Vroegtijdig Schakelen & Verbinden Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam

Vroegtijdig Schakelen & Verbinden Vroegtijdig Schakelen & Verbinden Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten In Amsterdam

drs. K.J. van den Belt drs. M. van den Ham drs. B.J. van der Pool ir. M.J. Redeman

drs K.J. van den Belt drs M. van den Ham drs B.J. van der Pool ir M.J. Redeman

Vroegtijdig Schakelen & Verbinden Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam

drs. K.J. van den Belt drs. M. van den Ham drs. B.J. van der Pool ir. M.J. Redeman 12 september 2003

Samenvatting Voortijdig Schoolverlaten (VSV) is een groot probleem in Amsterdam. Volgens vee l betrokkenen één van de grootste problemen van Amsterdam. Jongeren zonder startkwalificatie hebben weinig kansen op de arbeidsmarkt en lopen een groter risico in het criminele circuit terecht te komen. VSV wordt door sommigen zelfs “de kraamkamer van de Harde Kern Jeugdcriminaliteit” genoemd. Dat vraagt om een daadkrachtige aanpak en juist die aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam moet beter, wil Amsterdam de gestelde doelen halen. Op dit moment wordt de Amsterdamse jongere die geen startkwalificatie dreigt te halen nog niet goed genoeg geholpen of aangepakt. Een veelheid aan hardwerkende hulp- en zorgverleners en casemanagers hebben last van niet goed samenwerkende organisaties. Het gaat om organisaties die: - verschillend georganiseerd zijn, - verschillend gefinancierd worden, - opereren vanuit verschillende geografische indelingen, - werken aan verschillende doelstellingen, - verschillende informatiesystemen gebruiken en eigen gescheiden registraties opzetten, - uitgaan van verschillende doelgroepen, - gericht zijn op verschillende leeftijdsgroepen en - samenwerken in vele verschillend vormgegeven en samengestelde fora voor overleg. Er is wel één gemeenschappelijke noemer te vinden voor het werk van deze organisaties: de jongeren in Amsterdam. Vandaaruit werken ze aan de vermindering van voortijdig schoolverlaten. Centraal in de noodzakelijke verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten staat samenwerking. Dat is een mooi woord maar het betekent dat er winst te halen is als de organisaties heldere afspraken maken over waar ze verantwoordelijk voor zijn en wat ze ‘leveren’ aan de organisatie die begint waar het werk van de eigen organisatie ophoudt. Daarbij staat de Amsterdamse jongere centraal. De aanpak van voortijdig schoolverlaten krijgt zo de vorm van een keten: een opeenvolging van goed aan elkaar verbonden schakels die steeds een toegevoegde waarde hebben. Daarmee is voor samenwerking juist minder overleg en afstemming nodig. De vraag is hoe deze samenwerking tot stand kan komen. Hier kan ketenregie een bijdrage aan leveren. De gemeente kan een belangrijke rol spelen in die regie. Dit rapport biedt toekomstige ketenregisseur(s) concrete handvatten om de verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten in gang te zetten. Daartoe zijn drie ketens – de preventieketen, de verzuimketen en de uitval keten – onderscheiden en beschreven. Voor elk van deze ketens wordt inzichtelijk gemaakt wie, wat in welke fase met de Amsterdamse jongeren doet en wie er vervolgens aan zet is. Tenslotte worde n aanbevelingen gedaan voor de oplossing van geconstateerde knelpunten.

Voorwoord Voor u ligt het resultaat van ons onderzoek naar de bijdrage die ketenregie kan leveren in de verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam. Hiermee beëindigen we na twee jaar onze mastersopleiding Metropool. Langs deze weg willen we een aantal mensen bedanken. Onze speciale dank gaat uit naar Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam en opdrachtgever voor dit onderzoek. Hij heeft ons de mogelijkheid gegeven om onze hersens te pijnigen over de mogelijke bijdrage die ketenregie kan leveren aan een problematiek die niet alleen voor Amsterdam, maar voor alle ‘metropool’steden nu en in de toekomst een groot probleem vormt, de problematiek van voortijdig schoolve rlaten. Tevens willen we de klankbordgroep bedanken die onze tussentijdse rapportage van zinvolle kritiek heeft voorzien. Bedankt Carolien Metselaar, Tinka Munninghoff, Han Paulides, Monique van Thienen, Sonia Westerveld en Dirk van der Wiel. Daarnaast gaat een woord van dank uit naar Albert Jan Kruijter die onze stukken van de zijde van de opleiding (NSOB) heeft becommentarieerd. Dirk geven we apart een ‘dankjewel’voor zijn enorme inzet om zaken voor ons te organiseren binnen de gemeente. Daarnaast willen we alle geïnterviewden en deelnemers aan de werkconferentie bedanken, die ons de mogelijkheid gaven een kijkje in de keuken van de bestrijding van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam te kunnen nemen. De organisatoren van Metropool en met name de decaan van deze opleiding prof. dr. Roel in ’t Veld danken wij voor de mogelijkheid deze geweldige opleiding te volgen. Onze dank gaat ook uit naar de docenten, de praktijkleermeesters en onze eigen interne sponsoren. Rest ons onze steun en toe verlaten een speciaal plekje te geven aan het eind. Zonder Berny, Ruud, Annelies en Fiek was het niet gelukt. Jullie hebben wat met ons te stellen gehad. Laat thuis en avonden ongezellig achter de pc. We hebben wat in te halen…

Utrecht, 12 september 2003 Kunera van den Belt Monique van den Ham Bas van der Pool Marco Redeman

Inhoud Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet.......................................12 1.1 Inleiding .................................................................................................................12 1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet ....................................................................13 1.3 Aanpak...................................................................................................................14 Hoofdstuk 2 Ketens en ketenregie .................................................................................18 2.1 Inleiding .................................................................................................................18 2.2 Ketens .....................................................................................................................18 2.3 Ketens, netwerken en trajecten..............................................................................19 2.4 Ketenregie ..............................................................................................................20 Hoofdstuk 3 De ‘keten van voortijdig schoolverlaten’ ..................................................22 3.1 Inleiding .................................................................................................................22 3.2 Plaatsing van VSV in het grotere geheel...............................................................22 3.3 De VSV-keten........................................................................................................23 3.4 De actoren..............................................................................................................25 3.4.1 Netwerkniveau...................................................................................................25 3.4.2 Ketenniveau.......................................................................................................27 3.4.3 Trajectniveau......................................................................................................28 3.5 De drie ketens .........................................................................................................29 3.5.1 De Preventieketen..............................................................................................30 3.5.2 De Verzuimketen...............................................................................................32 3.5.3 De Uitvalketen ...................................................................................................35 3.6 Terugblik op de procesbeschrijvingen...................................................................37 Hoofdstuk 4 Analyse van knelpunten en verbetermogelijkheden .................................40 4.1 Inleiding .................................................................................................................40 4.2 Veelheid en variatie ...............................................................................................40 4.3 Variëteit in werkwijze en aansturing .....................................................................43 4.4 Informatievoorziening en ICT ...............................................................................45 4.5 Verantwoordelijkheid .............................................................................................48 4.6 Doelen en afrekening .............................................................................................50 4.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid ...................................................................52 4.8 Algemeen...............................................................................................................54 Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen ....................................................................56 5.1 Inleiding .................................................................................................................56 5.2 Veelheid en variatie ...............................................................................................56 5.3 Variëteit in werkwijze en aansturing .....................................................................58 5.4 Informatievoorziening en ICT ...............................................................................59 5.5 Verantwoordelijkheid .............................................................................................61 5.6 Doelen en afrekening .............................................................................................62 5.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid ...................................................................63

8/88

Hoofdstuk 6 Ketenregie als verbeterinstrument ............................................................64 6.1 Inleiding .................................................................................................................64 6.2 Ketenregie ..............................................................................................................64 6.3 Inrichting................................................................................................................65 6.4 Ketenbenadering als analyse-instrument ...............................................................66

Bijlage I Bijlage II Bijlage III Bijlage IV

Geïnterviewden en aanwezigen werkconferentie Vragenlijst Onderwijsketen Lijst knelpunten

9/88

Afkortingen AB PPI AVO BBL BJA BNP BO BOLO CVS CWI DMO ESF GG&GD GL HAVO ICT JIB JO JOT KB LAS LPA LOF LOJP LRV LWOO MBO OM PLA RMC ROA ROC SSCW SBO SDA SLC SOLO TL TOP VMBO VSO VSV ZBC ZMOK

Afra Boddaert PPI Algemeen Voortgezet Onderwijs basisberoepsgerichte leerweg Bureau Jeugdzorg Amsterdam Bureau Nieuwe Perspectieven basisonderwijs Bureau Ondersteuning Lokale Overheden Amsterdam Cliënt Volg Systeem Centrum voor Werk en Inkomen Dienst maatschappelijke Ontwikkeling (voorheen DWA) Economisch Stimuleringsfonds Gemeentelijke Geneeskundige & Gezondheidsdienst gemengde leerweg Hoger Algemeen Voortgezet Onderwijs Informatie- en CommunicatieTechnologie Justitie in de Buurt Jongerenloket Jongeren Opvang Team kaderberoepsgerichte leerweg leerling administratie (volg)systeem leerplichtambtenaar Lokaal Onderwijs Forum Lokaal Onderwijs en Jeugdplan Stuurgroep leerplicht - RMC - Voortijdig schoolverlaten leerwegondersteunend onderwijs Middelbaar Beroepsonderwijs Openbaar Ministerie Platform Leerplicht Amsterdam Regionale Meldings-en Coördinatiefunctie Regionaal Orgaan Amsterdam Regionaal Opleidingscentrum (MBO) Stichting Streetcornerwork Speciaal Basisonderwijs Sociale Dienst Amsterdam School Loopbaan Centrum Stedelijk Overleg Lokaal Onderwijs theoretische leerweg Time Out Project Voorbereidend Middenbaar Beroepsonderwijs Voortgezet Speciaal Onderwijs Voortijdig Schoolverlaten Zorgbreedtecommissie School voor Zeer Moeilijk Opvoedbare Kinderen

10/88

11/88

Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet Een leerplichtambtenaar krijgt een eerste melding van de school dat een leerling verzuimt. Er blijkt sprake te zijn van veel verzuim. Kind en ouders worden uitgenodigd voor een gesprek maar er is weinig hoop op verbetering, de melding is te laat. Opvallend is, dat blijkt dat de oudere zus van de leerlinge 4 jaar geleden dezelfde problemen had. Toen is het gezin onder de loep genomen en is gezinshulp ingeroepen. Maar voor de leerplichtambtenaar is onduidelijk of de gezinshulp daadwerkelijk aan de slag is geweest en of het destijds resultaat had.

1.1 Inleiding “Niemand staat in Amsterdam aan de kant.” Met dit motto op de gemeentelijke website typeert wethouder Rob Oudkerk van Amsterdam zijn visie op de portefeuille Werk en Inkomen, Onderwijs, Jeugdzaken, Diversiteit, Grote Stedenbeleid en Sociale Infrastructuur. Een jeugdbeleid dat gevoerd wordt om schooluitval te bestrijden en integratie te bevorderen, neemt daarbij een belangrijke plaats in binnen het programakkoord van de wethouder. ‘Schooluitval pakken we streng aan. Meer kinderen halen als het aan mij ligt een diploma. En meer mensen moeten Nederlands leren, omdat ze er gewoon bijhoren’. 1 Voortijdig Schoolverlaten (VSV) is een groot probleem in Amsterdam. Volgens veel betrokkenen één van de grootste problemen van Amsterdam. Jongeren zonder diploma hebben weinig kansen op de arbeidsmarkt en lopen een groter risico in het criminele circuit terecht te komen. VSV wordt door sommigen zelfs ‘de kraamkamer van de Harde Kern Jeugdcriminaliteit’ genoemd. Voortijdig schoolverlaten doet zich voor wanneer jongeren voor hun 23ste de school verlaten zonder een startkwalificatie behaald te hebben. Een startkwalificatie is een diploma havo, vwo, niveau 2 van de Wet educatie en Beroepsonderwijs (MBO) of hoger. In 2002 ging het in Amsterdam om ca. 800 voortijdig schoolverlaters tot en met 17 jaar (partieel en volledig leerplichtig)2 , en zeker 10.000 jongeren tot 23 jaar. Daarnaast is van 22.000 jongeren tussen de 17 en 23 jaar niet bekend of ze een diploma hebben3 .

1

www.amsterdam.nl (oktober 2002). Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (juli 2002). 3 Cap Gemini Ernst & Young (april 2003). 2

12/88

De verantwoordelijkheid voor de bestrijding van schooluitval is binnen de Gemeente Amsterdam verdeeld over stad (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, DMO) en stadsdelen. DMO zet in haar Plan van Aanpak Voortijdig schoolverlaten uitvoerig uiteen hoe binnen de ‘kolom’ van onderwijs de problematiek opgepakt wordt en waar mogelijkheden ter verbetering liggen. In het bijzonder de onduidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden binnen het gemeentelijke apparaat wordt hier als verbeterpunt opgemerkt 4 . In het Lokaal Onderwijs en Jeugdplan 2002-2006 is onder meer deze aanbeveling vertaald in een professionaliseringstraject voor leerplichthandhaving en de introductie van leerplichtconsulenten5. De stuurgroep LRV (Leerplicht, Regionale Melden Coördinatiefunctie en VSV) van de gezamenlijke stadsdelen werkt hieraan in samenwerking met DMO. De verbetering van de gemeentelijke processen en de verdere invulling van de gemeentelijke verantwoordelijkheid met betrekking tot de bestrijding van VSV lijkt hiermee op koers te liggen. De bemoeienis met de bestrijding van VSV beperkt zich niet tot het gemeentelijk apparaat. Dagelijks zijn in Amsterdam enkele honderden professionals bezig met het op de een of andere manier voorkomen van voortijdig schoolverlaten. Hieronder bevinden zich docenten, buurtregisseurs, ambtenaren, politici, jongerenwerkers, jeugdhulpverleners en gezinsvoogden. Iedereen levert een bijdrage aan het verminderen van het probleem van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam. Ondanks de inzet van deze mensen zitten sommige leerplichtige jongeren maanden thuis en moeten jongeren soms een half jaar wachten op een zorgtraject.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet De omvang en mogelijke gevolgen van het probleem van voortijdig schoolverlaten vragen om een verbetering van de aanpak. Daarbij zullen we moeten kijken naar de vele partijen die nu al met voortijdig schoolverlaten bezig zijn. De onderlinge afhankelijkheid van deze partijen bij uitvoering van het primaire proces geeft aan dat effectief bestrijden van VSV een taak voor gemeentelijke en niet-gemeentelijke partners samen is. De laatste jaren wordt bij dit soort samenwerkingsvraagstukken steeds vaker gekeken naar de ketenbenadering. Ketensamenwerking is een wijze van organiseren van beleidsuitvoering waarbij rond een beleidsthema verschillende zelfstandige organisaties samenwerken om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken. Het college van Amsterdam stelt dat een creatieve ketensame nwerking van overheden, instellingen en bedrijven, die hun sectorale grenzen overstijgen, een belangrijk middel is om het organiserend vermogen, gedefinieerd als ‘het gezamenlijk oplossen van problemen en benutten van kansen’, te effectueren6 .

4

Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (augustus 2001). Die nst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (juli 2002). 6 Zeist3 conferentie van de G4, november 2002. 5

13/88

Het ligt daarom voor de hand om te onderzoeken welke toegevoegde waarde de ketenbenadering zou kunnen hebben voor de bestrijding van VSV. Ketenregie, of de sturing op ketensamenwerking, is daarbij een cruciale factor. Dit was dan ook de aanleiding voor de Gemeentesecretaris van de gemeente Amsterdam, Erik Gerritsen, om ons opdracht te geven de ketens met betrekking tot VSV te beschrijven en aanbevelingen te doen voor de verbetering ervan in het licht van ketenregie. De probleemstelling voor deze opdracht hebben wij als volgt geformuleerd:

Welke bijdrage kan ketenregie leveren in de verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam? Daarbij hebben we onszelf de volgende onderzoeksvragen gesteld: 1. Hoe ziet het veld van VSV eruit? Wie zijn de actoren? Waaruit bestaat de keten? Wie zijn de ketenpartners? 2. Wat zijn de knelpunten en verbeterpunten in de organisatie van de bestrijding van VSV? 3. Kunnen we ketenregie aanwenden om de verbetermogelijkheden te benutten?

1.3 Aanpak Probleemverkenning en Opdrachtformulering Het veld van VSV bestaat uit veel gemeentelijke en niet-gemeentelijke actoren. Om het scala aan actoren goed in beeld te krijgen, hebben we eerst een reeks van oriënterende gesprekken gevoerd. Belangrijke uitkomsten van deze fase zijn dat er al op veel fronten aan de aanpak van VSV wordt gewerkt, maar niet altijd in samenwerking met elkaar. Daarom is het van belang om niet alleen draagvlak te creëren bij de verschillende partijen, maar ook om ze te betrekken bij ons project en bij elkaar. Daarvoor hebben we allereerst een klankbordgroep in het leven geroepen met vertegenwoordigers van actoren die al werken aan de verbetering van de aanpak van VSV (DMO en ondersteuning stuurgroep LRV) en adviseurs van de opdrachtgever. Bovendien hebben we voor een gezamenlijk terugkoppelingsmoment voor alle geïnterviewden gezorgd, in de vorm van een werkconferentie. Tegelijkertijd zijn we gestart met een verkenning van de literatuur op het gebied van ketenregie.

14/88

Interviews: ‘Breed aanvliegen’ We besloten ‘breed aan te vliegen’. Dat wil zeggen dat we zo veel mogelijk verschillende actoren in het veld van voortijdig schoolverlaten hebben geïnterviewd (zie bijlage I). De groep van 12 tot 23-jarigen stelden we centraal, en dan vooral op het VMBO en de ROC's. Hiermee hebben we de grootste groep jongeren te pakken, en tevens de grootste risic ogroep. Het merendeel van de Amsterdamse leerlingen in het voortgezet onderwijs, ongeveer 60%, bezoekt het VMBO. Een substantieel deel van deze leerlingen behoort tot de doelgr oep van het gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid (LOJP 2002-2006). Het onderzoek was daarmee gericht op het positioneren van de actoren binnen de keten in zijn totaliteit en het benoemen van cruciale verbindingen tussen deze actoren. Het ging bij dit benoemen om relaties, afhankelijkheden en de betekenis daarvan voor de aansturing van de keten in zijn geheel. Het onderzoek was niet gericht op het doorlichten van de onderscheiden actoren. Aanvullend hebben we gesproken met ketendeskundigen van Cap Gemini Ernst & Young en Berenschot, en met ervaringsdeskundigen uit Utrecht en Rotterdam. Toetsing Met deze onderzoeksopzet hebben we het veld van VSV breed kunnen beschrijven. Bovendien kwamen bij de interviews vele knelpunten en verbetermogelijkheden naar voren. De klankbordgroep en het gezamenlijke terugkoppelingsmoment maakten zowel toetsing van de positionering van de actoren binnen de keten, als toetsing van de ervaren knelpunten en verbetermogelijkheden mogelijk. Na de verkenning van de literatuur en de grote hoeveelheid interviews, schreven we een eerste tussenrapportage. We gaven een neutrale weergave van alle knelpunten en verbetermogelijkheden die we tijdens de interviews hadden gehoord. Zo konden we toetsen of onze weergave correct was, voordat we op basis van die lijst gingen nadenken over aanbevelingen. Daarnaast gaven we in onze rapportage een eerste schets van de ketens op het gebied van voortijdig schoolverlaten. De tussenrapportage hebben we aan de klankbordgroep en de opdrachtgever voorgelegd. Na bespreking en verwerking van de resultaten daarvan, hebben we de tussenrapportage aan alle geïnterviewden voorgelegd en is een gezamenlijke bijeenkomst georganiseerd. In deze werkconferentie zijn we na een korte introductie van de theorie en de geconstateerde knelpunten in workshops en plenaire discussies dieper ingegaan op mogelijke oplossingen voor geconstateerde knelpunten. Daarbij hebben we de vraag voorgelegd of ketenregie een bijdrage kan leveren aan de mogelijke oplossingen. Mede door de goede en qua actoren gevarieerde opkomst (zie bijlage I) leverde dit ons zeer veel bruikbare informatie op, die we in de eindrapportage hebben verwerkt voor de beantwoording van onze drie onderzoeksvragen. Daarbij hebben we ook gebruik gemaakt van de vele mondelinge en schriftelijke reacties op onze tussenrapportage.

