Voorwoord. Ben je weer aan je crispspie bezig pap? (Yet, 5 jaar)

Commandeurscriptie Huib Fransen

“Zorg voor de Kermis”

Voorwoord

“Ben je weer aan je crispspie bezig pap?” (Yet, 5 jaar). Als inwoner van Tilburg en enthousiast bezoeker van de kermis is mij er veel aan gelegen dit succesvolle evenement ook voor de nabije toekomst een veilig voortbestaan te garanderen. Mijn kinderen moeten hier onbevangen van kunnen blijven genieten. De betrokken actoren en belangen die bij de organisatie, preventie en preparatie van de kermis een rol spelen zijn gebonden aan een groot aantal randvoorwaarden. Dit onderzoek, verwoord in mijn scriptie, poogt daartoe bij te dragen en inzicht te verschaffen in de problemen die daarbij aan de orde komen. Veel dank ben ik verschuldigd aan de volgende personen die mij geholpen hebben: - Rob van den Bogaard, coördinator kermisteam gemeente Tilburg, voor al zijn blijvende enthousiasme ondanks alle gewetensvolle vragen; - Mari van Heumen van de Efteling die mij moeiteloos door de kantoren van deEfteling heen loodst; - Paul Verlaan, voor richting en sturing; - Jonkheer Mocking van Het land van Ooit; - Charles Kiviets van het Autotron; - Menno van Duin voor zijn stimulerende bijdragen; - De afdeling preventie voor advies op gebied van alle relevante regelgeving. En tot slot mijn naaste familieleden die mij zovele dagen + weekeinden achter de pc hebben zien zitten

“Sommige boeken schijnen niet geschreven te zijn opdat men er iets uit zou leren, maar opdat men eruit zal merken dat de schrijver een heleboel wist.” (Goethe)“

N:\Nibra\Expertise-unit\Oefenen\Algemeen\Producten\10. MCDM\Persoonlijke dossiers\Fransen, H.J. (2)\Scriptie_Fransen, Huib (2).doc

pagina

1



Samenvatting Massarecreatie en risico’s en veiligheid vormt de rode draad in deze scriptie. Als casestudy wordt daarvoor de vrij toegankelijke de Tilburgse kermis als grootschalig publieksevenement vergeleken met een aantal attractieparken. Ieder jaar in juli bezoeken een miljoen mensen de kermis in Tilburg. Gedurende circa tien dagen staat de binnenstad dan ‘op zijn kop’, regelmatig lopen de publiekstromen geheel vast. Welke risico’s deze mensenmassa’s in combinatie met een incident opleveren laat zich raden. Incidenttypen hierbij zijn: paniek in menigte, onder de voet lopen van bezoekers, vechtpartijen, bommeldingen, brand in een van de attracties of aanpalende bebouwing. Dit zal gepaard gaan met gepaard met opstoppingen van mensenmassa’s en het verkeer. Hoe respectievelijk het gemeentebestuur en management van de attractieparken, als verantwoordelijke instanties en de operationele hulpverleningsdiensten, als calamiteitenbestrijders hiermee omgaan wordt nader onderzocht. Blijft het bij de incidentbestrijding sec of ijlt een en ander na in zowel de media en de samenleving en is er sprake van crisis(bestrijding). Massarecreatie een onderschat ramptype? Vanuit de literatuur wordt een eerste verkenning gemaakt aan de hand van, onder andere, Quarantelli, Turner, Wildavsky en Ten Heuvelhof. Bij een onderlinge vergelijking van deze theorieën en typologieën blijkt dat de aanbevelingen die zij geven elkaar ten dele overlappen en ten dele aanvullen. Met behulp van deze theoretisceh kaders worden vervolgens kermis en attractieparken met elkaar vergeleken. Na analyse worden conclusies en aanbevelingen gegeven.

“De meeste van onze rampen zijn gemakkelijker te dragen dan de commentaren van onze vrienden erop.” (Charles caleb Colton)


pagina

2



Inhoudsopgave Inhoudsopgave .................................................................................................................................................... 3 1.

Inleiding................................................................................................................................................... 4 Probleemstelling en deelvragen ........................................................................................................... 6 Methode ............................................................................................................................................... 7 Afbakening .......................................................................................................................................... 7 Leeswijzer ........................................................................................................................................... 7 2. Theoretisch kader .................................................................................................................................... 8 2.1 Herkennen van crisis ........................................................................................................................... 8 2.2 De incubatietijd van Turner .............................................................................................................. 10 2.3 Rampensociologie, volgens Quarantelli ............................................................................................ 11 2.3.1 Rampen en de samenleving .............................................................................................. 11 2.3.2 Gedrag van individuen. ..................................................................................................... 11 2.3.3 Gedrag van organisaties. ................................................................................................... 12 2.3.4 Gedrag van de groepen. .................................................................................................... 13 2.3.5 Gedrag van de media en crisiscommunicatie .................................................................... 15 2.3.6 Conclusies Quarantelli ...................................................................................................... 17 2.4 Wildavsky: De zoektocht naar veiligheid .......................................................................................... 17 2.4.1 Voorzienbare en onvoorzienbare onveiligheid ................................................................. 18 2.4.2 Wisselwerking anticipatie en veerkracht .......................................................................... 19 2.5 Procesmanagement volgens De Bruin en Ten Heuvelhof ................................................................. 19 2.6 Beschouwing van de aangehaalde theorieën ..................................................................................... 19 3. Tilburgse kermis: ........................................................................................................................................... 22 3.1 Korte historie kermis ......................................................................................................................... 22 3.2 Juridische achtergrond kermis ........................................................................................................... 23 3.3 Risico’s bij kermis voor de bezoekers en omwonenden? ................................................................. 25 3.4 Specifieke regelgeving voor keuren kermisattracties ........................................................................ 25 3.5 Preventie Tilburgse kermis ................................................................................................................ 26 3.6 Preparatie Tilburgse kermis en de rol van de gemeentelijke diensten en hulpverleningsdiensten .... 27 3.6.1 Planvorming ...................................................................................................................... 27 3.6.2 Gemeentelijk rampenplan en processen in Midden-Brabant ............................................ 27 3.7 Media en afbreukrisico ...................................................................................................................... 28 3.8 Verantwoordelijkheden bestuurders kermis ...................................................................................... 29 4. Attractieparken .......................................................................................................................................... 30 4.1 Inleiding............................................................................................................................................. 30 4.2 Juridische opbouw Efteling ............................................................................................................... 30 4.3 Preparatie ........................................................................................................................................... 30 4.3.1 Bedrijfshulpverleningsorganisatie Efteling ....................................................................... 30 4.3.2 Bhv-ploeg ......................................................................................................................... 31 4.3.3 Oefeningen ........................................................................................................................ 31 4.3.4 Opleidingen ....................................................................................................................... 31 4.4 Risico’s en ongevallen ....................................................................................................................... 31 4.5 Agressie ............................................................................................................................................. 32 4.6 Crisiscommunicatie en voorlichting .................................................................................................. 32 4.7 Crowd Control ................................................................................................................................... 33 5 Synthese..................................................................................................................................................... 35 5.1 De Tilburgse kermis .......................................................................................................................... 35 5.2 De attractieparken .............................................................................................................................. 36 6 Conclusies, terugkoppeling naar de centrale vraag (discussie).................................................................. 38 7. Aanbevelingen voor een veilige kermis: ................................................................................................... 40 8 Tot slot....................................................................................................................................................... 42 Stellingen: .......................................................................................................................................................... 43 Bijlage 1, Relevante wetten, Verordeningen en Besluiten gemeente Tilburg .................................................. 44 Bijlage 2, procesverantwoordelijkheid hulpverlenende diensten/organisaties rampenplan gemeente Tilburg.. 46 Bijlage 3, Overzichtsplattegrond kermisterrein in centrum Tilburg .................................................................. 47 Bijlage 4, kengetallen Efteling, Land van Ooit en Autotron ............................................................................. 48 bijlage 5, Checklist crisiscommunicatie Efteling .............................................................................................. 49 Bijlage 6, ramptypen gemeentelijk rampenplan Tilburg ................................................................................... 50 Literatuuropgave ............................................................................................................................................... 51 Eindnoten .......................................................................................................................................................... 52 1.1 1.2 1.3 1.4


pagina

3


1.


Inleiding

Als daar ooit eens wat gebeurt!? Een gedachte die menig bezoeker van de kermis in Tilburg, al dan niet beroepshalve, zich ongetwijfeld wel eens heeft afgevraagd. Wie naar de kermis gaat, zoekt vertier. Er zit een dosis individuele spanning bij. De bezoeker voelt zich mogelijk aangetrokken tot een min of meer beheersbaar risico in een van de attracties. Voor velen moet al die recreatie ook nog eens sneller, sensationeler, grootser en alsmaar spannender. Zal ik in de Freefall of de Crazy Mouse gaan? In het verleden hebben zich ook op de Tilburgse kermis een aantal (bijna)ongevallen voorgedaan. Een van de spraakmakendste was een losgeschoten bakje en het omvallen

Fig. 1.1. Fire & Rescue, Oct 1999

van de zogenaamde Speedy in 1998. Hetgeen een reeks kritische artikelen over de veiligheid in de krant opleverde.Gelukkig bleven déze ongevallen zonder gewonden. De incidenttypen waar rekening mee wordt gehouden1: a.

brand en/of explosie in een attractie;

b.

een technisch defect met een daaruit voortvloeiend ongeval in/met een attractie;

c.

het vrijkomen van een gevaarlijke stof bij een kermisattractie (bv. LPG);

d.

een brand in een van de aan de kermis belendende percelen;

e.

een verkeers- of spoorweggeval waarbij gevaarlijke stoffen vrijkomen;

f.

een vechtpartij, die uit de hand loopt (steek-/schietpartij?) waardoor grote onrust/paniek ontstaat;

g.

een bommelding;

h.

een terreurdaad;

“Niemand in het publiek wist op dat moment nog dat er acht jonge mannen voorin het publiek waren doodgedrukt.” Pearl Jam-fans uit onder meer Duitsland, Zweden en Nederland. Gestikt door de druk van het in toenemende mate onrustige publiek, veroorzaakt doordat een groep bezoekers zich een weg naar het podium probeerde te banen. Verschillende mensen gleden uit op de natte ondergrond en wisten niet meer overeind te komen. Behalve de acht doden vielen er 26 gewonden, waarvan er één nog in levensgevaar verkeer (Roskilde 2000). Fig. 1.3.


pagina

4



De gevolgen hiervan zullen beelden oproepen als bij het Heizeldrama en recenter Roskilde: verdrukte mensen en hulpdiensten die er niet bij kunnen komen. Zijn er bezoekers die het risico al bij voorbaat uitschakelen? Kan de kermis worden gerekend tot een zogeheten risico-evenement? Gesteld wordt dat een op zich klein incident tot grote gevolgen kan leiden - een crisis. Hoe ontstaan ze, welke oorzaken zijn er? Wat maakt een crisis tot een crisis? De indeling en/of typering vindt plaats op grond van verschillende visies. Met crisis wordt hier bedoeld de periode volgende op een incident. Een crisis is breder, gaat verder, dan sec een ramp. Waarbij een ramp of calamiteit een zwaarder/ernstiger vorm van een incident is of simpeler gesteld: van gebeurtenis naar proces. Een van de kenmerken van de incidenten is dat ze om ons heen steeds onverwachter en complexer van aard lijken te worden. Socioloog Beck2 spreekt van een ‘Risk Society’. Een zwarte kijk op de wereld om ons heen: “Ik ben bang” nu – tegen wat vroeger – “Ik heb honger” was.. Voorbeelden hierbij: gekke koeienziekte door BSE, besmetting met de Legionella-bacterie of een neerstortende satelliet – willekeurig en onverwacht. Stelling: Samen met de natuurrampen hebben de recreatierampen de toekomst (Rosenthal,1989). Dat is zo logisch als het maar zijn kan. Wij besteden steeds meer tijd aan recreatie. Het aantal grootschalige recreatieve activiteiten in massaverband neemt toe: festivals met ± 40.000 housende jongeren, muziek, koninginnedag(nach)activiteiten, enz,enz. Daarom lijkt de verwachting reëel dat ook de komende jaren steeds meer publiek onder andere ook de Tilburgse kermis bezoekt. De stelling dat een incident hierbij tot een calamiteit met grote gevolgen kan leiden lijkt gerechtvaardigd. De bereikbaarheid van het

Toerisme & recreatie is wereldwijd een enorm belangrijke economische motor. Het rapport "Zicht op toeristische markten" periode 1997 - 2001 geeft aan dat de groei van bestedingen door Nederlanders vooral wordt veroorzaakt door een toename van de tweede en derde vakanties in eigen land. Bovendien wordt aan deze vakanties meer geld uitgegeven. De totale bestedingen aan vakanties in Nederland zullen de komende jaren met 6% per jaar groeien. In het jaar 2001 zullen, volgens het rapport Nederlanders en buitenlanders 50 miljard gulden uitgeven in de toeristische sector. Fig. 1.2.

evenemententerrein door de hulpverleningsdiensten is één van de problemen. Verder lijkt de samenleving, aangeslingerd en versterkt door de berichtgeving in de media, steeds meer om ‘afrekening’ van de verantwoordelijke(n)te vragen. Door de veroorzaakte sociale onrust ontstaat dan een potentiële crisis. Recreatierampen zullen zich voordoen in een sector waar de concurrentie messcherp is. Is de vraag gerechtvaardigd of het bedrijfseconomisch belang (op de korte termijn) op gespannen voet staat met de veiligheidsoverwegingen? Maar minstens zo belangrijk: een sector, waar de consument de beslommeringen van het leven van alledag van zich af wil schudden en allesbehalve geneigd is omstandige waarschuwingen tegen onveilig gedrag aan te horen. Sterker nog: een sector waar menige consument nu juist enig risico en wat spanning en sensatie zoekt. Uiteraard mag de bezoeker hopen en vertrouwen dat juist ook om die reden in de betrokken branches van deze sector veiligheid serieus genomen wordt. Dat is alleen al uit economisch oogpunt verstandig: een ongeluk krijgt enorme aandacht en maakt immers al gauw brodeloos.


pagina

5



Verder valt het op dat de massarecreatie gewoonlijk vergeten wordt in de serie rampgevoelige sectoren. Als specifieke onderzoekscase kies ik de kermis in Tilburg. Deze bevat de belangrijkste karakteristieken die bij massarecreatie verwacht mogen worden. Om het onderzoek in een breder kader te plaatsen is gekozen voor een vergelijking met een geheel andere hoek. Ik maak een vergelijking met een aantal private attractieparken bedrijfsmatig (commercieel) en permanent versus tijdelijke, vrij toegankelijk en op openbaar terrein. Daaruit moet, naast een aantal overeenkomsten, ook een aantal wezenlijke verschillen te signaleren zijn die vervolgens aan de hand van de theorie worden beschouwd. Zijn de economische en veiligheidsbelangen wezenlijk anders in een privaat park? Voor een uniforme beoordeling wordt gebruik gemaakt van uit de literatuur afkomstige modellen van Turner, Wildavsky, Quarantelli en De Bruijn/Ten Heuvelhof. Kinderen in de Efteling, kinderen op de Tilburgse kermis: er mag geen verschil zijn op gebied van veiligheid. Daarom: ‘Zorg voor de kermis’.

1.1

Probleemstelling en deelvragen

“Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de Tilburgse kermis en private attractieparken?”. Een onderzoek naar de relatie tussen massarecreatie en de veiligheid bij grootschalige evenementen. Deelvragen hierbij: 1.

Wat zijn de risico’s voor en door grote mensenmenigten op de Tilburgse kermis?

2.

Hoe gaat een publieke orgaan als de gemeente om met rol als organisator én toezichthouder (handhaver) van de kermis? Hoe zien de preventieve en preparatieve voorbereidingen en onderlinge samenwerking van de hulpverleningsdiensten eruit? Is 1 +1 drie? (synergie).

3.

Hoe ligt de balans tussen enerzijds preventie en preparatie en anderzijds het vertrouwen op improvisatie bij het organiseren van een grootschalig tijdelijk evenement op de openbare weg?

4.

‘Hoe gaan de permanente (private) attractieparken Efteling, Land van Ooit en Autotron om met de veiligheid van bezoekers en attracties?’ Hoe zwaar wegen de bedrijfseconomische belangen door ten opzichte van de veiligheid? Hierbij onder kijken naar de rol van het management tot en met de operationele kant en in het bijzonder het omgaan of sturen van grote groepen mensen (Crowd Control) als ook de borging van de technische veiligheid van de attracties.

5.

Wat is de invloed van de media? Zijn gemeente en attractieparken gevoelig voor afbreukrisico door negatieve publicaties in de pers. Hoe ziet de voorbereiding, de zogeheten crisiscommunicatie, eruit?

6.

Welke aanbevelingen preventief, preparatief en/of repressief, ter verbetering van de veiligheid op de kermis, kunnen er worden gegeven aan de (gemeentelijke) hulpverleningsdiensten?


pagina

6


1.2


Methode

De te gebruiken onderzoeksmethode zal een combinatie zijn van literatuurstudie en veldwerk door de praktijk te toetsen aan relevante theorie over crisis en crisismanagement. Hierbij aansluiting zoeken bij de tijdens de leergang MCDM aangereikte literatuur. Daarnaast interviews houden met personen die verantwoordelijk zijn voor de organisatie en veiligheid van de private en publieke attracties.

