Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering 14 juni 1999
DEEL 0
Voorwoord Inhoudsopgave Beleidsterminologie
Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering
DEEL O VOORWOORD INHOUDSOPGAVE BELEIDSTERMINOLOGIE
VOORWOORD
Vanuit haar beleidsondersteunende rol biedt de Vlaamse administratie u deze bijdrage aan. Ze kan dienstig zijn bij de onderhandelingen die leiden tot een regeerakkoord. Deze bijdrage werd - zoals de twee vorige edities - samengesteld door teams van ambtenaren uit het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Ze hebben daarbij zoveel mogelijk samengewerkt met collega’s uit de Vlaamse Openbare Instellingen. Het college van secretarissen-generaal stuurde de werkzaamheden en consolideerde de resultaten. Het voorliggende werkstuk is allerminst een proeve van regeerakkoord. De bijdrage wil enkel informatie aanreiken vanuit de terreinkennis van de Vlaamse administratie. Voor elk van de behandelde beleidsdomeinen wordt in een omgevingsanalyse geschetst waar Vlaanderen nu staat, in een internationale context. De bijdrage zoomt in op elf beleidsdomeinen. Per domein wordt een specifieke omgevingsanalyse uitgewerkt die een overzicht geeft van historische evoluties, de actuele toestand en de verwachte trends voor elke beleidssector. Vanuit die analyse worden grote uitdagingen voor de toekomst en een reeks mogelijke denkpisten geformuleerd. Dat gebeurde zonder keuzen te maken en zonder prioriteiten naar voren te schuiven, want dat is het prerogatief van de beleidsverantwoordelijken. In de bijlagen bij elke bijdrage worden ideeënfiches meegegeven en wordt informatie toegevoegd over het administratief instrumentarium, de regelgeving, de middelen, het recente en relevante wetenschappelijk onderzoek enz. De bijdrage sluit af met een dertiende deel, waarin een vijftal bijzondere problemen aan bod komen. Die ideeën en informatie kunnen de onderhandelaars inspireren en ondersteunen bij het uittekenen van toekomstgerichte beleidslijnen voor het regeerprogramma. Zodra het regeerakkoord is opgesteld en is goedgekeurd door het Vlaams Parlement, staat de Vlaamse administratie klaar om de Vlaamse regering te ondersteunen bij het uitwerken van haar beleidsnota’s, die binnen zes maanden na het aantreden van de regering dienen neergelegd te worden in het Vlaams Parlement. De beleidsnota’s zijn een verdere uitwerking van de krachtlijnen van het regeerprogramma: ze moeten per beleidsdomein de grote strategische keuzes weergeven voor de volledige regeerperiode. Elke minister draagt de eindverantwoordelijkheid voor zijn of haar beleidsnota’s. Hij start de werkzaamheden, stuurt ze aan en leidt ze. De Vlaamse administratie geeft haar inhoudelijke en methodologische ondersteuning om, in teamverband, de nota’s voor te bereiden. De administratie stelt voor om de methode van de strategische planning te gebruiken. Ze heeft voordelen inzake: de onderlinge samenhang van de beleidsnota’s van de verschillende beleidsdomeinen; de aansturing en kwaliteitsbewaking van de uitvoering van het beleid, via de vertaling van termijndoelstellingen naar jaarlijkse operationele doelstellingen voor de administratie; de voortgangsbewaking, meting en evaluatie van de geleverde prestaties en van de bereikte effecten. De minister neemt niet alleen het initiatief om deze methode in te voeren, hij (zij) leidt ook het hele proces.
Tot slot wenst de Vlaamse administratie nog drie bijzondere aandachtspunten mee te geven aan de nieuwe bewindsploeg. Het eerste is de vaststelling dat een aantal belangrijke maatschappelijke uitdagingen niet (meer) in hun globaliteit kunnen aangepakt worden via een klassiek sectoraal beleid. De noodzaak aan een geïntegreerd en/of een inclusief beleid groeit. Uit de ervaring blijkt wel dat een geïntegreerde en/of inclusieve aanpak enkel effect heeft als aan twee basisvoorwaarden wordt voldaan: -
-
er worden goede afspraken gemaakt over de maatschappelijke uitdagingen waarvoor er naast het sectorale beleid ook aandacht moet zijn voor een geïntegreerde afstemming met andere beleidsdomeinen, en/of waarvoor een inclusief beleid zal gevoerd worden dat gevoed en gedragen wordt vanuit alle relevante beleidsdomeinen; zowel in de regering als in de Vlaamse administratie worden de juiste organisatorische maatregelen getroffen om het afgesproken beleid uit te voeren en de resultaten ervan periodiek te rapporteren en te evalueren.
