Voorwoord
‘Gemeenten zijn nog niet op grote schaal bezig met het instellen van een rekenkamer(functie)’, zo stelden de onderzoekers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) in oktober 2002 in het rapport De eerste klap is een daalder waard! 1) Zonder de uitkomsten van dit onderzoek in twijfel te trekken, was deze constatering voor mij wat bevreemdend toen bij ons secretariaat de aanmeldingen binnenstroomden voor het vierde Landelijk Jaarcongres voor Lokale Rekenkamers. Ook de sfeer op de dag zelf leek haaks te staan op de bevindingen van BZK. Deze werd gekenmerkt door enthousiasme en nieuwsgierigheid naar de opvatting en ervaring van anderen. Nadere analyse van de aanmeldingen bevestigen het beeld dat BZK schetste overigens wel. We kregen 260 aanmeldingen uit circa 75 gemeenten. Zestig mensen moesten wij teleurstellen, wegens de beperkingen van de accommodatie. We kunnen dus constateren dat er momentum is, maar dat de vlam nog moet worden doorgegeven aan de gemeenten die nog geen concrete stappen hebben genomen om tot een rekenkamer(functie) te komen. De Vereniging van Lokale Rekenkamers, die na afloop van het congres formeel werd opgericht, kan daar een rol in vervullen. Dit verslag is een weergave, met alle beperkingen van dien, van de discussies in de vijf interactieve workshops op het congres. We kijken terug op een geslaagde dag, waar de inhoud voorop stond. Er was eerder tijd tekort dan dat we voortijdig door de gesprekstof heen waren. Veel leesplezier!
mr. Watze R. de Boer Voorzitter Rekenkamercommissie gemeente Utrecht Mei 2003 1) De eerste klap is een daalder waard! Evaluatie eerste fase invoering Wet dualisering
gemeentebestuur. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (oktober 2002)
Inleiding
Sinds maart 2002 werken gemeenten aan een concrete invulling van de dualisering van het gemeentebestuur. De verplichte instelling van een lokale rekenkamer is voor gemeenten een belangrijk onderdeel van de beoogde scheiding van het College van B&W en de Gemeenteraad. Door het onderzoek van de lokale rekenkamer heeft de Gemeenteraad een extra hulpmiddel in handen om het College te controleren. Sommige gemeenten hebben al een rekenkamer(functie), andere zijn druk met het inrichten ervan. Dit gegeven vormde het uitgangspunt voor het vierde Landelijk Jaarcongres voor Lokale Rekenkamers dat op 25 januari 2003 in Utrecht plaatsvond. Bij dit congres waren 200 deelnemers aanwezig. Het programma stond onder leiding van mr. Watze R. de Boer, voorzitter van de Rekenkamercommissie Utrecht. Het bestond uit een plenaire inleiding door de heer Rob van Gijzel, oud-parlementariër, gevolgd door vijf interactieve workshops. De heer Van Gijzel zat twaalf jaar in de Tweede Kamer en was onder meer lid van de vaste kamercommissie voor Verkeer & Waterstaat en voorzitter van de vaste kamercommissie voor Financiën. Hij had in die tijd regelmatig te maken met onderzoek naar de rechtmatigheid van inkomsten en uitgaven van de overheid en de doelmatigheid en doeltreffendheid van beheer en beleid. Dit onderzoek werd op eigen initiatief van de commissie aan derden uitbesteed of werd uitgevoerd, al dan niet op verzoek, door de Algemene Rekenkamer. Een les die Van Gijzel trok in die tijd was: ‘neem de tijd voor het, samen met de onderzoekers, formuleren van de onderzoeksvragen’. In de praktijk vond de vakcommissie de formulering van de onderzoeksvragen achteraf vaak te smal. Van Gijzel hield zijn toehoorders voor: ‘wees kritisch op de conclusies die door de onderzoekers worden getrokken. Pas op voor schijnzekerheid’. Daarnaast wijdde Van Gijzel in zijn inleiding woorden aan de verschillende mogelijkheden voor de inrichting van een lokale rekenkamer (zie artikel Binnenlands Bestuur). Hij verzorgde hiermee een opmaat voor de discussies in de interactieve workshops. De volgende onderwerpen stonden in de workshops centraal: 1. Kiespijn in Rekenkamerland: rekenkamer of rekenkamerfunctie? 2. Rekenkamer, Griffie, Raad: de mogelijkheden tot samenwerking. 3. Nieuwe rollen, nieuwe krachten: de rekenkamer in de duale verhoudingen. 4. Typisch rekenkameronderzoek: werkwijze en vraagstelling. 5. Het onderzoek naar de jaarrekening: proces en product. De navolgende hoofdstukken geven een samenvatting van het besprokene in de workshops.
Van Gijzel waarschuwt lokale rekenkamers ‘Pas op voor schijnzekerheden’ Artikel Binnenlands Bestuur ‘Wees kritisch over conclusies die uw lokale rekenkamer trekt.’ Dat was de kernboodschap die voormalig PvdA-kamerlid Rob van Gijzel in het hol van de leeuw bracht, tijdens het jaarcongres van lokale rekenkamers afgelopen zaterdag in Utrecht. Met de wind van de wetgever in de rug, mocht de gastvrouw - de Rekenkamercommissie van Utrecht - ruim tweehonderd belangstellenden begroeten, ruim vier keer zoveel als tijdens het eerste congres vier jaar geleden. Grote publiekstrekker was Rob van Gijzel, tot vorig jaar parlementariër. Hij was onder meer lid van de kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat en de vaste kamercommissie voor de Rijksuitgaven. Vanuit die positie had hij alles te maken met de Algemene Rekenkamer. Van Gijzel hield zijn gehoor voor, dat die nog wel eens
mis
schiet.