1.3

Afbakening

In deze scriptie wil ik mij beperken tot het vergelijken van de Tilburgse kermis en attractieparken. Buiten het bestek van dit onderzoek valt dus bijvoorbeeld de link naar risicovoetbalwedstrijden.

1.4

Leeswijzer

De volgende indeling is gemaakt. In de inleiding worden de problemen van massarecreatie in een breder kader geplaatst: welke de gevaren zijn bij grootschalige publieksevenementen aan de orde? Hieruit afgeleid volgen de probleemstelling en de onderzoeksvraag, ic. de Tilburgse kermis en attractieparken. In hoofdstuk twee wordt met behulp van de theorieën van Quarantelli, Turner, Wildavsky en Ten Heuvelhof het theoretisch kader gegeven en worden handvaten gezocht om het onderzoek systematisch uit te kunnen voeren. Hierbij wordt onder andere ook het belang van de omgang met de media en crisiscommunicatie aangehaald. Vervolgens komen in hoofdstuk drie en vier de organisatie, werkwijze op preventie- en preparatiegebied van de Tilburgse kermis en de attractieparken aan de orde. Ter vergelijking worden, met behulp van de in hoofdstuk twee gekozen modellen, vervolgens de verschillen en overeenkomsten van deze twee op rij gezet in hoofdstuk vijf. Tot slot wordt een analyse gegeven en volgt in hoofdstuk zes terugkoppeling naar de centrale vraag met conclusies en aanbevelingen.


pagina

7


2.


Theoretisch kader

Dit hoofdstuk beschrijft het theoretisch kader van het onderzoek. Het is zinvol om het onderzoek naar overeenkomsten en verschillen tussen de Tilburgse kermis en private attractieparken door een bepaalde bril te doen. Het kader wordt gebruikt om het onderzoek te structureren. Daarnaast worden de opgedane ervaringen aan het kader gespiegeld. Het theoretisch kader is met andere woorden de norm waaraan de praktijk wel of niet voldoet. Een theorie kan een verklaring geven waarom iets wel of niet werkt in de praktijk. Op zo'n moment biedt een theorie een handvat om de praktijk aan te passen. Het tegenovergestelde kan echter ook, uit ‘de praktijk’ kan blijken dat de theorie afwijkt, niet valide is en moet worden aangepast! Het heeft dus zin om te werken met een theoretisch kader. Daar er over massarecreatie, in relatie tot veiligheid, als onderwerp niet veel bekend is3, is in dit onderzoek bewust gekozen voor een tamelijk brede oriëntatie die invalhoeken moet bieden op het volgende: -

Kenmerken en aandachtspunten voor het herkennen van crisis(Van Duin & Rosenthal);

-

Sloppy management en incubatiefactoren, bij rampen en calamiteiten zijn vóóraf reeds vele voorbodes te signaleren maar wordt door het verantwoordelijke management verzuimd die te zien (Turner);

-

Áls het mis gaat vertoont de respons door de hulpverleningsdiensten nogal eens gebreken. Vanuit achtergrondideeën van de sociologie wordt het gedrag van en de wijze van voorbereiding van de bij calamiteiten betrokken (hulpverlenings)organisaties, bestuur en management, bezoekers/inwoners en media nader verklaard(Quarantelli + Dynes);

-

Voorbereiding door de hulpverleningsdiensten op calamiteiten anticipatoir of veerkrachtig? (Preparatie

en veerkracht volgens Wildavsky); -

Hoe is het proces van voorbereiding en organisatie geregeld met name toegespitst op de relatie van de hulpverleningsdiensten onderling en de relatie tussen de (massa)media, overheid en particuliere sector. Het belang van redundante relaties onderling voor de hulpverleningsorganisaties die zich zo goed mogelijk moeten voorbereiden op mogelijke crisis(De Bruijn & Ten Heuvelhof);

“Als we maar goed ons best doen, dan kunnen we gemakkelijk rampen leren verdragen. Die van anderen dan, bedoel ik.” (Mark Twain) Eerst volgt een korte uiteenzetting over de hierboven aangehaalde theoretische noties en vervolgens wordt van elk de relevantie in relatie tot de gekozen onderzoeksvraag weergegeven. In de op hoofdstuk 2 volgende hoofdstukken worden deze kaders vervolgens aan de praktijk getoetst.

2.1

Herkennen van crisis

In de inleiding is gesproken over risico’s, incidenten en rampen in relatie tot massarecreatie. Crises kunnen worden beschouwd tegen de achtergrond van het meer algemene onderzoek naar situaties van buitengewone omstandigheden. Centrale aandachtspunten binnen het onderzoek naar crises vormen de besluitvorming en de


pagina

8



reactiepatronen van de verschillende betrokken actoren. Hierbij spitst de aandacht zich toe op de politiekbestuurlijke besluitvorming. Het leidt volgens Rosenthal tot de volgende begripsomschrijving van een crisis:

'Een crisissituatie is een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal systeem welke bij een geringe beslissingstijd en bij een hoge mate van onzekerheid noopt tot het nemen van kritieke beslissingen.'(Rosenthal, 1984). In crisissituaties gaat het om acute en ernstige problemen die vragen om snelle beslissingen. In dergelijke buitengewone omstandigheden komt het er voor de betrokken besluitvormers op aan. Het zijn kwesties van 'erop of eronder'. Besluitvormers moeten noodgedwongen afstappen van de vertrouwde procedures om beslissingen te nemen. Uiteindelijk wordt op deze manier getracht het sociale systeem (de organisatie, het netwerk) in stand te houden. Bij zowel private als publieke organisaties gaat het hier om de besluitvorming van het topmanagement. Het bovenstaande zou de indruk kunnen wekken dat crisissituaties makkelijk te herkennen zijn. In de werkelijkheid ligt dit niet zo eenvoudig. Er kunnen verschillen bestaan tussen de kenmerken van de situatie en de interpretatie van de situatie door de betrokken besluitvormers. De situatie kan 'objectief' gezien min of meer kritiek zijn, als de betrokken actoren dit niet als zodanig ervaren, zal er géén sprake zijn van crisismanagement. Omgekeerd kunnen besluitvormers de situatie als kritiek ervaren, terwijl daar op zichzelf weinig gegronde redenen voor lijken te bestaan. In figuur 2.1. worden verschillende scenario's van interpretatie van crisis(management) aangegeven (Van Duin en Rosenthal, 1991 ).

fig. 2.1. -

Situatie I: Crisis.

De situatie is zowel objectief (de objectiverende kijk van de onderzoeker) als subjectief (de percepties van de besluitvormers) een crisis. In deze situatie is sprake van crisisbesluitvorming. De organisatie ontplooit initiatieven om de crisis te lijf te gaan (crisismanagement als beheersing). Voorbeeld: een bosbrand; -

Situatie 2: Crisiscreatie.

De betrokken besluitvormers ervaren de situatie als bedreigend en zijn van mening dat het een crisis betreft. Vanuit een meer objectief oogpunt is echter geen sprake van een crisis. Er is sprake van een psychose: het management waant zich kwetsbaar en treft crisismaatregelen, terwijl daar meer objectief gezien geen aanleiding voor bestaat. Een variant op de psychose is de pseudocrisis: in sommige gevallen wordt door de


pagina

9



betrokken besluitvormers bewust een crisissfeer opgeroepen teneinde bepaalde maatregelen gerealiseerd te krijgen die anders op verzet kunnen stuiten. De betrokken besluitvormers vatten de bedreigende situatie op als een kans om veranderingen door te voeren (crisismanagement als verandering). Voorbeeld: Hoog water 1995; -

Situatie 3:

Crisisnegatie. Objectief gezien is sprake van een crisis, maar de betrokken besluitvormers vatten de situatie niet als zodanig op. In dit geval spreken we van crisisnegatie: er is sprake van een crisis, maar de situatie wordt bewust of onbewust niet als zodanig herkent. De besluitvormers zijn van mening dat er geen aanleiding bestaat om de dagelijkse routines te doorbreken. Zij proberen de omgeving gerust te stellen door vertrouwenwekkende informatie naar buiten toe te brengen en ontkent dat er sprake is van een crisisachtige situatie (crisismanagement als ontkenning). Voorbeeld: begin van epidemie i.c. varkenspest of Legionella besmetting; -

Situatie 4: Geen crisis.

Uit zowel objectief als subjectief oogpunt is geen sprake van een crisis.

2.2

De incubatietijd van Turner

Turner (1978) legt de nadruk op gebeurtenissen voorafgaand aan een ramp, de zogenaamde incubatiefactoren. Rampen komen nooit onverwacht. Hierbij zoekt Turner naar patronen en/of regelmatigheden. Zijn conclusie is dat er nooit 1 factor dé oorzaak is maar het gaat om accumulatie van individuele, culturele en organisatorische factoren: -

perceptual rigidities, beperkte macht het te bevatten;

-

information problems and ambiquities; tegenstrijdigheden in informatie

-

disregarding instructions; met name slordigheid

-

overconfidence, ‘het zal wel meevallen/ gebeurt ons niet..’

Niet het individueel menselijk falen of tekortkoming(en) in de techniek, maar het falen van de organisatie

(sloppy management) is oorzaak nummer 1 van rampen. Dit leidt ook tot de stelling dat crises over het algemeen 'low probability, high impact' gebeurtenissen zijn (Mitroff, Pauchant en Shrivastava). Het gebrek aan crisisplanning kan op verschillende manieren worden verklaard. In sommige gevallen zijn organisaties van mening dat crises zich niet bij hen zullen voordoen: het zogenaamde it-can-not-happen-here syndroom. Bestuur maar ook (hulp)diensten denken liever niet aan het ergste en ontplooien pas activiteiten wanneer zij door een crisis zijn getroffen. Deze organisaties kunnen als crisis-onvoorbereid ('crisis-prone') worden gekenschetst (Pauchant en Mitroff, 1992). Kennelijk laten bestuurders en managers zich in hun houding ten opzichte van crisisplanning meer door het eerste dan door het laatste kenmerk leiden. Het kan zijn dat zij blind vertrouwen op hun generieke vermogen om allerlei uitdagingen het hoofd te bieden. Dit volgens de filosofie dat 'resilience' uiteindelijk een productievere strategie voor het omgaan met risico's is dan 'anticipation' (zie Wildavsky, 1988). Zelfs wanneer als vertrouwd wordt op 'genezen in plaats van voorkomen', is een specifieke planning en voorbereiding onmisbaar.


pagina

10



Preventie bestaat eruit het in beeld zien te krijgen en gebruik te maken van: onbekende, ondergewaardeerde, ongesystematiseerde, niet ‘passende’ informatie (info die wel aanwezig is maar onjuist geïnterpreteerd wordt) Turners gedachtegoed vindt ook bij ander onderzoekers aansluiting. Onder andere de theorie over ‘mismanagement’ (kwetsbaarheidsanalyse, ’t Hart en Bovens, 1991) en preventie-adviezen van Quarantelli(1999) sluiten hierbij aan. In het verlengde hiervan ligt een pleidooi voor kennismanagement of het belang van impliciete kennis (tacit knowledge), M. Weggeman, 1997),. Kenmerken: -

ervaringen, attitude en vaardigheden 1 op 1 overbrengen;

-

delen door demonstratie;

-

verkrijgbaar door te kopiëren en te imiteren in socialistische processen;

N.b: Impliciete kennis kán als macht gezien worden.

2.3

Rampensociologie, volgens Quarantelli

Quarantelli beschouwt het gedrag van de verschillende bij een ramp betrokken actoren vanuit de volgende perspectieven. Rampen en de samenleving en het gedrag hierbij van: -

individuen;

-

organisaties;

-

groepen;

-

media en crisiscommunicatie.

2.3.1

Rampen en de samenleving

Een van de belangrijkste bevindingen van Quarantelli(1999) is misschien wel de stelling dat een ramp géén groot incident is waarbij met extrapolatie van opschaling kan worden volstaan. Andere actoren, een andere schaal, het wegvallen van sleutelfiguren tijdens een ramp sterken Quarantelli in de gedachte dat de opschalingsgedachte en het ‘Command & Control’ – model niet werken.

2.3.2

Gedrag van individuen.

Van nature heeft het individu weinig interesse voor calamiteitenbestrijding en voorbereiding. Slechts daar waar calamiteiten of rampen zich met enige regelmaat herhalen zal er een besef komen dat men risico's loopt en dat daar voorbereiding op moet worden ondernomen. Kenmerkend bij calamiteiten is dat nagenoeg iedereen spontaan helpt en reddingsacties zal gaan opstarten. Er kan gesteld worden dat op dat moment de sociale verantwoordelíjkheid wordt gevoeld en tijdens calamiteiten ook door bijna iedereen spontaan wordt ingevuld. Het optreden van alle individuen gezamenlijk staat borg voor een enorme veerkracht onder de bevolking, die van


pagina

11



enorme waarde is tijdens en na een grote calamiteit c.q. ramp. Deze zogenaamde zelfredzaamheid blijkt telkens onderschat te worden, zo blijkt uit de praktijk.

“Rampen brengen de mensen tezamen, wanneer het kwaad dat over hen komt hetzelfde is.” (Aristoteles) Ook blijkt uit onderzoek dat calamiteiten die een grote gemeenschap treffen - anders dan bij calamiteiten waarbij personen meer individueel zijn betrokken - na verloop van tijd nadelige gevolgen veroorzaken. Het posttraumatisch stress syndroom (PTSS) bij hulpverleners komt in dit soort situaties vaak voor. Ook zal de nodige aandacht moeten worden besteed voor de begeleiding van de getroffenen. De deskundigen zijn het echter (nog) niet eens of ook deze laatste groep een PTSS kan ontwikkelen ten gevolge van de ramp die zij hebben ondergaan.

2.3.3

Gedrag van organisaties.

Quarantelli stelt dat áls organisaties zich al voorbereiden op calamiteiten, dat ze dit vaak verkeerd dan wel half doen. Als de consequenties van de veiligheidsmaatregelen te veel geld gaan kosten blijft het te vaak bij plannen alleen. Doelstelling van preparatie is vaak een geschreven plan, waarin beschreven is wat de organisatie gaat doen als de calamiteit zich eens mocht voordoen. Veel te weinig wordt gekeken naar de kritische processen, beoefenen van procedures met álle betrokkenen en leren samenwerken.

“The goal is the path and the path is the goal” (Buddist saying). Beter is het dan ook om relevante methoden te gebruiken om deze processen te beoefenen, de afhankelijkheid te minimaliseren en wellicht de risico's bij de bron te beperken. Voorbereiding moet meer zijn dan papier alleen4. Anders gezegd:

‘Het is beter elkaars snuit goed te kennen dan vijf (draai)boeken op de plank te hebben staan(Hans de Goeij, 1992). Ook blijkt uit onderzoek dat de veel gestelde vraag: 'Over wie heeft hier de leiding heeft?' feitelijk overbodig is. Gebleken is namelijk dat het aansturen van de calamiteitenorganisatie met veel actoren niet gebeurt via het dagelijks gebruikte systeem van `command and control'5, maar dat het een proces is met zeer veel deelnemers. Quarantelli (1999, punt 10), onderkent drie problemen hierbij: a.

Kennis- en informatieproblemen: wie beschikt op welk moment over welke info?

b.

Besluitvormingsproblemen doordat er geen bevoegde leidinggevenden (meer) zijn.

c.

Afstemming tussen de betrokken diensten loopt niet goed. Er zijn onduidelijkheden in bevoegdheden doordat taken en ramp zich meestal nét iets anders voordoen dan gewend/gedacht.


pagina

12



Tenslotte blijkt dat het leren van rampen nog te beperkt plaats vindt. Na een ramp wordt er veel gepraat maar daadwerkelijk verandert er zelden iets. In het gunstigste geval gaat het om verbeteringen die reeds gepland stonden en die dan versneld ingevoerd worden.

2.3.4

Gedrag van de groepen.

Op een enkele uitzondering na besteedt de gemeenschap, als groep, niet zoveel aandacht aan pro-actie en preventie (mitigatie)activiteiten. Echter er is een kentering waarneembaar, dit onder druk van de media ten gevolge van rampen elders. Soms kunnen voordelen worden behaald uit de ‘Opportunity windows' (Teisman, 1992) die zich bij sommige calamiteiten en rampen voordoen. Vanuit de wetenschap dat de calamiteit zich voor kan doen of juist heeft voorgedaan is het heel goed mogelijk om allerlei tekortkomingen/verbeteringen aan de orde te stellen. Denk bij voorbeeld aan de serieuzere preparatie na de vuurwerkramp in Enschede en de Millenniumwisseling. Ten aanzien van tweede voorbeeld geldt dat aan veel zaken vorm is gegeven, die ook in de periode ná de eeuwwisseling hun nut zullen bewijzen6. Verder wordt opgemerkt dat alledaagse strubbelingen en conflicten tussen de diverse actoren een goede voorbereiding en een daadwerkelijke bestrijding van calamiteiten ernstig kunnen verstoren. Vechten tegen de bierkaai zo lijkt het dikwijls. Hoe groter de ramp of calamiteit, hoe meer veranderingen in gedrag en taken bij betrokken organisaties. Verder zal bij een toename van de ernst en omvang van de calamiteit ook het aantal deelnemers toenemen en zal de voorbereiding op calamiteiten heel anders zijn. Elk van de deelnemende organisaties en diensten werkt routinematig en anderen voor het eerst volgens (nieuwe) taakstelling(en). Quarantelli refereert hierbij naar de typologie van Dynes7 (overgenomen uit Van duin, 1992). Dynes onderscheidt aan de hand van twee variabelen vier typen organisaties die actief kunnen zijn tijdens de hulpverlening in rampsituaties. Deze variabelen zijn de -taken- die een organisatie in een rampsituatie verricht en de -structuur- die een organisatie heeft in een rampsituatie. Dit geeft het volgende beeld. In figuur 2.2. is deze indeling weergegeven.


pagina

13



Fig. 2.2. crises en organisaties

Type I Dit zijn gevestigde organisaties die tijdens een rampsituatie niet veranderen en hun gewone werkzaamheden in hoofdlijnen blijven verrichten zoals politie, brandweer en GGD.

