VOC. Hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland: van visie naar werkelijkheid

emeenten

VOC Hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland: van visie naar werkelijkheid

(VOC) Vereniging Openbaar vervoer Centrumgemeenten (VOC) Vereniging Openbaar vervoer Centrumgemeenten (VOC) Vereniging Openbaa

reniging

Inleiding In september 2008 heeft de Vereniging Openbaar Vervoer Centrumgemeenten (VOC)1 het visiedocument ‘Beter bereikbaar via het stedelijk openbaar vervoer’2 uitgebracht. Hiermee maakt de VOC duidelijk waar de mobiliteitsproblematiek in Nederland zich concentreert, welke positie de middelgrote steden hierbij innemen en welke thema’s speciale aandacht verdienen. Op ons pleidooi voor noodzaak van de ontwikkeling van hoogwaardig openbaar vervoer (HOV)3 in stedelijke gebieden, met name ook in de agglomeraties van meer bescheiden omvang, is vanuit diverse hoeken gereageerd. Zo kreeg de VOC vanuit de landelijke politiek de vraag om aan te geven welke veranderingen en inzet nodig zijn om de ambities uit het visiedocument te realiseren. Met andere woorden: wat is er volgens de VOC nodig om HOV ook in de Nederlandse middelgrote steden van de grond te krijgen en welke financieringsmogelijkheden hebben daarbij de voorkeur? In deze vervolgnotitie proberen we beide vragen via een eenvoudige benadering te beantwoorden.

1 De rol van de steden 1.1 De juiste focus op bereikbaarheidsproblematiek In ons visiedocument uit 2008 stelden we al dat de bereikbaarheidsproblematiek in Nederland nog te veel vanuit een nationaal kader wordt benaderd, terwijl de knelpunten voor een belangrijk deel op het schaalniveau van de stedelijke agglomeraties liggen.4 De focus moet daarom worden verlegd naar verbetering van het stedelijk openbaar vervoer, waarbij we uiteraard over gemeentegrenzen heen kijken en met stedelijk openbaar vervoer op het hele complex van de centrumgemeente en de omliggende plaatsen en voorzieningen doelen. Vooral in de middelgrote steden is met hoogwaardig openbaar vervoer nog grote winst te behalen, omdat daar de openbaarvervoerssystemen technisch nog ruimte bieden voor groei en het aandeel van het openbaar vervoer in de gehele mobiliteitsketen vergeleken met de grote steden laag is. Om de kansen die HOV biedt waar te maken, zijn echter grote investeringen nodig, zowel voor infrastructuur als exploitatie. Hoogwaardig openbaar vervoer vraagt immers om uitgebreide lijnennetwerken, hoogfrequente verbindingen en vrijliggende banen die hoge snelheden mogelijk maken. Naast deze directe investeringen in infrastructuur en exploitatie van HOV zijn er een aantal randvoorwaarden die vooral door meer samenwerking, creativiteit bij alle betrokken partijen kunnen bijdragen aan beter stedelijk openbaar vervoer, het totale openbaarvervoerssysteem en daarmee aan een sterke mobiliteitsketen in zijn geheel. Denk hierbij aan een betere informatievoorziening – reizigers hebben niet alleen kennis van het openbaarvervoernetwerk nodig,

1 De VOC maakt zich sterk voor goed openbaar vervoer in middelgrote steden in Nederland die een centrumfunctie vervullen. De doelgroep van de VOC bestaat uit centrumgemeenten met maximaal 250.000 inwoners. 2 Met stedelijk openbaar vervoer bedoelen we in dit verband niet alleen het stadsvervoer, maar het openbaar vervoer in het hele complex van centrumgemeente en omliggende plaatsen (in vaktemen: de agglomeratie). 3 Hoogwaardig openbaar vervoer kenmerkt zich door snelle, hoogfrequente en comfortabele verbindingen die toegankelijk zijn en waarbij sprake is van een goede informatievoorziening. De term hoogwaardig openbaar vervoer doet geen uitspraak over de modaliteit. HOV kan dus gaan over een metroverbinding of sneltramlijn, een tram, een busverbinding of een innovatief concept als de automatisch bestuurde peoplemover. Meestal bestaan HOV-plannen uit vrij liggende tram- of busbanen die het centrum van een stad verbindt met buitenwijken en omliggende plaatsen, grootschalige winkelvoorzieningen, P+R-voorzieningen en transferia. 4 Dit wordt tevens genoemd door de Raad voor Verkeer en Waterstaat in het rapport “Ondernemend regionaal openbaar vervoer voor meer reizigers” die zich beroept op bevindingen in een aantal recente onderzoeken waaronder die van de OECD.