‘Een
rapportage
van
de
Rekenkamer
leidt
soms
tot
schijnzekerheid.’ Als voorbeeld noemde hij het onderzoek dat is gedaan naar de aanbestedingspraktijk bij Railinfrabeheer. ‘De Algemene Rekenkamer stelde vast dat er niets aan de hand was, maar ondertussen wisten mijn collega Leers en ik dat er niets van deugde.’ Ook naar fraude met de Europese Sociale Fondsen deed de Rekenkamer onderzoek, met als conclusie dat het allemaal wel losliep. ‘En vervolgens heeft Balkenende aan Europa alvast een bedrag terugbetaald dat hoger is dan het fraudebedrag waarmee de Rekenkamer op de proppen kwam.’ Van
Gijzels
daarom:
boodschap ‘Pas
op
was voor
schijnzekerheden.’ Onderzoeksaanbevelingen aan
de
of
lokale
-opdrachten rekenkamer
moeten helder worden geformuleerd en de Raad moet duidelijk aangeven wat het doel is van het gewenste onderzoek. Binnenlands Bestuur: ‘Met de wind van de wetgever in de rug, mocht de gastvrouw - de Rekenkamercommissie van Utrecht - ruim tweehonderd belangstellenden begroeten, ruim vier keer zoveel als tijdens het eerste congres vier jaar geleden.’
Bij de presentatie van de onderzoeksresultaten moeten College en Raad kritische vragen durven stellen: ‘hoe komt u bij die conclusie?’ En de politiek moet duidelijke aanbevelingen verlangen. ‘Anders krijg je van die halve rapporten waarin de belangrijkste conclusie is dat nader onderzoek noodzakelijk is’, zei Van Gijzel. Volgens Van Gijzel is een onafhankelijke lokale rekenkamer, bemenst door ‘mensen met lijntjes naar de politiek’, de beste keuze. ‘Een rekenkamercommissie met raadsleden kan leiden tot loyaliteitsconflicten en tot risicomijdende onderzoekskeuzes. Bij een rekenkamer die geheel los staat van het lokaal bestuur echter, is het de vraag of die effectief kan opereren. Ik denk dat het landelijk model ook lokaal goed kan werken. De Algemene Rekenkamer wordt ook geleid door politiek benoemde figuren, met connecties in het Haagse circuit.’ Vereniging Na afloop van het congres vond de formele oprichting van de Vereniging van Lokale Rekenkamers plaats. Robert Mul, directeur van de Rekenkamer Rotterdam, werd met algemene stemmen tot voorzitter gekozen. Mul leidt een geheel onafhankelijke rekenkamer, maar stelde nadrukkelijk dat de vereniging er is voor alle ‘rekenkamerachtigen’. ‘De vorm is ondergeschikt. Het gaat erom dat het rekenkameronderzoek goed gebeurt.’ Momenteel zijn er circa vijftig organen die zich volgens de Wet dualisering rekenkamer mogen noemen. Met ingang van 2006 moeten alle gemeenten over een rekenkamer of rekenkamerfunctie beschikken. De Vereniging van Lokale Rekenkamers is niet alleen toegankelijk voor bestaande, maar ook voor rekenkamer(commissie)s in oprichting. Alleen voorzitters kunnen lid worden. De jaarlijkse contributie bedraagt 250 euro voor gemeenten met minder dan 100 duizend inwoners en 500 euro voor grotere steden.
Workshop 1: Kiespijn in Rekenkamerland
(Dit verslag is een samenvatting van beide workshops over dit thema). Voorzitters: drs. R.M. Freeke, lid Rekenkamercommissie Utrecht en voorzitter Stichting De Lokale Rekenkamer, drs. G. van Dieren, bestuurslid Stichting De Lokale Rekenkamer, mevrouw E. Boers, communicatiedeskundige en dr. G.H. Hagelstein, bestuurskundige en bestuurslid Stichting De Lokale Rekenkamer. De wet biedt veel keuzemogelijkheden om een gemeentelijke rekenkamer in te richten. In eerste instantie bood de wet slechts één mogelijkheid, de zogenaamde ‘onafhankelijke rekenkamer’: een vast omlijnd model dat de inrichting van de gemeentelijke rekenkamer bepaalde. De Tweede Kamer heeft de voorgestelde wet geamendeerd en de gemeenteraden mogen nu zelf vorm geven aan de rekenkamer(functie). Dit betekent dat een gemeente nu op veel vlakken zelf mag beslissen hoe de rekenkamer (met rekenkamer wordt in dit stuk bedoeld: ‘rekenkamer of rekenkamerfunctie’) wordt ingericht. Naar aanleiding van deze keuzevrijheid is er een discussie op gang gekomen waarbij onderwerpen als regionaal of lokaal, gemengd of intern, et cetera aan de orde zijn. Het blijkt echter dat er een aantal vooronderstellingen leven, die niet altijd helemaal correct zijn. Bijvoorbeeld: ‘een Rekenkamer waarin raadsleden participeren kan niet onafhankelijk zijn’; of: ‘een onafhankelijke rekenkamer is duurder’. De wettelijke ruimte biedt gemeenten de mogelijkheid om een rekenkamer(functie) op maat in te richten, die optimaal aansluit bij de wensen van de betreffende gemeente. Want voor wie is de rekenkamer nu van belang? Iedereen is het er over eens dat het primair een instrument voor de Raad is, maar niet vergeten mag worden dat de Rekenkamer ook voor de burger of belangengroepen van belang kan zijn. De Raad is dus vrij in het kiezen van de organisatie van de Rekenkamer. Er is geen goed of fout; het is belangrijk om vooraf heldere keuzes te maken over de positie die de Rekenkamer gaat bekleden. Dit alles legt de Raad vast in een gemeentelijke verordening, waarmee de Rekenkamer een feit is. Om te komen tot een rekenkamer ‘op maat’ is het dus nodig om eerst het gewenste profiel op te stellen aan de hand van ‘basiswaarden’. De workshop gaat dan ook om de bewustwording van en het inzicht in de basiswaarden. Er zijn vier basiswaarden: onafhankelijkheid, positionering, doelstelling en ambitieniveau. In de workshop komen bij elke basiswaarde een aantal stellingen aan de orde. Bij elke stelling kan men kiezen tussen twee uitersten. Onderstaand verslag is een samenvatting van de gevoerde discussies. Het bevat vooral de reacties van deelnemers op de stellingen en basiswaarden.