Type II Deze organisaties zullen tijdens een ramp uitbreiden en min of meer gewone taken verrichten. Vrijwilligers spelen in dit soort organisaties een grote rol. Hierbij valt te denken aan het Rode Kruis die bij de voorbereiding en uitvoering grote aantallen vrijwilligers opnemen.

Type III Deze bestaande organisaties verrichten tijdens rampen niet alledaagse werkzaamheden. Er is dus uitbreiding van hun takenpakket. Bijvoorbeeld een busonderneming die burgers evacueert of een aannemer die meehelpt. Type IV Dit zijn nieuwe organisaties of spontane groeperingen die bij een rampsituatie onvoorbereid taken verrichten. Denk aan vrijwilligers die helpen bij het zoeken naar slachtoffers. Door deze verscheidenheid in organisatie-kenmerken zal ook de aansturing van de betrokken organisaties aangepast moeten zijn. Het willen aansturen van de gehele organisatie wordt nog eens extra bemoeilijkt door het– soms ook onduidelijke en voor elkaar onbekende - grote aantal organisaties die hieraan deelnemen. Dicht bij huis spreken de voorbeelden van de bestrijding van de wateroverlast in Nederland in 1995 en de Bijlmerramp wat dit betreft boekdelen.


pagina

14


2.3.5


Gedrag van de media en crisiscommunicatie

Er is inmiddels het nodige bekend over deelaspecten van crisismanagement zoals crisisplanning, crisisbesluitvorming, politiek-bestuurlijke verantwoording en leerprocessen na afloop van een crisis. Externe communicatie en mediacontacten vormen een ontbrekende schakel in dit geheel. Media zijn niet meer weg te denken uit de publieksvoorlichting, de democratische controle en het politiek–bestuurlijke schaakspel rond crises. Het is goed hierover meer inzicht te verkrijgen met als doel een betere preparatie door bestuur en hulpverleningsdiensten. ‘Crisis are no longer private’, zo stelt de Amerikaanse public relations deskundige Barton in een studie over crises in het bedrijfsleven (1993, 14). In het openbaar bestuur zijn zij dat nooit echt geweest, maar ook daar geldt dat crisismanagement zich tegenwoordig sterker dan voorheen voltrekt voor het front van de camera’s en microfoons. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers en overheidsdiensten in stress-situaties zichtbaarder gemaakt. Hoe gaan zij eigenlijk om met de toegenomen journalistieke aandacht voor crisismanagement? Hoe stellen de media zich op tegenover bestuurders, voorlichters en andere overheidsfunctionarissen die onder hoge druk functioneren? Welke wisselwerking doet zich voor tussen de crisiscommunicatie van overheidszijde en de crisisverslaggeving door de massamedia? Antwoorden moeten ten eerste gezocht worden in de richting van de massacommunicatie over patronen in de inhoud van massaberichtgeving over rampen. Een tweede bron vormt de wisselwerking tussen autoriteiten en journalisten. En een derde bron van mogelijke relevante inzichten wordt gevormd door publicaties over de verhoudingen tussen journalisten en publieke gezagsdragers. Het gaat te ver hier dit alles uitvoeriger te behandelen. Echter de volgende typologie die de belangen van betrokken partijen goed weergeeft is de volgende. Gezien vanuit het orde- dan wel conflictperspectief (’t Hart, 1997) spelen de media een belangrijke rol bij de vorming van de politieke agenda. Rollen journalist

Rollen bestuurder

Rollen voorlichter

Informant:

Gedragsbeïnvloeder:

Doorgeefluik:

Verspreiding van feiten en

Informatieoverdracht publiek over

Presentatie van relevante informatie

analyses*

situatie, beleid, en gewenst

van bestuur(ders) aan publiek*

publieksgedrag*

Luis in de pels:

Imagomanager:

Beschermer:

Onafhankelijke waarneming en

Steunverwerving voor eigen

Verdediging van bestuur(ders) in

kritiek op instituties en

persoon, beleid en organisatie**

publieke opinie**

Entertainment:

Publieksdienaar:

Procesbewaker:

Bieden van verstrooiïng en

Verantwoording geven over

Voorwaarden scheppen voor

amusement

uitvoering publieke taken en

professionele externe communicatie

gebruik publieke bevoegdheden en

en media-contacten

machthebbers**

middelen * = dominante rol ordeperspectief

figuur 2.3.

** = dominante rol conflictperspectief


pagina

15



Figuur 2.3. laat de verschillende rollen zien vanuit het orde- en conflictperspectief, aangegeven met een *. De rollen vullen elkaar soms aan, soms zijn zij tegenstrijdig (Crisis in het nieuws, COT, p.81, H.3). De schaal en vooral de snelheid waarbinnen zich dit alles afspeelt is van lokaal naar nationaal tot mondiaal niveau gegaan, als voorbeeld het ongeluk met de Russische kernonderzeeër ‘Koersk’(aug. 2000). Één van de trends die de toekomstige crisis dan ook kenmerkt is de toenemende invloed van de media of ‘Mediazation’:

‘If CNN defines a situation as a crisis, it will indeed be a crisis in all its consequences. Mediazation already is a driving force in the world of futrue crises and disasters. The media bridge the gap between the site of the crisis and all the other places in the world wich are part of the context in which the crisis takes initial shape. Most importantly these days, they appear to be able to bridge the gap between those at the site of the crisis and those at home or in the crisiscenter. In this way mediazation helps to combine global and local dimensions. For example: Kosovo, Gulf War, terrorism or football hooliganism.’ (Rosenthal 1999) Tot slot kunnen nog een aantal opmerkingen worden geplaatst over de rol van de media. Als eerste kan worden genoemd dat de media soms in een dubbelrol zitten en deze afwisselend moeten gebruiken. Zo is vaak een regionale omroep - die een belangrijke rol heeft bij de communicatie rondom calamiteiten en rampen - naast een medium dat nieuws wil verzamelen en verspreiden, ook de formele rampenzender, die de overheid kan gebruiken om boodschappen aan de bevolking over te brengen. Met name autoriteiten en radio- en televisiestations in crisisgevoelige gebieden zoals de grote steden lijken deze manier van werken te hebben omarmd (COT, 1997). Daarmee kunnen de ontvangers van deze informatie worden verward, omdat deze informatie niet per definitie dezelfde hoeft te zijn8. Verder zal de media ook behoefte hebben aan informatie die afwijkt van het verwachte patroon. Quarantelli verwoordt dit als een behoefte aan informatie vanuit: `not does dog bite man, but does man bite dog'. Al dit bovenstaande leidt tot het inzicht dat bestuurders en hulpverleningsdiensten zich terdege (en beter) moeten voorbereiden op crisiscommunicatie.


pagina

16


2.3.6


Conclusies Quarantelli

Quarantelli trekt de conclusie dat veel problemen kunnen worden gereduceerd of zelfs worden uitgesloten door een betere planning en aansturing. Ook blijkt duidelijk dat erkend moet worden dat er grenzen zijn aan wat nog beïnvloed kan worden op het moment dat een calamiteit of ramp zich voordoet. Veel moet al zijn herkend in de voorfase en zijn aangepast bijvoorbeeld via oefeningen, trainingen en simulaties (stemt dus overeen met theorie van Turner). Bijsturen op het moment dat de calamiteit zich voordoet is slechts gedeeltelijk mogelijk. Veel acties zullen 'skill-based' worden genomen. Quarantelli stelt naar aanleiding van het bovenstaande de vaak gebruikte `command and control' systemen ter discussie. Als belangrijkste argumenten hiertoe noemt hij:

•

er zijn veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen bij ernstige en omvangrijke calamiteiten;

•

beslissingen worden op elk niveau genomen;

•

beslissingen worden - vooral onder druk - skill based genomen;

•

tijdens de chaotische fase is er een gebrek aan informatie; de aanwezige informatie is soms `gekleurd' of zelfs onjuist;

•

er ontstaan allerlei informele netwerken en spontane samenwerkingsvormen;

•

de invloed van de media moet serieus genomen worden.

Na deze constateringen rijst steeds meer de vraag of de rigide aansturing langs hiërarchieke weg gebruikmakend van vooral het ‘command and control model’ wel de enige juiste is. Bij echte rampen is het maar zeer de vraag of het allemaal nog wel te behappen valt volgens deze strakke regels en schema’s. Door de vele participerende partijen, het wisselende karakter per incidentsoort en –locatie, zou een flexibele – opschalende – structuur beter toepasbaar zijn.

2.4

Wildavsky: De zoektocht naar veiligheid

Volgens Wildavsky is veiligheid complex. Het is complex omdat keuzen gemaakt moeten worden. En dat is niet makkelijk want de veiligheid voor de één gaat ten koste van de veiligheid van de ander. Nauw verbonden met het begrip veiligheid is het begrip risico. Voor de veiligheid moeten keuzen gemaakt worden, dit betekent dat een risico niet alleen een gevaar maar ook een kans creëert9. Negatief geformuleerd: zowel het nemen als het vermijden van risico is potentieel gevaarlijk.

Een voorbeeld: bij brand in een woonhuis moet de eerst aankomende bevelvoerder kiezen voor een binnenaanval of niet. Naar binnen toegaan is risicovol voor zijn mensen. Anderzijds kunnen met een snelle verkenning eventueel nog aanwezige personen gered worden. In beide scenario’s is het risico groot. Sommige risico's zijn voorspelbaar, maar hoe kan een samenleving zich voorbereiden op onverwachte gevaren met niet te voorziene gevolgen?


pagina

17


2.4.1


Voorzienbare en onvoorzienbare onveiligheid

Als een onveilige situatie voorspelbaar is dan is er een vitale rol voor anticipatie weggelegd. Of, zoals Wildavsky het formuleert:

"Where risks are highly predictable and verifiable and remedies are relatively safe, anticipation makes sense ". Anticipatie is het voorbereiden op specifieke, verwachte situaties van onveiligheid. Het probleem is alleen dat er enorm veel van dergelijke situaties zijn. Als middelen teveel op één specifieke -te verwachten- ramp worden ingezet dan is het gevaar dat de kwetsbaarheid van de samenleving toeneemt ten opzichte van andere, onverwachte gevaren.

Een voorbeeld: Na de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 moest in alle gemeenten in Nederland door de betrokken diensten de, tot op heden nog altijd, veilig geachte vuurwerkbedrijven gaan doorlichten. Dit ging ten koste van ander belangrijk preparatiewerk. Een focus op anticipatie komt voort uit angst. Het staat de zoektocht naar veiligheid in de weg. Bij overheden, zo schrijft Wildavsky, is de aanwezigheid van angst monumentaal. Zij lijken te geloven in de illusie dat 100% veiligheid haalbaar is en de neiging alle middelen in te zetten op anticipatie:

"A strategy of anticipation is based on a fear of regret. Rejection of "trial and error" in favour of "trial without error". Wildavksy adviseert om veerkracht (resilience) op te bouwen zodat op elke onveiligheid ingespeeld kan worden.

"Since it is impossible to predict which dangers actually will confront us, it is wise both to probe the environment for clues and to develop a variety of potential responses: this capacity is called resilience." Een strategie van veerkracht betekent niet dat er passief gewacht wordt op de onvoorzienbare ramp. Het betekent wel dat er gewerkt wordt aan algemene randvoorwaarden zoals een hoog kennisniveau, het beschikbaar stellen van voldoende technische mogelijkheden en middelen. Concreet komt het neer op: -

leren van trial and error, met kleine stapjes;

-

trainen van algemene vaardigheden;

-

decentralisatie;

-

middelen achter de hand houden in een voldoende flexibele vorm, zodat ze verplaatst en ingezet kunnen worden daar waar en wanneer dat nodig is;

-

stimuleren van economische groei en technologische vooruitgang zodat de samenleving minder kwetsbaar wordt.


pagina

18


2.4.2


Wisselwerking anticipatie en veerkracht

Veiligheid wordt het best verkregen door anticipatie en veerkracht te combineren, gezond boerenverstand heet dat in goed Nederlands.

2.5

Procesmanagement volgens De Bruin en Ten Heuvelhof

Onderhandelen is een proces, een ‘dansende tafel’ die in beweging moet worden gehouden. Door de tijd heen kunnen de inhoud en de medespelers veranderen10. Opgemerkt wordt dat risico’s zich vaak ketenachtig voordoen en dat de invloed van actoren zich vaak beperkt tot bepaalde schakels in deze keten, terwijl juist risico’s achter in de keten beperkt of voorkomen kunnen worden door acties voorin de keten (pro-actie). Nadeel van het ‘verprocessen’ volgens procesmanagement m.i. is het ‘om-de-hete-brij-heen-draaien’ met gevaar tot opportunisme; de inhoud dan wordt bijzaak.

2.6

Beschouwing van de aangehaalde theorieën

Zoals in de inleiding gesteld is over massarecreatie, nog weinig bekend ten aanzien van risico’s en gevaren. De aangehaalde theorieën en typologieën bieden houvast bij dit onderzoek om hier meer over te weten te komen. Elke theorie en typologie benadert de praktijk op eigen wijze. Bij elk van de vier gehanteerde modellen/typologieën is getracht een aantal krachtige vragen te formuleren die in de volgende hoofdstukken zullen worden gehanteerd als toetsingskader.

a. Incubatiefactoren volgens Turner Vanuit de visie van Turner zal gekeken worden naar de incubatiefactoren van rampen: Sloppy management, dubbelzinnigheden, en negatie (al dan niet bewust) vormen de criteria. Betere preventie door onder andere kennismanagement (Weggeman,1997) lijkt de remedie om rampen te voorkomen.

b. Wijze van voorbereiden tegen achtergrondideeën van Quarantelli Áls het mis gaat vertoont de respons door de hulpverleningsdiensten regelmatig gebreken. Alhoewel de ongevalsscenario’s rondom de kermis van een andere orde van grootte zijn dan de door Quarantelli geschetste rampen zijn de door Quarantelli aangehaalde kenmerken relevant. Quarantelli beschouwt de wijze van voorbereiding tegen de achtergrond en ideeën vanuit de sociologie middels het beschouwen van een groot aantal bij incidenten en calamiteiten betrokken actoren (groepen, individuen, organisaties en massamedia) en omstandigheden. De wijze van voorbereiding van de bij calamiteiten betrokken (hulpverlenings)organisaties, bestuur en management, bezoekers/inwoners en media worden nader verklaard. Op nuchtere wijze constateert hij


pagina

19



dat hulpverleningsdiensten te beperkt preparatie plegen en teveel vertrouwen op ingeslepen systemen van command & control.

Dynes stelt juist dat taken en structuren bij calamiteiten zo veranderen dat er ook nieuwe ‘spelers’ opstaan. Deze organisaties zijn vervolgens beperkt in staat samen te werken. Te beperkt ook in de zin dat bij preventie en preparatie voornamelijk de reeds bekende hulpverleningsdiensten brandweer, politie en ggd samen aan tafel zitten.

c. Voorbereiding anticipatoir of veerkrachtig naar Wildavsky Hoe bereiden organisaties zich voor op calamiteiten: anticipatoir of veerkrachtig? (preparatie vs. veerkracht). Wildavsky onderkent de dynamiek van calamiteiten m.i. het beste: er zijn grenzen aan de beheersbaarheid, ergens houdt het op. Hij is het meest pragmatisch van allemaal en maakt gebruik van slechts twee variabelen: veerkracht versus anticipatie. Bijzonder is ook zijn visie op overheden: de aanwezigheid van angst is monumentaal. Zij hebben dan ook de neiging alle middelen in te zetten op anticipatie. Het is goed deze wetenschap in acht te nemen en zelfkritisch te zijn bij het geven van (anticipatie)adviezen.

d. Onderlinge relaties van hulpdiensten, overheid, media en particuliere sector naar De Bruijn en Ten Heuvelhof Hoe is het proces van voorbereiding en organisatie geregeld? Met name toegespitst op de relatie van de hulpverleningsdiensten onderling en de relatie tussen de (massa)media, overheid en particuliere sector? Hier komt het belang van redundante relaties onderling voor de hulpverleningsorganisaties die zich zo goed mogelijk moeten voorbereiden op mogelijke crisis naar voren. De Bruijn en Ten Heuvelhof pleiten voor proces- of netwerkmanagement. In hoeverre staan overheids- en private organisaties open voor dit netwerkmanagement?