Openbaar vervoer Centrumgemeenten (VOC)

Vereniging Openbaar vervoer Centrumgemeenten (VOC) Vereniging Openbaar vervoer Centrumge

emeenten

maar ook dynamische reisinformatie tijdens en voorafgaand aan de reis –, regionalisering van het spoor5, internationaal regionaal openbaar vervoer en de koppeling van de kilometerheffing aan het regionale budget voor openbaar vervoer. Ook meer aandacht voor marketing, een zorgvuldige invoering van de OV-chipkaart en beprijzingsinstrumenten horen in dit rijtje thuis. 1.2 Gemeenten willen aan de slag met HOV Concrete plannen voor hoogwaardig openbaar vervoer ontstaan vaak op lokaal niveau. Zo zijn gemeentebesturen vaak de motor achter plannen voor nieuwe tramsteden en netwerken van busbanen in stedelijke gebieden. Dat gemeenten ook daadwerkelijk met hun HOV-plannen aan de slag willen, blijkt uit de vele voorbeelden. Arnhem, en Nijmegen hebben serieuze plannen voor een tram. Eindhoven, Almere, Enschede, Hengelo en Almelo zetten sterk in op hoogwaardige busverbindingen in de vorm van vrije busbanen (met eventuele vertramming in de toekomst). In Haarlem en omliggende plaatsen is een plan ontwikkeld voor de ondertunneling van de Zuidtangent naar Schiphol in de Haarlemse binnenstad. Dat het vervolgens lang duurt voordat de eerste schop daadwerkelijk de grond ingaat, blijkt bijvoorbeeld in Groningen. Daar kan men na ruim tien jaar nu echt beginnen aan de bouw van de eerste tramlijn. In Leiden komt de binnenstedelijke tramlijn na vijftien jaar eindelijk dichterbij. Ondertussen werken gemeenten samen met provincies en vervoerders op het gebied van toegankelijkheid hard aan de verbetering van haltes en materieel. Buslijnen krijgen op veel plaatsen via een intelligent systeem voorrang bij stoplichten, tariefacties voorzien bepaalde doelgroepen van goedkoper vervoer en samen met provincies en stadsregio’s worden de P+R-terreinen gepromoot. Er is steeds meer oog voor marketing van openbaar vervoer, de bussen zijn een stuk groener dan tien jaar geleden en er worden simpelweg meer ritten gereden. Kortom, we mogen concluderen dat veel verbeteringen zijn doorgevoerd, maar moeten tegelijkertijd constateren dat het aantal HOV-concepten dat daadwerkelijk is gerealiseerd op één hand te tellen is. En dat terwijl Nederland ongeveer vijftig middelgrote centrumgemeenten telt. Waarom gaat het zo moeizaam met de ontwikkeling van nieuwe tramnetwerken en is het maar op een paar plekken gelukt een systeem van busbanen aan te leggen? En waarom lukt het in de ons omringende landen wel? In Duitse, Engelse, Franse en Spaanse steden zijn vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw volop nieuwe tramnetwerken opgezet. Niet alleen de grote steden, maar ook steden met een vergelijkbare grootte als onze middelgrote steden zijn nu in het gelukkige bezit van een hoogwaardig openbaarvervoernetwerk. Over de vraag waarom het daar wel is gelukt, en hier mondjesmaat, is veel geschreven. Vorig jaar is een artikel in Verkeerskunde verschenen, waarin het succesverhaal van de nieuwe Franse tramsteden nogmaals onder de loep is genomen6. Daaruit blijkt andermaal dat de crux zit in de wijze van financiering, politieke verantwoordelijkheid en concrete uitvoeringsafspraken tussen nationaal en lokaal bestuur. Later in dit stuk komen we hier op terug.

5 Dit begrip onderscheidt zich van het begrip “decentralisatie van het spoor”, omdat wij vinden dat ook delen van het kernnet tegelijkertijd onderdeel van het decentraal spoor moeten kunnen zijn. 6 Verkeerskunde, “Succes Franse Tram Verklaard”, december 2008