Onafhankelijkheid Tijdens de discussie blijkt dat de basiswaarden, die op het eerste gezicht niet tegenstrijdig lijken, toch soms lastig te combineren zijn. Men vindt bijvoorbeeld dat de Gemeenteraad de opdracht tot onderzoek moet verstrekken én dat de Rekenkamer onafhankelijk moet zijn. Dit betekent dat de keus gemaakt moet worden wie de agenda van de Rekenkamer bepaalt: de Raad of de Rekenkamer zelf. De Raad kan een opdracht formuleren waarna de onafhankelijke Rekenkamer aan het werk gaat. Maar de Rekenkamer zou ook op eigen initiatief een onderzoek kunnen instellen. Dit kan als consequentie hebben dat de Rekenkamer op een bepaald moment te veel werk heeft. Veel aanwezigen vinden dat er dan extra budget beschikbaar moet komen om al het werk te kunnen doen. Maar heeft de Raad dit er ook voor over? Als in de Rekenkamer mensen deelnemen die ook een andere gemeentelijke functie vervullen vraagt dit veel van de loyaliteit van deze mensen. Sommigen vragen zich af of dat van hen kan worden verlangd. Anderen zien problemen in de combinatie van raadslid en lid van de Rekenkamer. Aan de andere kant is het goed voor het werk van de Rekenkamer als daar mensen in zitten die betrokken zijn bij beleidsontwikkeling. Veel deelnemers vinden dat er een goede verdeling moet zijn in de samenstelling van een rekenkamer; naast bijvoorbeeld raadsleden ook onafhankelijke leden. Positionering De resultaten van de rekenkameronderzoeken gaan naar de Raad. Maar de deelnemers vinden ook dat burgers duidelijkheid moeten krijgen over de werkwijze van de gemeentelijke Rekenkamer. Het wordt niet wenselijk geacht dat burgers de Rekenkamer zelf benaderen. De raadsleden moeten iets met de signalen uit de maatschappij doen. De Raad bepaalt dan of dit een opdracht voor de Rekenkamer wordt. Tevens kan de Rekenkamer een ombudsfunctie vervullen door op signalen van buiten te reageren en zelf een onderzoek op de agenda te zetten. Zo kunnen burgers via het initiatiefrecht bij de Rekenkamer alsnog invloed uitoefenen op een raadsbesluit dat niet door hen wordt gedragen. Voor de Rekenkamer kan het moeilijk zijn de onafhankelijkheid te bewaren. Zij kan immers conclusies trekken die tegen de mening van de Raad ingaan. Bepaald moet worden of de aanbevelingen van de Rekenkamer ook naar het College van B&W gaan of direct naar de Gemeenteraad. Tevens moet worden nagedacht over de precieze behandelingsprocedure.
Doelstelling Ook de doelstelling van de gemeentelijke Rekenkamer kan variëren. Wil men vooral de structurele processen onderzoeken of wil men juist ingaan op incidenten? Een lijst met criteria maakt het mogelijk om een opdracht of verzoek te toetsen. Een belangrijk criterium voor een onderzoek kan zijn: het leereffect voor de toekomst. Het onderzoek van structurele zaken heeft dan het hoogste leereffect voor de toekomst. Onderzoek naar een incident kan, maar daar zou, volgens een deelnemer, toch beleid aan ten grondslag moeten liggen. Een incident is vaak het topje van de ijsberg, beweert iemand. Naast een klein percentage incidentele onderzoeken lijkt het goed om periodiek alle onderdelen van de gemeentelijke organisatie systematisch door te lichten. De Rekenkamer onderzoekt altijd het lopende beleid. Dit betekent dat er geen onderzoek plaatsvindt naar oud en niet meer geldend beleid maar wel naar beleid dat lang geleden is geformuleerd en nog steeds van kracht is. De gemeentelijke Rekenkamer kan de voortgang van de uitvoering van het beleid toetsen. Als er een onderzoek wordt uitgevoerd door de Rekenkamer krijgt zij vaak te horen dat men of te vroeg (men is bezig het beleid te wijzigen) of te laat (men is net bezig met de implementatie) is! Eén ding is duidelijk geen taak van de Rekenkamer en dat is de controle van de jaarrekening. De accountant doet de controle van de jaarrekening en de manier waarop deze controle plaatsvindt, wordt door de Raad aangestuurd (voorheen was dit het College van B&W). De Raad besluit dus hoe hij de accountant aanstuurt in de controle van de jaarrekening. Ambitieniveau Het ambitieniveau van de Rekenkamer
wordt
bepaald
door
het beschikbare budget. Dit is gemiddeld Kiezen
€ 1,50
voor
gemeentelijke
per
raadsleden
inwoner. in
Rekenkamer
de kan
een laag ambitieniveau betekenen, omdat raadsleden het meestal druk hebben en niet veel tijd kunnen besteden
aan
de
Rekenkamer.
Externe leden in de commissie hoeven niet per definitie duur te zijn, maar onderzoek door externe
bureaus laten uitvoeren kost wel veel geld. Een aantal deelnemers is bang dat je je als raadslid vertilt als je het zelf doet. De omvang van een gemeente speelt hierbij een rol, maar ook de omvang van het te onderzoeken onderwerp. Ervaringen In een aantal gemeenten is al een soort rekenkamer actief. In één van de gemeenten is de Raad opdrachtgever. Hij formuleert ook de doelstellingen. De Rekenkamer wordt gevormd in combinatie met externen, want de gemeente wil meer een opdrachtrelatie met de Rekenkamer. Een van de workshopdeelnemers vindt dat er wel contact met de Raad moet zijn, maar dat men kritisch naar zichzelf moet zijn. Waar is de aansluiting als de Rekenkamer geheel onafhankelijk is. Sommige kleine gemeenten richten samen een gemeentelijke rekenkamer op. De vraag is dan of deze Rekenkamer voldoende kennis heeft van wat er in de gemeenten speelt. Zo blijkt dat een gezamenlijke Rekenkamer voordelen maar ook nadelen heeft. Conclusie De doelstelling van deze workshop was het verschaffen van inzicht in de basiswaarden. De workshop heeft de deelnemers een stuk op weg geholpen bij het maken van keuzes bij de inrichting van de verschillende rekenkamers. De Raad moet goed nadenken wat hij met de gemeentelijke Rekenkamer wil. Welk profiel past het beste bij de eigen gemeente? Want gemeenten zijn verschillend - niet alleen in grootte! Maak eerst de keuzes rond de basiswaarden: onafhankelijkheid, positionering, doelstelling en ambitieniveau. Vervolgens kunnen keuzes worden gemaakt in het te gebruiken model, de positie van de Rekenkamer en de randvoorwaarden. Pas dan kan de gemeentelijke verordening worden opgesteld.
