VNG-IPO standpunt. De herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit en emissies Juni 2012

VNG-IPO standpunt

De herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit en emissies Juni 2012

Politieke uitgangspunten 2013 is door de Europese Commissie uitgeroepen tot het jaar van de luchtkwaliteit. In dit kader heeft de Europese Commissie het voornemen om in 2013 het luchtkwaliteitbeleid te herzien met nieuwe langeter-mijndoelstellingen voor de periode na 2020. Het Europese luchtkwaliteitsbeleid heeft direct invloed op lokale overheden. In dit position paper geven de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interpro-vinciaal Overleg (IPO) hun visie en uitgangspunten voor de herziening van het luchtkwaliteitbeleid. De VNG vertegenwoordigt de 415 Nederlandse gemeenten en het IPO vertegenwoordigt de 12 Nederlandse provin-cies. Het VNG-IPO standpunt is op de volgende uitgangspunten gebaseerd: Volksgezondheid staat centraal Luchtverontreiniging beïnvloedt het dagelijks leven en de gezondheid van burgers in zowel stedelijke als landelijke gebieden. Luchtkwaliteitsbeleid en grenswaarden voor verontreinigende stoffen moeten er toe leiden dat die verontreinigingen die schadelijk zijn voor de gezondheid aanzienlijk worden verminderd. Volksgezondheid dient daarom centraal te staan bij de herziening van het beleid om de luchtkwaliteit te ver-beteren. Streven naar evenwicht tussen milieu en economie Wij zien een grote uitdaging in het realiseren van de ambities en de afstemming tussen het terugdringen van de luchtverontreiniging enerzijds en het behouden en versterken van de economische concurrentiepositie van de steden, regio’s en lidstaten anderzijds. De luchtverontreiniging moet worden teruggedrongen ten bate van de volksgezondheid, maar tegelijkertijd moet een adequaat sociaal en economisch functioneren - en dus een goede economische concurrentiepositie - van onze steden gewaarborgd blijven. Het gemotoriseerde wegverkeer (dat hoofdzakelijk rijdt op diesel en benzine) is veruit de belangrijkste directe veroorzaker van de knelpunten luchtverontreiniging. Met het oog op het adequaat functioneren van onze steden mag het auto- en vrachtverkeer echter niet onmogelijk worden gemaakt. Steden vervullen veel functies en moeten bevoor-raad worden. Het behoud van bepaalde bewonersgroepen blijft essentieel (zoals gezinnen met kinderen) en bezoekers moeten zich welkom blijven voelen. Er moet gestreefd worden naar evenwicht tussen economi-sche ontwikkeling en de aanpak van luchtverontreiniging. Een betere bescherming van het milieu en de volksgezondheid kan ook de economie stimuleren. Ambitieus Europees bronbeleid is essentieel VNG en IPO zijn voorstander van het “de vervuiler betaalt” principe. Verontreiniging moet zoveel mogelijk worden voorkomen, het is daarom essentieel dat de oorzaken van verontreiniging worden geïdentificeerd en dat de emissies worden behandeld aan de bron, op de meest economisch-effectieve en milieuvriendelijke manier. Wij zijn daarom een voorstander van een versterkt EU-bronbeleid. Het gemotoriseerde personen- en goederenvervoer is veruit de belangrijkste directe veroorzaker van knelpunten van luchtverontreiniging. Het is dan ook zaak deze bron krachtiger aan te pakken door het stellen van strenge emissienormen. Een im-missiebeleid met EUgrenswaarden voor vervuilende stoffen kan niet zonder een effectief emissiebeleid met EU-bronmaatregelen. Het ambitieniveau van de te herziene richtlijnen moet daarom zorgvuldig worden afge-stemd op het ambitieniveau van de nationale emissieplafonds (NEC-plafonds) en het EU-emissiebeleid (bronbeleid). Multilevel aanpak is gewenst Governance moet een belangrijk aspect van de totstandkoming van de nieuwe EU-luchtkwaliteitswetsgeving zijn. Luchtverontreiniging heeft nationale maar ook grensoverschrijdende dimensies en vereist daarom actie op alle bestuurslagen (Europees, nationaal, regionaal en lokaal). Daarom bevelen wij een multilevelbenade-ring aan waarbij iedere bestuurslaag haar verantwoordelijkheid neemt en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag het beste kunnen en moeten worden genomen.

3

Samenvatting Algemeen: • Het verbeteren van de volksgezondheid moet het uitgangspunt zijn van het Europese luchtkwaliteitbe-leid. • Het bevorderen van een ambitieus EU-bronbeleid dat in overeenstemming is met de EU-luchtkwaliteitsnormen en de verplichtingen voor de lokale en regionale overheden is essentieel. • De centrale vraag bij het beoordelen van luchtkwaliteitsbeleid van de EU is hoe de EU-wetgeving kan bijdragen aan de verbetering van de luchtkwaliteit (dat wil zeggen met behulp van welk type wetgeving en welke maatregelen). Ten minste de volgende aspecten zijn van belang: Multi-level governance (in-terbestuurlijke samenwerking), een geïntegreerde aanpak, en de praktische uitvoering van EU-wetgeving in de Europese steden en regio’s. Prioriteit moet worden gegeven aan de uitvoerbaarheid van de EU-richtlijn en de problemen bij de uitvoering in gemeenten en provincies. Implementatie in de lidstaten: De grootste problemen inzake luchtkwaliteit doen zich voor in stedelijke agglomeraties. Ondanks de uitge-breide inspanningen is het de vraag of steden en provincies aan de normen voor fijn stof (PM10, PM2.5) en stikstofdioxide (NO2) kunnen voldoen. De belangrijkste redenen hiervoor zijn: a) de vertraging in de verbetering van de luchtkwaliteit is, in belangrijke mate, te wijten aan een lage ambi-tie van het EU bronbeleid en te weinig nationale maatregelen. Te veel verantwoordelijkheid voor oplos-sing van de problemen is bij de decentrale overheden geplaatst, terwijl de problematiek in hoge mate een bovenlokaal en bovenregionaal karakter heeft; b) Decentrale autoriteiten hebben drie soorten belemmeringen om luchtverontreiniging aan te pakken: een beperkte invloed, beperkte mogelijkheden en beperkte beleidsvrijheid. Decentrale overheden zijn af-hankelijk van maatregelen op nationaal en Europees niveau om emissies te verminderen. Multi-level governance aanpak (interbestuurlijke samenwerking): Er is een multi-level benadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid neemt en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kun-nen en moeten worden genomen. Daarom vragen we aan de Europese Commissie: Samenhang en synergie tussen het EU emissie- en het EU immissiebeleid: •

Volksgezondheid moet het uitgangspunt voor de herziening van de luchtkwaliteit richtlijnen worden. Dit vereist een hoger ambitieniveau. Echter de VNG en IPO stellen in dit verband dat de ambities van de herziene richtlijn zorgvuldig moeten worden afgestemd op die van de nationale emissieplafonds en EUemissiebeleid (bronbeleid). In dit verband is afstemming van de NEC-richtlijn (National Emission Ceil-lings) met de richtlijnen inzake luchtkwaliteit nodig.