reniging

2 Aansturing en financiering 2.1 Disbalansen in de (de-)centrale aansturing We keren nogmaals terug naar het visiedocument uit 2008. Daarin constateerden wel al dat er in Nederland onvoldoende aandacht is voor het regionale openbaar vervoer en dan met name het stedelijk vervoer. De oorzaak van deze disbalans ligt wellicht in het feit dat Nederland een centraal bestuurd land is. Dat geldt zeker voor de aansturing van het openbaar vervoer. De rijksoverheid bepaalt hoeveel geld er naar het nationale openbaar vervoer gaat (het kernspoor waar de NS actief is), en hoeveel er beschikbaar is voor het regionale openbaar vervoer (het stads- en streekvervoer, waaronder regionale treinverbindingen). Ondertussen is de rijksoverheid zelf verantwoordelijk voor het landelijke spoor. Hierin schuilt het gevaar dat de prioriteit van de verdeler voorrang krijgt bij de verdeling. Anders gezegd, het risico bestaat dat er vooral veel geld naar het landelijk treinnetwerk gaat en het stads- en streekvervoer en de regionale spoorlijnen op de tweede plaats komen. Verzwakking van een cruciale schakel in het openbaarvervoerssysteem betekent verzwakking van de hele keten en versterking van de algehele bereikbaarheidsproblematiek. Er is tevens sprake van een disbalans op decentraal niveau. Er bestaat een tweedeling op het gebied van het bestuur en organisatie van het regionaal openbaar vervoer in Nederland. Er zijn gebieden waar provincies het openbaar vervoer regelen en gebieden waar stadsregio’s het openbaar vervoer aansturen. Stadsregio’s en provincies krijgen beide jaarlijks geld van het rijk om de exploitatie van het openbaar vervoer te subsidiëren. Voor nieuwe infrastructuur en exploitatie van nieuwe netwerken is echter vaak veel eigen geld nodig. Provincies hebben eigen inkomsten die ze hiervoor kunnen gebruiken, terwijl stadsregio’s geen eigen belastinggebied of andere inkomstenbronnen hebben. 2.2. Ruimtelijke ordening Het is van groot belang dat ruimtelijke ordening en mobiliteitsbeleid grote samenhang vertonen: in de ideale situatie gaat de overheidslaag die het OV aanstuurt tevens over de ruimtelijke ordening. De ruimtelijke ontwikkelingen die van belang zijn voor het regionale openbaar vervoer, liggen voornamelijk op gemeentelijk terrein. Denk bijvoorbeeld aan het inpassen van een HOV-as in een nieuw aan te leggen bedrijventerrein of nieuwbouwwijk, de inrichting van een busstation of van P+R-terreinen aan de rand van de stad. Het goed op elkaar laten aansluiten van ruimtelijke ordening en mobiliteit is lastig als de bevoegdheden zijn verdeeld over verschillende bestuurslagen. Daar waar de provincie het openbaar vervoer aanbesteedt, lopen we het risico dat de aansluiting onvoldoende is. Samenwerking, al in het stadium van de planvorming, kan een goede oplossing zijn. De afgelopen jaren zijn verschillende samenwerkingsvormen ontstaan. Er zijn provincies waar het regionale openbaar vervoer samen met de inliggende gemeenten wordt vormgegeven, bijvoorbeeld door middel van concessieteams. In Flevoland zijn de steden zelfs directe regievoerder over het stadsvervoer: Almere (stadsdienst en streekvervoer) en Lelystad (stadsdienst). Toch zijn er ook voorbeelden te noemen waarbij de inbreng van de steden in het provinciale openbaar vervoerbeleid minder goed uitwerkt. En dat is niet onlogisch, aangezien de provincie simpelweg andere belangen heeft af te wegen. Ondanks het verlies van de Wro-bevoegdheid is de aansluiting tussen ruimtelijke ordening en mobiliteit in de stadsregio’s beter verankerd. Keuzes in de aansturing van het stadsregionale openbaar vervoer hebben immers een directe relatie met stedelijke ruimte ordeningsvraagstukken en zijn voor een andere overheid dus moeilijk te maken. Daarbij komt dat de schaalgrootte van het regionale bestuur veel beter samenvalt met de geografische schaal van de ruimtelijke- en bereikbaarheidsproblematiek.



emeenten

2.3 HOV-plannen continue in onzekerheid Veel middelgrote steden hebben goede plannen voor hoogwaardig openbaar vervoer. Maar of het nu gaat om de aanleg van efficiënte snelle buslijnen of een bescheiden tramnetwerk: van plan tot realisatie blijkt een lastig proces. De procedure die plannen moeten doorlopen is bijzonder lang en vol onzekerheden. Op diverse fronten is er medewerking en instemming nodig van hogere overheden nodig. Gemeenten hebben zelf onvoldoende middelen voor grootschalige infrastructuurprojecten, laat staan voor de exploitatie ervan. Zowel het gemeentefonds als de Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU) die via de provincies en de stadsregio’s loopt is ook niet bedoeld om grote investeringen voor nieuwe HOV-projecten te financieren. Dit betekent dat gemeenten voor grote infrastructurele projecten afhankelijk zijn van bijdragen van de nationale overheid. Ook de provincie moet goedkeuring verlenen aan het plan. Dit is echter geen vanzelfsprekendheid. Zo lukte het de gemeente Heerlen (vanuit het samenwerkingsverband Euregio) lange tijd niet om het plan voor een lightrailverbinding met Aken via bedrijventerrein Avantis op de agenda van de provincie te krijgen, omdat het plan niet paste in het provinciale beleid. Als er eenmaal overeenstemming tussen de verschillende overheidslagen is bereikt (de gemeente moet het plan uiteraard eerst ook afstemmen met buurgemeenten), start er een nieuwe procedure: de MIRT, het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport7. Dit is een prioriteringslijst van het rijk met zeer uiteenlopende infrastructurele plannen: van snelweguitbreidingen tot aan waterkeringen. Dit betekent dat HOV-projecten van steden het moeten opnemen tegen elkaar en tegen andere lokale, regionale en nationale projecten voor wegen waterinfrastructuur. Per planfase beoordeelt het rijk of een project een ronde verder gaat. Dit wordt onder meer bepaald aan de hand van rekenmethodes, zoals kosten-batenanalyses, waarvan de vraag is in hoeverre deze op HOV-voorzieningen met hun brede en complexe maatschappelijke relevantie van toepassing zijn. Zelfs na het volledig doorlopen van de MIRT-procedure, dus als er in principe groen licht is voor een rijksbijdrage, is er nog onzekerheid over de uitvoering, zoals de loop van het tracé. Het ingewikkelde proces binnen maar ook tussen de verschillende bestuurslagen bij de totstandkoming van de RijnGouweLijn in de regio Leiden is hier een voorbeeld van. Dit vraagt niet alleen om een extreem lange adem van de steden als initiatiefnemers, maar maakt ook commerciële partijen huiverig om te participeren. 2.4 Exploitatiekosten Het rondkrijgen van de financiering van HOV-netwerken is één ding, de financiering van de exploitatie ervan is minstens zo tijdrovend en ingewikkeld. De decentrale OV-autoriteiten krijgen voor het uitvoeren van deze taak geld van het Rijk via de Brede Doeluitkering (BDU) Verkeer en Vervoer. De hoogte van de BDU is echter na elke regeringsperiode onzeker. Zo heeft de huidige regering via het regeerakkoord een bezuiniging doorgevoerd op het budget voor de exploitatie van het regionale openbaar vervoer, waarmee een belofte van de vorige minister teniet is gedaan. Deze financiële onzekerheid raakt de ene partij veel zwaarder dan de andere. De provincies hebben naast de BDU inkomsten uit het provinciefonds en een eigen belastinggebied. De stadsregio’s zijn echter volledig afhankelijk van de BDU en hebben geen mogelijkheden om met eigen middelen fluctuaties in de hoogte van de BDU op te vangen. Het komt dus aan op bijdragen van de inliggende gemeenten, die op hun beurt maar zeer beperkte middelen voor infrastructuur, laat staan exploitatie hebben. 7 Om in aanmerking te komen voor de MIRT-procedure dient het plan een omvang te hebben van minimaal €112 miljoen. Voor de vier grootste stadsregio’s geldt een ondergrens van €225 miljoen. Een tramlijn of klein netwerk komt al gauw boven de €200 miljoen uit.