Workshop 2: Rekenkamer, Griffie en Raad
Voorzitter: dr. M.J.E.M. van Dam, lid Rekenkamercommissie Utrecht en griffier gemeente Haarlemmermeer Zowel de Rekenkamer als de Griffie hebben de taak bij te dragen aan het werk van de Raad. Hoe bewaak je als Rekenkamer je onafhankelijke positie ten opzichte van de Raad en de Griffie? En hoe kun je met name de onderzoekstaken van de Rekenkamer en de Griffie zoveel mogelijk op elkaar afstemmen? In deze workshop stonden de mogelijkheden tot samenwerken centraal. Dit werd geïllustreerd aan de hand van de navolgende stelling: Leden van de Rekenkamer en/of de ambtelijk secretaris van dit orgaan moeten de griffier niet ondersteunen bij het voorbereiden, opzetten en uitvoeren van onderzoeken en enquêtes door de Raad. De achtergrond van de stelling is de positionering van de Rekenkamer ten opzichte van de griffier: is de Rekenkamer een onafhankelijk gepositioneerd orgaan met eigen taken en verantwoordelijkheden of is de Rekenkamer/ambtelijk secretaris gelieerd aan de griffier? Mevrouw IJssels licht dit toe aan de hand van haar eigen situatie. Ze werkt sinds enkele maanden bij de Griffie van de gemeente Almere als secretaris van de Rekenkamer en is momenteel bezig met een enquêteonderzoek naar Omniworld (een sport- en ontspanningscomplex). Ze is zowel inhoudelijk als ondersteunend werkzaam voor de enquêtecommissie. In eerste instantie zouden de raadsleden het onderzoek uitvoeren maar gezien de tijd die hiermee is gemoeid is besloten dat een aantal ambtenaren het onderzoekswerk doen en de raadsleden zich beperken tot de hoofdlijnen van het onderzoek. De enquête wordt door de Griffie en de Raad van Almere ook aangegrepen om te leren voor de toekomst. Uit de discussie blijkt dat 60% het met de stelling eens is, 40% is oneens. Mevrouw Ritzema, voorzitter van de Rekenkamer Leiderdorp, raadslid te Amstelveen (voorheen werkzaam bij de Griffie gemeente Leiden) verdedigt de stelling met de volgende argumenten: •
er is een principieel verschil tussen de controlerende rol achteraf van de Rekenkamer en de kaderstellende en daaruit voortvloeiende controlerende rol in een sterk politieke context van de Raad. Vermenging moet worden voorkomen;
•
de Rekenkamer bepaalt zelf waar en hoe de ondersteuning wordt ondergebracht. Dit is bij wet geregeld;
•
de ondersteuning van de enquêtecommissie gaat ten koste van de capaciteit voor het onderzoek van de Rekenkamer;
•
de Raad heeft altijd de mogelijkheid de Rekenkamer om een onderzoek te vragen.
De heer Pruim, griffier in Almere, valt de stelling aan met de volgende argumenten: •
veel gemeenten worstelen met het opzetten van
Griffie en Rekenkamer.
Voorkom bureaucratie door alles gescheiden uit
te voeren. Bundel
de twee groeimomenten van de dualisering en de inrichting van een rekenkamer(functie); •
de onafhankelijkheid van de Rekenkamer wordt niet bepaald door de positie maar door de kwaliteit;
•
de enquêtecommissie wordt aangegrepen om de raadsleden en ambtenaren zoveel mogelijk kennis te laten opdoen;
•
op termijn zal gekeken worden of de ambtelijke ondersteuning van de Rekenkamer anders moet worden gepositioneerd.
Conclusie De meningen van de workshopdeelnemers blijven verdeeld. Vervolgens ontspon zich een levendige discussie waaruit de navolgende aanbevelingen naar voren kwamen: •
het is belangrijk om binnen Raad en Griffie te bepalen hoe moet worden omgegaan met de controlerende taak;
•
baken de functionele, hiërarchische en politieke verantwoordelijkheden af;
•
bepaal wie ontslaat en wie aanneemt;
•
ga pragmatisch met de volgende zaken om: wat is de schaal van de gemeente?; niet meer functies creëren dan noodzakelijk; combineer functies eventueel;
•
zorg naar de burgers toe voor transparantie. Het kan verwarrend overkomen als ze steeds dezelfde mensen bij de Griffie, de Rekenkamer en bij een eventuele raadsenquête treffen;
•
zorg
vanaf
de
start
voor
een
scherpe
afbakening
van
taken
en
verantwoordelijkheden; •
houd rekening met de wettelijke eisen ten aanzien van de medewerkers van een Rekenkamer. Die eisen zijn er niet ten aanzien van die van een Rekenkamerfunctie;
•
waak voor beschadiging van de ambtelijk secretaris Rekenkamer, als hij/zij ook een taak heeft in een enquêtecommissie.