15/88

1.4 Leeswijzer In dit eerste hoofdstuk hebben we de aanleiding geschetst van ons onderzoek. Daarnaast hebben we aangegeven hoe we het onderzoek hebben opgezet en aangepakt. In het volgende hoofdstuk gaan we in op de theorie rond ketens en ketenregie. De ketenbenadering heeft een belangrijke rol gespeeld bij onze aanpak van de opdracht. We geven aan wat de kenmerken van deze benadering zijn en hoe de ketens zich verhouden tot netwerken en trajecten. In hoofdstuk 3 brengen we het veld van voortijdig schoolverlaten in beeld. We plaatsen VSV in een groter geheel van ketens waar jongeren mee te maken (kunnen) hebben. Vervolgens kijken we naar de “Weg naar een Startkwalificatie” en behandelen we de verschillende actoren op netwerk-, keten- en trajectniveau. We gaan uitgebreid in op de drie ketens waar de VSV-keten uit bestaat: de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen. Aan het eind van het hoofdstuk blikken we terug op de procesbeschrijvingen en geven we aan wat ons daarbij opvalt. Hoofdstuk 4 gaat over de knelpunten en verbetermogelijkheden die de vele geïnterviewden hebben aangedragen. De clusters van knelpunten worden kort beschreven en vervolgens geanalyseerd. In hoofdstuk 5 trekken we conclusies en doen we aanbevelingen met betrekking tot geconstateerde knelpunten uit hoofdstuk 4. Daarbij hebben we met name oplossingen gezocht in de mogelijkheden die ketenregie biedt, maar ook aanbevelingen die geen betrekking hebben op ketenregie wor den genoemd. Tenslotte wordt in hoofdstuk 6 samengevat welke oplossing ketenregie kan bieden voor een betere samenwerking in de VSV-keten. Dit leidt tot beantwoording van de onderzoeksvraag. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor de inrichting van ketenregie. We kijken ook terug op de door ons gehanteerde methode van ketenbenadering, en reflecteren op de meerwaarde ervan. Na een overzicht van de gebruikte literatuur en andere bronnen wordt het rapport afgesloten met een aantal bijlagen: - een lijst met personen die we hebben geïnterviewd en een overzicht van de deeln emers aan de werkconferentie; - de bij de interviews gebruikte vragenlijst; - de weergaven van de “onderwijsketen”; - de uitgebreide lijst met geconstateerde knelpunten.

16/88

17/88

Hoofdstuk 2 Ketens en ketenregie 2.1 Inleiding De vraag welke bijdrage ketenregie kan leveren aan de verbetering van de aanpak van voortijdige schooluitval vormt uitgangspunt van het onderzoek. De belangstelling voor ketenregie komt voort uit het idee dat organisaties steeds sterker van elkaar afhankelijk zijn in het realiseren van maatschappelijke prestaties. Niet de afzonderlijke verrichtingen van organisaties zijn bepalend voor de maatschappelijke beoordeling, maar de wijze waarop die individuele prestaties zijn ingebed in een breder en samenhangend geheel7 . Dit hoofdstuk gaat in op de definities van ketens en ketenregie zoals die door de literatuur aangereikt worden. Daarnaast wordt ingegaan op het onderscheid tussen ketens, netwerken en trajecten, dat het analytische kader vormt voor de bevindingen in de empirie.

2.2 Ketens Het ketenconcept nodigt uit tot een bepaalde beschouwingswijze van de bestuurlijke werkelijkheid. De ketenbenadering richt zich vooral op de samenwerking tussen wederzijds afhankelijke partners. Een keten kan gedefinieerd worden als “Een samenwerkingsverband tussen ten opzichte van elkaar zelfstandige maar tegelijk ook wederzijds afhankelijke partijen dat erop gericht is een zekere afstemming te bewerkstelligen. Hierbij krijgt de ordening van partijen en hun activiteiten in die samenwerking vorm vanuit de invalshoek van het primaire proces. Dat wil zeggen dat in opeenvolging van contactmomenten die ook de cliënt van de partners in de keten ervaart” 8 . Als metafoor verwijst het idee van een ‘keten’ naar een sequentiële verbondenheid tussen verschillende schakels. De schakels in de keten kunnen daarbij bestaan uit processen, actoren of organisaties. De relaties tussen schakels zijn functioneel van aard: de output van de ene schakel vormt de input van de andere schakel9 . Belangrijke elementen van een keten zijn: - Processen die op zichzelf gescheiden kunnen plaatsvinden, maar die door een keten worden verbonden in een reeks. - Afgestemde processen d.w.z. er zijn afspraken over de aansluiting tussen de processen. - Ketenafspraken zijn gebaseerd op het primaire proces, alle activiteiten die waarde toevoegen in de keten.

7

Ministerie van BZK (2002). Ministerie van BZK (2002). 9 Kort, Van Twist en In ’t Veld (2000). 8

18/88

-

-

Ketens worden verbonden door een overstijgend doel, het ketendoel. Kenmerkend van het ketendoel is dat het door geen van de afzonderlijke partne rs kan worden bereikt. De cliënt staat centraal: de vraag, de behoefte van mensen zijn uitgangspunt van handelen en organiseren.

Kortom, de ketenbenadering gaat uit van een productie- of dienstverleningsproces, dat loopt over meerdere zelfstandige actoren of ketenpartners waartussen een functionele afhankelijkheidsrelatie bestaat in het licht van het ketendoel: output van organisatie a vormt de input van organisatie b.

2.3 Ketens, netwerken en trajecten Ketens onderscheiden zich dus van een organisatie. Een keten overschrijdt immers de organisatiegrenzen. Er zijn echter ook andere vormen van samenwerking te ondersche iden die de organisatiegrenzen te boven gaan. Zo werken verschillende organisaties samen aan hetzelfde doel als sprake is van projectmanagement. Het gaat hierbij echter om een eenmalige activiteit en niet om een dienstverleningsproces dat bij ketenregie aan de orde is. Procesmanagement als samenwerkingsvorm richt zich weliswaar net als ketenregie op de ondersteuning van complexe processen, maar heeft het beoogde inhoudelijke resultaat niet vooraf gedetailleerd omschreven10 . In het onderzoek beperken we ons tot het onderscheid tussen netwerken, ketens en trajecten. Netwerken, ketens en trajecten hebben als gemene deler dat het uitingen zijn van sturend en organiserend vermogen op basis van communicatie en samenwerking 11 . Ketens onderscheiden zich als volgt van netwerken en trajecten12 : - Netwerken zijn primair een verband van maatschappelijke partijen, gericht op het gemeenschappelijk formuleren va n integrale visies en complexe besluitvorming. Ketens zijn een poging om ordening aan te brengen binnen deze netwerken. Met behulp van ketens kunnen de uitkomsten van netwerken (zoals een toekomstvisie, een beleid of prioriteiten) worden vertaald naar het resultaat- en effectenniveau. - Trajecten zijn een specificering en concretisering van de keten en zijn altijd persoonsgebonden (maatwerk).

10

In de literatuur worden meerdere vormen van samenwerking onderscheiden. Het onderscheid met projecten procesmanagement zijn voorbeelden hiervan. Andere voorbeelden zijn: integraal management en gebiedsgericht werken. In het kader van dit onderzoek worden deze buiten beschouwing gelaten. 11 Van der Aa en Konijn (2001). De auteurs maken tevens het onderscheid met platforms. In het kader van dit onderzoek worden deze tevens buiten beschouwing gelaten. 12 Van der Aa en Konijn (2001).

19/88

Netwerken vormen kortweg de context waarin ketens zijn te onderscheiden. Ketens vormen op hun beurt de werkcontext die ruimte schept om in specifieke gevallen maatwerk te kunnen leveren. In onderstaande tabel zijn de drie samenwerkingsvormen op een aantal kenmerken naast elkaar gezet 13 : Netwerk Visieontwikkeling Koers Kennis Besluitvorming Gemeenschappelijkheden Convenant

Keten Handelingen Samenwe rking Afstemming Transparantie Afhankelijkheden Contracten

Traject Persoonsgebonden Maatwerk Coproductie met cliënt Vraaggericht Sluitende aanpak Trajectplan

In het onderzoek hanteren we bovenstaand onderscheid om de spe lers in het veld van voortijdig schoolverlaten te positioneren. Hiermee geeft het tevens een handvat om te bepalen of voor de aangedragen problemen ketenregie een oplossing biedt.

2.4 Ketenregie Ketens onderscheiden zich van netwerken en trajecten door de aard en de doelstelling van de relaties tussen partijen. Bij de onderscheiden samenwerkingsvormen zijn dan ook verschillende rollen te onderscheiden14 : Niveaus Netwerkniveau

Ketenniveau

Trajectniveau

Rollen opdrachtgever financier toezichthouder probleemhebber ketenpartners ketenregisseur kennispartner cliënt professional

Ketenregie kan worden omschreven als “Het expliciteren van onderlinge afhankelijkheden tussen partijen die deel uitmaken van een keten en van hun afzonderlijke bijdragen aan de kwaliteit van dienstverlening, zoals ervaren door de cliënt, uiteindelijk bedoeld om de (potentiële) ketenpartners te verleiden tot (meer en betere) afstemming van hun activiteiten richting de cliënt” 15 .

13

Van der Aa en Konijn (2001). Ministerie BZK (2003). 15 Ministerie BZK (2002). 14

20/88

Ketenregie wordt aangewend om sturing en ketens vorm te geven. De regie kan dan ook uit verschillende sturingsimpulsen bestaan. Sturing in de zin van stimuleren van zelfverantwoordelijkheid van ketenpartners, het vormgeven aan netwerken en samenwerking, het maken van afspraken en het delen van kennis en ervaringen. Voorbeelden van strategieën voor ketenregie zijn gemeenschappelijk referentiekader ontwikkelen, verleiden tot doelvervlechting, procesoptimalisatie en –herontwerp, het overeenkomen van contracten en maatschappelijke urgentie creëren.

21/88

Hoofdstuk 3 De ‘keten van voortijdig schoolverlaten’ 3.1 Inleiding In dit onderzoek bezien we de primaire processen vanuit het probleem van voortijdig schoolverlaten en gericht op de doelstelling dat voortijdig schoolverlaten zo min mogelijk moet voorkomen. Doel van de keten is het ‘afleveren’ van een leerling met een startkwalificatie. We zetten daarmee een ‘(VSV-)ketenbril’ op die bepaalt hoe we de handelingen, de samenwerking, afstemming en afhankelijkheden van en tussen organisaties zien. In dit hoofdstuk beschrijven we het veld van voortijdig schoolverlaten. We beginnen met het plaatsen van VSV een het grotere geheel: de relatie met de vele andere ketens waar jongeren mee te maken (kunnen) hebben. In de daaropvolgende paragraaf leiden we de “Weg naar een Startkwalificatie” en de VSV -keten in. In paragraaf 3.4 behandelen we de verschillende actoren die op netwerk-, keten- en trajectniveau met VSV te maken hebben. Vervolgens gaan we uitgebreid in op de drie ketens waar de VSV -keten uit bestaat: de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen. Tenslotte blikken we terug op de procesbeschrijvingen in dit hoofdstuk, en geven we aan wat ons daarbij opvalt.

3.2 Plaatsing van VSV in het grotere geheel De definitie van jeugd in Nederland omvat de leeftijd van 0 tot 25 jaar. Op dit moment ontstaat er in het onderwijs en op de arbeidsmarkt een groep kansarme jongeren met verslechterde vooruitzichten, die school vroegtijdig verlaten en niet altijd voldoende startkwalificaties hebben16. Bij de beschrijving van de keten VSV gaan we uit van de jongere die geen startkwalificatie dreigt te halen. Er zouden echter ook andere ‘ingangen’ gekozen kunnen worden die tevens op de jongere van toepassing zijn. Dezelfde jongeren kunnen problemen hebben op het gebied van de gezondheid, welzijn, het vinden van werk, criminaliteit, drank- en drugsgebruik, stress, dak- en thuisloos zijn, niet mee kunnen doen in de maatschappij, enzovoorts. Organisaties zijn vaak specifiek gericht op het voorkomen of het bestrijden van één van deze problemen, terwijl de problemen soms alles met elkaar te maken hebben.

16

Jeugd & Beleid in Nederland (augustus 2001)

22/88

De -

gebruikelijke indeling van domeinen die gehanteerd wordt in het jeugdbeleid is 17 : Opvoeding (voorzieningen en ondersteuning van de opvoeding binnen het gezin), Onderwijs (structuur en voorzieningen van lager tot hoger onderwijs), Gezondheid (jeugdgezondheidszorg), Welzijn (jeugdzorg, jeugdwerk, jeugdparticipatie en –informatie), Vrije Tijdsbesteding (vrijetijdsvoorzieningen en –besteding, sport, kunst en cultuur) Veiligheid (jeugdveiligheid en -criminaliteit) Arbeid & Inkomen (regelingen en voorzieningen rond arbeid)

De keten die beschreven wordt in voorliggend onderzoek (de “VSV-keten”), is nauw gerelateerd aan bovenstaande domeinen. Zo kan een jongere die zonder startkwalificatie het onder wijs verlaat, via de arbeid- & inkomen-keten begeleid worden naar een plaats op de arbeidsmarkt, maar ook verzeild raken in de criminaliteit en daarmee in de jeugd- en veiligheidsketen. Ook kunnen er parallellen zijn tussen de VSV-keten en de inburgeringketen, bijvoorbeeld daar waar gebrekkige inburgering leidt tot vroegtijdig schoolverlaten of juist wanneer een jongere die door succesvol inburgering toegang krijgt tot de onderwijsketen. Het is belangrijk te constateren dat de keten VSV niet los staat van andere te ondersche iden domeinen en ketens. Actoren participeren vaak in meerdere ketens, veelal met verschillende ketenpartners en verschillende doelen. Dit kan van invloed zijn op de manier waarop de actoren in de VSV-keten participeren.

3.3 De VSV-keten Tegengaan van voortijdig schoolverlaten is vooral gericht op het behalen van een startkwalificatie voor alle jongeren. Voor het grootste deel van de jongeren betekent dit dat ze van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs gaan, en vervolgens naar hoger onderwijs en/of een werkplek. De Weg naar een Startkwalificatie zou er zeer versimpeld als volgt uit kunnen zien: 4 jr Onderwijs

16 jr

23 jr Onderwijs / Werk

figuur 3.1 De Weg naar een Startkwalificatie

Als het goed is blijft de jongere op deze Startkwalificatie-weg, zonder dat er interventies van Jeugdzorg, Leerplicht, Justitie, etc. aan te pas komen, en heeft de jongere aan het eind ervan (bij 23 jaar) minimaal een startkwalificatie op zak.

17

Naar: Lokaal Onderwijs & Jeugdplan 2002 – 2006 én Jeugd & Beleid in Nederland (augustus 2001)

23/88

Als uitwerking van het onderwijsdeel is in bijlage III de onderwijsketen weergegeven. Wanneer een jongere van de Weg naar een Startkwalificatie afdwaalt, of af dreigt te dwalen, komt de VSV-keten in beeld. De VSV-keten Op het terrein van voortijdig schoolverlaten zijn de volgende doelgroepen te ondersche iden: - Jongeren die op school zitten (van 4 tot 23 jaar); - Jongeren die verzuimen, met daarbij onderscheid tussen: o (partieel)leerplichtige jongeren tot en met (17)16 jaar, o niet-leerplichtige jongeren tot 23 jaar; - Jongeren die voortijdig school hebben verlaten (uitgevallen zijn). Dit zijn jongeren tot 23 jaar, die niet op school zitten en geen startkwalificatie hebben. Een belangrijk onderscheid in de bovenstaande opsomming is het feit of er sprake is van verzuim of niet. Als er géén sprake is van verzuim, beperken de actoren zich tot preve ntieve activiteiten. Daarnaast is te zien, dat de leerplicht een belangrijk breekpunt in de huidige activiteiten rondom voortijdig schoolverlaten is. Zodra de wettelijke verplichting om naar school te gaan komt te vervallen, verdwijnen er partners (zoa ls de leerplichtambtenaar) en verandert de aanpak aanzienlijk. Het bovenstaande geeft aanleiding om de huidige bestrijding van VSV op uitvoeringsniveau in drie hoofdprocessen of ketens in te delen.

1. Proberen te voorkomen dat jongeren gaan verzuimen of uitvallen (preventie). 2. Verzuimende jongeren terug op school krijgen. 3. Uitgevallen jongeren opsporen en trajecten aanbieden.

We noemen ze achtereenvolgens Preventieketen, Verzuimketen en Uitvalketen.

24/88

3.4 De actoren Op het gebied van VSV zijn, zoals gezegd, vele actoren actief. Een groot aantal daarvan kunnen we kenmerken als ketenpartners: ze maken deel uit van het primaire proces. Daarnaast oefenen diverse organisaties en forums voor overleg invloed uit op de ketens en de ketenpartners. We brengen de belangrijkste partijen die we in ons onderzoek zijn tegengekomen in beeld door onderscheid te maken tussen organisaties en overleggen op het netwerkniveau, op het ketenniveau en op het trajectniveau (zie hoofdstuk 2 ‘Ketens en ketenregie’).