reniging

3 Voorkeursopties voor aansturing 3.1 Rol van het lokale bestuur Gezien de omvang van de bereikbaarheidsproblematiek in Nederland kunnen we het ons niet veroorloven om geen gebruik te maken van de kennis van de stedelijke mobiliteitsproblematiek bij gemeenten. Maatregelen om het proces van planvorming bij gemeenten tot daadwerkelijke uitvoering te versoepelen zijn onvermijdelijk. Daarbij kunnen we mobiliteitsbeleid en ruimtelijke ordening niet los van elkaar zien. Hoe vaak worden we niet geconfronteerd met de vraag wat leidend zou moeten zijn bij de ontwikkeling van onze steden: ruimtelijke ordening of mobiliteit? Net zo goed als we vastgoedontwikkelingen niet meer los kunnen zien van de ontwikkeling van NS-stations, geldt dit principe ook voor aantrekkelijke HOV-locaties. Ook in de concessieverlening zien we deze ontwikkeling opkomen en het is helder dat daarbij een cruciale rol voor gemeenten is weggelegd. Gemeenten onderhouden immers nauwe banden met het lokale bedrijfsleven en zijn als eerste overheid het meest direct betrokken bij (her)ontwikkeling van stedelijke gebieden. Het ligt dus voor de hand om het openbaarvervoerbeleid dichtbij het lokale sociaal-ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid te brengen. Alleen een partij die op beide gebieden aan de touwtjes trekt kan deze optimaal – dus met zo min mogelijk bureaucratie en zo veel mogelijk maatschappelijke winst – aan elkaar verbinden.

Zo lukt het wel: succesvolle buitenlandse voorbeelden We kunnen in Nederland veel leren van de goede voorbeelden uit het buitenland. Zo ontstonden sinds halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw in veel (middelgrote) Franse steden succesvolle tramnetwerken8. Franse steden hebben te maken met ongeveer dezelfde milieu- en bereikbaarheidsproblematiek als in Nederland, het grote verschil tussen beide landen is de zeggenschap van het lokale bestuur op het gebied van het openbaar vervoer. Het vakblad Verkeerskunde heeft de succesfactoren van de Franse steden onlangs nog eens op een rijtje gezet.9 De volgende punten in het Franse bestuur zijn cruciaal: – De regio (in de vorm van een intergemeentelijk samenwerkingsverband) gaat over het openbaar vervoer. – Hoogwaardig stedelijk openbaar vervoer is speerpunt bij de verkiezingen voor lokaal bestuur. – Lokale bestuurders zijn regiobestuurders én vertegenwoordigd in het nationaal parlement. – De regio heeft eigen inkomstenbron in de vorm van mobiliteitsbelasting (Versement Transport). – Een landelijk klimaatakkoord tussen nationale overheid en regionale besturen heeft geleid tot concrete afspraken over aanleg en exploitatie van HOV (1.500 kilometer nieuw tramspoor en busbanen).

8 Steden in Frankrijk waar sinds halverwege de jaren tachtig nieuwe tramnetwerken zijn aangelegd zijn (naar inwonertal van de centrumstad): Lyon (466.000), Nice (347.000), Nantes (280.000), Straatsburg (264.000), Montpellier (244.000), Bordeaux (230.000), Grenoble (153.000), Le Mans (145.000), Clermont-Ferrand (141.000), Orléans (115.000), Caen (113.000), Rouen (106.000), Nancy (105.000), Mulhouse (110.000), Valenciennes (41.000). 9 Verkeerskunde, uitgave december 2008