•

De EU-immissies en het bronbeleid moeten aan elkaar worden gekoppeld, in ieder geval met betrekking tot de volgende aspecten: a) het ambitieniveau van het EU bronbeleid moet worden afgestemd met dat van de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit; b) de termijnen voor het emissie- en immissiebeleid moeten overeenkomen met elkaar;

4

Emissiebeleid: • Vanuit het perspectief van de luchtkwaliteit zijn VNG en IPO positief over het ambitieniveau van het Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011) 144 final). Echter om het voor de luchtkwaliteit noodzakelijke am-bitieniveau te halen pleiten wij voor het opstellen van een Europees actieplan met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten. • De normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen moet beter overeen komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad. • Speciale aandacht verdienen de meest vervuilende voertuigen: (diesel) vrachtwagens, bussen en be-stelvoertuigen. • In het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek moeten de mogelijkheden voor ver-mindering van emissies van het slijten van banden en remschijven worden onderzocht. • De technische referentiedocumenten (BREFs) moeten regelmatig worden herzien. Immissiebeleid: de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijnen: Vanuit het perspectief van de volksgezondheid en het wetenschappelijk onderzoek, maar ook met het oog op een betere regelgeving, is het mogelijk om het aantal stoffen en het aantal streef- en grenswaarden te verminderen. Dit kan worden bereikt door te focussen op de meest vervuilende stoffen en op die indicato-ren die het best bij de gezondheidsaspecten aansluiten. In dit verband moet worden gewezen op elementai-re koolstof (roet) dat een negatieve invloed op de volksgezondheid heeft en mogelijk een betere indicator is voor verkeersgerelateerde luchtverontreiniging.

VNG-IPO standpunt Ten aanzien van de herziening van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit en emissies Inleiding 2013 is door deEuropese Commissie uitgeroepen tot het jaar van de luchtkwaliteit. In dit kader heeft de Europese Commissie het voornemen om in 2013 het luchtkwaliteitbeleid te herzien met nieuwe langetermijndoelstellingen voor de periode na 2020. De herziening betreft: • de herziening van de thematische Strategie inzake luchtverontreiniging; • een aanscherping van het EU bronbeleid; • de herziening van de richtlijnen betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa; en • de herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds. Op dit moment werkt de Europese Commissie aan haar voorstellen. In de loop van 2012 worden meerdere consultaties met stakeholders georganiseerd. In dit position paper geven de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hun visie en uitgangspunten voor de herziening van het luchtkwaliteitbeleid. De VNG vertegenwoordigt de 415 Nederlandse gemeenten en het IPO vertegenwoordigt de 12 Nederlandse provincies. Lokale en regionale overheden zijn belast met de implementatie van het EU-luchtkwaliteitbeleid en zij kunnen de Europese Commissie daarom bij uitstek informeren over de implementatieproblemen en over de feitelijke trend ten aanzien van de luchtverontreiniging op straat. Voor de Nederlandse gemeenten en provincies is het van belang dat bij het vaststellen van het Europese luchtkwaliteitbeleid rekening wordt gehouden met regionale en lokale belangen en aspecten. Immers, het zijn vooral de decentrale overheden die worden geconfronteerd met de praktische gevolgen van Europees beleid. De decentrale belangen en aspecten kunnen juridisch en/of economisch van aard zijn. De Nederlandse decentrale overheden investeren in schone lucht. De laatste tien jaar zijn de concentraties fijn stof met 25% afgenomen. Echter, ondanks de maatregelen die decentraal genomen kunnen worden, lukt het gemeenten en provincies waarschijnlijk niet om alle grenswaarden voor luchtkwaliteit tijdig te halen. De lucht5

kwaliteit kan alleen adequaat aangepakt worden als àlle overheidslagen hun verantwoordelijkheden nemen. VNG en IPO zijn voorstanders van een versterkt luchtkwaliteitbeleid op Europees niveau. Met name een versterkt EU bronbeleid is noodzakelijk. VNG en IPO hebben een aantal belangrijke aandachtspunten ten aanzien van de herziening van het EU-luchtkwaliteitbeleid die wij hieronder puntsgewijs zullen toelichten. Ons standpunt bouwt voort op eerder ingenomen standpunten zoals: • het Witboek ‘Een duurzame toekomst voor het vervoer: naar een geïntegreerd technologiebeleid en gebruikersvriendelijk systeem’ (september 2009)1 • het Groenboek ‘Een nieuwe stedelijke mobiliteitscultuur’ (februari 2008)2 • het Groenboek ‘Stedelijk vervoer’ (april 2007)3 • de ‘Thematische Strategie stedelijke omgeving’ (september 2005)4 • VNG-IPO position paper ‘Europese aanpak luchtkwaliteit gewenst’ (september 2005) 5 • Thematische Strategie luchtverontreiniging en de richtlijn luchtkwaliteit van (november 2005)6

1 Kernprobleem en kernvraag VNG en IPO zijn verheugd dat de luchtkwaliteit in Europa sterk is verbeterd als gevolg van een combinatie van het EU- luchtkwaliteitbeleid en het beleid en de maatregelen van de lidstaten (nationale, regionale en lokale bestuurslagen). De laatste twee decennia laten weliswaar een geleidelijke verbetering van de luchtkwaliteit zien, maar deze trend gaat lang niet snel genoeg om op tijd aan de grenswaarden te voldoen en dat verontrust de VNG en het IPO. Luchtverontreiniging veroorzaakt met name in stedelijke agglomeraties de grootste problemen en knelpunten. Ondanks alle lokale en regionale en landelijke maatregelen kunnen veel Europese steden niet tijdig voldoen aan de normen voor fijn stof (PM10 en PM2,5) en NO2, waardoor een groot deel van de Europeanen in gebieden woont met voor de gezondheid schadelijke concentraties van luchtverontreiniging. VNG en IPO zijn van mening dat de wijze waarop (dat wil zeggen met welk type wetgeving en met welke maatregelen) de EU-wetgeving in een verbetering van de luchtkwaliteit kan resulteren de kernvraag moet zijn bij de herziening van het EU-luchtkwaliteitbeleid. Hiervoor zijn tenminste de volgende aspecten belangrijk: governance, integrale benadering en de feitelijke realisatie van de EU-wetgeving in de Europese steden. Er moet prioriteit aan de uitvoerbaarheid van de EU-richtlijn en de uitvoeringsproblemen in steden en regio’s worden gegeven. Interbestuurlijke samenwerking is een belangrijk aspect bij de totstandkoming van de nieuwe EU-luchtkwaliteitswetgeving. Luchtverontreiniging heeft grensoverschrijdende en nationale dimensies en vereist daarom actie op alle bestuurslagen (Europees, nationaal, regionaal en lokaal). VNG en IPO zijn een voorstander van een multi-level governance benadering waarbij elke bestuurslaag haar verantwoordelijkheid neemt en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag het beste kunnen en moeten worden genomen. 2 Het belang van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging en van de wetgeving inzake luchtkwaliteit VNG en IPO zijn van mening dat de Thematische Strategie inzake luchtverontreiniging een bijdrage heeft geleverd aan het verminderen van de blootstelling van burgers aan luchtverontreiniging en aan een verbetering van