Workshop 3: Lokale Rekenkamers, nieuwe rollen, nieuwe krachten Voorzitter: drs. L.J.F. Dolmans, voorzitter Rekenkamer Nijmegen De Rekenkamer kan in de duale verhoudingen een doorslaggevende betekenis krijgen. Of dat ook daadwerkelijk gebeurt, hangt af van de mate waarin zij zich kritisch opstelt ten opzichte van de Raad. Is echte onafhankelijkheid mogelijk, ook als dat stevige tegendraadsheid inhoudt? En is de pers een middel om te komen tot transparantie voor de burger? Onvermijdelijke vragen voor rekenkamers die dualisering serieus nemen. Dolmans schetst in het kort de geschiedenis van de gemeentelijke Rekenkamer. De oorsprong van de Rekenkamer ligt al eeuwen terug. Vorsten hadden geld en waren bang voor corruptie en ontvreemding. Een sterke controleur moest daaraan tegenwicht bieden. In de loop van de 19e eeuw is de Rekenkamer veranderd van een controleorgaan ten behoeve van de vorst naar een orgaan ten behoeve van de volksvertegenwoordiging. De Tweede Kamer gebruikte de Rekenkamer om meer grip te krijgen op het handelen van de regering. In de 20e eeuw is dit uitgegroeid tot een volledig onafhankelijke instelling. De gedachte van een Rekenkamer is ‘democratisch verantwoorden’. Volgens Dolmans is het een tekortkoming van de democratie wanneer er niemand in de ‘keuken’ kan kijken. Openheid is een vorm van democratie, geslotenheid is een vorm van macht. Al vanaf 1954 bestaan ideeën voor de opzet van gemeentelijke rekenkamers. Pas in 1960 wordt door de commissie Simons het ontbreken van onafhankelijke controle als gemis aan de orde gesteld en worden de eerste stappen in de richting van de opzet genomen. En vanaf 2006, ruim vijftig jaar later, is een gemeentelijke rekenkamer verplicht. Naar de mening van Dolmans is het unieke van een rekenkamer, die er is voor Raad en burgers, de onafhankelijkheid. Volgens de Algemene Rekenkamer is dit ‘controle in de volle zin des woords’. Dat wil zeggen, geheel los van het uitvoerend gezag en de ambtelijke organisatie en voldoende toegerust met bevoegdheden en middelen om onafhankelijke oordelen te kunnen geven. Randvoorwaarde voor onafhankelijkheid is deskundigheid. Doel van de Rekenkamer: •
Controle in de volle zin des woords;
•
Inhoud taak wettelijk bepaald;
•
Raden moeten speelruimte hebben;
•
Alleen informatie of ook advies?
•
Beoordelen of verklaren?
•
Accent op afrekenen of op leren?
Verhouding Rekenkamer - Raad: •
De Raad heeft een eigen controletaak;
•
De Rekenkamer moet geen vergaarbak worden (bijvoorbeeld van vragen waarop de Raad geen goed antwoord krijgt van het bestuur);
•
De Raad kan verzoeken (tot onderzoek) indienen bij de Rekenkamer, maar kan geen opdrachten geven;
•
De Rekenkamer volstaat met feiten;
•
De Rekenkamer moet kritisch zijn ten opzichte van de Raad.
Vervolgens ontspon zich een levendige discussie. Daarbij kwam de vraag naar voren of de gemeenteraad, die doorgaans uit goedwillende vrijwilligers bestaat, geen moeite zou hebben met het duidelijk formuleren van een opdracht naar de onafhankelijke Rekenkamer toe. Opgemerkt werd dat de Raad geen opdrachten geeft, maar wensen uitspreekt. De Rekenkamer moet over onderwerpen die onderzocht moeten worden in alle openheid in discussie gaan met de Raad. Raad en Rekenkamer moeten onderwerpen kiezen waar beide het belang van inzien. Zo zullen de uiteindelijke resultaten van een onderzoek ook beter doel treffen. Onafhankelijke Rekenkamerfuncties: •
Raadsleden zijn niet onafhankelijk;
•
Moet voor de wet, maar kan met alleen raadsleden in feite niet;
•
Met een externe voorzitter kan het wel.
Die onafhankelijkheid werd toch als relatief gezien door de deelnemers. Misschien dat er in grote gemeenten, zoals Rotterdam, sprake kan zijn van onafhankelijkheid. Zelfs bij de Algemene Rekenkamer is er sprake van benoemingsbeleid en hierbij zal ook politieke voorkeur een rol spelen. De deelnemers vinden het belangrijk dat de voorzitter van de Rekenkamer onafhankelijk is. Openheid, transparantie is immers van groot belang. Maar welke kwaliteitseisen stel je aan een onafhankelijke leider van een Rekenkamer? De voorzitter antwoordt dat een sterke rekenkamervoorzitter in zijn ogen iemand is die overtuigingskracht heeft en gezag en respect afdwingt. Sterk betekent dat je in staat bent je volledig onafhankelijk op te stellen en dat je voldoende deskundigheid hebt om te begrijpen waar het over gaat bij de gemeente. Dan kan hij constructieve voorstellen doen. Sterk kan zich ook vertalen in de aard en wijze waarop hij een onderzoek organiseert en er vervolgens op toeziet dat men iets gaat doen met de inhoudelijke uitkomsten ervan. Wanneer de Rekenkamer het accent legt op ‘leren’ kan worden voorkomen dat men onderling in botsing komt. Botsingen kun je echter nooit helemaal uitsluiten. Van openheid kan ook dreiging
uitgaan en dat kan verzet oproepen. De kunst is hier op een respectvolle manier consequent mee om te gaan. Vervolgens kwam het verschil tussen rekenkamer en rekenkamerfunctie aan de orde. Een rekenkamer zou er zijn voor de grotere gemeenten en de rekenkamerfunctie voor de kleinere gemeenten. Niet iedereen was het hier mee eens. Ook dit heeft te maken met de onafhankelijkheid. Moet er apart van de Raad worden gewerkt of moet er een link liggen tussen de Raad en het uitoefenen van de rekenkamertaken. Die keuze is belangrijker dan de keuze voor groot: dus rekenkamer en klein: dus rekenkamerfunctie. De Rekenkamer en de burger: •
De Rekenkamer geeft openbaarheid van vergadering;
•
De burger kan verzoeken tot onderzoek indienen bij de Rekenkamer;
•
Voorlichting vindt plaats via de pers;
•
Verslagen kunnen worden besproken samen met de burgers.
