TRANSUMO Project ‘Waarde vastgoed en bereikbaarheid’
Voortgang werkpakket 2: Optimaliseren PP-investeringen in bereikbaarheid dr. Erwin van der Krabben
14 december 2006 Email:
[email protected] Telefoon: 024 3611254
Inhoud 1. Resultaten onderzoek ‘samenwerken bij de herstructurering van stationslocaties’ 2. Vervolgstappen 3. Opzet promotieonderzoek
1. Resultaten onderzoek ‘samenwerken bij de herstructurering van stationslocaties’ Aanleiding • Verschillen in voortgang / resultaten ‘stationsprojecten’ • Verschillen in gemeentelijke strategieën m.b.t. realisatie stationsprojecten (niet alleen pps-constructie, maar ook r.o.en locatiebeleid) • Verschillen in verdeling van kosten en baten tussen betrokken partijen • Verschillen in financiële verevening tussen projectonderdelen (vastgoedprogramma en infrastructuur)
Vraagstelling “Welke mogelijkheden zijn er voor gemeenten om, door middel van samenwerkingsarrangementen tussen de publieke en private sector, te komen tot een evenwichtige verdeling van de investeringen in de herstructurering van stationslocaties?”
Onderzoek Case studies van 7 stationslocaties: • • • • • • •
Paleiskwartier (Den Bosch); Stationskwartier (Breda); ZuidasDok (Amsterdam); Schieveste (Schieveste); Spoorzone (Delft); Den Haag Nieuw Centraal (Den Haag); Arnhem Centraal (Arnhem)
Onderzoek naar: • programma (vastgoed en infra); • gehanteerde samenwerkingsconstructie (publiek-publiek / publiek-privaat); • effectiviteit van gemeentelijke strategie (mate waarin overheidsdoelen bereikt worden); • verdelingseffecten van het overheidsingrijpen (kosten en baten voor betrokken actoren; onder meer met aandacht voor vereveningsaspecten)
Instrumenten voor ‘value capturing’ Actief grondbeleid • Exploitatieovereenkomst (gebaseerd op gemeentelijke exploitatieverordening) • Exploitatievergunning (op grond van nieuwe grondexploitatiewet: privaatrechtelijk spoor en publiekrechtelijk spoor) • (Benefit sharing) • (Baatbelasting) • (Onroerendezaakbelasting)
PPS-constructies • Volledige gemeentelijke grondexploitatie – Traditionele model – Bouwclaimmodel
• Gezamenlijke grondexploitatie – Joint venture model: gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij (GEM)
• Volledige private grondexploitatie – Exploitatieovereenkomst – concessiemodel
PPS-constructies Project
Gemeentelijk Traditioneel
Den Bosch Paleiskwartier
Den Haag Nieuw Centraal
Spoorzone Delft
Schieveste (Schiedam)
Amsterdam ZuidasDok
Stationskwartier Breda
Arnhem CS
Bouwclaim
Gezamenlijk Joint Venture
Privaat Exploitatieovereenkomst
Concessie-model
KBA ‘verdelingseffecten’ • Beoordeling huidige gemeentelijke strategie ten opzichte van nulalternatief • Nulalternatief: volledige gemeentelijke grondexploitatie (in theorie optimale verevening van alle kosten via grondexploitatie) • Onderscheid naar directe effecten, indirecte effecten, externe effecten en procesgerelateerde effecten (transactiekosten). • Onderscheid naar geprijsde en niet-geprijsde effecten
Directe effecten (selectie) Geprijsd • Kosten grondverwerving • Bouwkosten (resp. vastgoed en infrastructuur) • Opbrengsten grondexploitatie • Opbrengsten vastgoedexploitatie • Subsidies Niet geprijsd • Competitie • Risico’s grondexploitatie • Risico’s vastgoedexploitatie
Indirecte effecten (selectie) Geprijsd • Vastgoedwaarde • Huurniveau Niet geprijsd • Reistijden • Aantallen reizigers • Kwaliteit (ruimtelijk / functioneel)
Externe effecten / procesgerelateerde effecten Externe effecten • Waarde vastgoed (aangrenzend gebied) • Vraag vastgoed (aangrenzend gebied) Procesgerelateerde effecten • Aanbestedingskosten • Plankosten • Beheerkosten
Onderscheiden groepen actoren • • • • • • • •
Gemeente (als grondexploitant) Gemeente (als eigenaar/beheerder openbare ruimte) Projectontwikkelaar Grond- en vastgoedeigenaren (binnen plangebied) Grond- en vastgoedeigenaren (buiten plangebied) Gebruikers vastgoed Vervoerders Ov-gebruikers
