém prohlášení z července 1998 je označena správní reforma za jednu z pěti priorit vlády a vláda se v něm zavazuje: - předložit Parlamentu zákonné předlohy, jež mají naplnit ústavní zákon o vytvoření VÚSC z prosince 1997, - předložit návrh zákona o státní službě za účelem stabilizovat, odpolitizovat a zefektivnit státní aparát a současně přistoupit k redukci státní správy v oblastech, kde se projevuje její byrokratická přebujelost, - předložit návrhy zákonů umožňujících rozšíření spoluúčasti občanů (referendum, ombudsman), - připravit daňovou a rozpočtovou reformu, posilující ekonomické kompetence místních a krajských samospráv.

Reforma, priorita vlády

Vláda pak podrobněji ve svém prohlášení uvedla, jakými opatřeními hodlá zastavit trend k neodůvodněnému nárůstu a byrokratizaci veřejné správy a jak hodlá nastartovat obrat v negativním vnímání veřejné správy občany a přispět k tomu, aby veřejná správa byla službou občanům a dalším subjektům. Základní politická východiska vlády pro správní reformu představovala: - provedení dělby pravomoci a působnosti mezi státní správou a samosprávou s omezováním státní správy na nezbytné úkoly, jež musí stát podle ústavy plnit, - přesné vymezení kompetencí mezi jednotlivé orgány jak v horizontální, tak ve vertikální linii, - koncentraci řízení kvality veřejné správy včetně její profesionalizace, apolitičnosti a celkové koordinace do jednoho vládního místa, - posílení působnosti obcí tak, aby mohly účinněji uspokojovat potřeby občanů, - zákonné vymezení pojmu základní majetek státu a podstatné zpřísnění a zprůhlednění pravidel pro nakládání s majetkem obcí, - postupné vytváření podmínek pro dobrovolné spojování obcí do větších celků tak, aby došlo ke snížení stávající rozdrobenosti obcí ve prospěch lepšího výkonu jejich působnosti. Z hlediska organizační stránky příprav strategie reformy veřejné správy a její realizace byl v Ministerstvu vnitra vytvořen úsek pro reformu veřejné správy řízený náměstkem. Pro meziministerskou koordinaci byl současně vytvořen meziresortní tým na úrovni náměstků jednotlivých ministrů pod vedením příslušného náměstka ministra vnitra. Základem správní reformy bylo zpracování koncepce reformy veřejné správy na Ministerstvu vnitra, její projednání v obou komorách Parlamentu a následné schválení vládou. Vycházelo se z přesvědčení, že správní reforma je komplexní, dlouhodobý proces, složený z celé řady složek. Ve vládou schváleném dokumentu se rozlišují dílčí koncepce přípravy pracovníků ve veřejné správě, informatizace ve veřejné správě, zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě a zvýšení účinnosti veřejné kontroly. Tyto koncepce byly následně zpracovány a vládou postupně schvalovány.

- 32 -

Politická východiska vlády pro reformu

Koncepce měla část analytickou a z ní vycházející část návrhovou, v níž se navrhuje: - další fáze decentralizace a dekoncentrace státní správy, - zvýšení horizontální i vertikální koordinace, - snížení míry přerozdělovacích procesů přes státní rozpočet (omezení příliš centralistického systému daňového určení), - zvýšení efektivnosti výkonu veřejného sektoru (veřejných služeb), - zkvalitnění výkonu veřejné správy prostřednictvím moderních manažerských metod, forem a nástrojů řízení, - zvýšení systémovosti ve veřejné kontrole, - propracování sjednoceného systému přípravy pracovníků ve veřejné správě... První legislativně ukončenou etapou správní reformy vlády Miloše Zemana byl balík návrhů zákonů připravených na Ministerstvu vnitra, Ministerstvu financí a Ministerstvu pro místní rozvoj k provedení ústavního zákona o vytvoření VÚSC, jež vláda projednala a jako vládní návrhy zákonů postoupila Poslanecké sněmovně Parlamentu koncem roku 1999. Po náročných jednáních v obou komorách Parlamentu byly přijaty: - zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), - zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), - zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, - zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, - zákon č. 132/2000 Sb., o změně některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, - zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, - zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, - zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, - zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, - zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, - zákon č. 234/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, - zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, - zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Volby do zastupitelstev krajů se konaly 12. listopadu 2000 a od l. ledna 2001 začala tato zastupitelstva a další orgány kraje, tj. především rada kraje, hejtman a krajský úřad vykonávat vlastní činnost. Krajský úřad působí v rámci krajské samosprávy a podobně, jako je tomu na obecní úrovni, vykonává jemu přikázané samosprávné úkoly a současně přenesenou působnost v oblasti státní správy. Pokud se jedná o vládní návrh zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců ve služebních úřadech byl předložen vládou do Poslanecké sněmovny počátkem roku 2001, jeho projednávání bylo velmi složité, ale nedošlo k jeho schválení.

- 33 -

Návrhová část koncepce

Přijaté zákony

Průvodce studiem Přesto, že tato část studijního materiálu je určena jen pro ty zájemce, kteří si chtějí problematiku reformy veřejné správy v České republice rozšířit o něco navíc, domnívám se, že těchto zájemců bude značná část, neboť problematika reformy veřejné správy je opravdu složitá a myslím si, že i tento text přispěje k lepšímu pochopení celého procesu reformy veřejné správy.

- 34 -

REFORMNÍ PROCESY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ V ČR

3.

Vážení čtenáři, dostává se vám do ruky kapitola zabývající se reformními procesy ve veřejné správě v České republice. Tato reforma veřejné správy se dotýkala každého občana. Proto bych chtěla, abyste se s jejím průběhem dobře seznámili a abyste si mohli na celý průběh reformy udělat vlastní názor. Byli jsme totiž všichni „u toho“, když se tento koncept reformy připravoval, v nejrůznějších kruzích diskutoval a nyní se nás všech reformovaná veřejná správa dotýká. Reforma tady proběhla, její tvůrci tvrdí, že podle předpokladů, tedy dobře. Byl to ten „zaručeně správný krok"? Je u nás méně úředníků, než bylo před reformou? Jsou občané s reformou veřejné správy spokojeni? Je reforma veřejné správy především pro občana? Tak na tyto a další otázky v tomto studijním materiálu, ani v této kapitole odpověď nenajdete. Na ty si může odpovědět každý z nás, kdo se už s reformovanou veřejnou správou setkal a má s ní vlastní zkušenosti. Cíl: Po prostudování této kapitoly byste měli být schopni:  definovat cíle reformy veřejné správy, její význam a smysl,  vyjmenovat úrovně reformy veřejné správy,  popsat fáze reformy veřejné správy,  charakterizovat organizaci a řízení procesu reformy veřejné správy. 3.1. Reforma veřejné správy, její význam a smysl Průvodce studiem Žijeme v době velkých změn. Jednou takovou velmi podstatnou změnou byla i reforma veřejné správy, kterou se vám pokouším, vážení čtenáři, v této kapitole přiblížit. Je mým přáním, aby tato třetí kapitola byla pro vás stejně zajímavá, jako ty ostatní, a abyste čas nad jejím studiem strávený nepovažovali za zbytečný. Vždyť dříve, či později se tato reforma dotkne každého z nás. Někteří už třeba máte nějaké vlastní zkušenosti s veřejnou správou, ale i tak se domnívám, že studium této kapitoly pro vás nebude ztraceným časem. Přeji vám úspěchy ve studiu. Celospolečenské změny na počátku 90. let zcela zásadně změnily do roku 1989 platná ekonomická pravidla, společenské rámce a konvence. Odklon od pětiletého centralistického plánování a řízení národního hospodářství v rámci tehdejšího politicko-ekonomického uspořádání, mnohdy nazývaného „východním blokem“, znamenal pro celou společnost přechod k demokratickým principům, tržnímu hospodářství a později přípravu - 35 -

na „vstup do politicky a geograficky nedělené Evropy“ - vlasti národů žijících na území několika států se svrchovanou vrcholovou i místní veřejnou správou. Úkolem reformy veřejné správy bylo v maximální možné míře odstranit dosavadní nedostatky v jejím výkonu. Vláda v roce 1998 ustavila garantem reformy veřejné správy Ministerstvo vnitra. Na základě koncepce reformy veřejné správy, kterou schválila vláda a následně doporučila Poslanecká sněmovna, byly připraveny potřebné zákony pro realizaci reformy územní veřejné správy. Z možných alternativ zvítězil tzv. spojený model veřejné správy, tzn. že orgány samosprávy vykonávají na základě zvláštních zákonů vedle samosprávy také státní správu v přenesené působnosti. Cílem reformy veřejné správy bylo na jedné straně v maximální míře zkvalitnit a modernizovat výkony veřejné správy a na straně druhé přiblížit veřejnou správu občanům. Jedním z aktuálních kroků bylo přenesení působností 73 okresních úřadů na 205 obcí s rozšířenou působností. Reforma vycházela z uplatnění zejména následujících zásad:  reforma územní veřejné správy v duchu takzvaného spojeného modelu, tedy modelu, v němž jsou úřady samosprávy pověřeny výkonem státní správy v přenesené působnosti,  přenesení kompetencí ze státní správy na samosprávu v maximálně dosažitelné míře, tedy provedení decentralizace,  přenesení kompetencí ve výkonu státní správy z ústřední úrovně na nižší, resp. obecní a krajský stupeň veřejné správy v maximálně dosažitelné míře, tedy provedení dekoncentrace. Reforma veřejné správy probíhala na několika úrovních: 1. reforma územní správy (I. fáze - vznik krajských samospráv, II. fáze zánik okresních úřadů), 2. reforma ústřední státní správy, 3. reforma modernizace způsobu výkonu veřejné správy (informatizace veřejné správy; vzdělávání ve veřejné správě; veřejné a občanské kontroly; dostupnost a kvalita veřejných služeb a řízení veřejného sektoru).

Úkoly reformy veřejné správy

Cíl reformy veřejné správy

Zásady reformy veřejné správy

Úrovně reformy veřejné správy

I. fáze reformy veřejné správy V roce 2000 byl přijat právní rámec pro uskutečnění reformy územní veřejné správy. V prvním kroku se jednalo zejména o zřízení krajských samospráv. S tím souvisela příprava zákonů organizačních a kompetenčních (zákon o obcích, krajích, atd.) a dále z oblasti finanční a majetkové (o rozpočtových pravidlech, rozpočtovém určením výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, atd.). Dne 12. listopadu 2000 se uskutečnily volby do 14 krajských zastupitelstev. V zákonné lhůtě, a to ve dnech 18. - 21. prosince 2000 byla svolána jejich první zasedání. Následovalo zvolení hejtmanů, kteří se posléze ujali řízení další činnosti krajských samospráv. Na základě schválených zákonů přešla na krajské úřady první část působností z ústředních orgánů státní správy a okresních úřadů.

I. fáze reformy veřejné správy

II. fáze reformy veřejné správy Základním cílem II. fáze reformy bylo další rozvinutí decentralizačních

II. fáze reformy veřejné správy

- 36 -

a dekoncentračních procesů. V této souvislosti docházelo k přesunutí kompetencí, které byly dosud vykonávány orgány státní správy (tj. především okresními úřady na samosprávu, ať již do samostatné nebo přenesené působnosti). Pro přenos působností byla zvolena následující kritéria:  dostupnost pro občany,  počet obyvatel správního obvodu,  přenos prvoinstančního rozhodování na co nejnižší možnou úroveň veřejné správy,  četnost vydaných prvoinstančních rozhodnutí na jednotlivých úsecích státní správy,  efektivnost, kvalita a hospodárnost výkonu veřejné správy na příslušném stupni,  náročnost přenášených působností na kvalifikovanost zaměstnanců úřadu. Rozhodujícím obdobím ve II. fázi reformy veřejné správy byl 1. leden roku 2003. Ke dni 31. 12. 2002 byla ukončena činnost okresních úřadů a jejich působnosti byly přeneseny převážně na orgány územních samospráv - obce s rozšířenou působností a kraje a v některých případech na jiné správní úřady.

K 1. lednu 2003 došlo k řadě významných změn:  31. 12. 2002 ukončilo svoji činnost 73 okresních úřadů,  jejich kompetence byly přeneseny na 205 úřadů obcí s rozšířenou působností, na krajské úřady a na další správní úřady,  obce získaly na převzetí těchto kompetencí od státu finanční příspěvky na: o přípravu budov, o výkon státní správy v přenesené působnosti, o pořízení nábytku a výpočetní techniky pro nevybavená prázdná funkční místa,  stát poskytl samosprávným celkům movitý majetek k výkonu státní správy přenesené působnosti,  úředníci okresních úřadů byli delimitováni na úřady obcí s rozšířenou působností, krajské úřady a další správní úřady s přenášenými agendami,  k dočasnému zajištění některých agend uzavřely některé obce veřejnoprávní smlouvy s jinými obcemi s rozšířenou působností,  k informování veřejnosti o důležitých změnách ve veřejné správě připravilo Ministerstvo vnitra mediální kampaň. Územní samosprávné celky (obce s rozšířenou působností) Okresní úřady Orgány státní správy (Pozemkový úřad, Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, státní oblastní archivy, aj.

- 37 -

Decentralizací státní správy došlo k posílení významu samosprávy. Tímto krokem bylo od 1. 1. 2003 dosaženo lepší dostupnosti veřejné správy pro občany, neboť sídla obcí s rozšířenou působností tvoří přirozená centra správních obvodů. Přenosem prvoinstančního rozhodování v jednotlivých oblastech státní správy na co nejnižší možnou úroveň veřejné správy se občanům zjednoduší kontakt s úřady oproti minulosti, kdy některé žádosti podávali na pověřeném obecním úřadu, ale s dalšími speciálnějšími museli cestovat na okresní úřad ve vzdálenějším okresním městě. Obec nového typu (obec s rozšířenou působností) začala tedy vykonávat od výše uvedeného termínu dva druhy působností - samosprávnou činnost pro svou obec a výkon státní správy v přenesené působnosti pro stanovený správní obvod. Možno konstatovat, že reforma veřejné správy byla vlastně zahájena v roce 1990, kdy byly zrušeny národní výbory a byly obnoveny obecní samosprávy. K výběru obcí s rozšířenou působností a vytváření jejich správních obvodů se měla možnost vyjádřit každá obec České republiky prostřednictvím usnesení zastupitelstva obce. Příklad Příklad působnosti okresních úřadů přenesených na obecní úřady obcí s rozšířenou působností: všeobecná vnitřní správa - vydávání občanských průkazů, - vydávání cestovních pasů, - provádění ověření shody opisu nebo kopie s listinou a ověřování pravosti podpisu, - povolování provádění matričních zápisů i mimo úřední místnost, - provádění ověření dokladů, - plnění úkolů napomáhajících výkonu práv příslušníků romské komunity, památková péče - vydávání závazných stanovisek k zamýšlené obnově kulturní památky, k zamýšlené stavbě, stavební změně nebo udržovacím pracím na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové zóně nebo v památkovém ochranném pásmu, - poskytování finančního příspěvku na zvýšené náklady spojené se zachováním a obnovou kulturní památky, sociální zabezpečení - rozhodování o poskytování příspěvku na výživu dítěte, poskytování bezúročných půjček, příspěvků na opatření zvláštních pomůcek občanům s těžkými vadami, nevidomým, neslyšícím, o poskytování přípěvků na koupi motorového vozidla a na úhradu pojistného, příspěvku na úpravu bytu, - rozhodování o přiznání mimořádných výhod, vydávání průkazů mimořádných výhod, - rozhodování o poskytování jednorázových a opakujících se peněžitých dávek sociálně potřebným občanům, kterým je poskytována sociální péče ve zdravotnickém zařízení, - určování osob, kterým bude vyplácen přídavek na dítě, rodičovský příspěvek, příspěvek na bydlení nebo sociální příplatek, - vyplácení dávek sociální podpory,

- 38 -

Obec s rozšířenou působností

sociálně-právní ochrana dětí - výkon sociálně-právní ochrany dětí, - pomoc rodičům při řešení výchovných a jiných problémů, - výkon funkce opatrovníka a poručníka, provádění neodkladných úkonů v zájmu dítěte, - zprostředkování osvojení a pěstounské péče, - sledování dodržování práv dítěte ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy, v ústavech sociální péče a ve zvláštních dětských zdravotnických zařízeních a v odborných ústavech, civilní služba - výkon působnosti na úseku státní správy ve věcech civilní služby občana, - vydávání povolávacího příkazu k nastoupení civilní služby, živnosti - povolování volných, vázaných i koncesovaných živností, doprava - výkon působnosti speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy, - vydávání registrace k provozování autoškoly, - provádění zkoušek žadatelů o řidičská oprávnění, - vydávání řidičských průkazů, - vedení registru silničních vozidel, životní prostředí a zemědělství - vydávání územního rozhodnutí, jímž mají být dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesa do výměry 5 ha lesa hospodářského a o souhlasu k vydání rozhodnutí o umístění stavby nebo využití území do 50 m od okraje lesa, - rozhodování o odnětí lesních pozemků plnění funkcí lesa do výměry 1 ha, - výkon speciálního stavebního úřadu ve věcech vydávání stavebních povolení k provedení vodních děl, - vydávání souhlasu ke stavbám, které mohou ovlivnit vodní poměry na pozemcích s korytem vodního toku, - ukládání pokut podnikající fyzické nebo právnické osobě za nedovolené odběry vody a vypouštění odpadních vod, - ochrana před povodněmi, - určování jakostních tříd, normovaných a minimálních stavů zvěře, - rozhodování o uznání honitby, - vydávání a odebírání loveckých lístků, - vydávání zúčtovatelných plomb a lístků o původu zvěře, - udělování souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, má-li být dotčena zemědělská půda a půda dočasně neobdělávaná o výměře do 1 ha, - udělování souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady v množství do 100 tun za rok, - zpoplatnění středních zdrojů znečistění. státní sociální podpora V přechodném období od 1. ledna 2003 do 31. března 2004 přešel výkon státní sociální podpory pouze na zákonem stanovené obce s rozšířenou

- 39 -

působností v sídlech okresních úřadů a dále na obce vyjmenované v zákoně. Občané docházeli i nadále na stejná kontaktní místa jako dosud. Nebylo třeba podávat nové žádosti ani znovu dokládat posuzované skutečnosti. Stav výplaty sociálních dávek se neměnil. Příklad Příklady působnosti okresních úřadů přenesených na krajské úřady: všeobecná vnitřní správa - krajský úřad přijímá žádosti o vydání osvědčení o státním občanství ČR, - vystavuje potvrzení o výsledku zjištění týkajícího se státního občanství ČR, stavební řád - je nadřízeným správním orgánem stavebních úřadů měst a obcí, doprava - krajské úřady jsou dopravními úřady, - uzavírá písemnou smlouvu s dopravcem za účelem zjištění základní dopravní obslužnosti územního obvodu kraje, - uděluje žadateli oprávnění k provozování stanice technické kontroly a vydává osvědčení provozovateli stanice technické kontroly, krizové řízení - poskytuje peněžní náhradu právnické nebo fyzické osobě za poskytnutí věcné nebo osobní pomoci, - řídí evakuaci obyvatel a zabezpečuje jejich nezbytné životní potřeby, životní prostředí a zemědělství - rozhoduje o souhlasu k návrhům územně plánovací dokumentace, jimiž mají být dotčeny lesní pozemky o výměře 1 ha, - rozhoduje o souhlasu k vydání územního rozhodnutí, jímž mají být dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesa těžbou nevyhrazených nerostů nebo jímž mají být dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesů o výměře 1 ha a více, - rozhoduje o odnětí lesních pozemků plnění funkcí lesa nebo omezení jejich využívání pro plnění funkcí lesa o výměře 1 ha a více, - uděluje a odnímá licence pro výkon funkce odborného lesního hospodáře, - povoluje mýtní těžbu v lesních porostech mladších 80 let, - povoluje vypouštění odpadních vod ze zdrojů znečištění o velikosti 10 000 ekvivalentních obyvatel nebo více, - vyjadřuje se k projektu geologických prací, - vydává závazné stanovisko ke schválení lesních hospodářských plánů a lesních hospodářských osnov z hlediska ochrana přírody a krajiny, - uděluje souhlas k návrhům územních plánů obcí z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu (ZPF), - uděluje souhlas k odnětí půdy ze ZPF, má-li být dotčena zemědělská půda a půda dočasně neobdělávaná o výměře od 1 do 10 ha, - provádí povinnou registraci exemplářů podléhajících registrační povinnosti podle CITES, - vyjadřuje se k povolování staveb, pokud se mají užívat zcela nebo zčásti k nakládání s nebezpečnými látkami,

- 40 -

-

schvaluje bezpečnostní program prevence závažné havárie a stanovuje zóny havarijního plánování, dává souhlas původci a provozovateli zařízení ke sběru nebo výkupu odpadů, uděluje souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady nad 100 tun za rok.

Odvolací řízení Odvolacím orgánem proti rozhodnutí orgánů obcí (obcí s pověřeným obecním úřadem i obcí s rozšířenou působností) je krajský úřad. Neznamená to však, že občan vyřizuje odvolání fyzicky na krajském úřadu. Naopak občan odvolání podává vždy na úřadě, který rozhodnutí vydal. Příslušný úřad shromáždí potřebné doklady a se svým stanoviskem zasílá odvolání krajskému úřadu k vyřízení. Ten pak vyrozumí občana o výsledku.

Odvolací řízení

Nové úřady v území Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových zajišťuje správu majetku státu, kterou doposud vykonávaly okresní úřady, bude vypořádávat pohledávky a závazky okresních úřadů, zastupovat stát před soudy v řízeních týkajících se majetku státu a v neposlední řadě zabezpečovat realizaci úkolů souvisejících s ukončením činnosti okresních úřadů po 1. lednu 2003.

Nové úřady v území

Pozemkové úřady Pozemkové úřady převzaly úkoly doposud vykonávané referáty pozemkových úřadů okresních úřadů např. dokončení restitučních nároků občanů k půdě a jinému zemědělskému majetku, provádění a organizaci pozemkových úprav tak, aby byly vytvořeny podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. Zákony související s II. fází reformy územní veřejné správy Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí a práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů. Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. - 41 -

Legislativa v souvislosti s II. fází reformy území veřejné správy

Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Informovanost občanů o reformě veřejné správy Ministerstvo vnitra České republiky připravilo řadu materiálů pro naše občany, aby se seznámili s podstatou reformy veřejné správy. Jedním z materiálů byla i publikace s názvem Územní veřejná správa od 1. ledna 2003 aneb konec činnosti okresních úřadů. Publikace určená občanům podle krajů, kde u každé obce daného kraje je uveden bývalý okresní úřad, obec s rozšířenou působností, pověřený obecní úřad, stavební úřad, matriční úřad, finanční úřad, katastrální úřad, pozemkový úřad, okresní soud, celní úřad a vojenská správa. Příklad Menší obec Klátovec, dříve spadala pod okresní úřad Jihlava a občané tak museli vše vyřizovat v Jihlavě, která je značně vzdálená od Klátovce a navíc do okresního města je velmi špatná dopravní dostupnost veřejnými hromadnými prostředky. Nově patří Klátovec pod obec s rozšířenou působností do Telče, kde je pro tuto obec i pověřený obecní úřad. Stavební úřad pro Klátovec je ale v obci Batelov, matriční úřad v obci Horní Dubenky, finanční úřad v Třešti. Vážení studenti, byla bych ráda, kdybyste se pokusili sami zhodnotit výše uvedený příklad a případně z něho i vyvodili určité logické závěry. Úkol k zamyšlení Proč si myslíte, že v našich podmínkách byla reforma veřejné správy nezbytná?

Průvodce studiem Byla to náročná stať obsahující hodně konkrétních údajů mapujících reformu veřejné správy. Snažila jsem se vám doširoka rozevřít celou problematiku reformy veřejné správy. Studovali-li jste svědomitě a zodpovědně, přiměřeně si odpočiňte a přistupte k další stati. Předtím však se snažte odpovědět na tyto otázky.

- 42 -

Kontrolní otázky Co bylo cílem reformy veřejné správy? Popište jednotlivé fáze reformy? Jak vznikaly obce s rozšířenou působností? Jak byli občané informováni o přípravě reformy veřejné správy a následně průběhu reformy? 5) Vyjmenujte některé právní předpisy související s II. fází reformy veřejné správy? 6) Uveďte některé příklady nově vzniklých úřadů? 1) 2) 3) 4)

3.2. Organizace a řízení procesu reformy Reforma je složitý a mnohostranný proces změny, zahrnující všechny složky veřejné správy, které se na ní musí aktivně podílet. Rozsáhlé a mnohostranné jsou i vztahy k prostředí, v němž reforma probíhá -k občanům a občanské společnosti, k soukromému sektoru, k politické reprezentaci, k orgánům státní moci a k Evropské unii. Reformu bylo proto nutno strukturovat a řídit jako ucelený program a proces s plným ohledem na všechny vnější a vnitřní vztahy. Přitom bylo třeba účelně využívat jak formálních nástrojů k provádění změn ve veřejné správě (zákony, příkazy, pracovní plány, reorganizace, rušení funkcí, zřizování nových institucí apod.), tak - a to zejména - nástrojů stimulujících zájem, iniciativu spolupráci (informování, diskuse, konzultace, rady, vzdělávání, výměna zkušeností, ocenění nových nápadů a zlepšených výkonů, ocenění vysoké kvality výsledků atd.). Význam reformy pro budoucí rozvoj ČR vyžadoval, aby její řízení bylo v rukou vlády a aby v každé instituci veřejné správy odpovídal za reformu její vedoucí.

Řízení reformy na vládní úrovni

Jednotlivé oblasti reformy bylo třeba posoudit a pokud to bylo technicky možné, vymezit, organizovat a řídit jako dílčí reformní programy a projekty. To umožnilo stanovit odpovědnost, cíle, požadované a kontrolovatelné výsledky a vydělit prostředky. Každý program nebo projekt musel mít svého manažera (např. pro informování o reformě a marketing reformy, pro reformování normotvorných a legislativních procesů, pro řízení a rozvoj lidských zdrojů, apod.), jehož práva a povinnosti (s důrazem na koordinaci a organizování spolupráce) byly jasně vymezeny. Pro vrcholové řízení reformy veřejné správy vláda zřídila vládní výbor složený z členů vlády nebo jejich náměstků a vybraných špičkových odborníků. Výbor schvaloval základní směry a hlavní opatření reformy, sledoval a hodnotil její postup a pravidelně informoval vládu a Parlament. Odborný sekretariát reformy (OSR) byl zřízen při Úřadu vlády. Byl složen ze zkušených odborníků a praktiků znalých fungování veřejné správy a hlavních stránek reformy, počítaje v to analýzu organizací a organizačních procesů, plánování a realizaci organizačních a systémových

- 43 -

Odborný sekretariát reformy

změn, projektové řízení včetně financování projektů, právní otázky, personální řízení a rozvoj lidských zdrojů. Sekretariát intenzivně využíval odborných pracovních skupin i jednotlivých externích odborníků pro vybrané cíle a problémy reformy. Pracoval pod vedením vládního výboru a plnil tyto hlavní funkce:  příprava koncepce, strategie, plánů a rozpočtů reformy;  analýza problémů a potřeb;  celková koordinace všech reformních činností a opatření;  sledování a vyhodnocování postupu reformy;  informování o reformě a získávání podpory veřejnosti (včetně funkce „public relations“, styků s veřejností);  organizování výměny zkušeností a využívání evropských zkušeností;  koordinování technické pomoci a mezinárodních konzultací na podporu reformy;  vedení a odborná podpora organizačních jednotek a pracovníků pověřených řízením reformy v různých sektorech a složkách veřejné správy;  příprava podkladů pro výbor vlády a zabezpečování realizace jeho usnesení. Odborný sekretariát měl možnost využívat odborných poradců se zkušenostmi s modernizací veřejné správy v zemích EU. Za řízení reformy v každém sektoru odpovídal přímo ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu, který mohl řízením reformy pověřit svého náměstka.

Funkce OSR

Řízení sektorových reforem

Funkce obdobné funkcím odborného sekretariátu reformy plnila v každém sektoru sektorová reformní buňka, sekretariát nebo odbor reformy, organizátor reformy, „manažer změn“ nebo jinak nazvaná jednotka. Tato jednotka spolupracovala úzce s centrálním odborným sekretariátem reformy a řídila se jeho závaznými metodickými pokyny v základních otázkách. Sektorovou reformu usměrňovala a koordinovala iniciativně, dle potřeb, možností, specifických cílů a nejlepších zkušeností daného sektoru. Vedoucí i další pracovníci sektorových reformních buněk prošli intenzivním krátkodobým školením před zahájením své činnosti. Během celého procesu reformy jim odborný sekretariát reformy poskytoval odborné informace, poradenství a školení dle potřeby a požadavků. Celkovým řízením a koordinací provádění územně-správní reformy, včetně koordinování decentralizace a dekoncentrace státní správy, byl pověřen ministr vnitra. Důležité bylo, aby se v koncepčních otázkách (decentralizace, samosprávy, vztahů mezi státní správou a samosprávou a koordinace činnosti ústředních orgánů v této oblasti) plně uplatnila řídící a koordinační úloha vlády.

- 44 -

Řízení územně správní reformy

Pro tyto funkce a procesy je typické, že jsou průřezové a (v různé míře) se týkají všech nebo několika sektorů a zasahují též do územní správy. Pro jejich reformu je třeba definovat společné cíle a zásady tak, aby sektorové a územní orgány mohly tyto procesy reformovat a zdokonalovat s plným přihlédnutím ke svým podmínkám a zkušenostem a s využitím vlastních iniciativních námětů a návrhů. Metodické vedení, koordinaci, kontrolu a vyhodnocování prováděl odborný sekretariát pro reformu ve spolupráci s ministerstvem nebo úřadem pro příslušný proces věcně příslušným. Řízení reformy státní služby a rozvoje lidských zdrojů Přípravou zákona o státní službě byl vládou pověřen ministr práce a sociálních věcí. Celkovým řízením a koordinací založení a rozvoje státní služby, personálního řízení a vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů bylo pro první období reformy pověřeno ministerstvo vnitra, tyto funkce však měly přejít na sekretariát reformy při Úřadu vlády, který měl připravit návrhy na dlouhodobé systémové a organizační uspořádání. K tomu bylo vhodné vytvořit odbornou pracovní skupinu pro státní službu, personální řízení a vzdělávání. Personální řízení a rozvoj lidských zdrojů byl v přímé pravomoci a odpovědnosti každého vedoucího ve veřejné správě, byl prováděn v rámci jednotného systému, na základě společných zásad a s potřebnou odbornou podporou. Návrh strategie reformy byl připraven za situace, kdy veřejná správa ČR neměla žádný odborný, metodický, informační, výzkumný nebo interní poradenský orgán pro soustavnou modernizaci a zdokonalování svých struktur, procesů a pracovních metod s využitím současných informačních a komunikačních technologií. Tato základna byla v průběhu reformy vytvořena na základě návrhu dlouhodobého řešení připraveného sekretariátem reformy. Využívání externích služeb poradců v otázkách správy a managementu bylo účinným nástrojem reformy tam, kde byl ve veřejné správě nedostatek odborných kompetencí nebo kde bylo žádoucí mít nezávislá stanoviska a návrhy externích odborníků. Tento nástroj se ve veřejné správě většiny evropských zemí běžně používá. Pro využívání externích poradců na smluvním základě bylo třeba připravit společné zásady a metodické návody. Efektivní využívání poradenských služeb (externích i interních) bylo též předmětem školení pracovníků reformních buněk sektorových i územních. Informování o reformě a „marketing“ reformy bylo třeba definovat a řídit jako součást reformy a program pro celé období reformy. Jejich správné pojetí a profesionální provádění přispělo k potřebnému „rehabilitování“ veřejné správy v očích veřejnosti a ke zvýšení zájmu občanů o veřejné záležitosti. Veřejnosti bylo třeba vysvětlit, proč je pro ni reforma důležitá a v čem by se její výsledky měly projevit (zlepšení služeb občanům a podnikatelům, boj

- 45 -

Řízení reformy státní služby a rozvoj lidských zdrojů

Odborná základna pro zdokonalování veřejné správy

Externí poradenské služby

Marketing reformy

s korupcí apod.). Uvnitř veřejné správy bylo třeba zaměřit se zejména na vysvětlování nezbytností reforem, získávání aktivní podpory pro připravované specifické reformy, podněcování iniciativy a zvyšování zájmu o sebevzdělávání. Informovat bylo nutno pravidelně, často, otevřeně, věcně (včetně informování o problémech a těžkostech), bez zbytečného politizování a na základě dobré znalosti situace. Bylo třeba, aby představitelé vlády, jiných státních orgánů i ostatní osobnosti veřejného života dostávali sami dostatečně kvalitní a čerstvé informace o reformě. Kvalitními, odborně zpracovanými informacemi bylo nutno předcházet nepřesnostem, jako je např. zaměňování veřejné správy a státní služby, nejasné informování o kritériích a požadavcích EU, zužování reformy na vytvoření krajů a zákon o státní službě apod. Patřičnou pozornost bylo třeba věnovat vysvětlování „měkkých“ stránek reformy (ochota a slušnost v jednání s občany, větší zájem o spolupráci s kolegy, pozitivní vztah občanů k veřejné správě atd.), u nichž je nutno usilovat o široké pochopení a podporu jak uvnitř veřejné správy, tak ze strany veřejnosti. Kontrolní otázky 1) K čemu sloužil Odborný sekretariát reformy? 2) Jaké hlavní funkce měl Odborný sekretariát reformy? 3) Co rozumíte pod pojmem „řízení reformy státní služby a rozvoje lidských zdrojů“? 4) Jak se projevovalo řízení reformy veřejné správy na vládní úrovni? 5) Jak bylo prováděno řízení sektorových reforem? 6) Co rozumíte pod pojmem řízení územně správní reformy? 7) Popište marketing reformy veřejné správy. 3.3. Náklady a financování reformy veřejné správy Průvodce studiem Vážení čtenáři, věřím, že se vám úspěšně podařilo prostudovat obě dvě části této třetí kapitoly. Zbývá vám část poslední, třetí, kde se pokusím projevit se opět v mé původní profesi, tj. jako ekonom. Kolik to všechno bude stát? Budou to účetně vynaložené finanční prostředky?