1 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/2010%20Europa/Pospaper_duurzame_toekomst_ver voer_Ned.pdf 2 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/Groenboek_stedelijke_mobiliteitscultuur_eng0802.pdf 3 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/Paper_Groenboek_Stedelijk_vervoer.pdf 4 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/Paper_Stedelijke_omgeving.pdf 5 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/VNG_IPO_Position_Paper_Luchtkwaliteit_NL.pdf 6 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/VNG-IPO%20Luchtkwaliteit%20NL.PDF 6

het milieu. De strategie is van cruciaal belang geweest voor de coördinatie van het beleid op EU-niveau. Een integrale benadering van de Thematische Strategie is van belang. In dit Europese beleidsdocument zijn de herziening van de luchtkwaliteitwetgeving en de voorstellen voor de noodzakelijke Europese bronmaatregelen in relatie tot elkaar besproken. De richtlijnen luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG) zijn zeer belangrijke instrumenten om de blootstelling van burgers en de belasting van het milieu aan luchtverontreiniging te verminderen. De definitie van minimaal beschermingsniveau (grenswaarden ten aanzien van concentratieniveaus) heeft in alle EU-landen geleid tot acties om de uitstoot te reduceren en de concentraties rond hotspots te verminderen. Een daling van de uitstoot in het ene land leidt tegelijkertijd tot een afname van grensoverschrijdende luchtverontreiniging, zodat buurlanden elkaar helpen bij het voldoen aan de grenswaarden. VNG en IPO betreuren het dat niet alle bronmaatregelen die zijn aangekondigd in de Thematische Strategie daadwerkelijk zijn uitgevoerd. De meest opvallende EU-bronmaatregelen die ontbreken zijn: de ontwikkeling van een geïntegreerde aanpak van de stikstofkringloop; de herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEC), die helaas herhaaldelijk is uitgesteld, terwijl deze juist zo belangrijk is voor de aanpak van de achtergrondconcentraties.

3 De implementatie in de lidstaten Maatregelen Voor de implementatie van de Europese luchtkwaliteitwetgeving in de praktijk is in Nederland het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgesteld. Bij de opstelling en uitvoering van dit plan werken Rijk en decentrale overheden samen. Er zijn maatregelen per bestuurslaag vastgesteld. Het NSL heeft een tweeledig doel: verbetering van de luchtkwaliteit c.q. het halen van de EU-grenswaarden en het creëren van mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen en projecten. (Deze laatste doelstelling hangt samen met onze nationale regelgeving waarbij milieuregelgeving (incluis luchtkwaliteit) is gekoppeld aan regelgeving met betrekking tot de ruimtelijke ordening.) Nederlandse gemeenten en provincies leveren vele inspanningen voor de verbetering van de luchtkwaliteit, door maatregelen zoals: a) De bevordering van meer duurzame vormen van vervoer, zoals: • een efficiënter, aantrekkelijker en schoner openbaar vervoer; • fietspaden; • toegangsbeperkingen voor (de meest vervuilende) vrachtwagens (milieuzones); • bevordering van schonere voertuigen door het faciliteren van groengas- en aardgasvulstations en het plaatsen van elektrische oplaadpalen., b) Verbetering op het gebied van het verkeersmanagement, bijvoorbeeld door: • een betere doorstroming; • via snelheidsbeperkingen en; • via de ontwikkeling van innovatieve logistieke concepten voor de levering van goederen in binnensteden. c) Infrastructuur en bebouwing zoals: • vermindering van de emissies door de productie van ruimteverwarming en de bevordering van stadsverwarming; • de modernisering van verwarmingsinstallaties; • het creëren van meer ruimte tussen wegen en behuizing; Ten aanzien van de verhoging van het volume van groene ruimten willen VNG en IPO aangegeven dat dat groene ruimten langs straten en bermen (isolatiegroen) weinig effect hebben. Alleen grote groene oppervlakten, 7

zoals parken en bossen, hebben aantoonbare meerwaarde. d) Industrie zoals: • Provincies hebben maatregelen genomen om de industriële uitstoot van fijn stof te beperken. Problemen Echter, decentrale overheden lopen tegen de grenzen aan bij hun streven naar een schone lucht. Ondanks de maatregelen die decentraal genomen kunnen worden, zijn er grote problemen en is het nog maar de vraag of de Nederlandse gemeenten en provincies op tijd alle grenswaarden voor luchtkwaliteit (voor PM10 en PM2,5 en NO2) kunnen halen. De belangrijkste reden hiervoor zijn drie categorieën van belemmeringen: a) Beperkte invloed: • Decentrale overheden hebben slechts een geografische beperkte invloed op de verbetering van de lokale luchtkwaliteit. Lokaal en regionaal beleid richt zich op de vermindering van emissies van plaatselijke bronnen, terwijl een groot deel van de concentraties van lokale luchtverontreiniging juist het gevolg is van grensoverschrijdende en/of bovenregionale emissies. • Waargenomen hoge achtergrondconcentraties van luchtverontreinigende stoffen en het uitstel van de omzetting en herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds hebben een beperkende invloed op de slaagkansen van maatregelen van lokale en regionale overheden om aan de EU-luchtkwaliteitsnormen te voldoen. Alle emissies bij elkaar (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) leiden tot de zogenaamde achtergrondconcentraties. Deze achtergrondconcentraties zijn vaak dusdanig hoog dat er op lokaal niveau maar een kleine verontreiniging hoeft plaats te vinden om de grenswaarden te benaderen of te overschrijden. Hoge achtergrondconcentraties laten dus zien dat de beïnvloedingsruimte van steden en regio’s beperkt is. b) Beperkte mogelijkheden: • Decentrale overheden hebben beperkte mogelijkheden met betrekking tot het treffen van maatregelen. Stedelijk beleid richt zich op mobiliteit, de ruimtelijke ordening en op het nemen van specifieke maatregelen voor het oplossen van de zogenaamde hotspots. Decentrale overheden kunnen bijna geen effectieve bronmaatregelen nemen. We kunnen wèl inspelen op Europees bronbeleid zoals onder andere gebeurt bij het toelatingsregime van milieuzones voor het vrachtverkeer dat gebaseerd is op de EURO normen voor de uitstoot van motoren. • Decentrale overheden hebben bij de opstelling van hun luchtkwaliteitbeleid geanticipeerd op de voordelen die zouden volgen op de invoering van EU-brede bronmaatregelen. Achteraf moet worden geconcludeerd dat een te weinig ambitieus bronbeleid - dat bovendien niet altijd heeft geleid tot het beoogde effect op de Europese wegen – grotendeels debet is aan overschrijding van grenswaarden op lokaal en regionaal niveau. • Een verdergaande verlaging van lokale concentraties met alleen lokale maatregelen kan een grote invloed op het dagelijks leven hebben en aanzienlijke kosten met zich meebrengen. Deze vergen financiële middelen waarover gemeenten en regio’s vaak niet beschikken en waarvoor zij niet in alle lidstaten formeel bevoegd zijn. Bovendien is internationaal en Europees bronbeleid veel kosteneffectiever. c) Beperkte bevoegdheden: • Er bestaan gevallen waarin de nationale overheid gemeentelijke en provinciale besturen afraadt of zelfs belemmert om aanvullende of strengere maatregelen te nemen. Bijvoorbeeld de bevordering van schone(re) auto’s door middel van preferentiële toegang en/of het parkeerbeleid werd door het Rijk belemmerd. • Gemeenten zijn gebonden aan nationale afspraken over milieuzones, ze kunnen dus niet in elke gemeente op een andere manier worden ingevoerd. Dit betekent dat gemeenten en provincies op individuele basis dus geen strengere maatregelen kunnen nemen dan de nationale afspraken toelaten.Ook de EU interne marktregels vormen een belemmering voor lokale en regionale beleidsopties. Het vrij verkeer van goederen en personen wordt immers door de invoering van grote milieuzones (bijvoorbeeld regionale 8