Het tweede aandachtspunt is het afstemmen van het beleid over de bestuurslagen heen. Het harmoniseren, vereenvoudigen en homogeniseren van regelgeving en procedures en het transparanter maken van structuren is niet de taak van één enkel beleidsniveau, maar een gezamenlijke opdracht voor alle overheden. Voor de samenwerking met de lokale en regionale overheden kan o.m. verwezen worden naar het recente pact met de gemeenten. De samenwerking met de federale overheid is op dit ogenblik minder evident. Toch wordt het vereenvoudigen van decretale bepalingen minder functioneel als de federale wetgeving in verwante beleidsdomeinen even complex blijft, en omgekeerd. Het derde aandachtspunt is erg concreet. In juni 2001 wordt België voorzitter van de Europese Unie. Vlaamse ministers staan dan voor het eerst voor de uitdaging om Europese ministerraden voor te bereiden, voor te zitten en tot resultaten te leiden. Vlaanderen kwaliteitsvol op de kaart zetten, voor heel Europa, is een uitdaging van formaat die een efficiënte en effectieve aanpak vereist.
Ir. Eric Stroobants voorzitter van het college van secretarissen-generaal
INHOUD Deel 1
ALGEMENE OMGEVINGSANALYSE • • • • •
Deel 2
Demografische ontwikkelingen Internationale politieke ontwikkelingen Macro-economische ontwikkelingen Sociaal-culturele ontwikkelingen Begroting
BELEIDSDOMEIN “VERNIEUWD BESTUURLIJK BELEID” • Beter besturen binnen de Vlaamse administratie • Bestuurlijke organisatie in Vlaanderen met inbegrip van subsidiariteit • Institutionele aangelegenheden
Deel 3
BELEIDSDOMEIN “WERKGELEGENHEID”
Deel 4
BELEIDSDOMEIN “ECONOMIE MET INBEGRIP VAN TOERISME EN LANDBOUW”
Deel 5
BELEIDSDOMEIN “ZORGZAAM VLAANDEREN” • Welzijn • Gezondheidszorg • Wonen
Deel 6
BELEIDSDOMEIN “CREATIEF VLAANDEREN” • Cultuur en sociocultureel werk • Sport • Media
Deel 7
BELEIDSDOMEIN “MILIEU EN NATUUR”
Deel 8
BELEIDSDOMEIN “RUIMTELIJKE ORDENING”
Deel 9
BELEIDSDOMEIN “MOBILITEIT” • Personenverkeer • Goederenverkeer
Deel 10
BELEIDSDOMEIN “LEREND VLAANDEREN” • Onderwijs • Permanente vorming • Opleiding
Deel 11
BELEIDSDOMEIN “VLAANDEREN INTERNATIONAAL” • Algemene oriëntatie • Geografische prioriteiten
Deel 12
BELEIDSDOMEIN “WETENSCHAP, TECHNOLOGIE EN INNOVATIE”
Deel 13
BIJZONDERE PROBLEMEN DIE EEN GEINTEGREERDE/INCLUSIEVE BENADERING VEREISEN • • • • •
Brussel Vlaamse Rand Stedelijk beleid, achtergestelde buurten, algemene veiligheid Gelijke kansen in Vlaanderen Integraal Waterbeheer
BELEIDSTERMINOLOGIE In verschillende bijdragen wordt gesproken over hoedanigheden van het beleid zoals: − − − − −
inclusief en exclusief beleid, flankerend en mainstreamingsbeleid, integraal en geïntegreerd beleid, horizontaal en verticaal beleid, specifiek en doelgroepenbeleid.