emeenten

3.2 Regionale aansturing van het openbaar vervoer Voor burgers en bedrijven is de complexe aansturing van het openbaar vervoer in Nederland maar moeilijk te begrijpen. Overal staan verschillende overheidsorganisaties aan het roer. In de ene stad gaat de provincie over het stadsvervoer, in de andere is het de stadsregio en weer elders stuurt een samenwerkingsverband tussen provincies en gemeenten het openbaar vervoer aan. Bij uitzondering treedt de gemeente zelf als autoriteit op. Het geheel is zo complex, dat zelfs bij overheden vaak alleen de vervoersspecialisten de juiste weg weten in OV-land. Afgezien van de complexe organisatie sluiten de geografische provinciegrenzen niet aan op de vervoersstromen in en identiteit van de regio’s. Hierdoor raakt voor de gebruiker de logica en overzichtelijkheid van het openbaarvervoerssysteem helemaal zoek. Meer uniformiteit en duidelijkheid in het OV-landschap creëren is dus noodzakelijk. Moet hiervoor de bestuurlijke indeling van ons land worden omgegooid, of kunnen we ook binnen de huidige politiek-bestuurlijke structuur tot een oplossing komen? Wij denken dat het mogelijk is om binnen de huidige politieke structuur een overzichtelijke indeling te maken die aansluit op vervoerskundige behoeften, zonder te tornen aan het principe van de decentrale bevoegdheden. Sterker nog, ons voorstel geeft juist nadere invulling aan de principes van de Nota Ruimte en Nota Mobiliteit met het oog op decentrale invulling van taken die ingevuld moeten worden op dat schaalniveau. Concreet stellen wij voor om daar waar lokale overheden dit willen de aansturing van het openbaar vervoer in een stedelijke agglomeratie bij zelf te vormen regionale autoriteiten (al dan niet als stadsregio) neer te leggen. Op deze wijze sluiten de organisatie van het openbaar vervoer en de bestuurlijke indeling beter aan op de vervoersbewegingen in en rondom de centrumsteden, en zijn grenzen van vervoersregio’s meer streekgebonden en dus herkenbaar voor de reizigers/inwoners. Bijkomend voordeel is dat de ruimtelijke ordening en het mobiliteits- en openbaarvervoerbeleid zo optimaal met elkaar kunnen worden verweven. Praktisch vertaald in bestuurlijk Nederland komt ons voorstel neer op uitbreiding van het stelsel van stadsregio’s tot de stedelijke agglomeraties die de zogenaamde plusstatus ambiëren. Hiermee sluiten we aan op de bevindingen van de commissie-Nijpels, die in haar onderzoek naar het de noodzaak van stadsregio’s deze al typeerde als ‘een onopvallende en bescheiden vorm van intergemeentelijke samenwerking, die vele resultaten boekt.10 In de meeste gevallen zal het stadsregionale vervoer op deze manier worden bestuurd door een intergemeentelijk samenwerkingsverband en in enkele gevallen, als een grote gemeente de gehele agglomeratie omvat, door een gemeentebestuur. Zo ontstaat in het hele land een duidelijk en overzichtelijk stelsel van aaneengesloten stadsregio’s die sturing geven aan het stadsregionale openbaar vervoer. Aan de precieze invulling hiervan – denk hierbij aan taakverdeling en capaciteitsvraagstukken – zullen wij in een latere publicatie vorm geven. In Nederland hebben veel middelgrote steden, zoals als bijvoorbeeld Leiden, Dordrecht en Groningen, niet de status van stadsregio. Meestal participeren zij wel in een gemeenschappelijk samenwerkingsverband11. Zo vormt centrumstad Leiden samen met de omliggende gemeenten de regio Holland-Rijnland en werken Dordrecht en omringende

10 Verwezen wordt naar het advies van de Commissie Nijpels “De Stille Kracht; Over de noodzaak van stadsregio’s”. Deze commissie heeft in 2009 in opdracht van de VNG de toekomstmogelijkheden van stadsregionale samenwerking onderzocht. 11 Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr.


reniging

Opnieuw het Franse voorbeeld In Frankrijk vormen centrumsteden samen met randgemeenten een regiobestuur (Communauté d’agglomération (vrijblijvende samenwerking) of Communauté urbaine (niet-vrijblijvende samenwerking)). Dit gebeurt zowel bij grote als kleinere steden met hun omliggende gemeenten. Zo vormt bijvoorbeeld de stad Valenciennes met nog geen vijftigduizend inwoners samen met de buurgemeenten een stadsregio met bij elkaar tweehonderdduizend inwoners. Het stadsregionale bestuur is verantwoordelijk voor de aansturing van het stedelijk openbaar vervoer in de agglomeratie, vergelijkbaar met de stadsregio’s zoals wij die kennen. In Nederland is het aantal stadsregio’s echter beperkt tot de grootste stedelijke agglomeraties van het land en bepalen het rijk en de provincie welke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden de status van stadsregio en dus bevoegdheid over het openbaar vervoer in de regio krijgen.12 In Frankrijk wordt dit onder een aantal voorwaarden (zoals een minimum inwonertal van de agglomeratie van 50.000) overgelaten aan het samenwerkende lokale bestuur. Het systeem is dus gebaseerd op decentralisatie van bevoegdheden en wordt van onderaf opgebouwd. gemeenten samen onder de naam Drechtsteden. Ook in Brabant, bijvoorbeeld in de regio Midden-Brabant, wordt door de gemeenten in de stedelijke agglomeratie van Tilburg intensief samengewerkt en zo zijn er in het land meer voorbeelden te noemen. Deze samenwerkingsverbanden zijn zeer actief op het gebied van mobiliteit en ruimte, maar hebben geen bevoegdheid over het openbaar vervoer13. In Groningen is een apart samenwerkingverband ontstaan tussen de gemeente en twee provincies via het OV-bureau Groningen-Drenthe. Overigens kent ons land ook een klein aantal agglomeraties dat samenvalt met de gemeentegrens (denk daarbij aan Almere, Lelystad, Noordoostpolder of Emmen). In dergelijke situaties, mits er sprake is van voldoende vervoersvolume, verdient lokale aansturing van het stedelijk openbaar vervoer de voorkeur. 3.3 Randvoorwaarde: kennis van mobiliteitsbehoefte Kennis is macht. Hoe beter de informatie, hoe beter een beleidsbeslissing kan worden genomen. Dit geldt niet alleen voor het bedrijfsleven, maar des te meer voor overheden. In het openbaar vervoer is het niet anders. Het is voor vervoerders en opdrachtgevers van openbaar vervoer van cruciaal belang om te weten wat de mobiliteitsbehoeften en kwaliteitwensen van de (potentiële) reiziger zijn. Het is dus lonend om reispatronen te analyseren. Dit kan bijvoorbeeld op buurtniveau of op het gebied van recreatieve reizen. Minstens zo interessant is kennis van de mobiliteitswensen van werknemers van bedrijven en instellingen. Op basis van goed onderzoek kunnen gemeenten een belangrijke schakel zijn in de afstemming van vraag naar (openbaar) vervoer en het aanbod. Zoals we eerder bespraken zouden gemeenten als beheerders van de openbare ruimte in de ideale situatie mobiliteitsvraagstukken ook moeten kunnen koppelen aan ruimtelijke vraagstukken. In gebieden waar gemeenten direct dan wel via een intergemeentelijke samenwerking als regio de regie voeren over het openbaar vervoer ontstaat de uitgelezen mogelijkheden om op basis van goed onderzoek mobiliteitsbeleid te ontwikkelen dat optimaal is afgestemd op de wensen van zowel inwoners als werknemers in het gebied.