Po schválení právních předpisů v červnu 2002 bylo k zajištění plynulého přechodu státní správy nutné zaměřit další přípravu zejména na upřesnění finančních, materiálních a personálních podmínek samosprávných celků k převzetí agend od okresních úřadů. Zákonem byl schválen objem finančních prostředků na přípravu územně samosprávných celků (ÚSC) ve výši 2,6 miliard Kč, poskytnutý ze státního rozpočtu. Tyto prostředky - 46 -

Finance na přípravu ÚSC

byly vyčleněny především na přípravu budov úřadů v obcích s rozšířenou působností a zčásti na jejich vybavení výpočetní technikou, informačními a komunikačními technologiemi. Dále byla schválena rezerva ve státním rozpočtu pro rok 2003 účelově vázaná pro potřeby realizace II. fáze reformy veřejné správy. V dalším kroku byly stanoveny i podmínky financování výkonu státní správy a určena výše příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti, kterou obce i kraje obdrží na základě rozsahu přenášených působností. Na jedno delimitované funkční místo tak samospráva v roce 2003 obdrží příspěvek na výkon státní správy ve výši 333,9 tis. Kč. Pro tento rok tak byly rozděleny prostředky, které v roce 2002 byly ve státním rozpočtu vyčleněny k zajištění výkonu státní správy okresními úřady. Pro přípravu budov úřadů obcí s rozšířenou působností stát poskytl obcím příspěvek ve výši 16,2 mil. Kč., rozložený na léta 2002 a 2003. Pokud obce zvolily přiměřené prostory, mohl příspěvek pokrýt i veškeré náklady. Obcím, na které přešla nevybavená prázdná funkční místa, byl poskytnut příspěvek ve výši 80 tis. Kč na vybavení tohoto místa nábytkem a výpočetní technikou. Spolu s přenášenými agendami poskytl stát samosprávným celkům movitý majetek a další pomůcky materiální povahy, potřebné k výkonu státní správy, kterou vykonávaly okresní úřady a se kterým okresní úřady byly příslušné hospodařit. Určitým specifikem byl převod software - licencí, datových sad a komunikačních sítí, které však nejsou movitým majetkem a jejich převod byl řešen samostatně. Problematika byla dořešena přijetím usnesení vlády ze dne 2. 12. 2002, č. 1216, na základě kterého došlo k dělbě programových licencí, datových sad a komunikačních sítí a jejich předání k zajištění výkonu přenášení agend státní správy. Další oblastí, kterou bylo nutné pro zajištění plynulého přechodu výkonu státní správy vyřešit, bylo personální zabezpečení výkonu přenášených agend. Zákonem byl tzv. delimitační doložkou stanoven způsob přechodu výkonu práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresních úřadů na obce s rozšířenou působností, kraje a příslušné dotčené orgány státu, pokud na ně jejich činnost přecházela. Celkem bylo na okresních úřadech 19 050 funkčních míst. Z toho na obce a kraje bylo delimitováno 15 060 funkčních míst, na která samosprávy obdrží příspěvek na výkon státní správy. Na základě souhlasu delimitovaného zaměstnance, okresního úřadu a příslušného samosprávného orgánu, případně na základě opatření Ministerstva vnitra, bylo celkem delimitováno 12429 úředníků. Jednalo se o 94% zaměstnanců, kterých se delimitace týkala. Ostatní pak nepodepsali navržené trojdohody a rozhodli se hledat uplatnění jinde. Tímto způsobem bylo přecházejícími zaměstnanci z řad zkušených a kvalifikovaných úředníků pokryto 83% funkčních míst, převedených na samosprávné orgány a tím zajištěna dostatečná kontinuita výkonu státní správy. Zbývající část delimitovaných zaměstnanců přešla na oblastní archivy, pozemkové úřady a na další orgány státu. Ostatní zaměstnance, jejichž činnost

- 47 -

Finance na přípravu budov

Majetek movitý a materiální

Převod software

Personální zabezpečení

nepřešla na žádný z výše uvedených úřadů, převzal Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, kde budou dočasně zajišťovat úkoly likvidační skupiny. S některými bude pro nadbytečnost ukončen pracovní poměr.

Průvodce studiem Dle dostupných informací jsem se snažila v této třetí podkapitole nastínit finanční náročnost reformy veřejné správy. Jistě po prostudování této části vyvstane celá řada opodstatněných otázek. Je reforma veřejné správy „ drahá“? Byly finanční prostředky vynaloženy opravdu účelně, hospodárně a efektivně? Kolik stála tato reforma každého daňového poplatníka?

SHRNUTÍ Reformní procesy ve veřejné správě ČR  Úkolem reformy veřejné správy bylo odstranění nedostatků v jejím dosavadním výkonu.  Cílem reformy veřejné správy bylo na jedné straně zkvalitnit výkony veřejné správy a na druhé straně přiblížit veřejnou správu občanům.  Reforma veřejné správy probíhala ve dvou fázích. První fáze představovala vznik krajských samospráv, druhá fáze - zánik okresních úřadů.  Ministerstvo vnitra připravilo mnoho podkladů pro informovanost veřejnosti.  Řízení reformy probíhalo na vládní úrovni, když k tomuto byl vytvořen vládní výbor a odborný sekretariát reformy. Celkovým řízením a koordinací územní správní reformy byl pověřen ministr vnitra.  Probíhaly práce na řízení reformy státní služby a rozvoje lidských zdrojů.  Zákonem byl schválen objem finančních prostředků na přípravu VÚSC (vyšších, územně samosprávných celků - tedy krajů) poskytnutých ze státního rozpočtu. Současně byly vyčísleny i ostatní náklady na reformu veřejné správy.

- 48 -

Průvodce studiem Výborně! Zvládli jste to. Jste na konci třetí kapitoly studijního materiálu Veřejná správa. Možná se cítíte trochu unaveni, vyčerpáni, ale právem. Vynaložili jste hodně času, energie a trpělivosti, abyste se něco naučili, dověděli, rozšířili si obzor, získali nové poznatky a informace. Jistě jste i vy zaznamenali ty nekonečné diskuse o reformě veřejné správy, o počtu krajů apod. Bylo mým cílem popsat reformu, nastínit některé otázky a nechat vás, vážení čtenáři, odpovědět si na ně. Tato třetí kapitola vás vytrhla z reality všedního života asi na 3 hodiny. Přála bych si, aby to nebyl zbytečně promarněný čas. Nyní se ještě ubezpečte, zda jste požadovanou látku zvládli tím, že odpovíte na následující kontrolní otázky.

Kontrolní otázky Jaké byly úkoly reformy veřejné správy? Na jakých úrovních probíhala reforma veřejné správy? Jaké znáte fáze reformy veřejné správy? Jak probíhalo řízení reformy na vládní úrovni? Jak probíhalo řízení sektorových reforem? Jak byla zajištěna informovanost občanů o reformě veřejné správy? Charakterizujte marketing reformy veřejné správy? Odkud a v jakém množství byly zajištěny finance na reformu veřejné správy? 9) Jak byl zabezpečen personální výkon jednotlivých přenášených agend? 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

Pojmy k zapamatování            

reforma veřejné správy, úkoly reformy veřejné správy, cíle reformy veřejné správy, I. fáze reformy veřejné správy, II. fáze reformy veřejné správy, územní samosprávné celky, orgány státní správy, obce s rozšířenou působností, vládní výbor pro řízení reformy, odborný sekretariát reformy, reforma státní služby a rozvoje lidských zdrojů, marketing reformy, finanční náklady reformy veřejné správy.

- 49 -

VEŘEJNÁ SPRÁVA – STÁTNÍ SPRÁVA A ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA

4.

Cíl: Po prostudování této kapitoly byste měli znát: - co znamená obecně pojem správa, - charakterizovat trojí způsob vysvětlení pojmu “úřad“, - vysvětlit spoluúčast občanů, společenských organizací a veřejnosti, - na správě věcí veřejných, - podstatu vztahu mezi vládou a občany, - principy styku s občany a veřejností, - základní pojmy, které se týkají státní správy, - jednotlivé orgány státní správy a činnost státní správy, - charakterizovat územní samosprávu, - význam pojmu subsidiarita, - podstatu zákona o obcích a zákonů souvisejících.

Průvodce studiem Předkládám vám, vážení studenti, kapitolu, která pojednává o státní správě a územní samosprávě. Tato čtvrtá kapitola navazuje logicky na předcházející kapitoly, když předpokládám, že bude pro vás dobře srozumitelná a že si, díky tomuto textu, vyvodíte vzájemné souvislosti s předcházejícími, již prostudovanými a dostatečně procvičenými, pojmy. Na studium této 4. kapitoly budete potřebovat asi 80 minut.

4.1. Veřejná správa - pojem úřad Správou se obecně označují institucionalizované kontrolní a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné, jistotu, že způsob, jímž tak činí, není nepřijatelný. U nás je slovo správa (administrativa) velmi často vyslovována s povrchními či dokonce hanlivými přívlastky. Hovoří se například běžně o samoúčelné či přebujelé administrativě jako o samozřejmosti, aniž by tyto vlastnosti byly jednoznačně prokazatelné nebo prokázané.

Správa

Evropský rozměr tohoto pojmu může však mít i víceméně neutrální povahu a může být rovněž spojován spíše s hospodářským nežli s politickým a právním světem. Úřad je pojem vyskytující se v běžném vyjadřování s vysokou frekvencí a musí se vždy krýt se správným vymezením ve smyslu správní nauky.

- 50 -

Pojem úřad

Pojem úřad lze chápat v podstatě trojím způsobem: - zákonem stanovený, přesně ohraničený okruh záležitostí, které jsou přiřazeny některé organizační jednotce nebo přímo orgánu jako jejich působnost, kterou vždy vykonávají fyzické osoby jako monokratické nebo kolegiální orgány příslušného subjektu veřejné správy (funkční pojetí). Toto se dá vyjádřit z hlediska správy jako vykonávání úřadu nebo jako ustanovení do úřadu, např. prezidenta, ministra, hejtmana apod., - obecné označení organizační jednotky, které je přikázána určitá věcná a územní působnost a pravomoc (institucionální pojetí), - soubor osob přidaný orgánu na pomoc při výkonu jeho úřadu (funkce) a tvořící zpravidla organizační jednotku (pojetí pomocného útvaru) bez pravomoci vydávat nařízení nebo správní akty (např. Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády apod.). Nejčastější je užívání slova úřad v institucionálním pojetí, kdy znamená, že správní úřad je organizační jednotkou zřízenou zákonem, navenek ohraničenou a vystupující na veřejnosti prostřednictvím svých orgánů jako nositelů samostatného rozhodování v rozsahu působnosti a pravomoci úřadu stanovené zákonem. Jen ten, kdo je orgánem správního úřadu, právně jedná také jménem subjektu veřejné správy, kterým je v tomto případě stát. Funkční pojetí úřadu však může modifikovat tuto charakteristiku v případě, jestliže zákon přizná postavení úřadu určitým osobám, útvarům v rámci organizační jednotky nebo i několika organizačním jednotkám společně. Pro správné pochopení úřadu, jakožto správního úřadu je vždy třeba vyjít z ústavního kontextu dané země, protože mezi jednotlivými státy existují diference. Důležitým hlediskem však je, aby správní úřad vykonával okruh záležitostí vymezených veřejným právem. V Ústavě České republiky z roku 1992 se používá pojmu správní úřad bezpochyby v tomto pojetí, aniž by však byl v ústavě blíže vymezen. Lze to ale odvodit z jeho zařazení do hlavy třetí ústavy, která vymezuje výkonnou moc, když zde je explicitně uváděn pojem správní úřad vedle pojmů ministerstvo, orgán územní samosprávy a státní zastupitelství. Z organizačního hlediska byl pro výstavbu úřadů tradičně nejvýznamnější hierarchický model, který se vyznačuje vertikálním uspořádáním organizační struktury, systémem nadřízenosti a podřízenosti, tzv. subordinace, koncentrací působnosti a rozhodovací pravomoci v centru organizační pyramidy, dělbou práce svázanou se specializací postupů. Tato struktura sice vykazovala jisté přednosti, neměnnost a jistotu pro pracovníky úřadu, ale i jistotu a rovnost pro všechny, kteří mohou být rozhodováním správního úřadu dotčeni za předpokladu, že nedochází ke korupci, ale v posledních desetiletích byla předmětem poměrně značné kritiky, zejména ze strany sociologů a psychologů. Více však než jistota je v posledních letech ceněna naopak flexibilita a schopnost vlád a správních úřadů rychle reagovat na měnící se potřeby a požadavky společenského a ekonomického vývoje, stejně jako reagovat na požadavky občanů.

- 51 -

Výstavba úřadů

Veřejná správa a veřejnost Idea účasti veřejnosti na státní činnosti byla jednou ze zásadních myšlenek demokratizační vlny v německé státoprávní vědě v 70. letech minulého století, kdy bylo proklamováno, že služba obecnému blahu patří k pravidlům legitimity moderního státu a spoluúčast občanů, společenských organizací a veřejnosti celkem na správě věcí veřejných je zcela samozřejmostí. Pro svobodný,demokratický ústavní stát je otevřenost a veřejnost státněprávním jádrem aspektu obecného blaha a posunuje ho především k otázce kompetence a řízení. Závazek obecného blaha však není pouze věcí státu, ale je to i veřejná úloha občanů a nejrůznějších občanských skupin. Za posledních 30 let se vztah veřejnosti a veřejné správy různorodě rozvíjel a nabýval na významu. Na rozhraní dvou století i tisíciletí roste snaha téměř všech vlád vyspělých demokratických zemí do integrace veřejnosti do politických procesů a o schopnosti veřejné správy pozitivně reagovat na očekávání občanů, že jejich hlasy budou slyšet a bude brán zřetel na jejich potřeby a požadavky. V roce 2001 byl dokončen projekt PUMA/OECD o posílení vztahů mezi vládou a občany,ve kterém se zkoumaly právní, politické a institucionální rámce v členských zemích OECD, které mají umožnit přístup občanů k informacím, konzultacím a jejich aktivní účasti v politických procesech, včetně využívání informačních a komunikačních technologií v posilování těchto vzájemných vztahů. Byla vydána praktická příručka, kde se úředníkům veřejné správy doporučuje řada tipů na posílení vztahů veřejné správy s občany a veřejností jako celku: - postavit se k tomuto problému s veškerou vážností, - nastartovat činnost z hlediska občanských zájmů, - plnit slíbené úkoly, neboť získat a udržet důvěru občanů je primární, - sledovat čas, aby se nepropásl vhodný okamžik pro občanskou participaci, - být kreativní (vyžaduje se dobrá znalost situace a inovativní přístup), - pracovat na vyváženosti různých zájmů, - být připraven na kritiku, která je součástí demokracie, - využívat celého aparátu, neboť zásadou je otevřenost, nikoliv utajování, - rozvíjet politiku soudržnosti, - jednat ihned, bez odkladu, protože prevence je lepší než léčba. V závěrech výše uvedeného projektu bylo přijato deset hlavních principů pro úspěšnou informaci, konzultaci a participaci občanů a veřejnosti. Jedná se o následující principy: -

angažovanost Vedení a silná zaujatost pro informace, konzultace a aktivní účast v politickém rozhodování je nezbytná na všech úrovních, od politiků přes vedoucí úředníky (ředitele) až po každého veřejného úředníka.

- 52 -

Vztah mezi vládou a občany

Principy styku s občany a veřejností

-

práva Práva občanů na informace, na zpětnou vazbu z úřadu a konzultace s úředníky musí být jasně a jednoznačně zakotvena v zákonech nebo politických dokumentech. Rovněž tak musí být přesně stanoveny povinnosti politiků a úředníků vůči občanům. Nezávislé kontrolní instituce musí dohlížet na dodržování těchto práv a povinností.

-

jasnost Cíle a způsoby předávání informací a konzultací i aktivní účasti musejí být od počátku zcela jasně a jednoznačně definovány a role všech účastníků musejí být všem jasné.

-

čas K veřejné konzultaci a aktivní participaci musí dojít co nejdříve v politickém procesu, aby se neztrácel čas na úspěšnou implementaci, a k tomu je potřeba vymezit dostatečný čas. Informace jsou potřebné ve všech stadiích každého politického cyklu.

-

objektivita Poskytované informace vládou a veřejnou správou musejí být objektivní, kompletní a přístupné. Se všemi občany se vždy musí jednat rovně.

-

zdroje Pro efektivnost informací, konzultací a aktivní účasti veřejnosti v politických procesech musí být k dispozici dostatečné finanční, lidské a technické zdroje. Úředníci veřejné správy musí mít přístup ke školení a získávání dovedností, musí být pro ně vytvořeno dobré vedení a organizační kultura, která je bude po všech stránkách v jejich činnostech podporovat.

-

koordinace Veškerou činnost je potřeba koordinovat horizontálně i vertikálně, zajistit také politickou soudržnost, vyhnout se duplicitám a redukovat riziko únavy z konzultací mezi občany a občanskými organizacemi. Koordinace nesmí redukovat kapacitu jednotlivých úřadů k zajištění inovací a flexibility.

-

odpovědnost Vlády a veřejná správa jsou povinny využít všech občanských iniciativ. Pro obecný růst vládní odpovědnosti je nutné, aby politické procesy byly otevřené, transparentní a aby umožňovaly externí kontrolu.

-

vyhodnocení Je zapotřebí užívat takových nástrojů, takových informací a takových kapacit pro hodnocení výkonnosti správy při poskytování informací, konzultací a dalších aktivit pro občany, které mají jasnou a pro občany a veřejnost srozumitelnou vypovídací schopnost.

- 53 -

-

aktivní občanství Vlády mají prospěch z aktivních občanů a dynamické občanské společnosti, a proto musí usnadňovat přístup k informacím a k účasti, zvyšovat občanské povědomí, posilovat výchovu a vzdělanost občanů ve věcech občanské společnosti a podporovat kapacity organizací občanské společnosti.

OECD je si vědoma, že tímto projektem nekončí její aktivita v oblasti vztahů veřejnosti a veřejné správy a proto připravuje další aktivity na podporu členských zemí v této oblasti, orientované zejména na elektronickou vládu a na rozpracování další etapy projektu konzultací s občany a občanskou společností pro období následujících let. Cílem těchto projektů je především: - identifikovat praktické nástroje pro konzultaci a participaci veřejnosti v politických procesech, - vyvinout metody hodnocení činnosti vlády a veřejné správy, - zdůraznit inovativní praktiky pro zapojení organizací občanské společnosti do politických procesů na národní i mezinárodní úrovni a formulace politických úkolů, - zhodnotit možnosti a limity konzultací on-line. K výše uvedenému budou rozhodně v budoucnosti vypracovány - případové studie členských zemí, - on-line databáze, - přehledy dosud existujících metodologií pro vyhodnocování nejrůznějších druhů konzultací a zkušeností členských zemí v této oblasti, - závěrečné zprávy o výsledcích této a dalších možných etap výše uvedeného projektu. Těmito aktivitami hodlá OECD přispět k dosažení dobré vlády všech členských zemí i dalších nečlenských zemí. Je přesvědčena, že integrace veřejnosti do politických procesů přispěje ke zlepšení kvality, legitimity a implementace veřejné správy. 4.2. Státní správa a územní samospráva jako hlavní součásti veřejné správy Rozhodující postavení státní správy bylo vlastně zrušeno v roce 1990 zároveň s celou soustavou národních výborů. Tento rok také přinesl návrat veřejné správy (a to jako pojmu i jako reality) ve standardním pojetí a v jejím rámci také svébytnou souběžnou existenci jak státní správy, tak územní samosprávy. Toto mé konstatování je platné i přesto, že činnost obou složek se při výkonu veřejné správy častokrát prolíná a doplňuje. Pro zajímavost uvádím, že je velice zajímavé sledovat vývoj podílu obou složek na realizaci veřejné správy. Po roce 1990 se na veřejné správě začaly podílet nestátní obce a po roce 2000 i kraje. Od roku 2003 po zrušení okresních úřadů se poměr státu a územních samospráv na zajišťování veřejné

- 54 -

správy oproti roku 1990 zcela otočil, takže tíhu veřejné správy nyní nesou nestátní obce a kraje (alespoň pokud jde o tu část správy, která má nejblíže k občanům). Státní správa Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým charakterem představuje realizaci moci výkonné. Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu prostřednictvím zejména těchto státních orgánů: - vlády (vrcholný ústavní orgán moci výkonné), která však plní i řadu dalších úkolů mimo rámec státní správy, - ministerstev, - ostatních ústředních správních úřadů, - odborných územních správních úřadů (odvětvová působnost), - veřejných ozbrojených sborů a jiných veřejných sborů. Podstatou výkonného charakteru státní správy je provádění (vykonávání) zákonů. Charakteristika státní správy jako činnosti podzákonné pak znamená, že státní správa je také zákony vázána. Obecněji řečeno, je vázána v různé míře téměř celým právním řádem, respektive i právními předpisy, které správní orgány na základě zákonů a k jejich provedení vydávají (nevztahují se na ní však např. vyhlášky obcí a krajů vydávané v samostatné působnosti, ačkoliv jsou také součástí právního řádu). Státní správa má vedle výkonného, tj. realizačního a podzákonného charakteru též charakter nařizovací. Nařizovací charakter nejvýrazněji vyjadřuje mocenskou pozici orgánů státní správy ve vztahu k těm, vůči kterým je vykonávána, a projevuje se v závaznosti a vynutitelnosti normativních a individuálních správních aktů (vyhlášky, nařízení, respektive správní rozhodnutí). Činnosti státní správy

- 55 -

Výkon státní správy lze svěřit orgánům územní samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon (čl. 105 Ústavy). V takovém případě hovoříme o přenesené státní správě ze státu na nestátní subjekty, kterými jsou obce nebo kraje, respektive hovoříme o přenesené působnosti obcí a krajů.

Výkon státní správy

Možnost svěření výkonu státní správy i územním samosprávám, a tedy fakt, že obce a kraje mohou vykonávat dvojí působnost, je také důvodem existence dvou typů právních předpisů, které obce a kraje vydávají v samostatné, respektive přenesené působnosti (vyhlášky - nařízení). Je samozřejmé, že zákonodárce pečlivě zvažuje, které činnosti svěří nebo případně umožní svěřit nestátnímu subjektu a jaké si stát ponechá, tzn. že je i nadále bude vykonávat sám státními orgány a státními úředníky(například finanční úřady, státní policie, celní správa, armáda apod.). Územní samospráva Územní samosprávu v České republice vykonávají obce, kraje a hlavní město Praha, která má zvláštní postavení, neboť je současně obcí i krajem. Územní samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými subjekty (v našem případě obcemi a kraji), než je stát. Předání části státní správy nestátnímu subjektu se nazývá decentralizací, zatímco výkon státní správy územním orgánem státu je dekoncentrací. Vedle rozdílných subjektů se samospráva od státní správy liší také formami výkonu veřejné správy. Základní odlišností je, že používá prostředky, které nemají státně mocenskou povahu (výjimkou jsou například sankce za různé přestupky proti pořádku v územní samosprávě podle § 46 odst. 2 zákona o přestupcích, případně sankce za jiné správní delikty podle § 58 - § 59 zákona o obcích, které obce – a podobně i kraje – ukládají v samostatné působnosti). Téměř v plném rozsahu však obce i kraje využívají státně mocenských donucovacích a sankčních opatření při výkonu na ně přenesené státní správy (o předvedení v rámci správního řízení ovšem požádají Policii ČR).

Územní samospráva

Územní samospráva (nyní míněna samostatná působnost) se svým způsobem přibližuje soukromé správě, a sice především tím, že je zaměřena pouze na vlastní záležitosti. Se státní správou ji naopak spojuje to, že i obecní, případně krajské záležitosti náležejí do teritoria veřejné správy. Základní principy územní samosprávy stanoví Ústava, která v článku 8 především zaručuje obcím a krajům právo na samosprávu, a dále je tato problematika uvedena i v čl. 99 – 105. Přiznání práva na samosprávu je akceptováním toho, že obce a kraje logicky mají větší předpoklady a zainteresovanost pro řešení lokálních, případně regionálních záležitostí než stát. Zachování co nejširších kompetencí na základním stupni správy je všeobecně uznávaným trendem i v rámci zemí Evropské unie. Odejmutí takových kompetencí a jejich převedení vyšším orgánům by se mělo dít jen

- 56 -

Subsidiarita

ve výjimečných případech. Tento princip je nazýván tzv. zásadou subsidiarity. V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie má pro námi sledovanou oblast velký význam smluvní dokument Rady Evropy a tímto dokumentem je Evropská charta místní samosprávy. Tím, že Česká republika podepsala Evropskou chartu místní samosprávy, přihlásila se tak k respektování tohoto dokumentu a je jím zároveň i vázána. Toto vše proběhlo l. září 1999, kdy byla Evropská charta místní samosprávy schválena Parlamentem a ratifikována prezidentem České republiky, když toto bylo obsahem zákona č. 181/1999 Sb. Přistoupení k Evropské chartě místní samosprávy především znamenalo sladit legislativu s tímto dokumentem. Jednalo se zejména o Ústavu České republiky, zákon o obcích, zákon o krajích, zákon o hlavním městě Praze, finanční předpisy z oblasti rozpočtu, majetku a daní a další. Současně však přistoupení k Evropské chartě místní samosprávy představovalo závazek, že ani budoucí legislativní kroky nebudou s principy tohoto dokumentu v rozporu. Této skutečnosti si byli plně vědomi tvůrci a schvalovatelé celého souboru nových legislativních předpisů nebo případných novelizací, souvisejících s reformou veřejné správy v České republice. Z výše uvedeného by se mohlo zdát, že pojem státní správy je spojován výlučně s činností státních institucí. Ovšem, jestliže obsahově stejnou činnost vykonává i obec nebo kraj, nenazývá se zde tato činnost státní správou, ale „přenesenou působností“. Nutno uvést, že také Ústava ve svém čl. 105 umožňuje, aby obce a kraje vedle svého hlavního samosprávného poslání, tj. samostatné působnosti, vykonávaly na základě zákona i přenesenou působnost. Zákon o obcích ve znění účinném od l. l. 2003 v tomto směru doznal významných změn oproti stavu předchozímu, kdy vedle obcí figurovaly v systému územní veřejné správy i okresní úřady. Působnost státních okresních úřadů (státní správa) byla pod názvem přenesené působnosti od l. l. 2003 převzata z velké části obcemi a kraji, v méně podstatném rozsahu ústředními správními úřady. Obecně lze říci, že až na výjimky agendy okresních úřadů, které měly nejblíže k početné klientele (občané a právnické osoby v daném území), byly příslušnými zákony převedeny na obce, zatímco agendy zejména regionálního dosahu na instituce krajské nebo centrální úrovně. Zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti v části první, hlavě III. (§ 61 - § 66), a to tak, že stanoví typově: a) přenesenou působnost v základním rozsahu, kterou má každá obec, b) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném pověřenému obecnímu úřadu pro jmenovitě určené obce, c) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, když se jedná o jmenovitě určené obce, vykonávající působnost dle písm a), b) a ještě další navíc.

- 57 -

Zákon o obcích

Seznam obcí s pověřeným obecním úřadem (b) a obcí s rozšířenou působností je uveden v zákoně č. 3l4/2002 Sb. o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Připomínám, že toto členění, respektive zákonné vyjádření organizace výkonu bývalé státní správy okresních úřadů obcemi má pouze systémový charakter a neprozrazuje tedy, o jaké konkrétní správní agendy jde. Specifikace přenesené působnosti dle věcného obsahu a její konkrétní přenesení na jednotlivé typy obcí (resp. obecních úřadů) je totiž obsažena v odvětvových, tzv. zvláštních zákonech, například zákon o odpadech, zákon stavební, živnostenský zákon apod. Pro úplnost je zde ještě třeba dodat, že ačkoliv je zde pojednáno o obecních úřadech (hlavní vykonavatelé přenesené působnosti), některé úkoly v přenesené působnosti plní na základě zákona i jiné orgány obce, např. obecní rada vydává právní předpis – nařízení obce, další úkoly plní tzv. další orgány zřizované starostou obce - § 106, za určitých podmínek komise obecní rady atd. V případě hlavního města Prahy platí s drobnými výjimkami v zásadě totéž. U Prahy je organizace výkonu samostatné i přenesené působnosti řešena vedle zákona též Statutem hlavního města Prahy, který je v samostatné působnosti vydáván ve formě vyhlášky. Statut v podstatě určuje dělbu práce mezi orgány hlavního města Prahy a orgány jednotlivých městských částí. Při výkonu samostatné působnosti jsou obce i kraje na stejné úrovni, zatímco při výkonu přenesené působnosti jsou krajské orgány vůči orgánům obcí obvykle v úloze odvolacích orgánů, mimo režim správního řádu pak plní další úkoly v rámci přenesené státní správy. Vztah mezi obcemi a kraji lze do jisté míry porovnat se vztahem územních samosprávných celků ke státu, obecně vyjádřeným v čl. 101 odst. 4 Ústavy (stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem). Analogické je totiž ustanovení § 7 zákona o obcích, dle kterého „státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem, který zákon stanoví“. Příklady některých kontaktů obcí a krajů dle zákona o obcích -

§ 12 odst. 5 Právní předpis obce zašle obecní úřad neprodleně po jeho vyhlášení příslušnému krajskému úřadu a dále Ministerstvu vnitra, pokud o to požádá.

-

§ 13 odst. l Státní orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obce.

- 58 -

Hlavní město Praha

Vztah mezi obcemi a kraji

-

§ 13 odst. 2 Státní orgány a orgány kraje poskytují obci na požádání bezplatně údaje a informace pro výkon její působnosti. Tyto povinnosti mají i obce vůči státním orgánům a orgánům kraje.