milieuzones) en het afsluiten van wegen en bruggen belemmerd. Wet financiële boetes van EU-ingebrekestellingen (NERPE) In Nederland is in mei 2012 nationale wetgeving aangenomen (wet NERPE) waarmee financiële boetes van EUingebrekestellingen kunnen worden verhaald op gemeenten en provincies. Decentrale overheden zijn gehouden aan de realisatie van de grenswaarden. Tevens worden nationale overheden hierdoor wellicht minder gemotiveerd om maatregelen te nemen. Decentrale overheden beschikken over beperkte mogelijkheden en middelen. De Europese en de nationale bestuursniveaus beschikken over veel ruimere en effectievere mogelijkheden en middelen. Daarom moeten - op het moment dat grenswaarden niet worden gehaald - de lidstaten verantwoordelijk blijven voor het betalen van de geldboeten. VNG en IPO vinden elke ‘overdracht’ van boetes aan lokale en regionale overheden onrechtvaardig en verzetten zich daartegen. 4 Interbestuurlijk samenwerken: multi-level governance aanpak Door een te weinig ambitieus EU-bronbeleid en te weinig nationale maatregelen is er een trend ontstaan van een verminderde verbetering van de luchtkwaliteit. Er is een grote last en verantwoordelijkheid bij lokale en regionale overheden neergelegd om de problemen op te lossen. Decentrale overheden zijn in hoge mate afhankelijk van nationale en internationale bronmaatregelen die bijdragen aan het substantieel verlagen van de achtergrondconcentraties. Decentrale overheden kunnen aan de hand hiervan weer eigen beleid formuleren, bijvoorbeeld in de vorm van aanscherping van de toegangseisen van milieuzones. VNG en IPO zijn van mening dat luchtkwaliteitproblemen niet door één enkele bestuurslaag kunnen worden opgelost, noch dat het EU-beleid door één bestuurslaag kan worden uitgevoerd. Er is een multi-level benadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid moet nemen en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kunnen en moeten worden genomen. Nationaal samenwerking programma luchtkwaliteit en Interbestuurlijke dossierteams De implementatie van luchtkwaliteitwetgeving is niet alleen een kwestie van juridische implementatie (de omzetting in nationale wetgeving). Voor de implementatie van de Europese luchtkwaliteitwetgeving in de praktijk is in Nederland het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgesteld. Bij de opstelling van dit plan werkten Rijk en decentrale overheden samen en zijn maatregelen per bestuurslaag vastgesteld. Ook wordt er door Rijks, provinciale en gemeentelijke luchtexperts in een interbestuurlijk dossierteam samengewerkt Indien de interne staatsinrichting van de lidstaat het mogelijk maakt bevelen wij de opstelling van nationale en/ of federale luchtkwaliteitplannen aan met een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak waarin rekening wordt gehouden met de transnationale aspecten van het te bestrijden fenomeen. VNG en IPO zijn voorstanders van een multi-level aanpak en wijzen op de oprichting van interbestuurlijke teams in de lidstaten waarin experts van de verschillende overheidslagen gezamenlijk plannen opstellen. Hierdoor wordt de integraliteit en de afstemming tussen de nationale en/of federale, regionale en lokale maatregelen bevorderd. VNG en IPO spreken hun waardering uit voor de inspanningen van de Europese Commissie inzake het onder de aandacht brengen van best practices bij decentrale overheden en verzoeken om voortzetting van dit beleid. Coherentie en synergie met de ontwikkelingen op internationaal niveau zijn belangrijk en we wijzen erop dat de emissieplafonds in het herziene Protocol van Göteborg een noodzakelijke aanvulling moeten zijn op de herziening van de EU-richtlijn inzake nationale emissieplafonds. VNG-IPO aanbeveling: Er is een multi-level benadering nodig waarbij elke bestuurslaag (Europees, nationaal, regionaal en lokaal) haar verantwoordelijkheid moet nemen en die maatregelen neemt die door de desbetreffende bestuurslaag kunnen en moeten worden genomen.

9

5 Een integrale benadering De opstelling en uitvoering van luchtkwaliteitbeleid zijn niet eenvoudig omdat luchtverontreiniging wordt veroorzaakt door emissies van verontreinigende stoffen, die enerzijds rechtstreeks worden uitgestoten, anderzijds via een chemische reactie in de atmosfeer ontstaan. Ozon wordt bijvoorbeeld in de atmosfeer gevormd door de reactie van onder meer vluchtige organische stoffen (VOS) en stikstofoxiden (NOx). Fijn stof wordt rechtstreeks in de lucht uitgestoten (de zogenoemde primaire deeltjes) of wordt gevormd uit gassen als zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden en ammoniak (NH3) (de zogenaamde secundaire deeltjes). VNG en IPO zijn van mening dat samenhang en synergie tussen de maatregelen ten aanzien van de verschillende vervuilende stoffen belangrijk is. Wij betreuren het dat vaak onvoldoende wordt nagegaan of er wel of juist geen sprake is van synergie. Maatregelen voor de reductie van de uitstoot van CO2 emissies kunnen een negatieve invloed op de luchtkwaliteit hebben. Het toegenomen gebruik van biomassa – zoals biodiesel in kleinschalige installaties – kan bijvoorbeeld leiden tot een verhoogde uitstoot van roet en dit vormt een risico voor de luchtkwaliteit en de volksgezondheid. De toename van door diesel aangedreven voertuigen kan resulteren in een vermindering van de CO2-uitstoot, maar heeft een negatief effect op de uitstoot van fijn stof. Emissiereductie technieken voor fijn stof kunnen op hun beurt negatieve effecten hebben op de NO2-uitstoot van diesel aangedreven voertuigen, waardoor de dalende trend van NO2 concentraties wordt (en is) vertraagd. Een versterkte beleidsintegratie moet dergelijke negatieve effecten zoveel mogelijk voorkomen en geadviseerd wordt om daarbij te streven naar een “win win”-situatie voor alle betrokken beleidsterreinen. Een integrale benadering van het EU-luchtkwaliteitbeleid met andere beleidsterreinen - met name klimaat, industrie, transport, huisvesting en energie - is essentieel. Verduurzaming van het transportbeleid en de introductie van duurzame vormen van energieproductie en -consumptie kunnen leiden tot een aanzienlijke vermindering van de luchtverontreiniging. Er is onvoldoende gezorgd voor aansluiting tussen beleidsmaatregelen tegen de klimaatverandering en beleidsmaatregelen voor een betere luchtkwaliteit. Luchtkwaliteitbeleid heeft vaak een positieve invloed op de aanpak van klimaatverandering. Echter invloed van klimaatbeleid op de luchtvervuiling is gelimiteerd. Het klimaatbeleid kent namelijk een eigen dynamiek en ook een eigen tijdlijn. De focus van het klimaatbeleid is meer gericht op de lange termijn, in tegenstelling tot het luchtkwaliteitbeleid, dat gericht is op de korte en middellange termijn. Luchtkwaliteit en het beleid inzake omgevingslawaai hebben een zeer hoog potentieel voor synergie, vooral wanneer verkeersvermindering kan worden bereikt, en dat ook hier gestreefd moet worden naar een “win win”situatie voor beide beleidsterreinen. VNG-IPO aanbevelingen: • Kies voor een integrale benadering van het EU-luchtkwaliteitbeleid met andere beleidsterreinen. • Werk aan een versterkte beleidsintegratie en streef daarbij naar een “win win”-situatie voor alle betrokken beleidsterreinen. 6 De verbinding tussen het EU-emissie– en het EU-immissiebeleid. De samenhang en synergie tussen immissiebeleid (EU-grenswaarden) en emissiebeleid (EU-bronmaatregelen) is essentieel. Immissies zijn immers het gevolg van emissieniveaus, de locatie van de emissies en de transmissie c.q. verspreidingscondities. Bovendien kan reductie van de concentratieniveaus het meest effectief worden bewerkstelligd door een ambitieus emissiebeleid. Het ambitieuze immissiebeleid van de EU heeft niet automatisch geleid tot een ambitieus emissiebeleid van de EU, zodat beide beleidsterreinen nu niet met elkaar in evenwicht zijn. Nieuwe ambities met betrekking tot de gewenste luchtkwaliteit (aanscherping van de grenswaarden) moeten realistisch en haalbaar zijn en daarom hand in hand gaan met (bron)maatregelen die effectief de uitstoot in heel Europa verminderen. Het EU-immissie- en het EU-emissiebeleid moeten aan elkaar worden gekoppeld. 10