12 De zogenaamde Wgr+-regio’s ofwel Plusregio’s. Wgr staat voor Wet Gemeenschappelijke Regelingen. 13 De gemeenten in de Leidse regio hebben eind 2008 een regionale visie voor het openbaar vervoer vastgesteld waarin de gemeenten gezamenlijk optrekken in het plan voor een hoogwaardig samenhangend openbaar vervoernetwerk in de regio (http://www.hollandrijnland.net/Verkeer_en_Vervoer/OV-Visie).



emeenten

4 Voorkeursopties voor financiering 4.1 Koppeling van geldstromen In Nederland is de brede doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU) afhankelijk van de afspraken per kabinetsperiode. Een toezegging van een minister over aanpassing van het budget zegt dus niets over de situatie in een nieuwe regeringsperiode. Aan de ene kant is dit geen wenselijke situatie, aan de andere kant kunnen we gezien de conjuncturele bewegingen niet verwachten uitgetrokken bedragen decennialang vaststaan. Wat ons betreft is de meest logische oplossing om de rijksgelden voor de exploitatie van het regionale openbaar vervoer (BDU) mee te laten bewegen met de totale uitgaven aan de mobiliteit en op zijn minst met de totale uitgaven aan het openbaar vervoer. Hiermee ontstaat niet alleen een inzichtelijke balans tussen de uitgaven aan regionaal en landelijk openbaar vervoer maar wordt het ook mogelijk om de uitgaven aan openbaar vervoer als één gebundelde politieke overweging mee te nemen. Ook voor het publiek is het zo veel duidelijker of er sprake is van bezuinigingen of juist extra uitgaven aan openbaar vervoer als geheel. Een ander voordeel voor OV-autoriteiten en ook gemeenten met HOV-plannen is dat ze wat betreft de exploitatiekosten sneller duidelijkheid krijgen over de haalbaarheid van hun plannen. Het is niet moeilijk om deze koppeling daadwerkelijk te realiseren: dit kan eenvoudig per wet geregeld worden, op dezelfde wijze als het gemeente- en provinciefonds meebewegen met de rijksbegroting. Deze methode is echter alleen een oplossing voor het exploitatiedeel. Zolang decentrale overheden voor investeringen in infrastructuur afhankelijk blijven van rijksbedragen en bijbehorende slepende MIRT-procedures blijft de onderzekerheid over het dit deel van de financiering bestaan. Hieronder gaan we daar verder op in. 4.2 Eigen belastinggebied Zoals eerder duidelijk werd hebben regionale overheden, de stadsregio’s en de samenwerkende gemeenten in Wgrverband zelf onvoldoende middelen voor de financiering van nieuwe HOV-netwerken. Wat hen in feite ontbeert (zie het Franse voorbeeld) is een eigen belastinggebied, dat voldoende eigen middelen opbrengt voor het opzetten van een trambedrijf of hoogwaardig bussysteem. Doordat de regio’s voor dergelijke investeringen – deels op wettelijke gronden maar vooral uit pure financiële noodzaak – zijn aangewezen op rijkssubsidies, lukt het ook niet om regionale politieke verantwoordelijkheid te koppelen aan het maken van HOV-plannen. Eigen financieringsmogelijkheden doorbreken deze impasse, waardoor er een prikkelende verbinding gelegd wordt tussen politieke programma’s en het slagen van HOV-plannen.