In het ongebreideld toepassen van allerlei theoretische modellen om oorzaken van crisis te analyseren schuilt ook een gevaar. Het is voor sommigen mensen aantrekkelijk om de complexe werkelijkheid te versimpelen in een plat vlak: oorzaak en gevolg of het ‘causaliteitsmodel’11. Achteraf weten de deskundigen het altijd beter (hindsight). Dit staat in schril contrast met de dynamiek van crises. Het is daarom goed ook de valkuil ervan onder ogen te zien. De tendens om de versimpeling van de werkelijkheid door te zetten tot in de rechtszaal lijkt met de recente vrijspraak van de twee leidinggevenden van de Herculesramp gelukkig gekeerd. Combinaties van oorzaken en kettingreacties binnen de typologieën zijn daarom niet ondenkbaar. De dynamiek van crises blijft een belangrijk punt van aandacht in het onderzoek.

'Essentially, we are dealing with an open-ended, emergent, or ill-structured phenomenon, not a well structured one. Completeness is not one of the principal defining characteristics of ill-structured phenomena' (Mitroff, Pauchant en Shrivastava, 1988).


pagina

20



Wat bij een onderlinge vergelijking van Turner, Wildavsky, Quanrantelli en Ten Heuvelhof opvalt is dat zij niet op zich staan maar elkaar aanvullen en versterken. De door De Bruin en Ten Heuvelhof geadviseerde redundante relaties, met kenmerken: pluriformiteit, geslotenheid en interdependenties, vertonen sterke overeenkomsten met de door Wildavsky aangehaalde voorwaarden (preventie-adviezen) voor veerkracht. Hetgeen ook door Quarantelli en Turner wordt onderschreven. Ook komen hier gelijkenissen met het door’t Hart aangehaalde conflictperspectief naar voren. Állen benadrukken zij echter de noodzaak te trainen, samen te oefenen op voor calamiteitbestrijding vereiste geachte vaardigheden. Crisisplanning hoort daarom onderdeel te zijn van het totale management. In beeldspraak: af van ‘bestuurlijk autisme’ en streven naar Moderne Regenten’(Tops P., 1994). Het gebrek aan crisisplanning leidt tot crisisgevoelige organisaties. Deze slotvraag zal daarom bij kermis en attractiepark worden gesteld: ‘ontplooien bestuurders en organisaties en in het bijzonder het management voldoende activiteiten, op het gebied van crisisplanning? In de volgende hoofdstukken over de waarnemingen uit de ‘praktijk’ zal worden nagegaan of dit ook werkelijk het geval is.


pagina

21



3. Tilburgse kermis: In de inleiding is aangegeven dat de gevaren van massarecreatie onvoldoende bekend zijn. Als voorbeeld van massarecreatie wordt het risicobewustzijn van bestuur en hulpverleningsdiensten bij de Tilburgse kermis nader beschouwd. Incidenten aldaar kunnen uitgroeien tot crises. Dit mede door brede belangstelling van de media. In hoeverre speelt dit doemscenario nu voor de Tilburgse kermis? In dit hoofdstuk wordt een nadere beschouwing rond de gang van zaken van de kermis gegeven. In een korte historie van de kermis is lezen hoe het fenomeen van kermissen in Nederland in de loop der tijd zo gegroeid is. Vervolgens wordt kort gekeken naar de juridische basis waarop een kermis eigenlijk georganiseerd wordt. De openbare orde is en blijft een verantwoordelijkheid van de overheid, privatisering is daarom niet mogelijk. De gemeentelijke kermisverpachting blijkt wel op grond van privaatrecht te worden afgehandeld. "Verpachten" is een onjuiste, doch algemeen ingeburgerde, term waar strikt juridisch gezien de term "verhuren" moet worden gebruikt (Kusters, 1998). De standplaatsen op een kermis worden dus verhuurd aan kermisexploitanten. Dit gebeurt aan de hand van een verpachtingsovereenkomst waarin (veiligheids)eisen aan de exploitanten kunnen worden opgenomen. Dan volgt een beschouwing van de mogelijke risico’s die de bezoeker te wachten staan. Hierbij wordt uitvoerig stilgestaan bij de technische eisen en keuringen waaraan de attracties moeten voldoen. Vervolgens worden maatregelen op preventie- en de preparatiegebied beschreven. Tot slot volgt een overzicht met de kenmerken van de kermis.

3.1

Korte historie kermis

Er bestaat geen zekerheid over het ontstaan van de kermis of over de afkomst van de naam kermis. Zeker is wel, dat de kermis behoort tot de oudste bekende volksfeesten, die overal ter wereld worden gevierd. Rond de 13e eeuw was het gebruikelijk om de inwijding van een nieuwe kerk op uitbundige wijze te vieren. Deze viering werd doorgaans opgeluisterd door kunstenmakers, zangers, marskramers, muzikanten e.d.. De dag van de inwijding, de kerkelijke verjaardag, werd vervolgens ieder jaar herdacht met een "kerckemisse". Dit werd ook weer gevolgd door een groots feest met een processie, kunstenaars, e.d.. In de loop der jaren gingen mensen hun broodwinning maken van het tijdens festiviteiten exploiteren van hun kunsten of het verkopen van bepaalde waren. Zij reisden dan van plaats naar plaats, vaak groepsgewijs. Problemen met de plaatstoedeling op het kermisterrein deden zich nauwelijks voor. Eeuwenlang heeft de kermis zich op deze wijze gehandhaafd, tot wetenschap en techniek een hoge vlucht namen. Kermisexploitanten profiteerden van stoommachines en dieselmotoren; zowel als aandrijving voor hun kermisattracties als voor het vervoer van plaats naar plaats. In de loop van de 20e eeuw kreeg de kermiswereld te maken met verstedelijking van gebieden, waarbij vaak dorpen of gehuchten samengroeiden tot één grotere gemeente. Dit ging op den duur ten koste van het aantal kermissen, hoewel daaraan ook de tweede wereldoorlog debet is. Vóór de Eerste Wereldoorlog was het zo, dat er geen of weinig staangeld verschuldigd was. Een kaartje aan de gemeentelijke secretarie was dikwijls voldoende om een staanplaats te verwerven. Daarna kwam er meer vraag en aanbod. Verschillende exploitanten deden bij gemeenten met goede kermissen hogere biedingen, als gevolg waarvan er gemeentebesturen waren die besloten staanplaatsen te vergunnen door middel van openbare N:\Nibra\Expertise-unit\Oefenen\Algemeen\Producten\10. MCDM\Persoonlijke dossiers\Fransen, H.J. (2)\Scriptie_Fransen, Huib (2).doc

pagina

22



verpachtingen. De plaatsen werden toebedeeld aan de hoogste bieders hetgeen al snel een behoorlijke prijsopdrijving voor standplaatsen in geheel Nederland tot gevolg had. Om enkele voorbeelden te noemen, in Breda was de pachtopbrengst in 1930 circa F 37.000,- , terwijl die nu circa F 800.000,bedraagt. In Eindhoven is die pachtopbrengst van F 89.000,- naar F

KERMIS 2000, FEITEN EN CIJFERS STATISTISCHE GEGEVENS Aantal inschrijvingen: 786 Aantal gunningen: 201 Nostalgische kermis: 11 Aantal bezoekers: 1 miljoen

1.200.000,- gestegen. In Tilburg brengt de kermis in 2000 F 4,3 miljoen in het laatje. De kermis is een “harde business" geworden, waarbij voor de meeste organisatoren het geldelijk gewin voorop staat en vergeten wordt, dat kermis eerst en vooral volksvermaak is. Momenteel zijn er in Nederland circa 1300 kermisexploitanten

OPBRENGST De kermisopbrengst van dit jaar bedraagt circa 4,3 miljoen gulden. OPPERVLAKTE KERMISTERREINEN De totale oppervlakte van het kermisterrein omvat circa 6,5 hectare.

werkzaam. Met naar schatting 2500 kermisinrichtingen worden zo'n 2000 kermissen gehouden.

3.2

Fig. 3.1.

Juridische achtergrond kermis

In beginsel mag iedere eigenaar op zijn terrein een kermis organiseren (privaatrecht). Het is echter twijfelachtig of hij de daarvoor vereiste evenementenvergunning van de burgemeester krijgt (publiekrecht). Ook de gemeente zelf heeft een evenementenvergunning nodig, tenzij die vergunningsplicht in de Algemene Plaatselijke Verordening wordt uitgesloten12. De burgemeester toetst een vergunningaanvraag op de weigeringsgronden: a. de openbare orde; b. het voorkomen of beperken van overlast; c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen; d. de zedelijkheid of gezondheid. Strikt genomen heeft de gemeente dus ook zelf een evenementenvergunning nodig! In de praktijk blijkt, dat de meeste gemeenten niet beschikken over zo'n vergunning. Door het niet overgaan tot het aanvragen of verlenen van een vergunning, wordt aan belanghebbenden wel de mogelijkheid ontnomen om op basis van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht een bezwaarschrift in te dienen. Uiteraard kan een belanghebbende c.q. een benadeelde tegen het feitelijk handelen van de gemeente - te weten het houden van een kermis - een actie uit onrechtmatige daad starten (artikel 6:162 BW), daarbij stellende dat er sprake is van inbreuk op zijn (subjectieve) recht alsmede een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht. Het is echter zeer wel denkbaar, dat de rechter de (soms eeuwenoude) traditie van de jaarlijks terugkerende kermis als een rechtvaardigingsgrond beschouwt, mits er natuurlijk geen sprake is van een ernstige inbreuk op een anders recht. Burgemeester en wethouders zullen er natuurlijk voor waken, dat in haar gemeente veelvuldig kermissen worden gehouden door allerlei organisatoren. Een kermis heeft immers de nodige weerslag op de openbare orde en brengt ontegenzeglijk een bepaalde mate van overlast met zich mee (geluidsoverlast, parkeerproblemen, verkeersafwikkeling).


pagina

23



Mag de gemeente de kermis eigenlijk niet uitbesteden? Een verkenning naar andere soortgelijke grootschalige evenementen leert dat dit wel mogelijk is. Te denken valt hierbij aan: braderieën, jaarmarkten en muziekfestivals, welke in deze context een analoge reflectie hebben op de kermis13. Om enkele voorbeelden uit te noemen: - De organisatie van Jazz in Duketown door de gelijknamige stichting te `s-Hertogenbosch; - De organisatie van Jazz in the Woods door de gelijknamige stichting te Apeldoorn; - De organisatie van Pinkpop door de Stichting Festivals Limburg. In deze casussen wordt door de gemeente aan de organisator van het evenement een alomvattende vergunning verleend, waarbij de voor het evenement benodigde openbare straatruimte ter beschikking wordt gesteld en de invulling van de activiteiten, met name standplaatsen, wordt overgelaten aan de organisator. De vraag doet zich voor of het zogenaamde privatiseren van kermissen door de gemeenten rechtens geoorloofd is. Literatuur of jurisprudentie, specifiek gericht op kermissen, is niet voorhanden Motief om één vergunning aan de organisator van het evenement te verlenen is doorgaans de openbare orde. Eén organisatie wordt aansprakelijk/ verantwoordelijk gehouden voor een ordelijk verloop van het geheel. Echter bij het privatiseren van de organisatie van de gemeentelijke kermis is voorzichtigheid geboden. Evenals een braderie of muziekfestival gaat het bij de kermis om een evenement op de openbare weg. De gemeente (burgemeester en wethouders en/of de burgemeester) is uiteindelijk verantwoordelijk voor activiteiten op die openbare weg. Die verantwoordelijkheid mag niet uit handen worden gegeven. De gemeente is en blijft namelijk verantwoordelijk voor het reilen en zeilen op het kermisterrein (openbare orde en veiligheid). Die verantwoordelijkheid kan de gemeente niet overdragen aan een particuliere organisator (verboden delegatie). Specifieke (formele) wetgeving met betrekking tot de kermis en de daarmee samenhangende verpachtingen is niet te vinden (Kusters, 1997). De jurisprudentie, vertaald naar de kermis, wijst uit, dat een gemeente gerechtigd is voor het toekennen van standplaatsen op de kermis gebruik te maken van het privaatrecht. Het is dus geoorloofd dat met een kermisexploitant een privaatrechtelijke overeenkomst wordt afgesloten. Het verpachten van de kermisstandplaatsen ofwel het toekennen van standplaatsen op de kermis gebeurt aan de hand van de overeenkomst tussen de gemeente en de kermisexploitant. Het toekennen van staanplaatsen op een kermis geschiedt nagenoeg overal op privaatrechtelijke basis. De gemeente is gebonden aan de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat geldt dus ook voor het al dan niet toekennen van een kermisstandplaats aan een exploitant. Het verdient aanbeveling ten aanzien van de wijze van verpachten en de daarbij te hanteren criteria vooraf een beleid vast te leggen en dit bekend te maken. Dit kan geschieden via de algemene voorwaarden. Hierin bestaat voor de gemeente de mogelijkheid om eisen te stellen aan de veiligheid van de attracties en de gebruiksvoorschriften. Ook staan hier de sancties vermeld bij het niet nakomen van de verplichtingen. Bijvoorbeeld als de attractie groter blijkt te zijn dan waarvoor standplaats is verkregen. In het kader van het verpachten van kermissen is dit een belangrijk onderdeel.


pagina

24



De gemeente beschikt over de volgende sanctiemogelijkheden: 1. Nakoming vorderen; 2. Schadevergoeding vorderen; 3. Ontbinden van de overeenkomst; 4. Nakoming eigen verbintenis opschorten; 5. Voldoening van een boete uit boetebeding vorderen; 6. Beroep op dwaling of bedrog; 7. Uitsluiten van een exploitant van toekomstige kermissen in dezelfde gemeente. Geconcludeerd kan worden dat bij het privatiseren van de organisatie van de kermis eveneens voorzichtigheid is geboden; de gemeente is en blijft verantwoordelijk voor het reilen en zeilen op het kermisterrein.

3.3

Risico’s bij kermis voor de bezoekers en omwonenden?

Hoe wordt de veiligheid voor de bezoeker van de kermis gegarandeerd? Wat is veilig? Welke risico’s zijn te verwachten? Risico wordt wel gedefinieerd als: het product van effect x blootstellingsfrequentie x waarschijnlijkheid 14, maar hoe vertaalt zich dit voor de kermis? In de inleiding zijn de voor de kermis mogelijke incidenttypen aangegeven. Brand, OGS en bommelding en defect aan een van de attracties wordt mogelijk geacht. Gevolg hiervan kan paniek in de menigte zijn, opstoppingen en verdrukking/onder de voet lopen van het publiek Een zeer belangrijke rol hierbij is weggelegd voor het bewaken van de technische veiligheid van de aanwezige attracties. De inspectie van de attracties op de Tilburgse kermis vindt sinds 1998 plaats middels een een-tweetje tussen lokale en nationale overheidsinstanties. Lokaal omdat de gemeente organisator is en dus eerst verantwoordelijke, zie §3.2 Nationaal gelden er richtlijnen van Inspectie Veterinaire Zaken en Waren.

3.4

Specifieke regelgeving voor keuren kermisattracties

Op 26 maart 1997 treedt het voor attractieparken en kermissen belangrijke Besluit ‘Veiligheid attracties en speeltoestellen’ BVAS (Staatsblad 474, 1996) in werking15. Een uitvoeringsregeling vallende onder Wet op Gevaarlijke Werktuigen. Vóór de komst van dit besluit mochten ambtenaren van Bouw en Woningtoezicht samen met preventiemedewerkers brandweer, met het Bouwbesluit16 in de hand, attracties inspecteren en beoordelen. Dit was, mede ook door niet sluitende wetgeving, zie bijlage 1, geen sinecure(Schoones J., ex BoWoTo). Met de komst van het BVAS in maart 1996 beëindigde de milieudienst, als toezichthouder, met inspecties. Immers nationale wetgeving, richtlijnen en besluiten gaan boven lokale. De verantwoordelijke instantie hierbij: Inspectie GezondheidsBescherming (IGB), de voormalige Keuringsdienst van Waren. Inspectie gezondheidsbescherming Waren & Veterinaire zaken, non food valt onder het ministerie van VWS en is de aangewezen instantie voor inspectie en handhaving(..). Deze inspectiedienst was in beginsel echter terughoudend


pagina

25



in het uitoefenen van daadwerkelijke medewerking bij inspecties. Niet voldoende capaciteit en slechts steekproefsgewijs. Vervolgens kwam binnen de gemeente de discussie over de gemeentelijke verantwoordelijkheid pas goed op gang en kwam het voorstel de inspecties als gemeente dan maar zelf ter hand te nemen. De voor de kermis verantwoordelijke wethouder wilde echter niet de wettelijk aan de Inspectiedienst Gezondheidsbescherming toegewezen rol overnemen in verband met gevaar voor vermeende belangenverstrengeling (organisator én inspecterende organisatie ineen). Bovendien, was de gedachte, oppassen met de eindverantwoording overnemen. Het volgende compromis werd gevonden: de gemeente biedt de Inspectiedienst ondersteuning en betaalt een gecertificeerde keuringsinstantie die volgens Besluit Veiligheid Attracties en Speeltoestellen (BVAS’97) keurt17. In de verpachtingsovereenkomst18 staat dat de exploitant moet voldoen aan het BVAS. Tijdens de opbouw van de kermis, die 2 – 3 dagen duurt, vinden visuele en technische inspecties plaats. Bij constatering van gebreken gaat een rapport met foto’s naar gemeente deze stuurt het rapport door aan Inspectiedienst Gezondheidsbescherming die vervolgens de exploitant aanschrijft en zonodig de attractie stillegt. Eventueel kan de burgemeester, ter bescherming van de openbare orde & veiligheid19, direct de attractie zelf stil laten leggen. Dit op grond van gemeentewet artikel 177/178. Een goede onderlinge afstemming tussen de betrokken diensten is hierbij natuurlijk een must.