Actoren Effecten
Grondmarkt- en Vastgoedmarkt Gemeente als grond exploi tant
Projectontwik kelaars
Grond-en vastgoedeigenaren buiten plangebied
Vervoersmarkt
Vastgoedeige-naren binnen plangebied
Gebrui-kers vastgoed
Vervoer-ders
OV-gebr ui ke rs
Direct
Priced • Kosten grondverwerving • Bouwkosten vastgoed • Bouwkosten infrastructuur • Winstgevendheid grondexploitatie • Winstgevendheid vastgoedexploitatie • Subsidies (Rijk, regio)
+ + + +
Non-priced • Competitie • Risico’s grondexploitatie • Risico’s vastgoedexploitatie
+ + -
+ -
-
+
Indirect
Priced • Vastgoedwaarde • Huurniveau
+
+ +
Non-priced • Reistijden • Aantal reizigers • Kwaliteit (ruimte-lijk / functioneel) • Vraag vastgoed • Aantrekkelijkheid beleggers
+ +
+ +
-
+
+ +
+
Extern
Priced • Waarde vastgoed stedelijk (aangrenzende) gebieden
-
Non-priced • Vraag vastgoed stedelijk (aangrenzende) gebieden
-
Procesgerelateerd
Projectvoorbereiding
Priced • Plankosten • Beheerkosten
+
Non-priced • Afbreukrisico
-
•
-
Projectuitvoering
Priced • Plankosten • Aanbestedings-kosten
Totaal score
0 0
+2
+1
-2
+4
0
+1
+1
Financiële verevening Project
Den Bosch Paleiskwartier
Den Haag Nieuw Centraal
Spoorzone Delft
Schieveste (Schiedam)
Amsterdam ZuidasDok
Stationkwartier Breda
Arnhem Centraal
Verevening van de gemeentelijke plankosten
Verevening tussen het vastgoed en de bereikbaarheidskwaliteit
Resultaten verdelingseffecten Actoren
Grond- en vastgoedmarkt
Vervoersmarkt
Case Gemeente als grondexploitant
Projectontwikkelaars
Grond-en vastgoedeigenaren buiten plangebied
Vastgoedeigenaren binnen plangebied
Gebruikers vastgoed
Vervoerders
OV-gebruikers
Den Bosch
+4
+1
-2
+4
0
+1
+1
Breda
-2
+2
-2
+5
0
+4
+4
Amsterdam
+5
+2
-2
+7
0
+3
+2
Schiedam
+1
+1
-2
+4
0
+2
+2
Delft
-2
+2
-2
+4
0
+2
+1
Den Haag
+1
+3
-2
+4
0
+2
+2
Arnhem
-3
+3
-2
+4
0
+2
+3
Tabel 5.1: Resultaten kosten-batenanalyse stationslocaties
Conclusies (1) • Vergelijking tussen projecten wordt bemoeilijkt door invloed ‘locatiespecifieke’ variabelen • Initiatief voor herstructureringsopgave in alle gevallen bij de gemeente, met als gevolg: – Gemeente heeft sturende rol t.a.v. planinvulling en plankwaliteit – Vanaf de aanvang van het project risicodragende rol voor gemeente – Hoge (deels onzichtbare) procesgerelateerde kosten
• Verschillen in ‘risicoacceptatie’ van gemeenten • Duidelijk inzicht in gemeentelijke risico’s ontbreekt (in ieder geval bij de onderzoekers)
Conclusies (2) • Verschillen in bereidheid van gemeenten om bij te dragen in ‘onrendabele top’ • In bijna alle gevallen grondposities van marktpartijen (o.a. NS Vastgoed); leidt tot geaccepteerde toepassing bouwclaimmodel • Toepassing bouwclaimmodel verzwakt onderhandelingspositie van gemeenten ten opzichte van marktpartijen • Vroegtijdige verwerving gronden door gemeenten versterkt regie én onderhandelingsmogelijkheden van gemeenten, maar vergroot tegelijkertijd het risico • Introductie grondexploitatiewet (2007 of 2008) versterkt ‘in theorie’ de onderhandelingspositie van gemeenten
Conclusies (3) • PPS-constructies gebaseerd op privaatrechtelijke overeenkomsten • PPS-constructies: – hebben slechts betrekking op realisatie vastgoedprogramma’s; – alleen gemeenten en vastgoedpartijen (m.u.v. Zuidas); – geen participatie in pps van ontwikkelaars infra en/of vervoerders
• Gemeenten maken slechts beperkt gebruik van mogelijkheden om winstgevendheid project te beïnvloeden d.m.v. r.o.- en locatiebeleid (bijvoorbeeld beperking plancapaciteit kantoren elders) • In meeste gevallen wél sprake van flexibiliteit m.b.t. planinvulling (fasering en/of wijzigingen planonderdelen)