De implementatieproblemen in veel Europese steden en de vertragingen in de verbetering van de luchtkwaliteit zijn grotendeels te wijten aan de “mismatch” tussen het EU-immissiebeleid en het EU-emissiebeleid. Om het evenwicht te herstellen moet hieraan dan ook aandacht worden besteed aan het volgende: a) bij toekomstige beleidsontwikkelingen en bij maatregelen: • Het ambitieniveau van de luchtkwaliteitrichtlijn is vooralsnog niet gelijkwaardig aan het ambitieniveau en het praktische resultaat van de EU-bronmaatregelen; deze niveaus moeten daarom op elkaar worden afgestemd. • De tijdspaden van het EU-immissie- en emissiebeleid lopen niet synchroon. De lidstaten moeten eerder voldoen aan de luchtkwaliteitnormen dan het tijdstip waarop de ambitie voor bijvoorbeeld de EURO normen op de Europese wegen daadwerkelijk wordt gerealiseerd. De effecten van de EURO normen voor motorvoertuigen (emissiewaarden) zijn pas na enige jaren merkbaar en meetbaar. EURO-normen zijn per definitie alleen van toepassing op een klein deel van het wagenpark: nieuwe voertuigen. Nieuwe emissienormen hebben alleen effect als oudere voertuigen worden vervangen en de vervanging van het wagenpark (en daarmee de doorwerking van nieuwe normen) neemt meerdere jaren in beslag (“realworld”verbeteringen). • VNG en IPO verzoeken de Europese Commissie om in de herziene Thematische Strategie aan te geven welke tijdsduur de vervangingscyclus van de aangekondigde bronmaatregelen nodig heeft, dat wil zeggen aan te geven wanneer na de invoering van de bronmaatregelen kan worden voldaan aan de grenswaarden in de “real-world” omstandigheden. Ook is het belangrijk om een inschatting te maken van de periode die nodig is voordat het wagenpark is vervangen door schonere voertuigen. Aanpassingen in het immissiebeleid zouden op de vervangingscyclus moeten worden afgestemd. b) implementatiefase Tijdens de implementatiefase kan blijken dat bepaalde in de herziene Thematische Strategie aangekondigde bronmaatregelen niet worden genomen òf in de praktijk niet resulteren in de beoogde vermindering van de uitstoot (zoals die in het emissiebeleid is vastgelegd). VNG en IPO stellen voor dat de Europese Commissie in een dergelijke situaties compenserende maatregelen neemt. Hiermee kan worden voorkomen dat de huidige “mismatch” tussen emissie- en imissiebeleid zich opnieuw voordoet waardoor regionale en lokale overheden wederom voor een onmogelijke opgave komen te staan. De compenserende maatregelen van de Europese Commissie zouden kunnen bestaan uit: • extra bronmaatregelen • derogatie verlenen aan de lidstaten waardoor deze op een later tijdstip aan de grenswaarden zouden hoeven te voldoen. Ten aanzien van de ontwikkeling van het toekomstige EU-luchtkwaliteitbeleid – vanwege de gewenste samenhang tussen immissiebeleid en emissiebeleid – stellen wij het volgende tijdpad voor: • De presentatie van de herziene Thematische Strategie voor luchtkwaliteit aan het begin van 2013. De Strategie kan vervolgens in 2013 worden behandeld in het EU-besluitvormingproces. • De presentaties van de herziening van de luchtkwaliteitrichtlijn en de EU-bronmaatregelen dienen zo veel als mogelijk gelijktijdig plaats te vinden en op elkaar te worden afgestemd. Deze voorstellen kunnen mogelijk aan het einde van 2013 plaatsvinden. • Tussentijdse evaluatie en bijstelmogelijkheden in 2017 in relatie tot nieuwe indicatoren.

11

VNG-IPO aanbevelingen: • Koppel het Europese immissiebeleid aan het Europese emissiebeleid. • Besteed aandacht aan de implementatieproblemen in vele Europese steden en regio’s bij toekomstige beleidsontwikkelingen en bij maatregelen op dit gebied. • Stem het ambitieniveau van de luchtkwaliteitrichtlijn beter af op het praktische resultaat van EU-bronmaatregelen • De tijdspaden van het EU-immissie- en emissiebeleid moeten synchroon lopen. • Nieuwe ambities met betrekking tot de gewenste luchtkwaliteit (aanscherping van de grenswaarden) moeten realistisch en haalbaar zijn en daarom hand in hand gaan met (bron)maatregelen die effectief de uitstoot in heel Europa verminderen.