3.5

Preventie Tilburgse kermis

Het wettelijk kader waarbinnen de kermis en de daarop aanwezige attracties moeten voldoen is vrij uitgebreid: zonder uitputtend in te gaan op iedere wet of onderdeel daarvan, worden in bijlage 1 de belangrijkste wettelijke maatregelen aangehaald en wordt de inhoud en onderlinge samenhang kort uitgelegd. Daar de brandveiligheid van bouwwerken, reeds geregeld is in het Bouwbesluit en de Bouwverordening, blijven voor de Brandbeveiligingsverordening over de "voor mensen toegankelijke en ruimtelijk begrensde plaatsen, die geen bouwwerk zijn". Wat hierbij opvalt is dat in Tilburg géén Brandbeveiligingsverordening (BBV) is aangenomen. Hierdoor vallen o.a. tenten waaronder circus, kermisattracties etc. tussen ‘wal &schip’. Ook de APV bevat geen specifieke (brand)veiligheidseisen. De wettelijke basis om, vanuit de brandweer, maatregelen af te dwingen lijkt daardoor dun. De APV drank &Horeca bevat geen brandveiligheidsaspecten. Ook hierin is de inbreng van de brandweer noodzakelijk om de brandveiligheid in deze categorie bedrijven te toetsen. Ik vind dat er wel een veiligheidsparagraaf in moet staan!


pagina

26


3.6


Preparatie Tilburgse kermis en de rol van de gemeentelijke diensten en hulpverleningsdiensten

Verantwoordelijk voor de organisatie van de kermis is het evenementenbureau. Dit bureau maakt weer deel uit van de dienst Bedrijven. Tot voor enige jaren bleef de rol van de gemeentelijke hulpverleningsdiensten beperkt tot preventieve voorschriften en preparatief tot rijroutes vrijhouden. Belangrijkste constateringen uit het recente verleden: -

de drie hulpverleningsdiensten zaten niet gezamenlijk aan een tafel zaten, opereerden ieder afzonderlijk voor zich;

-

meermaals waren er spanningen tussen de organisator en de brandweer de eisenstellende partij. Het ging hierbij dan met name over rijroutes vrijhouden en de minimaal vrij te houden doorrijbreedte;

-

de kermis bestaat niet alleen uit een groot aantal attracties, ook de horeca vormt een stevige partij in het jaarlijkse kermisgebeuren. Discussies over het ruimtegebruik van terrassen, attracties of rij-/looproutes resulteerde in brieven van de brandweer en politie tot aan B&W toe20. Hierop werd tot voor kort nooit serieus op gereageerd en bracht geen wijziging in beleid (economische belangen) teweeg.

3.6.1

Planvorming

Er bestond een uit 1985 afkomstig calamiteitenplan dat om onbekende redenen tot voor kort niet meer geactualiseerd werd. Zeker na de invoering van de brandweer en WZRO in 1985 was er eigenlijk genoeg aanleiding om de taken en verantwoordelijkheden te evalueren en het calamiteitenplan aan te passen. Zoals hierboven werd aangegeven was het Calamiteitenplan van de kermis niet meer up-to-date. In 1999 is voor het eerst een gemeentelijke werkgroep bestaande uit: coördinator kermisteam, politie, ggd en gemeentelijke brandweer bijeengekomen. Zaken zijn vooral pragmatisch opgepakt. De vraag of er een rampbestrijdingsplan moest komen is bewust niet beantwoord. Onder druk van de tijd is gekozen voor een draaiboek met de bekende praktische hoe/wie/wat/waar enz. zaken. Dit draaiboek is in 1999 voor de eerste maal toegepast, naar tevredenheid van de betrokken partijen. Na de kermis van 1999 is er geëvalueerd, de verbeterpunten van 1999 zijn verwerkt in het draaiboek van 2000. En eind augustus staat weer een evaluatie op gepland. Is alles nu koek en ei? Neen, ook dit jaar weer ontstonden er problemen bij de handhaving. Dagelijks is er een bijeenkomst van alle bij de kermis betrokken diensten onder leiding van de wethouder economische zaken, het zogenaamde Kermisteam. Ondanks vooraf het hameren op heldere afspraken over het te voeren sanctiebeleid bleek het ook dit jaar weer niet afdoende te werken.Te hoog gespannen verwachtingen van de zijde van de hulpverleningsdiensten misschien? Problemen waar het om draait bestaan uit: verschil van mening over voldoende dan wel onvoldoende doorrijruimte voor voertuigen van de hulpdiensten, wegslapen van voertuigen in aanrijroutes. Elke dag rijdt een brandweervoertuig over de kermis om de doorgangen te controleren. Ook dit jaar weer stonden terrassen verkeerd. En die groter waren dan afgesproken.

3.6.2

Gemeentelijk rampenplan en processen in Midden-Brabant

In juni 1998 is in de gemeente Tilburg, naar regionaal model, het rampenplan (Crisismanagement bij rampen en ongevallen) vastgesteld. Tegelijkertijd met de vaststelling van het rampenplan is besloten dat in 1999 de 29 gemeentelijke processen, zie bijlage 2, uitgewerkt dienen te worden in draaiboeken. In navolging hierop hebben


pagina

27



de Regionale Brandweer Midden-Brabant en de regiogemeenten het afgelopen jaar samengewerkt, om te komen tot regionale modellen voor deze draaiboeken

Werkwijze Voor elk gemeentelijk proces (zoals weergegeven in het rampenplan) is een projectgroep ingesteld, bestaande uit een ambtenaar rampenbestrijding en materiedeskundigen uit de verschillende gemeenten. Het regionaal overleg ambtenaren rampenbestrijding heeft als ambtelijke stuurgroep de voortgang en uniformiteit bewaakt. Daarnaast heeft er afstemming plaatsgevonden met de provincie de politie en de GGD. Op deze wijze is voor elk proces een regionaal modeldraaiboek uitgewerkt. Deze zijn voorgelegd aan het Algemeen Bestuur van de regionale brandweer en aldaar met de procesverantwoordelijken de draaiboeken lokaal ingevuld. Deze lokale draaiboeken zijn in overleg aan colleges van B&W voorgelegd ter besluitvorming en goedgekeurd.

Opzet draaiboeken. De draaiboeken zijn opgesteld om de afzonderlijke processen optimaal te laten verlopen in geval van rampen of zware ongevallen. In het draaiboek wordt onder meer de organisatiestructuur bij rampen en zware ongevallen weergegeven, de taken van de bij een proces betrokken medewerkers en de relatie met de andere processen. Ook wordt de personele bezetting en bereikbaarheid weergegeven (gemeente specifiek).

Voortgang. De ambtenaar rampenbestrijding draagt zorg voor het onderhoud van het algemene deel, de procesverantwoordelijke voor het gemeentespecifieke deel van de draaiboeken. Jaarlijks dienen er ook oefeningen plaats te vinden. De oefeningen vinden plaats op initiatief van de ambtenaar rampenbestrijding, in overleg met de betreffende diensten. In 2000 worden zowel het rampenplan als de draaiboeken geëvalueerd.

3.7

Media en afbreukrisico

De verantwoordelijkheid die op gemeente Tilburg rust als organisator van een zo groot evenement is niet gering. Het gemeentebestuur raakte hier eerst goed van overtuigd na een incident met de zogenaamde ‘Speedy’ in zomer 1998 – ná de invoering van het BVAS dus.. Hierbij viel een niet goed onderstopte attractie om. Vervolgens kreeg dit incident brede aandacht in de media en werd de verantwoordelijke wethouder van economische zaken het vuur nogal aan de schenen gelegd met vragen of het bestuur wel goed over de veiligheid van bezoekers kermis waakt.. Het concept van ‘caring government’, de zorgzame overheid, is een beeld wat met name via de overheid gespeeld dient te worden. Precies hier komt de rol van de media en de voorbereiding door de overheid erop in beeld: crisiscommunicatie. De media staan niet meer aan de zijlijn, maar zijn een formele hoekspeler geworden!


pagina

28


3.8


Verantwoordelijkheden bestuurders kermis

De gemeente organiseert, nodigt kermisexploitanten uit, wijst standplaatsen toe. De kermis is, inclusief opbouwen en afbreken, een 13 dagen durend festijn waarbij gedurende 1½ week honderdduizend mensen per dag zich door de binnenstad van Tilburg wringt. Een aantal wat de voor de hulpverlening verantwoordelijke diensten een onbehaaglijk gevoel geeft. Als er iets mis gaat mogen de hulpverleningsdiensten ‘het oplossen’. Sterker nog: als de eventuele beperkingen van het hulpverleningspotentieel bij het bestrijden van een grote dan wel kleine calamiteit niet vóóraf bij de bestuurlijk verantwoordelijken wordt aangekaart dan gaat – zonder tegenbericht - het bestuur er vanuit dat het allemaal goed geregeld zal zijn. Indien dit niet zo is zal je als hulpverlener ter verantwoording worden geroepen. Denk hierbij aan het grillige verloop van de tegen de direct bevelvoerenden aangespannen rechtszaken na afloop van de Herculesramp. Vooraf moeten de betrokken diensten dit het bestuur dit duidelijk vertellen: medeverantwoordelijk maken. Keuringen aan attracties continueren Calamiteitenregeling verder inbedden: -

samenwerking tussen de betrokken diensten verbeteren;

-

foto’s van attracties in aanvalskaarten brandweer opnemen?

-

Leden kermisteam piketteren, bhv-opleiding laten volgen, herkenbaarheid verbeteren,

-

Samen oefenen;

-

ambtenaar rampbestrijding Tilburg inbedden van kermis calamiteitenregeling conform gemeentelijke procesmatige aanpak? Doel is tot een rampbestrijdingsplan te komen

Samenvattend zijn de kenmerken van de kermis in onderstaand figuur (3.2) weegegeven: Kenmerken kermis 1 Publiek evenement, De gemeente wijst grond aan, verpacht die aan exploitant. Gebied wordt feitelijk onttrokken aan de openbare weg. 2 Duale doelstelling, enerzijds is de gemeente ondernemer anderzijds is zij handhaver. Falen heeft géén faillissement tot gevolg! 3 Publiek diffuus: het openbaar leven gaat door, inclusief bewoners en (beperkter) verkeer. 4 Tijdelijk evenement 5 Géén bedrijfshulpverleners aanwezig. Brandweer-politie-ggd treden voornamelijk repressief op. Balans tussen veerkracht en anticipatie slagkracht en benodigd potentieel - niet goed in beeld. 6 Geen bedrijfsnoodplan, sinds 1999 is een (concept) calamiteitenregeling crisismanagement opgesteld. Coördinatie tussen rood-wit-blauw en kermisteam gaat steeds beter. 7 Vindt plaats in grote gemeente met groot ambtelijk apparaat voor toezicht. Ondanks reorganisatie gemeente vele schijven. 8 Attracties mobiel, worden telkens op-/afgebouwd. 9 Kermis bestaat uit allemaal afzonderlijke kermisexploitanten. Zijn en blijven elk verantwoordelijk voor hun eigen attractie 10 Kermis heeft niet te maken met assuradeuren. RI&E niet rechtstreeks van toepassing, wél rampbestrijdingsplan gewenst 11 Crowd control wordt niet toegepast. Alleen reactief en in zeer beperkte mate. Je bent immers gebonden aan bestaande bebouwing en infrastructuur. 12 Wel een voorlichter + perscentrum voorhanden, echter (nog) geen voorbereidingen op alle mogelijke vragen bij een incident. Zoals wie het voert woord met pers, familie/bekenden, exploitanten, voorbereide informatienummers. Het beleids- & operationeel centrum is onderling niet strak verbonden en afgebakend. Figuur 3.2 N:\Nibra\Expertise-unit\Oefenen\Algemeen\Producten\10. MCDM\Persoonlijke dossiers\Fransen, H.J. (2)\Scriptie_Fransen, Huib (2).doc

pagina

29


4.

Attractieparken

4.1

Inleiding


Ter vergelijking met de Kermis worden in dit hoofdstuk de attractieparken nader beschouwd op gebied van preventie en preparatie. Achtereenvolgens wordt een beeld weergegeven over hoe in de attractieparken de stand van zaken is met betrekking tot preventie en preparatie. In het bijzonder komen de bedrijfshulpverlening, opleiding en oefening, crowd control en de inspecties van de attracties aan bod. Als grootste attractiepark wordt hoofdzakelijk de Efteling beschouwd. Voor overige informatie van de andere parken, Land van Ooit en Autotron, verwijs ik kortheidshalve naar mijn verslag van mijn snuffelstage en voor een overzicht met kengetallen naar bijlage 4

4.2

Juridische opbouw Efteling

De juridische opbouw van de Efteling BV. staat in figuur 4.1. aangegeven

Figuur 4.1.: juridische structuur Efteling B. V. De uitleg bij figuur 4.1. is als volgt: Stichting Natuurpark de Efteling bezit 100% van de aandelen van de Efteling BV. Verder is het voor eenenvijftig procent aandeelhouder van de Eersteling B.V. (onroerend goed beheersmaatschappij) en voor hetzelfde percentage aandeelhouder van de Golfeling B.V. (beheer golfcomplex). De Efteling BV is eigenaar en exploitant van het park, het hotel en het golfpark. Het onroerend goed van het hotel behoort grotendeels toe aan de Eersteling BV alsmede een groot deel van de inventaris en installaties. De Eersteling BV heeft het hotel voor een lange termijn verhuurd aan de Efteling BV. De reden voor deze constructie is dat de Efteling door de bouw van het hotel en het golfpark zich ging begeven op een nieuwe markt met alle risico's van dien. Risicospreiding is dan ook de belangrijkste reden geweest voor deze constructie.

4.3

Preparatie

Achtereenvolgens worden de activiteiten die de Efteling op preparatiegebied pleegt toegelicht. Aan bod komt de bedrijfshulpverleningsorganisatie, de opleidingen en oefeningen. Voor de beeldvorming wordt aangegeven hoeveel ongevallen er jaarlijks gebeuren. Ook agressie wordt als ontwikkeling, apart toegelicht. Tot slot komen crisiscommunicatie en crowd control aanbod.

4.3.1

Bedrijfshulpverleningsorganisatie Efteling

De Efteling kent een noodplan voor het hele park, maar ook voor iedere binnen- en buitenattractie. In de plannen staat precies beschreven wat de acties van de bedrijfshulpverlening (BHV), van de veiligheidsdienst en van het overig personeel zijn. De bedrijfshulpverleners van het pretpark, streven ernaar N:\Nibra\Expertise-unit\Oefenen\Algemeen\Producten\10. MCDM\Persoonlijke dossiers\Fransen, H.J. (2)\Scriptie_Fransen, Huib (2).doc

pagina

30



iedere attractie binnen twee en een halve minuut te kunnen ontruimen. Nieuwe attracties worden bij De Efteling niet in gebruik genomen, voordat een ontruimingsplan gereed en getest is.

4.3.2

Bhv-ploeg

De bhv-ploeg in De Efteling is uit meerdere disciplines samengesteld. In totaal worden zo'n honderdvijftig bhv'ers opgeleid, onder wie ongeveer zestig EHBO'ers, veertien verpleegkundigen, een arts, een volledige brandweerploeg, een duikploeg en vijf en veertig personeelsleden met een basis bhv-opleiding. De duikploeg ontleent haar bestaansrecht mede aan de noodzaak voor onderhoud aan de installaties onder water. De leden komen in actie bij incidenten in en bij onder meer De Piranha en Gondoletta, die op en bij het water gebouwd zijn. Om al deze mensen te kunnen bereiken, beschikt De Efteling over een volledig ingerichte meldkamer die tevens gebruikt wordt om de veiligheidsbeambten te bereiken en te sturen, over portofoons voor de leidinggevenden en piepers voor alle overige bhv'ers. In de kazerne staan een brandweerauto en een goed geoutilleerde ambulance.

4.3.3

Oefeningen

In De Efteling vinden vrijwel wekelijks oefeningen plaats met onderdelen van de bhv-ploeg duikers, basisbhv'ers - met de voltallige bhv-ploeg, met een voltallige sectie (bhv-ploeg en chefs van de Rijken uit de sectie noord, zuid, oost of west) van het park, en regelmatig met hulpdiensten uit de regio. Tijdens oefeningen en operationele inzet heeft het hoofd bhv en bij afwezigheid een van de bevelvoerders de leiding. Daarnaast hebben de dagverantwoordelijken van de secties en van de attracties een leidinggevende taak. De chef van een van de vier secties is steeds de eerst verantwoordelijke voor zowel duikers, basis-bhv'ers, brandweer, EHBO'ers en verpleegkundigen. Wens is voor aanvang van het hoogseizoen bij en in alle attracties geoefend hebben. Motivatie voor de trainingen is er in ruim voldoende mate. De motivatie wordt al tijdens de opleiding gekweekt. De bhv'ers krijgen tijdens de tweede oefendag de opdracht om zelf een mini-ontruimingsplan te schrijven voor een (deel) van een attractie. Enkele van deze plannen worden tijdens een van de eerste oefeningen na de opleiding getest, zodat de nieuwelingen direct betrokken raken.