In deze nota zijn voor al deze termen eenduidige definities opgesteld. In de bijdragen worden deze termen enkel gebruikt in overeenkomst met deze definities. Inclusief en exclusief beleid Een beleid is inclusief wanneer het beleid voor een bepaald domein zich ook bekommert om maatregelen die in beleidsdomeinen met een andere finaliteit al of niet worden genomen. Het betreft hier zowel genomen maatregelen die de eigen finaliteit tegenwerken, als ontbrekende maatregelen die de eigen finaliteit zouden moeten ondersteunen (vb. het beleid voor technologische innovatie is inclusief daar het zich ook bekommert om maatregelen ter bevordering van technologische innovatie die moeten genomen worden in de beleidsdomeinen economie, onderwijs, ICT-infrastructuur, ruimtelijke ordening), (vb. het gelijke kansenbeleid bekommert zich uiteraard om maatregelen die al dan niet genomen worden in andere beleidsdomeinen en de gelijkheid van kansen sterk beïnvloeden). Mainstreamingsbeleid en flankerend beleid zijn synoniemen van inclusief beleid. Een exclusief beleid is dan bewust niet inclusief: het bekommert zich bewust uitsluitend om de maatregelen van het eigen beleidsdomein.
Integraal versus geïntegreerd Een geïntegreerd beleid zal de maatregelen die genomen worden in één of meer (sub)domeinen optimaliseren naar één of meer globale doelstellingen (vb. het beleid naar de verschillende milieuthema’s oppervlaktewater, grondwater, vermesting, natuur, biodiversiteit, enz.- werd geïntegreerd in één milieubeleid met globale doelstellingen). Indien men spreekt over een geïntegreerd beleid, moet men dus zeggen in wat en met wat men dit beleid wenst te integreren (vb. men kan het tewerkstellingsbeleid integreren met economie om maximale welvaart te creëren, of om maximale tewerkstelling te verwezenlijken of om een billijke inkomensverwerving en –verdeling te bewerkstelligen of om zowel welvaart als tewerkstelling en inkomensverdeling optimaal te bewerkstelligen). Een geïntegreerd beleid is dus zeker niet synoniem van inclusief beleid. Dit laatste blijft inderdaad gericht op zijn eigen finaliteit. Integraal is een hoedanigheid van het beleid gezien vanuit het standpunt van het voorwerp van het beleid (vb. een integraal waterbeheer: het beheer van het water is integraal - t.t.z. ‘alle’beheersaspecten met betrekking tot water zijn terug te vinden in dit waterbeheer), (vb. een integrale zorgverstrekking: wanneer ‘alle’ aspecten die het (on)welzijn van de patiënt beïnvloeden worden verzorgd door een multidisciplinaire aanpak in polyvalente centra,… ).
Specifiek en doelgroepenbeleid Een specifiek beleid onderscheidt zich van een algemeen generiek beleid doordat het maatregelen treft die specifiek zijn voor de beperkte subsector of subgroep waartoe het zich richt. Een doelgroepenbeleid is een beleid dat zich binnen één of meerdere beleidsdomeinen richt op bepaalde doelgroepen. Doelgroepen zijn groepen van mensen, organisaties of gebieden en worden duidelijk afgelijnd. Een doelgroepenbeleid bevat dus specifieke beleidsmaatregelen , het zal meestal inclusief gevoerd worden (vb. migrantenbeleid, gehandicaptenzorg of gelijke kansen voor vrouwen). Een specifiek beleid kan integraal zijn indien het alle beleidsaspecten van de subgroep behartigt (vb. milieu: er wordt een bekkenbeleid gevoerd dat specifiek is voor elk bekken en dat een integraal waterbeleid beoogt binnen dat bekken). Horizontaal – verticaal Horizontaal en verticaal daarentegen verwijzen naar aspecten van organisatie en bevoegdheden binnen de regering en haar administratie. Bevoegdheden van ministers, departementen en administraties worden meestal verticaal verdeeld (vb. minister bevoegd voor economie, voor cultuur; departement WVC, LIN; administratie Algemeen Welzijn, AMINAL). In een matrixorganisatie kunnen echter ook horizontale bevoegdheden vastgelegd worden (vb. minister bevoegd voor internationale aangelegenheden, voor technologische innovatie; departement Coördinatie, AZF; administratie Buitenlandse Betrekkingen, APS). Horizontale beleidsstructuren kunnen ook binnen één beleidsdomein geïmplementeerd worden (vb. het Gewestelijk Milieu Overleg overkoepelt AMINAL, OVAM, VMM en VLM en staat in voor het opstellen en opvolgen van een geïntegreerd milieubeleidsplan). Een inclusief beleid zowel als een geïntegreerd beleid zullen meestal implicaties bevatten voor andere bevoegdheidsdomeinen en departementen. Om dit beleid met succes te implementeren zal men horizontale bevoegdheden en instrumenten voor horizontale sturing en opvolging moeten creëren.