-

§ 22 odst. 3 Krajský úřad svým rozhodnutím schválí návrh obce na oddělení její části, jsou-li splněny všechny podmínky stanovené zákonem.

-

§ 37 Obce, v nichž sídlí orgány státu nebo orgány kraje, napomohou zabezpečit pro ně důstojné prostory odpovídající významu těchto orgánů.

-

§ 63 odst. l K uzavření veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti mezi obcemi ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností je třeba souhlasu krajského úřadu.

-

§ 65 odst. l V případě neplnění povinností obcí na úseku přenesené působnosti rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo její část vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu obec patří. Současně krajský úřad rozhodne o převodu příspěvku na výkon přenesené působnosti.

-

§ 98 odst. l. Z důvodů uvedených v zákoně jmenuje ředitel krajského úřadu z řad zaměstnanců kraje správce obce.

-

§ 103 odst. 3 Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu. Bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolávání tajemníka obecního úřadu neplatné.

-

§ 103 odst. 4 písm. c) Starosta může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech.

-

§ 105 odst. 2 Starosta zašle krajskému úřadu usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů obce, jestliže o to ředitel krajského úřadu požádá.

-

§ 123 odst. l Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává pouze Ministerstvo vnitra.

-

§ 126 odst. 1 Dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí vykonává pouze krajský úřad.

- 59 -

SHRNUTÍ Správou se obecně označují institucionalizované kontrolní a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné, jistotu, že způsob, kterým tak činí, není nepřijatelný. Úřad je pojem, který se vyskytuje v běžné komunikaci velice často. Proto je třeba vždy dát tomuto pojmu správné vymezení ve smyslu příslušné správní nauky. Pojem úřad lze chápat v podstatě trojím způsobem: - jako zákonem stanovený, přesně ohraničený okruh záležitostí, které jsou přiřazeny některé organizační jednotce nebo přímo orgány jako jejich působnost, kterou vždy vykonávají fyzické osoby jako monokratické nebo kolegiální orgány příslušného subjektu veřejné správy, tj. funkční pojetí. Toto se dá také vyjádřit z hlediska správy jako vykonávání úřadu nebo jako ustanovení do úřadu, například prezidenta, ministra, hejtmana apod. - obecné označení organizační jednotky, které je přikázána určitá věcná a územní působnost a pravomoc (tj. institucionální pojetí). - soubor osob přidaný orgánu na pomoc při výkonu jeho úřadu (funkce) a tvořící zpravidla organizační jednotku (pojetí pomocného útvaru) bez pravomoci vydávat nařízení nebo správní akty, například Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády apod. Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým charakterem představuje realizaci moci výkonné. Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu prostřednictvím zejména těchto státních orgánů: - vlády, která je především vrcholný ústavní orgán moci výkonné, ale která také plní i řadu dalších úkolů mimo rámec státní správy, - ministerstev, - ostatních ústředních správních úřadů, - odborných územních správních úřadů (odvětvová působnost), - veřejných ozbrojených sborů a jiných veřejných sborů. Podstatou výkonného charakteru státní správy je provádění (vykonávání) zákonů. Charakteristika státní správy jako činnosti podzákonné pak znamená, že státní správa je také zákony vázána. Výkon státní správy lze svěřit orgánům územní samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, dle čl. 105 Ústavy. V takovém případě hovoříme o přenesené státní správě ze státu na nestátní subjekty, kterými jsou obce nebo kraje, respektive hovoříme o přenesené působnosti obcí a krajů. Územní samosprávu v České republice vykonávají obce, kraje a hlavní město Praha, která má zvláštní postavení, protože je současně obcí i krajem. Územní samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými subjekty (v našem případě obcemi a kraji), než je stát.

- 60 -

Územní samospráva (nyní míněna samostatná působnost) se svým způsobem přibližuje soukromé správě, a sice především tím, že je zaměřena pouze na vlastní záležitosti. Se státní správou ji naopak spojuje to, že i obecní, případně krajské záležitosti náležejí do působnosti veřejné správy. Základní principy územní samosprávy stanoví Ústava, která v článku 8 především zaručuje obcím a krajům právo na samosprávu, a dále je tato problematika uvedena i v čl. 99 – 105. Přiznání práva na samosprávu je akceptováním toho, že obce a kraje logicky mají větší předpoklady a zainteresovanost pro řešení lokálních, případně regionálních záležitostí než stát. Zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti v části první, hlavě III. (§ 61 - § 66), a to tak, že stanoví typově a) přenesenou působnost v základním rozsahu, kterou má každá obec, b) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném pověřenému obecnímu úřadu pro jmenovitě určené obce, c) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, když se jedná o jmenovitě určené obce, vy konávající působnost dle písm a), b) a ještě další navíc.

Kontrolní otázky Co obecně označujeme správou? Vysvětlete pojem „úřad“ a proč ho lze chápat v podstatě trojím způsobem? Co rozumíte pod pojmem „výstavba úřadů“? Charakterizujte vztah mezi vládou a občany. Stručně popište projekt PUMA/OECD o posílení vztahu mezi vládou a občany. 6) Jaké jsou základní principy styku úřadů s občany a veřejností? 7) Co je vlastně cílem projektů OECD v souvislosti se vztahy mezi vládou a občany? 8) Definujte pojem „státní správa“. 9) Co je to výkonný charakter státní správy? 10) Proč je podstatou výkonného charakteru státní správy provádění (vykonávání) zákonů? 11) Jak je chápána státní správa jako činnost „podzákonná“? 12) Jaké činnosti má státní správa? 13) Co je to územní samospráva? 14) Objasněte princip „subsidiarity“ v souvislosti s územní samosprávou. 15) Jak zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti? 1) 2) 3) 4) 5)

- 61 -

Pojmy k zapamatování -

správa v obecném pojetí, úřad, úřad a institucionální pojetí, úřad a funkční pojetí, úřad a organizační hledisko, vztahy mezi vládou a občany, principy styku s občany a veřejností, státní správa, výkonný charakter státní správy, podzákonná činnost státní správy, jednotlivé činnosti státní správy, výkon státní správy, územní samospráva, státní správa a decentralizace, zásada subsidiarity, přenesená působnost, obec s rozšířenou působností, obec s pověřeným obecním úřadem, přenesená působnost a odvětvové (zvláštní) zákony.

- 62 -

5.

VEŘEJNÁ SPRÁVA A LEGISLATIVA

Cíl Tato kapitola by měla studentům objasnit souvislosti mezi právním prostředím a veřejnou správou, když po jejím prostudování by studenti měli být schopni pochopit a vysvětlit: - hierarchii právního řádu, - pojem „ústavní pořádek“, - podstatu zákonů a nařízení vlády, - podstatu vyhlášek a nařízení státních správních úřadů, - podstatu nařízení obcí a krajů, vydávaných na úsecích přenesené státní správy, - podstatu obecně závazných vyhlášek obcí a krajů, vydávaných na úseku samostatné působnosti, - míru volnosti správního uvážení, - vydávání jednostranných a autoritativních správních aktů, - význam institucí (orgánů) vykonávajících a ovlivňujících veřejnou správu.

Průvodce studiem Tato pátá kapitola je věnována veřejné správě a právnímu prostředí, když rozhodně všichni budou souhlasit s tvrzením, že právní řád má pevný řád, i když se někdy na první pohled může zdát, že tomu tak není, že zvláště od počátku devadesátých let v oblasti práva panuje neuvěřitelný chaos. O tomto stavu lze hovořit snad v souvislosti s nárůstem počtu předpisů a opakovaných novelizací, což je ovšem logický důsledek nejednoduché transformace práva do nových společensko-politických a ekonomických poměrů a také do evropských standardů. Také se v této kapitole seznámíte s významem institucí, které vykonávají a ovlivňují veřejnou správu. Domnívám se, že kapitola bude pro vás zajímavá, že vám poskytne řadu ucelených poznatků a souvislostí, když předpokládám, že na její prostudování budete potřebovat asi 120 minut. Byla bych ráda, kdyby vás téma této páté kapitoly zaujalo a studovali jste jej s chutí a elánem.

Při pohledu na dnešní dění ve společnosti se někdy může zdát, že zde panuje neuvěřitelný nepořádek v právním systému, který se tak stává nepřehledným, mnohdy i výhodně zneužitelným. Tato situace se však rozhodně netýká hierarchické organizace právních předpisů ani odpovídajících legislativních procesů a v podstatě pevné a nedotčené zůstávají i nápravné mechanismy pro případy kolizí uvnitř právního řádu.

- 63 -

5.1. Správní právo Správní právo patří společně s právem ústavním a právem mezinárodním mezi ta odvětví veřejného práva, v nichž byla právní naukou značná pozornost věnována rozpracování obecné části příslušného právního oboru. Z tohoto zdroje lze tedy čerpat důležité poznatky o subjektivitě nositelů a vykonavatelů veřejné moci a správy, o právním základu a povaze vládních a také správních úkonů a aktů, o právní korektnosti postupů ve vládní a správní činnosti či o veřejnoprávní odpovědnosti bez ohledu na to, o který konkrétní subjekt a o jakou věcnou náplň činnosti jde. Principy a pravidla obecného správního práva nenalezneme přehledně a také systematicky uspořádány v zákoníku. Správní právo patří ve své obecné části k málo kodifikovaným odvětvím, i když možno konstatovat, že ve světě již v několika státech se tento stav začíná prolamovat. Nezastupitelnou roli pramene poznání práva zde dlouhodobě plní právní nauka a v posledních letech rovněž aktivity některých mezinárodních organizací,zvláště pak Rady Evropy, jakož i stále více se prosazující společná praxe demokraticky orientovaných evropských států vytvářející spolu s politickou a hospodářskou integrační strukturou Evropské unie i právní a administrativní společenství.

Správní právo

Základní obtíží rychlejšího a průraznějšího rozvoje obecného správního práva je to, že správní právo představuje konglomerát tří rozdílných, vnitřně protikladných a navíc politicky značně citlivých oblastí: - práva jako vnějšího nástroje správní činnosti (právo správy), - práva jako nástroje ochrany adresátů správy (právo kontroly správy), - práva jako vnitřního nástroje správní činnosti (právo ve správě). Každá z těchto oblastí má patrně i své vlastní principy, je však poměrně obtížné propojit je do univerzální podoby. Nejvíce pozornosti však bývá vždy věnováno kontrole správy – nepochybně i proto, že má úzkou vazbu na problematiku základních občanských a politických práv, i když v poslední době je zaznamenáván poměrně značný myšlenkový vývoj i při určování toho, kam až sahají hranice zmocnění veřejné správy (rozměr práva správy), a jaké způsoby realizace správní činnosti jsou obecně přijatelné vzhledem k uznaným cílům a úkolům veřejné správy (rozměr práva ve správě). Jedním ze spolehlivých ukazatelů, podle kterého můžeme zjistit, zda je veřejná správa ovládána právem či nikoli, je míra volnosti správního uvážení. První krajností je pravidelná správa, založená na plně deterministické aplikaci apriorních pravidel, která jsou obsažena v předpisech různé právní síly a povahy. Důsledným uplatněním pravidelné správy vzniká stav, kdy je správa zcela bezmocná v takových případech, kde schází uplatnitelné pravidlo. Opačnou krajností je volná správa, v níž mohou být pravidla řízení a rozhodování reinterpretována nebo následně vytvářena až při konkrétním případu nebo konkrétní situaci. Moderní veřejná správa hledá dlouhodobě vyvážený poměr mezi oběma póly tak, aby nebylo vyloučeno správní uvážení (diskrece) v případech, kdy je nezbytné zejména z důvodů správní racionality, a zároveň aby nebyla znevážena právní jistota a ohrožena základní práva.

- 64 -

Míra volnosti správního uvážení

Obecné správní právo určuje, že ve vztahu ke správnímu uvážení se správní orgány řídí následujícími zásadami: - nesledují svým rozhodováním jiný než předepsaný účel, - vycházejí jen ze skutečností relevantních pro konkrétní případ a zachovávají přitom přísnou objektivitu a nestrannost, - dodržují princip rovnosti před právem, - dbají na vyváženost mezi tím, jak je naplňován předepsaný účel rozhodování, a tím, jak nepříznivý zásah do práv, svobod a zájmů dotčených osob může správní akt vyvolat, - rozhodují v rozumné, danému případu přiměřené lhůtě, - posuzují jednotlivé okolnosti případu v souladu s tím, jak jsou i v jiných případech uplatňována obecná ustanovení předpisů, jimiž jsou správní orgány povinny se řídit. Veřejná správa je též nařizovací činností. Správní orgány tedy nejenže aplikují právní předpisy a rozhodují v individualizovaných případech a v konkrétních situacích, ale jsou i subjektem normotvorným. Veřejná správa má tedy v ústavním a zákonném rámci zmocnění ke své činnosti privilegium vydávat správní akty normativní a obecné povahy. Pojem nařízení vyhrazuje naše ústavní a správní právo pro obecně závazné normativní akty vydávané vládními a správními orgány, jimž byla zákonem vymezena působnost v oboru veřejné správy. Takto vymezený pojem nařízení má doktrinární povahu a vztahuje se i na akty, které vyhovují zadané definici, byť se samy nenazývají nařízeními, ale například vyhláškami nebo opatřeními. S procesem decentralizace a dekoncentrace je spojena možnost uznávat nebo přenášet nařizovací pravomoc i ve vztahu k nižším než ústředním vládním a správním orgánům. Veřejná správa má možnost vydávat jednostranně a autoritativně správní akty, s nimiž nemusejí projevit shodnou vůli ti, kterým jsou tyto akty adresovány. Každý si dokáže představit ve veřejné správě řadu situací, ve kterých neexistuje ve veřejném zájmu prostor pro dohodu, anebo v nichž by byla dohoda zcela absurdní. Každý si však zajisté umí představit i situace, ve kterých je nejlepším řešením, pokud i ve veřejné správě všichni zúčastnění „táhnou“ spolu, tedy kontrahují. Odtud je již jen krůček k sjednávání smluv, tedy ke kontraktaci. Správní právo plně uznává smluvní princip ve veřejné správě, nehovoří ovšem o typičnosti anebo dokonce o výlučnosti takového principu, tak jak je to obvyklé v některých oborech soukromého práva. Vezmeme-li si například za vzor německou úpravu, vidíme, že ve vztahu k možnosti veřejnoprávní kontraktace platí dva základní principy: - veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít vždy, není-li to předpisem výslovně vyloučeno, - veřejnoprávní smlouvou lze nahradit jednostranný správní akt, který by byl jinak správní orgán povinen vydat, a to za podmínky, že smlouva sleduje tentýž účel jako správní akt, zejména pokud přispívá uzavření smlouvy k odstranění právní nejistoty nebo pokud se smluvní partneři nezavazují ke vzájemnému plnění.

- 65 -

Obecné správní právo a zásady

Správní akty

Správní řízení v oblasti veřejné správy je procesem spojeným s vydáním a realizací správního rozhodnutí. Tradičně se věnuje největší pozornost řízení spjatému s rozhodováním o konkrétních právech a povinnostech adresátů veřejné správy. Okamžik, kdy převládlo přesvědčení, že nelze uznat korektnost konkrétního právotvorného správního rozhodnutí, pokud by nebylo spojeno s dodržením alespoň minimálních procedurálních předpokladů, patří ke zlomovým okamžikům ve vývoji správního práva. Naproti tomu procedury rozhodování mimo rámec aplikace práva v individualizovaných případech tvoří doposud předmět zájmu jiných disciplín nežli je správní právo. Pravidla správního řízení týkajícího se rozhodování o konkrétních právech a povinnostech nacházíme jak v obecně závazných předpisech, tak v jiných právních pramenech.

Správní řízení

Procesní opravný prostředek je úředním a právním termínem, kdy na návrh adresáta rozhodnutí přiznává autor rozhodnutí, že se zmýlil. Obecně pak opravný prostředek znamená právo „nápravy“ příslušející tomu, kdo hledá nápravu právních poměrů, jež vyvolal, nebo jež se ho přímo dotýkají. Kultivovaný právní řád se mimo jiné vyznačuje i tím, že se snaží obecnou „nápravu“ co nejlépe zpřístupnit. V našem správním právu platí, že proti každému individuálnímu správnímu aktu – rozhodnutí – se lze odvolat k instančně vyššímu úřadu (tzv. devolutivní účinek), že toto odvolání odkládá právní moc vykonatelnosti napadeného rozhodnutí (suspenzívní účinek) a že pouze zákonem mohou být stanoveny výjimky z tohoto pravidla. Opravné prostředky se již tradičně dělí na řádné a mimořádné. Řádné opravné prostředky jsou ty, které mají schopnost evolutivního a suspenzívního účinku, mimořádnými opravnými prostředky lze při splnění striktně stanovených podmínek brojit i proti pravomocným rozhodnutím a případně uplatnit i nárok na to, aby se věcí znovu musel zabývat týž orgán, který rozhodnutí vydal. Náš právní řád zná jediný mimořádný opravný prostředek v dispozici účastníka, a to obnovu řízení. Pro řízení ve věci daní a poplatků se použije jiný procesní předpis, a to zákon o správě daní a poplatků č. 337/1992 Sb. v platném znění, ve kterém jsou opravné prostředky a mimořádné prostředky uvedeny jinak než bylo výše uvedeno.

Opravný prostředek

Princip legality ve veřejné správě je obecně možné vymezit jako vázanost správy zákonem. Dvě navzájem velice úzce provázané stránky tohoto principu znamenají, že veřejná správa je povinna - chovat se v souladu se zákonem a - projevovat iniciativu při realizaci zákona.

Princip legality

Evropské správní právo Evropské správní právo, které bylo dlouho chápáno především jako právo společné všem evropským státům, našlo v souvislosti s evropskou politickou

- 66 -

Devolutivní účinek

Suspenzívní účinek

a hospodářskou integrací posledního půlstoletí svou novou identitu. Stalo se nástrojem, kterým disponují jednak kooperační mezinárodní organizace pro evropskou spolupráci (Rada Evropy, OECD a další), a zvláště pak integrační organizace pro evropské vládnutí (Evropské společenství – ES, Evropská unie – EU). Pojem evropské správní právo zahrnuje: - správní právo Evropského společenství a Evropské unie jako součást systému ES/EU, - právo administrativní spolupráce států i nestátních organizací ve sjednocující se Evropě – v této souvislosti se hovoří o právu společného prostotu v rámci evropské kooperace, která je obsahově i instrumentálně širší než evropská právní integrace, jejíž institucionální podobu představují Evropské společenství a Evropská unie, - společné správní právo demokratických evropských států. Pravidla a principy evropského práva jsou obsaženy především v normotvorných smlouvách a v obecných právních zásadách. Na rozdíl od vnitrostátního práva nepracuje evropské právo s kategorií zákona jako primárního právního pramene a na rozdíl od mezinárodního práva zde nemá velký význam obyčejové právo jako výraz obecné a dlouhodobé praxe uznávané za právo, a to především proto, že soudobé evropské právo je poměrně mladým, navíc velmi dynamicky se vyvíjejícím systémem práva. Vzhledem k pramenům práva EU je třeba zvláště připomenout, že Evropský parlament není zákonodárným sborem. V právu EU se tedy neobjevuje forma zákona jako parlamentního aktu, která je známa ve všech evropských státech.

Správní právo a EU

V právu EU se rozlišuje: -

primární legislativa sekundární legislativa

a platí v tomto systému i princip hierarchie ústavního pořádku a právního řádu (ústavnosti a zákonnosti) potud, že sekundární normativní akty musí být v souladu s primárními normativními ustanoveními. Psané primární právo EU je tvořeno normativními smlouvami, v nichž členské státy vyjádřily svou vůli upravit postavení, složení, cíle a úkoly, jakož i institucionální strukturu Společenství a Unie. Nejvyšší místo v legislativě zaujímají při nedostatku psané ústavy EU zřizovací smlouvy, ve kterých je velký počet ustanovení, která mají bez ohledu na svou formu ústavně-právní obsah. K jádru primární legislativy mají velmi blízko smlouvy upravující přistoupení anebo přidružení dalších členských států k ES, protože buďto přímo nebo nepřímo modifikují obsah zřizovacích smluv. Sekundární a odvozená legislativa má v právu EU povahu správních předpisů, případně rozhodnutí obecné povahy (opatření). Ke splnění cílů a úkolů Společenství mohou Evropský parlament společně s Radou, Rada

- 67 -

Primární právo EU

Sekundární právo EU

a Komise vydávat nařízení a směrnice, a formulovat doporučení nebo posudky.

činit

konkrétní

rozhodnutí

Evropské právo, podobně jako právo mezinárodní, chápe problém inkorporace – tedy vtažení své normy do systému vnitrostátního práva – jako cestu k odstranění transformačních bariér, které vznikají tehdy, jestliže je potřebné zachovat obsah a smysl evropské nebo mezinárodní normy a zároveň ji vyjádřit v některém z formálních pramenů vnitrostátního práva. 5.2. Hierarchické uspořádání právních předpisů Úvodem bych chtěla podotknout, že budu v této stati vycházet z pyramidového uspořádání právního řádu, když stať doplním poznámkou o charakteru vnitřních předpisů, které ovšem do právního řádu nepatří. Mnohdy se všeobecně hovoří o skutečnosti, že v oblasti legislativy v naší republice panuje neskutečný chaos. Tím mám na mysli celkovou legislativní oblast, pochopitelně veřejnou správu nevyjímaje. Na první pohled se zdá, že tyto poměry jsou zvláště patrné od devadesátých let minulého století. Nutno uvést fakt, že chaos rozhodně nepanuje v hierarchické organizaci právních předpisů ani odpovídajících legislativních procesů a v podstatě nedotčeny zůstávají i nápravné mechanismy pro případy nejrůznějších kolizí, které mohou nastat uvnitř právního řádu. O nepřehlednosti však možno hovořit snad v souvislosti s nárůstem počtu předpisů a opakovaných případných novelizací, což je však logickým důsledkem značně složité situace v oblasti transformace práva do nových společensko-politických a zároveň i ekonomických poměrů a také zároveň do evropských právních standardů. Hierarchie právního řádu -

Ústavní pořádek - Ústava - Listina základních práv a svobod - Ústavní zákony

-

Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy (viz čl. 10 Ústavy)

-

Zákony (včetně zákonných opatření Senátu)

-

Nařízení vlády (nemají vyšší právní sílu než právní předpisy dále uvedené)

-

Vyhlášky a nařízení státních správních úřadů (např. vyhlášky ministerstev, nařízení okresních veterinárních správ)

-

Nařízení obcí a krajů, vydávaná na úsecích přenesené státní správy

-

Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, vydávané na úseku samostatné působnosti (jsou to předpisy originární – neodvozené,

- 68 -

obdobně jako ústavní zákony a zákony, proto jejich umístění na posledním místě brát spíše z hlediska jejich pouze lokální, případně regionální působnosti). V zásadě jej územní samosprávy vydávají na základě obecného zmocnění v Ústavě, výjimečně též na základě zmocnění v tzv. zvláštních zákonech (například zákon o odpadech).

Ústavní pořádek Ústavní pořádek tvoří - Ústava - Listina základních práv a svobod - a další ústavní zákony, když ve svém souhrnu představuje ústavní pořádek výchozí politickou filozofii uspořádání a fungování státu. Přestože tvoří jeden celek umístěný na vrcholu pyramidy právního řádu, v jeho rámci zejména širokým záběrem ústavní problematiky dominují Ústava a Listina základních práva svobod, což symbolicky vyjadřuje i jejich číselné zařazení do Sbírky zákonů ročníku 1993 pod číslem 1 a 2.

Ústavní pořádek

Předpisy ústavního pořádku mají nejvyšší právní sílu. Právní silou se rozumí taková vlastnost právní normy, která ji činí nadřazenou jiné právní normě, respektive norma nižší právní síly nesmí odporovat normě vyšší právní síly. Ochranou ústavnosti je pověřen

- 69 -

Právní síla právní normy

Ústavní soud (v obecném smyslu jsou však povinny ji chránit i ostatní soudy a správní úřady – např. při výkonu dozoru apod.). Ústava a další ústavní předpisy se vyznačují značnou stabilitou, aby od nich odvozené zákony se mohly připravovat a následně působit s co nejdelší perspektivou. Proto je proces změn ústavních předpisů formalizovanější (složitější) než běžný proces schvalování zákonů. Příklad Při procesu změn ústavních předpisů se požaduje nikoliv souhlas nadpoloviční ale třípětinové většiny všech poslanců a všech senátorů (v každé parlamentní komoře dosažený zvlášť). Ústavní základy veřejné správy jsou institucionálně založeny - v hlavách o moci výkonné - o územní samosprávě. Veřejná správa však samozřejmě musí respektovat i další obecné ústavní principy, obsažené v ústavním pořádku jako celku. Podíváme-li se na obsah Ústavy zjistíme, že právě tento základní zákon státu převádí teorii dělby moci do praxe. Pro názornost uvádím některé části Ústavy v následujícím příkladě. Příklad Některé (vybrané) části Ústavy: -

Preambule Vyjadřuje teoreticko-politická východiska, například občanská společnost, právní stát apod.

-

Hlava první – Základní ustanovení dělba státní moci zákonné limity uplatňování státní moci demokratický politický systém záruka územní samosprávy atd.

-

Hlava druhá – Moc zákonodárná Poslanecká sněmovna a Senát Tvorba zákonů

-

Hlava třetí – Moc výkonná Pojednává o prezidentu republiky, o vládě a o vytváření ministerstev a jiných správních úřadů. Také se zde pojednává o tom, že tyto úřady a orgány územní samosprávy mohou vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (v tomto případě se jedná o nařízení obcí a krajů, vydávaná v přenesené působnosti).

-

Hlava čtvrtá – Moc soudní Pojednává o soudcích a jejich nezávislosti, o Ústavním soudu, soustavě obecných soudů a o Nejvyšším správním soudu, zřízeném od roku 2003.

- 70 -

Ústavní předpisy

-

Hlava sedmá – Územní samospráva Pro svá specifika je řešena problematika územní samosprávy v samostatné hlavě, přestože její činnost má převážně charakter výkonný.

Listina základních práv a svobod se svým obsahem důvodně řadí ke špičce hierarchie právních předpisů. Jejím textem se poměřuje míra uplatňování jednoho z nosných ústavních principů, kterým je úcta k právům a svobodám (viz čl. l Ústavy), zejména při rozhodovací a normotvorné činnosti nejen institucí veřejné správy. Pro názornost uvádím příklad - některé části Listiny základních práv a svobod. Příklad Některé (vybrané) části Listiny základních práv a svobod: - Hlava první - obecná ustanovení -

Hlava druhá - Lidská práva a základní svobody - základní lidská práva a svobody - politická práva (mimo jiné právo občanů podílet se na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců

-

Hlava třetí

-

Hlava čtvrtá - Hospodářská, sociální a kulturní práva

-

Hlava pátá

- Práva národnostních a etnických menšin

- Právo na soudní a jinou právní ochranu (mimo jiné právo žádat soud o přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy)

- 71 -

Listina základních práv a svobod

Další předpisy ústavního pořádku Z dalších předpisů ústavního pořádku lze zmínit například - ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR, když aktuálně bych chtěla zde připomenout, že jenom ústavním zákonem lze vytvořit nebo zrušit vyšší územ ní samosprávný celek (viz čl. 100 odst. 3 Ústavy), což bylo realizováno ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., který vytvořil 14 krajů. Podle čl. 10 a násl. Ústavy jsou bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Nejsou však součástí ústavního pořádku, ale jejich místo je mezi ústavním pořádkem a zákony. Zákony Zákony jsou typickým produktem zákonodárné moci svěřené Parlamentu. Zákony mají výsadní postavení vůči všem předpisům nižší právní síly (mohou je rušit), samy musí být v souladu jen s málo početnými předpisy ústavního pořádku a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Přesto jsou zákony považovány za předpisy originární – neodvozené. Zákony může rušit jen zákon nebo ústavní zákon (nebo Ústavní soud). Zákony mají velký vliv na veřejnou správu, která je ze značné části činností podzákonnou, tj. zákony realizující a také se jimi řídící. Tomu přispívá následující: - pouze zákonem lze zřídit ministerstva a jiné správní úřady a stanovit jejich působnost, - pouze zákon stanoví možnosti a způsoby zásahu státu do činnosti územních samospráv, - jen zákonem lze stanovit působnost územních samospráv a pouze na základě zákona lze svěřit orgánům samosprávy výkon státní správy, - tzv. zvláštními (odvětvovými) zákony je alespoň v zásadních rysech upraven výkon státní správy ve všech správních odvětvích. Pozn. Není rozhodně možné trvat na tom, aby Parlament komplexně formou zákonů reguloval celou rozsáhlou oblast veřejné správy. Proto řada zákonů obsahuje zmocnění, například pro ministerstva, jiné správní úřady nebo orgány územní samosprávy k další konkretizaci upravovaného materiálu formou právního předpisu nižší právní síly. Z praktických důvodů bývají věci prvořadého významu, u kterých je zájem na jejich delší stabilitě, obsaženy v zákonech a v ostatních předpisech nižší právní síly, jejichž změny jsou legislativně poměrně jednoduché, zejména v případě právních předpisů obcí a krajů, ale třeba i ministerstev. Možno rozlišovat vztahy, které lze upravit: - výhradně formou zákona, - zákonem nebo i předpisem nižší právní síly, jde o rozhodnutí, co vyjádřit přímo v zákoně a v čem zmocnit k podrobnější úpravě formou vyhlášky třeba příslušné ministerstvo,

- 72 -

Další předpisy ústavního pořádku

Zákony

-

pouze předpisem nižší právní síly, např. se týká normotvorby územních samospráv v oblasti samostatné působnosti, v níž obce a kraje nemůže zastoupit Parlament.

Zákonná opatření Senátu Pro úplnost bych chtěla ještě uvést zákonná opatření Senátu, viz čl. 33 Ústavy, která přijímá Senát v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny, a to v takových věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by přijetí zákona. Je však skutečností, že některé takové věci však Ústava vylučuje a dále se stanoví, že přijetí zákonného opatření navrhuje výhradně vláda. Nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních úřadů, nařízení obcí a nařízení krajů Tyto právní předpisy stojí vždy pod úrovní zákona (podzákonné správní předpisy) a z něj vycházejí. Všechny mají stejnou právní sílu a nejsou si vzájemně nadřazeny. Rozdíl je však v rozsahu územní působnosti těchto předpisů a ve způsobu napojení na příslušný zákon. Vláda má v tomto směru větší volnost než správní úřady. Může totiž vydat nařízení „k provedení zákona a v jeho mezích „zatímco správní úřad vydá nařízení nebo vyhlášku “na základě zákona a v jeho mezích“, je-li k tomu zákonem zmocněn (viz čl. 79 odst. 3 Ústavy). Znamená to, že vláda v zásadě nepotřebuje delegaci zákonem, ale může nařízení vydat například i jako sjednocující a vykládací aplikační předpis k „provedení“ jakéhokoliv zákona. Cílem vyhlášek a nařízení správních úřadů je speciální úprava v rozsahu zákonného zmocnění. Vyhlášky ústředních správních úřadů stanoví jednotný režim v celé ČR, např. Ministerstvo vnitra na základě zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků upravuje problematiku zvláštní odborné způsobilosti, apod. Naproti tomu, je-li účelnější upravit specifické poměry z územního hlediska, zmocňuje zákon k vydání nařízení odborný správní úřad, kraj, případně obec, například nařízení o stavební uzávěře dle stavebního zákona apod. V úvodní stati vyhlášek nařízení se vždy uvádí přesné označení zmocňovacího ustanovení příslušného zákona. Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů Tyto předpisy mají v právním řádu specifický charakter, vyplývající z ústavních principů územní samosprávy. Oprávnění zastupitelstev obcí a krajů vydávat v mezích své působnosti, tedy v rámci samostatné působnosti, obecně závazné vyhlášky vyplývá z Ústavy a dále ze zákona o obcích, zákona o hlavním městě Praze a zákona o krajích. Tyto vyhlášky pod sankcí zrušení Ústavním soudem nesmějí být v rozporu s předpisy ústavního pořádku a se zákony. Chtěla bych v této souvislosti ještě upozornit na skutečnost, že velmi důležitý pro tento typ obecní normotvorby je článek 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého povinnosti mohou být ukládány jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv

- 73 -

Nařízení vlády, vyhlášky a ostatní nařízení

Obecně závazné vyhlášky

a svobod. Porušení tohoto článku bývá častým důvodem ke zrušení těchto vyhlášek. Vnitřní předpisy a usnesení vlády (nejedná se o právní předpisy) Vnitřní předpisy Nutno upozornit, že se vlastně nejedná o právní předpisy, nebo-li nenáleží mezi právní předpisy, ale jejich závaznost je dána jen v linii nadřízenosti a podřízenosti. Nejsou tedy obecně závazné, protože se vztahují jen na omezený okruh subjektů v určitém funkčním zařazení (organizační struktuře).