4.3.4

Opleidingen

De basis bhv-opleidingen voor aanstaande bhv'ers in De Efteling nemen drie in plaats van de twee dagen uit een standaardcursus in beslag. De eerste twee dagen worden in De Efteling doorgebracht en op de derde dag volgen herhalingstrainingen en examens op het terrein van het Veiligheids Oefencentrum in Tilburg. Het examen wordt afgenomen door het Nederlands Bureau Brandweerexamens (NBBE).

4.4

Risico’s en ongevallen

De Efteling registreert jaarlijks ruim dertienhonderd incidentjes en ongevallen waarbij eerste hulp moet worden verleend. Van mensen die `niet goed' worden, kinderen met schaaf- en snijwonden, tot mensen met een allergie voor wespensteken. Tussen de zeventig en 80 personen per jaar moeten toch nog naar een ziekenhuis worden vervoerd. Veilige attracties zorgen ervoor dat bhv'ers minder in actie hoeven te komen. In september 1996 is het Besluit Veiligheid Attractie en Speeltoestellen - afkomstig van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport N:\Nibra\Expertise-unit\Oefenen\Algemeen\Producten\10. MCDM\Persoonlijke dossiers\Fransen, H.J. (2)\Scriptie_Fransen, Huib (2).doc

pagina

31



ingevoerd. Hierin wordt voor het eerst Nederlandse overheidsregelgeving met betrekking tot die veiligheid vastgelegd. Voorheen volgden de grote parken de Duitse Tüv-normen voor attracties. Deze waren algemeen erkend als dè veiligheidsnormen. De Consumentenbond stelde in een onderzoek naar de veiligheid van attractieparken (Consumentengids april 1996) vast dat de veiligheidsvoorzieningen over het algemeen dik in orde zijn, maar dat het toch vreemd is dat strenge, door de overheid opgelegde veiligheidsregels ontbreken21. Enige jaren terug heeft er een ongeluk met dodelijke afloop plaatsgevonden. Een man kwam onder het stoomtreintje. Dit vond plaats op zaterdagmiddag laat, hierdoor relatief weinig aandacht van de pers, aldus de voorlichter. Incidenten moeten geëvalueerd worden. Dit is een vast gebruik, maar is niet in een protocol beschreven. Bij het ongeval met het treintje bijvoorbeeld is bij de overwegen het wegdek verbreed – iemand kan nu wel geschept worden maar niet meer ónder de trein raken.

4.5

Agressie

Steeds vaker ook krijgt het personeel te maken met agressie van gasten in het park. De hoeveelheid van in beslag genomen en gevonden wapens is indrukwekkend. De beveiligingsdienst is de laatste jaren hierdoor aanmerkelijk in sterkte uitgebreid. Daarnaast volgt in 2000 een groot aantal werknemers de cursus ‘omgaan met agressie’.

4.6

Crisiscommunicatie en voorlichting

De afdeling communicatie heeft voor crises een goed doordacht communicatieplan opgesteld. Dit is een draaiboek met een lijst van te waarschuwen personen, kengetallen Efteling en ‘do’s & dont’s’ ter voorbereiding op voorlichting bij crises, zie bijlage 5. Overigens levert bij crises de directie(zes personen sterk) altijd een woordvoerder om de media te woord te staan. De voorlichter maakt bij een calamiteit een communicatievoorstel: een zogenaamde ‘tone of voice’, met hierin opgenomen een aantal mogelijke Q&A’s. De directieleden zijn ervaren, al is een opfrisser voor omgang met de media gewenst. Hoofd voorlichting ondersteunt hierbij. Deze heeft géén vervanger – m.a.w. er is geen piketregeling.

Voornaamste taak bij dagelijkse werkzaamheden van afdeling communicatie is public relations. Dat dit geen sinecure is moge blijken uit een jaarlijks budget van 10 miljoen gulden. Bij een zeer bekende naam als de Efteling kan een relatief ‘licht’ incident ongewild leiden tot grote gevolgen. Een potentieel hoog afbreukrisico dus. Een reanimatie van een gast kan daardoor bijvoorbeeld al prominent de (landelijke) dagbladen halen. Door het wijde scala van mogelijk escalerende incidenten is er geen duidelijke richtlijn over het mogelijk kantelpunt waar voorlichters het nog zelf af kunnen handelen en daar waar de directie ‘ingeschakeld’ moet worden. De soepele communicatie tussen enerzijds beveiliging & bedrijfshulpverlening/brandweer en anderzijds


pagina

32



de directie/voorlichting maakt dit, naar eigen zeggen, overbodig. Het plan ‘Communicatie bij calamiteiten’ maakt straks deel uit van het bedrijfsnoodplan. Met de gemeente zijn afspraken gemaakt over het afstemmen van de voorlichting. In de praktijk komt van het beoogde regulier overleg niet veel terecht.

Crisiscommunicatie internationaal gezien IAAPA = International Association of Amusement Parks and Attractions (http://www.iaapa.org). De IAAPA is overkoepelende internationale organisatie die wereldwijd de belangen van attractieparken vertegenwoordigd. Deze organisatie heeft bijvoorbeeld een symposium geweid aan omgaan met de media bij crises (Crisis communications, guidelines for the amusement industry, IAAPA, may 1999) in Europa en uniforme eisen aan attracties zijn hier een voorbeeld van.

4.7

Crowd Control

Wat is hierover bekend bij de private parken? Op de Nationale Hoge School voor Toerisme en Verkeerskunde (NHTV) te Breda is onderzocht en geconstateerd dat aandacht daarbinnen voor veiligheid ontbreekt. Niets is bekend over het sturen van grote mensenmassa’s bij calamiteiten of ‘crowd control’. Hieronder wordt verstaan het preventief sturen van de loop van de mensen. Attractieparken hechten belang aan dat alle bezoekers zo effectief mogelijke wijze gebruik maken van de attracties.

Voorbeeld: Disney Main Street Parade. Deze vindt ’s middags plaats in het midden van park. Park Disney Parijs is cirkelvormig. Met de parade trek je grote aantallen mensen weg uit de attracties elders. Gevolg: een betere spreiding en beïnvloeding van loop van de gasten – die ervaren zo minder drukte(Kikstra). “Wanneer is Crowd control gewenst?” Antwoord: Indien je aantallen bezoekers te verwerken krijgt die groter zijn dan je op een verantwoorde wijze kan verwerken”. Bij de kermis geldt bovendien nog dat er veel meer kijkers dan doeners zijn (dringen wel mee). Crowd control maatregelen bij de Efteling: -

Capaciteit van je attracties verhogen;

-

De subjectieve wachttijd beïnvloeden door in de meandering live artiesten en tv’s aan te brengen. Nieuw fenomeen is het toepassen van ‘Fast Pass’, kaartje trekken en na half uur zo door kunnen lopen.;

-

Belading optimaliseren (bakjes/karretjes zo vol mogelijk);

-

Andere activiteiten toevoegen, zoals shows en horeca. Shows, als sprookjesshow, zijn op vaste locaties waar grote aantallen bezoekers tegelijk naar toe kunnen. Daarnaast ook mobiele shows met artiesten die door het park trekken. Voor 2000 staat als plan op de rol de horeca meer bij het “Ohhh en aaahh” gevoel te betrekken. Daar waar eerst de horeca bedoeld was als puur natje en droogje nuttigen en daarna weer zo snel mogelijk verder worden nu de reeds bestaande horeca gelegenheden bij het Wondere Wereld gevoel betrokken. In de praktijk betekent dit dat bezoekers ook in/bij de horeca verrast gaan worden. Een beter uitnutten van reeds aanwezige faciliteiten op het park zou je kunnen zeggen;

Vooral in juli en augustus is het erg druk en zijn aanvullende activiteiten gewenst. Belangrijke beperking is natuurlijk wel dat aanvullende shows extra geld kosten! Vanuit marketing oogpunt wordt er berekend wat een gewogen concurrerende entreeprijs mag zijn.


pagina

33



In het verleden werd de Efteling op ‘dolle dinsdag’ in het hoog\seizoen geconfronteerd met bezoekersaantallen van 40.000 personen per dag. Dit gaf bij de attracties problemen met de verwerking. Verbetering is gekomen door: landelijke vakantieverspreiding (Noord, Midden,Zuid), openingstijden Efteling te verruimen en tot slot gerichte kortingsacties om buiten de bekende pieken mensen te trekken. Nu ligt het gemiddelde bezoekersaantal op ±15.000 per dag. De Efteling weet zeer nauwkeurig hoe het aanbod van bezoekers over het seizoen verdeeld ligt. Dit is gebaseerd op ervaring en meten van bezoekersaantallen bij de attracties. Ook de horeca is een goede graadmeter om beeld te krijgen. In 2000 wordt er een grote aanpassing op de infrastructuur gemaakt. Hierdoor vanaf de ingang sneller in het midden van het park. De verdeling over de attracties zal dan beter moeten worden. Nu is het nog steeds zo dat de grootste loop eerst naar de Droomvlucht leidt. Tot slot de kenmerken van de attractieparken in onderstaand figuur (4.2) bijeen.

Kenmerken Attractieparken 1

Privaat Geheel op eigen terrein, alles in een hand en ten dienste van bezoekers. Bedrijfsactiviteit gericht op continuïteit, falen heeft faillissement tot gevolg!

2

Publiek redelijk heterogeen. Bezoekers kiezen bewust bewust naar park toe te gaan.

3

(semi-)permanent

4

Professioneel opgeleide en gediplomeerde hulpverlenings- & beveiligingsdienst aanwezig en voor rekening van Efteling. Zorg voor veiligheid is gewogen gemiddelde - afgestemd op het verwachtte risico.

5

Bedrijfsnoodplan verplicht en aanwezig

6

Gelegen in relatief kleine gemeente (22.500 inwoners). Expliciet minder ‘slagkracht’ impliciet sterk door dubbelfuncties. Hoofd openbare werken is tevens commandant brandweer en Hoofd Bouwen & Milieu = tevens postcommandant. Nemen beiden deel in allerlei werk-/projectgroepen waardoor er impliciet proactie plaatsvindt terwijl dat eigenlijk expliciet niet geregeld is.

7

Vaste attracties en beheerders

8

Één beheersorganisatie Figuur 4.2


pagina

34


5


Synthese

Toetsing van attractieparken en Tilburgse kermis aan de hand van in hoofdstuk 2 geformuleerde theoretische noties.

5.1

De Tilburgse kermis a.

Incubatiefactoren volgens Turner

Zowel de preventieve als de preparatieve voorbereidingen door de betrokken (hulp)diensten lijken geen aanleiding te geven om te spreken over ‘sloppy management’. Sinds enige jaren is het overleg vooraf, tijdens en na afloop stukken beter gestructureerd. Er bestaan wel spanningen tussen de voor de respectievelijke bedrijfsvoering en veiligheid verantwoordelijke diensten. Of er ook echt van crisisnegatie (‘it-cannot-happen-here’) gesproken mag worden is een tweede. Wat verder nog onderzocht dienst te worden is welke informatie er waar voorhanden is. Door de bureaucratie binnen de gemeente veel versnipperde informatie, het overzicht ontbreekt.

b.

Wijze van voorbereiden tegen de achtergrond van Quarantelli

De mate waarin de verantwoordelijke diensten preparatie plegen neigt nog te veel naar de planvorming (het rampenplan en hiervan afgeleide processen) als doel op zich. De dynamiek van een incident, zeker de mediacomponent, wordt stelselmatig onderschat - of de vertrouwde ‘command & control’ en opschalingsmodellen voldoende veerkrachtig blijken te zijn betwijfel ik. Het calamiteitenplan Tilburgse kermis wat er nu ligt vormt daarop een uitzondering, het is pragmatisch en concreet en samen met de ander diensten opgezet. Dit wordt ook geëvalueerd. Waar het nog aan ontbreekt is het ermee oefenen, de eenmalige actie om het bij de CTPI-oefeningen22. Naar Dynes kijkende ontbreken er op dit moment nog teveel partijen aan de voorbereidingen.

c.

Voorbereiding anticipatoir of veerkrachtig naar Wildavsky

Hier doet zich een uitzondering voor op stelling van Wildavsky dat overheden, in ieder geval de bestuurders die hun monumentale angst volgen, volledig op de anticipatie werpen. Voor de hulpdiensten is dit wellicht de meest natuurlijke vorm om, zoals de verantwoordelijke wethouder het met afschuw in de stem verwoordt, ‘alles proberen af te schuiven’. Met het huidige plan Calamiteitenregeling Tilburgse kermis lijkt een balans te zijn gevonden tussen veerkracht en anticipatie.

d.

Onderlinge relaties van (hulp)diensten, overheid, media en particuliere sector naar De Bruijn en Ten Heuvelhof.

In het proces van voorbereiding en organisatie zijn er nog te veel ‘blinde vlekken’. Niet bekend zijn alle mogelijke partijen (Dynes) die een rol kunnen spelen bij het organiseren van de kermis. Er zijn nog teveel ‘dansende tafels’ de bedrijfseconomische versus de veiligheidsbelangen zijn onvoldoende in beeld bij betrokkenen. Hierdoor is de inhoud ook niet helder. Door de vaak nog conservatieve opstelling en interne gerichtheid van de brandweer is er geen sprake van redundante relaties. Structureel wordt ook de rol van de media onderschat, zeker gezien vanuit het conflictperspectief. De voorbereiding hierop, crisiscommunicatie, is matig.


pagina

35


5.2


De attractieparken a. Incubatiefactoren volgens Turner Gezien de moordende concurrentie kán een attractiepark zich geen ‘sloppy management’ veroorloven – zij zou failliet gaan. De informatiestromen lijken beter in beeld te zijn omdat er sprake is van één gez]amenlijk bedrijfsconcept met heldere taken en verantwoordelijkheden. Mogelijk kunnen er ambigue belangen zijn (veiligheid versus bedrijfseconomische) maar die heb ik niet gevonden. Informatie lijkt daarom goed gestructureerd te zijn, vooral de snelheid van handelen.

b. Wijze van voorbereiden tegen de achtergrond van Quarantelli Ondanks de grote belangen (afbreukrisico bij ongeval) is er bij geen van de attractieparken een volledig operationeel en functioneel bedrijfsnoodplan voorhanden, zie ook bijlage 5. Gebrek aan capaciteit lijkt hier de oorzaak van – niet onwil. Vaak wordt vertrouwd op de bekende netwerken en interne veerkracht. Toch mag je zeker nier spreken van niet ‘crisis-prone zijn. De hete adem van de assuradeuren met Risk Assessement heeft hier ook mee te maken.. Naar Dynes zijn er zeker lacunes in het overzicht van bij calamiteiten taken en verantwoordelijkheden van betrokken diensten en instanties.

Voorbereiding anticipatoir of veerkrachtig naar Wildavsky Bij de attractieparken wordt openlijk gestreefd naar ‘zero-risk’, men kan en wil het zich niet permitteren (‘isonitus’) om niet het uiterste te doen ongevallen te voorkomen. Doen zij dit niet dan zal de media er breed aandacht aan besteden. Al met al worden, zeker bij de Efteling, aanzienlijke energie en middelen ingezet om de veiligheid te waarborgen.

d. Onderlinge relaties van (hulp)diensten, overheid, media en particuliere sector naar De Bruijn en Ten Heuvelhof. Zonder uitzondering staan de attractieparken voldoende open voor samenwerking (preventief + preparatief) met de plaatselijke (hulp)diensten en stimuleren dit ook uit eigen beweging. De inhoud is dan ook veel duidelijker gedefinieerd als bij de kermis. Echter ook hier is de rol van de media en de voorbereiding (crisiscommunicatie) te eng. In geval van een groot/ernstig incident zijn toestanden als bij de Herculesramp met twee perscentra niet ondenkbaar. De vereiste redundantie in de relaties komt ten dele terug in de dubbelrol die functionarissen als brandweervrijwilliger vervullen bij zowel attractieparken als bij gemeentelijke instanties – dit heeft grote betekenis en mag niet worden onderschat.


pagina

36



Een vergelijking tussen de attractieparken en de Tilburgse kermis wordt gegeven in figuur 5.1

1

Attractieparken

Tilburgse kermis

Privaat

Publiek,

Geheel op eigen terrein, alles in een hand en ten dienste

Gemeente wijst grond aan, verpacht die aan exploitant. Gebied

van bezoekers.

wordt feitelijk onttrokken aan openbare weg.

Bedrijfsactiviteit gericht op continuïteit, falen heeft

Duale doelsteling, enerzijds de gemeente als ondernemer

faillissement tot gevolg!

anderzijds de gemeente als handhaver. Falen heeft géén faillissement tot gevolg!

2

Publiek redelijk heterogeen.

Publiek diffuus: het openbaar leven gaat door, inclusief

Bezoekers kiezen bewust bewust naar park toe te gaan.

bewoners en (beperkter) verkeer.