Ook de burger kan een verzoek tot onderzoek bij de Rekenkamer indienen. Dat is onderstreept in de toelichting bij het wetsontwerp Dualisering. Als voorbeeld wordt de situatie in Nijmegen gegeven. Over de mogelijkheid tot het indienen van een onderzoeksverzoek zijn de burgers door middel van de gemeentelijke huis–aan-huiskrant geïnformeerd. Daarop zijn vier reacties binnengekomen. Twee onderwerpen zouden de moeite waard kunnen zijn voor een onderzoek. De vier betrokken personen zijn ook bij een vergadering aanwezig geweest en een van hen stelde de onafhankelijkheid aan de orde. Hoe kan een gemeenteraadslid zichzelf controleren? Dat bleek lastig uit te leggen en een bevredigend antwoord was niet te geven. Onder de workshopdeelnemers rijst de vraag of de Raad kiest voor een rekenkamer als een democratisch, zelfstandig orgaan of als een hulpmiddel voor de Raad. Gesteld wordt dat in de wet de term ‘zelfstandig orgaan’ hoog in het vaandel staat, maar dit is in feite weer in strijd met het punt dat raadsleden deel kunnen uitmaken van een rekenkamerfunctie. Deze paradox is in de wet gekomen als gevolg van een amendement, dat zeer tegen de zin van de Minister van Binnenlandse Zaken op het allerlaatste moment door de Tweede Kamer is aangenomen. Conclusie Concluderend kan worden gesteld dat er nog veel vraagtekens zijn. Er kan echter veel worden bereikt, als de gemeenteraden ook willen meewerken. Gebleken is dat de ontwikkelingen zeer traag verlopen en dat er nog een lange weg te gaan is.
Workshop 4: Typisch Rekenkameronderzoek
Voorzitter: dr. C.J. van Montfort, lid Rekenkamercommissie Utrecht, projectleider Algemene Rekenkamer en drs. S. Jongejan, senior beleidsmedewerker Algemene Rekenkamer Rekenkameronderzoek onderscheidt zich van onderzoek dat door reguliere onderzoeks- of consultancybureaus wordt gedaan. Dat geldt vooral voor de werkwijze en de vraagstelling. Zorgvuldigheid, objectiviteit en de bestuurlijke boodschap staan centraal in rekenkameronderzoek. Maar hoe geef je aan een onderzoek dat typische ‘rekenkamerkarakter’? Wat
is
typisch
rekenkameronderzoek
en
waarom
is
het
nodig?
Lokale
rekenkamers zijn op termijn verplicht, maar door velen wordt nog getwijfeld aan de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek. De Raad heeft immers veel andere instrumenten voor onderzoek. Uitgangspunt in deze workshop is dat lokale rekenkamers wel degelijk meerwaarde kunnen hebben bovenop de al bestaande instrumenten. Die meerwaarde ligt volgens Jongejan en Van Montfort vooral in de onafhankelijkheid van een rekenkamer. Daarnaast zal een rekenkamer alleen nuttig zijn als zij bruikbare onderzoeken levert die ook daadwerkelijk in de praktijk worden gebruikt. Die praktische bruikbaarheid kan op gespannen voet staan met de zorgvuldigheid, een ander criterium waaraan goed rekenkameronderzoek ook moet voldoen. Gebruikers, ambtenaren, burgers, de politieke actualiteit vragen eerder om snelheid dan om volledigheid en uiterste zorgvuldigheid. Volgens Jongejan en Van Montfort kan de meerwaarde van rekenkameronderzoek langs drie wegen worden gerealiseerd: 1.
Door programmering: een rekenkamer die zelf bepaalt wat zij onderzoekt, wanneer zij dat doet en hoe zij dat doet.
2.
Door uitvoering: objectief en zorgvuldig onderzoek.
3.
Door gebruik: bruikbaar onderzoek voor de Raad, het College en de burgers.
Als de Rekenkamer langs deze drie lijnen meerwaarde weet te creëren kan zij een zinvolle loot zijn aan de controlestam. Deze drie punten zijn ook de basis voor de drie stellingen, die tijdens deze workshop zijn behandeld. Stelling 1: Programmering: ‘Een rekenkamer heeft alleen meerwaarde als zij zelf bepaalt wat zij onderzoekt, wanneer ze dat doet en hoe ze dat doet’
De algemene opvatting was dat de stelling juist is, maar te extreem gesteld. Een rekenkamer heeft de meeste (in plaats van ‘alleen’) meerwaarde als zij zelf bepaalt wat zij onderzoekt. Als voorbeeld werd Bergen op Zoom genoemd. Daar heeft de Raad grote invloed op de Rekenkamer. De deelnemer uit Bergen op Zoom vindt dat goed. ‘Wat heeft de Raad aan een controlerende functie als zij niet zelf mag bepalen wat er onderzocht moet worden?’ Hier wordt tegenin gebracht dat de Raad voldoende andere instrumenten heeft om te controleren. De Rekenkamer belasten met opdrachten van de Raad is niet nodig. De Rekenkamer kan meer autonoom optreden en zelf haar onderwerpen bepalen. In Dordrecht is uitvoerig gediscussieerd over de vraag of onderzoek helemaal onafhankelijk, of juist wel in samenwerking met raadsleden moet gebeuren. De Raad is bang alle invloed te verliezen. Op Texel kunnen College, Raad en burgers opdrachten geven aan de Rekenkamer. Daar is het budget van de Rekenkamer verhoogd door een goede presentatie aan de Raad. In Roermond worden de jaarrekeningen als handvat voor onderzoek naar de effecten van beleid gehanteerd. De aanwezigen vinden het onderzoek naar de jaarrekeningen niet typisch rekenkameronderzoek. Dat kan ook door andere instellingen dat onderzoek te laten doen. In Leiderdorp zijn er gesprekken gevoerd met de Raad, de Ondernemingsraad, burgers. Daar is een lange lijst van onderwerpen uit voortgekomen. In Utrecht heeft de Rekenkamercommissie zelfs een publieksfolder, zodat burgers weten waar ze heen moeten als ze iets voor onderzoek willen aanbevelen. Conclusie Typisch Rekenkameronderzoek •
Onderzoek naar het functioneren van de Raad zelf.