Niveaus

Rollen

Actoren

Netwerk

opdrachtgever financier toezichthouder probleemhebber

-

Keten

ketenpartners ketenregisseur kennispartner

Traject

cliënt professional

-

-

-

Rijk (Ministerie van Onderwijs, SZW, OCW, VWS) ROA Wethouder Onderwijs Stad Wethouder Onderwijs Stadsdeel Schoolbestuur DMO

School Bureau Jeugdzorg RMC-functie Leerplicht LAS Raad voor de Kinderbescherming Welzijnsorganisatie Politie Justitie Jongere Ouder / opvoeder Docent, mentor Schoolarts Onderwijs -, jeugdhulpverlener, trajectbegeleider Leerplichtambtenaar RMC-Casemanager Buurtregisseur Bureau HALT Nieuwe Perspectieven Afra-Boddaert PPI Casemanagers Jongerenloket

Overleg of samenwerkingsverband Regiegroep Jeugdbeleid (diverse stadsdelen) Samenwerkingverband VMBO-scholen LOF Partneroverleg Regiegroep JIB SOLO (Stedelijk Overleg Lokaal Onderwijs) JIB (leerplichtzaken) Jongerenloket (CWI, SDA en Maatwerk) Platform leerplichtambtenaren

-

-

-

JIB casuïstiekoverleg Casuïstiekoverleg JOT ZBC Social Team (ROC) SLC (NOVA College) Lerarenoverleg, leerlingbespreking school Overige netwerken, zoals Leerplichtnetwerk, Platformoverleg 12+, Buurtnetwerken in verschillende stadsdelen 12+ netwerken politiedistricten

3.4.1 Netwerkniveau

25/88

Voor wat de scholen betreft spelen de schoolbesturen een belangrijke rol. Zij zijn eindverantwoordelijk voor de financiering en het beleid van de school en de aanstelling van personeel. In Amsterdam zijn er twee ROC’s : ROC van Amsterdam (ROCvA), waarin middelbare beroepsopleidingen en een aantal VMBO-scholen zijn geclusterd en ROC ASA. Het ROC is regionaal georganiseerd. De VMBO-scholen (diegenen die niet onder het ROC vallen) werken samen in twee samenwerkingsverbanden, één in Noord (boven het IJ) en één beneden het IJ. Zij richten zich op zorgleerlingen / risicojongeren en bieden een zorgstructuur voor met name 12 – 16 jarigen. Vanuit de overheid spelen de stadsdelen met elk hun portefeuillehouder onderwijs en hun afdelingen onderwijs een belangrijke rol. Daar worden leerplichtambtenaren aangestuurd en wordt lokaal onderwijsbeleid opgesteld. Het reguliere jeugdbeleid in brede zin wordt per stadsdeel geregisseerd door de regiegroep jeugdbeleid onder leiding van de wethouder Onderwijs en Welzijn. De regiegroep vormt de verbinding tussen het werkveld en het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel en kan beleids - en projectvoorstellen doen aan het Dagelijks Bestuur. Hierin hebben verschillende instanties zitting, zoals BJA, streetcornerwork, GG&GD, Afra Boddaert PPI, Politie en onderwijsbesturen. Op stedelijk niveau is er de wethouder onderwijs , ondersteund door de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO). Deze dienst adviseert het college van BenW van Amsterdam over kaderstelling op het terrein van Onderwijs en Jeugd en heeft in die hoedanigheid veel contacten met de alle actoren in dit veld. Bovendien regelt DMO de planning en verantwoording van de besteding van diverse middelen op het terrein van onderwijs en jeugd en heeft daarvoor weer plannen en resultaten van de stadsdelen nodig. Stad en stadsdelen komen elkaar onder meer tegen in het Lokaal Onderwijs Forum (LOF). In het LOF overleggen de schoolbesturen, de portefeuillehouders onderwijs van de stadsdelen en de wethouder onderwijs. Het is een op overeenstemming gericht overleg. Ook is er een partneroverleg, waarin justitie, onderwijs, de wethouder onderwijs en de portefeuillehouders onderwijs in de stadsdelen overleggen. In het handhavingoverleg leerplicht hebben JIB, Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, DMO, Politie, leerplichtambtenaren en RMC zitting. In dit overleg wordt beleid ontwikkeld en afgestemd. Het heeft betrekking op alle leerplichtaangelegenheden. Door het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) wordt de wet op de jeugdzorg uitgevoerd en de financiering geregeld. Op landelijk niveau zijn de ministeries van Onde rwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)

26/88

en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) te onderscheiden. Daar wordt ondermeer het landelijk beleid bepaald ten aanzien van onderwijs, jeugdhulpverlening, jeugdgezondheidszorg, werk en inkomen en wordt het onderwijs gefinancierd. Al het onderwijs wordt door het rijk gefinancierd. Behalve de huisvesting van basis- en vervolgonderwijs. 3.4.2 Ketenniveau Ouders / opvoeders - en vanaf 12 jaar de jongeren (voor een deel) zelf - dragen er de verantwoordelijkheid voor dat jongeren naar school gaan en dat zij zo goed mogelijk in de maatschappij terechtkomen. Daarbij staan scholen centraal. Ten eerste kunnen zij alleen een startkwalificatie verzorgen. Ten tweede vindt daar in essentie preventie plaats, start de verzuimketen en eindigt de uitvalketen bij een goed resultaat. In de verschillende ketens zijn ook onderdelen van scholen terug te vinden die zich specifiek richten op potentiële voortijdig schoolverlaters. Binnen de scholen van het voortgezet onderwijs spelen Zorgbreedtecommissies (ZBC) een belangrijke rol. Het betreft een overleg waarin de schoolarts, de onderwijshulpverlener van Bureau Jeugdzorg, een leerlingbegeleider of een docent, de leerplichtambtenaar en diverse andere me dewerkers van de school (afdelingsleiders, hoofd of adjunct, schoolcounseler, zorgcoördinator) zitting kunnen hebben. In de ZBC worden zorgkinderen besproken. De 14 stadsdelen staan vanuit de overheid centraal vanwege de uitvoering van de leerplichtwet. De leerplichtambtenaren zijn daar ondergebracht. In grote lijnen legt de leerplichtwet vast dat jongeren van 5 tot en met 16 jaar naar school moeten. In het schooljaar dat de leerling 17 wordt, geldt nog een partiële leerplicht. De leerplichtadministratie (LAS), waar onder meer het verzuim moet worden gemeld, wordt onder verantwoordelijkheid van de stadsdelen gevoerd en is bij de Dienst Maa tschappelijke Ontwikkeling (DMO) van de centrale stad Amsterdam ondergebracht. Justitie en politie zijn belangrijke actoren als jongeren ‘afwijken van het rechte pad’. Justitie In de Buurt handelt gevallen af waarbij de leerplichtwet is geschonden en daarbij is het terugleiden van jongeren naar school en/of trajecten voor hulpverlening een belangrijke functie. De Raad voor de Kinderbescherming kan in dat proces adviseren. Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) is indicatiesteller voor zorgen hulpverlening aan jongeren (0-18 jr.) en hun ouders met serieuze problemen. Daarnaast vallen Jeugdreclassering en Gezinsvoogdij onder BJA. Vele welzijnorganisaties en jeugdhulpverleningsorganisaties zijn in het VSV-veld actief. Jongeren worden door bijvoorbeeld leerplichtambtenaren naar deze organisaties verwezen, die hulpverlening verzorgen en jongeren weer op het goede spoor trachten te krijgen. Een voorbeeld is de instelling Afra Boddaert PPI (AB PPI). AB PPI verzorgt zowel hulpverlening als onderwijs, zoals het Time Out Project (TOP). Hier krijgen (zorg)leerlingen van scholen voor voortgezet onderwijs 12 weken intensieve begeleiding, waarna ze weer naar school gaan. Een ander project van AB PPI is het schoolwisselaarsproject. Dit richt zich op de begeleiding van leerlingen die al eens van school gewisseld zijn en daardoor een risicogroep vormen voor schooluitval.

27/88

Streetcornerwork is een andere welzijnsorganisatie die is gericht op jongeren in de leeftijd van 13 tot 23 jaar en werkt op straat en andere ontmoetingsplekken van jongeren. Daarnaast heeft streetcornerwork kantoren in heel Amsterdam. Jongeren kunnen er terecht die moeilijkheden op de volgende gebieden: woonsituatie, werk, geld, gezondheid, politie/justitie, isolement en dagbesteding. Als de jongeren niet meer leerplichtig zijn, worden jongeren die nog geen startkwalificatie hebben, gevolgd door uitvoering van de Regionale Meld en Coördinatiefunctie (RMC). Dat gebeurt in vijf clusters van stadsdelen. Elk cluster beschikt over een RMCcoördinator en één of meer RMC casemanagers. Sinds 1994 is bij de gemeente de rijksregeling RMC van kracht; sinds 2002 is dit bij wet geregeld. Doel van de wet RMC is om ervoor te zorgen dat jongeren tussen de 16 en de 23 jaar zonder startkwalificatie deze alsnog bereiken. Men treedt in feite op als een leerplichtambtenaar, maar dan zonder opsporingsbevoegdheid (want de jongeren zijn niet meer leerplichtig). In de terugleiding naar onderwijs spelen de jongerenloketten een belangrijke rol. Op dit moment is er een aantal jongerenloketten operationeel, zoals Werkvirus (in Amsterdam West) en Jongerenloket Oost. Binnen het jongerenloket werken het Centrum voor Werk en Inkomen, de Sociale Dienst Amsterdam (SDA) en Maatwerk actief samen om jongeren zo goed mogelijk naar scholing, (gesubsidieerde) arbeid of een combinatie van die twee, te (bege)leiden of door te geleiden naar hulpverlening.

3.4.3 Trajectniveau In scholen voor het voortgezet onderwijs worden in de al genoemde Zorgbreedtecommissies (ZBC) zorgleerlingen besproken. Het opleidingscentrum ROC Amsterdam (16-23 jaar) kent ook een opvangmogelijkheid voor potentiële uitvallers. In het stadsbrede ‘social team’ van het ROC zijn, naast de eerder genoemde partners, ook bijvoorbeeld schuldhulpverlening en de Jellinek-kliniek aanwezig. Het social team wil de aansluiting met de hulpverlening verbeteren en consult bieden bij potentieel uitvallende leerlingen. Daarnaast heeft vrijwel elke school een leerlingbespreking. Vaak is dit het eerste overleg waarin een (mogelijke) probleemjongere wordt besproken. Het NOVA College Amsterdam heeft een School Loopbaan Centrum (SLC), dat schoolgaande leerlingen ondersteunt, waarvan de schoolloopbaan door een combinatie van school-, sociale-, emotionele en gedragsproblemen bedreigd wordt. Het SLC vormt een samenwerkingsverband tussen het college en het Psychologisch Pedagogisch Instituut Amsterdam, onderdeel van Afra Bodda ert PPI en werkt samen met RIAGG, BJA, GG&GD, leerplichtambtenaar, politie, justitie, Maatwerk en CWI. Het Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) is een belangrijke instelling om signalen over zorgelijke gezinssituaties snel boven water te krijgen. De belangrijkste taak van BJA is indicatiestelling. BJA stelt vast welke verdere hulp een jongere nodig heeft. Er zijn 13 verschillende Justitie in de buurt (JIB) casuïstiek overleggen (CO). De vaste partners van JIB zijn het OM, de politie Amsterdam-Amstelland, de Raad voor de

28/88

Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg AA). Daarnaast verschillen de deelnemende partijen per JIB. Mogelijke partners zijn: Nieuwe Perspectieven, Streetcornerwork, Halt, Jellinek en de leerplichtambtenaar. Hier worden jongeren tot 18 jaar besproken, de zogenaamde harde kernjongeren. Vaak hebben deze jongeren een verzuimverleden. Daarnaast bestaan in een groot aantal politiedistricten in Amsterdam 12+ netwerken. Waar de JIB casuïstiek overleggen zich steeds meer toeleggen op de Harde kern jongeren, lijkt er een doelgroep (risicojongeren) over te blijven die door dergelijke 12+ netwerken bediend kan worden. Het doel van zo´n overleg is b.v. in district 5 (Oud-Zuid): ‘het voorkomen dat jongeren die problemen veroorzaken op het gebied van school of werk en vrijetijdsbesteding verder afglijden richting crimineel gedrag’. ‘First offenders’ krijgen in Amsterdam West speciale aandacht in het Jongeren Opvang Team (JOT). Het is een samenwerkingsverband tussen de Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, het OM, de politie en de stadsdelen. Medewerkers zijn fysiek bij elkaar gezet zodat informatie direct kan worden uitgewisseld. De samenwerkingspartners hebben casuïstiekoverleg over de zogenaamde first-offenders tot 18 jaar. Nadat de jongere niet meer leerplichtig is komt de RMC-casemanager in beeld. In veel clusters van stadsdelen wordt samengewerkt met de casemanagers van de Jongerenloketten, waarin Sociale Dienst, Centrum voor Werk en Inkomen en Maatwerk samenwerken om de jongeren naar werk of opleiding te leiden. Tot slot zijn er diverse netwerken op stadsdeel en buurtniveau, gericht op casuïstiek. Denk aan bijvoorbeeld buurtnetwerk De Pijp, het leerplichtnetwerk Oost, het praktisch netwerk 17+, of het platform jongeren De Pijp Oost. In deze netwerken komen steeds verschillende uitvoerende instanties (zoals medewerkers van BJAA, Politie, GG&GD, PPI, JIB etc.) samen om in de eigen buurt of het eigen stadsdeel aan de problematiek te werken. De aanpak van Leerplicht, RMC en Voortijdig Schoolverlaten (LRV) is programmatisch georganiseerd. De stuurgroep LRV is een overleg waarin de stadsdelen zich hebben georganiseerd onder voorzitterschap van de portefeuillehouder onderwijs van Oud Zuid. Daarnaast hebben nog vier portefeuillehouders zitting in het overleg en enige ambtelijke en externe ondersteuning. De stuurgroep heeft het mandaat van het Stedelijk Overleg Lokaal Onderwijs (het SOLO). De stuurgroep heeft twee bestuursopdrachten geformuleerd, die zich richten op het verbeteren van de leerplichtfunctie en het professionaliseren van het RMC-casemanagement. De werkgroep ambtelijk management LRV heeft ambtelijke managementverantwoordelijkheid voor het realiseren van de twee hierboven genoemde bestuursopdrachten.

3.5 De drie ketens Hieronder beschrijven we de drie hoofdprocessen, of ketens, die we in 3.3 hebben onderscheiden: de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen.

29/88

3.5.1 De Preventieketen Het doel van de Preventieketen is het voorkomen dat de jongere gaat verzuimen of zelfs uitvalt. De Preventieketen moet er voor zorgen dat de jongere op startkwalificatiekoers blijft. De geschetste Preventieketen heeft betrekking op jongeren van 12 tot 23 jaar. Voor het voorkomen van VSV is ook het primair onderwijs van groot belang. Hier vindt veel en belangrijk preventiewerk plaats. Omdat ons onderzoek echter met name op jongeren van 12 tot 23 is gericht is dit deel van de Preventieketen niet meegenomen. Er wordt al aan preventie van schooluitval gewerkt, nog zonder dat er actie ondernomen moet worden voor individuele leerlingen. Bijvoorbeeld door een prettige leeromgeving te creëren, door de samenstelling van het lesmateriaal, door het organiseren van buitenschoolse activiteiten en door de overgang van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs zorgvuldig te laten verlopen. Deze activiteiten zijn niet gericht op individuele leerlingen, en worden niet meegenomen in de beschrijving van de Preventieketen. In figuur 3.2 is gestileerd de Weg naar een Startkwalificatie weergegeven als twee lijnen waarbinnen de jongere zou moeten blijven. Wanneer je buiten de lijnen van de Weg komt, dreigt Voortijdig Schoolverlaten. De Preventieketen is dan ook weer te geven binnen de Weg naar een Startkwalificatie.

(deel van) de Weg naar een Startkwalificatie

Preventieketen

figuur 3.2 Preventieketen

In figuur 3.3 is de Preventieketen weergegeven, zodat we de verschillende stappen kunnen onderscheiden. Het gaat hier om de preventieketen voor voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs. In het schema vormen de dikomrande blokken met afgeronde hoeken de "input" (signaleren van een probleem, aanmelden van een jongere, etc.) en

30/88

"output" (overdracht naar andere keten, probleem opgelost, etc.) van de keten. De overige (rechthoekige) blokken geven activiteiten binnen de keten weer. De keten begint met de signalering dat er ee n (potentieel) probleem is met een jongere. Deze signalering kan worden gedaan door de school (docent, mentor), door de ouders, door de schoolarts, door een andere leerling, door de begeleider (bijvoorbeeld bij een leer-werktraject), et cetera. In alle gevallen zal de school een eerste onderzoek doen naar de aard van het probleem, de achterliggende oorzaken, de mogelijke risico’s en eventuele oplossingen. Vervolgens zal de leerling besproken worden in een Zorgbreedtecommissie (ZBC), lerarenoverleg, of ander overleg op school. Voor de gehele Preventieketen geldt, dat als er sprake is van Verzuim van de leerling, dat dan de Verzuimketen in werking treedt (figuur 3.5). Het overleg kan leiden tot actie van school of de ZBC, bijvoorbeeld contact met de ouders, wisseling van klas, of een (aantal) gesprek(ken) met de jongere. Het overleg kan ook leiden tot leerhulp of zorghulp, eventueel van een gespecialiseerde instantie (bijvoorbeeld Jeugdzorg). Wanneer deze interventies niet het gewenste resultaat hebben, komt de zaak terug naar de ZBC of ander overleg. Wanneer de actie wel succesvol blijkt, is het probleem dus opgelost. Indien nodig wordt nazorg geboden, en in ieder geval blijft de school alert op de leerling en het probleem. Uit het overleg van ZBC kan ook de conclusie komen dat een andere school of een traject de beste oplossing is voor de jongere (bijvoorbeeld VMBO op Maat, Time Out Project, leerwerktrajecten). Dit gebeurt in principe natuurlijk altijd in overleg met de jongere en diens ouders. Vervolgens za l een nieuwe school gezocht worden en de leerling worden overgedragen.

31/88

Onderzoeken Onderzoeken van van mogelijke mogelijke oorzaken oorzaken en en achtergronden achtergronden school school

Signaleren (potentieel) probleem bij leerling school, leerplicht, ouder, opvoeder

Bespreken Bespreken casus casus

Bij verzuim naar verzuimketen Fig. 4.5

ZBC, ZBC, lerarenoverleg, lerarenoverleg, sociale sociale team, team, SLC SLC

Ondersteunen Ondersteunenvan van leerling leerling binnen binnen school school

BJA BJA

Adviseren Adviseren schoolkeuze, schoolkeuze, beroepskeuze ZBC, ZBC, sociale sociale team, team, SLC, SLC, ROC ROC SP, SP, VMBO VMBO op op Maat Maat

Verstrekken Verstrekken van van leerhulp leerhulp of of zorghulp zorghulp welzijn, welzijn, hulpverlening hulpverlening (RIAGG, (RIAGG, AB AB PPI, PPI,BJA) BJA)

Melden Melden aan aan andere andere school school (dossier (dossier overdragen) overdragen) school school

Indicatie Indicatie stellen stellen

school school // ZBC ZBC

Jongere zoekt baan

UitUit- en en inschrijven inschrijven Nazorg LAS LAS

figuur 3.3 De Preventieketen

3.5.2 De Verzuimketen De Verzuimketen treedt in werking op het moment dat gesignaleerd wordt dat een leerling verzuimt. Dit kan vanzelfsprekend optreden in de periode dat de leerling leerplichtig is, maar ook wanneer de jongere ouder is dan 17 kan sprake zijn van verzuim. Verzuim kan min of meer onschuldige oorzaken en redenen hebben, die het pad richting startkwalificatie niet in gevaar brengen, maar veelal is verzuim de eerste stap richting geen startkwalificatie. De Verzuimketen heeft dan ook betrekking op jongeren van 4 tot 23 jaar. Het doel van de Verzuimketen is de jongere gemotiveerd en ondersteund terug te krijgen op weg naar een startkwalificatie.

32/88


Verzuimketen

figuur 3.4 Positie van de Verzuimketen

In figuur 3.5 is de Verzuimketen weergegeven. Hoewel verzuim ook na de leerplichtige leeftijd kan voorkomen, is hier uitgegaan van 12-17 jarigen. Oudere leerlingen die verzuimen kunnen niet worden gedwongen terug te keren naar school, en hun keten komt dan ook meer overeen met de Uitvalketen verderop in dit hoofdstuk. De Verzuimketen begint wanneer het verzuim van een leerling wordt gesignaleerd. De school doet een eerste onderzoek naar het hoe en waarom, en mogelijk de verzuimgeschiedenis van de leerling. Bij eenvoudige zaken zal de school zelf, of eventueel de Zorgbreedtecommissie (ZBC) actie ondernemen richting leerling of ouders. Het kan ook zijn dat de oplossing zo voor de hand ligt dat direct gezocht kan worden naar specifieke opvang, hulptrajecten of zorgtrajecten, of dat direct wordt doorverwezen naar Bureau Jeugdzorg. Uitgangspunt is dat de leerling weer naar school gaat. Wanneer de zaak ingewikkelder ligt, of eerste actie niet succesvol was, wordt gemeld bij het LAS (dit moet sowieso gebeuren na 3 dagen verzuim). Vanaf dit moment ligt de coördinatie bij de Leerplichtambtenaar (LPA). Deze zal een onderzoek verrichten, de leerling en ouders oproepen en kijken of deze vrijwillig mee willen werken aan leer- of zorgtrajecten. Wanneer de jongere niet verschijnt na de oproep, wordt een aangetekende oproep verzonden. De LPA kan vervolgens een keuze maken tot het doen van een zorgmelding bij Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) of het opmaken van een proces-verbaal. Bij het opmaken van een proces-verbaal komt de justitiële keten in beeld. Belangrijk is dat Justitie in de Buurt (JIB) de leerling kan dwingen zich te melden bij Jeugdzorg. Daarnaast zijn verschillende sancties en hulptrajecten mogelijk. Bureau Jeugdzorg zal de leerling die via ZBC, LPA of JIB binnenkomt onderzoeken en een traject voorschrijven. Hierbij is een veelheid aan mogelijkheden aanwezig. Doel en eindpunt van de keten is dat de leerling weer terug is op school, al dan niet ondersteund door een traject. Vanzelfsprekend kan het in vrijwel ieder van de stappen in de keten op verschillende manieren mis gaan. Gevolg kan dan zijn dat de leerling niet op school terugkeert. Daarbij valt de leerling ook uit de beschreven Verzuimketen. Wellicht vinden we hem terug in de Uitvalketen of bijvoorbeeld de Jeugdcriminaliteitketen.