7 Emissiebeleid: het EU bronbeleid Luchtverontreiniging wordt voornamelijk veroorzaakt door het wegverkeer, de scheepvaart, verwarming, huishoudens, de industrie en de bio-industrie. Een ambitieus bronbeleid is noodzakelijk. Daarbij moet evenwel rekening worden gehouden met het feit dat het gemotoriseerde wegverkeer een van de belangrijkste directe veroorzakers is van de knelpunten inzake luchtverontreiniging in verstedelijkte gebieden. Wij zijn positief vanuit het perspectief van de luchtkwaliteit over het ambitieniveau van het Witboek ‘Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem’ (COM(2011) 144 final). Echter om het voor de luchtkwaliteit noodzakelijke ambitieniveau te halen pleiten wij voor het opstellen van een Europees actieplan met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten.7 De EU moet systematischer dan tot nu toe streven naar vermindering van de emissies afkomstig van afzonderlijke mobiele of stationaire bronnen. Aandachtspunten hierbij zijn: • EU-emissiebeleid moet op normen worden gebaseerd en niet op techniek. Sturen op techniek brengt namelijk het risico met zich mee dat verdere innovaties stagneren. IPO en VNG pleiten voor doelbeleid met doelvoorschriften in plaats van middelenbeleid met middelenvoorschriften • Aanscherping van de EURO-normen voor voertuigen, inzake NO2/NOx en fijn stof. Het is belangrijk dat strikt wordt vastgehouden aan het tijdpad voor de introductie van EURO VI/6 normen. • Ook de emissie-eisen voor andere mobiele bronnen, zoals machines, motoren en brommers moet aangescherpt worden teneinde de bijdrage van deze bronnen aan de luchtverontreiniging te verminderen. • Testcycli

Er is marge tussen EU-wetgeving en de feitelijke uitstoot van voertuigen op de weg. De EURO V/5 normen waren (en zijn) ambitieus, maar desondanks heeft deze ambitie niet geresulteerd in een sterke daling van de luchtverontreiniging. De belangrijkste reden hiervoor is dat er een marge bestaat tussen de juridische werkelijkheid van de EU-wetgeving en de feitelijke uitstoot van voertuigen op de weg. Al bij de introductie van de Euro-III vrachtauto’s werd duidelijk dat de uitstoot in real-world rijomstandigheden hoger lag dan verwacht en niet de verwachte emissiereductie opleverde. Dit probleem is wederom waargenomen met betrekking tot Euro-IV, V-vrachtwagens en, zij het in mindere mate, met betrekking tot de NOx-emissies van personenauto’s. Om een ambitie van de EU-wetgeving te realiseren zou de normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen in de testcylus beter overeen moeten komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad.

• VNG en IPO wijzen in dit verband op het feit dat nieuw afgeleverde vrachtwagens in de praktijk regelmatig technisch worden bijgesteld, waardoor er in “real-world” omstandigheden sprake is van meer uitstoot van stikstofoxiden en fijnstof dan op basis van de typegoedkeuringstest zou worden verwacht. Bij de introductie van de Euro VI vrachtwagens moet deze praktijk zoveel mogelijk worden voorkomen en worden beboet. Ter voorkoming van dit probleem verzoeken VNG en IPO de Europese Commissie en de lidstaten om de wetge-

7 http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Internationaal/2010%20Europa/Pospaper_duurzame_toekomst_ver voer_Ned.pdf 12

ving, de keuringen van vrachtwagens en inspecties hieromtrent te versterken. Ook moet worden onderzocht of dergelijke technische bijstellingen in de toekomst technisch onmogelijk kunnen worden gemaakt. • VNG en IPO vragen speciale aandacht voor de meest vervuilende voertuigen. De aanscherping van de Europese normen zou gericht moeten zijn op reductie van de uitstoot van broeikasgassen en emissies naar de lucht voor alle modaliteiten: personenvervoer, vrachtvervoer, mobiele werktuigen en scheepvaart. Echter, het gemotoriseerde wegverkeer is veruit de belangrijkste directe veroorzaker van knelpunten luchtverontreiniging in verstedelijkte gebieden. In de meeste steden in de EU wordt rond de 40 % van de NOx uitstoot gerealiseerd door bussen en vrachtwagens. Ook bestelvoertuigen stoten beduidend meer NOx uit dan het gemiddelde personenvervoer. Het EU-emissiebeleid moet daarom speciale aandacht besteden aan de aanscherping van de normen van de uitstoot van zware voertuigen (bussen, vrachtwagens) en bestelvoertuigen. • Slijtage van banden en remschijven draagt bij aan de hoge concentraties fijn stof. In het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek zouden initiatieven moeten worden gestart om de mogelijkheden voor vermindering van deze emissies te onderzoeken. De industrie en landbouwbedrijven leveren nog steeds een grote bijdrage aan de totale uitstoot in Europa. De ammoniakuitstoot in de landbouw draagt in grote mate bij aan de verzuring en vermesting. Voor het halen van de natuurdoelstellingen, onder andere voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, is een verdere reductie van ammoniak noodzakelijk. Vermindering van industriële en agrarische uitstoot wordt geregeld in de richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, IED). Om ook in de toekomst met de best beschikbare technieken (BAT) te kunnen werken, is het noodzakelijk dat de technische referentiedocumenten (BREFs) regelmatig worden herzien. Ook dient het gebruik van uitzonderingen zoveel mogelijk te worden beperkt. De invloed van de emissies van de scheepvaart op de concentraties luchtverontreinigende stoffen kan aanzienlijk zijn in havensteden en havengebieden alsmede in steden en regio’s die aan de kust of aan een drukke binnenvaartroute gelegen zijn. Nationale overheden moeten richtlijnen van de International Maritime Organization (IMO) in alle Europese kustwateren overnemen. De EU moet het initiatief houden als de IMO te traag vooruitgang boekt. VNG-IPO aanbevelingen: • Als uitwerking van het Witboek “Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte”, moet een Europees actieplan worden opgesteld met daarin tussendoelen, concrete maatregelen (zoals EU-bronmaatregelen) en evaluatiemomenten. • De normstelling EURO VI/6 voor de uitstoot van voertuigen in de testcylus moet beter overeen komen met de praktijk uitstoot bij een gemiddelde rit in de stad. • Besteed speciale aandacht aan de meest vervuilende voertuigen: (diesel) vrachtwagens, bussen en bestelvoertuigen • In het kader van het Europese Kaderprogramma voor Onderzoek moeten de mogelijkheden voor vermindering van emissies van het slijten van banden en remschijven worden onderzocht. • De technische referentiedocumenten (BREFs) moeten regelmatig worden herzien.