•
Checken
van
de
betrouwbaarheid
van
hetgeen
ambtenaren
en
wethouders zeggen in de Raad en waarover getwijfeld wordt. Valkuilen •
Voor de meestal kleine groep mensen in de Rekenkamer is het razend moeilijk goede offertes uit te kiezen.
•
In de Rekenkamer is veel eerder overeenstemming over wat en hoe te onderzoeken dan in een commissie waar alle partijen uit de Raad vertegenwoordigd zijn. Een rekenkamer is efficiënter dan een rekenkamercommissie.
•
De landelijke overheid stelt allerlei zaken verplicht: een griffier, een rekenkamer, zonder dat daarbij de middelen worden geleverd. Er is twijfel over de betaalbaarheid van al het onderzoek.
Alle aanwezigen zijn het ermee eens dat de Rekenkamer zelf onderwerpen voor onderzoek moet kunnen kiezen. Een aantal vindt het belangrijk dat ook de Raad onderzoek moet kunnen opdragen. Ook het College en de burgers moeten onderwerpen kunnen aandragen. Meerwaarde van het rekenkameronderzoek wordt vooral door onafhankelijkheid gerealiseerd en door de mogelijkheid van onderzoek naar het functioneren van de Raad zelf. Stelling 2: ‘Bij rekenkameronderzoek zijn objectiviteit en zorgvuldigheid belangrijker dan snelheid en politieke actualiteit.’ De Rekenkamer is niet het meest geschikte instrument om politiek heikele thema’s te onderzoeken vanwege het streven naar zorgvuldigheid. Bovendien moet de Rekenkamer het geheel en de lange termijn overzien, alle beleidsterreinen bestrijken. En dat past niet bij gerichtheid op politieke actualiteit. Maar het geeft de Rekenkamer wel de mogelijkheid zich te profileren. Een rekenkamer kan pas optimaal functioneren als zij gezag heeft, en dat gezag moet ze verwerven. Met onderzoek naar politiek heikele thema’s kan de Rekenkamer zichzelf in de markt zetten. De Rekenkamer onderzoekt per definitie achteraf, om er van te leren en om in de toekomst beter en voorzichtiger te kunnen handelen. Een aantal aanwezigen pleit voor een tweesporenbeleid, omdat alleen onderzoek achteraf een te stoffig imago geeft. Een andere vorm van onderzoek is het uitvoeren van een review op onderzoeken die al gedaan zijn maar elkaar tegenspreken. De vertegenwoordiger van Leerdam vindt dat niet de Rekenkamer, maar de Raad verantwoordelijk is voor hoor en wederhoor. De Rekenkamer geeft slechts een neutraal advies. Een aantal aanwezigen vindt dat riskant en pleit voor technisch wederhoor door het voorleggen van een conceptrapport voor een check op de feiten. Een van de deelnemers oppert dat volledige objectiviteit een illusie is, maar dat dit geen probleem hoeft te zijn als maar helder en doorzichtig is hoe het rapport (en de aanbevelingen) tot stand zijn gekomen. De Raad besluit uiteindelijk. De heer Van Montfort voegt daaraan toe dat in zijn visie heel ‘typisch voor rekenkameronderzoek’ is dat er absoluut geen licht mag zitten tussen onderzoeksbevindingen, conclusies, oordelen en aanbevelingen. Op deze wijze zouden zorgvuldigheid en objectiviteit moeten worden gewaarborgd.
Conclusie Zorgvuldigheid wordt in het algemeen voor rekenkameronderzoek belangrijker gevonden dan snelheid en actualiteit. De Raad kan politiek heikele thema’s ook elders laten onderzoeken, maar hoeft de Rekenkamer ook weer per definitie niet te mijden. Met dit soort onderzoeken kan de Rekenkamer zich profileren. Stelling 3: ‘Rekenkamerrapporten moeten bruikbaar zijn voor College, Raad en burgers van de stad.’ Elk rapport van de Rekenkamer moet in ieder geval ook aanbevelingen bevatten waar naast de Raad, ook de gemeentelijke diensten en de burgers iets aan hebben. Anderen willen de verhouding vooral zuiver houden. De Rekenkamer is een adviesorgaan van de Raad, en wat die met het advies doet, is aan de Raad. Als burgers of het College iets nuttigs uit het rapport kunnen oppikken, is dat meegenomen. De heer Van Montfort wijst erop dat de Rekenkamer niet op de stoel van de Raad moet gaan zitten en dus politieke keuzes moet vermijden. Tegelijkertijd mag zij zich ook niet op het terrein van het College en het management begeven door in haar aanbevelingen heel erg specifiek en concreet te worden. De Rekenkamer zou zich in zijn visie moeten beperken tot het doen van aanbevelingen op hoofdlijnen. De Raad neemt daarna besluiten. Operationele en technische aanbevelingen en adviezen zijn pas daarna aan de orde. In Utrecht is op een bepaald moment onderzocht wat er was gebeurd met de adviezen van de Rekenkamer. Toen bleek dat heel veel vergeten was. Het is belangrijk dat de Rekenkamer zelf in de gaten houdt wat er met de aanbevelingen en toezeggingen gebeurt. Elders heeft men dit opgelost door de Raad te vragen een regelmatige terugblik in te stellen. De Raad houdt dan in de gaten wat er met de adviezen van de Rekenkamer is gebeurd. Weer anderen controleren via het jaarverslag. Conclusie Rekenkameronderzoek
heeft
veel
typische
kantjes:
onafhankelijkheid,
zorgvuldigheid, objectiviteit, bruikbaarheid etc. Die typische kantjes kunnen op veel verschillende manieren worden vormgegeven. In de praktijk is er dan ook veel variatie en gaat het hier en daar wel eens behoorlijk mis. Maar juist dat zoeken naar de meest passende vormen en spelregels maakt rekenkamerwerk zo spannend.