33/88

Screenen Screenen

Actie ondernemen

Leerling terug op school

Leerling verzuimt school school

school, school,ZBC ZBC

Melden Melden aan aan LAS LAS school school

Zoeken Zoeken naar naar opvang of trajecten trajecten (vrijwillig) (vrijwillig) School, School,ZBC ZBC

Onderzoeken Onderzoeken oorzaken oorzaken en en achtergronden achtergronden leerplicht leerplicht

Oproepen Oproepen van van leerling leerling (dwingend) (dwingend) leerplicht leerplicht Opmaken Opmaken van van procesprocesverbaal verbaal

Doen Doen van van officiële officiële zorgmelding zorgmelding

leerplicht leerplicht leerplicht, leerplicht, school school Doorverwijzen Doorverwijzen naar naar hulpverlening hulpverlening (dwingend) (dwingend) JIB JIB

Onderzoeken Onderzoeken oorzaken oorzaken en en achtergronden achtergronden (met (met leerling leerling en/of en/of ouder) ouder) JIB JIB // parket parket

Opstellen Opstellen strafadvies strafadvies (indien (indien verdachte) verdachte) Raad Raad voor voor de de Kinderbescherming Kinderbescherming

Dagvaarden Dagvaarden (als (als leerling leerling niet niet op op komt dagen) Kantonrechter Kantonrechter

Indicatie stellen BJA BJA Boete Boete of of werkstraf werkstraf opleggen opleggen Verlenen Verlenen van van zorgtraject zorgtraject (dwingend) (dwingend) BOPPI,voogd, BOPPI,voogd, BNP, BNP, RIAGG RIAGG etc. etc.

OM, OM, Bureau Bureau HALT HALT

Opleggen Opleggen Maatregel Maatregel Hulp Hulp en en Steun Steun jeugdreclassering jeugdreclassering

Opleggen Opleggenleerstraf leerstraf R.O.O.S. R.O.O.S. Raad Raad voor voor de de Kinderbescherming Kinderbescherming

Leerling terug op school

figuur 3.5 Verzuimketen

34/88

3.5.3 De Uitvalketen De Uitvalketen beschrijft wat er gebeurt wanneer een jongere is ‘uitgevallen’. Dit betekent dat de jongere niet (meer) ingeschreven staat op een school, terwijl hij nog geen startkwalificatie heeft. Omdat uitval in principe voor leerplichtige jongeren niet mogelijk zou moeten zijn, richt de Uitvalketen zich op jongeren van 17 tot 23 jaar. Doel van de keten is het opsporen van uitgevallen jongeren, en deze jongeren passende trajecten aanbieden die hen weer op weg naar een startkwalificatie leiden. Belangrijk verschil met de Verzuimketen is, dat bij de Uitvalketen geen sprake meer is van leerplicht, en dat de bemiddeling dus altijd op vrijwillige basis gebeurt.


Uitvalketen

figuur 3.6 Positie van de Uitvalketen

In figuur 3.7 is de Uitvalketen weergegeven. De Uitvalketen start op het moment dat een Voortijdig Schoolverlater wordt gesignaleerd. Dit kan gebeuren door de RMC-functionaris, of doordat de jongere zich meldt bij een Jongerenloket. Vervolgens zal de RMC-casemanager, of het Jongerenloket, proberen de jongere te plaatsen op school, op een reguliere baan, op een gesubsidieerde baan, of bij een hulpverleningsinstantie. Bij circa de helft van de gevallen is dit niet succesvol, en blijft de jongere voortijdig schoolverlater. Ook wanneer de jongere succesvol wordt bemiddeld richting regulier of gesubsidieerd werk is er in principe sprake van VSV, omdat daarmee geen startkwalificatie wordt gehaald. Slechts wanneer de jongere kan worden geplaatst op school zal hij weer terugkeren naar de Weg naar een Startkwalificatie.

35/88

Signaleren van VSV-er school, CWI, SDA, Maatwerk, welzijn etc.

Onderzoeken Onderzoeken van van mogelijke mogelijke oorzaken oorzaken en achtergronden achtergronden RMC RMC

Melden van jongere jongere, school, hulpverlening .

Doorverwijzen RMC RMC

Aannemen Aannemen en en plaatsen plaatsen

Screenen en en indiceren indiceren

school school

jongerenloket jongerenloket

Zoeken Zoeken naar naar reguliere reguliere baan baan jongerenloket jongerenloket // Maatwerk

Jongere weer op weg naar startkwalificatie

Verlenen van van zorgtraject zorgtraject

Zoeken Zoeken naar naar gesubsidieerde gesubsidieerde arbeid arbeid jongerenloket jongerenloket // CWI CWI

welzijn, welzijn, hulpverlening hulpverlening

Verzorgen Verzorgen van van trainingstraject trainingstraject jongerenloket jongerenloket

Geen actie of traject wenselijk of mogelijk

Figuur 3.7 Uitvalketen

36/88

3.6 Terugblik op de procesbeschrijvingen Kijkend naar de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen valt een aantal dingen op: Opeenvolging van dezelfde acties In elk van de ketens is het volgende patroon te herkennen.

Het Het probleem wordt wordt onderzocht onderzocht

Kunnen Kunnen wij wij het het zelf zelf oplossen? oplossen?

Ja: Ja: oplossen oplossen

Nee: Nee: doorsturen doorsturen

Het Het probleem probleem wordt onderzocht wordt onderzocht

Kunnen Kunnen wij wij het zelf oplossen? oplossen?

Ja: oplossen oplossen

Nee: Nee: doorsturen

figuur 3.8

Dit betekent dat bij complexe gevallen steeds opnieuw onderzocht wordt wat er aan de hand is. Lang niet altijd wordt daarbij gebruik gemaakt van de resultaten van eerder onderzoek, zodat er veel dubbel werk wordt verricht. Daar komt nog bij dat een onderzoek naar de aard van het probleem vaak gepaard gaat met contact met de leerling en/of de ouders, al dan niet tijdens een huisbezoek. Leerling en ouders krijgen daardoor met verschillende instanties te maken, aan wie ze regelmatig hetzelfde verhaal moeten vertellen. Hoofdrolspelers In de Preventieketen is de school de belangrijkste ketenpartner. De leerplichtambtenaar (LPA) speelt, samen met Bureau Jeugdzorg, een belangrijke rol in de Verzuimketen. In de Uitvalketen zijn RMC en Jongerenloket de hoofdrolspelers.

37/88

De Preventieketen: Iedere VMBO een ZBC, één Social Team voor heel ROC Binnen de Preventieketen heeft de school duidelijk de belangrijkste rol. Zeker omdat de school ook de organisator is van de Zorgbreedtecommissie. Iedere VMBO heeft zo'n ZBC, terwijl het ROC maar één "Social Team" heeft voor alle vestigingen. De Verzuimketen: veelheid aan partners en administraties De Verzuimketen lijkt redelijk eenduidig en gestroomlijnd. Wel valt de grote hoeveelheid aan verschillende ketenpartners op. Omdat vrijwel iedere partner een eigen administratie van de leerling bijhoudt, en deze administraties zelden gekoppeld zijn, betekent dit dat er in veel verschillende systemen gegevens over dezelfde leerling worden bijgehouden. De Uitvalketen: RMC en Jongerenloket doen hetzelfde werk? Gezien de schets van de keten lijkt het alsof RMC en Jongerenloket vrijwel hetzelfde werk doen: ze screenen en verwijzen door. Alleen heeft het Jongerenloket meer dan RMC de rol van arbeidstoeleider. De Uitvalketen: niet alle actie leidt naar een Startkwalificatie Bij de Uitvalketen is de Weg naar een Startkwalificatie lang niet de enige uitkomst: ook toeleiding naar regulier of gesubsidieerd werk is een succesvol resultaat te noemen. En voor een grote groep is er geen actie of traject wenselijk of mogelijk. Dit kan zijn omdat de (niet leerplichtige) jongere niet mee wil werken, of bijvoorbeeld omdat er geen banen beschikbaar zijn.

38/88

39/88

Hoofdstuk 4 Analyse van knelpunten en verbetermogelijkheden 4.1 Inleiding In de onderstaande paragrafen worden de clusters van knelpunten kort beschreven en geanalyseerd. Een uitgebreide opsomming van de knelpunten staat in bijlage IV. Iedere analyse wordt afgesloten met een samenvattend schema. Hierin worden de knelpunten nogmaals genoemd, wordt benoemd welke partners in de keten betrokken zijn bij het knelpunt en wordt aangegeven wat de aard van het knelpunt is. Ligt de oorsprong ervan in de ketensamenwerking of in de sturing. In hoofdstuk 5 worden aan de gesignaleerde knelpunten conclusies en aanbevelingen verbonden.

4.2 Veelheid en variatie Uit alle gesprekken komt naar voren, dat de grote verscheidenheid in geografische indelingen van Amsterdam een belemmerende factor is. Als Jeugdzorg afspraken wil maken met leerplicht, zullen ze dat met 14 stadsdelen moeten doen, want er is geen overkoepelende organisatie.

Daarnaast hebben organisaties een verschillende oriëntatie op het deel van de jongeren dat ze benaderen (doelgroep). De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als uitgangspunt, de andere gaat uit van daar waar de jongere op school zit. Als derde knelpunt op dit terrein wordt genoemd, dat actoren zich op verschillende leeftijdsgroepen richten, terwijl juist een gedeelde analyse van de leeftijdsgroep van belang is voor samenwerking. Sommige jongeren vallen tussen wal en schip omdat ze ‘niet meer interessant’ zouden zijn, zoals de 17- en 22-jarigen. De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als uitgangspunt, de andere gaat uit van daar waar de jongere op school zit: -

Buurtregie: wonen Leerplicht: scholen RMC: wonen

-

JIB: voor de leerplicht: scholen, voor overige aandachtsgebieden: wonen Jongerenloketten: scholen, et cetera.

Bovenstaande problematiek geeft veel afstemmingsproblemen, bijvoorbeeld op het terrein van de informatieoverdracht. Daardoor blijft er uiteindelijk minder tijd over voor de jongere.

40/88

De informatieoverdracht wordt ook belemmerd door de veelheid aan klantcontacten. Er zijn veel organisaties die zich bezighouden met jongeren, waarbij de manier van benaderen verschilt. Afstemming is dan een groot probleem. Dat geldt ook voor het grote aantal welzijnsorganisaties in de stad. Daar speelt soms zelfs eerder rivaliteit dan afstemming. De overlap in activiteiten van het jongerenloket en van het RMC vallen bijzonder op. Beiden richten zich op de jongeren tot 23 jaar zonder startkwalificatie. Beiden registreren en volgen en plaatsen zich in een netwerk waarin de scholen en hulpverleningsorganisaties een belangrijke rol spelen. Beiden hebben zichzelf een regisserende rol toebedeeld. Op het gebied van ‘veelheid en variatie’ is er nog een aantal andere knelpunten. Allereerst is veel van wat op het gebied van samenwerking is bereikt, persoonsafhankelijk. Dat is risicovol bij uitval of wisseling. Daarnaast geven sommige gesprekspartners aan dat het aantal stadsdelen te groot is. Noord, Oost / Watergraafsmeer, Oud Zuid en Zuidoost zijn grote stadsdelen, maar de andere regio’s zouden aan kracht kunnen winnen door samen te gaan. Tenslotte zijn sommige groepen jongeren of bepaalde gezinnen niet of nauwelijks te bereiken voor hulpverlening, ondersteuning, toeleiding naar school of werk et cetera. Deze jongeren zijn soms wel bekend bij welzijnsachtige voorzieningen in de buurt. Op dit moment is er niet veel samenwerking tussen deze actoren en de partners in de VSV keten. Analyse Wanneer we het veld van voortijdig schoolverlaten bekijken, zien we een groot aantal organisaties, op velerlei terreinen actief, op allerlei wijzen georganiseerd, die zich richten op steeds weer anders samengestelde groepen jongeren. Terwijl die jongeren in principe allemaal hetzelfde ‘probleem’ hebben: zij dreigen geen startkwalificatie te gaan ha len vóór hun 23ste. Actoren hebben een beperkte blik op het veld en dat heeft tot gevolg dat zij zich er voornamelijk op richten het eigen werk zo goed mogelijk te doen. Dezelfde potentiële VSV’er, die in het klantenbestand voorkomt van een groot aantal organisaties, wordt daarom regelmatig benaderd door allerlei verschillende organisaties op het terrein van VSV. Met mogelijk iedere keer een iets andere intake en aanpak, maar ook regelmatig met dezelfde vragen. Het veld komt op dit moment niet tot selectie van het aanbod van activiteiten op het terrein van voortijdig schoolverlaten. Aan de andere kant heeft de versnippering en het gebrek aan samenwerking en afste mming tot gevolg, dat niet de gehele doelgroep bediend wordt. De jongeren die aan de rand van of buiten het domein van de actoren vallen, zullen niet ondersteund worden op weg naar een startkwalificatie. Voor wat betreft het oplossen van de verscheidenheid in geografische indelingen, lijkt er niet direct een rol voor de ketenregisseur weggelegd. Wel kan hij, door activiteiten op andere terreinen (denk bijvoorbeeld aan informatievoorziening en ICT), het werken in die grote verscheidenheid vereenvoudigen.

41/88

Organisaties werken soms met elkaar samen op een deel van de keten of van een traject voortijdig schoolverlaten, of in een klein deel van de stad. De samenwerking ontstaat bottom-up, wanneer er sprake is van een bepaalde 'sense of urgency'. Daarnaast is de samenwerking vaak persoonsafhankelijk, wat betekent dat de samenwerking minder wordt als de trekker ervan vertrekt. Er is geen sturend element dat de samenwerking stimuleert en in stand houdt. Hoewel we in dit cluster de nadelen zien van de grote veelheid en variatie, moet niet vergeten worden dat deze begrippen ook vele voordelen hebben. De wanorde zou niet moeten worden vervangen door formats, verplichte invulling van trajecten en standaardoplossingen. De variëteit zorgt voor flexibiliteit in het aanbod. De klantgerichte aanpak moet hoog in het vaandel staan.

Knelpunt

Betrokken ketenpartners

Aard van het knelpunt

Groot aantal organisaties met een veelheid in werkwijzen die zich steeds verschillend op dezelfde jongeren richten

Alle

Ketensamenwerking

Veelheid aan klantcontacten, manier van benaderen van jongeren verschilt, overdracht van informatie is onvoldoende

Partners op trajectniveau

Ketensamenwerking

Geen selectie van activiteiten, risico op dubbels in de keten


Ketensamenwerking

Overlap activiteiten RMC en jongerenloket

RMC en jongerenloket

Ketensamenwerking

Deel van de doelgroep is niet in beeld of wordt niet bereikt


Ketensamenwerking

Groot aantal geografische indelingen

Alle

Ketensamenwerking

Samenwerking ontstaat ad hoc. Geen sturend element dat de samenwerking stimuleert en in stand houdt

Alle

Ketensamenwerking

42/88

4.3 Variëteit in werkwijze en aansturing Voor sommige organisaties is de zeer grote variëteit in de manier waarop zaken bij anderen georganiseerd zijn, een complicerende factor in hun eigen werk. Zo kan de leerplichtambtenaar in het ene stadsdeel een totaal andere werkwijze hebben dan zijn collega in een ander stadsdeel. Dit geldt ook voor de RMC coördinatoren, die voor clusters van stadsdelen werken. Voor een partij die in de keten van VSV afhankelijk is van de samenwerking met leerplichtambtenaren of RMC coördinatoren, bijvoorbeeld scholen, jeugdzorg en justitiële partners, brengt dit onduidelijkheid met zich mee. De ene leerplichtambtenaar legt het accent op de opsporing en het uitschrijven van processen verbaal, terwijl de andere vooral gericht is op hulpverlening en zorg. De ene RMC-coördinator richt zich op de HAVO/VWO-jongeren, terwijl de andere zich juist richt op de groep probleemjongeren.

Een belangrijke oorzaak van het ontbreken van uniformiteit in de werkwijze van leerplicht en RMC is het verschil in politiek-bestuurlijke aansturing door de stadsdelen. Centrale en eenduidige aansturing ontbreekt. Dit heeft ondere andere tot gevolg dat er verschil is in taakopvatting tussen leerplichtambtenaren, wetgeving verschillend geïnterpreteerd wordt en er verschillende maatregelen worden getroffen ten aanzien van jongeren. De politieke aansturing kan zelfs zo ver reiken dat bestuurders zich met individuele gevallen bezighouden. Ten aanzien van de leerplicht wordt tevens de de ‘dubbele pet’ van de leerplichtambtenaar als knelpunt ervaren. In de leerplichtfunctie zijn twee taken ondergebracht, te weten: de handhavingstaak voortkomend uit de specifiek opsporingsbevoegdheid die de leerplichtambtenaar heeft en de zorgkant van de functie van de leerplichtambtenaar. De leerplichtambtenaren vinden zelf het aanspreken van scholen op hun meldingsgedrag en het tegelijkertijd intensief met hen samenwerken moeilijk te combineren. De aanstelling van twee leerplichtconsulenten zou dit probleem op moeten lossen. Tenslotte ontbreekt het justitiële partners, die betrokken zijn bij de afhandeling van leerplichtzaken, aan sturingsmogelijkheden ten aanzien van de handhaving van de leerplicht. Formeel stuurt het college van B&W, in Amsterdam gedecentraliseerd naar de stadsdelen, de leerplicht aan. Echter het OM is verantwoordelijk voor het strafrechtelijke werk van de leerplichtambtenaar. Stel dat het overgedragen dossier van de leerplichtambtenaar naar het JIB onvolledig is dan kan deze niet via hiërarchische weg de leerplichtambtenaar hierop aan spreken.

43/88

Analyse Het verschil in politiek-bestuurlijke aansturing van leerplicht en RMC leidt tot verschillende werkwijzen, maar ook tot verschillende output (producten of diensten) van de betrokken ketenpartners. Afstemming van activiteiten en standaardisering van de output is één van de kenmerken van ketensamenwerking. Ketenregie heeft daarbij tot doel deze afstemming te bewerkstelligen. Ketenregie zou er daarom ook op gericht kunnen zijn om de output van deze ketenpartners door middel van contracten te standaardiseren. Het betreft hier echter ook een spanning tussen de hiërarchische aansturing van leerplichtambtenaren en RMC en de ketensturing die vanuit de ketenbenadering zich richt op horizonta le afstemming van het proces. Het ligt dan ook voor de hand om de verticale aansturing van leerplicht en RMC af te stemmen op de horizontale procesgang in de keten. Concreet betekent dit dat de beleidsvrijheid van de stadsdelen bij het inrichten van leerplichttaken en RMC-taken de samenwerking met andere ketenpartners niet mag verstoren. In het licht van de ketenbenadering dienen op procesniveau input en output namelijk gelijk te zijn voor alle stadsdelen. De dubbele pet van leerplichtambtenaren in hun relatie tot de scholen leidt tot spanning in de uitvoering van hun takenpakket. Dit is een knelpunt op trajectniveau dat zijn weerslag heeft op de ketensamenwerking wanneer de samenwerking met een school er door belemmerd wordt. De invoering van de functie van leerplichtconsulent voor procesinterventies lijkt goed te werken. Vanuit de theorie over ketensamenwerking is er geen sprake van een probleem op ketenniveau. De afwezigheid van sturingsmogelijkheden van het JIB op het beleid ten aanzien van leerplichthandhaving van de stadsdelen leidt vaak tot een suboptimale ketensamenwe rking. Aangezien het een gemeentelijke en een niet gemeentelijke ketenpartner betreft is van de verticale sturing geen oplossing te verwachten. Juist ketenregie zou hieraan een goede bijdrage kunnen leveren. Het verbeteren van de procesgang door afstemming en afspraken over de output van ketenpartners (dit geval leerplicht) is een taak van de toekomstige ketenregisseur(s).

Knelpunt



Verschil in politiek-bestuurlijke aansturing van leerplicht en RMC

Stadsdeel (leerplicht) RMC

Sturing

Dubbele pet van leerplichtambtenaren

Stadsdeel (leerplicht) Scholen

Ketensamenwerking

Sturingsmogelijkheden t.a.v. leerplichthandhaving

JIB Stadsdeel (leerplicht)

Sturing

44/88

4.4 Informatievoorziening en ICT De informatievoorziening laat soms te wensen over. De terugkoppeling van informatie na wisseling tussen scholen of doorverwijzing naar een andere organisatie kan beter. Zo kan de informatie-uitwisseling tussen scholen verbeterd worden door, na aanmelding, over de plaatsing en de start van de leerling terug te koppelen. Zo wordt duidelijk of de leerling ook daadwerkelijk onderwijs is gaan volgen. Bovendien ontbreken wel eens zorginformatie en -adviezen in de dossiers van leerlingen (zorgmonitor) bij de uitwisseling van leerlingen tussen scholen (preventieketen). Gevolg kan zijn dat onvoldoende informatie beschikbaar is om een jongere goed op weg te kunnen helpen. Of dat informatie niet tijdig genoeg beschikbaar is zodat problemen niet voorkomen kunnen worden. Meer informatie geeft kansen. Een jongere die beveiligingsbeambte wil worden kan geen strafblad hebben. Soms komt het Jongerenloket daar pas erg laat achter, omdat de jongeren het zelf niet vertelt en geen informatie van de politie beschikbaar is.