Vnitřní předpisy

Patří mezi ně především různé - směrnice - instrukce ústředních správních úřadů, které mají zejména organizačně technický charakter a jsou zveřejňovány ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí, a další předpisy internějšího charakteru, jako jsou například třídní řády konkrétní školy, organizační řády městských úřadů, pracovní řády, Statut Institutu pro místní správu MV, jednací řády zastupitelstev, zkušební řády pro výběrová řízení apod. K vydání těchto aktů není třeba zákonného zmocnění, ale nesmí být v rozporu s právními předpisy. Oprávnění k jejich vydání vyplývá z postavení nadřízeného. Podmínkou je platnost například ministerských směrnic a jejich publikování ve Věstníku vlády pro orgány krajů a obcí. Usnesení vlády Výsledkem činnosti vlády bývá nejčastěji usnesení, které není obecně závazným právním předpisem. Tento akt, který může být - rozhodovací, - řídící, - organizační, - jmenovací, apod. zavazuje pouze ministry – členy vlády a představitele správních úřadů, vykonávajících státní správu. Pro činnost územních samospráv je závazné pouze na úseku přenesené působnosti. Nelze však usnesením vlády ukládat úkoly nebo jinak zasahovat vůči územním samosprávám v oblasti jejich samostatné působnosti. Proto vše, co se netýká výkonu státní správy a má být z nějakých důvodů adresováno jen obcím, případně krajům, je v usnesení starostům, primátorům nebo hejtmanům pouze doručeno. Usnesení vlády má různé modifikace: - ukládá … - schvaluje … - jmenuje … - pověřuje … - bere na vědomí … - zamítá … - atd.

- 74 -

Usnesení vlády

Usnesením vláda samozřejmě schvaluje i vládní nařízení, která však po publikaci ve Sbírce zákonů přechází do kategorie obecně závazných právních předpisů. To je ovšem logický postup všech legislativních orgánů kolektivního typu (včetně samosprávných zastupitelstev). 5.3. Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu Průvodce studiem Vážení studenti, chtěla bych v úvodu této stati naznačit, že instituce v následujícím přehledu jsou charakterizovány pouze rámcově a zejména z pohledu jejich propojení s veřejnou správou zajišťovanou obcemi a kraji. Uplatněno je i územní členění, když bych chtěla poznamenat, že i po zrušení krajských národních výborů zůstala Česká republika členěna na kraje, okresy a obce. Krajská úroveň veřejné správy tedy dál trvala, krajskou působnost si ponechala řada správních úřadů i jiných institucí, pouze z ní v roce 1990 zmizel správní úřad se všeobecnou působností, tj. krajský národní výbor. Dále bych chtěla dodat, že až do roku 2000 téměř všechny výše uvedené instituce – od ústřední přes krajskou až po okresní úroveň byly státní. Pouze na základní úrovni fungoval nestátní subjekt – obec, když čtyři největší města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň vykonávala i působnost okresních úřadů a Praha dokonce i bývalého krajského národního výboru, přesněji Národního výboru hlavního města Prahy. Stále to byla jen města – obce, a tedy nejnižší článek systému. Od závěru roku 2000 do krajské úrovně veřejné správy vstoupily orgány samosprávných krajů. A) Ústřední úroveň Z nejvýznamnějších institucí ovlivňujících veřejnou správu uvádím Parlament, Nejvyšší kontrolní úřad, Veřejného ochránce práv vládu, z přímých vykonavatelů ministerstva a další ústřední správní úřady. 1) Parlament je tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou, která má 200 poslanců a Senátem, který má 81 poslanců. Poslanci jsou voleni na dobu 4 let, senátoři na dobu 6 let, když vždy po dvou letech se volí třetina senátorů. Každá komora volí svého předsedu a místopředsedy a zřizuje jako své orgány výbory a komise. Poslaneckou sněmovnu může ze stanovených důvodů rozpustit prezident republiky –viz čl. 35 Ústavy. Když se takto stane, tak v bezodkladných případech plní její funkci zákonodárnou Senát.

- 75 -

Ústava v čl. 15 odst. l svěřuje Parlamentu moc zákonodárnou. Přijímání zákonů je tedy hlavní činností Parlamentu. Tím je dán i jeho význam pro fungování veřejné správy, která má zásadně podzákonný charakter, resp. zákony vykonává. Zde je třeba ještě dodat, že Ústava přímo neuvádí, co vše je možno zákonem upravit, ale vyplývá z ní, že zákonem musí být upraveno veškeré uplatňování - státní moci – tedy i soudní moci, ale pochopitelně i - moci výkonné, když v čl. 2 odst. 3 Ústavy se uvádí, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Je tomu tak proto, že ústavní úprava dělby moci včetně konstituování příslušných institucí je pro praktické použití málo podrobná. Zákonodárná činnost je sice hlavní činností Parlamentu, nikoliv však činností jedinou. Ve vztahu k veřejné správě obecně je třeba zmínit např. parlamentní kontrolu, která se svým způsobem týká všech realizátorů veřejné správy. Mezi nejvýznamnější formy kontrolního působení Parlamentu patří zejména: - schvalování státního rozpočtu – formou zákona, - projednávání státního závěrečného účtu, - vytváření vyšetřovacích komisí, právo poslanců interpelovat vládu nebo její členy ve věcech jejich působnosti (řada interpelací se běžně týká zcela konkrétních problémů veřejné správy). Z dalších oprávnění Parlamentu vůči obcím a krajům: Předseda Poslanecké sněmovny - stanoví, že obec se stává městem (§ 3odst. l zákona o obcích). Učiní tak po vyjádření vlády, kterým však není vázán. - uděluje obci a krajům na jejich návrhy znak a prapor. Poslanci a senátoři - mají právo na udělení slova při jednání zastupitelstva obce i kraje.

- 76 -

Moc zákonodárná

2) Nejvyšší kontrolní úřad Nepatří stejně jako Parlament mezi vykonavatele veřejné správy, ovšem svojí působností do ní zasahuje, a to na všech úrovních. Například pomáhá Parlamentu při parlamentní kontrole hospodaření podle státního rozpočtu a napomáhá tak usměrňování činnosti orgánů veřejné správy. Dle Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Z toho vyplývá, že jeho kontrolní působnosti podléhají nejen státní správní úřady, jako například ministerstva, úřady práce apod., ale i obce a kraje z hlediska nakládání se státními finančními prostředky a pokud spravují státní majetek. Prezidenta a víceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny, která poté na návrh prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu volí 15 členů úřadu. Nejvyšší kontrolní úřad není podřízen ani Parlamentu ani vládě a do jeho činnosti lze zasahovat jen zákonem nebo na základě zákona. Nemá výkonnou pravomoc, sám nemůže vynutit nápravu zjištěných nedostatků, proto kontrolní závěry signalizuje kompetentním institucím, tj. Parlamentu, vládě a ústředním správním úřadům. Postavení, působnost a organizaci NKÚ stanoví zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Důležitá je neslučitelnost funkce v NKÚ s „jakoukoliv funkcí ve veřejné správě“. Je tomu tak proto, že právě orgány veřejné správy bývají častým objektem kontrolního zájmu NKÚ.

3) Veřejný ochránce práv Jde o instituci (známou jako ombudsman) velmi starou, již před desítkami let vznikající v severských státech Evropy a postupně nacházející svůj význam i v dalších vyspělých státech Evropy a dalších kontinentů. Jejím smyslem je působit na zkvalitnění funkcí veřejné správy, na její vstřícnost klientele, přispívat v součinnosti s výkonnými orgány k ochraně práv této klientely a na základě poznatků z prošetřovaných případů podílet se i na legislativě. Veřejný ochránce práv byl v ČR zřízen zákonem č. 349/1999 Sb. jako nezávislý a nestranný orgán, který je odpovědný pouze Poslanecké sněmovně. Kancelář veřejného ochránce práv je v Brně. - 77 -

4) Vláda je vrcholným orgánem moci výkonné. Skládá se z předsedy, místopředsedů a ministrů. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky, na jeho návrh i ostatní členy vlády. Vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně (odtud související institut vyslovení důvěry nebo nedůvěry vládě Parlamentem). K zániku vlády může dojít její demisí nebo odvoláním prezidentem republiky. Vláda rozhoduje ve sboru formou usnesení, k jehož přijetí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.

Vrcholný orgán výkonné moci

Vztah vlády k veřejné správě je velmi úzký, protože i veřejná správa náleží do oblasti moci výkonné. Nelze však úlohu vlády jako nejkomplexnější ústavní výkonné instituce zužovat jenom na řízení, organizování a výkon veřejné správy, a dokonce ani jenom na její podstatnou složku - státní správu. Vláda má i jiné poslání než setrvávat na vrcholu státní správy, která není jediným projevem moci výkonné, když možno spolu s činností vlády uvést, že - se podílí na politickém vedení veřejné správy a organizace její činnosti, - se podílí na vnitřní a zahraniční politice. Výkon vládních funkcí v oblasti státní správy je pak realizován resortně uspořádanou soustavou ústředních orgánů státní správy a dalšími navazujícími správními úřady. Tím, že všichni ministři jsou členy vlády, dochází k účelnému personálnímu propojení vládní linie politické s linií konkrétně výkonnou i v oblasti veřejné správy. Za její chod tak nesou stejné osoby jako ministři resortní odpovědnost a jako členové vlády celkovou kolektivní politickou odpovědnost. Vláda ve své činnosti uplatňuje:  řídící úlohu - jen vůči podřízeným subjektům, jde především o regulaci usneseními vlády a různými typy porad. Patří sem též oprávnění jmenovat a odvolávat určené vysoké stát ní úředníky – např. vedoucí některých tzv. jiných ústředních správních úřadů), 

normotvornou úlohu - jde o oprávnění vydávat nařízení vlády jako obecně závazné právní předpisy, sem lze za řadit oprávnění vlády podávat Poslanecké sněmovně návrhy zákonů.

Administrativu vlády, ale nově též správní úkoly zejména na úseku regulace státní služby zabezpečuje Úřad vlády, který náleží mezi tzv. jiné (než ministerstva) ústřední správní úřady. Vláda si může vytvářet i různé poradní orgány, například legislativní radu.

- 78 -

Úřad vlády

Příklad Některé vztahy vlády k obcím a krajům: a) ze zákona o obcích - vláda se vyjadřuje k určení obce městem, které následně stanoví předseda Poslanecké sněmovny (§ 3 odst. 1), - člen vlády má právo na udělení slova při zasedání zastupitelstva, (§ 93, odst. 3) - vláda vydává nařízení mj. k odměňování členů zastupitelstev (§ 153, odst. 1), - při výkonu přenesené působnosti se obec řídí též usnesením vlády (podle § 61, odst. 2) b) ze zákona o krajích - člen vlády má právo na udělení slova při zasedání zastupitelstva (§ 42 odst. 4) - vláda vydává nařízení k odměňování členů zastupitelstva (§ 98 odst. l) - při výkonu přenesené působnosti se kraje řídí též usneseními vlády (§ 30) 5) Ministerstva a další ústřední správní úřady Soustava přímých vykonavatelů veřejné správy, resp. státní správy, je završena dvěma skupinami ústředních správních úřadů, jimiž jsou: - ministerstva - další ústřední správní úřady.

- 79 -

V této stati jsou zahrnuty všechny státní správní úřady ústřední i územní úrovně a obce a kraje s jejich přenesenou působností včetně normotvorných oprávnění v přenesené působnosti. Pokud jde o odlišnosti mezi ministerstvy a jinými ústředními správními úřady, jsou následující: - členy vlády jsou jen ministři, nikoliv vedoucí (předsedové) jiných ústředních správních úřadů, - ministr je vždy jmenován prezidentem republiky, zatímco u vedoucích jiných ústředních správních úřadů je obvyklé jejich jmenování vládou (výjimečně také prezidentem), - ministerstva mají rozsáhlejší působnost, která mnohdy slučuje více správních odvětví – například Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo dopravy a spojů apod. Obě skupiny ústředních správních úřadů jsou v souladu s Ústavou zřízeny zákonem, kde se zároveň stanoví i zásady jejich činnosti, jako například: - podřízenost ústavním a ostatním zákonům a usnesením vlády, - zpracování koncepcí rozvoje svěřených odvětví, - informování veřejnosti o návrzích zásadních opatření, předkládání podkladů pro sestavení státního rozpočtu, - příprava návrhů zákonů z oblastí svěřené působnosti, - plnění úkolů v oblasti mezinárodních styků, - vzájemná spolupráce, apod. Kromě úkolů při vlastním výkonu státní správy a řízení podřízených správních úřadů ústřední správní úřady - se podílejí na legislativním procesu, - vykonávají dozor nad zákonností v činnosti podřízených úřadů, ale i orgánů krajů, dle zákona o krajích. a) Ministerstva Jejich činnost řídí, kontroluje a sjednocuje vláda. Jsou monokratickými orgány v čele s ministrem, který plně odpovídá za plnění úkolů svěřených úřadu zákony a návazně vládou. Působnost ministerstev stanoví především zvláštní zákony, upravující výkon státní správy v jednotlivých odvětvích. b) Jiné ústřední orgány státní správy Pro tyto ústřední správní úřady platí téměř totéž, co o ministerstvech, zejména pokud jde o zásady jejich činnosti. Vedoucí těchto úřadů zpravidla jmenuje a odvolává vláda. Příklad V České republice působí tyto ústřední orgány státní správy, když v jejich čele je člen vlády: - Ministerstvo financí, - Ministerstvo zahraničních věcí, - Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy,

- 80 -

-

Ministerstvo kultury, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo zdravotnictví Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo vnitra, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo obrany, Ministerstvo dopravy a spojů, Ministerstvo životního prostředí.

V České republice působí tyto další ústřední orgány státní správy: - Český statistický úřad, - Český úřad zeměměřický a katastrální, - Český báňský úřad, - Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, - Úřad pro státní informační systém, - Správa státních hmotných rezerv, - Státní úřad pro jadernou bezpečnost, - Komise pro cenné papíry, - Národní bezpečnostní úřad, - Energetický regulační úřad, - Úřad vlády České republiky. Předsedu Českého statistického úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident republiky. Předsedu a členy Prezidia Komise pro cenné papíry jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident republiky. Předsedy ostatních úřadů a orgánů jmenuje a odvolává vláda České republiky. Na ústřední úrovni působí i další správní úřady (zřízené zákonem a mající celostátní působnost), které jsou podřízeny příslušnému ministerstvu nebo jinému ústřednímu orgánu státní správy. Kromě plnění vlastních specifických úkolů obvykle zprostředkovávají vztahy (řídící, kontrolní) nadřízeného ústředního orgánu k dalším územním správním úřadům téhož odvětví působícím na nižších územních úrovních. Například: - Státní veterinární správa – řízena Ministerstvem zemědělství, - Zeměměřický úřad – řízen Českým úřadem zeměměřickým a katastrálním, - Český úřad bezpečnosti práce – řízen Ministerstvem práce a sociálních věcí, - Ústřední pozemkový úřad – řízen Ministerstvem zemědělství. Výše uvedené úřady nelze přes jejich celostátní působnost zařadit mezi ústřední, neboť nejsou nejvyššími správními úřady (neřídí je vláda, ale nadřízený ústřední úřad).

- 81 -

Příklad některých vztahů ústředních správních úřadů k obcím a krajům a) Ze zákona o obcích - orgány státu (a kraje) projednávají s obcemi opatření, která se obcí týkají, a poskytují jim informace pro výkon působnosti, - Ministerstvo vnitra dává souhlas ke změně názvu obce, - Ministerstvo vnitra rozhodne o názvu sloučené obce, když se obce nedohodnou, - Souhlas k uzavření smlouvy o spolupráci se zahraničními obcemi a svazky obcí na úrovni právnické osoby uděluje Ministerstvo vnitra po projednání s Ministerstvem zahraničních věcí. b) Ze zákona o krajích - Smlouvy kraje o spolupráci se zahraničními územními samosprávami schvaluje Ministerstvo vnitra po projednání s Ministerstvem zahraničních věcí, - Ministerstvo vnitra svolá ustavující zasedání zastupitelstva, není-li svoláno ve lhůtě k tomu určené, - Hejtman jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu po souhlasu ministra vnitra, - Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány kraje podřízeny příslušnému ministerstvu, - Ministerstvo vnitra přezkoumává správní rozhodnutí krajů, vydaná v oblasti samostatné působnosti. B) Krajská úroveň Na tomto místě je potřebné uvést, že situace na krajské úrovni se poněkud zkomplikovala vytvořením vyšších územních samosprávných celků. Když budeme vycházet z legislativy, tak jako první nutno uvést zákon č. 36/1960 Sb. , o územním členění státu ve znění pozdějších předpisů, kde je - 82 -

Krajská úroveň

Česká republika členěna na sedm krajů a hlavní město Prahu, která má postavení kraje. Tyto kraje jsou tvořeny okresy, kterých bylo celkem 76, když poslední byl vytvořen k l. l. 1996 okres Jeseník. Území výše uvedených sedmi krajů + hl. město Praha a 76 okresů dosud vytváří obvody působnosti řady institucí (např. krajské soudy, krajská státní zastupitelství, okresní veterinární správy, úřady práce apod.), které působí v oblasti moci výkonné (správní úřady) nebo moci soudní. Podle Ústavy se Česká republika člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a na kraje, které jsou vyššími územními samostatnými celky. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků upřesnil Ústavu pojmově pokud se krajů týká i početně, když vytvořil 14 krajů včetně hlavního města Prahy. Zákon č. 347/1997 Sb. však vytvořil kraje s odlišným územím, v jiném počtu, a s oporou v Ústavě, jako vyšší územní samosprávné celky, které jsou samy o sobě subjekty veřejné správy. Mají - nejen na mapě vymezené hranice, ale - mají i osobní podstatu (občané kraje), - ekonomický základ (majetek a finance), - vlastní orgány a působnost stanovenou zákony. Ve výše uvedeném je hlavní rozdíl v důsledcích pojednávaného zákona a ústavního zákona. Zákon rozkreslil republiku na kraje jako územní jednotky bez obsahu, zatímco ústavní zákon vytvořil jiné kraje jako samosprávné subjekty veřejné správy, obdařené z Ústavy právní subjektivitou. Z výše uvedeného je proto možné vysledovat, že orgány samosprávných krajů působí v sídlech těchto krajů (14), ale současně řada státních institucí krajské úrovně zůstává v sídlech původních krajů (7 + 1). Pro tento studijní materiál je podstatné především následující: - územní působnost nově vytvořených samosprávných krajů je vymezena ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., a sice výčtem okresů, které území jednotlivých samostatných krajů tvoří, - územní působnost státních správních úřadů krajské úrovně nemusí být s územím samosprávných krajů totožná a je třeba pečlivě ji vysledovat v příslušných zvláštních zákonech, jimiž jsou tyto úřady zřízeny. Některé správní úřady krajské úrovně: - Krajská správa Policie ČR - Krajská hygienická stanice - Finanční ředitelství - Obvodní báňský úřad - Zeměměřický a katastrální inspektorát - Český statistický úřad - Celní ředitelství - Státní energetická inspekce

- 83 -

-

Česká inspekce životního prostředí Česká obchodní inspekce Státní zemědělská a potravinářská inspekce Inspektorát bezpečnosti práce Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových

V úsecích stanovených zvláštními zákony plní úlohu správních úřadů i orgány samosprávných krajů, jejichž správním obvodem je území těchto krajů. C) Okresní úroveň V České republice je 76 okresů, z nichž okresy Brno-město, Ostrava-město a Plzeň-město se od ostatních odlišují ztotožněním území okresu s územím města. S výjimkou těchto tří měst ve všech okresech působily až do 31. 12. 2002 orgány státní správy – okresní úřady. Správní úřady nyní působící v okresech obecně bývají označovány jako specializované, odborné nebo nekoncentrované úřady. Po zrušení okresních úřadů není od l. l. 2003 na okresní úrovni žádný správní úřad se všeobecnou působností. Obdobně jako úřady na krajské úrovni, liší se označením (úřad, správa atd.), ale i tím, že ne vždy přesně kopírují okresní uspořádání. Například z logických důvodů (stejně jako obvodní báňské úřady) správy chráněných krajinných oblastí nebo národních parků působí jen tam, kde se taková území vyskytují. Účelovostí pak odpovídají i jejich sídla, odlišná od sídel okresů, např. Správa Krkonošského národního parku je ve Vrchlabí a Správa Národního parku Šumava ve Vimperku.

Okresní úroveň

Některé správní úřady na okresní úrovni: - Okresní ředitelství Policie ČR - Okresní správa sociálního zabezpečení - Úřad práce - Finanční úřad - Katastrální úřad - Okresní veterinární správa - Správa národního parku - Celní úřad - Územní vojenská správa - Český statistický úřad Vztahy mezi různými správními úřady na okresní (obdobně jako na krajské) úrovni se nevyznačují nadřízeností a podřízeností, ale především součinností. Ta většinou vyplývá jako povinnost z právních předpisů, upravujících příslušná řízení, například v oblasti životního prostředí, výstavby apod. D) Obecní (základní) úroveň V České republice je asi 6 249 obcí (údaj doznává vždy k l. lednu nebo ke dni komunálních voleb drobných změn v závislosti na slučování,

- 84 -

Obecní úroveň

připojování nebo oddělování obcí). Režim jejich fungování je stanoven zákonem o obcích (obecní zřízení). Mezi obcemi v ČR zaujímá zvláštní místo hlavní město Praha, jehož postavení a působnost speciálně a poprvé komplexně upravuje zákon o hlavním městě Praze z roku 2000, a to tak, že je současně obcí i krajem, když po celá 90. léta byla organizace správy hlavního města Prahy řešena společně zákonem o obcích a zákonem o hlavním městě Praze. Specifickou skupinou obcí jsou statutární města Kladno, České Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec Králové, Pardubice, Jihlava, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava, Havířov, Most, Teplice, Karviná a Mladá Boleslav (§ 4 odst. l zákona o obcích). Tato statutární města se mohou členit - na městské části nebo - na městské obvody. Přenesenou působnost (přenesenou státní správu) vykonávají za celá statutární města zejména jejich magistráty a za městské části úřady těchto městských částí. Dělba přenesené působnosti mezi magistráty a úřady městských částí vyplývá - jednak ze zákonů, - jednak z příslušných statutů, které územně členěná statutární města (a hlavní město Praha) vydávají formou obecně závazné vyhlášky. Ostatní obce zajišťují svými orgány výkon přenesené působnosti na základní úrovni ve vlastních nebo jinak zákonem, resp. navazující vyhláškou vymezených správních obvodech. Může jít o základní rozsah přenesené působnosti, o působnost svěřenou pověřeným obecním úřadem nebo o nejrozsáhlejší správní působnost, kterou zákon delegoval na tzv. obce s rozšířenou působností. Obce a kraje vykonávají veřejnou správu jak - výkonem samostatné působnosti, tak i - přenesené působnosti. Hlavními nositeli samostatné působnosti jsou volené orgány, hlavními nositeli přenesené působnosti obecní a krajské úřady, dále zvláštní orgány, výjimečně komise. Při výkonu územní samosprávy obce a kraje požívají ústavní ochrany, v přenesené působnosti podléhají různorodému dozoru a řízení. Obce především krajům a kraje ústředním správním úřadům. SHRNUTÍ Správní právo patří společně s právem ústavním a právem mezinárodním mezi ta odvětví veřejného práva, v nichž byla právní naukou značná pozornost věnována rozpracování především obecné části příslušného právního oboru. Jedním ze spolehlivých ukazatelů, podle kterého můžeme zjistit, zda je veřejná správa ovládána právem či nikoli, je míra volnosti správního uvážení.

- 85 -

Správní řízení v oblasti veřejné správy je procesem spojeným s vydáním a realizací správního rozhodnutí. Princip legality ve veřejné správě je obecně možné vymezit jako vázanost správy zákonem. Pokud jde o hierarchii právního řádu, tak pyramidové uspořádání právního řádu vychází z ústavního pořádku, pokračuje ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smlouvami, dále přicházejí v úvahu zákony, nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních úřadů, nařízení obcí a krajů, vydávaná na úsecích přenesené státní správy a poslední jsou obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, vydávané na úseku samostatné působnosti. Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu jsou uspořádány podle určitých úrovní, když vycházím z úrovně nejvyšší, tj. úroveň ústřední, další úrovní je úroveň krajská, okresní a obecní. Ústřední úroveň je zastoupena především Poslaneckou sněmovnou a dále Senátem, krajská úroveň je spojena se zákony o územním členění státu a o vytvoření územních samosprávných celků, když vychází především z vymezení územní působnosti nově vytvořených samosprávných krajů a z ústavního zákona a zákonů souvisejících s touto problematikou. Okresní úroveň je dána změnou, která nastala k l. l. 2003, kdy byly zrušeny okresní úřady. Obecní (základní) úroveň vymezuje postavení obcí a krajů, když vychází z příslušných právních předpisů. Specifickou skupinou obcí jsou statutární města, která se mohou členit na městské obvody případně městské části. Přenesenou působnost, neboli přenesenou státní správu, vykonávají za celá statutární města zejména jejich magistráty a za městské části potom úřady těchto městských částí. Dělba přenesené působnosti mezi magistráty a úřady městských části vyplývá jednak ze zákonů, jednak z příslušných statutů měst, které územně členěná statutární města, včetně hlavního města Prahy, jenž má zvláštní postavení, vydávají formou obecně závazné vyhlášky. Kontrolní otázky 1) Charakterizujte stručně správní právo. 2) Co rozumíte pod pojmem „míra volnosti správního uvážení“? 3) Jakými zásadami se řídí správní orgány v souvislosti se správním uvážením? 4) Co rozumíte pod pojmem „správní akt“? 5) Co je to správní řízení a opravný prostředek? 6) Jak byste vysvětlili pojem „devolutivní účinek“ a „suspenzívní účinek“? 7) Popište stručně princip legality. 8) Co zahrnuje evropské správní právo? 9) Jak chápete pojem „princip legality“? 10) Vysvětlete co je to primární právo EU a sekundární právo EU. 11) Popište stručně hierarchii právního řádu. 12) Charakterizujte stručně ústavní pořádek. 13) Co je to zákon v obecné rovině? 14) Co jsou to zákonná opatření Senátu?

- 86 -

15) Charakterizujte nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních úřadů. 16) Charakterizujte nařízení obcí a nařízení krajů. 17) Co je příznačné pro obecně závazné vyhlášky obcí a krajů? 18) Čím se vyznačují vnitřní předpisy a usnesení vlády? 19) Jaké znáte instituce, které vykonávají a ovlivňují veřejnou správu? 20) Jaké úrovně institucí v oblasti veřejné správy rozlišujeme? 21) Popište význam a složení Parlamentu. 22) Proč existuje Nejvyšší kontrolní úřad v naší republice? 23) Co je úkolem Veřejného ochránce práv? 24) Jaké jsou činnosti vlády naší republiky? 25) Jaké poslání má vláda a ministerstva?

Pojmy k zapamatování -

správní právo, míra volnosti správního uvážení, správní akty, správní řízení, opravný prostředek, evolutivní účinek, suspenzívní účinek, princip legality, evropské správní právo, primární právo EU, sekundární právo EU, uspořádání právních předpisů v oblasti veřejné správy, ústavní pořádek, ústavní zákony, Listina základních práv a svobod, právní síla a právní normy, zákonná opatření senátu, nařízení vlády a vyhlášky, obecně závazné vyhlášky, usnesení vlády, Parlament a jeho složení, Nejvyšší kontrolní úřad, Veřejný ochránce práv, vláda a její činnosti, ministerstva a další ústřední správní úřady a jejich význam, úřady krajské úrovně, úřady okresní úrovně, úřady obecní (základní) úrovně.

- 87 -

VEŘEJNÁ SPRÁVA A LIDSKÝ FAKTOR

6. Cíl: -

Tato šestá kapitola by vás měla seznámit s pojmem „státní služba“, s pojmem „státní úředník“, se systémem hodnocení zaměstnanců v oblasti veřejné správy, s vývojem hodnocení zaměstnanců veřejné správy u nás i v EU, s personálním managementem v oblasti veřejné správy, s problematikou korupce v oblasti veřejné správy a antikorupčními opatřeními.

Průvodce studiem Lidský faktor hraje velmi důležitou roli ve všech hospodářských, ale i ostatních společenských činnostech. Proto se lidským faktorem budu přiměřeně zabývat i v rámci veřejné správy. Personální management a personalistika obecně má dlouhou tradici a její narůstající význam je zřetelný i v oblasti státní správy. Tato kapitola patří k jedné z posledních kapitol, když svým významem ji rozhodně nelze řadit mezi problematiku v oblasti veřejné správy méně významnou. Věřím, že studium této kapitoly bude pro vás zajímavé a předpokládám, že toto studium vám zabere asi 60 minut času.

6.1. Lidský faktor v oblasti veřejné správy Státní služba je velmi významnou složkou státní správy, protože mám-li uvést definici státní služby, tak státní službou se zpravidla rozumí právní poměry zaměstnanců ve státní správě. Někdy se však také pod pojmem státní služba rozumí přímo zaměstnanci nebo činnosti, které zaměstnanci vykonávají. Pojem státní služba má v jednotlivých zemích různý obsah (rozměr, rozsah). Státní služba je také v různých státech organizována různě, a to i pokud se týká členských států EU. Tato různorodost spočívá v podstatě ve třech oblastech, když možno uvést, že se týká: - kategorií státních zaměstnanců, - správních úrovní, - různých sektorů v rámci veřejné služby.

Státní služba

Ve všech členských státech EU jsou velmi propracované systémy hodnocení zaměstnanců jako součást politiky rozvoje lidských zdrojů. Všeobecně se má za to, že hodnocení musí být v souladu s rozvojem kariéry a s povyšováním pracovníka.

Hodnocení zaměstnanců

- 88 -

Rozlišuje se v podstatě takových pět typů hodnocení, které však mohou být i různě propojeny: - celkové hodnocení pracovníka a jeho chování, - hodnocení výkonnosti pracovníka, - hodnocení efektivnosti a účinnosti včetně kvality, s ohledem na stanovení cíle, - hodnocení kompetentnosti, - hodnocení potencionálu pracovníka, neboli porovnání jeho kapacity s potřebami organizace. Vývoj hodnocení zaměstnanců veřejné služby ve většině členských států EU má stále se zvyšující význam a důležitost. Více se používá technik rozhovoru o dosažených výsledcích, hodnocení se v podstatě decentralizuje z hlavního centra organizace na její jednotlivé složky (na odbory, případně oddělení) a zároveň se spojuje s podporou motivace vyhodnocovaných osob, zejména z hlediska odměňování. V Ústavě České republiky se týká státních zaměstnanců pouze jediné ustanovení, ve kterém se uvádí, že právní poměry státních zaměstnanců na ministerstvech a správních úřadech upravuje zákon. Zákon se připravoval na Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR od počátku roku 1993, byl však několikrát odložen a následně přepracováván. Trvalo téměř deset let, kdy se o tomto zákonu různě diskutovalo. Parlament nakonec schválil jen tzv. „Zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech“, který byl uveden pod č. 218/2002 Sb., když obecně je tento zákon znám pod názvem „služební zákon“. Služební poměr státního zaměstnance je vlastně poměrem k České republice, ne ke konkrétnímu úřadu a má charakter veřejnoprávního vztahu založeného vlastně jmenováním na služební místo v oboru služby a vznikajícího po složení slibu jmenovanou fyzickou osobou. Tím se odlišuje služební poměr státního zaměstnance od pracovního poměru všech ostatních zaměstnanců, který vzniká na základě dvoustranné smlouvy mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a je tedy vztahem soukromoprávním. Tímto zákonem se upravuje služební poměr pouze zaměstnancům občanské státní služby, protože většina tzv. „uniformovaných zaměstnanců“ je státními zaměstnanci, na základě zvláštních zákonů, které byly v minulosti (v průběhu 90. let) vydány, jedná se například o příslušníky Policie České republiky, příslušníky Vězeňské služby České republiky a vojáky z povolání. Pokud se týká územně samosprávných celků tak zde byl přijat zákon číslo 312/2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých dalších souvisejících zákonů. Tento zákon platí pro úředníky zařazené do obecního, městského a obdobného úřadu (například magistráty, úřady městských obvodů nebo případně městských částí) a do krajského úřadu. Státní úředníci Zákon č. 218/2002 Sb. o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech nabyl účinnosti 1. 1. 2004.