Workshop 5: Het onderzoek naar de jaarrekening
Voorzitter: P. van Dijk, voorzitter Rekenkamercommissie Arnhem Wanneer een gemeenteraad geen aparte commissie voor financiën heeft, doet meestal de Rekenkamercommissie het onderzoek naar de jaarrekening. Het onderzoek heeft als doel advies uit te brengen aan de Raad over de vaststelling van de jaarrekening. In deze workshop werden enkele praktijkvoorbeelden van dergelijk onderzoek besproken. De toekomst is duaal: -
programbegroting en –rekening
-
productbegroting en –rekening
-
verplichte paragrafen
-
Rekenkamer en accountant
-
indemniteit
-
indieningstermijn
Met name de bovenste punten krijgen grote aandacht van de Rekenkamercommissie. Op het moment dat de jaarrekening in de Raad aan de orde komt, heeft de Rekenkamercommissie een terugverwijsfunctie. In de praktijk is het jaarverslag vaak een compleet nieuw stuk in vergelijking met de begroting. De voorzitter wijst erop dat er in de meeste gemeenten nog geen verordeningen op doelmatigheid en doeltreffendheid zijn. Het zijn overigens verordeningen waar gemeenten bovenop moeten zitten, ze vormen immers de kaders van waaruit de rekenkamerfunctie haar werk kan doen. Het is de verantwoordelijkheid van de Rekenkamercommissie om op doelmatigheid te sonderen. De accountant moet controleren. Hij heeft een uitvoerende taak en wordt aangestuurd door de Raad. Vervolgens worden twee casussen besproken. Casus 1: Grondexploitatie •
Welke doelen streeft het gemeentebestuur na met het grondbeleid?
•
Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de sturing van en het toezicht op de uitvoering van het grondbeleid?
•
Is de informatie hierover toereikend?
•
Voldoet
externe
verslaglegging
aan
de
eisen
inzichtelijkheid? •
In welke mate worden adviesrapportages benut?
van
kwaliteit
en
Opdracht: •
Is de bovengenoemde vraagstelling voldoende om de Raad verder te helpen in zijn controlerende en sturende taak?
•
Doe aanbevelingen over een alternatieve wijze van aanpak.
•
Formuleer een advies op hoofdlijnen.
De eerste vraag van casus 1 wordt als relevant ervaren. Er dient bij de aansturingen aandacht aan te worden besteed. De tweede vraag is uitstekend. Als de doelen helder zijn kan door middel van een voortgangsrapportage worden gecommuniceerd met de Raad. Gemist wordt de aandacht voor doelmatigheid op het moment dat de doelen helder zijn. Er dient expliciet te worden gekeken naar de boekwaarde c.q. echte waarde van de grond. Strategische oriëntatie is een belangrijk aspect. Er dient een risicoanalyse/inschatting te worden gemaakt. In kleine gemeenten gebeurt dat veelal niet. De algemene indruk is dat de gemeenten zich er niet om bekommeren, aangezien de waarde van onroerende zaken stijgt. De grondexploitatie moet een belangrijk onderdeel van de risicoparagraaf zijn. Een andere mening is dat de doelen niet voldoende worden afgestemd met de Raad. De eerste vraag stelt de Rekenkamer aan zichzelf. Het beleid is de norm waaraan de Rekenkamercommissie toetst. De voorzitter geeft aan dat de Rekenkamercommissie juist is ingesteld om de voornoemde vragen te stellen, in verband met de verantwoordelijkheid en aansturing van het onderzoek. Op het moment dat doelen worden vastgesteld, blijkt of er voorzieningen worden gemist. De gemeente Groningen is gestart met een onderzoek naar grondbeleid. De kernvraag is: hoe als Raad een kaderstellende en controlerende taak neer te zetten. De doelen moeten inzichtelijk worden gemaakt. De doelmatigheid wordt gemist. Casus 2 : De accountant •
Duaal: -
Wie stuurt de accountant aan?
-
De Raad ...
-
... maar in de praktijk: de Rekenkamer
•
Hoe? -
De wet: het minimum
-
Afspraken: wat wil je nog meer?
Opdracht: •
Bespreek de aangereikte conclusies en aanbevelingen. (Bron:
‘Advies
Rekenkamercommissie
Arnhem
met
betrekking
tot
concernjaarverslagen 2000 en 2001 gemeente Arnhem’). •
Stel een plan op voor een gesprek met de accountant met het oog op het eerstvolgende jaarverslag.
Vanuit de zaal wordt gevraagd hoe de contacten c.q. afspraken met de accountant lopen. De voorzitter verwacht dat de accountant, gezien zijn onafhankelijkheid, nooit bezwaar zal maken tegen afspraken met wie dan ook. In principe is de griffier de eerste gesprekspartner van de accountant. Een aanwezige accountant adviseert een zogenaamd Audit Committee te vormen. Dat is een commissie met een of twee leden van de Rekenkamer en bijvoorbeeld de griffier. Zij vertegenwoordigen een aantal belangen en de accountant heeft een logisch aanspreekpunt. De voorzitter legt uit dat het geen wettelijk voorschrift is, maar dat het voorstelbaar is om een dergelijke adviescommissie als communicatiemiddel te gebruiken. De accountant kan advies en aanwijzingen geven. Dit sluit redelijk aan op de ontwikkelingen in het kader van het dualisme. Conclusie De
voorzitter
concludeert
dat
van
groot
belang
is
hoe
goed
een
rekenkamercommissie uit de voeten kan met de accountant. De jaarrekening dient fundamenteel besproken te worden door Rekenkamercommissie en accountant en er moet een onderzoek op poten worden gezet. De aanzetten hiervoor kunnen al gaandeweg het jaar worden gezocht en aangereikt. Doelen van onderzoek moeten worden afgesproken, waarop de accountant eventueel dieper ingaat. Het is van belang dat er in een bestuursperiode diverse facetten aandacht krijgen. Casus 1 is een voorbeeld, waarbij het al gauw zo zal gaan, dat een onderzoek in het ene jaar een onderzoek in het volgend jaar zal oproepen.