Wordt eenmaal een poging gewaagd om informatie te delen dan wordt dat vaak bemoe ilijkt door gebrekkige aansluiting van verschillende informatiesystemen. Iedere partij slaat informatie over jongeren op in het eigen systeem en koppeling van de systemen is lastig en duur. Naast (dure) technologie wordt koppeling van informatie en systemen soms uit oogpunt van privacybescherming tegen gehouden. Dit beroep op privacy leidt dan weer tot dubbele administraties en allerlei creatieve oplossingen om toch van elkaars gegevens gebruik te kunnen maken. Zo zitten vertegenwoordigers van de bij het JOT betrokken instanties bij elkaar om informatie direct uit te kunnen wisselen. Daarentegen wordt privacy ook gebruikt als argument om vragen om informatie tegen te gaan, bijvoorbeeld bij hoge werkdruk. Het is op dit moment niet mogelijk om alle niet-leerplichtige jongeren die wel over een startkwalificatie beschikken uit het bestand van het LAS te halen met behulp van de gegevens van de IB -groep. Denk hierbij aan de duizenden jongeren die in Amsterdam studeren en waar RMC geen aandacht aan zou moeten besteden.

Het beroep op privacy of geheimhoudingsplicht leidt ook tot selectie bij overleggen. Zo had het JIB in Zuidoost de welzijnsorganisaties bij haar werkzaamheden betrokken, maar heeft deze vervolgens weer uitgesloten omdat er bij medewerkers van die organisatie geen sprake is van geheimhoudingsplicht.

45/88

Analyse De knelpunten die zich wat betreft informatievoorziening voordoen, geven aan dat – afgezien van technische en daarmee samenhangende financiële beperkingen – actoren in het veld van VSV zich soms onvoldoende afvragen welke informatie een andere actor nodig zou kunnen hebben voor zijn werk. Daardoor worden kansen gemist bij het op weg helpen van jongeren. Daar staat tegenover dat het beroep op privacy en geheimhouding vaak een legitieme reden kan zijn om informatie niet uit te wisselen. Maar het wordt ook als argument gebruikt om vragen buiten te deur te houden. Geconstateerd kan worden dat actoren in de VSV-keten in Amsterdam op dit moment onvoldoende in staat zijn om problemen in de informatievoorziening op te lossen. Dat blijkt uit de creatieve oplossingen en vele administraties die in de door ons onderscheiden ketens te vinden zijn. Wel wordt steeds gesteld dat informatie de ruggengraat is van een aanpak van VSV en daarom zijn er voornemens om de informatievoorziening te verbeteren. Het LAS zal vervangen worden en meer mogelijkheden kennen voor informatieuitwisseling. Bovendien is het de bedoeling dat tussen verschillende actoren afspraken over uitwisseling worden gemaakt. Daarmee zouden alle voortijdig schoolverlaters in beeld moeten komen. Ondanks deze verbeteringen vindt het screenen van een potentiële VSV’er nog steeds plaats door bestanden naast elkaar te leggen. Dan wordt dezelfde jongere op misschien wel meerdere plaatsen met verschillende informatie teruggevonden. Dat gebeurt op deze manier vooral omdat aan privacywetgeving voldaan moet worden. De informatievoorziening voor de aanpak van VSV lijkt, zoals elke aanpak van een jongerenprobleem, last te blijven houden van een te ver doorgevoerde verkokerde informatievoorziening. Die verkokering komt voort uit de ratio van het beleidsveld en bijbehorende actoren en regelgeving. En zo houdt iedereen zijn eigen administratie bij. De stadsdelen zien bijvoorbeeld het LAS als centraal informatiepunt, terwijl dat vanuit de optiek van bijvoorbeeld de jeugdzorg en jeugdcriminaliteit niet het geval is. Een zekere overlap va n informatie is echter onvermijdelijk. Vanuit het oogpunt van informatievoorziening over jongeren in Amsterdam is dat niet doelmatig. Overigens is het constateren dat de informatievoorziening over jongeren in Amsterdam doelmatiger kan één. Het verbeteren vraagt een langere adem, omdat vele actoren op netwerkniveau invloed uitoefenen, door middel van beleid, geld, weten regelgeving. In de verbetering van de ‘totale’ informatievoorziening over de jongeren in Amsterdam zouden veel actoren zich moeten kunne n vinden. Daar is nog geen begin mee gemaakt.

46/88

Knelpunt



Onvoldoende terugkoppeling van informatie tussen actoren

Scholen, leerplicht

Ketensamenwerking

Onvoldoende informatie (tijdig) beschikbaar

Scholen, Casemanagers (RMC, leerplicht, Jongerenloket) in het algemeen

Ketensamenwerking

Gebrekkige aansluiting tussen informatiesystemen

Alle

Sturing

Privacybescherming wettelijk

Alle

Sturing

Privacybescherming als argument

Alle

Ketensamenwerking

Selectie bij overleggen

Bijvoorbeeld welzijnsorganis aties, politie en justitie

Sturing

47/88

4.5 Verantwoordelijkheid Uit de interviews komt naar voren dat de ketenpartners weinig zicht hebben op wie wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is in de keten. Dat leidt tot zaken die niet of juist dubbel worden opgepakt en leidt in sommige gevallen tot wantrouwen, ergernis of verwijten over en weer. De verantwoordelijkheden met betrekking tot de scholen in het voortgezet onderwijs zijn versnipperd. De centrale stad is verantwoordelijk voor het beleid en de financiering, terwijl de leerplichtambtenaar, decentraal bij de stadsdelen, verantwoordelijk is voor de controle. Gevolg is dat het voortgezet onderwijs geen natuurlijke gesprekspartner voor stadsdelen is.

De relatie tussen stad en stadsdelen vormt een terugkerend thema in de discussie over de verdeling van de verantwoordelijkheden. In de ogen van andere ketenpartners neemt deze discussie ook steeds de overhand en er is zeker geen sprake van één gemeente waar zij mee te maken hebben. Er wordt veel gesproken over ‘wij’ en ‘zij’ binnen de gemeentelijke organisatie en dit belemmert overleg en communicatie. Over en weer is er irritatie. Terwijl de stadsdelen de centrale stad ervaren als ‘te veel op afstand’ vraagt de centrale stad zich af of er decentraal bij de stadsdelen voldoende deskundigheid aanwezig is. Zowel de stadsdelen als DMO voelen zich eindverantwoordelijk voor de VSVproblematiek. Verschillende perspectieven spelen hierbij een rol. De centrale stad heeft vooral een rol in de verantwoording richting het Rijk. De stadsdelen hebben direct met de VSV-problematiek in hun wijk buurt, wijk of stadsdeel te maken.

Analyse De onduidelijkheid van taken en verantwoordelijkheden van ketenpartners en met name de verantwoordelijkheden ten opzichte van elkaar leidt tot voortdurende spanningen, communicatieproblemen en stagnatie in de samenwerking tussen ketenpartners. Dit is een belangrijke reden om de keten op detailniveau goed te beschrijven en vast te stellen wat de ketenpartners aan input en output van elkaar kunnen verwachten. De discussie over de relatie stad en stadsdelen kan aangehaakt worden aan de discussie die opgeworpen wordt bij de uitvoering van het Bestuursakkoord stad en stadsdelen18 : op welke schaal kan een problematiek het beste aangepakt worden en welke (financiële en sturings)middelen zijn daarvoor nodig? Zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden zó verdeeld dat de betrokkenen aanspreekbaar zijn op de resultaten en is de wijze waarop de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op elkaar afgestemd worden effectief?

18

Linthorst (april 2003 en juni 2003).

48/88

In relatie tot ketensamenwerking leidt de discussie over de relatie stad en stadsdelen tot onduidelijkheid bij de ketenpartners over met wie nou zaken gedaan kunnen worden. Ook hier is sprake van een verticaal hiërarchisch sturingsvraagstuk dat in het licht van de ketensamenwerking niet haaks mag staan op de ketensturing die zich richt op horizontale afstemming van het proces. We verwijzen hier naar de punten genoemd in paragraaf 4.3 bij het knelpunt 'verschil in politieke aansturing van leerplicht en RMC'.

Knelpunt



Onduidelijke taken en verantwoordelijkheden

Alle

Ketensamenwerking

Relatie stad en stadsdelen

Ketenpartners uit de gemeente

Sturing

49/88

4.6 Doelen en afrekening Wat opvalt in het veld is, dat de meeste actoren het doel van het voorkomen van voortijdig schoolverlaten wel onderschrijven, maar dat het vaak niet het primaire doel van de betreffende organisatie is. Dat betekent in de praktijk dat meer afstemming nodig is om gezamenlijk activiteiten te ontplooien. -

-

Maatwerk is in eerste instantie gericht op het toeleiden naar werk. Buurtregie acht het risico aanwezig dat met de komst van prestatiecontracten bij de politie afbreuk zal worden gedaan aan de bijdrage die zij kan leveren aan voorkomen van VSV. Het uitschrijven van processen-verbaal zal meer aandacht krijgen dan prestatieafspraken ten aanzien van de VSV-problematiek. Scholen geven aan dat voor een groep leerlingen het halen van een startkwalificatie, zoals deze in het huidige systeem is gedefinieerd, onmogelijk zal zijn. Een baan kan dan een goede oplossing zijn.

Daarnaast vinden we in het huidige systeem diverse 'incentives' in de vorm van interne prestaties en afrekenmechanismen, die niet direct bijdragen aan het gewenste resultaat: de vermindering van VSV in Amsterdam. De trajecten voor begeleiding van potentiële voortijdig schoolverlaters worden te weinig structureel gefinancierd. Er zou een basisvoorziening moeten zijn in plaats van een voorziening die steeds maar weer last heeft van kortingen op het budget. Er zal altijd een groep jongeren zijn waarmee het niet goed gaat en die begeleiding nodig heeft. Daarnaast leiden ook de eisen die vanuit weten regelgeving en financiering gesteld worden, tot ongewenste effecten. De nieuwe initiatieven die voortvloeien uit nieuw beleid, nieuwe regelgeving of extra financiering sluiten vaak te weinig aan op bestaande activiteiten. Dat vergt veel afstemming. Hiermee hangt samen dat er veel verschillende geldpotjes zijn die het ook ingewikkeld maken. De verdeling is niet altijd duidelijk en ze bevorderen de individuele activiteiten. Zo zijn er ESF-gelden, URBAN-gelden, allerlei middelen vanuit centrale stad met eigen regeltjes. In het bijzonder de oormerking van budgetten laat onvoldoende vrije ruimte om interessante, vernieuwende projecten te financieren.

50/88

Analyse Belangrijk voorwaarde voor ketensamenwerking is het bestaan van een overstijgend doel, het ketendoel. Kenmerkend voor het ketendoel is dat het door geen van de afzonderlijke partners kan worden bereikt. Hoewel de onderscheiden ketenpartners niet allen 'het behalen van een startkwalificatie' als primair doel hebben, zien we dat velen hieraan wel willen bijdragen en dat de activiteiten hierop gericht zijn. De discussie kan ook inhoudelijk worden gevoerd: is het halen van een startkwalificatie wel een terechte en haalbare doelstelling. Toeleiding naar werk zou ook een mooi resultaat genoemd kunnen worden. In dit onderzoek gaan we hier niet nader op in. We constateren dat de prestatiemeting bij een aantal actoren niet bijdraagt aan het oplossen van het probleem van voortijdig schoolverlaten. Het zorgt voor strategisch gedrag dat voor die actor logisch en verantwoord is, maar vanuit het probleem gezien ongewenst 19 . De ketenbenadering laat zien dat het van belang is de resultaatafspraken in een context te plaatsen en randvoorwaarden aan te geven waarbinnen de resultaten behaald moeten worden. Prestatiemeting kan ook innovatie blokkeren, want het nodigt uit tot reproductie van het bestaande. Daarmee is ook de manier waarop afgerekend wordt van belang. Resultaatafspraken kunnen beter de basis vormen voor een analyse, gevolgd door bijsturing, in plaats van een mechanische afrekening, in de vorm van automatische beloning of sanctie. Veel initiatieven worden als project gefinancierd. Meestal worden deze projecten na verloop van tijd geëvalueerd, en vervolgens voortgezet of stopgezet. Dit zorgt voor onrust, versnippering, en weinig structuur.

Knelpunt



Doel 'voorkomen VSV' is niet het primaire doel van alle ketenpartners

o.a. Scholen, leerplicht, CWI, buurtregie

Sturing

Interne prestaties en afrekenmechanismen

o.a. Scholen, leerplicht, CWI

Sturing

Ongewenste effecten van regelgeving en financiering, waaronder oormerking van budgetten

Alle

Sturing

Ontbreken structurele financiering van trajectbegeleiding

Alle, die trajecten aanbieden

Sturing

19

De Bruijn (2001).

51/88

4.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid De keten VSV stagneert af en toe. De jongere kan niet direct geplaatst worden bij een hulpverlenende instantie, en komt op een wachtlijst terecht. Of late melding van een leerling le idt tot wachtlijsten op scholen. Of de 'selectie aan de poort' bij de scholen zorgt voor vertraging bij de plaatsing van een leerling. Soms wordt geanticipeerd op werkdruk bij organisaties of leidt de werkdruk zelf tot vertraging. Ook het ziekteverzuim is bij sommige instanties hoog. Het komt ook voor dat de keten stokt doordat informatie niet tijdig beschikbaar is, er geen opeenvolgende trajecten kunnen worden geregeld, de jongere niet snel genoeg een vervolg krijgt, zodat kansen om de jongere weer op weg te helpen gemist worden. Kortom: soms kan iets alleen op tijd gebeuren, anders hoeft het niet meer of is een kans verdwenen. Deze geconstateerde problemen kunnen ertoe leiden dat medewerkers van organisaties gefrustreerd raken van het ‘leuren met leerlingen’. De scholen zijn verantwoordelijk voor de plaatsing van een leerling op een andere school. Het aanbod aan onderwijs is echter groot en niet altijd even inzichtelijk. Soms is het door allerlei regeltjes zelfs niet meer mogelijk een kind te plaatsen. Bijvoorbeeld: je kunt alleen naar ZMOK-school van PPI Afra Boddaert als een externe indicatiecommissie toestemming

geeft, en dat gebeurt alleen als zowel ouder als kind erkennen dat ze ‘een probleem hebben’.

Ook kunnen op zich goede initiatieven tenietgedaan worden door tegengesteld werkende activiteiten. Zo blijkt het nogal eens voor te komen dat leerlingen geplaatst zijn op een school en dat het (leerling)vervoer niet geregeld is. De leerling verzuimt. Met veel moeite is een plek gevonden en de jongere kan zich over twee weken melden. Vervolgens blijkt dat de jongere op dat moment een taakstraf moet uitzitten.

52/88

Analyse Een gestagneerde keten is een signaal dat handelingen van verschillende actoren niet goed op elkaar zijn afgestemd en dat wederzijdse afhankelijkheden om het probleem op te lossen niet altijd worden herkend. De samenwerking heeft daaronder te leiden en uiteindelijk de aanpak van de jongere. De gesignaleerde hoge werkdruk kan een bevestiging van dit beeld zijn. Gezien de 'overgeorganiseerdheid' van deze keten zijn wij geneigd de oorzaak niet in eerste instantie te zoeken in de grote 'caseloa d' van medewerkers, maar de hoge lasten van moeizaam lopende afstemming. Casemanagers zijn veel bezig met overleg, papier en moeizaam lopende samenwerking en die tijd gaat ten koste van de jongere.

Knelpunt



Wachtlijsten zorgen voor stagnatie in de keten

Alle

Ketensamenwerking

Werkdruk zorgt voor stagnatie in de keten

Alle

Ketensamenwerking

Tijdige actie hapert of is niet mogelijk

Alle

Ketensamenwerking

‘Leuren met leerlingen’

Scholen, leerplichtambtenaar

Ketensamenwerking

Tegengesteld werkende initiatieven

Alle

Ketensamenwerking

53/88

4.8 Algemeen In de voorgaande paragrafen zijn de specifieke, door de geïnterviewden geconstateerde knelpunten, aan de orde geweest. In deze paragraaf gaan we in op de algemene knelpunten en opvallendheden. Wanneer we nu naar het totale veld, met alle actoren, samenwerkingsverbanden, trajecten et cetera kijken, is ook daarvan een analyse mogelijk. On- en overgestructureerdheid De VSV-keten overziend, valt het grote aantal actoren op dat een rol speelt in de keten en/of daar invloed op uitoefent. Het gaat om actoren die: - verschillend georganiseerd zijn, - verschillend gefinancierd worden, - opereren vanuit verschillende geografische indelingen, - werken aan verschillende doelstellingen, - uitgaan van verschillende doelgroepen, - gericht zijn op verschillende leeftijdsgroepen en - samenwerken in vele verschillend vormgegeven en samengestelde fora voor overleg. Een gemeenschappelijke noemer voor het werk van deze actoren is er wel: de jongeren in Amsterdam. Vandaaruit participeren ze ook in de VSV-keten. De VSV-keten en eigenlijk het hele veld dat zich bezighoudt met de jongeren in Amsterdam ziet er on- en overgestructureerd20 uit. Casemanagers lopen bij het goed oplossen van problemen van jongeren aan tegen de grenzen van de eigen organisatie. De eigen structuren voldoen niet meer. De noodzaak om te komen tot allerlei vormen van gemeenschappelijke productie is merkbaar. Nieuwe structuren zijn echter niet de oplossing. Er doet zich namelijk een bijzondere paradox voor: herstructurering is niet zinvol omdat er al zoveel structuur is. Elke poging om de relatieve chaos in besluitvorming en productieprocessen op te lossen door nieuwe structuren aan te brengen zullen stuiten op bestaande structuren en op de grote onwil om bestaande structuren op te heffen voor nieuwe. Veel nieuwe structuren leiden tot nieuwe deelnemers aan besluitvorming zonder dat er partijen verdwijnen. Het veld van de VSV-keten is in beweging. De wettelijk geregelde RMC-functie wordt nu vol ingezet en leerplicht en RMC worden geprofessionaliseerd. Deze aanpak lijkt met zich mee te brengen dat er nieuwe structuren bij zullen komen. Zo is er sprake van vijf RMC-clusters van stadsdelen van waaruit RMC-coördinatoren en –casemanagers gaan werken. Ook wordt gedacht aan overleg om meerdere ketens aan te laten sluiten. De bovenstaande paradox doet zich wellicht voor.

20

De Bruijn (2001).