- 89 -

Státní zaměstnanci

Zaměstnanci ÚSC

Státní úředníci

Chtěla bych zde uvést, že z působnosti zákona jsou sice některé instituce a vysocí úředníci částečně vyloučeni, jedná se například o členy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, členy vlády apod., ale pozitivní na druhé straně tohoto zákona je, že se nevztahuje na takové zaměstnance správních úřadů, kteří vykonávají pouze pomocné, servisní nebo jiné manuální práce, ani na zaměstnance, kteří výkon tohoto typu prací řídí, organizují a kontrolují. Velmi významná je i zákonná definice správního úřadu, která velmi důsledně vychází z Ústavy, když musí jít o - instituci zřízenou zákonem, - v zákoně nazvanou ministerstvem, správním úřadem nebo orgánem státní správy, - a vykonávající na základě zákona státní správu. Služební zákon v zásadě nahrazuje pro státní zaměstnance zákoník práce ovšem nejde však o náhradu bezvýjimečnou, když zákoník práce je nutno aplikovat ve všech případech, kdy na jeho konkrétní ustanovení služební zákon sám odkazuje (například obecná ustanovení týkající se mimo jiné právních úkonů, počítání lhůt, zajištění práv a povinností, zjišťování a používání průměrného výdělku apod.). Služební zákon mimo jiné také stanoví podmínky, za kterých zcela mimo řádně a pouze na dobu určitou lze obsadit služební místo ve správním úřadu osobou v pracovním poměru, tj. v režimu zákoníku práce. Nutno konstatovat, že „služební zákon“ je velmi obsáhlý, když jeho obsah může připomínat zákoník práce, ale zásadních odlišností je velice mnoho. Zákon specificky řeší například přípravu čekatelů na službu (od té jsou třeba zcela oproštěni do státní služby přecházející zaměstnanci obcí a krajů, jestliže jsou držiteli osvědčení o zvláštní odborné způsobilosti apod.), povinnosti, práva i omezení práv státních zaměstnanců, kárnou odpovědnost, sociální zajištění, odměňování (zajímavá je například vazba platového tarifu na průměrnou nominální měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské sféře apod.). Zaměstnanci územních samosprávných celků Jestliže se na veřejné správě podílí stát i územní samosprávné celky, tak je pochopitelně logické, aby úředníci obou typů institucí měli stanoven specifický režim. Platí to tím spíše, že obce a kraje, tedy úředníci obcí a krajů, jsou přímými vykonavateli přenesené státní správy, zejména té státní správy, která má nejblíže k nejširší klientele a svým rozsahem a také počtem vydávaných správních aktů překračuje rozsah správy zajišťované státními institucemi. Proto také za poměrně krátkou dobu po schválení služebního zákona č. 218/2002 Sb. schválil Parlament i zákon o úřednících územních samosprávných celků, který byl publikován pod č. 312/2002 Sb., když tento zákon, stejně jako služební zákon se vypořádává především se vztahem k zákoníku práce, jehož použití je však v tomto případě až na vymezené odchylky pro právní poměry úředníků územních samospráv nezbytné.

- 90 -

Právní předpisy

Zákon se vztahuje na úředníky zařazené do obecního, městského a obdobného úřadu (magistráty, úřady městských obvodů případně městských částí) a do krajského úřadu. Negativním poznatkem se jeví skutečnost, že z působnosti zákona vyplývá fakt, že se nevztahuje na zaměstnance zařazené v organizačních složkách, zařazené pouze ve zvláštních orgánech (viz § 106 zákona o obcích), a na zaměstnance vykonávající výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí. Zákon věnuje významnou pozornost - předpokladům pro vznik pracovního poměru úředníka, když zde není použit výraz „služební poměr“ jako je tomu u zákona o státních úřednících, - upravuje průběh výběrového řízení, - věnuje se úpravě pracovního poměru, - věnuje se základním povinnostem úředníka apod. Velmi významnou a podstatnou součástí tohoto zákona je vzdělávání úředníků. Rozlišuje se: - vstupní vzdělávání, - průběžné vzdělávání - zvláštní odborná způsobilost. Zákon též stanoví pravidla pro akreditaci vzdělávacích institucí a programů (kompetence Ministerstva vnitra). Oba výše uvedené úřednické zákony byly nedílnou součástí reformy veřejné správy. Zatímco postupnou změnou ostatních zákonů dochází především k systémovým reorganizacím, k novému uspořádání institucí, jejich případných vztahů a působností, úřednické zákony přinášejí změny v postavení fyzických vykonavatelů správy, tj. úředníků státu a územních samospráv. Specifický charakter veřejné správy jako služby, její odlišnost od správy soukromé vyžadují upravit služební a pracovní poměr úředníků v některých aspektech odlišně od standardu vyjádřeného zákoníkem práce. Cíle úřednických zákonů: - aby úředníci byli morálně i odborně na vysoké úrovni a aby odbornou úroveň trvale aktualizovali a zvyšovali, - aby do funkcí vstupovali na základě spravedlivého výběru dle pevně stanovených pravidel, - aby jejich pracovní podmínky odpovídaly významu veřejné správy a zajišťovali jim odpovídající ekonomické ocenění, - aby jejich pozice byla v maximální možné míře nezávislá na politických východiscích veřejné správy, tj. na výsledcích komunálních, krajských nebo parlamentních voleb, - v delším časovém horizontu by měly úřednické zákony přispět k zaslouženému zvýšení společenské prestiže zaměstnání ve veřejné službě.

- 91 -

Cíle úřednických zákonů

6.2. Personální management ve veřejné správě Personalistika obecně má velmi dlouhou tradici a její význam ve státní službě je výrazný. Bez účelné personální politiky sledující zájmy a cíle organizace – ve veřejné správě pak prvořadě cíle deklarované vládní politiky a jejího každodenního naplňování, si nelze vůbec představit žádnou činnost organizace, ať soukromoprávní nebo veřejnoprávní. Personální management ve veřejné správě se týká především: - postupu při získávání pracovníků, - zásad výběru nových pracovníků, - managementu rozvoje lidských zdrojů, - dalšího vzdělávání pracovníků, - politiky odměňování pracovníků. Personální management deklaruje zejména: - flexibilní personální management, - decentralizovaný management, - zvýšení odpovědnostních vztahů, - speciální management vedoucích pracovníků, - výkonnostní management, - zvyšování motivace pracovníků, - odměňování podle individuálního výkonu, - zvyšování diverzity ve státní službě, - prosazování etického chování pracovníků, - zvyšování vnitřní i vnější mobility pracovníků, - ochrany před růstem byrokracie, - redukce nadbytečného počtu pracovníků. Vyspělé demokratické státy se nejpozději od počátku 80. let minulého století snažily zkvalitnit efektivitu a účinnost veřejné správy. Řešení hledaly ve zvýšené dynamičnosti, různorodosti a flexibility správních struktur jako nutné reakce na zvýšenou komplexnost a rozsah politiky veřejné správy a na potřebu vytvořit a udržovat účinné partnerství se soukromým sektorem a zvýšit kvalitu veřejných služeb, kterou požadovali občané. Změnil se rovněž systém hodnocení pracovníků ve směru individualizace a delegace na nižší složky. Pracovníkovi stanoví konkrétní úkoly na další období jeho liniový manažer a pracovník je hodnocen po roce podle dosažených výsledků. Flexibilní plat je jednou z nejvýraznějších změn personálního managementu, neboť platová politika ve státní službě byla tradičně založena na univerzalistickém systému. Jedním z důvodů zavedení platové flexibility byla situace na trhu práce, kde státní služba byla nucena soutěžit s nabídkou soukromého sektoru, dalším důvodem byla nutnost zefektivnit veřejnou správu. V personální politice veřejné služby zaujímá zvláštní postavení skupina vedoucích pracovníků a i když je tato skupina poměrně malá, odpovědnost těchto pracovníků je značná a jejich kompetentnost může do značné míry ovlivnit kvalitu a efektivnost celé veřejné služby.

- 92 -

Personalistika

V souvislosti s personálním managementem v oblasti veřejné správy je třeba uvést několik nejfrekventovanějších změn: - kladení většího důrazu na manažerské schopnosti než na speciální znalosti, - v procesu přijímání a ustanovování pracovníků, u kterých se předpokládá širší přístup do vedoucí veřejné služby, se potlačuje nebo zcela eliminuje princip seniority jako výběrové hledisko a naopak se zvýrazňuje hledisko vyššího dosaženého vzdělání, - zvýšená pozornost je věnována managementu a rozvoji kariéry vedoucích pracovníků, - zdůraznění diverzity této skupiny služby (obecně požadavek zvýšení počtu žen, v některých zemích i etnických nebo jiných minorit), - reformy v systému odměňování, mobility, ukončení zaměstnání a výběrových postupů. 6.3. Korupce v oblasti veřejné správy, antikorupční opatření Korupce jako společenský jev existuje v průběhu celé historie, když už od starověku jsou určité doklady o tom, že tento negativní jev existoval. Je docela zvláštní, že dosud se nepodařilo vymezit přesnou definici korupce. Často se korupce omezuje na úplatkářství, které je asi její nejviditelnější formou, ale korupce má mnohem více forem a významů a možno uvést, že právě některé ty další formy, právě pro svoji tajnou povahu, mohou být daleko nebezpečnější než přijímání nebo poskytování úplatků. Právě utajování korupce působí problém ve snaze o nalezení dostatečné definice korupce ve veřejné správě. Korupce se málokdy provádí veřejně, když další problém je v tom, že korupce se mění s ohledem na měnící se sociálněekonomické, kulturní a politické faktory. Tyto faktory působí na korupci a ona působí zpětně na ně. V oblasti veřejné správy jde velice často o zneužívání pravomoci, čímž se rozumí nezákonné nebo neetické používání vládní (správní) moci pro osobní nebo politický zisk. Korupce znamená, že veřejné zájmy jsou podřizovány soukromému účelu, přičemž dochází k porušení právních norem a také norem etického chování, zejména k porušení povinností a odpovědnosti. K základním znakům korupce ve veřejné správě patří, že - je k ní vždy zapotřebí více než jedné osoby (minimálně se účastní dvě osoby, a to korumpující a korumpovaný), - je v zásadě vždy utajovaná, - předpokládá prvek vzájemného závazku a vzájemného prospěchu, - ti, kteří se korupce účastní, normálně svoji činnost vědomě zastírají, aktéry korupčního jednání jsou ti, kdo chtějí získat určité rozhodnutí, a ti kteří takové rozhodnutí mohou ovlivnit, - obvykle předpokládá podvodné jednání veřejného činitele (orgánu), - každá forma korupce je porušením důvěry, - korupční jednání vždy znamená porušení povinnosti a odpovědnosti, - vždy jde při ní o rozpornou dvojí úlohu těch, kteří se jí dopouštějí, - tj. jejich veřejné a soukromé role.

- 93 -

Korupce

Základní znaky korupce

Jaké jsou příčiny korupce? Politické příčiny se počítají k základním. Nesmyslná nařízení, která sama v sobě někdy přímo zadávají podnět pro korupci a korupční jednání a situace, kdy politická elita není připravena trestat korupci uvnitř vlastní skupiny, tak je jasné, že korupce se bude zákonitě dále a ve větším měřítku ještě šířit. Ekonomická situace je další příčinou, kdy jsou značné rozdíly mezi chudými a bohatými, a zejména kde platy úředníků veřejné správy jsou obecně nízké, tam bude korupce přímo bujet. Příčiny mohou být i ve vlastní administrativě. Nedostatek profesní etiky státní služby a zejména neexistence veřejné odpovědnosti rovněž povzbuzují korupci. Většinou se však všechny tyto příčiny spojují a za prioritní příčinu však bývá zpravidla označován vztah politické elity ke korupci a obecně k veřejné odpovědnosti a morálce. Zkušenosti potvrzují, že čím větší je veřejný sektor, tím větší je tendence ke korupci. Korupce však roste nejenom v samotném veřejném sektoru, ale zejména v těch situacích, kdy stát a soukromý podnik se dostávají do vzájemného vztahu. Právě v takových situacích se ukazuje, jak obtížné je dokazovat korupci, protože většinou pod korupcí se rozumí pouze takové činnosti, které mají peněžitou podobu. Avšak v obou případech jde o to, že výkon moci se odchýlil od svého účelu. Velmi závažné důsledky má korupce tehdy, když několik důležitých pracovníků veřejné služby svým rozhodnutím určuje stav vztahu mezi veřejnou správou a soukromým sektorem. Tato malá, ale mnohdy velmi významná skupina tak může vytvořit paralelní systém pro rozhodování, která budou příznivá jejich politickým (obchodním) přátelům. Jde o tajný systém, jehož do věci zasvěcení perfektně využívají. A tak mohou vznikat i v ústavním prostředí různé kluby, které zneužívají své moci ve prospěch svůj a svých přátel. A je velmi těžké dokázat, že u kořene těchto rozhodnutí byl korupční záměr vytvořit takovýto prospěch.

Příčiny korupce

Za poměrně konkrétní příčiny korupce je tak možno označit: - rostoucí složitost fungování veřejné správy, která je způsobena nepřehledností a nejasností zákonů, sekundárních právních předpisů i správních směrnic, - nedostatky finanční kontroly vykonávané nezávislým orgánem vůči veřejné správě, - politické ustanovování osob do některých vrcholových funkcí veřejné správy, - vzájemné propojování veřejného a soukromého sektoru (účast veřejných funkcionářů, ať politiků či úředníků ve správních radách firem apod.). Typy korupce Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou nebezpečností. Přehled jednotlivých typů a podtypů korupčního jednání ve veřejném sektoru možno shrnout do stručné typologie korupce ve veřejné správě následovně:

- 94 -

Typy korupce

a) Malá administrativní korupce - podplácení úředníků, - záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace, - zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy, b) Zneužívání veřejných zdrojů - zpronevěra veřejných zdrojů, - nehospodárné využívání veřejných zdrojů, - soukromý prospěch z privatizace, - zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek, - nepotismus, klientelismus, případně „prodej“ pozic. Negativní dopady korupce K jednotlivým typům korupce lze přiřadit i další negativní vlivy, které sebou korupce přináší. Podplácení úředníků soukromými osobami přispívá k deformaci toho, co je nazýváno veřejným zájmem, na úkor zájmů soukromých, čímž podlamuje důvěru ostatních občanů ve veřejné instituce. V důsledku toho se obecně ztrácí důvěra v právní stát a vynutitelnost práva a dochází k vytváření paralelních a nedemokratických mocenských struktur. Nadměrná a nepřehledná regulace vyvolává nadbytečné transakční náklady pro podnikání, když jako takový klasický příklad tohoto problému lze uvést snad již odstraněný problém zápisu do obchodního rejstříku. Dalším negativním dopadem tohoto druhu korupce je zhoršování pověsti země v zahraničí, což má za následek snižování přílivu zahraničních investic. Zneužívání dozorových pravomocí zvyšuje investiční riziko tím, že podnikatelské prostředí vykazuje značnou míru nepředvídatelnosti, v důsledku čehož se deformuje hospodářská soutěž a snižují investice v zemi. Hospodářský růst stagnuje. Zpronevěra veřejných prostředků (zdrojů) přináší růst administrativních nákladů vynakládaných na služby poskytované státem, čímž se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo možno vynakládat na veřejně prospěšné projekty, případně veřejné služby. Jakmile se ve veřejné sféře zpronevěřují veřejné prostředky, začíná docházet k obecně neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji. Veřejné zdroje jsou rozdělovány neúčelně, neefektivně a nehospodárně. Pokud země disponuje přírodními zdroji, přestávají být využívány trvale udržitelným způsobem (mohou být doslova neúměrně „rabovány“). V podmínkách postkomunistických zemí v tomto ohledu někdy docházelo a mnohde ještě dochází k výprodeji státního majetku „pod cenou“. Zvláštním případem je zneužívání pravomocí v procesu zadávání veřejných zakázek. Také v tomto případě se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo možné vynakládat na veřejně prospěšné projekty nebo veřejné služby. Rozsáhlý klientelismus a prodej pozic ohrožují důvěru občanů v demokratické mechanismy jako takové a tím se radikálně snižuje ochota občanů účastnit se veřejného života (především je to formou výkonu pasivního a aktivního volebního práva).

- 95 -

Dopady korupce

Situace v České republice V posledních letech lze v naší republice pozorovat následující trend: - malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se postupně profesionalizuje fungování veřejné správy - korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry. Korupce se tak stává organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a klientelistické kartely (klientelismus - pochází z latiny, cliens – poslušný). Je to termín, kterým se označuje upřednostňování přátel a spřízněných skupin. Je založen na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Nejvýraznějším rysem klientelského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Vztah je přísně osobní, zpravidla silně emotivně zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší od neosobních vztahů tržního typu, které negativně ovlivňují demokratičnost rozhodování a mají tendenci ovlivňovat vytváření pravidel hry. Výše uvedené důvody vedou k jednoznačnému závěru, že je třeba s korupcí nekompromisně bojovat. Ve vyspělé Evropě je trend přijmout a implementovat komplexní celonárodní strategii (legislativních a organizačních opatření), jejíž efektivitu je nutné pravidelně hodnotit. Veřejně známé a nepotrestané případy vytváří společenské klima, kdy se zdá korupce všemocná a nemá smysl s ní bojovat. Ačkoliv drobná korupce na správních úřadech nebo ve zdravotnictví je nepříjemná, vláda by se měla zaměřit především na potírání velké korupce. Primárním úkolem vlády je proto odstranění korupční symbiózy, ve které mnohdy žijí české elity (politici, vysoce postavení úředníci a finanční skupiny), které uzavírají vzájemně výhodné spojenectví založené na směně úplatků a protekcí. Střet zájmů Je na místě zmínit určité jevy, které se sice nepovažují přímo za korupci, ale s korupcí souvisí, protože pro ni vytvářejí „příznivou půdu“. Jedná se o tzv. střet zájmů a nekontrolovatelný lobbying. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může dostat nebo přímo se dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo příslušnou funkci vykonává. Střet zájmů může nastat jak u veřejných funkcionářů, tak u soukromých subjektů. Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčním chováním. Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Nejsou-li případné střety zájmů jasně a přesvědčivě řešeny, vyvolávají podezření a ohrožují důvěru v nestranný výkon veřejné funkce. Lobbying Lobbying je prosazováním zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí. V demokratických zemích je lobbying považován za legitimní činnost, neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a různých nátlakových skupin. Je ve světě běžné, že této činnosti se věnují profesionální lobbyisté (jak fyzické, tak i podnikatelské právnické osoby). Při lobbyingu existuje vysoké riziko, že se pracovní metodou lobbyistů stanou různé formy korupce (od podplácení až po zavazování objektů

- 96 -

Boj s korupcí

Střet zájmů

Lobbying

lobbyingu v rámci klientelistických vztahů, neboť hodnoty, které získává lobbyista pro svého zákazníka, jsou často nevyčíslitelné hodnoty (typicky změna regulačního rámce – zákonů, vyhlášek, limitů, případně personální politiky státu apod.). Proto existuje ve světě snaha nastavit taková pravidla, která by tuto legitimní činnost udělala průhlednou a hlavně kontrolovatelnou. Používanými opatřeními jsou například povinnost registrace profesionálních lobbyistů, oznamování jejich příjmů a zdrojů těchto příjmů (kdo lobbyisty platí), někdy je snaha nařídit povinné oznamování veškerých schůzek a jednání s lobbyisty. Definice úplatkářství podle českého trestního zákona Korupci jako právní pojem české zákony definovanou nemají, vymezen je pouze její nejtypičtější rys, často rovnou synonymum – úplatkářství. Právní vymezení úplatkářství pak obsahuje trestní zákon. Ten rozlišuje přijímání úplatku (§ 160) a podplácení, tj. nabízení úplatku (§ 161), zná a postihuje rovněž tzv. nepřímé úplatkářství (§ 162). Za zmínku stojí, že vymezení skutkových podstat úplatkářství je prakticky nezměněno od roku 1961, kdy byl trestní zákon přijat. Novelou z roku 1999 byly do trestního zákona (§ 162a) vloženy dvě klíčové definice – co je to úplatek, kdo je veřejný činitel, v roce 2004 byla uzákoněna definice, co vše může být považováno za „obstarávání věcí veřejného zájmu“.

Úplatkářství

Protikorupční politika ve veřejné správě Obecné předpoklady úspěšnosti protikorupční politiky Základním předpokladem pro řádné fungování jakékoliv demokracie jsou kromě jiného svobodné volby, jasné dělení odpovědnosti mezi moc výkonnou, zákonodárnou a soudní, dělení rolí mezi vládu a opozici a soudní kontrola moci výkonné v rámci správního soudnictví a moci zákonodárné v rámci ústavního soudnictví. Tyto základní demokratické instituty jsou předpokladem i pro úspěšnou protikorupční politiku, protože preventivně působí proti nežádoucí kumulaci moci v jejích ohniscích. Významnou roli v protikorupčním boji hrají také média. Mají-li však fungovat a plnit svoji protikorupční funkci, musí se pohybovat v určitém právním rámci, který umožňuje svobodu projevu a svobodný přístup k informacím. Konečně zásadní význam z hlediska boje proti korupci má i občanská společnost. Organizace občanské společnosti totiž hraje významnou úlohu nejen v oblasti poskytování veřejných služeb, které stát není schopen poskytovat, ale také v oblasti veřejné kontroly fungování státu a jeho orgánů. Předpokladem úspěšné protikorupční politiky je proto i spolupráce států (jeho orgánů) se sdruženími občanů i zájmovými sdruženími právnických osob (podnikatelského i nepodnikatelského charakteru) v rámci boje proti korupci. Pilíře protikorupční strategie Kromě výše uvedených obecných předpokladů je třeba, aby se v boji proti korupci uplatňovaly konkrétní nástroje, jejichž souhrn lze pojmenovat jako protikorupční strategii.

- 97 -

Protikorupční politika

Protikorupční strategie

Základní pilíře protikorupční strategie: - identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání, - identifikace účinných preventivních i represivních protikorupčních nástrojů a jejich (fázové) nasazení do korupcí zasaženého prostředí, - vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie a zajištění její udržitelnosti. Index vnímání korupce (Corruption Perception Index, CPI) Index vnímání korupce vydává každoročně mezinárodní nezisková organizace Transparency International. Index vyjadřuje míru korupce, jaká podle názoru představitelů podnikatelské sféry a analytiků panuje mezi politiky a veřejnými představiteli v příslušné zemi. CPI je složený index, který pro hodnocení kroku 2007 čerpá ze 14 různých průzkumů mínění provedených nezávislými institucemi v období let 2006 – 2008. Letošní index zahrnuje 180 zemí, přičemž pro zahrnutí země do žebříčku CPI je nezbytné, aby ji hodnotily alespoň tři nezávislé zdroje. V žebříčku indexu CPI 2007, který v roce 2007 zahrnoval 180 zemí, se naše republika dělí o 41. příčku s Itálií. ČR dosáhla indexu 5,2 (na stupnici 10 – 0, kde hodnocení 10 označuje zemi téměř bez korupce a hodnocení 0 zemi s vysokou mírou korupce). Naše republika si oproti loňskému roku polepšila o 0,5 bodu, což je dáno zejména postupným zkvalitňováním institucionálního prostředí. K pozitivnímu trendu přispělo i zkvalitnění fungování některých klíčových institucí. Přesto však není zdaleka vyhráno a korupční prostředí v mnoha oblastech stále přetrvává. Jaké prostředky se doporučují pro potírání korupce? Prostředky k potírání korupce lze v podstatě rozdělit do dvou skupin, a to na prostředky institucionální a prostředky právní.

Index vnímání korupce

Prostředky proti korupci

K institucionálním prostředkům patří zejména druhy kontroly, jako je - kontrola parlamentní, - kontrola soudní, - a vlastní administrativní kontrola. Parlamentní kontrola vyplývá v demokratických systémech především z odpovědnosti vlády, případně jednotlivých ministrů, parlamentu, dále se vykonává prostřednictvím k tomu ustanovených parlamentních výborů nebo obdobných orgánů. Soudní kontrola veřejné správy rovněž existuje ve všech demokratických systémech a může mít různé formy. Například je rozdíl mezi anglosaským správním systémem a systémem tradičního správního práva. V prvním případě kontrolu provádějí obecné soudy, ve druhém případě existuje samostatné správní soudnictví. Správní kontrola vzhledem ke korupci vyžaduje větší zapojení občanů do správního procesu. Je třeba zlepšit komunikaci s občany, zjednodušit řízení a umožnit slyšení všech zúčastněných.

- 98 -

Parlamentní kontrola

Soudní kontrola

Správní kontrola

Pod institucionální kontrolou je obvykle uváděna i instituce ombudsmana, která se v poslední době rozrostla do četných zemí i mezinárodních organizací, například Evropský ombudsman. Právní kontrola jak vyplývá již z názvu, je kontrola prostřednictvím právních norem. Vyžaduje větší přehlednost v rámci celého právního řádu daného státu a jasnost a dokonalou srozumitelnost každého právního předpisu a všech ustanovení. Zásady právního řešení korupce mají většinou ústavní zakotvení, z něhož se odvíjí další právní úpravy. Antikorupční ustanovení jsou obsažena jak v právu veřejném, tak v právu soukromém. Antikorupční ustanovení v legislativě ČR V platném právním řádu České republiky antikorupční ustanovení v těchto zákonech:

nalezneme

nejdůležitější

-

Trestní zákon – zakotvuje skutkové podstaty trestných činů úplatkářství,

-

Zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech – upravuje právní postavení, práva a povinnosti státních zaměstnanců ve správních úřadech, včetně antikorupčních ustanovení,

-

Zákon o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů) - č. 238/1992 Sb.,

-

Zákon o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti vytváří podmínky pro zjišťování a předcházení tzv. praní špinavých peněz a zakotvuje povinnost některých institucí a pravomoc státních orgánů v této oblasti (zák. č. 61/1996 Sb.),

-

Zákon o zadávání veřejných zakázek (č. 199/1994 Sb.) stanoví pravidla pro zadávání obchodních zakázek a rozhodování o jejich přijetí orgány a organizacemi veřejné správy,

-

Obchodní zákoník (zák. č. 513/1991 Sb.) obsahuje ustanovení o nekalé soutěži, kde je rovněž uvedena skutková podstata podplácení (odlišně od trestního zákona) a upravuje právní prostředky proti nekalé soutěži.

SHRNUTÍ Lidský faktor hraje velmi důležitou roli ve všech hospodářských, ale i v ostatních společenských činnostech a je mu věnována stále větší a větší pozornost. Státní služba je velmi významnou složkou státní správy, protože mám-li uvést definici státní služby, tak státní službou se zpravidla rozumí právní poměry zaměstnanců ve státní správě. V Ústavě České republiky se státních zaměstnanců týká pouze jediné ustanovení, ve kterém se uvádí, že právní poměry státních zaměstnanců na ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.

- 99 -

Institucionální kontrola Právní kontrola

Státní úředníci se řídí zákonem č. 218/2002 Sb. o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, když tento zákona nabyl účinnosti l. l. 2004. Zákonná definice správního úřadu vychází z Ústavy a uvádí, že musí jít o instituci zřízenou zákonem, když zde je nazvána ministerstvem, správním úřadem nebo orgánem státní správy a vykonává, na základě právě zákona, státní správu. Služební zákon v zásadě nahrazuje pro státní zaměstnance zákoník práce ovšem nejde však o náhradu bezvýjimečnou, když zákoník práce je nutno aplikovat ve všech případech, kdy na jeho konkrétní ustanovení služební zákon sám odkazuje. Personalistika obecně má velmi dlouhou tradici a její význam ve státní službě je velmi výrazný. Bez účelné personální politiky sledující zájmy a cíle organizace – ve veřejné správě pak prvořadě cíle deklarované vládní politiky a jejího každodenního naplňování, si nelze vůbec představit žádnou činnost organizace, ať soukromoprávní nebo veřejnoprávní. Personální management ve veřejné správě se týká především postupu při získávání pracovníků, zásad výběru nových pracovníků, managementu rozvoje lidských zdrojů, dalšího vzdělávání pracovníků, politiky odměňování pracovníků apod. Pokud se týká problematiky korupce v oblasti veřejné správy, tak je třeba uvést, že v této oblasti jde velice často o zneužívání pravomocí, čímž se rozumí nezákonné nebo neetické používání vládní moci pro osobní nebo politický zisk. Korupce znamená, že veřejné zájmy jsou podřizovány soukromému účelu, přičemž dochází k porušení právních norem a také norem etického chování, zejména k porušení povinností a odpovědnosti. Zkušenosti potvrzují, že čím větší je veřejný sektor, tím větší je tendence ke korupci. Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou nebezpečností. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může dostat nebo přímo se dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo příslušnou funkci vykonává. Lobbying je prosazování zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí. V demokratických zemích je lobbying považován za legitimní činnost, neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a různých nátlakových skupin. Protikorupční strategie představuje v podstatě základní pilíře, kterými jsou především – identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání, identifikace účinných preventivních i represivních protikorupčních nástrojů a jejich nasazení do korupcí zasaženého prostředí a vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie.

- 100 -

Kontrolní otázky Co rozumíte pod pojmem „státní služba“? Jaký je vztah mezi Ústavou ČR a státními zaměstnanci? Definujte pojem státní úředník. Jak byste vysvětlili podstatu služebního zákona? V čem spočívá podstata zákona č. 218/2002 Sb.? Jaké jsou cíle úřednických zákonů? Jakou úlohu hraje personalistika v oblasti veřejné správy? Čeho se především týká personální management v souvislosti s veřejnou správou? 9) Jak byste charakterizovali pojem „korupce“? 10) Co patří k základním znakům korupce ve veřejné správě? 11) Jaké jsou příčiny korupce všeobecně a jaké jsou ve veřejné správě? 12) Jaké znáte typy korupce a jaké jsou dopady korupce? 13) Charakterizujte pojem „střet zájmů“. 14) Vysvětlete co znamená pojem „lobbying“ a jak se projevuje. 15) Jak zní definice úplatkářství podle českého trestního zákona? 16) Jak se především projevuje protikorupční politika v oblasti veřejné správy? 17) Jaké znáte pilíře protikorupční strategie? 18) Vyjmenujte antikorupční ustanovení, která jsou uplatněna v legislativě ČR. 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

Pojmy k zapamatování -

státní služba, státní zaměstnanci, státní úředníci, úřednické zákony, cíle legislativy v oblasti veřejné správy, personalistika ve veřejné správě, personální management v oblasti veřejné správy, personální politika, korupce ve veřejné správě, příčiny korupce, znaky korupce, typy korupce, negativní dopady korupce, střet zájmů, lobbying, úplatkářství, protikorupční politika, index vnímání korupce, antikorupční ustanovení v legislativě ČR.

- 101 -

7.