8 De herziening van de richtlijn inzake nationale emissieplafonds De richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEC: 2001/81/EG) is het instrument bij uitstek om achtergrondconcentraties te verminderen. Grensoverschrijdende luchtverontreiniging vormt een zeer belangrijk deel van de achtergrondconcentraties in veel lidstaten en het niveau kan oplopen tot meer dan 50% (gemiddeld over het land) voor bepaalde verontreinigende stoffen. Het is van groot belang dat de herziening van de NEC-richtlijn ambitieus genoeg is om achtergrondconcentraties in heel Europa te verlagen. Hierdoor wordt het lokale en regionale luchtkwaliteitbeleid realistisch en haalbaar. De richtlijn inzake nationale emissieplafonds is een belangrijk instrument om lidstaten aan te zetten tot het nemen van (bron)maatregelen. Echter hiervoor is het noodzakelijk dat het ambitieniveau van de herziening van de NEC-richtlijn en het ambitieniveau ten aanzien van het EU-bronbeleid aansluit bij het ambitieniveau van de 13

richtlijnen luchtkwaliteit. Alleen bij hoge ambities op deze onderdelen is een hoge ambitie voor de richtlijnen luchtkwaliteit waar te maken. De afstemming van de NEC-richtlijn met de richtlijnen (2008/50/EG en 2004/107/EG) luchtkwaliteit zal de afstemming van de verschillende ambitieniveaus bevorderen. Het lage ambitieniveau van de lidstaten ten aanzien van de aanstaande herziening van het Protocol van Göteborg (hierin worden de internationale afspraken voor de emissieplafonds vastgelegd) heeft waarschijnlijk een gevolg voor de herziening van de NEC-richtlijn en is daarmee ook van invloed op het ambitieniveau van de nieuwe EU-luchtkwaliteitwetgeving. VNG-IPO aanbevelingen: • De ambities van de herziening van de NEC-richtlijn moeten worden afgestemd met ambities van de richtlijnen luchtkwaliteit. • Breng de uitstoot van elementair koolstof of roet in kaart en ga na of er nieuwe atmosferische verontreinigende stoffen zijn die later onder het protocol van Goteborg zouden kunnen vallen. 9 Immissiebeleid: de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijnen De richtlijnen luchtkwaliteit (2008/50/EG en 2004/107/EG) zijn zeer belangrijke instrumenten om de blootstelling van burgers en milieu aan luchtverontreiniging te verminderen. De definitie van minimale beschermingsniveaus heeft in alle EU-landen geleid tot acties om de uitstoot te reduceren en de concentraties rond hotspots te verminderen. Een daling van de uitstoot in het ene land leidt tegelijkertijd tot een afname van grensoverschrijdende luchtverontreiniging, zodat buurlanden elkaar helpen bij het voldoen aan de grenswaarden. Volksgezondheid en milieubescherming moeten het uitgangspunt zijn bij de herziening van de luchtkwaliteitsrichtlijnen. Daartoe moet een hoger ambitieniveau worden overwogen, maar wij stellen hierbij als voorwaarde dat het ambitieniveau van de herziene richtlijn zorgvuldig wordt afgestemd op het ambitieniveau van de nationale emissieplafonds en het EU-emissiebeleid (bronbeleid). In dit verband zijn wij van mening dat de afstemming van de richtlijnen luchtkwaliteit met de NEC-richtlijn (2001/81/EG) de afstemming van de verschillende ambitieniveaus zal bevorderen. Luchtkwaliteitsrichtlijnen bevatten momenteel 27 grens- en streefwaarden. Verschillende grenswaarden overlappen elkaar (bijvoorbeeld de dagelijkse en jaarlijkse grenswaarden voor PM10 en de jaarlijkse grenswaarden voor PM10 en PM2.5) en verschillende grenswaarden zijn al vele jaren lang niet overschreden in een groot deel van de EU. Daarom stellen we voor te onderzoeken of het concept van de streefwaarden wel een toegevoegde waarde heeft voor stoffen waar in de richtlijnen ook al grenswaarden voor worden gesteld en of sommige grenswaarden kunnen verdwijnen. De in de richtlijnen opgenomen rapportageverplichting van de waargenomen concentraties en van de opzet en status van de luchtkwaliteitplannen vraagt veel tijd en brengt extra administratieve lasten met zich mee voor lokale en regionale overheden. Uit het oogpunt van volksgezondheid en wetenschappelijk onderzoek alsmede better regulation en vermindering van de administratieve lasten kan het aantal stoffen en het aantal streef –en grenswaarden mogelijk worden verminderd. Dit kan worden bereikt door zich te concentreren op de meest vervuilende stoffen en op die indicatoren die de gezondheidsaspecten het beste weergeven. VNG-IPO aanbevelingen: • Onderzoeken of het concept van streefwaarden wel een toegevoegde waarde heeft voor stoffen waar in de richtlijnen ook al grenswaarden voor worden gesteld. • Concentreren op de meest vervuilende stoffen en op die indicatoren die de gezondheidsaspecten het beste weergeven.

14

9.1 Elementair Koolstof/roet Voor verkeersgerelateerde verontreiniging bevelen wij aan die indicator te kiezen die de gezondheidaspecten het beste weergeeft. De huidige richtlijn geeft hiervoor normen voor PM10, PM2,5 en NO2. Echter, uit sommige studies valt op te maken dat elementair koolstof (Elemental Carbon, EC/roet) en deeltjesconcentratie (verbrandingsgerelateerde aerosol) betere indicators lijken te zijn voor de componenten in de verkeersgerelateerde luchtvervuiling die relevant zijn voor de volksgezondheid. EC/roet is de roetfractie die vrijkomt bij de verbranding van alle op koolstof gebaseerde brandstoffen (waaronder dieselolie en benzine), onder andere in de motoren van voertuigen en schepen. Wij bevelen dan ook aan dat onderzocht wordt of een norm voor deeltjesconcentratie en EC/roet kan worden ingevoerd. Meer aandacht voor EC/roet is in overeenstemming met de aanbevelingen van het VN-milieuprogramma (UNEP) en de Conventie inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP). In de richtlijn moet de mogelijkheid tot tussentijdse aanpassing (middels de recastprocedure) worden opgenomen. Indien onderzoek en positieve praktijkervaringen inderdaad laten zien dat de EC/roet-norm beter geschikt is om te gebruiken als indicator, kan hierdoor worden overwogen deze norm op te nemen in de richtlijn. De uitstoot van elementair koolstof of roet moet op zijn minst in kaart worden gebracht en er zou ook moeten worden nagegaan of er nieuwe atmosferische verontreinigende stoffen zijn die later onder het protocol van Goteborg zouden kunnen vallen. VNG-IPO aanbevelingen: • Voor verkeersgerelateerde verontreiniging bevelen wij aan die indicator te kiezen die de gezondheidaspecten het beste weergeeft. Met het oog daarop is onderzoek naar elementair koolstof/roet noodzakelijk. • Met het oog op de resultaten van het onderzoek naar elementair koolstof/roet als alternatieve indicator moet de mogelijkheid tot tussentijdse aanpassing (middels de recastprocedure) in de richtlijn worden opgenomen. 9.2 Deeltjesvormige luchtverontreiniging De huidige richtlijn heeft drie grenswaarden en één reductiedoelstelling voor fijn stof (PM10 en PM2,5). Daarnaast bestaan voor fijn stof verschillende waarden, jaargemiddelde waarden en 24-uurswaarden. Dit leidt tot een ingewikkelde uitvoering in de praktijk en tot onnodige bestuurlijke uitvoeringslasten. De grenswaarden voor PM10 zijn op sommige plaatsen zeer moeilijk te halen. Dat kan komen door lokale omstandigheden, lokale bronnen, bepaalde bijzondere meteorologische omstandigheden en/of door periodes van grootschalige luchtverontreiniging. Ook het vrachtvervoer over lange afstand kan verantwoordelijk zijn voor een flink deel van de totale vervuiling. De jaargemiddelde grenswaarde en het aantal overschrijdingsdagen voor het daggemiddelde houden nauw verband met elkaar. De daggemiddelde grenswaarde is daarbij strenger dan de jaargemiddelde grenswaarde. Met het oog op gewenste flexibiliteit stellen VNG en IPO voor te onderzoeken of toetsing aan de daggemiddelde grenswaarde op basis van meerjarige gemiddelde concentraties kan plaatsvinden. De introductie van PM2.5 is positief ontvangen, omdat deze component waarschijnlijk een betere correlatie heeft met gezondheidseffecten dan PM10. Wel bestaan er voor PM2.5 veel verschillende streef- en grenswaarden, ook voor de blootstelling in het algemeen en een reductiepercentage. Dat maakt het voor overheden lastig om aan alle aspecten van deze streef- en grenswaarden te voldoen. Het is nog onduidelijk of lokale en regionale overheden aan de PM2.5 grenswaarde en het reductiepercentage kunnen voldoen. Informatie hierover is nog onvoldoende en het effect van maatregelen kan nog niet worden gekwantificeerd. VNG en IPO bevelen aan dat bij de evaluatie van de PM2,5 normen het ontbreken van deze gegevens meegenomen wordt en dat bezien wordt of er voor bepaalde situaties meer tijd wordt gegeven om aan de toekomstige normen te voldoen.