54/88

Anderzijds is het de bedoeling om binnen clusters van stadsdelen aan te sluiten op bestaande initiatieven, zoals de jongerenloketten. Bovendien wordt sterk gestuurd op het identificeren van ‘klanteigenaren’ van de jongere. Daarmee worden geen nieuwe structuren toegevoegd, maar wordt transparant wie waarvoor verantwoordelijk is. Domeindenken Wat opvalt in een aantal interviews, en wat naar voren komt in de discussies tijdens de werkconferentie, is de sterke domeingerichtheid. Dit komt onder andere tot uiting in: met de wet in de hand eigen positie ten opzichte van anderen bepalen, praten over en niet met anderen, en zaken regelen omwille van de eigen organisatie. Opvallend hierbij is dat vooral de gemeentelijke actoren zich beroepen op hun verantwoordelijkheden. De discussie over wie waarvoor verantwoordelijk is, kan inzicht geven in de positie van de individuele actoren in het veld van VSV. Echter, hierin schuilt het risico dat de aandacht naar binnen gericht blijft. Domeindenken geeft weinig ruimte voor het over je grenzen heen kijken en daar naar handelen. Vroegtijdig schakelen en verbinden In het verlengde van het domeindenken zien we dat afstemming met andere partners vaak in een laat stadium gebeurt, terwijl het zo zinvol zou zijn om bijvoorbeeld in de beleidsontwikkeling of in de fase dat een plan van aanpak wordt opgesteld al meerdere partijen (of ketenpartners) te betrekken. In een vroegtijdig stadium nagaan wat de consequenties zijn van (toekomstig) handelen kan het ‘rendement’ bij de uitvoering ten goede komen. Zo is het opvallend dat de Stuurgroep LRV, die gericht is op de VSVproblematiek, slechts bestaat uit bestuurders en ambtenaren. Sense of urgency Wanneer een 'sense of urgency' bestaat bij de ketenpartners, is er een grotere kans dat de ketenaanpak wordt opgepakt en succesvol wordt toegepast. Het is van belang te zorgen dat alle betrokken actoren zich ‘probleemeigenaar’ voelen. Op dit moment is dit nog niet het geval. Dit staat los van de vraag wie de regie op zich moet nemen. Degene die de regie heeft kan pas wat bereiken als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: voldoende partijen moeten er van overtuigd zijn dat er een probleem bestaat, moeten zich probleemeigenaar voelen en inzien dat de oplossing voor het probleem alleen via afstemming van activiteiten en samenwerking bereikt kan worden. Vertrouwen De samenwerking tussen gemeentelijke partijen verloopt soms moeizaam. Daar komt bij dat actoren van buiten de gemeente onvoldoende bij gemeentelijke initiatieven op het terrein van VSV worden betrokken en dat er een sterk eenrichtingverkeer is in het opleggen van resultaatafspraken. Dit is een slechte basis voor vertrouwen en samenwerking en daarmee ook een slecht uitgangspunt voor ketenregie. Zeker in het geval van voortijdig schoolverlaten, dat geen enkele organisatie alleen zal kunnen oplossen, is een goede samenwerking essentieel.

55/88

Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de aanbevelingen die gedaan kunnen worden met betrekking tot geconstateerde knelpunten in de aanpak van voortijdig schoolverlaten (hoofdstuk 4). We hebben de oplossingen gezocht in de mogelijkheden die ketenregie biedt. De aanbevelingen zijn schematisch weergegeven. Als de aanbevelingen geen betrekking hebben op ketenregie, worden ze onderaan ieder schema apart benoemd. Het gaat dan om een knelpunt dat grote invloed heeft op de keten voortijdig schoolverlaten, maar dat niet door de ketenregie kan worden opgelost. Het knelpunt moet bijvoorbeeld onder de aandacht worden gebracht van beleidsbepalende instanties, zoals de rijksoverheid. Conclusies en aanbevelingen zijn weergegeven in de ordening die ook in het voorgaande hoofdstuk is gebruikt. Ze staan echter niet los van elkaar. Sommige aanbevelingen kunnen een bijdrage leveren aan het oplossen van meerdere knelpunten.

5.2 Veelheid en variatie Conclusies -

Door de veelheid en variatie in de aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam wordt de doelgroep niet effectief en niet efficiënt bediend. Doordat er niet wordt gestuurd op samenwerking, is de aanpak versnipperd en de samenwerking persoonsafhankelijk.

Aanbevelingen Knelpunt

Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Groot aantal organisaties met een veelheid in werkwijzen die zich steeds verschillend op dezelfde jongeren richten

Preventie, Verzuim en Uitval

-

Alle ketenpartners

-

Stimuleer de bredere toepassing van de ‘best practises’ in de stad die ten goede komen aan de ketensamenwerking. Organiseer duidelijke aanspreekpunten per ketenpartner (back office). Gebruik de aanbevelingen uit ‘aansturing en werkwijze’ om aan dit knelpunt een bijdrage te leveren.

56/88

Knelpunt

Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Veelheid aan klantcontacten, manier van benaderen van jongeren verschilt, overdracht van informatie is onvoldoende


-

Begin, mogelijk op kleine schaal, aan de invulling van de één-loket-gedachte waar jongeren met verschillende vragen terecht kunnen (front office). Stimuleer ontwikkelingen op ICT gebied om aan dit knelpunt een bijdrage te leveren.

Alle ketenpartners

Geen selectie van activiteiten, risico op dubbels in de keten


Gebruik de resultaten van de ketenbeschrijving (zie knelpunt 'onduidelijke taken en verantwoordelijkheden') om dubbels in de keten op te sporen. Onderzoek waar het mogelijk is om dubbele activiteiten te bundelen.

Alle ketenpartners

-

-

-

NB. Houd het aanbod flexibel en klantgericht.

Overlap activiteiten RMC en jongerenloket

Uitval

-

Ondersteun en stimuleer de afstemming en mogelijk de fusie tussen RMC en jongerenloket.

RMC en jongerenloket

Een deel van de doelgroep is niet in beeld of wordt niet bereikt

Uitval

-

Breng risicogroepen die zich op de randen van de domeinen van de actoren bevinden, in beeld (zoals 16- en 22-jarigen). Ontwikkel samen met de ketenpartners een passende aanpak om de overdracht goed te regelen (warme overdracht).

Groot aantal ketenpartners (jongerenloket, RM C, welzijn, scholen)

-

Groot aantal geografische indelingen


-

Ondersteun verbeteringen in de keten die het werken met het grote aantal geografische indelingen eenvoudiger maken (bijvoorbeeld op het terrein van ICT)

Alle ketenpartners

Samenwerking ontstaat ad hoc. Geen sturend element dat de samenwerking stimuleert en in stand houdt


-

Zorg ervoor, dat er op netwerkniveau gestuurd gaat worden op samenwerking. Creëer op dit niveau de randvoorwaarden voor ketenregie

Alle ketenpartners

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie: Onderzoek de mogelijkheden voor vereenvoudiging van het aantal gemeentelijke geografische indelingen

57/88

5.3 Variëteit in werkwijze en aansturing Conclusies -

-

Gezien vanuit de ketenbenadering mag de verticale aansturing van leerplicht en RMC niet leiden tot een verstoring van de output (producten of diensten) naar andere ketenpartners. Gezien vanuit de ketenbenadering ligt het voor de hand dat de justitiële partner uit het JIB (OM) betrokken wordt bij de beleidsvorming van de leerplichthandhaving met als doel eenduidige output vast te stellen.


Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Verschil in politiekbestuurlijke aansturing van leerplicht

Verzuim (leerplicht)

-

Dwing een eenduidige output van leerplicht af door middel van contracten. Laat de eisen aan de output definiëren door de ketenpartners die in de keten afhankelijk zijn van de producten van de leerplicht en leg deze vast in bovengenoemde contracten. Maak duidelijk hoe wordt afgerekend en wat er gemeten wordt en door wie.

BJA JIB / parket Scholen

Dwing een eenduidige output van RMC af door middel van contracten. Laat de eisen aan de output definiëren door de ketenpartners die in de keten afhankelijk zijn van de producten van RMC en leg deze vast in bovengenoemde contracten. Maak duidelijk hoe wordt afgerekend en wat er gemeten wordt en door wie.

Jongerenloket Scholen Welzijn Hulpverlening

-

-

Verschil in politiekbestuurlijke aansturing van RMC

Uitval (RMC)

-

-

Dubbele pet van de leerplichtambtenaar

Preventie en Verzuim

-

Evalueer de resultaten van de scheiding leerplichtambtenaar en leerplichtconsulenten in het licht van de samenwerking met de scholen

Leerplichtambtenaren en -consulenten Scholen

Sturingsmogelijkheden t.a.v. leerplichthandhaving

Verzuim

-

Betrek de justitiële partner uit het JIB (OM) bij de opstelling van eisen die aan de producten van de leerplichtambtenaren gesteld worden.

JIB (OM)

Aanbevelingen die geen betrekking hebben op ketenregie: - Overweeg op bestuurlijk niveau de leerplicht en RMC centraal aan te sturen. Hierbij kan dan nog wel sprake zijn van deconcentratie bij de stadsdelen.

58/88

5.4 Informatievoorziening en ICT Conclusies -

Er worden als gevolg van gebr ekkige informatievoorziening kansen gemist bij het op weg helpen van jongeren De informatievoorziening over jongeren in Amsterdam is niet doelmatig georganiseerd.

-


keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Onvoldoende terugkoppeling van informatie tussen actoren


Maak afspraken over te leveren informatie voor elke schakel in de keten.

Scholen, leerplichtambtenaren

Onvoldoende informatie (tijdig) beschikbaar

Verzuim en Uitval

-

-

-

Idem en stel eisen aan tijdigheid van informatie. Transparantie: zorg dat informatie over VSV’ers beter beschikbaar wordt. Onderzoek de mogelijkheden van één cliëntvolgsysteem (CVS). Verzorg met het CVS berichtenverkeer over gebeurtenissen m.b.t. de jongere in de keten. Onderzoek gemeentebreed en/of regionaal de mogelijkheden voor een efficiënte informatievoorziening over jongeren door middel van de idee van de kruispuntbank21.

Alle ketenpartners

NB Wees zuinig in het berichtenverkeer: vooral procesmatige informatie moet uitgewisseld worden.

Gebrekkige aansluiting tussen informatiesystemen

Verzuim en Uitval

-

Ga met ketenpartners daar waar mogelijk gezamenlijk aanbesteden. Zorg dat de aansluiting (technische en inhoudelijk) met andere systemen in eisenpakket keuze nieuw systeem op genomen wordt.

Alle ketenpartners

21

De kruispuntbank zoals die in België functioneert bij de sociale zekerheid zou daarbij een idee zijn om verder uit te werken. Het is niet de idee van één centrale databank (vanuit privacy ongewenst en onbeheersbaar), want in de wettelijk ingestelde kruispuntbank worden decentraal opgeslagen gegeven m.b.v. codes gekoppeld. Elke actor die is aangesloten, meldt zich bij de kruispuntbank met de informatievraag. Na vaststelling van de vraag of deze actor gerechtigd is, wordt hij doorgestuurd naar de vindplaats. Technisch gezien wordt gebruik gemaakt van een soort Esperanto tussen organisaties, terwijl elke organisatie afzonderlijk zijn eigen taal behoudt. ‘Vertalers’ zorgen voor verbinding. Doelstellingen van de kruispuntbank in België zijn betere dienstverlening aan de burgers, administratieve lastenverlichting en fraudebestrijding. Er zijn in België ongeveer 2.000 organisaties aangesloten, waartussen 125 miljoen berichten heen en weer gaan. Zie: Gemeentelijke revoluties in communicatie en dienstverlening aan de burger, 1998; Een kwestie van uitvoering, vernieuwingsagenda voor de presterende overheid, februari 2003; zie ook www.belgendoenhetbeter.nl

59/88

Knelpunt

keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Privacybescherming als argument

Verzuim en Uitval

-

Identificeer de barrières en onderscheidt reële barrières van fictieve. Bij fictieve barrières: onderzoek waar de werkelijke knelpunten zitten en stimuleer daarvan de oplossing.

Alle ketenpartners

-

Privacybescherming wettelijk

Verzuim en Uitval

-

mobiliseer ketenpartners om gezamenlijk druk uit te oefenen op belemmerend werkende regelgeving

Alle ketenpartners

Selectie bij overleggen


-

Ga na welke belemmering de selectie vormt voor de keten of de behandeling van casuïstiek op trajectniveau. Stimuleer zo nodig het zoeken naar oplossingen door de ketenpartners.

Bijvoorbeeld welzijnsorganisaties, politie en justitie

-

60/88

5.5 Verantwoordelijkheid Conclusies -

In het licht van de ketensamenwerking dienen de taken en verantwoordelijkheden van ketenpartners ten opzichte van elkaar duidelijk vastgesteld te worden. Gezien vanuit de ketenbenadering mag de discussie over de verantwoordelijkheidsverdeling niet leiden tot een verstoring van de output (producten of diensten) naar andere ketenpartners. Daarnaast is het wenselijk de onderliggende discussie binnen de gemeentelijke organisatie over de verdeling van verantwoordelijkheden nader uit te werke n in samenhang met de uitvoering van het Bestuursakkoord.


Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Relatie stad en stadsdelen


-

De resultaatafspraken die gemaakt worden tussen stad en stadsdelen afstemmen op de eisen die gesteld worden aan de resultaten die geboekt moeten worden in de keten (zie de aanbevelingen onder “verschil in politieke aansturing van leerplicht en RMC”). Maak de resultatenafspraken tussen de stad en stadsdelen concreet. Verwachtingen over input en output moeten duidelijk zijn.

DMO Leerplicht Stuurgroep LRV

Beschrijf de keten op procesniveau in detail, dat wil zeggen op het niveau van activiteiten, input en output. Stel daar waar nodig vast welke output ketenpartners van elkaar mogen verwachten.

Alle ketenpartners

-

Onduidelijke taken en verantwoordelijkheden


-

-

NB Het betreft hier niet de interne werkprocessen.

Aanbevelingen die geen betrekking hebben op ketenregie: ?? Voer de discussie over wie wat mag en kan doen binnen de gemeentelijke organisatie in het kader van de uitvoering van het Bestuursakkoord.

61/88

5.6 Doelen en afrekening Conclusies -

-

-

In het licht van de ketensamenwerking is het wenselijk om de doelen te expliciteren en daar waar verschillen worden geconstateerd nader te verkennen waar doelen meer vervlochten kunnen worden. Op die manier kan er door de samenwerking meerwaarde voor de diverse partners ontstaan. Interne prestaties en afrekenmechanismen zijn lang niet altijd gebaseerd op, of gerelateerd aan, de ketendoelen. Het is zelfs denkbaar dat ze de ketendoelen tege nwerken. Prestatie -indicatoren moeten aanleiding zijn voor een gesprek met de medewerker, geen afrekenmechanisme. Voortijdig schoolverlaten is een structureel probleem, dat om structurele middelen vraagt. Hoewel er sprake is van verschillende financiers, met verschillende rapportagevragen en randvoorwaarden, zouden de gelden binnen Amsterdam samengepakt en op elkaar afgestemd moeten worden.


Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Doel ‘voorkomen VSV’ is niet het primaire doel van alle ketenpartners


-

Expliciteer met de verschillende ketenpartners de eigen doelstellingen. Zoek naar mogelijkheden om de doelen te vervlechten.

Alle ketenpartners

Interne prestaties en afrekenmechanismen


-

Expliciteer met de verschillende ketenpartners de interne prestaties en afrekenmechanismen. Zoek naar relaties met ketendoelen en gewenste resultaten Geef medewerkers 'in het veld' de ruimte te zoeken naar de juiste werkwijze.

Alle ketenpartners

-

-

NB Voorkom dat prestaties mechanisch worden afgerekend, maar laat ze de basis vormen voor analyse en bijsturing.

Ongewenste effecten van regelgeving en financiering, waaronder oormerking van budgetten


-

-

Zorg voor overzicht in de verschillende geldstromen die aangewend kunnen worden in het kader van VSV voor alle ketenpartners. Organiseer één plek van waaruit afgestemde activiteiten voor het tegengaan van VSV gefinancierd worden.

Alle ketenpartners

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie: Vind structurele financiering bij structurele activiteiten. Financier geen structurele activiteiten met projectmatig geld.

62/88

5.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid Conclusies -

Hard werkende casemanagers hebben te lijden onder gebrekkig afgestemde handelingen en het niet onderkennen van afhankelijkheden.


Keten

Aanbeveling

Betrokkenen

Wachtlijsten en werkdruk zorgen voor stagnatie in de keten


-

Onderzoek of de oorzaak van de problemen in de samenwerking ligt of intern veroorzaakt wordt. Stimuleer bij knelpunten op het gebied van de ketensamenwerking dat ketenpartners gezamenlijk naar oplossingen zoeken.

Alle ketenpartners

Stimuleer tijdig berichtenverkeer (zie ‘informatiestromen en ICT’) Stimuleer de vaststelling van eisen aan tijdigheid van informatie.

Alle ketenpartners

-

Tijdige actie hapert of is niet mogelijk


-

‘leuren met leerlingen’


-

Onderzoek mogelijkheden voor gemeenschappelijk informatiepunt22 voor onderwijs.

Scholen, lpa

Tegengesteld werkende initiatieven

Verzuim

-

Maak activiteiten met betrekking tot dezelfde jongeren inzichtelijk. Gebruik de aanbevelingen bij ‘informatievoorziening en ICT’ (zie knelpunt ‘onvoldoende terugkoppeling van informatie tussen actoren’) om een bijdrage te leveren aan het oplossen van dit knelpunt.

Alle ketenpartners

-

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie: Onderzoek de interne oorzaken met betrekking tot het knelpunt ‘wachtlijsten en wer kdruk’.

22

Het ROC-servicepunt helpt leerlingen met de schoolkeuze.

63/88

Hoofdstuk 6 Ketenregie als verbeterinstrument 6.1 Inleiding De centrale vraag in dit onderzoek luidt “welke bijdrage ketenregie kan leveren aan de verbetering van de aanpak op het terrein van VSV”. In hoofdstuk 5 zijn de conclusies en aanbevelingen verwoord die specifiek betrekking hebben op de geconstateerde knelpunten en verbetermogelijkheden. Hier zijn concreet activiteiten aanbevolen waarbij ketenregie een bijdrage kan leveren. In dit hoofdstuk wordt samengevat welke oplossing ketenregie kan bieden voor een betere samenwerking in de VSV-keten. Dit leidt tot beantwoording van de onderzoe kvraag. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor de inrichting van ketenregie. Tenslotte wordt op de gehanteerde methode van ketenbenadering gereflecteerd om aan te geven wat de meerwaarde is.

6.2 Ketenregie Op basis van de bevindingen luidt concluderend het advies voor ketenregie in de VSVketen: - Voorkom verdere on- en overgestructureerdheid : Richt de aandacht op het transparant krijgen van de keten en het maken van afspraken tussen schakels c.q. ketenpartners. Onderzoek van daaruit de mogelijkheden van vereenvoudiging van de keten. Vermijd discussie over nieuwe structuren en indelingen. - Doorbreek domeindenken: Faciliteer het gezamenlijk zoeken naar oplossingen in het licht van het doel “verminderen van voortijdig schoolverlaten”. Richt de aandacht op het inhoudelijke probleem. - Schakel en verbind vroegtijdig : Stimuleer vroegtijdige aansluiting van nieuwe initiatieven op bestaande en maak gevolgen van nieuwe beleidsontwikkelingen voor de keten vroegtijdig inzichtelijk en zet het op de agenda van beleidsbepalers. - Creëer ‘sense of urgency’: Zorg ervoor dat álle betrokken actoren zich ‘probleemeigenaar’ voelen. - Betrek de cliënt: Betrek jongeren in het onderzoek naar knelpunten. Wat zijn de verwachtingen en ervaringen van jongeren. Stel de vraag van de jongere centraal. - Schep vertrouwen: richt de aandacht op het kennis maken met elkaar, het delen van kennis en ervaringen en de communicatie onderling. - Behaal ‘Quick wins’: Los knelpunten op die relatief eenvoudig zijn op te lossen en waarvan op korte termijn resultaten zichtbaar zijn. Laat zien dat knelpunten ook daadwerkelijk worden opgepakt en opgelost. - Richt de neuzen : Probeer doelen en belangen te expliciteren en op tafel te krijgen waarom ze verschillen, expliciteer de verwachtingen over en weer tussen de kete npartners. 64/88

-

-

-

Bewaak de ketensamenwerking : Verticale aansturing via hiërarchische lijnen mag de horizontale afstemming in de keten niet belemmeren. Creëer draagvlak op netwerkniveau : Zorg op netwerkniveau voor ondersteuning van de ketensamenwerking, die uiteindelijk ten goede moet komen aan de afstemmin g van activiteiten op trajectniveau. Uiteindelijk doel is het om zaken op trajectniveau beter te laten verlopen. Zorg voor budget: financiering is van belang om gezamenlijk opdrachtgeverschap uit te kunnen voeren. Creëer gezamenlijke passie: belangrijker nog dan een gemeenschappelijk doel of een helder gedeelde visie is de aanwezigheid van passie. Organiseer gezamenlijke ‘events’: organiseer activiteiten waar de ketenpartners aan deelnemen om onder andere bewustwording te stimuleren, de neuzen te richten, betrokkenheid en enthousiasme te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld door gezamenlijk andere gemeenten te bezoeken waar ketenregie haar vruchten heeft afgeworpen. Zorg voor de cliënt: Maak duidelijke afspraken over de omgang met gegevens over jongeren.