ETICKÝ KODEX VEŘEJNÉ SPRÁVY A PROFESNÍ ETIKA

Cíl Po prostudování této kapitoly byste měli být schopni: - osvojit si pojem etika a profesní etika, - charakterizovat význam etiky a její vztah k morálce, - charakterizovat správní etiku, - vysvětlit základní úrovně morálky, - pochopit podstatu etického kodexu, - poznat základy profesní etiky v oblasti veřejné správy. 7.1. Etika jako kategorie, její funkce a význam Průvodce studiem: Ač neradi, musíme zahájit seznamování se s etikou troškou teorie. Vydržte, není to tak strašné. Všude se hovoří o potřebnosti etiky. O této potřebnosti hovoří politici, lékaři, učitelé, podnikatelé, ale i zcela obyčejní lidé, kteří třeba pojmenovávají daný problém jinými slovy, ovšem podstata je stejná. Zejména v politice a ekonomice vede absence etiky k viditelným a nebezpečným důsledkům. Na druhé straně si ale někteří jedinci myslí, že je to nějaká nadstavba vhodná pro méně „šikovné“ nebo pozůstatek po náboženství a starých časech.Zamysleme se tedy nyní společně nad tím, co je to vlastně etika? K prostudování této kapitoly budete potřebovat asi 2 hodiny. Etymologicky, (tj. podle nauky o původu slov) je slovo ETIKA odvozeno od řeckého ethos, zvyk obyčej, charakter. Téměř stejný význam má latinský termín mos, od něhož je odvozen termín morálka. Etymologicky jsou tedy etika a morálka téměř synonyma (tj. slova stejného významu), v obsahu je však určitý rozdíl. Etika, to je teorie morálky. Ve své podstatě je to filozofická nauka o správném jednání. Hodnotí činnost člověka z hlediska dobra a zla. Snaží se nalézti a formulovat společné a obecné základy, na kterých stojí morálka (viz dále). Rozlišuje se celá řada etik (autonomní, kdy si zásady stanoví každý jedinec, heterogenní, kdy jsou tyto zásady dány zvenčí, např. Bohem a řada dalších). Pro nás je však rozhodující etika profesní, která aplikuje obecná etická pravidla na konkrétní obory lidské činnosti, v daném případě na činnosti v rámci veřejné správy. Etika, neboli teorie morálky, je filozofická disciplína zabývající se morálními jevy v nejširším slova smyslu. Mezi významné etické kategorie patří dobro, zlo, blaženost, slast, štěstí, smysl lidského života, životní hodnoty, svoboda, zásluha, vina, morální normy a jejich absolutnost či relativnost. Kategorie má více významů. V našem případě jde o termín, kterým se označuje skupina jevů se stejnými vlastnostmi (viz např. již zmíněné dobro, zlo apod.).

- 102 -

Pojem etika a morálka

Definice etiky

Kategorie etiky

MORÁLKA je souhrn hodnot, norem a vzorů chování, zvyků, názorů a pravidel, jimiž se lidé řídí ve svém praktickém mravním jednání. Dodržování morálky je kontrolováno veřejností a podléhá sociálnímu tlaku. Zároveň však morálka spočívá na vnitřní sankci (pocit viny, studu, nevole, rozmrzelosti, výčitky svědomí, atd.). Etika je tedy teorií morálky, jinými slovy formuluje principy, podle nichž se vymezuje morálka v jednání úředníků veřejné správy. Ovšem v lidské mluvě bývá etika ztotožňována s morálkou, i když vy již víte, že je mezi oběma pojmy rozdíl. Někdy slyšíte, že někdo místo pojmu „etika“ říká „etiketa“. Nejen, že je to chyba, ale je to i doklad „rádoby vzdělanosti“. Etiketa má totiž dva významy: jeden je označení pro tištěnou známkovou nálepku na lahvi vín, likérů apod., dále pojem etiketa označuje společenská pravidla chování zvláště ve vyšší společnosti (na dvorech králů a císařů, ale i chování se při přijetí u prezidenta republiky apod.). Příklad: Porušením etikety může být například nevhodný oblek či nevhodné chování se na recepci či rautu, i když to nepořádá prezident, ale třeba primátor města. Takže – vy si dáte pozor a nebudete tyto pojmy zaměňovat. Průvodce studiem Snad se vám bude zdát to, co jste se zatím dozvěděli, hodně teoretické. Ano, je to tak. Ale domnívám se, že byste měli obecné pojmy „etika“ a „morálka“ znát a rozlišovat, a to ještě není vše. Ještě sem patří přídavné jméno „mravní“. Je to rys člověka nebo jednání, které odpovídá přijatým pravidlům a hodnotám dané morálky. Takže – je to jasné: etika – základ morálky – mravní jednání – jednání podle základů morálky. Přejdeme dále. Proč být morální? Proč konat dobro a nekonat zlo? Proč nekrást, když je to výhodné a mnohdy se na to ani nepřijde? Proč je špatná korupce, když rád přijímá uplácený a rád dává uplácející? Proč nelikvidovat odpůrce? A naopak, proč si lidé mají pomáhat, neužívat násilí, proč být korektní v ekonomice, když to třeba zmenšuje zisk, proč být tolerantní? Ještě naléhavější jsou globální otázky. Proč umírá na světě tolik dětí hladem? Proč takové velké výdaje na zbrojení? Proč svými rozhodnutími a technickými možnostmi ohrožujeme Zemi i sebe? Začínáme víc než kdy jindy tušit, že pro přežití lidstva i smysluplné fungování vztahů je nutné nabírat a respektovat základní mravní vědomí a hodnoty, jakousi etickou osu dalšího vývoje. To je prvořadý úkol etiky a následně morálky. Etická moudrost se vytvářela v myšlení lidstva, filozofiích i náboženstvích v průběhu dějin. Etika se snaží nejen analyzovat, ale i angažovat. Zájem o etickou problematiku nás nenechává v klidu, něco s námi dělá, vyzývá nás, a tak dotváří naše lidství a odpovědnost.

- 103 -

Pojem morálka

Úkol k zamyšlení Myslíte si, že žít morálně je naivní? Že něco zmůže pár nadšenců, když většina jde tvrdě za svými sobeckými cíli? Etické principy politiky a věcí veřejných se musí uplatňovat i v mezinárodních vztazích. Vzájemná propojenost a závislost vyžaduje spolupráci na všech úrovních. Vyspělé národy musí cítit odpovědnost za slabší a napomáhat k jejich rozvoji. Žijeme sice bez bezprostřední hrozby atomové války, ale válečných konfliktů a nebezpečí neubývá. Mír je všemi lidmi dobré vůle chápán jako jedna z největších hodnot. Angažovanost pro jeho nastolení ve velkém i malém je pojem moderní ctnosti.

Průvodce studiem Nechci vás rozhodně zahlcovat pojmy, ale snad jsem vás přesvědčila, že tato problematika by neměla nechat slušné lidi nečinnými. Domnívám se, a velice by mě to potěšilo, kdybych ve vás vyvolala zájem o další studium, abychom společně dokázali, že jsme hodni „hodnosti“ člověk. 7.2. Etika v řízení podniků a veřejné správy Proti nedostatkům v ekonomickém vývoji se společnost brání tím, že konkretizuje a analyzuje příčiny jejich vzniku. Obecně je za ně považován nedostatek etiky v mezilidských vztazích, hlavně pak v řídící práci podnikového a regionálního managementu. Samozřejmě jsou i jiné, závažné příčiny, které se dotýkají jak etiky, tak morálky. Je to například nízká pracovní morálka, různé sociálněpatologické jevy, negativní osobní vlastnosti jednotlivců, ale i nízká technologická úroveň vybavení apod. Těchto příčin je celá řada. Ovšem řídící práce má rozhodující význam. Nebudeme zde ale rozebírat problematiku řízení, to je úkolem jiných oborů a věd. Budeme pouze posuzovat význam etiky a morálky v řídící práci. Absence etiky v řídící práci není jenom zvláštností postkomunistické éry, ale setkáváme se s tímto problémem i v zahraničí, a to i u zemí které neměly shodný vývoj s námi. Absence etiky v řízení se stala problémem i v ekonomicky vyspělých zemích. Je totiž prokázané, že neetická práce řídících pracovníků přináší nejistotu do ekonomických aktivit podniků a regionů a snižování jejich hospodářských výsledků. Pojem etika by měl být uplatňován ve všech oblastech našeho života a stal se proto i módním v ekonomické sféře. Etický přístup k ekonomice podniku a regionu nebo veřejné správy dostává svůj konkrétní výraz v jejich řízení. Cílem a podstatou řízení je organizování lidské činnosti v daném okruhu cizích potřeb tak, aby i vlastní potřeby a zájmy byly uspokojeny. Podnik i region jako právní subjekt je vykonavatelem svých rozhodovacích procesů, za které nese právní i morální odpovědnost. Jsou schopny morálního chování a společnost to od nich také očekává. Proto na

- 104 -

Uplatnění etiky Cíl a podstata řízení Etická zodpovědnost

všech úrovních rozhodování jejich vnitřní struktury existuje osobní etická zodpovědnost. Morálku však může chápat každý jinak. Někdo se o ni upřímně snaží, jiný je na sebe méně přísný než na druhé. Být etický však neznamená být dokonalý vyžadovat od spolupracovníků maximální výkon, dogmaticky se držet litery zákona, která stejně nemůže plně obsáhnout pestrost jevů, které uvnitř řízeného objektu probíhají. Jde spíše o podřizování jednotlivých rozhodnutí obecně platným kritériím morálky. Samotné uznávání etických principů však ještě neznamená stanovení, uplatňování a dodržování etických hodnot nebo norem.

Chápání morálky

Průvodce studiem Není mým cílem uvést zde nadměrně informací, ale vzbudit ve vás zájem, „vyburcovat“ vás. Předpokládám, že se mi to alespoň malinko podařilo. Dost však obecnosti, soustřeďme se na oblast státní správy. Oblast u nás tolik aktuální, tolik diskutovanou. Snad každý si osobuje právo vyjádřit se k této oblasti. Pokusím se tedy o to i já. Úkol k zamyšlení Seznámili jste se s řadou problémů, z nichž některé pro vás byly známé a jiné rozšířili vaše znalosti. Na základě toho, co již víte, zvažte, zda existuje soulad mezi vašimi morálními a obecně proklamovanými morálními zásadami v oblasti pracovní činnosti (mám na mysli např. studium ve škole, brigády, praxe apod.). Pokud existuje nesoulad, čím je způsoben? 7.3. Etika a veřejná správa Veřejná správa je stejně stará jako občanská společnost a stát. Smyslem její existence je služba veřejnosti, zabezpečování a poskytování veřejných statků při dodržování platných zákonů a předpisů. Provoz veřejné správy zajišťuje v souladu s přijatými zákony státní aparát, jeho úředníci by měli sloužit veřejnému zájmu bez ohledu na vlastní cíle a vlivy politických procesů. Vedle státního aparátu (ministerstva, soudy, armáda, finanční úřady, atd., prostě vše, co zabezpečuje hladký průběh řízení státu) existuje ve veřejné správě další, velmi významný prvek. Je to veřejná správa územních samosprávných celků (krajů, měst, obcí). Úředníci tohoto druhu veřejné správy zajišťují rovněž její provoz. O tom však pojednává jiný modul tohoto kurzu.

Smysl veřejné správy

Velikost správního aparátu

Úkol k zamyšlení Formulujte hlavní rozdíly mezi státní aparátem a úředníky veřejné správy územních samosprávných celků. Pokud jde o etiku veřejné správy, není podstatný rozdíl v jejích požadavcích na státní aparát a na veřejnou správu územních samosprávných celků. Jde v podstatě o tzv. správní etiku. Etika má ve veřejné správě místo především v souvislosti s rozhodováním. Každý problém nebo situace s etickým rozměrem vyžaduje volbu mezi - 105 -

Etika a rozhodování

několika možnostmi. Volbu činí jednotlivec nebo organizace. Proto etika jednotlivce a organizace by měla být v souladu. Správní etika se týká především jednotlivých úředníků a zasahuje obecně do tří oblastí procesu jejich rozhodování. 1. Volba právního postoje – zda budou respektovat ideu zákonodárce, nebo se budou řídit zásadou, že co není zakázáno, je dovoleno, Příklad Pan Novák navštíví úředníka stavebního úřadu a sdělí mu, že soused začal na svém pozemku stavět rodinný domek, ale ještě stavební povolení nenabylo právní moci. Soused totiž stále zvažuje případnou možnost odvolání, neboť se domnívá, že zamýšlený rodinný domek souseda bude stínit jeho pozemek, kde pěstuje zeleninu. Úředník tedy musí stavebníkovi vysvětlit, že soused, pan Novák, má na toto právo a on, stavebník (i když je to právě tohoto úředníka spolužák ze základní školy) musí dbát na řízení stavebního úřadu a vyčkat, až stavební povolení nabude právní moci. 2. Volba morálního postoje – týká se identity s obecným definováním morálky a lidských hodnot, Příklad Na ohlašovně pobytu stojí několik občanů a žádají potvrzení o trvalém pobytu. Hlídají si pořadí, kdo kdy přišel a někteří občané jsou značně nervózní. Poslední v řadě stojí matka s malým dítětem. Dítě je nevrlé, pláče a na matce je jasně vidět, že je jí nevolno. Žádá proto o možnost přednostního vyřízení jejího požadavku. Mezi ostatními občany vznikne nedorozumění, když vše taktně vyřeší úřednice, která vysvětlí ostatním, že by bylo vhodné matce podat informaci, neboť evidentně ani ona ani dítě nejsou v dobrém stavu. Někteří to pochopí, jiní případně nesouhlasí a dají to nevybíravými slovy znát. 3. Volba preference zájmů – rozhodování o tom, zda bude preferovat vlastní individuální zájem nad zájmem veřejným. Příklad Primátor města slíbí své dospívající dceři, že ji půjde s manželkou doprovodit na prodlouženou v tanečních, která má být za tři týdny. Dcera je spokojena, manželka se připravuje a náhle vyvstane problém. Na magistrát města právě tento den přijede družební návštěva z Holandska, v podvečer bude slavnostní přivítání v divadle a společenský program, kde by „hlava města“ neměla chybět. Vysvětlí to dceři, manželku vezme na slavnostní přivítání, a když toto skončí, v případě, že ještě prodloužená probíhá, zúčastní se s manželkou, případně i některými členy návštěvy společenské akce své dcery. Má tak možnost ukázat zahraničním hostům, jak vypadá městský kulturní dům a jak se v něm naše mládež baví.

- 106 -

Správní etika

Takže zřetelně vidíte, jak se promítá správní etika do morálky, jak vytváří základ pro morálku úředníků veřejné správy. 7.4. Morálka úředníků veřejné správy Co je to „morálka úředníků veřejné správy“? Pokusíme se to charakterizovat. Morálka úředníků veřejné správy je soubor hodnot, postojů, názorů, zvyků a pravidel, vycházejících z přijatých zákonů a společenských norem, které se projevují v činnosti těchto úředníků, jak v činnosti směrem k úřadu, tak směrem k veřejnosti. Tuto morálku je možné také charakterizovat jako veřejnou morálku. Obecně rozeznáváme šest úrovní morálky úředníků veřejné správy: 1) slušnost při jednání a dodržování zákonů, 2) zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy, 3) zaměření na službu občanům a procedurální férovost, 4) demokratická odpovědnost, 5) etika veřejné politiky, 6) etika kompromisu a sociální integrace. Na základní úrovni morálky jde hlavně o to, vypořádat se s pokušením, které přináší moc, přístup k veřejným statkům a příležitost nedodržet sliby a závazky ve styku s veřejností. Toto nebezpečí roste s centralizací správy a nedostatečně účinným kontrolním mechanismem.

Úroveň morálky veřejných úředníků

Základní právní úroveň morálky

Příklad Vedoucí odboru služeb městského úřadu hovoří na besedě s občany o jejich požadavku opravit chodník ve správě města a přislíbí tuto opravu ve druhém čtvrtletí daného roku. Nepodaří se však v tomto čtvrtletí vše připravit na realizaci akce, vedoucí odboru to veřejnosti zdůvodní na dalším setkání, ale snaží se tento požadavek vyřešit v co nejbližším možném termínu. Druhá, vyšší úroveň morálky se týká konfliktu zájmů – podřízení individuálních zájmů zájmům veřejným. Ve veřejné správě může dojít i ke střetu zájmů vyplývajících z úřední činnosti konkrétních osob se zájmy soukromými. Vyvstává zde hned otázka, zda existují dostatečné zásluhy, aby funkcionář mohl řádně vykonávat oficiální činnost, aniž by tím nebyly ovlivňovány jeho soukromé zájmy a naopak. Příčin střetu zájmů je jistě velmi mnoho. Zákon č. 287/1995 Sb., kterým byl novelizován zákon České národní rady č. 238/81992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu tzv. zákon o střetu zájmů ukládá veřejným funkcionářům (poslancům, senátorům, členům vlády a vedoucím ústředních orgánů) některá omezení týkající se jejich aktivit v soukromém sektoru a ohlašovací povinnost možného osobního prospěchu, povolených činností a majetkových poměrů. Cílem zákona je omezit takové jednání veřejné osoby, které ohrožuje důvěru v jeho nestrannost, nebo zneužití svého postavení k získání neoprávněného prospěchu pro sebe nebo jinou osobu.

- 107 -

Vyšší druhá úroveň morálky

Příklad V obci je zpracován územní plán zástavby. Několik obyvatel obce si chce v určené lokalitě postavit garáže pro automobily. Mezi nimi je i syn starosty. Následně se zjistí, že danou lokalitou obce má vést obchvat kolem krajského města. Starosta obce by neměl hledat řešení jak změnit navrhovanou trasu obchvatu, případně ji znemožňovat, ale měl by se snažit vysvětlit všem budoucím uchazečům o stavbu garáže, že přednější je obchvat a jim že bude nabídnuta jiná parcela, vhodná k výstavbě garáží, která možná bude vzdálenější od jejich bydliště. Ještě několik poznámek k dalším úrovním veřejné morálky Třetí úroveň veřejné morálky se týká kvality služeb pro občany. Mnozí úředníci, opojeni autoritou, si neuvědomují, že vyhlašované standardy a hodnoty nejsou definovány jejich představami o službě ve veřejné správě, ale jejich konkrétní činností. Chtějí-li získat důvěru občanů, musí jim vycházet, v rámci platných zákonů, vstříc a snažit se co nejlépe jim „posloužit“, třeba i proti vlastnímu zájmu. Korektnost úředníka, obrana proti korupci a podvodům je nezbytností. To klade značné nároky na morálku, protože zájem o vlastní prospěch se posouvá směrem k zájmu o druhé. Veřejnou činnost nelze nejprve považovat za výdělečnou činnost a teprve pak za službu občanům.

Třetí úroveň morálky

Příklad Pracovníci městského úřadu rozhodují o svozu domovního odpadu. Švagr tajemníka úřadu má na tuto činnost zavedenou firmu, ovšem neobdrží tuto zakázku, neboť jeho cena za odvoz je vyšší, než jiného uchazeče a i další podmínky jsou podstatně pro město horší. Čtvrtá úroveň veřejné morálky zahrnuje etiku demokratické odpovědnosti. Ta se týká nejenom chování úředníků, ale také obsahu jejich činnosti. Je paradoxem, že ačkoliv v demokratickém zřízení veškerá moc je odvozena z lidu, lid má jen velmi omezené možnosti tuto moc účinně kontrolovat. Účinná kontrola totiž předpokládá, že lid disponuje zcela úplnými informacemi o zamýšlených akcích, návrzích zákonů a hospodářskopolitických opatřeních a že má dostatečné předpoklady k tomu, aby byl schopen takové projekty posoudit.

Čtvrtá úroveň morálky

Příklad Magistrát města zamýšlí v údolí řeky Jihlavy realizovat odpočinkovou zónu pro obyvatele města. Na úřední desce informuje občany a žádá o případné návrhy, náměty a stanoviska. Totéž uvede i v místních novinách. Občané tak mají možnost nejen se seznámit s případnými záměry města, ale přímo navrhovat řešení, ze kterých by mělo být vybráno to nejlepší a nejvíce žádané. Pátá úroveň veřejné morálky představuje etiku veřejné politiky. Zde je nezbytná povědomost o lidských hodnotách, neboť je třeba určit, jaký směr politiky a které akce jsou dobré nebo nevhodné. Znalost lidských hodnot by měla být součástí profesionálního přístupu všech pracovníků veřejné správy.

- 108 -

Nejvyšší úroveň veřejné morálky

Posuďte etiku např. obecního úřadu, který z peněz na projekt nové školy koupí luxusní vůz pro starostu apod. Kontrola bývá často komplikována nechutí být kontrolován nezávislými orgány, které o výsledku informuje veřejnost. V ČR byl v roce 1993 zřízen Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ), který ale ze zákona plní funkci pouze nalézací, nikoliv výkonnou. Největší zbraní NKÚ je Věstník NKÚ, který 4x ročně vydává jeho tiskové oddělení, a kde se uvádí závěry činnosti NKÚ. Nejvyšší úroveň veřejné morálky se týká schopnosti kompromisu a sociální integrace. Rozbor etických hodnot představitele veřejné správy svědčí o tom, že mít „skutečné hodnoty“ znamená více, než artikulování chtěných přesvědčení. Etické hodnoty platí, když existují účinné řídící systémy, které netolerují odchylky od přijatých zásad. Za těchto okolností velice záleží na citlivém působení představitelů veřejné správy. SCHOPNOST ETICKÉHO HODNOCENÍ BY MĚLA BÝT PŘIROZENOU SOUČÁSTÍ KVALIFIKACE VZDĚLANÝCH OSOBNOSTÍ.

Průvodce studiem Možná se vám zdá, že tato problematika není tak závažná, jak zde o ní pojednávám. Jsem však toho názoru, že je situace mnohdy vážnější, než si myslíme. Domnívám se, že nelze tuto kapitolu charakterizovat jako „mnoho povyku pro nic“, protože si myslím, že moje poměrně dlouholetá činnost v oblasti veřejné správy, ať již na městském úřadě nebo okresním úřadě, mě alespoň trochu opravňuje k hodnocení veřejné správy a také k uvedení některých skutečností, které jsem měla možnost, mimo své pedagogické činnosti, poznat a částečně i vypozorovat. Proto jsem považovala za podstatné, než se budeme zabývat etickým kodexem ve veřejné správě, toto vše nejdříve uvést, aby celá problematika byla ucelená a dobře pochopitelná.

7.5. Etický kodex státní správy Jistě mi dáte za pravdu, a je to praxí dokázáno, že na zaměstnance veřejné správy by měly být kladeny vyšší požadavky na úroveň jejich chování. V každém případě se však musí vyhnout takovému chování, které by mohlo vytvářet dojem, že zneužívá svého postavení k osobnímu prospěchu nebo prospěchu někoho jiného. Pokud činí rozhodnutí jinak než oficiální cestou, negativně ovlivňuje důvěru veřejnosti v bezúhonnost veřejné správy. S cílem omezit nahodilost v rozhodování a usměrnit chování pracovníků veřejné správy, byly vypracovány různé normy pro jejich chování. Na základě nich se hodnotí, zda jednání zaměstnanců je adekvátní. Součástí tohoto mechanismu bývají mnohdy i příslušná nápravná opatření.

- 109 -

Etické hodnoty musí být neformálně prosazovány a akceptovány všemi, na něž se vztahují. Název KODEX pochází z latiny (codex, tj. spis, seznam, souhrn zákonných předpisů, ale také kmen) a vyjadřuje základní zákon v určité oblasti. Častěji však vystupuje jako celý soubor zákonných ustanovení, pravidel nebo norem. Ty pak mají podobu konkrétních příkazů, zákazů, nařízení či požadavků. Termín kodex se vyskytuje buď samostatně, nebo ve spojení s popisem činnosti, které se týká.

Co je to kodex?

Jen pro zájemce a hlubší proniknutí do problematiky. Lidské dějiny znají obrovské množství nejrůznějších kodexů mravních norem. Známy jsou např. kodexy upravující život jednotlivých společenských tříd. Např.: - starověký konfucionismus – učení založené mudrcem Konfuciem (551 – 479), které se stalo nejvlivnějším učením čínské filosofie. Ve svých životních radách Konfucius nabádá k sebeovládání, skromnosti, věrnosti a varuje před panovačností a hrabivostí. - Hinduismus – indická národní náboženská soustava, která posvěcuje dělení společnosti na kasty a uznává mnohobožství, vyznačuje se neobyčejně složitým bohoslužebným a obětním rituálem. - Buddhismus – Buddhova mravní nauka (6. – 4. st. př. Kristem), jež se stala jádrem jednoho z nejrozšířenějších nábožensko filosofických názorů, zejména v jihovýchodní Asii. - Křesťanský kodex – je to soubor konkrétních, každému pochopitelných norem a pravidel života. Původní text byl v katolickém katechismu, tj. v učebnici základů věrouky, vyjádřen v podobě Desatera Božích přikázání, majících základ ve starozákonním židovském náboženství. - Korán – islámský kodex, svaté písmo muslimů, které přednášel zakladatel islámského náboženství Muhammad (570 – 632). Z minulosti jsou známy i kodexy např. cechovní, kodexy mnišských řádů apod. Další text je již pro všechny frekventanty Kodex vychází z etických a morálních základů a je ve své podstatě určitou etickou normou chování a jednání. Je to ovšem poněkud složitější, jak zjistíte z následujících řádků. Blízké etickým normám jsou právní normy, tj. zákony, které jsou vydávány státem, jsou závazné a jejich nedodržování stát příslušnými nástroji vynucuje. Kodexy pak obvykle navazují na zákony tam, kde zákonná úprava není nezbytná. Jejich nedodržení není postižitelné soudně, ale ze strany té skupiny, případně společnosti, v rámci níž je kodex uplatňován. Po staletí známe kodexy ekonomické, lékařské, nověji politické, novinářské, atd. Míra jejich závaznosti je vysoká u profesionálních asociací, jako např. u lékařské komory. Členství v takovém sdružení je většinou povinné pro ty, kteří vykonávají takovou činnost, která vyžaduje nejenom odbornost, ale např. i zkoušky před státním orgánem. Dodržování kodexu je pro členy těchto asociací závazné a jejich nedodržování může mít přísný vliv i na možnost výkonu příslušné profese.

- 110 -

Právní normy

Historie kodexů

Etické hodnoty musí být neformálně prosazovány a akceptovány všemi, na něž se vztahují. V nedávné minulosti jsme se nejčastěji setkávali s etickými kodexy v oblasti veřejné správy zejména ve Spojených státech. Jedním z prvních byl Etický kodex ICMA (The Internacional City Management Association Code of Ethics) z roku 1924. Jeho cílem bylo ulehčit vztahy mezi jednotlivci v dané profesi, spíše než vymezit vztah k veřejnosti. Tento kodex byl několikrát upravován do podoby určitých pravidel morálního chování.

Etické kodexy ve veřejné správě

Jinými uznávanými etickými kodexy správy jsou např. Etický kodex Americké společnosti pro veřejnou správu ASPA (The American Society for Public Administration Code of Ethics) ze dne 27. 3. 1985 nebo Etický kodex Mezinárodní asociace při řízení měst ICMA (International City Management Association), schválený v roce 1987. Dalším příkladem pozornosti, kterou ve vyspělých demokraciích věnují uplatňování etiky ve veřejné správě, jsou „Principy etiky pro úředníky ve veřejné správě“. Jsou výsledkem práce pracovní skupiny, která působí při Council for Excellence in Government. Je to skupina bývalých vládních úředníků USA, která se snažila podpořit co nejvyšší etický standard ve státní službě. Vycházela z přesvědčení, že uplatňování a potřeba etiky, jako základní hodnoty ve veřejné správě má zdůrazňovat již vláda. Prohlášení, které obsahuje základní etické principy podepsalo více než 400 zakládajících členů Council for Excellence in Government. Vycházíme-li ze zahraničních poznatků a zkušeností, měly by etické kodexy vyhovovat následujícím požadavkům: - komunikativnost – musí být srozumitelné a otevřené, - specifičnost – musí se stát vodítkem chování pro situace, ve kterých se mohou pracovníci ocitnout při výkonu své profese, - pernamentnost – musí být poplatné příslušnému oboru, - obligatornost – za nedodržení musí následovat sankce, - revidovatelnost – musí být periodicky aktualizovány.

Požadavky na kodexy

Etické kodexy se v různých oborech činnosti pochopitelně liší, avšak v zásadě se zabývají následujícím okruhem otázek: - slušnost a věrnost zákona, - konflikty zájmů a jejich řešení, - bezpečnost a ochrana zdraví na pracovišti, - ochrana životního prostředí, - úplatky za získání informací a zakázek. Klady působení etických kodexů spočívají především v tom, že dávají jasná a užitečná vodítka pro každodenní praxi, že formulují obecné zásady a hodnoty, které je účelné dodržovat a k nimž se jejich účastníci hlásí, že napomáhají ke zvyšování norem technických i samotnému rozvoji etiky v různých činnostech. Námitky proti respektování kodexů spočívají především v tom, že jsou dobrovolné a že vlastně vyjadřují jenom určitou škálu hodnot.

- 111 -

Klady etickýchkodexů

Námitky proti etickým kodexům

Jak by měl tedy obecně vypadat Etický kodex veřejné správy? Předpokládejme, že každý zaměstnanec veřejné správy by měl: - na svém pracovním úseku postupovat v souladu s platnými právními předpisy České republiky, -

hledat a využívat stále efektivnější a ekonomičtější způsoby plnění veřejných úkolů,

-

nikdy nezneužívat výhod a oprávnění plynoucí z funkčního postavení, ať už za úplatu nebo bezplatně,

-

k vyřizování záležitostí občanů přistupovat s ochotou, vstřícností a citlivostí,

-

být si vědom, že práce zaměstnance v oblasti veřejné správy znamená především službu veřejnosti.

Příklad etického kodexu je uveden v příloze č. 1 této studijní opory. Jedná se o etický kodex Statutárního města Olomouc Co ještě dodat? Neodpustím si dodat ještě to, že každodenní praxe nás přesvědčuje o tom, že jakkoli dobře zpracovaná norma chování podnikatelů a pracovníků ve veřejné správě nepostačí, nejsou-li sami dostatečně etičtí a vnitřně motivováni. S tím souvisí i adekvátní stimulace pracovníků a jejich kontrola, zda jsou platná pravidla důsledně dodržována. Formální proklamace etických postojů může jenom zpomalit odhalení skutečné povahy organizace a pracovníka, nemůže ji však maskovat dlouhodobě. Úkoly k zamyšlení 1) Jaké jsou klady a zápory etických kodexů? 2) Jak by měl obecně vypadat etický kodex veřejné správy? 7.6. Profesní etika a veřejná správa Správní reformy koncem 20. století, konkrétně od roku 1985, byly většinou orientovány na růst produktivity a účinnosti veřejné správy a celého veřejného sektoru v jeho soutěži se soukromým sektorem. Charakter těchto reforem vyvolal diskuse o tom, aby současně s důrazem na ekonomiku, efektivnost a účinnost veřejné správy nezmizela etika a další hodnoty, které byly s administrativou tradičně spojovány. V tomto období se začaly stále více objevovat materiály, které vycházely z poznání nutnosti začlenit etiku do cílového zaměření správních reforem. Například je známá kanadská hodnotová klasifikace pro ústřední vládu z roku 1987, která vymezuje tři skupiny hodnot: - etické hodnoty, - demokratické hodnoty, - profesionální hodnoty.