Conclusies (4) Efficiency-effecten • Privaatrechtelijke overeenkomsten tussen gemeenten en marktpartijen • Optimalisering afstemming bereikbaarheidsprofiel en vastgoedprogramma ontbreekt(?) Verdelingseffecten • Verschillen in verdelingseffecten tussen projecten • In alle gevallen sprake van verevening, maar ‘mate waarin’ verschilt • Verliezers: vastgoedeigenaren buiten plangebied Gevolgen voor effectiviteit van overheidsbeleid • Met name verschillen in snelheid waarmee projecten worden gerealiseerd (al dan niet vertragingen)
2. Vervolgstappen (1) • Afronding rapportage ‘Samenwerken bij de herstructurering van stationslocaties’ (Bendegem, Van der Krabben) • Opstellen paper ‘Institutional evaluation of public private partnerships in Dutch station area redevelopment projects: distributional effects’ (Van der Krabben)
Vervolgstappen (2) • Onderzoek ‘scenario-analyses bereikbaarheidsprofielen en vastgoedprogramma’s voor stationslocaties: effecten op kosten en baten / verdelingseffecten’ • Uitgangspunt: case studies RU-onderzoek • ‘Doorrekenen’ diverse fictieve scenario’s, onderscheiden naar vastgoedprogramma en bereikbaarheidsprofiel: – effecten vastgoedwaarden – verdelingseffecten (op basis van mogelijkheden tot verevening)
• Uitvoering RU, in samenwerking met VU(?) en Goudappel(?) • Resultaat: publicatie (tijdschriftartikel)
3. Opzet promotieonderzoek “De effecten van publiek private samenwerking bij integrale gebiedsontwikkeling: een property rights-benadering” Aanleiding • Uit onderzoek blijkt dat ‘uitkomsten’ van integrale gebiedsontwikkeling (stationsgebieden; combinaties van infra en vastgoed) van elkaar verschillen m.b.t. onder andere: resultaat (bijv. ruimtelijke kwaliteit), snelheid, efficiëntie, verdeling risico’s en opbrengsten, mate van verevening tussen infra en vastgoed, …. • Verondersteld wordt dat de verschillen in uitkomsten mede worden bepaald door de gekozen gemeentelijke strategie (pps-constructie, r.o.- en locatiebeleid)
Onduidelijk wat effect is van gemeentelijke strategie op: • mate van efficiëntie waarmee het project wordt gerealiseerd; • verdelingseffecten (waaronder mogelijkheden tot financiële verevening) • effectiviteit van het gevoerde beleid (realiseren van beleidsdoelen; o.a. synergie tussen ‘verbetering bereikbaarheid’ en ‘invulling vastgoedprogramma’)
Effectmeting dient plaats te vinden met een of andere vorm van kosten-baten analyse (KBA). Echter, huidige KBAmethodiek (op basis van OEII-leidraad) schiet te kort: • OEII-leidraad primair bedoeld voor beoordeling grootschalige investeringen infrastructuur; minder goed geschikt voor: – beoordeling effecten investeringen in binnenstedelijke integrale gebiedsontwikkeling (bijv. stationslocaties); – evaluatie van gevolgen beleidskeuzes / wijzigingen in beleid (bijv. type pps-constructie)
• onvoldoende aandacht voor synergieeffecten ‘bereikbaarheid en ‘vastgoedwaarde’; • geen aandacht voor verdelingseffecten.
Vraagstelling • Effect van gemeentelijke strategie (pps, r.o.- en locatiebeleid) bij projecten gericht op integrale gebiedsontwikkeling op: – economic efficiency; – distributional effects; – effectiveness in realizing policy goals;
• Voorwaarden aan vernieuwde KBA-methodiek; • Optimalisatie investeringen in bereikbaarheid in relatie tot vastgoedprogramma.
Aanpak en methodiek • Law & economics / property rights approach: ‘predicts impact of (changes in) law on markets • ‘Vertaald’ naar dit onderzoek: effect van overheidsbeleid (pps, r.o.- en locatiebeleid) op uitkomsten van integrale gebiedsontwikkeling: – efficiency effects; – distributional effects; – effectiveness in realizing policy goals;
• •
Uitvoering case studies (gerealiseerde) binnenstedelijke projecten (combinaties infrastructuur en vastgoed-programma’s) KBA-methodiek: – verdelingseffecten: gebruik maken van VU-model voor bepalen vereveningsmogelijkheden; – gevoeligheidsanalyses / scenario’s: gebruik maken van bereikbaarheidskaart Goudappel.