Frankrijk: regio’s met eigen financiële middelen In Frankrijk hebben de regio’s wel een eigen belastinggebeid. Het gaat hierbij om een vorm van mobiliteitsbelasting die is gebaseerd op het aantal arbeidsplaatsen bij bedrijven en instellingen in de agglomeratie. Op deze manier beschikt de regio over eigen middelen die gebruikt kunnen worden voor de financiering van een nieuw tramnetwerk, een stelsel van busbanen of andere HOV-concepten. Door het eigen belastinggebied met bijbehorende eigen middelen hebben de regio’s ook veel sneller zekerheid over de haalbaarheid van HOV-plannen en zijn private investeerders eerder geneigd te participeren.


reniging

Wij realiseren ons terdege dat het instellen van een extra belastinggebied naast de gemeentelijke, provinciale, waterschaps- en nationale belastingen in Nederland ongetwijfeld zal stuiten op veel weerstand. Het inperken van bestaande belastinggebieden ten faveure van een nieuw belastinggebied heeft natuurlijk ook veel voeten in de aarde en is niet van de ene dag op de andere te realiseren. Gemeenten zouden kunnen in de tussentijd kunnen overwegen hun parkeeropbrengsten direct en transparant te koppelen aan financiering van het stadsregionale openbaar vervoer. Daarbij zou de hoogte van de tarieven gekoppeld kunnen worden aan de kwaliteit van het openbaar vervoer in dat gebied. Voor met het openbaar vervoer goed bereikbare plaatsen zouden dan hogere tarieven moeten gelden dan in slecht ontsloten gebieden. Helaas biedt deze oplossing maar beperkte mogelijkheden, omdat het gaat om geld dat al wordt ingezet voor de mobiliteit en dus ten koste zou gaan van andere noodzakelijke verkeersinvesteringen. We zullen dus moeten zoeken naar een andere manier om substantiële opbrengsten die voortkomen uit mobiliteit direct terug te laten vloeien naar de regio’s. De kilometerheffing kan hierbij uitkomst bieden. 4.3 Kilometerheffing koppelen aan regionale OV-budgetten Een opening in realiseren van een regionaal belastinggebied voor mobiliteit ligt wellicht bij de plannen voor de ‘kilometerheffing’, waarbij de weggebruiker belasting betaalt per afgelegde kilometer op basis van tijd, plaats en milieuuitstoot. Niet alleen het kabinet, ook de decentrale overheden willen graag met het systeem aan de slag en sturen aan op een gefaseerde invoering halverwege rond 2015. Omdat dit systeem nog in ontwikkeling is, ligt hier een kans om een deel van de inkomsten uit de variabele belasting direct terug te laten vloeien naar de regio. Dit is een logische gedachte, aangezien decentrale overheden niet alleen als wegbeheerder , maar ook via milieuwetgeving, ruimtelijke ontwikkelingen en volksgezondheid direct te maken met de overlast die het autoverkeer veroorzaakt. De regionale overheden kunnen de inkomsten uit de wegenbelasting direct koppelen aan investeringen in nieuwe infrastructuur voor hoogwaardig regionaal openbaar vervoer. Net als in de Franse steden creëren we zo een decentrale mobiliteitsbelasting, zij het dat niet de werkgevers direct afdragen, maar er een andere verdeling van belastinggelden plaatsvindt.

Tram als speerpunt van verkiezing De aanleg van een tram als speerpunt van lokale verkiezingen? In Nederland is het in het huidige systeem ondenkbaar dat bestuurders of politieke partijen hun programma koppelen aan een HOV-plan of zelfs hun naam verbinden aan het slagen ervan. En dat terwijl legio bestuurders, lokale politieke partijen maar ook colleges en gemeenteraden met HOV-plannen de spade het liefst morgen in het grond steken. Franse burgemeesters (die door de gemeenteraad zijn gekozen) durven het wel aan hun programma onder meer op te hangen aan de ontwikkeling van hoogwaardig openbaar vervoer in de stad of agglomeratie. Waarom dit in Nederland niet gebeurt heeft allerminst te maken met onwil vanuit de lokale politiek. Het heeft vooral te maken met het feit dat lokale en regionale bestuurders in ons land te weinig grip hebben op het hele proces van planvorming tot realisatie. Onzekerheid over de voortgang in de landelijke prioriteitstelling (MIRT), de bijbehorende financiering en de onzekerheid over de hoogte van de structurele landelijke gelden voor het regionale openbaar vervoer die door het kabinet worden gereserveerd zijn hier debet aan. De regionale mobiliteitsbelasting maakt het mogelijk dat de regionale overheden hun plannen zelf financieren, zelf verantwoordelijkheid kunnen dragen vanaf de start tot en met de exploitatie van het project en daardoor ook weer makkelijker aanvullende private financiering kunnen aantrekken.



emeenten

5 Milieu en klimaat Verbetering van het stedelijk openbaar vervoer is niet alleen van belang voor de verbetering van de bereikbaarheid. Het is ook essentieel voor een betere milieukwaliteit en kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren om de klimaatdoelstellingen in ons land te halen. Frankrijk: duurzaamheidsakkoord In Frankrijk heeft de nationale regering eind 2007 een duurzaamheidsakkoord gesloten met decentrale overheden, marktpartijen en andere belangenorganisaties gesloten. Dit akkoord is een pakket van maatregelen dat bij elkaar voor een aanzienlijke reductie van de CO2-emissies moet zorgen. Onderdeel van het akkoord zijn afspraken over de aanleg van vele kilometers trein- en traminfrastructuur.