3

(semi-)permanent

Tijdelijk evenement

4

Professioneel opgeleide en gediplomeerde

Géén bedrijfshulpverleners aanwezig.

hulpverlenings- & beveiligingsdienst aanwezig en voor

Brandweer-politie-ggd treden voornamelijk repressief op.

rekening van Efteling. Zorg voor veiligheid is gewogen

Balans tussen veerkracht en anticipatie - slagkracht en

gemiddelde - afgestemd op het verwachtte risico.

benodigd potentieel - niet goed in beeld.

Bedrijfsnoodplan verplicht en aanwezig

Geen bedrijfsnoodplan, sinds 1999 een (concept)

5

calamiteitenregeling crisismanagement neergezet. Coördinatie tussen rood-wit-blauw en kermisteam 6

Gelegen in relatief kleine gemeenten (± 20.000 inwoners).

Vindt plaats in grote gemeente met groot ambtelijk apparaat

Expliciet minder ‘slagkracht’ impliciet sterk door

voor toezicht. Ondanks reorganisatie gemeente vele schijven.

dubbelfuncties. Hoofd openbare werken is tevens commandant brandweer en Hoofd Bouwen & Milieu = tevens postcommandant. Nemen beiden deel in allerlei werk-/projectgroepen waardoor er impliciet pro-actie plaatsvindt terwijl dat eigenlijk expliciet niet geregeld is. 7

Vaste attracties en beheerders

Attracties mobiel, worden telkens op-/afgebouwd

8

Één beheersorganisatie

Kermis bestaat uit allemaal afzonderlijke kermisexploitanten. Zijn en blijven elk verantwoordelijk voor hun eigen attractie

9

Parken moeten voldoen aan Arbobesluit én eisen van

Kermis heeft niet te maken met assuradeuren.

assuradeuren (risk management)

RI&E niet rechtstreeks van toepassing, wél

RI&E23 niet gereed

rampbestrijdingsplan

10 Preventief sturen van grote mensen massa’s (Crowd

Geen crowd control. Alleen reactief in zeer beperkte mate. Je

control),. Rondweg maakt snelle toegang mogelijk.

bent immers gebonden aan bestaande bebouwing en

Vergelijk ook Disney Parijs: in een keer nieuw

infrastructuur.

opgetrokken cirkelvormig park met aan buitenzijde hulpposten gelokaliseerd. Hierdoor overal binnen 1,5 minuut ter plaatse 11 Crisiscommunicatie: voorlichting bij calamiteiten professioneel opgezet.

Wel een voorlichter + perscentrum voorhanden, echter (nog) geen voorbereidingen op alle mogelijke vragen bij een incident. Zoals wie het voert woord met pers, familie/bekenden, exploitanten, voorbereide informatienummers. Het beleids- & operationeel centrum is onderling niet strak verbonden en afgebakend.

Figuur 5.1


pagina

37


6


Conclusies, terugkoppeling naar de centrale vraag (discussie)

Terug naar de onderzoeksvraag uit het begin: “Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de Tilburgse kermis en private attractieparken?” is aan de hand van een aantal invalshoeken en theoretische noties getracht een antwoord te vinden. De deelvragen en deelantwoorden hierbij: 1.

Wat zijn de risico’s voor en door grote mensenmenigten op de Tilburgse kermis? Grootste gevaren liggen in verdrukking ten gevolge de grote mensenmassa’s en onvoldoende ruimte om snel op plek van onheil te (ont)komen.

2.

Hoe gaat een publieke orgaan als de gemeente om met rol als organisator én toezichthouder (handhaver) van de kermis? Het antwoord hierop is gegeven in hoofdstuk drie de juridische aspecten. De openbare orde en veiligheid is en blijft een onvervreemdbare verantwoordelijkheid van de gemeente. De pachtovereenkomst met kermisexploitant berust op privaatrrecht.

3.

Hoe zien de preventieve en preparatieve voorbereidingen en onderlinge samenwerking van de hulpverleningsdiensten eruit? Is 1 +1 drie(synergie)? Hoe ligt de balans tussen enerzijds preventie en preparatie en anderzijds het vertrouwen op improvisatie bij het organiseren van een grootschalig tijdelijk evenement op de openbare weg? De voorbereidingen door de hulpverleningsdiensten nemen hun taak serieus, het bestuur wordt in toenemende mate ook kop hun verantwoordelijkheden gewezen om niet alleen de bedrijfsecenomische belangen te laten prevaleren. Vanuit de gedachten van procesmanagement is moet onder andere de brandweer haar rol als veiligheidsmanager ‘verdienen’. Stukje bij beetje in kleine stapjes met behulp van opleiding en oefening ook het juiste beeld weergeven. Eerlijk zijn in balkans tussen veerkracht en anticipatie.

4.

Hoe gaan de permanente (private) attractieparken Efteling, Land van Ooit en Autotron om met de veiligheid van bezoekers en attracties? Hoe zwaar wegen de bedrijfseconomische belangen door ten opzichte van de veiligheid? Het management van de attractieparken neemt, mede ook ingegeven door de assuradeuren en ‘isonitus’, de veiligheid serieus. Veiligheid is een vast onderdeel van de bedrijfsstrategie en verdient zich op lange termijn terug. De mogelijkheden in het omgaan of sturen van grote groepen mensen (Crowd Control) als ook de borging van de technische veiligheid van de attracties zijn hierbij zogenaamde ‘tools’.

5.

Wat is de invloed van de media? Zijn gemeente en attractieparken gevoelig voor afbreukrisico door negatieve publicaties in de pers. Hoe ziet de voorbereiding, de zogeheten crisiscommunicatie, eruit? Het afbreukrisico ten gevolge van negatieve publiciteit in de media kan zelfs tot kernoorzaak van een crisis geraken. De attractieparken, de efteling in het bijzonder, zijn zich hier terdege van bewust en


pagina

38



prepareren zich hier goed op. De gemeente leunt nog enigszins op het ‘it-can-not-happen-here syndroom’, crisisonvoorbereid. 6.

Welke aanbevelingen preventief, preparatief en/of repressief, ter verbetering van de veiligheid op de kermis, kunnen er worden gegeven aan de (gemeentelijke) hulpverleningsdiensten? Een groot aantal praktische aanbevelingen is gegeven. Van eminent belang is de realistatie van een (nog) meer integrale aanpak door betrokken (hulp)diensten. De tijd lijkt er rijp voor, ook de brandweer investeert meer in redundante relaties. Het lijkt zinvol op zoek te gaan naar de onbekende partners waarmee bij een toekomstige calamiteit geconfronteerd worden en gedwongen moeten samenwerken (typologie Dynes).

“Wanneer gij iemand een raad geeft die hij niet van plan is op te volgen, neemt hij het u onmiddellijk kwalijk. En wanneer gij hem een raad geeft die hij wel opvolgt, neemt hij het u later kwalijk.” Maurice Donnay


pagina

39


7.


Aanbevelingen voor een veilige kermis: -

De gemeente Tilburg heeft het rampenplan vastgesteld, vigerende versie is van juni 1998. Conform het regionale model wordt er gewerkt volgens de procesmatige aanpak. Er zijn 28 processen gedefinieerd, zie bijlage 2. Politie, brandweer, ggd en gemeente krijgen elk de verantwoordelijkheid voor een of meerdere processen. Elke dienst is dan als ‘trekker’ verantwoordelijk om dit proces verder uit te werken. In de gemeente Tilburg is dit voor nagenoeg alle processen gebeurd. Voor elk proces is een apart draaiboek beschikbaar waarin de nader uitwerking staat beschreven. In het Rampenplan staat bij typen rampen/zware ongevallen onder nummer 12: ‘Paniek in menigte’ , zie bijlage 6. De Tilburgse kermis spreekt eenieder hierbij tot de verbeelding. kermis als evenement is een risicovolle gebeurtenis. Komt in aanmerking om er een rampbestrijdingsplan24 voor op te stellen. Criteria volgens Wet Rampen en Zware Ongevallen 1985;

-

Ook periode opbouw en afbreken kermis betrekken in calamiteitenregeling. Er zijn dan weliswaar minder mensen op de been, maar doorgang is ten gevolge van vele voertuigen nog veel beperkter;

-

Meten = weten. Breng in beeld hoe de bezoekersaantallen zich over de dagen, uur en plaats van de kermis bewegen. Vervolgens middels ‘crowd control’ sturen. Bijvoorbeeld Fransje Bauer op Piusplein op dat moment dat op Heuvel het (te) druk is. Niet bekend is hoe je capaciteiten van mensenstromen kan berekenen. Wellicht moet je dan kijken naar het maximum aantal mensen per m². Hiervoor kent de (brand)preventie de in de (model)Bouwverordening(MBV) afgeleide de AROR: Algemene Richtlijnen voor Ontruiming. Deze bevat géén richtlijnen voor openluchtactiviteiten. Ter vergelijking in disco geldt: 2 p/m².

-

Kijk ook eens naar vergelijkbare festivals als Oktoberfeste in München en kermis in Malaga waar alles buiten het centrum plaatsvindt.

-

Geluidsinstallaties van exploitanten moeten bij calamiteit door hulpverleners aangestuurd kunnen worden;

-

Geef aan dat er grenzen zijn aan de hulpverlening25. Hulpverleners moeten in crisissituaties worden afgerekend op de aantallen mensen die ze nog redden, en niet op het aantal dat ze niet redden. Vermijd een kunstmatig beeld dat de hulpverleners de restrisico's wel zullen managen26.

-

Bijhouden hoe de bezoekersaantallen, ± 1 miljoen mensen in 2000, over de dagen, uur van de dag en deel van de kermis zijn verdeeld? En vervolgens 'te sturen' op de aantallen en verdeling van de bezoekers, Crowd Control? Bijvoorbeeld om 21.00 uur piek op Piusplein zorg er dan voor dat je Guus Meeuwis op Besterdplein plant;

-

De geluidsinstallaties 'synchroon' stellen, dezelfde muziek op deel van de kermis = netto minder herrie;

-

Vervolgens op deze installatie een 'voice-over' mogelijkheid ten behoeve van de calamiteitenbestrijding eisen;

-

Stelling: het kermisterrein als één groot object beschouwen, Weliswaar zonder dak – dus geen last van rook . Wél regels volgen, dus toetsen op:

o

Ontruimingsinstallatie(s);

o

vluchtwegaanduiding;


pagina

40


o


(model)bouwverordening, bereikbaarheid, bluwavz., OAI’s, max. aantal toe te laten personen & ontruimingseisen? AROR(bijlage 3 MBV), bv. 10 cm/9p. uitgangsbreedte en minimum benodigd oppervlak per persoon 0,25 m²;

o

BBV? (§3, art.12 brw.wet);

-

APV Drank & horeca met brandveiligheidseisen uitbreiden;

-

Meten opkomsttijden hulpverleningsdiensten. Bij Disney Parijs geldt criterium binnen 1½ minuut. Hieruit zou kunnen blijken dat er meerdere uitrukposten voor de hulpverleningsdiensten noodzakelijk zijn;

-

Opnemen extra kosten voor borgen veiligheid tijdens kermis in de begroting Inkomsten(leges) en uitgaven van de kermis + discussie ‘Wat is er beschikbaar/benodigd voor een veiliger kermis?’Breng kosten van hulpverleningsdiensten explicieter in beeld. Hef entree?

-

Zet preventief een helikopter in ten behoeve van beeldvorming;

-

Gebruik motoren voor brandweer /politie en ggd (vb. Den Haag);

-

Preparatie nog meer projectmatig inbedden in permanent kermisteam met vertegenwoordigers van verantwoordelijke diensten

-

Bij elke calamiteitenoefening óók de omgang met de media moet worden betrokken. Oefenen, oefenen, oefenen: relatie met schrijvende, tv en radio media verbetert zo én je leert samen telkens weer. Informatie aan de pers mag je wél doseren - maar nooit liegen27.

-

Briefings vooraf voor alle bij kermis betrokken en verantwoordelijke ambtenaren28

De vraag of bezoekers van de kermis het risico al bij voorbaat uitschakelen kan hiermee negatief beantwoord worden

“Her enige wat men met goede raad kan doen is ze doorgeven, men heeft er nimmer iets aan.” (Oscar Wilde).


pagina

41


8


Tot slot

Vanuit de sociologie van Quarantelli en procesmanagement moet brandweer en in meer of mindere mate geldt dit ook voor de andere hulpverleningsdiensten, moeten werken aan bredere preparatie en contacten – versterken management. In dit geval gaat het er om het verantwoordelijk bestuur zich verantwoordelijk laten voelen voor de kermis. Nu wordt er teveel vanuit gegaan dat er geen vuiltje aan de lucht is, alhoewel hier de laatste maanden verandering in lijkt te komen (brief commandant brandweer, juni 2000, antwoord evenementencommissie, juli 2000). Brandweer geeft dan ook meer vooraf aan: dat de grenzen worden bereikt en dat wij dat gewoon moeten accepteren. Hulpverleningsdiensten moeten bij calamiteiten worden afgerekend op de aantallen mensen die ze nog redden, en niet op het aantal dat ze niet redden. Wat in nagenoeg álle theorieën terugkeert, als bijzonder kritische factor tussen slagen of falen, is de vereiste kwaliteit van het management. Het management speelt over het algemeen een zeer belangrijke rol in het beheersen en voorkomen van crises. Veel crises zijn te voorkomen of terug te voeren tot problemen bij de algehele bedrijfsvoering (Van Duin en Rosenthal, 1991, Hudson Mitroff, Pauchant en Shrivastava, Groeneweg en Turner 1978).

“In tijden van crisis liggen lintje en wachtgeld heel dicht bij elkaar.” (Rosenthal 1998) Meer procesmatige benadering, van inhoud naar proces. Politiek moet het proces aangeven niet de inhoud ambtenaren laten uitvoeren. Hierbij wel afspreken dat de inhoud regelmatig wordt teruggekoppeld. De inhoud de samenwerking laten bepalen – aansturen op ‘shared values’; Vraagt dus om veel meer onderlinge afstemming. Gelukkig gebeurt dit de laatste tijd in toenemende mate – zeker ook de brandweer vecht zich in in de rest van de gemeente. De brandweer heeft zich maakt hierbij, zij het nog voorzichtig, gebruik van het conflictperpectief. Een plaats (gezag)die je moet verdienen en zeker niet zomaar toegeworpen krijgt.

“Het is veiliger goede raad aan te horen en aan te nemen, dan te geven.” Thomas a Kempis Dit voor de brandweer belangrijk leermoment, omschakelen van orde- naar conflictperspectief, kan inzichtelijk worden gemaakt door het orde- & conflictperspectief van ‘tHart (1997) te integreren in de 1e en 2e dimensie beschouwing van Van Duin. Hierdoor ontstaat een meer genuanceerd beeld van de prescriptieve opties. In tabel wordt hiertoe een aanzet gegeven. Waarborgen technische veiligheid attracties met behulp van de BVAS lijkt gewaarborgd; Crowd control is een belangrijk om potentieel gevaarlijke concentraties van grote mensenmassa’s te voorkomen. Crisiscommunicatie, omgang met media dienst meer aandacht vooraf te verkrijgen


pagina

42



Stellingen: - ‘Weer of geen weer altijd weer voor de brandweer’; - De 2-toon en zwaailichten v.d. hulpverleners zouden vervangen moeten worden door een zender die de autoradio's aanstuurt - ‘Meten is weten’ - of toch niet bij aardgaslekkages adembescherming op of snuffelen? - Het vrijwillig gedeelte betreft alleen het erbij gaan; - Is de uniformpet bij de brandweer pet? - e-mail kan nooit een substituut zijn voor face-mail - Salarisschaal/gewicht = constant? - Meer wao'rs voorkomen kan alleen als de arbo-richtlijnen ook van toepassing worden verklaard op de bureaustoelen voor de pc thuis?