- 112 -

Vzor etického kodexu veřejné správy

Tato klasifikace umožňuje vzít v úvahu jak trvalé hodnoty, kterými jsou ve veřejné správě etické a demokratické hodnoty, tak i nové profesionální hodnoty, když přitom některé hodnoty lze zařadit do více kategorií, třeba odpovědnost je současně etickou i demokratickou hodnotou, nebo dokonalost (excellence) je hodnotou etickou i profesionální. Důležitost jednotlivých hodnot se v čase posunuje, což lze pozorovat právě v posledních letech, kdy inovace, kvalita, dokonalost se hodnotí mnohdy víc než původní osvědčené demokratické nebo etické hodnoty. Někdy se též může stát, že se mění i původní význam některé tradiční hodnoty, například v současné době se klade větší důraz na odpovědnost za výsledek než za postup (případně proces). Příklad Pro větší názornost uvádím konkrétní příklady o tom, kterým hodnotám se přikládá největší význam. V kanadské studii z roku 1994 ohodnotily veřejné organizace dvanáct nejvyšších hodnot v tomto pořadí: 1. integrita /etika, 2. odpovědnost, 3. respekt, 4. služba, 5. spravedlnost, nestrannost, 6. inovace, 7. týmová práce, 8. dokonalost, 9. čestnost, 10. obětavost, oddanost, 11. kvalita, 12. otevřenost. Příklad V komparativní studii OECD o etice z roku 2000 se 29 členských zemí též vyjadřovalo k jednotlivým hodnotám veřejné správy a nejvyšší ocenění získaly tyto hodnoty: (Čísla v závorce uvádějí počet zemí, které se pro jednotlivé hodnoty vyjádřily.) 1. nestrannost (24), 2. legalita (22), 3. integrita (18), 4. transparentnost (14), 5. účinnost (14), 6. rovnost (11), 7. odpovědnost (11), 8. spravedlnost (10). Výše uvedených osm hodnot získalo v komparaci nejvyšší četnosti. Svědčí to o heterogenitě, v níž jsou reflektovány rozdílnosti národního, sociálního, politického i správního prostředí. Na druhé straně však byla zjištěna značná podobnost, pokud jde o hlavní zdroj, základ těchto hodnot, za který byly uvedeny společnost, demokracie a odbornost.

- 113 -

Vzor etického kodexu veřejné správy

V praktické administrativě platí úzká vazba mezi etikou a ostatními tradičními hodnotami, zejména odpovědností. Není-li chování úředníka odpovědné, lze je potom jen obtížně označit také za etické. Problémem však zůstává střet různých hodnot. Jak skloubit loajalitu k nadřízenému, loajalitu vedoucího úředníka například k ministrovi a vládě, kterým tento úředník vlastně „slouží“, s loajalitou k veřejnosti nebo přímo k zájmům veřejným? Úředník veřejné správy se řídí zákony (je řízen zákony), služebními předpisy a dalšími pravidly, ale co když se při tom všem přesto dostane do rozporu s vlastním svědomím? Nestranickost veřejného úředníka, jeho politická neutralita má být zcela nezpochybnitelná. Může však státní úředník veřejně kritizovat vládní politiku a případně vládní programy? Jaké jsou jeho limity pro utajování informací, jsou-li tyto informace v rozporu se zásadami pravdivosti a cti?

Vazba mezi etikou a odpovědností

Bývají uváděny tři způsoby, jak udržet a zdokonalit etické chování veřejných úředníků: - přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky pracovníků veřejné správy, - vzdělávání před nastoupením do veřejné služby a další školení při zaměstnání, - vliv modelové role nadřízených pracovníků v zaměstnání. Kodexy etiky jsou důležitými dokumenty jak v soukromé, tak ve veřejné sféře. Nyní převládá názor, že kodexy etiky ve veřejné správě (zejména ve státní správě) vznikly jako odpověď na vzrůstající požadavky veřejnosti po větší odpovědnosti, efektivnosti, integritě, etických standardech a porozumění veřejných úředníků pro požadavky občanů. Například ustanovování manažerů ze soukromého sektoru na pozice vedoucích správních úřadů a zvýšená mobilita pracovníků mezi veřejným a soukromým sektorem ohrožuje politickou neutralitu zejména tím, že zvyšuje možnost stranickosti a protekce. Proto vzrůstá význam kodexů chování nebo kodexů etiky pracovníků ve veřejné správě. Většina vyspělých demokratických států již takové kodexy přijala. Přitom nezáleží na tom, mají-li nebo nemají-li tyto státy současné zákony o státní službě. V některých případech mají kodexy povahu závazné právní normy, v jiných nikoliv. Je obtížné zhodnotit, které řešení je výhodnější, je-li to řešení, kdy je kodex etiky právní normou, potom jeho eventuální změna nebo doplnění je sice obtížnější, ale jeho ustanovení jsou snáze vynutitelná. Na druhé straně, nemá-li kodex povahu právní normy, pak chování úředníka, které není v souladu s jeho ustanoveními, není sice právně sankcionovatelné, ale je zveřejnitelné, a potřebné úpravy a změny kodexu jsou značně jednodušší a podstatně rychlejší. Kodexy etiky mohou mít různou podobu, i pokud jde o jejich rozsah. V některých zemích existují kodexy etiky platné pro všechny pracovníky ve veřejné službě, v jiných zemích jsou vydávány speciální kodexy etiky jednotlivými ministerstvy, případně dalšími jednotlivými orgány veřejné správy. V prvním případě je charakter kodexu etiky obecnější, zahrnuje

- 114 -

Kodexy etiky

obecné hodnoty a kritéria, v druhém případě může jít o podrobnější úpravu, reflektující problémy a potřeby konkrétní instituce. Kodexy etiky v obecné podobě mohou například obsahovat minimální standardy chování týkající se těchto otázek: - přijímání darů a jiných požitků, jako odměn, plateb, pohoštění, - využívání úředních informací, - užívání služebního majetku nebo zařízení, - prospěch ze služebních cest, - užívání hromadných kreditních karet, - práce mimo veřejnou službu, - restrikce platící pro případné další zaměstnání po ukončení veřejné služby, - zvláštních podmínek (povolení) při odchodu z veřejné služby do ziskového sektoru, - účasti na politické práci, - práce pro vládu, - práce pro veřejnost, - konfliktu zájmů.

Kodexy a standardy

Ke kodexům etiky se uchylují i některé mezinárodní organizace. Jako příklad uvádím organizaci INTOSAI (Organisation of Supreme Audit Institutions), která přijala v Montevideu v listopadu 1998 Kodex etiky ve veřejném sektoru, který je určen pro auditory působící v jednotlivých národních auditorských (finančně-kontrolních) úřadech. Kodex má přispět ke zvýšení důvěry v auditory a jejich činnost. Například jednou ze zásadních etických hodnot podle kodexu je integrita, která je popsána tímto způsobem: Integritu je možno měřit podle toho, co je správné a spravedlivé. Integrita vyžaduje, aby auditoři sledovali formu i duch auditu a etických standardů. Integrita rovněž vyžaduje, aby auditoři přihlíželi k principům nezávislosti a objektivity, dodržovali bezvadné standardy profesionálního chování, rozhodovali majíce na zřeteli veřejný zájem ve výkonu své činnosti a v používání prostředků auditorského úřadu postupovali s absolutní čestností a poctivostí. Významným příkladem kodexu etiky je European Code of Good Administrative Behaviour, přijatý dne 6. září 2001 Evropským parlamentem, kterým se mají řídit všechny instituce a orgány Evropské unie, její administrativa a úředníci ve svých vztazích s veřejností. Kodex byl vypracován úřadem Evropského Ombudsmana a byl to také první Evropský ombudsman Jakob Söderman, který byl dlouhá léta parlamentním ombudsmanem ve Finsku a do evropské funkce byl zvolen v červenci roku 1995 jako vůbec první Evropský ombudsman, který se zasloužil o to, aby tento dokument mohl vzniknout a následně byl přijat Evropským parlamentem. V odborné literatuře není jednotného názoru na kodexy etiky a jejich význam pro praxi. Od velmi pozitivních názorů vyjadřujících podporu

- 115 -

Kodex a EU

kodexům zejména proto, že sehrávají klíčovou roli v zajišťování etického chování a to i přes neutrální názory, které vycházejí z předpokladu, že kodexy jsou irelevantní k etickému chování, až po negativní hlasy, které tvrdí, že kodexy etické chování vůbec nepodporují. Podle mého názoru kodexy etiky mohou být irelevantní jen tehdy, pokud nejsou součástí etické tradice ve veřejné správě, pokud se o nich nediskutuje a pokud zkrátka o ně není zájem, nemluví se o nich, neprosazují se do každodenní činnosti úředníků veřejné správy. Potom je určitě lépe je vůbec nemít a ani nehovořit o etice v oblasti veřejné správy. Od poloviny devadesátých let dvacátého století je poměrně značná pozornost věnována problematice etiky veřejné služby v rámci OECD, především ve výboru PUMA (Public Management). Na počátku rozsáhlého projektu o etice byly identifikovány instituce, systémy, nástroje a podmínky, o kterých bylo známo, že jich využívají členské země, jako tzv. etická infrastruktura. Dobře fungující etická infrastruktura podporuje takové prostředí veřejného sektoru, které povzbuzuje vysoké standardy chování. Každá funkce a také každý prvek jsou oddělenými, důležitými stavebními bloky, ale tyto jednotlivé prvky musí být komplementární a vzájemně se posilující. Prvky této infrastruktury byly kategorizovány podle hlavních funkcí, kterým slouží, na vedení, management a kontrolu s přihlédnutím k tomu, že některé prvky mohou sloužit i více než jenom jediné funkci. Ideální úroveň a vzájemný soulad uvedených funkcí jsou samozřejmě odvislé od kulturního a politickosprávního prostředí každé země. S postupem analytických prací a dílčích syntéz v průběhu projektu o etice přijala Rada OECD v roce 1998 Doporučení pro členské země o zdokonalení etického chování ve veřejné službě. Součástí Doporučení je 12 principů řízení etiky, které mají pomoci členským zemím v jejich snahách o zlepšení etiky ve veřejné správě. Členské země byly současně Radou zavázány do dvou let (do května 2000) sdělit, jak tyto principy aplikovaly. Přehled 12 principů: - Etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné. Veřejní úředníci musejí znát základní principy a standardy, které se očekávají, že budou uplatněny v jejich činnosti, jakož i meze přijatelného chování. K tomu mají sloužit kodexy etického chování. -

Etické standardy musejí být zakotveny v právu. Důraz se klade na to, aby zákony vytvářely dostatečný právní rámec pro vedení, kontrolu, disciplinární a trestní postihy nesprávného chování správních úředníků.

-

Úředníci veřejné služby musejí mít k dispozici etické vedení. Zde hraje hlavní úlohu vzdělávání a školení úřednictva v etickém chování a rovněž etika vedoucích a poskytování jejich rad úředníkům v této oblasti.

-

Úředníci veřejné služby musejí znát svoje práva a povinnosti, jsou-li obviněni z nesprávného postupu. Ochrana úředníků spočívá v existenci přesně psaných pravidel, v tom, aby s nimi byli seznámeni a aby jich bylo správně užito.

- 116 -

Etika veřejné služby a OECD

Zdokonalení etického chování

12 principů řízení etiky

-

Politická angažovanost ve prospěch etiky musí posilovat etické chování úředníků veřejné služby. Jde o osobní příklad politiků stejně jako o jejich zasazení prosadit legislativní a institucionální předpoklady k posílení etiky ve veřejné správě.

-

Rozhodovací proces musí být transparentní a otevřený kontrole. Jde o transparentní a demokratické procesy, přístup veřejnosti k informacím a uznání úlohy aktivních a nezávislých médií.

-

Musí být jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým sektorem, Existence a dodržování jasných pravidel, například v oblasti veřejných zakázek aj. Růst těchto vzájemných vztahů vyžaduje zdůraznit význam hodnot veřejné správy a vyžadovat, aby partneři ze soukromého sektoru je plně respektovali.

-

Vedoucí pracovníci se musejí sami chovat eticky a podporovat etické chování. Významná je modelová role manažerů v etickém chování, zejména pokud jde o jejich profesní vztahy k politickým vedoucím, ostatním zaměstnancům a občanům.

-

Politika řízení, postupy a praxe musí podporovat etické chování. Nestačí, aby úředníci veřejné služby se chovali pouze tak, aby přímo neporušovali zákon tzv. minimální standard. Proto při řízení je třeba artikulovat soubor hodnot veřejné správy, k nimž úředníci musejí směřovat.

-

Podmínky veřejné služby a řízení lidských zdrojů musí podporovat etické chování. Personální a platová politika musí být taková, aby vytvářela vhodné prostředí pro etické chování úřednictva.

-

Veřejná správa musí disponovat adekvátními mechanismy odpovědnosti. Jde o odpovědnost úředníků vůči představeným i vůči občanům. Odpovědnost musí být zaměřena jak na etické chování, tak i na dosahování výsledků. Mechanismy musí sloužit jak vlastnímu úřadu, tak i celé vládě a umožňovat kontrolu.

-

Musí existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování. Těmi jsou mechanismy pro odhalování provinění a jejich monitorování. I zde je důležitá úloha vedoucích, aby správně hodnotili vzniklou situaci.

Z dotazníkového průzkumu bylo zjištěno, že existují dva zásadní přístupy, jimiž se členské země snaží zdokonalit etické chování svých veřejných služeb. - první přístup dbá na přísné dodržování správních postupů, kontrolních mechanismů a detailních pravidel, která stanoví, čeho se má zaměstnanec veřejné služby vystříhat, co má dělat a jak to má dělat.

- 117 -

-

druhý přístup, založený na aspiracích, spoléhá na motivaci a spíše podněcuje dobré chování, než aby trestal chyby a nedostatky.

Z dalšího pilotního průzkumu provedeného v rámci studie o etice v 15 zemích OECD, jehož se účastnila i Česká republika, vyplynulo, že nejzávažnější problémy etiky ve veřejné správě nastávají tehdy, když dochází k přímému kontaktu soukromého sektoru a veřejného sektoru, a kdy jsou zjišťovány nejčetnější případy korupce ve veřejné službě. K tomuto bych zde chtěla uvést jeden výstižný příklad. Příklad Ve Spojeném království byla ustanovena koncem roku 1994 Komise o standardech veřejného života, známá jako Nolanova komise podle Lorda Nolana, který stál v jejím čele. Důvodem zřízení této komise byly jisté, silně medializované skandály, které propukly ve veřejném životě, zejména na půdě Parlamentu. Komise dostala za úkol prověřit současný stav standardů chování všech držitelů veřejného úřadu a navrhnout potřebné změny k dosažení nejvyšších standardů korektního chování ve veřejném životě. V této souvislosti Komise navrhla sedm principů, jež mají ovládat veřejný život: - nezištnost, - integrita, - objektivnost, - odpovědnost, - otevřenost, - čestnost, - příkladné vedení. Další ohrožení etického chování zaměstnanců veřejné služby představuje ta oblast, ve které se úzce setkává politika se správou. Jak je řešen vývoj politicko-administrativního vztahu? Příklad Některé země přijaly vedle kodexů chování úředníků též kodexy chování ministrů. Jako příklady jsou ve výsledné studii OECD (2000) citovány dokumenty zejména zemí anglosaského systému. Poslední vydání ministerského kodexu United Kingdom (Spojené království Velké Británie a Severního Irska z července 1997) je koncipováno tak, aby ve vztazích ministra ke státním zaměstnancům byla chráněna politická nestrannost úřednictva. Irská vláda schválila příručku pro své členy, Cabinet Handbook, jejíž úvodní kapitoly pojednávají o odpovědnosti, etice a střetu zájmů. V Kanadě je zvykem, že předseda vlády vydá směrnice pro nové ministry Kabinetu, ve kterých je popsán vztah ministrů a veřejné služby, dělba kompetence a odpovědnosti. Některé země věnují zcela zvláštní pozornost velice citlivému období volební kampaně a změny vlády. Úřad vlády Spojeného království Velké Británie a Severního Irska vydal například zvláštní směrnici pro všechny volební kampaně (pro Parlamentní volby v roce 1997, pro místní volby

- 118 -

a referendum v roce 1998 a pro místní volby a volby do Evropského parlamentu v roce 1999). Tyto dokumenty jsou návodem pro státní zaměstnance, jak se mají chovat během volebních kampaní, pokud jde o dotazy, požadavky, užívání vládního majetku a účasti v kampaních. V Austrálii Úřad ministerského předsedy a Kabinetu je pověřen radit veřejným zaměstnancům, jak se mají správně chovat v přechodném období po odchodu staré vlády a před příchodem vlády nové. Studie OECD o etice ve svých závěrech zdůrazňuje nutnost, aby vlády zviditelnily své pravidelné zprávy, jakož i stanovení standardů, neboť jedině tak je možno získat důvěru veřejnosti ve veřejné instituce. Přitom se zdůrazňuje, že měření integrity, která je všeobecně považována za komplexní fenomén etických hodnot, nelze považovat za něco zvláštního, nějakou oddělenou činnost, ale za integrální součást celého systému řízení etického chování. Toto by také mělo vést ke konzistentnosti obou zásadních přístupů ve veřejné správě, a to jak přísného dodržování předpisů, směrnic a dalších pravidel, tak podněcování dobrého chování a motivaci zaměstnanců veřejné služby. Studie OECD, první svého druhu vůbec, jak ve své komparativní části, tak v rozsáhlém souboru zpráv 29 členských zemí nabízí dostatečný podkladový materiál, ze kterého mohou jak členské země OECD, tak i další země čerpat poznatky pro řízení etiky svých veřejných služeb. Lze očekávat, že každá země si zpracuje vlastní závěry, které budou nejvýhodněji odpovídat jejím politickým a administrativním tradicím. SHRNUTÍ Etika – neboli teorie morálky, je filozofická disciplína, zabývající se správným jednáním člověka. Hodnotí jak činnost z hlediska dobra a zla a snaží se nalézt a formulovat společné a obecné základy, na kterých stojí morálka. Profesní etika aplikuje obecná etická pravidla na konkrétní dobu lidské činnosti, tedy i na činnost v rámci veřejné správy. Morálka je soubor hodnot, norem a vzorů chování, zvyků, názorů a pravidel, jimiž se lidé řídí ve svém praktickém mravním jednání. Je kontrolována veřejností i vnitřními sankcemi člověka. Správní etika vytváří základnu pro morálku úředníků veřejné správy. Zasahuje do tří oblastí procesu jejich rozhodování: do volby právního postoje, volby morálního postoje a volby preference zájmů. Obecně se rozeznává 6 úrovní morálky úředníků veřejné správy: - slušnost při jednání a dodržování zákonů, - zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy, - zaměření na službu občanům a procedurální férovost, - demokratická odpovědnost, - etika veřejné politiky a etika kompromisu - sociální integrace.

- 119 -

Etický kodex veřejné správy navazuje na zákony tam, kde zákonná úprava není nezbytná. Má být komunikativní, tj. srozumitelný a otevřený, specifický, tj. vodítko pro chování v situacích, ve kterých se úředníci mohou ocitnout při výkonu své funkce, permanentní, tj. poplatný výkonu funkce veřejné správy, obligatorní, tj. spojený se sankcionováním a revidovatelný, tj. periodicky má být aktualizován.

Průvodce studiem Možno říci, že jsem se snažila v této kapitole seznámit vás s etikou a morálkou ve veřejné správě, když vyústěním kapitoly je problematika etických kodexů všeobecně, potažmo ve veřejné správě. Domnívám se, že pro správné pochopení celé závažné problematiky, která se stává předmětem nejrůznějších diskusí je třeba se nejdříve zaměřit na širší pojetí etiky, morálky a postupně přejít do oblasti veřejné správy. Při psaní této kapitoly jsem se zase na chvilku ocitla v době, kdy jsem mimo své pedagogické činnosti pracovala ve veřejné správě. Snažila jsem se celou kapitolu psát trochu s nadhledem, ovšem nejdříve jsem se zaměřila na oblast, která s etickým kodexem ve veřejné správě souvisí. Chtěla bych, aby po prostudování této kapitoly vám byl její obsah jasný a srozumitelný a abyste hlouběji pronikli do tohoto obsáhlého problému. Pokud se mi to alespoň trochu podařilo, budu velice ráda. Nyní se ještě přesvědčte, zda jste požadovanou látku zvládli tím, že odpovíte na následující kontrolní otázky.

Kontrolní otázky Vysvětlete pojem etika a etické principy. Jak se etika uplatňuje v našem životě? Co znamená pojem etická zodpovědnost? Jaký je vztah etiky a morálky? Jak souvisí etika s rozhodováním? Co rozumíte pod pojmem správní etika? Jaké jsou úrovně morálky veřejných úředníků? Jaké otázky by měly být předmětem etických kodexů úředníků veřejné správy? 9) Vysvětlete rozdíl mezi etikou a morálkou. 10) Jaká je definice etiky? 11) Jak byste charakterizovali v současných podmínkách uplatnění etiky? 12) Jak byste popsali základní právní úroveň morálky? 13) Jaká je stručná historie kodexů? 14) Jaké jsou požadavky na kodexy? 15) Proč je důležité uplatňování profesní etiky všeobecně? 16) Proč se uplatňuje profesní etika i v oblasti veřejné správy? 17) Kterým hodnotám se zpravidla přikládá největší význam z hlediska profesní etiky? 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

- 120 -

18) Jak vypadá hodnotová klasifikace tří skupin hodnot z oblasti veřejné správy? 19) Jak byste charakterizovali trvalé hodnoty a profesionální hodnoty v oblasti veřejné správy? 20) Vysvětlete podstatu kodexu etiky a související standardy chování. 21) Jakých otázek se především kodexy týkají? 22) Vyjmenujte 12 principů řízení etiky. 23) Vysvětlete, proč je ohroženo etické chování zaměstnanců veřejné správy, když se setká politika se správou. Pojmy k zapamatování                          

etika, morálka, kategorie etiky, řízení a jeho podstata, etická zodpovědnost, veřejná správa a její smysl, správní etika, úrovně morálky veřejných úředníků, etický kodex, profesní etika, uplatnění etiky v oblasti veřejné správy, etika a rozhodování, základní právní úroveň morálky, vyšší úrovně morálky, historie kodexů, klady kodexů, námitky proti kodexům, jednotlivé hodnoty veřejné správy z hlediska profesní etiky, minimální standardy chování úředníků, procedurální férovost a etika, demokratická odpovědnost a etika, etika kompromisu, zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy, volba právního postoje a etika, volba morálního postoje, volba preference zájmů a etika.

- 121 -

Závěrečný průvodce studiem Prostudovali jste poslední sedmou kapitolu studijního materiálu Veřejná správa, odpověděli na otázky a zopakovali vše podstatné. Pokud je tomu opravdu tak, není co dodat, pouze ocenit vaše úsilí a snahu. Tato závěrečná kapitola byla věnována etickému kodexu a etice v oblasti veřejné správy, když předpokládám, že v tomto studijním materiálu má rozhodně své nezastupitelné místo. Předložený studijní materiál by vám měl poskytnout základy problematiky veřejné správy a také bych byla velice ráda, kdyby ve vás vzbudil zájem o další případné studium, které je s oblastí veřejné správy spojeno. Ať využijete získané vědomosti jakkoliv, přeji vám, aby bylo vaše vystupování a uplatňování získaných znalostí vždy profesionální a efektivní. Abyste uměli dobře zúročit vše, co jste studiem tohoto odborného materiálu získali. Pokud vás předložený studijní text alespoň částečně zaujal a nestudovali jste jej pouze z donucení, ale trochu i se zájmem, tak je to pro mne zadostiučinění, že jsem tento text nepsala zbytečně. Pokud se budete někdy k tomuto studijnímu materiálu vracet, budu tím velice potěšena. Jestliže budete tento studijní text studovat s takovým zaujetím a nadšením s jakým já jsem jej pro vás připravovala, tak budete jistě v prokazování jeho znalostí úspěšní a také budete sami se sebou a svým výkonem spokojeni. Přeji vám hodně štěstí při studiu, ve vaší práci i v osobním životě. Vaše autorka.

- 122 -

SEZNAM PŘÍLOH KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU VEŘEJNÁ SPRÁVA Příloha č. l

Etický kodex zaměstnance Magistrátu města Olomouce ...................... 123

Příloha č. 2

Výňatky z Britského kodexu státní služby – 1996 ............................... 124

Příloha č. 3

Výňatky z Doporučení výboru ministrů RE (2000) ............................. 126 6 - O postavení veřejných úředníků

Příloha č. 4

Výňatky z Doporučení výboru ministrů RE (2000) .............................. 128 10 – Modelový kodex chování úředníka

Příloha č. 5

Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě ........................................ 133 (Usnesení vlády ČR ze dne 21. března 2001 č. 270)

Příloha č. 6

Výňatky z Pravidel dobrého chování úředníků EU............................... 135 vypracovaná Evropským ombudsmanem (Rezoluce Evropského parlamentu z 6. září 2001)

Příloha č. 7

Vysvětlivky k používaným symbolům ................................................. 139

- 123 -

Příloha č. 1

Statutární město Olomouc

PRACOVNÍ ŘÁD pro zaměstnance Magistrátu města Olomouce

ETICKÝ KODEX zaměstnance Magistrátu města Olomouce Každý zaměstnance Magistrátu města Olomouce by měl: - na svém pracovním úseku postupovat v souladu s veškerými platnými právními předpisy České republiky, -

hledat a využívat stále efektivnější a ekonomičtější způsoby plnění svěřených úkolů,

-

nikdy nezneužívat speciálních výhod a oprávnění plynoucích z funkčního postavení, ať už za úplatu nebo bezplatně,

-

k vyřizování záležitostí občanů přistupovat s ochotou, vstřícností a citlivostí,

-

svým vystupováním a jednáním reprezentovat dobré jméno Magistrátu města Olomouce,

-

být si vědom, že práce zaměstnance magistrátu znamená především službu veřejnosti.

vydal:

tajemník

zpracoval:

odbor správy – odd. personální Bc. Leštinská Vlasta – vedoucí odd.

platnost a účinnost:

- 124 -

od 1. 3. 2001

Příloha č. 2

Britský kodex státní služby – 1996 (výňatky) Článek 1 Ústavní a praktická úloha občanské státní služby spočívá v čestném, poctivém, nestranném a objektivním napomáhání řádně zvolené vládě jakéhokoli politického složení při formulování politické linie, provádění rozhodnutí vlády a při zajišťování veřejných služeb, za něž nese vláda odpovědnost. *** Článek 4 Státní zaměstnanci slouží řádně ustavené vládě v souladu s principy stanovenými tímto Kodexem a přitom uznávají: - odpovědnost vůči ministrovi a vůči vedoucímu úředníku ministerstva (úřadu), - povinnost plnit své veřejné funkce odpovědně a v souladu se zákonem, - povinnost dodržovat zákony včetně závazků mezinárodního práva a mezinárodních smluv, - etické standardy řídící jednotlivé profese. Článek 5 Státní zaměstnanci se musí chovat bezúhonně, nestranně a čestně. Poskytují poctivé a nestranné rady ministrům bez obav či osobního prospěchu a předávají jim všechny relevantní informace pro rozhodnutí. Nesmí uvádět v omyl ministry, Parlament ani veřejnost. Článek 6 Státní zaměstnanci vynakládají veškeré úsilí, aby vyřizovali záležitosti veřejnosti s ochotou, efektivně, rychle a bez podjatosti. Článek 7 Státní zaměstnanci zajišťují řádné, účelné a efektivní používání veřejných prostředků. Článek 8 Státní zaměstnanci nesmí zneužít svého úředního postavení nebo informací získaných při výkonu své funkce pro soukromé zájmy své nebo jiných osob. Nesmějí od nikoho přijímat výhody, které by mohly případně ovlivnit jejich rozhodování. Článek 9 Státní zaměstnanci se musí chovat tak, aby si zasloužili a udrželi důvěru stávajících ministrů a aby si vytvořili stejný vztah i k těm, jimž budou sloužit v dalších vládách. Musí dodržovat omezení vlastní politické činnosti. Jejich chování musí být takové, aby ministři a potenciální budoucí ministři si mohli být jisti, že jim mohou důvěřovat a že státní služba bude svědomitě plnit svoje povinnosti a závazky, nestranně pomáhat, radit a provádět politiku řádně ustavené vlády. ***

- 125 -

Článek 11 Pokud státní zaměstnanec dojde k přesvědčení, že je nucen jednat způsobem, který má být - protiprávním, nevhodným nebo neetickým, - v rozporu s ústavními zvyklostmi nebo profesním kodexem - výkonem špatné správy, či jinak neslučitelným s tímto kodexem, je povinen záležitost oznámit v souladu s postupem stanoveným ve vnitřních směrnicích ministerstva (úřadu). Je též povinen oznámit podezření ze spáchání trestné nebo jiné protiprávní činnosti jiných. Článek 12 Jestliže státní zaměstnanec jednal v souladu s článkem 11 a postupem stanoveným vnitřními předpisy ministerstva (úřadu) a má zato, že odpověď, kterou dostal, neodpovídá závažnosti jeho sdělení, může se písemnou zprávou obrátit na Komisaře pro občanskou státní službu. Článek 13 Státní zaměstnanci nesmí mařit politiku, rozhodování nebo činy vlády tím, že odmítnou vykonat činnost podle rozhodnutí svého ministra. Pokud nelze záležitost vyřešit podle odstavců 11 nebo 12 způsobem, který je příslušný zaměstnanec schopen akceptovat, pak je povinen splnit zadané úkoly nebo odejít ze státní služby. Státní zaměstnanci musejí zachovávat mlčenlivost i po opuštění státní služby.

- 126 -

Příloha č. 3

Doporučení výboru ministrů RE (2000) 6 o postavení veřejných úředníků (výňatky) Článek 1 Právní rámec a obecné principy postavení veřejných úředníků je nutné vymezit právními předpisy nebo kolektivními dohodami. Provádění těchto principů a pravidel je svěřeno vládě nebo orgánu ustavenému na základě kolektivních dohod. *** Článek 4 Přijímání veřejných úředníků do zaměstnání se řídí zásadou rovných příležitostí a výběru na základě předností jednotlivých kandidátů ve spravedlivém a veřejném přijímacím řízení bez jakékoli diskriminace. Požadavky a kritéria pro přijetí musí být předem známy, a pokud by byly v rozporu se zásadou rovných příležitostí, musí být dostatečně odůvodněny. Článek 5 Výběrové postupy musí být transparentní tak, aby mohli být vybráni na volná místa nejvhodnější kandidáti. Účastníkům výběrových řízení se zaručuje důvěrnost nakládání s osobními a citlivými informacemi a možnost odvolat se proti nepříznivému výsledku výběrového řízení. Článek 6 Veřejní úředníci nemohou být ze svých míst překládáni bez svého souhlasu, nevyžaduje-li to veřejný zájem na dobrém výkonu veřejné správy. Je vyloučeno přeložení úředníka jako forma sankce a vždy je toto přeložení přezkoumatelné z hlediska zákonnosti. Článek 7 Služební postup je uskutečňován na základě kvalitního výkonu práce úředníka. Článek 8 Veřejní úředníci mají rovná práva jako jiní občané. Výkon občanských práv mohou však zákony a kolektivní dohody uvést do souladu s výkonem veřejných povinností. Takto mohou být právem omezena v přiměřené míře některá politická a odborová práva. Článek 9 Ve vztahu k přijetí do zaměstnání a ke služebnímu postupu veřejných úředníků je vyloučeno nedůvodné nerovné zacházení z důvodu věku, zdravotního postižení, pohlaví, rodinného stavu, sexuální orientace, rasy, barvy pleti, etnického, národního nebo společenského původu, politických a filozofických názorů, či náboženského přesvědčení. Článek 10 Veřejní úředníci musí mít příležitost vyjádřit se k otázkám, které se týkají organizace a fungování výkonu veřejné správy v oblasti, v níž pracují. ***

- 127 -

Článek 13 Ve vztahu k veřejnosti jsou úředníci povinni při výkonu svých funkcí důsledně respektovat právo, být loajálními k demokratickým institucím a rozhodovat uvážlivě, nestranně a odpovědně. Aby byly vyloučeny konflikty zájmů a korupce, podléhají veřejní úředníci vhodným omezením týkajícím se výkonu jiného zaměstnání či podnikání. Článek 14 Porušení povinností veřejného úředníka může mít za následek disciplinární řízení. Úředníkovi musí být při tomto řízení zajištěna možnost účinné obhajoby a opravných prostředků proti případně uložené sankci. Článek 15 Průběžné vzdělávání úředníků je jednou z podmínek dobrého výkonu veřejné správy. Vzdělávací politika v této oblasti je úkolem vlády a úředník je povinen účastnit se vzdělávání s tím, že dosaženými výsledky může být podmíněn jeho služební postup. *** Článek 17 Stát zajišťuje veřejným úředníkům soudní ochranu nabytých práv a chrání je ve všech případech, kdy jsou napadáni třetími osobami, ač vykonávají v souladu s právem své úkoly.