In Nederland hebben het rijk en de gemeenten een akkoord gesloten over het nemen van duurzaamheidsmaatregelen. Hoewel dit akkoord zich beperkt tot maatregelen om de bedrijfsvoering van gemeentelijke instellingen te verduurzamen, is het een mooie aanzet voor bredere en verdergaande afspraken over klimaatdoelstellingen voor ons land. Die zijn wellicht nodig, want er gaan stemmen op dat met de huidige aanpak de klimaatdoelstellingen voor energiebesparing en CO2-reductie (naar het niveau van 1990) niet worden gehaald. Als dit klopt, dan ontkomen we er niet aan op nationaal niveau een nieuw pakket duurzaamheidsmaatregelen op te stellen of de huidige programma’s aan te scherpen. Dit biedt wel een kans om het openbaar vervoer een flinke slag te laten maken. Als we dat willen, moet in het maatregelenpakket plaats zijn voor concrete investeringsmaatregelen in hoogwaardig openbaar vervoer. Hierbij kunnen we onder meer denken aan een geoormerkt budget voor nieuwe investeringen en een exploitatie van het regionale openbaar vervoer. Het is belangrijk dat een dergelijk landelijk klimaatakkoord zich ontwikkelt binnen een maatschappelijke discussie waarin naast overheden ook commerciële partijen een rol spelen. Klimaatdoelstellingen dienen immers vertaald te worden naar ieders aandeel in CO2-uitstoot en andere vervuiling. Dit kan resulteren in scherpere emissiewaarden in het klimaatakkoord, maar bijvoorbeeld ook in niet vrijblijvende maatregelen rond mobiliteit van werknemers en goederenvervoer. Dit sluit aan op de wensen van rijk en gemeenten, die samen met het bedrijfsleven via regionale convenanten over mobiliteitsmanagement dergelijke afspraken willen afdwingen. Beide mogelijkheden bieden volop kansen om maatregelen te nemen die het gebruik van openbaar vervoer sterk stimuleren. Lukt het niet om deze maatregelen in goed overleg te nemen, dan kan de rijksoverheid als nog het verplichtende klimaatakkoord aanscherpen of gemeenten steunen om dwingende maatregelen richting bedrijven te nemen.


reniging

6 Conclusie Nederland is een sterk gecentraliseerd land, vooral in de zin van financiering. De oplossing van de mobiliteitsproblematiek ligt echter in regionaal maatwerk. Niet voor niets ontstaan de plannen voor hoogwaardig openbaar vervoer, zoals een regionaal tramnetwerk, in de regel in de steden. Een flinke stimulans zou kunnen uitgaan van een betere koppeling tussen HOV-plannen en lokale of regionale politieke programma’s. In het huidige stelsel kunnen lokale bestuurders hun politieke doelstellingen niet of nauwelijks verbinden aan HOV-projecten, omdat zij geen grip hebben op het gehele traject van planvorming tot realisatie. De belangrijkste obstakels hierbij zijn de afhankelijkheid van rijksbijdragen, de onzekerheid die de lange procedures met zich meebrengen en de wijze van aansturing. Wat betreft de aansturing van het openbaar vervoer in Nederland moeten lokale overheden de mogelijkheid krijgen zich op regionaal niveau te verenigen en een centrale rol te krijgen in de aansturing van het stedelijk openbaar vervoer. Zo kunnen zij de regionale bereikbaarheidsopgaven aanpakken op een geografische schaal die aansluit bij de beleving van inwoners en reizigers en optimaal aansluiten bij de milieuopgaven en complexe ruimtelijke vraagstukken in stedelijke gebieden. Het concept van de stadsregio voldoet hier goed aan en zou moeten worden gefaciliteerd voor centrumgemeenten met omliggende gemeenten die daar ambities voor hebben. Wat betreft de rijksgelden voor openbaar vervoer is het onwenselijk dat de toegekende gelden voor de exploitatie van het regionale openbaar vervoer (BDU) elke regeerperiode (ondanks toezeggingen) ten nadele kunnen veranderen. Van wezenlijk belang voor het voor het slagen van hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland is een financieringssystematiek waarbij regionale overheden eigen middelen hebben om aanleg van infrastructuur en exploitatie te bekostigen. Dit zou moeten worden vormgegeven door een belasting op mobiliteit, die direct terugvloeit naar een regionaal fonds voor de bekostiging van het stadsregionale openbaar vervoer. Meer grip op HOV-plannen zal ook stimulerend kunnen werken bij het aantrekken van private financiers. Tegelijkertijd moeten overheden en andere (commerciële) partijen afspraken maken over een integraal nationaal klimaatplan dat op grote schaal geld vrijmaakt voor investeringen in duurzame mobiliteit. Al deze maatregelen samen maken de weg vrij voor hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland en bijbehorende voordelen op het gebied van bereikbaarheid, luchtkwaliteit, volksgezondheid en economische vitaliteit. Meer informatie Zie voor meer informatie over de VOC-publicaties en standpunten onze website: www.vocgemeenten.nl. Direct contact opnemen kan natuurlijk ook via: – 070 - 373 87 10 of 06 - 547 487 46 – [email protected] – www.vocgemeenten.nl Vereniging Openbaar Vervoercentrumgemeenten Nassaulaan 12 Postbus 30435 2500 GK Den Haag

november 2009



VOC. Hoogwaardig openbaar vervoer in Nederland: van visie naar werkelijkheid

Recommend Documents