pagina

43



Bijlage 1, Relevante wetten, Verordeningen en Besluiten gemeente Tilburg Woningwet In de Woningwet zijn regels gesteld met betrekking tot het bouwen van bouwwerken. Met bouwen wordt bedoeld: het plaatsen of gedeeltelijk oprichten, het vernieuwen, veranderen of vergroten van een gebouw. De gebouwen worden in de Woningwet in twee hoofdgroepen onderverdeeld, te weten: 1 . Een tot bewoning bestemd gebouw, 2. Een niet tot bewoning bestemd gebouw. Naast deze categorieën van gebouwen kent de Woningwet ook nog een categorie "bouwwerken, geen gebouw zijnde". Onder deze categorie worden bruggen, viaducten, tunnels, verkeersportalen, dierenhokken etc. verstaan. In de Woningwet vinden we hoofdzakelijk artikelen met betrekking tot verantwoordelijkheden van overheden en burgers, procedures en middelen tot handhaving. Bouwbesluit De technische invulling van de eisen met betrekking tot onder andere de brandveiligheid wordt op grond van artikel 2 van de Woningwet geregeld in het Bouwbesluit met de daaraan gekoppelde Ministeriële Regelingen. Het Bouwbesluit is een landelijk geldende Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarin bouwtechnische eisen voor alle bouwwerken zijn opgenomen. In de systematiek van het Bouwbesluit is er voor gekozen om onderscheid te maken tussen: · Nieuw op te richten bouwwerken (waaronder begrepen totale nieuwbouw, verbouw of renovatie); · De staat van bestaande bouwwerken (waaronder begrepen alle bouwwerken waar in principe geen bouw- of verbouwplannen gelden). Verder is er voor gekozen om de bouwtechnische eisen naar gebouwsoort te clusteren. Zo heeft het Bouwbesluit een deel "tot bewoning bestemde gebouwen", een deel "niet tot bewoning bestemde gebouwen" en een deel "bouwwerken, geen gebouw zijnde". Bouwverordening Bouwvergunningen Iedere gemeente heeft op grond van artikel 8 van de Woningwet een gemeentelijke Bouwverordening vastgesteld. Ook in Tilburg is deze verordening, die gebaseerd is op de modelverordening van de VNG, aangenomen. Hierin zijn de relevante brandveiligheids voorschriften opgenomen welke betrekking hebben op: · De procedure met betrekking tot het aanvragen van een bouwvergunning,de bereikbaarheid van gebouwen (voor wegverkeer); · De bluswatervoorziening; · De brandveiligheidsinstallaties; · De gebruikseisen op het gebied van het brandveilig gebruik van een bouwwerk. Gebruiksvergunning Als criteria voor de gebruiksvergunning zijn aantallen personen en brandgevaarlijke stoffen vermeld. Bewust is gekozen voor zogenaamde objectieve criteria, die op grond van de feitelijke situatie zijn te bepalen. In hoofdstuk 6 van de Bouwverordening is het brandveilig gebruik van bouwwerken geregeld. Paragraaf 6.1. gaat geheel over de procedure tot het verlenen van de gebruiksvergunning. Door middel van het opstellen van een gebruiksvergunning kunnen nadere voorwaarden worden gesteld aan het gebruik van risicovolle gebouwen. In een gebruiksvergunning kunnen alleen gebruiksvoorwaarden worden gesteld in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van.brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. De kracht van het stelsel van gebruiksvergunningen is, dat het brandveilig gebruik van in gebruik zijnde gebouwen op een gestructureerde manier kan worden gecontroleerd en zo nodig gecorrigeerd. Brandweerwet In de Brandweerwet 1985 is onder andere geregeld dat het college de zorg heeft voor: Het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand. Op basis van deze wettelijke taken zal iedere gemeente dus in voldoende mate aandacht moeten besteden aan zowel de brandpreventie als brandrepressie. Tevens staat in artikel 1 van deze wet vermeld dat de brandweer als taak heeft het bovenstaande feitelijk uit te voeren.


pagina

44



Brandbeveiligingsverordening Op grond van artikel 12 van de Brandweerwet zou iedere gemeente een Brandbeveiligingsverordening (BBV)moeten hebben. In deze verordening worden die zaken op het gebied van de brandveiligheid geregeld, waarin niet is voorzien bij of krachtens de Woningwet of enig andere wet. Omdat de brandveiligheid van bouwwerken reeds is geregeld in het Bouwbesluit en de Bouwverordening, blijven voor de Brandbeveiligingsverordening over de "voor mensen toegankelijke en ruimtelijk begrensde plaatsen, die geen bouwwerk zijn" o.a. tenten waaronder circus, kermisattracties etc. In Tilburg is géén Brandbeveiligingsverordening (BBV) aangenomen en vallen bovengenoemde zaken dus tussen ‘wal &schip’. Er is gekozen voor een splitsing van zaken die geregeld worden in de modelverordening. Een deel van de elementen van het model zijn gedeeltelijk verwerkt in de APV, met name de tijdelijke evenementen op openbaar terrein. Er Wet milieubeheer De Wet Milieubeheer heeft tot doel om alle aspecten van het milieubeleid in hun onderlinge samenhang te regelen. In deze wet worden voorschriften gegeven die moeten voorkomen dat bij bedrijfsmatige activiteiten ontoelaatbare grond-, water- en luchtverontreiniging en geluidsoverlast zullen optreden. Zowel bij normale bedrijfsvoering als ingeval van calamiteiten. De voorschriften krachtens de Wet Milieubeheer kunnen, in het geval van brandveiligheid, zowel van preventieve, preparatieve als van repressieve aard zijn. Arbeidsomstandighedenwet De Arbeidsomstandighedenwet, kortweg de Arbo-wet genoemd, regelt de kwaliteit van de arbeidsomstandigheden in de meest ruime zin van het woord. De regels die voortkomen uit de Arbo-wet richten zich op drie pijlers: de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemers. Op het terrein van de veiligheid speelt brandveiligheid een belangrijke rol. APV en Drank - en Horeca De APV (algemene plaatselijke verordening) geeft voorwaarden voor een groot aantal vergunningen op verschillende gebieden binnen de gemeente. Een aantal daarvan kan risico's opleveren voor de burgers waardoor inbreng van o.a. de brandweer noodzakelijk is. De Drank- en Horecawet regelt het verstrekken van vergunningen op het gebied van de horeca.


pagina

45



Bijlage 2, procesverantwoordelijkheid hulpverlenende diensten/organisaties rampenplan gemeente Tilburg


pagina

46



Bijlage 3, Overzichtsplattegrond kermisterrein in centrum Tilburg


pagina

47



Bijlage 4, kengetallen Efteling, Land van Ooit en Autotron Kengetallen Bestaat sinds Oppervlakte (Disney Parijs 37 ha.) Aantal bezoekers/jaar Aantal bezoekers/dag hoogseizoen

Efteling 1935 75 ha. ± 3 miljoen 20.000 – 30.000

Land v Ooit 1988 54 in 2000 ha. 380.000 – 400.000 6500 – 7000

Aantal personeelsleden

250 vast, 500 seizoen en ca. 750 oproep/vakantie

Tijdens seizoen 250 p.

Bedrijfsnoodplan aanwezig? Afgestemd met gemeente? Op-/aanmerkingen mogelijke verbeterpunten?

Bijna gereed, ja.

Ontruimingsplan aanwezig Wordt er regelmatig samen met gemeentelijke brandweer geoefend? Voorlichting bij calamiteiten?

Ja per attractie, in fases Ja, aantal keer /jaar

Ja,ja Taken en bevoegdheden niet eenduidig. Er wordt gewerkt met meerder schema’s. Ingangen op situatieschets in omgeving passen. Ja, in fases Ja, aantal keer /jaar

Ja, in fases Ja, aantal keer /jaar

Geen apart plan, directeur of anders Duty manager is verantwoordelijk

Geen apart plan, directeur of anders manager verantwoordelijk

Personeel heeft eigen instructie veiligheid gevolgd. Echter geen gecertificeerde bhv’s

10 opgeleide bhv’s

Bhv Aantal/ soort Beveiliging Aantal ehbo’s Arts aanwezig Aantal ongevallen/jaar (geregistreerd 1999) Technische keuring speeltoestellen en attracties volgens BVAS?

Volgens Plan, afdeling voorlichting adviseert, geen piket. Er is een goed voorbereid draaiboek met Q&A 45 bhv 18 p. brandwacht 10 duikers opgeleid volgens brandweer Opleidingsstructuur Dagelijks 4 – 6 p. 6 x ehbo Ja, fulltime 1346 in seizoen en 134 in winteropenstelling. Hiervan 90 door naar ziekenhuis en kleine 100 door huisarts behandeld. Ja, DNV

RI&E volgens arbowet? RM evaluatie volgens assuradeuren?

Mee bezig Ja,

Wordt Crowd control toegepast?

Ja, shows op de dag + trekkers op strategische locaties

Autotron/Vinkeloord 1988 120 ha.

Nvt. 16 – 18 p Twee huisartsen paraat 65 geregistreerde

10 ehbo’s Alleen bij tennistoernooi Rosmalen ?

Ja, Aboma/Keboma. Jaarlijks ook ‘goedkeuring’ door AI na inspectie voor opening Mee bezig Ja, Ja, shows in theaters


Autotron 1500 – 2000 Vinkeloord 5000 – 6000 Beurzen ± 10.000 60 vast 200 – 300 p in seizoen Ja, ja

pagina

48

Ja, Aboma/Keboma Mee bezig – stappenplan Ja, plus aanvullende veiligheidstraining voor dutymanagers Alleen waar mogelijk in opbouw

16-12-2010



bijlage 5, Checklist crisiscommunicatie Efteling


pagina

49



Bijlage 6, ramptypen gemeentelijk rampenplan Tilburg


pagina

50



Literatuuropgave - Bedrijfsnoodplan Efteling, concept, 1999; - Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten, Veld R. in ‘t, Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming, Delft 1998; - Besluit ‘Veiligheid attracties en speeltoestellen’, BVAS (Staatsblad 474 1996) 26 maart 1997 in werking getreden. Uitvoeringsregeling vallende onder Wet op Gevaarlijke Werktuigen; - Bezuyen M.J., Crises in bedrijfsorganisaties: een literatuurverkenning, Management & Organisatie 1994/4; - Calamiteitenplan Autotron en Heineken Trophy(tennistoernooi), 1999; - Calamiteitenplan Land van Ooit, 1998; - Crisis communications, guidelines for the amusement industry, may 1999 IAAPA; - Draaiboek Mediavoorlichting rond calamiteiten Efteling, 1999; - Duin, M. van, Beck, Nibra jaarboek1999, hoofdstuk 6; - Duin, m. van, Van Rampen leren, een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken, Den Haag,1992; - Fire & Rescue, Oct. 1999; - Goreman Glen, Carnival Contigency plan, Notting Hill Carnival London, Fire International, feb. 2000; - Goudriaan, Els, Veiligheid in attractieparken wisselt sterk, Alert nr. 7/8, juli-augustus 1997; - Handboek voor Leidinggevenden Efteling, 1998; - Hart P ‘t, Pijnenburg P., Het Heizeldrama, rampzalig organiseren bij kritieke beslissingen, Alphen aan den Rijn, 1988; - Hart P ‘t, Rijpma J.A:, Hendrikse R.G. e.a., Crises in het nieuws, Samenspel en tegenspel tussen overheid en media, Crisis Onderzoek Team, Leiden 1997; - Hart P. ‘t, Bovens P., Fiasco’s in de jaren negentig: aanzet tot een kwetsbaarheidsanalyse, Beleid & Maatschappij, 1991/1; - http://www.brabantsdagblad.nl/ Brabants Nieuwsblad, archief - http://www.iaapa.org/ IAAPA = International Association of Amusement Parks and Attractions - http://home.hetnet.nl/~lucas_petri/trans18.htm, Breakdance, Kermis Webside - http://www.telegraaf.nl/krant/archief.html Telegraaf, archief - http://www.tilburgsekermis.com/ online info over Tilburgse kermis 2000 - Istha D. en Huijskens C., Hoera een crisis!, continuïteit, praktijkjournaal Informatiebeveiliging, december 1998; - Kusters, M.J., Het verpachten van kermissen door gemeenten, Best, juli 1998 - Rampenplan gemeente Tilburg, 1998; - Regeling crisismanagement Kermis, Gemeente Tilburg, 1999; - Rosenthal, U., Naar het voetballen naar de Kermis, Alert, nr. 5 mei 1989; - Rosenthal U., Challenges of Crisis Management in Europe, International Conference on the future of European Crisis Management, The Hague, 1999; - Stapele S. van, Sex, drugs & rock ‘n’ roll. Plus acht doden, popfestival Roskilde 2000, Nieuwe Revu 28, 2000; - Trendrapport 1998, Nederlands Instituut voor Recreatie en Toerisme (NIRT), Breda, 1998; - Quarantelli E.L., The Social Science Study of Disasters and Mass Communications, preliminary paper #116, Delaware 1987; - Quarantelli E.L., Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background materialfor lectures on disaster planning and managing, Delaware 1999; - Verlaan P., Kermis 2000, brief aan Stekelenburg van Multidisciplinair Overleg Crisisbeheersing Politie, GHOR en brandweer, Tilburg 2000; - Voorwaarden Dienst Bedrijven, waaronder de standplaatsen vor de kermis 2000 worden uitgegeven, Gemeente Tilburg 2000. - Weggeman M., Kennismanagement, Schiedam, 1997 - Wildavsky A., Searching for Safety, New Brunswick, 1988;


pagina

51



Eindnoten 1

Incidenttypen bepaald in overleg met politie, brandweer en ggd en vastgelegd in Regeling

crisismanagement Kermis, Gemeente Tilburg, 2000 2

Onderzoek jaarboek1999, H.6, Nibra

3

Op Internet en in de bibliotheek van de Nationale Hoge school voor Tourisme en

Verkeerskunde(NHTV) te Breda is niets te vinden over massarecreatie in relatie tot veiligheid. Ook hr. Kuenen, (stafdocent NHTV) kon geen aanknopingspunten geven, januari 2000. 4

Quarantelli (1986): “Good preparedness is actually a knowledge-based, realistic process stressing

general principles aimed at reducing the unknowns in a problematical situation.” 5

Bedoeld wordt hier de bij de brandweer ingeslepen bevelvoerings- en besluitvormingsprocedure of

eenhedenbevelvoeringsprocedure. 6

Denk hierbij ook aan het scenario van totale uitval van de nutsvoorzieningen (elektra) in Nederland:

gegeven de forse inspanningen die noodzakelijk waren voor de millenniumwisseling waren de nuts- & hulpverleningsdiensten kennelijk nog niet goed voorbereid op dit scenario. 7

Duin, M. van, Van rampen leren, p. 25+26

8

Toch ontstaat vaak ook enige wrijving, met name binnen de omroep, naar aanleiding van de vraag in

hoeverre de omroep zich bij een crisis ‘uitlevert’ aan de autoriteiten. 9

Het chinees kent twee lettertekens voor het woord crisis. Het ene staat voor dreiging en het andere voor

kans (Istha,1998). 10

Als voorbeeld het inpolderen van de Markerwaard, plannen t.a.v. doel en bestemming werden

gedurende enige tientallen jaren bijgesteld en meerdere ministeries kwamen en gingen aan de onderhandelingstafel. 11

Het causaliteitsmodel versus de chaostheorie met het Butterfly-effect, naar Job Groeneweg met

Tripodmethode. 12

Op grond van artikel 162 van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op de

openbare samenkomsten en vermakelijkheden en met de uitvoering van daarop betrekking hebbende verordeningen. Deze bevoegdheid is in de evenementenbepaling van de APV verder uitgewerkt. Artikel 42 van de (model-)APV bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren. Een kermis valt onder de begripsbepaling "evenement". 13

Dit kwam naar voren op de bijeenkomst van de Vereniging van Gemeentelijke Kermisbeheerders i.o.,

eind 1997 te Amersfoort 14

Relative–ranking Kinney en Wiruth, Walter Zwaard Rijksuniversiteit Leiden Veiligheid & Milieu.

15

Tussen aankondiging en in werking treden zit een jaar verschil. Er werd in 1996 wel reeds naar

gehandeld. 16

Bouwbesluit, artikel 111 (H.IV)technische en constructieve veiligheid van woonwagens &

standplaatsen. NEN 3140 elektrische veiligheid, laagspanningsinstallaties. 17

BVAS verwijst op haar beurt naar NEN (EN)1176 waarin eisen voor speeltoestellen, conceptnorm

EN99-5 Attracties en NEN 3140 Elektrische installaties (laagspanning). 18

Verpachtingsovereenkomst gemeente Tilburg aan Kermisexploitanten, dienst bedrijven, voorwaarden waaronder de standplaatsen voor de kermis in de binnestad in 2000 worden uitgegeven.


pagina

52



19

Net als bijvoorbeeld bij het verbieden van een risicowedstrijd voetbal.

20

brief korpschef politie Paulissen in 1999, brief Commandant brandweer in 1992 en 2000.

21

Goudriaan, Els, Veiligheid in attractieparken wisselt sterk, Alert nr. 7/8, juliaugustus 1997

22

Regionale Brandweer Midden-Brabant oefent CTPI op soortgelijke wijze als Rotterdam, in meerdaagse

oefeningen in cellen met alle bij rampbestrijding betrokkenen aan tafel. 23

Volgens Arbo-besluit artikel 5, lid 1.

24

§1, artikel 2. Burgemeester en wethouders zijn belast met de voorbereiding van de bestrijding van rampen en zware ongevallen in de gemeente, voor zover niet of bij krachtens de wet anders is bepaald. Zij bevorderen in het bijzonder het houden va oefeningen en de tot standkoming van afspraken, die nodig zijn voor een doelmatige bestrijding van rampen en zware ongevallen. §2, artikel 7.1.). De burgemeester stelt voor elke ramp of een zwaar ongeval , waarvan de plaats, de aard en de gevolgen voorzienbaar zijn, een rampbestrijdingsplan vast, waarin het geheel van bij die ramp of dat zware ongeval te nemen maatregelen is opgenomen. Het plan is niet openbaar.

25

In Z.O. Noord-Brabant wordt hiervoor de kreet ‘maatramp’ gehanteerd. Een afgemeten scenario met

een maximum hanteerbaar aantal slachtoffers. 26 27 28

Alert, 10 oktober 1999, Menno van Duin. Stemt overeen met vuistregels p. 100, Crisis in het nieuws, COT 1997. Notting Hill Carnival London, maken gebruik van een CD-rom met daarop alle relevante regelingen en

procedures, tijden contactpersoenen en (aan)rijroutes (Goreman Glen, Carnival Contigency plan)


pagina

53

Voorwoord. Ben je weer aan je crispspie bezig pap? (Yet, 5 jaar)

Recommend Documents