- 128 -

Příloha č. 4

Doporučení výboru ministrů RE (2000) 10 – Modelový kodex chování úředníka (výňatky) Článek 1 1. Každý veřejný úředník je povinen dodržovat ustanovení kodexu. 2. Veřejným úředníkem je míněna osoba zaměstnaná ve veřejné správě. 3. Ustanovení kodexu se může vztahovat rovněž na pracovníky soukromých organizací, které vykonávají veřejné služby. 4. Ustanovení kodexu se nevztahují na volené zástupce, členy vlády a soudce. Článek 2 1. Veřejní úředníci musí být informováni zaměstnavatelem o tomto kodexu. 2. Ustanovení tohoto kodexu zavazují každého veřejného úředníka od okamžiku, kdy potvrdil, že ho četl a rozumí mu. 3. Všichni veřejní úředníci jsou tímto kodexem vázáni. Článek 3 Cílem tohoto kodexu je specifikovat standardy integrity chování veřejných úředníků, kterými se musejí řídit při výkonu svých povinností, pomáhat jim tyto standardy dodržovat a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna očekávat od veřejných úředníků. Článek 4 1. Veřejný úředník musí vykonávat své povinnosti ve shodě s právem, oprávněnými pokyny a s etickými pravidly, které se vztahují na výkon jeho funkce. 2. Veřejný úředník musí jednat politicky neutrálně a nesmí se pokoušet mařit politiku, rozhodování a činnost veřejné správy, pokud jsou ve shodě s právem. Článek 5 1. Povinností veřejného úředníka je loajálně složit řádně ustavenému národnímu, místnímu nebo regionálnímu orgánu. 2. Očekává se, že veřejný úředník bude jednat čestně, nestranně a efektivně a že bude vykonávat svoje povinnosti s nejvyšší mírou svých schopností, slušnosti a porozumění pouze s ohledem na veřejný zájem a podstatné skutečnosti. 3. Veřejný úředník je zdvořilý jak k občanům, tak ke svým nadřízeným, spolupracovníkům či podřízeným. Článek 6 Při výkonu svých povinností veřejný úředník nesmí jednat svévolně ke škodě jakékoli osoby, skupiny osob nebo orgánu a musí vždy brát ohled na práva, povinnosti a oprávněné zájmy třetích osob. Článek 7 Při rozhodování postupuje veřejný úředník podle práva, uvažuje nestranně a bere v potaz jen skutečně podstatné okolnosti.

- 129 -

Článek 8 1. Veřejný úředník nesmí připustit, aby se jeho soukromý zájem dostal do konfliktu s jeho veřejným postavením. Je jeho odpovědností vyhnout se konfliktu zájmů, ať reálných, potenciálních nebo zjevných. 2. Veřejný úředník nesmí využít svého postavení k soukromému prospěchu. Článek 9 Veřejný úředník se musí chovat vždy tak, aby důvěra veřejnosti v jeho integritu, nestrannost a efektivnost práce, kterou vykonává, byla zachována a zvyšována. Článek 10 Veřejný úředník je odpovědný svému nadřízenému, pokud zákonem není stanoveno jinak. Článek 11 Veřejný úředník je povinen nakládat se všemi informacemi, které získal ve svém postavení, s veškerou nezbytnou důvěrností. Článek 12 1. Pokud je veřejný úředník přesvědčen o tom, že se od něho vyžaduje, aby jednal způsobem, který není ve shodě s právem, je nesprávný nebo neetický, může způsobit špatnou správní činnost anebo je jinak neslučitelný s tímto kodexem, musí takovou věc oznámit podle stanoveného postupu. 2. Je rovněž povinen v souladu s právem oznámit příslušným orgánům jakékoli podezření o porušování pravidel chování jinými úředníky. 3. Veřejný úředník, který podal oznámení v souladu s požadovaným postupem a je přesvědčen o tom, že se nedomohl nápravy, může podat písemné oznámení vedoucímu pracovníkovi úřadu. 4. Jestliže záležitost nemůže být vyřízena stanoveným postupem a dovoláním tak, aby byl dotčený úředník uspokojen, musí plnit uložený úkol. 5. Veřejný úředník je povinen ohlásit příslušným orgánům jakékoli podezření páchání trestné činnosti a předat k tomu případné důkazy, aby mohlo proběhnout řádné vyšetřování. 6. V žádném případě nesmí být úředníkovi ke škodě to, že splnil v dobré víře a na základě rozumných důvodů svou oznamovací povinnost. Článek 13 1. Konflikt zájmů vzniká ze situace, v níž veřejný úředník má soukromý nebo osobní zájem, ovlivňující nestranný a objektivní výkon svých úředních povinností. 2. Osobní nebo soukromý zájem veřejného úředníka zahrnuje jakoukoli výhodu pro něj, jeho rodinu nebo blízké příbuzné a přátele, či osoby, s nimiž je v politických nebo obchodních vztazích, stejně jako k tomu se vztahující finanční nebo civilní odpovědnost. 3. Protože veřejný úředník je obvykle jedinou osobou, která je schopná vědět, zda se nachází v takové situaci, je osobně odpovědný za to, aby: - si uvědomil aktuální nebo potenciální konflikt zájmů, - učinil opatření vyhnout se takovému konfliktu, - oznámil svému nadřízenému konflikt, jakmile si ho uvědomí, - přijal konečné rozhodnutí, jak čelit této situaci, nebo zbavit se výhody, která působí konflikt zájmů. 4. Kdykoli je o to požádán, musí veřejný úředník učinit prohlášení o případném konfliktu zájmů.

- 130 -

5. Konflikt zájmů prohlášený před přijetím na místo ve veřejné správě musí být vyřešen dříve, než je dotčený kandidát na toto místo přijat. Článek 14 Veřejný úředník zastávající funkci, v níž jeho osobní nebo soukromé zájmy mohou být dotčeny jeho úředními povinnostmi, musí prohlásit po jmenování a dále v pravidelných intervalech a kdykoli dojde ke změnám, rozsah a zdroj konfliktu zájmů. Článek 15 1. Veřejný úředník nesmí vykonávat jinou činnost nebo získat jiné postavení či funkci, ať placenou nebo neplacenou, která je neslučitelná s řádným výkonem jeho povinností veřejného úředníka, nebo je znevažuje. Není-li neslučitelnost s řádným výkonem služby zjevná, musí tuto záležitost úředník konzultovat se svým nadřízeným. 2. Pokud to zákon dovoluje, úředník si může vyžádat souhlas svého zaměstnavatele k jiné činnosti, ať již placené, či neplacené, anebo k funkci mimo své zaměstnání veřejného úředníka. 3. Veřejný úředník musí dodržovat požadavek zákona oznámit členství nebo spojení s organizací, která by mohla znevažovat jeho postavení nebo řádný výkon jeho funkce veřejného úředníka. Článek 16 1. S ohledem na základní a ústavou zaručená práva musí veřejný úředník dbát na to, aby jeho politická činnost či účast v politických a veřejných debatách nesnížila důvěru veřejnosti i jeho zaměstnavatelů v to, že je schopen vykonávat povinnosti nestranně a loajálně. 2. Při výkonu svých povinností nesmí veřejný úředník připustit, aby byl využíván pro stranické politické účely. 3. Veřejný úředník musí dodržovat restrikce politické činnosti, které zákon ukládá pro některé kategorie veřejných úředníků vzhledem k jejich postavení nebo k povaze jejich povinností. Článek 17 Soukromí veřejného úředníka musí být respektováno všude tam, kde to je možné; se všemi požadovanými prohlášeními se musí nakládat důvěrně, nestanoví-li zákon jinak. *** Článek 20 Veřejný úředník nesmí připustit, aby se dostal do postavení, v němž je zavázán nějaké osobě nebo nějakému orgánu. Rovněž tak nesmí svým chováním ve veřejné funkci nebo v soukromém životě zavdat příčinu ke svému vydírání jinými osobami. Článek 21 1. Veřejný úředník nesmí poskytovat řádně výhody spojené se svým úředním postavením, pokud k tomu není oprávněn. 2. Veřejný úředník nesmí ovlivňovat pro soukromý účel žádnou jinou osobu nebo orgán, ani jiné veřejné úředníky, ať by již k tomu využíval svého úředního postavení, či nabízel osobní výhody.

- 131 -

Článek 22 1. Veřejný úředník zveřejňuje informace zásadně jen v souladu s pravidly úřadu, v němž pracuje, a v rámci právních pravidel pro zpřístupnění informací. 2. Veřejný úředník musí postupovat tak, aby zachoval bezpečnost a důvěrnost informací jemu úředně svěřených a informací, o nichž ví. 3. Veřejný úředník se nesmí snažit o přístup k oficiálním informacím, o nichž ví, že k tomu není oprávněn. Veřejný úředník nesmí zneužívat oficiálních informací, o nichž se dověděl při výkonu své funkce. 4. Veřejný úředník je povinen neutajovat oficiální informace, které mají být poskytnuty k informování veřejnosti, a neposkytovat informace, ví-li, že jsou falešné nebo zkreslující. Článek 23 Každý veřejný úředník musí zajistit, aby lidské zdroje, veřejný majetek, zařízení, služby a finanční zdroje, které mu byly svěřeny, byly spravovány a využívány efektivně a ekonomicky. Nesmějí být užívány k soukromému účelu, ledaže to bylo právo umožňovalo. Článek 24 1. Veřejný úředník, který má odpovědnost za přijímání, povyšování a zařazování pracovníků, musí zajistit, aby byl prováděna dostatečná kontrola integrity kandidáta podle požadavků zákona. 2. Pokud výsledek takové kontroly mu nedává jistotu, jak dále postupovat, musí požádat o radu. Článek 25 1. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, plní tyto povinnosti v souladu s cíli a politikou svého úřadu. Odpovídá za chování podřízených, které je v rozporu s cíli a politikou úřadu, pokud nevykonává kontrolní činnost správně. 2. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, je povinen pátrat po příznacích korupce a činit preventivní opatření, zejména formou vzdělávání, nepodceněním problému finančních obtíží, které mohou mít jeho podřízení, a zejména pak svým vlastním chováním dávat příklad integrity. Článek 26 1. Veřejný úředník nesmí využívat svého veřejného úřadu k tomu, aby získal možnost pracovat mimo veřejnou službu. 2. Veřejný úředník by si neměl dovolit vyhlídku jiného zaměstnání, které mu způsobí aktuální, potenciální nebo zřejmý konflikt zájmů. Musí neodkladně sdělit svému nadřízenému jakoukoli nabídku na zaměstnání, které by mohlo vytvořit konflikt zájmů. Musí rovněž oznámit svému nadřízenému, že přijal nabídku zaměstnání. 3. Po určitou v zákoně stanovenou dobu nesmí bývalý veřejný úředník jednat pro určitou osobu nebo orgán ve věci, v níž s nimi jednal dříve a jež by mohly vyústit v jasný prospěch takové osoby nebo orgánu. 4. Dřívější veřejný úředník musí dbát na to, aby neužíval anebo nevyzradil důvěrnou informaci, kterou získal jako veřejný úředník, pokud k tomu není oprávněn. 5. Veřejný úředník musí při odchodu z veřejné služby dodržovat právní úpravu týkající se ukončení zaměstnání. Článek 27 Veřejný úředník nesmí upřednostňovat své bývalé kolegy.

- 132 -

Článek 28 1. Tento kodex vydává ministr nebo šéf úřadu veřejné služby. Veřejný úředník má povinnost chovat se v souladu s jeho ustanoveními, a proto musí znát celý text včetně případných novelizací. Musí si vyžádat radu u příslušného zdroje, pokud neví, jak má postupovat. 2. Ustanovení kodexu tvoří část podmínek zaměstnání veřejného úředníka. Porušení jakéhokoli z těchto ustanovení může mít za následek disciplinární postih. 3. Veřejný úředník, který projednává podmínky zaměstnání, musí do nich včlenit ustanovení, že tento kodex musí být dodržován a že jeho ustanovení tvoří součást podmínek práce ve veřejné správě. 4. Veřejný úředník, který odpovídá za jiné veřejné úředníky, má odpovědnost dohlížet na to, aby jednali podle kodexu, a navrhovat příslušné disciplinární jednání za jeho porušování. 5. V pravidelných intervalech musí být kontrolováno dodržování tohoto kodexu.

- 133 -

Příloha č. 5

Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě (Usnesení vlády ČR ze dne 21. března 2001 č. 270) Preambule Základními hodnotami, které má každý zaměstnanec veřejné správy ctít a vytvářet tak základ pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti, jsou zákonnost při rozhodování a rovný přístup ke všem fyzickým i právnickým osobám. Zaměstnanec veřejné správy má zájem na efektivním výkonu veřejné správy, a proto si dalším vzděláváním prohlubuje svoji odbornost. Účelem Kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě očekávat. Článek 1 Základní ustanovení 1. Kodex je doporučením pro zaměstnance správních úřadů a pro zaměstnance územních samosprávných celků ( dále jen „zaměstnanec“). 2. Zaměstnanec vykonává svou práci ve shodě s Ústavou České republiky, zákony a dalšími právními předpisy a zároveň činí vše nezbytné pro to, aby jednal v souladu s ustanoveními Kodexu. Článek 2 Obecné zásady 1. Výkon veřejné správy je službou veřejnosti, zaměstnanec ji vykonává na vysoké odborné úrovni, kterou si studiem průběžně prohlubuje, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty a bez jakýchkoli předsudků. 2. Zaměstnanec jedná korektně s ostatními zaměstnanci úřadu i se zaměstnanci jiných úřadů veřejné správy. 3. Zaměstnanec činí rozhodnutí a řeší záležitosti objektivně na základě jejich skutkové podstaty, přihlížeje pouze k právně relevantním skutečnostem, a bez zbytečných průtahů. Nejedná svévolně k újmě jakékoliv osoby, skupiny osob nebo orgánu či složky právnické osoby, ale naopak prosazuje práva a oprávněné zájmy občanů. Článek 3 Střet zájmů 1. Zaměstnanec nepřipustí, aby došlo ke střetu jeho soukromého zájmu s jeho postavením jako zaměstnance ve veřejné správě. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoliv výhodu pro něj, jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo má obchodní nebo politické vztahy. 2. Zaměstnanec se neúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho pracovních povinností nebo tento výkon omezuje. 3. Pokud si není zaměstnanec jist, zda jde o činnost slučitelnou s jeho podílem na výkonu veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným. Článek 4 Politická nebo veřejná činnost 1. Zaměstnanec jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem. 2. Zaměstnanec nebude vykonávat takovou politickou nebo veřejnou činnost, která by mohla narušit důvěru občanů v jeho schopnost nestranně vykonávat své služební povinnosti.

- 134 -

Článek 5 Dary a jiné nabídky 1. Zaměstnanec nevyžaduje ani nepřijímá dary, úsluhy, laskavosti, ani žádná jiná zvýhodnění, která by mohla ovlivnit nebo zdánlivě ovlivnit rozhodování ve věci, narušit profesionální přístup k věci, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci, která je jeho povinností. 2. Zaměstnanec nedovolí, aby se v souvislosti se svým zaměstnáním ve veřejné správě dostal do postavení, ve kterém je zavázán oplatit prokázanou laskavost, nebo které jej činí přístupným nepatřičnému vlivu jiných osob. 3. Pokud je zaměstnanci v souvislosti s jeho zaměstnáním ve veřejné správě nabídnuta jakákoli výhoda, odmítne ji a o nabídnuté výhodě informuje svého nadřízeného. 4. Zaměstnanec se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání, které by mohlo snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti, nebo dokonce zavdat příčinu k vydírání zaměstnance v důsledku jeho jednání v rozporu s právními předpisy nebo etickými normami. Článek 6 Zneužití úředního postavení 1. Zaměstnanec nevyužívá výhody vyplývající z jeho postavení a ani informace získané při výkonu veřejné správy pro svůj soukromý zájem. Je jeho povinností vyhnout se konfliktům zájmů i předcházet takovým situacím, které mohou podezření z konfliktu zájmů vyvolat. 2. Zaměstnanec nenabízí ani neposkytuje žádnou výhodu jakýmkoliv způsobem spojenou s jeho postavením ve veřejné správě, pokud to zákon neumožňuje. 3. Zaměstnanec neuvádí vědomě v omyl ani veřejnost ani ostatní zaměstnance v úřadu. 4. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy zaměstnanec nakládá s potřebnou důvěrností a poskytuje jim příslušnou ochranu. Přihlíží přitom náležitě k právu veřejnosti na přístup k informacím v rozsahu daném příslušnými zákony. Článek 7 Oznámení nepřípustné činnosti 1. Zaměstnanec vynakládá veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání finančních zdrojů, zařízení a služeb, které mu byly svěřeny. V případě, že zjistí ztrátu nebo újmu majetku ve státním vlastnictví nebo na majetku ve vlastnictví územních samosprávných celků, podvodné či korupční jednání, oznámí tuto skutečnost nadřízenému vedoucímu zaměstnanci, popřípadě příslušnému orgánu činnému v trestním řízení. 2. V případě, že je zaměstnanec požádán, aby jednal v rozporu s právní úpravou, nebo způsobem, který představuje možnost zneužití úřední moci, odmítne takové jednání a oznámí tuto skutečnost svému nadřízenému.

- 135 -

Příloha č. 6

Pravidla dobrého chování úředníků EU vypracovaná Evropským ombudsmanem (Rezoluce Evropského parlamentu z 6. září 2001) (výňatky) Článek 3 1. Pravidla zahrnují obecné principy dobrého správního chování, které se uplatňují ve vztazích orgánů Unie a jejích úředníků s veřejností, pokud pro tyto vztahy nebyla přijata zvláštní právní úprava. 2. Pravidla neupravují vztahy orgánů Unie k úředníkům, které jsou upraveny Služebním řádem. Článek 4 Úředník jedná v souladu s právem a používá ustanovení a postupy vymezené v legislativních aktech Společenství. Úředník musí zvláště dbát na to, aby rozhodnutí, která se dotýkají práv a zájmů jednotlivců, měla právní základ a byla v souladu s právem. Článek 5 1. Při projednávání návrhů a při rozhodování musí být respektován princip rovného zacházení. S osobami, které jsou ve stejné situaci, musí být zacházeno obdobným způsobem. 2. Nerovnost v zacházení musí být v každém jednotlivém případě objektivně zdůvodněna. 3. Zakázána je diskriminace z důvodu státní příslušnosti, pohlaví, barvy pleti, etnického nebo sociálního původu, genetických zvláštností, jazyka, víry a náboženství, politických a jiných názorů, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, rodinného původu, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace. Článek 6 1. Při rozhodování musí úředník dbát na to, aby použité prostředky byly přiměřené vzhledem k účelu, jehož má být dosaženo. Zejména není možné omezit práva občanů anebo zatížit je povinnostmi, nejde-li o opatření, které je v rozumném poměru ke sledovanému cíli. 2. Při rozhodování musí úředník dbát na to, aby bylo možné spravedlivě vyvážit soukromé či osobní zájmy s obecným veřejným zájmem. Článek 7 Pravomoc lze užít výlučně pro ten účel, pro nějž byla stanovena. Úředník nesmí jednat, nemá-li pro to oporu v právu a nejde-li o veřejný zájem. Článek 8 1. Úředník musí být nestranný a nezávislý. Úředník nesmí žádnou osobu ani poškodit, ani zvýhodnit na úkor jiných. 2. Úředník nesmí jednat v osobním, rodinném nebo národním zájmu či pod politickým nátlakem. Nesmí rozhodovat ve věcech, v nichž má on či jeho blízký příbuzný finanční zájem.

- 136 -

Článek 9 Při rozhodování musí úředník vzít v úvahu všechny závažné okolnosti, vyloučit nepodstatné momenty a každému z rozhodujících faktorů určit správný význam. Článek 10 1. Úředník jedná důsledně v souladu se správní politikou orgánů Unie. Jedná v mezích obvyklé správní praxe, pokud legitimní důvody – zformulované v písemné podobě – neospravedlňují jiný postup. 2. Úředník uznává, že veřejnost oprávněně očekává, že orgány Unie nadále prosazují tutéž rozumnou politiku, kterou byly vedeny již dříve. 3. Pokud to je nezbytné, je úředník povinen vysvětlit veřejnosti, jak bude vyřizována záležitost, která spadá do jeho kompetence, a poradit, jak je třeba postupovat. Článek 11 Úředník jedná nestranně, spravedlivě, rozumně. Článek 12 1. Úředník musí projevovat chuť do práce, být přesný, zdvořilý a dosažitelný pro veřejnost. Vyřizuje-li korespondenci a komunikuje-li s veřejností, musí se snažit poskytnout odpovědi co nejúplnější a nejvčasnější. 2. Obrátí-li se občan na úředníka, který není příslušný pro vyřízení věci, nesmí být odmítnut, ale musí být poučen o tom, který úředník věc vyřídí. 3. Dojde-li k úřednímu omylu, který má dopad na práva či zájmy občana, úředník se dotčenému občanovi omluví, vynasnaží se napravit negativní důsledky omylu co nejúčelnějším způsobem a informuje občana o právu odvolat se podle článku 19 Kodexu. Článek 13 Úředník zajistí, aby občan Unie nebo zástupce veřejnosti, který se obrací s návrhem na orgány Unie v jednom z úředních jazyků, obdržel odpověď v tomtéž jazyce. Totéž platí pro návrhy právnických osob, nevládních organizací a obchodních společností. Článek 16 1. V řízení, v němž jsou dotčena práva či zájmy jednotlivých osob, musí v každé procesní fázi úředník respektovat právo na obhajobu práv a zájmů. 2. Každý má v takovémto řízení právo uplatnit písemné i ústní námitky. Článek 17 1. Rozhodnutí, týkající se návrhu či stížnosti, musí být vydáno v rozumné lhůtě a bez průtahů, nejpozději však do dvou měsíců od přijetí návrhu či stížnosti. Stejně rychle je třeba vyřizovat korespondenci i žádosti, kterými se úředníci domáhají u svých nadřízených vydání potřebných pokynů. 2. Nelze-li pro složitost věci rozhodnutí týkající se návrhu či stížnosti vydat v určeném termínu, musí o tom být navrhovatel nebo stěžovatel uvědoměn a rozhodnutí musí být vydáno v co nejkratší možné době. Článek 18 1. Každé rozhodnutí dotýkající se práv a zájmů jednotlivých osob musí být odůvodněno jak z hlediska právního, tak uvedením rozhodných skutečností, na jejichž základě bylo rozhodnutí vydáno.

- 137 -

2. Úředník nesmí vydat rozhodnutí bez řádného odůvodnění, zejména jen na základě neurčitých argumentů či bez důvodů vztahujících se ke konkrétnímu případu. 3. I když se rozhodnutí týká velkého počtu adresátů a odůvodnění je pro všechny obdobné, je třeba zabezpečit, aby účastník, který o to žádá, byl seznámen s individualizovaným odůvodněním. Článek 19 1. Rozhodnutí, které se dotýká práv a zájmů jednotlivých osob, vždy obsahuje poučení o odvolání, v němž je zvláště třeba uvést druh opravného prostředku, lhůtu pro jeho uplatnění, a to, který orgán bude o opravném prostředku rozhodovat. 2. V rozhodnutích je třeba upozornit i na možnost soudního přezkoumání a podání stížnosti ombudsmanovi. Článek 20 1. Rozhodnutí, které se dotýká práv a zájmů jednotlivých osob, se těmto osobám oznamuje v písemné formě, jakmile je rozhodnutí vydáno. 2. Jiné osoby mohou být informovány o vydaném rozhodnutí až poté, co je rozhodnutí oznámeno jeho adresátům. Článek 21 1. Úředníci jsou povinni důsledně respektovat ochranu práva soukromí, pracují-li s osobními daty, tak jak to stanoví nařízení č. 45/2001/ES o ochraně osobních dat. 2. Zejména je vyloučeno zpracovávat takováto data jinak, než je stanoveno, či zpřístupnit tato data neoprávněným osobám. Článek 22 1. Úředník, do jehož kompetence spadají záležitosti, na něž se veřejnost táže, je povinen poskytnout přístupné informace. Pokud je to nutné, poradí tento úředník jednoznačným a srozumitelným způsobem, jak má osoba, která žádá o zpřístupnění dokumentů, postupovat. 2. Pokud nelze vyhovět ústní žádosti o informace proto, že je žádost nejasná či povšechná, poradí úředník žadateli, jak má formulovat písemnou žádost. 3. Nelze-li informace poskytnout, protože jsou důvěrné, musí úředník tuto okolnost žadateli vždy řádně zdůvodnit v souladu s článkem 18 Kodexu. 4. Úředník, který není příslušný poskytnout informace, je povinen žadateli sdělit kontakt na osobu, do jejíž kompetence vyřízení žádosti spadá. 5. V případech, kde je to vhodné, odkáže úředník ve výše uvedeném případě na informační službu příslušného orgánu Unie. *** Článek 25 1. Orgány Unie zabezpečí, aby veřejnost byla účinně, pokud možno též internetovou cestou, informována o těchto Pravidlech dobrého úředního chování. 2. Komise zajistí vydání a distribuci těchto Pravidel rovněž v tištěné podobě. Článek 26 Nedodržení těchto pravidel některým z orgánů Unie nebo úředníkem může být předmětem stížnosti Evropskému ombudsmanovi podle článku 195 Smlouvy o založení ES a podle Statutu Evropského ombudsmana.

- 138 -

Článek 27 Orgány Unie zkontrolují v dvouletých intervalech způsob, jakým jsou tato pravidla dodržována, a o výsledcích této kontroly budou informovat Evropského ombudsmana.

- 139 -

Příloha č. 7

VYSVĚTLIVKY K POUŽÍVANÝM IKONÁM Průvodce studiem Prostřednictvím této pasáže textu k vám budu v roli autorky promlouvat. Budu vás vést úskalími studované problematiky, navigovat vás, upozorňovat na důležitá místa v textu. Nabídnu vám také metodickou pomoc anebo předložím důležité informace ke studiu, včetně toho, jaký časový prostor vám přibližně zabere. Příklad Takto označená pasáž textu je určena k objasnění nebo konkretizování problematiky na příkladu ze života, praxe, ze společenské reality. Je součástí vysvětlování teoretických pasáží učiva. Snažila jsem se vybrat takové ukázky, údaje, fakta, případy z praxe, abyste teorii nejenom lépe porozuměli, ale i sami dokázali najít další podobné příklady. Pasáž pro zájemce Tato část textu je určena těm z vás, kteří máte zájem o hlubší studium problematiky, nebo se chcete dozvědět i nějaké zajímavé podrobnosti vztahující se k tématu. Vše co najdete v této pasáži je nepovinné, tudíž zcela dobrovolné. Zmíněné informace po vás nebudou vyžadovány u zkoušky. Otázka k zamyšlení Měla by vás podněcovat k přemýšlení, k úvahám, k hledání vlastního řešení. Je to prostor, který vám nabízím k vyjádření osobního názoru, postoje k studované problematice. Odpovědi na tyto otázky si formulujete sami, bývají předmětem diskusí na prezenčních setkáních, jsou součástí zkoušky (často je pokládají examinátoři). Úkol Jeho prostřednictvím vás vybídnu k tomu, abyste na základě studia určité tématiky něco vytvořili, zpracovali, konkrétně uvedli za předpokladu, že už máte jisté znalosti. Má převážně aplikační charakter. Správné (možné) řešení najdete většinou v klíči. Shrnutí kapitoly Tato pasáž postihuje maximálně stručně to nejdůležitější o čem konkrétní kapitola pojednává. Má význam pro opakování, aby se vám informace a klíčové body probírané látky lépe vybavili. Pokud shledáte, že některému úseku nerozumíte, nebo jste jej dostatečně neprostudovali, vraťte se na příslušnou pasáž v textu. Kontrolní otázky Prověřují, do jaké míry jste učivo pochopili, zapamatovali si podstatné informace a zda je umíte aplikovat. Najdete je na konci každé kapitoly. Jejich prostřednictvím zjistíte, jestli jste splnili formulované cíle. Jsou velice důležité, věnujte jim proto náležitou pozornost. Odpovědi na ně můžete najít ve více či méně skryté formě přímo v textu. Pojmy k zapamatování Na konci každé kapitoly najdete klíčové pojmy, které byste měli být schopni vysvětlit. Jde o důležitý terminologický aparát a jména, která je nezbytné znát. Po prvním prostudování kapitoly si je zkuste sami pro sebe objasnit, vracejte se k nim i při dalším čtení a opakování dokud si je dostatečně nezafixujete v paměti. Korespondenční úkol Jde o samostatnou práci (projekt, návrh, model, studii, esej atd.), kterou máte zpracovat. Nabízí vám prostor pro bilanci a aplikaci nabytých znalostí a dovedností, pro seberealizaci, vlastní aktivitu, iniciativu, vyjádření vlastního přístupu, originálního řešení. Často přesahuje zaměření studijního materiálu. Korespondenční úkoly jsou součástí vašeho portfolia. Kvalitu jejich zpracování hodnotí vám přidělený tutor. Při jejich plnění postupujte podle pokynů s notnou dávkou vlastní iniciativy. Úkoly se průběžně evidují a hodnotí v průběhu celého studia.

- 140 -

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. ISBN 80-7179-748-0

Veřejná správa,

Praha, C.H. Beck, 2002,

HAMERNÍKOVÁ, B. Financování ve veřejném a neziskovém sektoru. Praha: Eurolex Bohemia 2000. PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI 2006. REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru – základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: EKOPRESS 2001. ISBN 80-86119-41-6 HAVLÁSEK, D., SKŘÍDLOVSKÁ, E. a kol. Veřejný sektor. Ostrava, VŠB-TU, 2002, ISBN 80-7242- 457-OBRUNA, M. Veřejná správa, Institut pro místní správu, Praha, 2004 PEKOVÁ, J. Veřejné finance. ASPI, Praha, 2005 MILLER, H.T. Postmodern Public Policy. Albany,NY: State University of New York Press, 2002 SCHUPPERT, G.F. Verwaltungswissenschaft. Baden-Baden, Nomos, 2000 SPICER, M. Public Administration and the State: a postmodern perspektive. Tuscaloosa, University of Alabama Press, 2001 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. Praha: ASPI 2006. IZÁK, V. Fiskální politika. Praha: Oeconomica VŠE 2005. ISBN 80-245-0976-8 HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. Praha: Eurolex 1994. ISBN 80-224-0564-7 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance. Praha: Eurolex Bohemia 1996. HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance – metodická příručka, vzorové otázky a příklady. Praha: VŠE 1997. Interní zprávy Ministerstva vnitra ČR www. public-mvcr.cz; www.mvcr.cz/reforma MARTIN, L. Městský informační management. Grada 2002 PESTOFF, V. A. Reforming social Services in Central and Eastern Europe - an Eleven Nation Overview. CRYF, Krakow, 2001 STYGLITZ, JOSEPH, E. Ekonomie veřejného sektoru. Grada, 2001

- 141 -

Legislativa: Ústava České republiky – zákon č. 1/1993 Sb., Listina základních práv a svobod – zákon č. 2/1993 Sb., Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, Zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR, Zákon č. 349/1999 Sb., o úřadu veřejného ochránce práv, Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí a práv a závazku z majetku české republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, Zákon č. 132/2000 Sb., o změně některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, Zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím Zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích,

- 142 -

Zákon č. 234/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, Zákon č 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí a práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.

- 143 -

Ing. Věra Nečadová

VEŘEJNÁ SPRÁVA 1. vydání Vydala Vysoká škola polytechnická Jihlava, Tolstého 16, Jihlava, 2009 Tisk Ediční oddělení VŠPJ, Tolstého 16, Jihlava Náklad 500 výtisků ISBN 978-80-87035-19-1

- 144 -