6.3 Inrichting Op basis van de bevindingen luidt het advies voor de inrichting van ketenregie in de VSV-keten: - Breid de stuurgroep LRV uit: De huidige stuurgroep LRV bestaat uit een aantal bestuurders en externe en ambtelijke adviseurs. We adviseren deze stuurgroep uit te breiden met beslissingsbevoegde vertegenwoordigers van andere ketenpartners. - Richt een ondersteunend programmabureau in : Richt een secretariaat in, het “Programmabureau verbetering ketensamenwerking VSV”, waarin de ketenpartners in vertegenwoordigd zijn. Het secretariaat heeft als hoofdtaak het faciliteren van de ketensamenwerking binnen de VSV keten. Geef het bureau budget om de knelpunten in de ketensamenwerking op te lossen . Maak de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van dit bureau expliciet. In ieder geval: -

toetsing van voorstellen c.q. budgetaanvragen voor verbetering van ketensame nwerking en monitoren van de aanbevelingen, omgezet in een actieplan, die gedaan zijn in het dit onderzoek.

65/88

6.4 Ketenbenadering als analyse-instrument Het opzetten van de ‘ketenbril’ als analyse-instrument bij de problematiek van VSV levert de volgende winstpunten op: - Het geeft inzicht in de gehele keten en de positie van de onderscheiden actoren in de keten. Dit blijkt een verhelderende stap, aangezien niet eerder een dergelijke beschrijving is gemaakt. Ketenpartners zijn voornamelijk betrokken bij en hebben kennis van hun eigen deelproces. - Het maakt inzichtelijk wat de consequenties zijn van handelen op schakels verderop in de keten. - Het is expliciet nie t intern gericht, maar gericht op de relatie met anderen. - Door de jongere centraal te stellen en af te vragen welke bijdrage de verschillende actoren leveren komen niet alleen knelpunten naar boven in de samenwerking, maar ook de ‘witte vlekken’ in de keten (daar waar de jongere tussen de wal en het schip valt of dreigt te vallen). Beperkingen die we daarmee ook zien zijn: - Met de ketenbenadering ligt de focus op de samenwerking tussen wederzijds afhankelijke partners. De maatschappelijke en politiek-bestuurlijke omgeving worden daarmee niet direct waargenomen. - Het risico is aanwezig dat het (keten)doel 'iedereen een startkwalificatie' de middelen heiligt. Naast de VSV -keten zijn andere ketens van invloed op het handelen van de (individuele) ketenpartners.

66/88

67/88

Literatuur Aa, Anja van der, en Theo Konijn (2001), Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling Bolten, Theodoor (2003), Conceptnotitie: Over de noodzakelijke professionalisering van trajectbegeleiders, leerplichtambtenaren en RMC -casemanagers Boswerger, Saskia, en John Daamen, Cap Gemini Ernst & Young (2003), Nulmeting en verbeterplan voortijdig schoolverlaten regio Amsterdam Bruijn, J.A. de (2001), Prestatiemeting in de publieke sector Bureau Brekelmans (in opdracht van de stuurgroep SWV 28.2) (2000), Inventarisatie zorgleerlingen Amsterdam Bureau Brekelmans (in opdracht van de stuurgroep SWV 28.2) (2002), Vmbo Monitor Zorg 2000/2001, Amsterdam Dam, Miep, Monique van Thienen, en Han Paulides, BOLO (2003), Resultaatafspraken Leerplicht en RMC – concept Dienst Welzijn Amsterdam (2002), Lokaal Onderwijs en Jeugdplan 2002 – 2006 Docters van Leeuwen, Arthur, Roel in' t Veld, Wim Deetman, Ivo Opstelten en Marco Pastors (2003), Een kwestie van uitvoering – vernieuwingsagenda voor de presterende overheid Dooper, Willem, Ruud de Groot en Monique van Thienen (2003), Startplan Handhaving leerplicht onderwijsinstellingen Amsterdam, versie 2.3 Duivenboden, Hein van, Mark van Twist, Maarten Veldhuizen en Roel in ’t Veld (2000), Ketenmanagement in de publieke sector G4 (2001), De stad in de wereld, de wereld in de stad - manifest Gemeente Amsterdam (2001), Amsterdams Plan van Aanpak Voortijdig Schoolverlaten Gemeente Amsterdam (2003), Model RMC-regienetwerk, Amsterdam 2003 Gemeente Amsterdam, Directie Openbare Or de en Veiligheid (2003), Aanpak jeugdcriminaliteit Amsterdam, projectgroep Aanpak Harde Kern Jeugd Gemeente Amsterdam (2002), Programakkoordplannen van wethouder Oudkerk, www.Amsterdam.nl Gemeente Amsterdam (2003), Ontwerp procesmodel Project “Verbeteren stedelijke crisisketen” Huizenveld, H.H, e.a. (1998), Gemeentelijke revoluties in communicatie en dienstverlening aan de burger Linthorst, Marijke (2003), De uitvoering van het Bestuursakkoord stad-stadsdelen Linthorst, Marijke (2003), Het Bestuursakkoord stad-stadsdelen, een situatieschets Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2002), Naar een methodisch kader voor ketenregie in het openbaar bestuur – eindrapportage Ministerie van Binnenlandse Zake n en Koninkrijkrelaties (2003), Ruimte voor regie leidraad voor ketenregie in het openbaar bestuur, concept. Ministerie VWS, Directie Jeugdbeleid (2001), Jeugd & Beleid In Nederland – overzicht van tien jaar ontwikkelingen Stuurgroep LRV (2002), Bestuursopdracht voor Verbeteringsprogramma Amsterdamse Leerplichtfunctie 2003 - 2004 Stuurgroep LRV (2003), Voorstel Bestuursopdracht voor de uitvoering van het professionaliseringsprogramma RMC – Casemanagement 2003 – 2004

68/88

Teisman, G.R. (2001), Ruimte mobiliseren voor coöpetitief besturen, over management en netwerksamenlevingen Visitatiecommissie Grotestedenbeleid G4 (2002), Doen, doen, doen – Slotnotitie Wiegand, Margreet (2003), Overzicht netwerken jeugdcriminaliteit Amsterdam Sites www.ketens-netwerken.nl www.ketennetwerk.nl www.voortijdigschoolverlaten.nl www.Belgendoenhetbeter.nl

69/88

Bijlage I Geïnterviewden en aanwezigen werkconferentie 28 augustus Geïnterviewden Ahmadali, Faisel Beekman, Maaike Beemer, Frank Bervoets, Maria Blommers, Herman

Bolten, Theodoor Boswerger, Saskia Brekelmans, Peter Broertjes, Jan Bruynder, Yolanda Chin Mau Asam, Silvie Daamen, John Dijkstra, Ed Dooper, Willem Elatik, Fatima Fafieanie, Vincent Graaf, Oda de Huiberts, Dirk Jansonius, Erik Jongeneelen, Adri Joossen, Annemarie Keeken, Paul van Kösters, Willy Kramp, Nathalie Krijnen, Norbert Kruijssen, Hans Lemmers, Nanouk Lierop, Leonie van Linthorst, Marijke Loon, Marlies van Louwersheimer, Frits Meppelink, Albert Metselaar, Carolien Munninghoff, Tinka

leerplichtambtenaar stadsdeel Zuidoost Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West consultant Berenschot RMC coördinator projectleider gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid, monitoring en toetsing, DMO, afdeling onderwijs, jeugd en educatie adviseur DMO management consultant Cap Gemini Ernst & Young adviseur onderzoeksbureau Bureau Brekelmans zorgcoördinator Wellant College leerplichtambtenaar Noord teamhoofd LAS management consultant Cap Gemini Ernst & Young project coördinator ESF, Nova College leerplichtcoördinator portefeuillehouder Onderwijs, stadsdeel Zeeburg projectmanager onderwijs Bureau Jeugdzorg directeur servicecentrum ROC projectleider Jongerenloket, Maatwerk co-hoofd kenniscentrum bedrijfsvoering, projectleider productcoördinator VSV (GSB-beleid) en RMCcoördinat or Dienst Stedelijk Onderwijs Rotterdam ROC VMBO op maat decaan Clusius College teamhoofd onderwijs, afdeling onderwijs, jeugd en educatie, DMO Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West hoofd afdeling onderwijs, jeugd en educatie, DMO regiomanager Oost en Zuidoost Afra Boddaert PPI jurist, Justitie in de Buurt Zuidoost bestuursadviseur Rob Oudkerk lid Eerste Kamer, adviseur Gemeente Amsterdam maatschappelijke gezondheidszorg, GG&GD, Utrecht gedragsdeskundige Bureau Jeugdzorg buurtregisseur, wijkteam Ganzenhoef, Politie Amsterdam-Amstelland bestuursadviseur gemeentesecretaris stedelijk coördinator leerplicht en RMC, DMO, afdeling onderwijs, jeugd en educatie

70/88

Nadia, Marialva, Otman Otto, Frits Paulides, Han Plat, Jan Posch, Ans Reinking, Dick Stratum, Carla van Thesingh, Lieke Thienen, Monique van Vlerken, Sherry van Westerveld, Sonia Wiegand, Margreet Wiel, Dirk van der

(en andere jongeren en mentoren) van Youth Empowerment Center 'De Den' in Amsterdam Zuidoost coördinator samenwerkingsverband VMBO-scholen (beneden het IJ) programmamanager RMC programmamanager Jongeren Opvang Team projectleider Werkvirus, project Maatwerk maatschappelijke gezondheidszorg, GG&GD, Utrecht leerplichtambtenaar Noord portefeuillehouder onderwijs stadsdeel Oud Zuid programmamanager verbetertraject leerplicht directeur 'De Werkruimte' Afra Boddaert PPI adviseur ketenregie gemeentesecretaris projectleider netwerken jeugd, Arrondissementaal Platform Jeugdcriminaliteit bestuursadviseur gemeentesecretaris

Aanwezigen werkconferentie 28 augustus 2003 Blommers, Herman

Bruynder, Yolanda Dooper, Willem Elatik, Fatima Fafieanie, Vincent Gerritsen, Erik Groot, Ruud de Hendriks, Wilmar Huiberts, Dirk Kösters, Willie Kramp, Nathalie Kruijssen, Hans Massaro, Roberto Matsari, Mickey Metselaar, Carolien Paulides, Han Stratum, Carla van Thesingh, Lieke Thienen, Monique van Westerveld, Sonia

projectleider gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid, monitoring en toetsing, DMO, afdeling onderwijs, jeugd en educatie Leerplichtambtenaar Noord leerplichtcoördinator portefeuillehouder Onderwijs, stadsdeel Zeeburg projectmanager onderwijs Bureau Jeugdzorg gemeentesecretaris leerplichtconsulent senior projectleider vervanging LAS, DMO projectleider Jongerenloket, Maatwerk teamhoofd onderwijs, afdeling onderwijs, jeugd en educatie, DMO Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West regiomanager Oost en Zuidoost Afra Boddaert PPI RMC casemanager RMC casemanager bestuursadviseur gemeentesecretaris programmamanager RMC Leerplichtambtenaar Noord portefeuillehouder onderwijs stadsdeel Oud Zuid programmamanager verbetertraject leerplicht adviseur ketenregie gemeentesecretaris

71/88

Bijlage II Vragenlijst onderzoek ketenregie in Amsterdam

De probleemstelling Welke bijdrage kan ketenregie leveren in de verbetering van de aanpak van VSV in Amsterdam? De onderzoeksvragen 1. Hoe ziet het veld eruit? Wie zijn de actoren? Waaruit bestaat de keten? Wie zijn de ketenpartners? 2. Wat zijn de knelpunten en verbeterpunten in de organisatie van de bestrijding van VSV? 3. Kunnen we ketenregie aanwenden om de verbetermogelijkheden te benutten? Deze onderzoeksvragen zijn de basis voor de interviewvragen

Interviewvragen I. Algemene vragen m.b.t. de organisatie 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wat is het doel van uw organisatie? Is het doel wettelijk bepaald of zelfstandig bepaald? Wie is de doelgroep / klant? Welk resultaat wilt u bereiken? Op welk resultaat wordt u afgerekend? Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten heeft uw organisatie om die resultaten te bereiken?

De volgende drie vragenblokken kun je zoals aangegeven doornemen, maar kunnen ook goed aan de hand van een case doorgelopen worden.

72/88

II a. De eigen organisatie en VSV 1. 2. 3. 4.

Wat is het doel van het bestrijden van VSV en wat zou het doel volgens u moeten zijn? Wat draagt uw organisatie bij aan het bereiken van dat doel? Wie is de klant van uw organisatie, wat is het beeld dat u heeft van die klant? Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten heeft uw organisatie om dat doel te bereiken en wat ontbreekt nog of zou anders moeten? 5. Welke informatie verzamelt u, wat registreert u, welke informatie geeft u door aan welke organisatie? 6. Welke trajecten / projecten heeft uw organisatie opgezet om VSV te bestrijden, of aan welke werkt u mee en met wie? II b. Organisaties waarmee wordt samengewerkt 1. Welke andere organisaties dragen bij aan het bestrijden van VSV? 2. Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten hebben zij en wat ontbreekt nog of zou anders moeten? 3. Hoe dragen zij bij, hoe zou dat anders of beter kunnen? 4. Wat is de relatie van uw organisatie met die actor(en) (functioneel, formeel, informeel)? 5. Wat zijn eventue le belemmeringen of sterke punten in die relatie(s)? 6. Wat vinden andere actoren van uw organisatie? 7. Wat is de rol van de gemeente (zowel ambtelijk als politiek)? Neem zonodig bove nstaande vragen specifiek voor de gemeente door. II c. Hoe verloopt de samenwerking 1. Hoe is het werk verdeeld tussen de verschillende partijen? 2. Op welke manier wisselt u informatie uit met samenwerkingspartners, hoe wordt er afgestemd? 3. Zijn er convenanten, werkoverleggen, of anders? 4. Hoe is de overdracht van de klant van uw organisa tie naar een samenwerkingspartner of andersom? 5. Wie bepaalt welke aanpak goed is voor een leerling of welk traject hij of zij zou moeten gaan volgen? 6. Mist u organisaties in de samenwerking? 7. Wie heeft het totaaloverzicht? 8. Hoe verloopt de samenwerking met de gemeente (ambtelijk / politiek). Neem zonodig bovenstaande vragen specifiek voor de gemeente door.

73/88

III. De knelpunten 1. Wat moet beter / anders om VSV te bestrijden; hoe ziet de gewenste situatie eruit? 2. Ligt dan aan de eigen organisatie, de inbreng van partners, de gemeente, het ontbreken van organisaties, de manier waarop het georganiseerd is, de informatieuitwisseling, de samenwerking of andere zaken? 3. Hoe moet het beter /anders worden; hoe kom je bij de gewenste situatie? IV. Toets op de ketenregie 1. Bent u bekend met ketenregie? 2. Zo ja, wat houdt ketenregie voor u in? 3. Is ketenregie een oplossing voor VSV, in de zin dat de door u genoemde belemmeringen opgelost worden? 4. Wie zou de regisseur moeten zijn in de keten VSV, waarom? Waarom wel / niet de gemeente. 5. Is er één keten met één regisseur, of vereist de problematiek deelaanpakken? 6. Zijn er andere (betere) werkwijzen die een bijdrage kunnen leveren aan het 'oplossen' van VSV?

74/88

75/88

Bijlage III

De onderwijsketen

76/88

77/88

KERNPROCEDURE 2

KERNPROCEDURE 1

Onderhanden i.v.m. aansluiting VMBO en MBO

i.v.m. aansluiting primair onderwijs en voortgezet onderwijs

Primair Primair onderwijs onderwijs

Voortgezet Voortgezetonderwijs onderwijs

SBO SBO

VSO VSO

BO BO

AVO AVO

Hoger Hoger onderwijs onderwijs

WO WO VWO VWO

HAVO HAVO

HBO HBO

Preventieketen PraktijkPraktijkonderwijs onderwijs VMBO VMBO

LWOO LWOO ROC ROC Basisvorming Basisvorming

Leerwegen Leerwegen

VakVak-en en middenkadermiddenkaderopleidingen opleidingen

TL TL Niveau Niveau44 KB KB

Niveau Niveau33

GL GL Niveau Niveau22 BBL BBL Niveau Niveau11 LeerwerkLeerwerktrajecten trajecten drempelloos

In een leer -werktraject doen leerlingen minimaal examen in Nederlands en een beroepsgericht programma

78/88

79/88

Bijlage IV

Ervaren knelpunten en verbetermogelijkheden

In deze bijlage geven we de belangrijkste knelpunten die gebleken zijn uit de interviews. De knelpunten hebben we geclusterd. Knelpunten die inhoudelijk nauw met elkaar samenhangen, hebben we onder één kopje samengebracht. Zo zijn zes clus ters ontstaan.

Wat zijn de knelpunten / verbetermogelijkheden in de organisatie van de bestrijding van VSV? Cluster I Veelheid en variatie 1. Uit alle gesprekken komt naar voren, dat de grote verscheidenheid in geografische indelingen van Amsterdam een belemmerende factor is. Denk aan de indeling in centrale stad en stadsdelen, maar ook bijvoorbeeld aan de vijf RMC clusters (verdeeld over de stadsdelen) en de indeling van Amsterdam in zes JIB kantoren (politiedistricten). De organisatie van het ROC overstijgt zelfs de gemeente Amsterdam. Dit geeft zoveel afstemmingsproblemen, dat je uiteindelijk kunt zeggen dat er minder tijd overblijft voor de jongere. Voorbeeld : als Jeugdzorg afspraken wil maken met leerplicht, zullen ze dat met 14 stadsdelen moeten doen, want er is geen overkoepelende organisatie. 2. Sommige gesprekspartners geven aan dat het aantal stadsdelen te groot is. Noord, Oost Zuid / Oost en Oost zijn grote stadsdelen, maar de andere regio’s zouden te klein zijn en zouden aan kracht kunnen winnen door samen te gaan. 3. De veelheid aan klantcontacten wordt als probleem ervaren. Er zijn veel organis aties die zich bezighouden met jongeren, waarbij de manier van benaderen verschilt (persoonlijk danwel telefonisch contact) en de overdracht van informatie niet of onvoldoende plaatsvindt. Er wordt als suggestie geopperd dat er één verantwoordelijke instantie zou moeten zijn voor de intake van problemen van jongeren. Eén loket waar jongere of signalerende instantie terecht kan. 4. Op het gebied van welzijn heeft Amsterdam te maken met veel losse, kleine organisaties die niet goed samenwerken en waar zelfs sprake zou zijn van rivaliteit. Dit komt de kwaliteit van het werk niet ten goede. 5. Organisaties hebben een verschillende oriëntatie op het deel van de jongeren die ze benaderen (doelgroep). De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als uitgangspunt, de andere gaat uit van daar waar de jongere op school zit: o Buurtregie: wonen o Leerplicht: scholen o RMC: wonen o JIB: voor de leerplicht: scholen, voor overige aandachtsgebieden: wonen o Jongerenloketten: scholen, et cetera.

80/88

Dit maakt onderlinge afstemming in een aantal gevallen lastig. Daarentegen zouden scholen met 35 leerplichtambtenaren verspreid over 14 stadsdelen te maken hebben, indien leerplicht uit zou gaan van het woonadres. Voorbeeld: leerplichtige ‘first-offenders’ worden in West door het Jongeren Opvang Team in behandeling genomen op basis van het woonadres en plaats van het delict (in het politiedistrict). Sommige first-offenders zullen ergens ande rs naar school gaan, zodat de leerplichtambtenaar daar geen informatie heeft over deze jongere als sprake is van verzuim. Sommige partners noemen het wenselijk om een casemanager voor de jongere te hebben die van het begin tot het eind verantwoordelijk is (de spin in het web). Dit gebeurt al door bijvoorbeeld reclassering bij jongeren die vanwege criminaliteit trajecten ingaan: 1 consulent is verantwoordelijk (diagnose stellen, volgen en nazorg) en functioneert als een soort makelaar. 6. Partijen richten zich op verschillende leeftijdsgroepen, terwijl juist een gedeelde analyse van de leeftijdsgroep van belang is voor samenwerking. Sommige jongeren vallen tussen wal en schip omdat ze ‘niet meer interessant’ zouden zijn, zoals de 17en 22-jarigen. De overdracht van informatie (dossiers) is hierbij ook een punt dat verbetering behoeft. Voorbeeld: o Leerplicht: 16/17 o RMC: 17 tot en met 23 o JOT: tot 18 o Jeugdzorg: tot 18 jaar 7. Veel van wat op het gebied van samenwerking is bereikt, is persoonsafhankelijk . Iemand bouwt op basis van wie hij is en op basis van zijn jarenlange ervaring een netwerk op, maar die samenwerking verdwijnt bij zijn vertrek. Overleggen zijn vaak persoonsafhankelijk. Knelpunten ontstaan bij uitval of wisseling. 8. De activiteiten van het jongerenloket en van het RMC op het gebied van voortijdig schoolverlaten lijken elkaar voor een groot deel te overlappen en dat leidt tot dubbel werk en onduidelijkheden. Beiden richten zich op de jongeren tot 23 jaar zonder startkwalificatie. Beiden registreren en volgen en plaatsen zich in een netwerk waarin de scholen en hulpverleningsorganisaties een belangrijke rol spelen. Beiden hebben zichzelf een regisserende rol toebedeeld. Daarnaast hebben de twee organisaties wel een eigen taak. De jongerenloketten begeleiden de jongeren ook naar werk, en het RMC richt zich ook op werkende jongeren, die echter geen startkwalificatie hebben

81/88

9. Onbereikbaarheid bepaalde groepen jongeren/gezinnen Sommige groepen jongeren of bepaalde gezinnen zijn niet of nauwelijks te bereiken voor hulpverlening, ondersteuning, toeleiding naar school of werk et cetera. Deze jongeren zijn soms wel bekend bij welzijnsachtige voorzieningen in de buurt. Op dit moment is er niet veel samenwerking tussen deze actoren en de partners in de VSV keten.

Cluster II Werkwijze en aansturing 10. Voor sommige organisaties is de zeer grote variëteit in de manier waarop zaken georganiseerd zijn, een complicerende factor in hun werk. De leerplichtambtenaar in het ene stadsdeel kan een totaal andere werkwijze hebben dan zijn collega in een ander stadsdeel. Dat geldt ook voor de RMC coördinatoren. Voor een stedelijke organisatie (bijvoorbeeld PPI Afra Boddaert) maakt dat de samenwerking met leerplichtambtenaren of RMC coördinatoren niet eenvoudiger. 11. Verschillende partijen signaleren knelpunten en verbetermogelijkheden op het gebied van de aansturing en uitvoering van de leerplichtfunctie. Zo worden wettelijke gegevens verschillend geïnterpreteerd door leerplichtambtenaren of wordt er verschillend omgegaan met de uitschrijving van processen-verbaal. Verder is er een verschil in taakopvatting tussen leerplichtambtenaren: ligt het accent op hulpverlenen of op handhaven. Ook zijn verschillen te constateren bij bijvoorbeeld het verlenen van vrijstelling of toestaan van lange of tussentijdse vakanties. 12. Verschillen in politiek-ambtelijke aansturing tussen stadsdelen werkt door in de werkwijze en organisatie van RMC en leerplicht. De aansturing kan verschillen per stadsdeel. Soms bemoeit een bestuurder zich zelf met individuele gevallen. Voorbeeld : de ene RMC coördinator richt zich op de gehele groep van 17 tot 23 en de andere alleen op de probleemjongeren. De ene RMC coördinator neemt een casemanager in dienst, de ander zet het budget weg bij bijvoorbeeld Maatwerk. De ene leerplicht ambtenaar legt het accent op processen verbaal en de ander op hulpverlening. 13. Met betrekking tot de scholen voelt de leerplichtambtenaar een ‘dubbele pet’. Het is lastig om een school aan te pakken als die bijvoorbeeld verzuim niet goed wordt gemeld, omdat er tegelijkertijd met de school intensief wordt samengewerkt. Soms neemt de school ook moeilijk plaatsbare leerlingen van de leerplichtambtenaar op. In de praktijk wordt dit nu opgelost door de komst van de leerplichtconsulent. Ook het JIB ervaart dubbele petten (opsporingsbevoegdheid en zorgtaak) van de leerplichtambtenaar als probleem. Het blijkt lastig te zijn in de praktijk om een leerplichtambtenaar aan te sturen als het de opsporingsbevoegdheid betreft, ook omdat het college van B&W formeel de leerplicht aanstuurt (In Amsterdam is dat naar de stadsdelen gedecentraliseerd). Hoe Justitie als ‘baas’ wordt gezien verschilt per leerplichtambtenaar. Het is in ieder geval een belangrijke samenwerkingspartner.

82/88

Cluster III Informatievoorziening en ICT 14. Er is een veelheid aan verbetermogelijkheden op het gebied van de informatievoorziening. a)

Een cruciale vraag in de informatievoorziening is de volgende: ‘wie heeft welke informatie nodig om zijn werk goed te kunnen doen?’. Die vraag wordt onvoldoende gesteld door een groot aantal partijen in de keten voortijdig schoolverlaten. Het is ook mogelijk dat informatie wel gedeeld wordt, maar dat er meer partners zijn die de informatie goed kunnen gebruiken. Voorbeeld : De informatie -uitwisseling tussen scholen kan verbeterd worden door na aanmelding, over de plaatsing en de start van de leerling terug te koppelen. Is de leerling ook daadwerkelijk onderwijs gaan volgen? Voorbeeld : Het is mogelijk dat de leerplichtambtenaar een proces verbaal opstelt voor een leerling die langdurig afwezig. Vervolgens geeft justitie de leerling een maatregel hulp en steun. Echter, gedurende en na afloop van die maatregel wordt de leerplichtambtenaar niet op de hoogte gesteld van de voortgang en het resultaat ervan. Dat geldt ook voor de maatregelen die door het OM worden genomen. Voorbeeld: Er komen jongeren bij het jongerenloket die beveligingsbeambte willen worden. Met een strafblad is dat niet mogelijk. Het komt voor dat de jongere dat niet vertelt. Omdat het jongerenloket geen informatie van de politie heeft, is het mogelijk dat dat pas na een tijdje uitkomt. Dan is veel werk voor niets gedaan. Voorbeeld : De uitwisseling van leerlingen tussen scholen loopt niet altijd even goed. Zo ontbreken vaak zorginformatie en -adviezen in de dossiers van leerlingen (zorgmonitor)

b)

Een tweede knelpunt op het gebied van de informatie is het gebrek aan aansluiting tussen de verschillende informatiesystemen. Iedere partij heeft een eigen systeem waarin informatie over de jongere wordt opgeslagen, maar deze systemen sluiten (bijna) nooit op elkaar aan. Een uitzondering op deze regel zijn de jongerenloketten die beschikken over een eigen volgsysteem dat goed communiceert met Maatwerk en de Sociale Dienst. Voorbeeld : scholen hebben een eigen ve rzuimregistratie, maar gegevens over verzuim worden ook in het LAS opgeslagen. Voorbeeld : Het JOT is een samenwerkingsverband in Amsterdam West tussen de Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, het OM, de politie en de stadsdelen. Omdat er sprake is van niet corresponderende informatiesystemen zijn medewerkers fysiek bij elkaar gezet. Zo kan de informatie direct worden uitgewisseld.

83/88

Voorbeeld : Het is op dit moment niet mogelijk om het bestand voor RMC vanuit LAS te 'zuiveren' met gegevens van IB-groep. De privacyregelgeving zou de oorzaak zijn. Voorbeeld: het huidige LAS is specifiek voor de leerplicht en wordt dan ook voornamelijk als administratie voor direct intern gemeentelijk gebruik aangewend. Bij veel actoren zien we eigen, creatieve oplossingen voor aansluitingspr oblemen. c)

Actoren zien koppeling van informatie over jongeren, zowel harde als zachte informatie, zowel als kans (bijvoorbeeld doordat betere risicoanalyses mogelijk zijn) als bedreiging (stigmatisering).

15. Shoppen van jongeren: Als je niet goed samenwerkt of informatie uitwisselt, kunnen organisaties tegen elkaar uitgespeeld worden. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat jongeren een inkomen krijgen, onder de voorwaarde dat ze een opleiding volgen. Als je de resultaten van die opleiding niet volgt, is het mogelijk dat de jongere allang verdwenen is of spijbelt, terwijl het inkomen nog steeds verstrekt wordt. 16. Er zijn geen sanctiemogelijkheden aan te wenden voor jongeren die vallen onder RMC (de niet-leerplichtige jongeren). 17. De privacywetgeving, waardoor allerlei bestanden niet met elkaar gekoppeld mogen worden, vormt een barrière bij de informatie-uitwisseling. Nu voert men allerlei ve rsleutelingen uit of worden dubbele administraties gevoerd om toch van elkaars gegevens gebruik te kunnen maken. Het is echter ook mogelijk dat dit argument onterecht wordt gebruikt, bijvoorbeeld bij hoge werkdruk. Voorbeeld : Vertegenwoordigers van in het JOT samenwerkende instanties zijn, mede vanwege de beperkingen die van privacyregels uitgaan, bij elkaar op één kamer gaan zitten. Voorbeeld: Scholen hebben geen inzicht in het huidige LAS. Voorbeeld: RMC heeft geen volledig inzicht in het huidige LAS. 18. Er is sprake van selectie bij overleggen. Enerzijds ervaren actoren het ontbreken van geheimhoudingsplicht bij anderen als een knelpunt. Dit heeft tot gevolg dat selectie plaatsvindt van partners die mee mogen doen in overleggen. Voorbeeld: Het JIB in Zuidoost had de welzijnsorganisaties betrokken bij haar werkzaamheden, maar heeft deze vervolgens weer uitgesloten. Mogelijk is het probleem van de geheimhoudingsplicht op te lossen met goede afspraken of protocollen. De tegenhanger hiervan is de uitsluiting van organisaties om zaken niet te formeel te maken.

84/88

Cluster IV Verantwoordelijkheid 19. Ketenpartners hebben weinig zicht op wie wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is in de keten. Dat leidt tot zaken die niet of juist dubbel worden opgepakt en leidt in sommige gevallen tot wantrouwen, ergernis of verwijten over en weer. Voorbeeld: jongerenwerk wordt aangestuurd door stadsdeel en centrale stad (twee geldstromen) waardoor voor sommige derden onduidelijk is wie nou verantwoordelijk is en aangesproken kan worden. Voorbeeld : Zowel de stadsdelen als DMO voelen zich eindverantwoordelijk voor de VSV problematiek. Voorbeeld : Versnipperde verantwoordelijkheden m.b.t. scholen in het voortgezet onderwijs. De centrale stad is verantwoordelijk voor het beleid en de financiering, terwijl de leerplicht, decentraal bij de stadsdelen, verantwoordelijk is voor de controle. Gevolg is dat het VO geen natuurlijke gesprekspartner voor stadsdelen is. 20. De omgang tussen stad en stadsdelen is een belangrijk knelpunt. Er wordt veel gesproken over ‘wij’ en ‘zij’ binnen de gemeentelijke organisatie. Om de moeizame samenwerking te verbeteren, zijn vele procedures in het leven geroepen die bepalen wie wat waarover mag zeggen en wanneer. Of dat effect heeft gehad, is de vraag. De centrale stad ervaart een spanningsveld t.a.v. decentrale sturing en voldoende deskundigheid bij stadsdelen. Kunnen ze de problemen wel aan? Cluster V Doelen en afrekening 21. Wat opvalt in het veld is, dat de meeste actoren het doel van het voorkomen van voortijdig schoolverlaten wel onderschrijven, maar dat het vaak niet het primaire doel van de betreffende organisatie is. Dat vraagt meer afstemming. Voorbeelden: o Het doel van JIB is het verhogen van subjectieve en objectieve veiligheid in de buurt, het behalen van een startkwalificatie is daarbij een prioriteit. o Maatwerk is in eerste instantie gericht op het t oeleiden naar werk. o Sommige gesprekspartners, die op een school werkzaam zijn, geven aan dat het voor een deel van de kinderen onmogelijk is om een startkwalificatie te behalen in het huidige systeem. Een baan is ook een goed resultaat. Bovendien moeten we ons wellicht realiseren, dat het probleem VSV niet op te lossen is. Er blijft altijd een groep jongeren die extra hulp nodig heeft en die het via de reguliere weg niet redt. o Buurtregie meent dat de komst van prestatiecontracten bij de politie mogelijk afbreuk zullen doen aan de bijdrage die zij kan leveren aan VSV. 22. We vinden in het systeem diverse incentives in de vorm van prestaties en afrekenmechanismen, die niet direct bijdragen aan het gewenste resultaat: de vermindering van VSV in Amsterdam Voorbeeld: het aantal processen verbaal, op basis waarvan een leerplichtambtenaar door justitie wordt afgerekend. Idem wat betreft de afrekening van buurtregisseurs.

85/88

Voorbeeld : de beoordeling van de scholen op basis van het (openbare) slagingspe rcentage, wat tot gevolg kan hebben dat een leerling twee weken voor het examen wordt aangemoedigd te vertrekken of wordt ontmoedigd deel te nemen. Voorbeeld : de financiering van de scholen per 1 oktober, wat school wisselen ná die datum tot een moeilijke klus maakt. Voorbeeld: het aantal werkzoekenden dat een CWI naar werk begeleidt, in plaats van naar school, wat bij een jongere zonder startkwalificatie wel zou moeten. 23. Ongewenste effecten van regelgeving en financiering Op basis van nieuw beleid, nieuwe regelgeving of extra financiering ontstaan er veel nieuwe initiatieven. Deze sluiten te weinig aan op bestaande activiteiten. Veel organisaties zijn bezig op hetzelfde terrein, met veel overlap en ieder knokt voor de subsidies. Er wordt dan nauwelijks aangesloten bij bestaande activiteiten en dat vergt weer meer afstemming. De verschillende geldpotjes die er zijn maken het ook ingewikkeld, de verdeling is niet altijd duidelijk en ze bevorderen de inidividuele activiteiten. Zo zijn er ESF-gelden, URBAN-gelden, allerlei middelen vanuit centrale stad met eigen regeltjes. 24. Trajecten voor begeleiding van potentiële voortijdig schoolverlaters zouden veel meer een basisvoorziening moeten zijn in plaats van een voorziening die steeds maar weer last heeft van kortingen op het budget. Er is altijd een groep jongeren waarmee het niet goed gaat en die begeleiding vraagt. Kortingen komen vaak voort uit politiekconjuncturele schommelingen en worden vaak met de kaasschaafmethode opgelost. Daarnaast is er vaak sprake van tijdelijke middelen en kan een goede kracht na een bepaalde periode alweer vertrekken. Geïnterviewden stellen ook, dat het niet goed is dat budgetten helemaal geoormerkt worden. Er wordt nauwelijks vrije ruimte beschikbaar gesteld om interessante, vernieuwende projecten te financieren. Overigens lossen sommige partners dit op door op zoek te gaan naar andere geldstromen, denk bijvoorbeeld aan Europese subsidies.

Cluster VI Doorstroming, wachttijden, tijdigheid 25. De werkdruk en ziekte/verzuim bij verschillende instanties zijn hoog. Dit heeft tot gevolg dat ketenpartners al dan niet terecht anticiperen op die werkdruk. Voorbeeld : Een school meldt een verzuim later dan gewenst omdat de leerplichtambtenaar te druk is Voorbeeld : Een leerplichtambtenaar houdt een leerling te lang onder zijn hoede omdat de Raad voor de Kinderbescherming zo druk is. 26. De wachtlijstproblematiek vormt bij verschillende instanties een probleem. Zo zijn er wachtlijsten bij verwijzingen naar hulpverlenende instanties waardoor jongeren niet direct geplaatst of geholpen kunnen worden. Wachtlijsten bij scholen vormen een probleem bij de plaatsing van leerlingen.

86/88

27. Tijdigheid is een kritieke factor bij het voorkomen van problemen. Zo wordt onder andere het late melden van scholen (aan LPA) en die van leerplichtambtenaren (aan JIB) als probleem ervaren. Late melding betekent late dossieropbouw en betekent later kunnen inzetten van hulp voor jongeren. Soms is het probleem zeer urgent en moet een jongere binnen enkele dagen geholpen worden. Daar moet binnen de procedures ruimte voor zijn. Door late aanmelding van leerlingen kunnen scholen zich onvoldoende voorbereiden en ontstaan er wachtlijsten. Het zou beter zijn als mogelijkheden en voorkeuren van leerlingen voor vervolgonderwijs veel eerder bekend zouden zijn. Het is bovendien zaak dat jongeren snel weer in een structuur gebracht worden, dat hebben veel ontspoorde jongeren hard nodig. Als volgtijdelijk zaken niet goed geregeld zijn dan is consequent zijn ook moeilijk, terwijl dat vaak hetgene is wat jongeren nodig hebben. 28. Verschillende actoren vinden het “leuren met leerlingen” een knelpunt. De scholen zijn verantwoordelijk voor de plaatsing van een leerling op een andere school. Het aanbod aan onderwijs is echter groot en niet altijd even inzichtelijk. Soms is het door allerlei regeltjes zelfs niet meer mogelijk een kind te plaatsen (voorbeeld: je kunt alleen naar ZMOK-school van PPI Afra Boddaert als een externe indicatiecommissie toestemming geeft, en dat gebeurt alleen als zowel ouder als kind erke nnen dat ze ‘een probleem hebben’). Leerplichtambtenaren herkennen dit probleem ook, hoewel ook wordt gesteld dat sommige leerplichtambtenaren soms te snel leerlingen van scholen 'overnemen’ om ze te plaatsen, zonder dat er naar verantwoordelijkheden gekeken wordt. 29. Tegengestelde activiteiten. Dezelfde gemeente die stuurt op voorkomen schoolverzuim, laat door eigen falen het probleem juist ontstaan. Zo blijkt het nogal eens voor te komen dat leerlingen geplaatst zijn op een school en dat het (leerling)vervoer niet geregeld is. De leerling verzuimt. Door onvoldoende aandacht voor de consequenties van het eigen handelen voor anderen stagneert de doorstroom. 30. Op verschillende plekken is aangegeven dat het vermoeden bestaat dat scholen selecteren aan de poort. Bijvoorbeeld bij de toelating van het aantal toe te laten zorgleerlingen. Het is onvoldoende bekend welke selectiecriteria de scholen hanteren, zodat de doorstroom wordt gestagneerd.

87/88

Welke knelpunten zijn verder nog genoemd, maar zijn meer inhoudelijk van aard? 1. Aan een aantrekkelijke en veilige school wordt veel waarde gehecht. De school is een ontmoetingsplek en moet jongeren uitnodigen er te willen zijn. Dat is niet altijd het geval. Andere kritieke factoren om jongeren te motiveren zijn voorbeelden geven van leerlingen waar het goed mee gaat, aandacht van mensen en maatschappelijk perspectief en arbeidsmarktontwikkelingen. De aansluiting van aanbod opscholen en aansluiting op toekomstige baan is een relevante factor. de afstand tussen wat je leert en dat wat je in een toekomstig beroep uit zal oefenen is op dit moment groot. 2. Door één van de gesprekspartners werd genoemd, dat het niet goed is voor profilering van de verschillende scholen om alles onder de naam van ROC te vatten. Leerlingen kunnen er trots op zijn om op de bakkerschool te zitten bijvoorbeeld. Dat is nu niet meer duidelijk. 3. Voor sommige jongeren die aan de basis beroepsgerichte leerweg (BBL) willen beginnen, is het lastig om een baan te vinden. Een baan bij een gekwalificeerd bedrijf is een vereiste (d.w.z. het bedrijf moet beschikken over begeleiders en voldoen aan opleidingseisen). Die baan is één van de voorwaarden om aan de opleiding te mogen beginnen. Overigens geldt hetzelfde voor stages. Bedrijven en het onderwijs zouden veel meer samen moe ten bedenken welk aanbod, bijvoorbeeld leerwerktrajecten, ze kunnen leveren. 4. Het is voor sommige leerlingen lastig om de juiste opleiding te kiezen. Na een aantal maanden komen ze erachter dat ze toch geen helder beeld hadden, van wat het beroep inhoudt. Dan haken ze af of vindt de eerste schoolwisseling plaats. Multiculturaliteit vraagt om diversiteit in de aanpak van jongeren. De tijdsgeest verlangt dat het allemaal spannend is. Ook arbeidsmarktontwikkelingen en de ontwikkeling van de jeugd zelf maken dat naar 'passend aanbod' gezocht moet worden.

88/88

Vroegtijdig Schakelen & Verbinden Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam

Recommend Documents