15

VNG-IPO aanbevelingen: • Onderzoeken of toetsing aan de daggemiddelde grenswaarde op basis van meerjarige gemiddelde concentraties kan plaatsvinden. • Bij de evaluatie van de fijn stof norm PM2,5 moet de beperkte beschikbaarheid van meetgegevens meegenomen worden en moet bezien worden of er voor bepaalde situaties meer tijd wordt gegeven om aan de normen te voldoen. 9.3 Stikstof(di)oxiden (NOx/NO2) De Europese Commissie moet, in afwachting van het onderzoek naar een andere formulering van de norm, de noodzaak van de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie NO2 heroverwegen, omdat de jaargrenswaarde “strenger” lijkt te zijn. Gezien de specifieke problemen bij het verlagen van de NO2-niveaus in de lucht de mogelijkheid van verlenging (extra derogatie) moet worden uitgebreid. Voorwaarde hierbij is dat de desbetreffende lidstaat kan aantonen dat alle redelijke maatregelen zijn genomen, ook om de door voertuigen afgelegde afstanden te beperken, maar dat desondanks de EU-grenswaarde niet bereikt is, omdat de motoren van voertuigen de in de Euronormen vastgelegde emissieniveaus op straat niet waarmaken. VNG-IPO aanbeveling: De Europese Commissie zou, in afwachting van het onderzoek naar een andere formulering van de norm, de noodzaak van de grenswaarde voor de uurgemiddelde concentratie NO2 moeten heroverwegen, omdat de jaargrenswaarde “strenger” lijkt te zijn. 9.4 Ozon Ozon (O3) in de lucht wordt gevormd onder invloed van zonlicht door een reactie van zogenaamde “precursorstoffen”: stikstofoxiden, koolmonoxide, methaan en andere vluchtige organische componenten. Hoge ozonconcentraties komen nog in verschillende steden voor, met name in Zuid-Europa. Lokale overheden hebben echter nauwelijks de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de ozonconcentraties in hun eigen stad, maar kunnen door de vermindering van verkeersemissies wel bijdragen aan het verlagen van de concentraties elders. VNG en IPO stellen dat reductie van hoge ozonconcentraties in stedelijk gebied vooral een uitdaging is voor het nationale en Europese luchtkwaliteitbeleid. Emissiebeleid voor vluchtige organische stoffen wordt als meest effectieve maatregel gezien. Ter reductie van de ozonconcentraties moet met name ingezet worden op het verminderen van de uitstoot van ozonvormende gassen via de herziening van de richtlijn Nationale Emissieplafonds en door aanscherping van sectorale wetgeving voor belangrijke bronnen. VNG-IPO aanbevelingen: • Reductie van hoge ozonconcentraties in stedelijk gebied is vooral een uitdaging voor het nationale en Europese luchtkwaliteitbeleid. • Ter reductie van de ozonconcentraties moet met name ingezet worden op het verminderen van de uitstoot van ozonvormende gassen via de herziening van de richtlijn Nationale Emissieplafonds en door aanscherping van sectorale wetgeving voor belangrijke bronnen. 9.5 Maatwerk: rekening houden met weersomstandigheden en economische trends Weersomstandigheden hebben een belangrijke ongunstige invloed op de niveaus van luchtverontreiniging. Zo resulteerde de extreme droogte in de eerste maanden van 2011 in grote delen van West Europa in hoge concentraties PM10. Met lokale en regionale maatregelen kunnen deze invloeden onmogelijk worden tegengegaan en de Europese regelgeving moet hiermee rekening houden, door een voorziening te treffen voor extreme meteorologische jaren, bijvoorbeeld met behulp van de introductie van een meerjarig gemiddelde.

16

VNG en IPO wijzen in dit verband op de relatie tussen economische trends en luchtverontreiniging, waar in de beleidsvorming rekening mee moet worden gehouden. De huidige economische crisis leidt tot minder economische activiteiten (mobiliteit, industrie en scheepvaart) en daardoor tot een vermindering van emissies. Bovendien zijn er momenteel beduidend minder financiële middelen voor innovaties op zowel particulier niveau (zoals de vernieuwing van verwarmingsystemen of voertuigen) als industrieel niveau. Op het moment dat de economie weer aantrekt, is het mogelijk dat er weer een kentering optreedt in deze ontwikkelingen. VNG-IPO aanbeveling: Tref een voorziening voor extreme meteorologische jaren, bijvoorbeeld met behulp van de introductie van een meerjarig gemiddelde (bijvoorbeeld 3-jarig) 9.6 Monitoring (meten) en modellering (rekenen) De manier waarop meetstations worden geplaatst kan variëren per lidstaat. Het is mogelijk om meetstations te plaatsen in straten waar de luchtkwaliteit voldoet aan de EU-normen of juist alleen bij (potentiële) knelpunten. Hierdoor is het vrijwel onmogelijk om bevindingen met elkaar te vergelijken en bovendien kan dit leiden tot verwarring bij de Europese burger. VNG en IPO bevelen daarom aan dat monitoring (meten) verplicht moet blijven, maar dat deze wordt verbeterd door meer specifieke regels met betrekking tot de plaatsing van meetstations. Voorts zijn wij van mening dat de EU geen uniforme Europese rekenmodellen verplicht moet stellen, maar dat nationale modellering wel nuttige aanvullende informatie oplevert voor nationale, regionale en lokale beleidsontwikkeling. Zo kunnen rekenmodellen helpen om een beter beeld te krijgen van de luchtkwaliteit en om te voorspellen wanneer de grenswaarden /doelen zullen worden gehaald. VNG-IPO aanbeveling: Monitoring (meten) moet verplicht blijven, maar deze moet worden verbeterd door meer specifieke regels met betrekking tot de plaatsing van meetstations.

17

CONTACT IPO Het Interprovinciaal Overleg (IPO) is de koepelorganisatie van de 12 Nederlandse provincies. Het IPO heeft in Brussel een ambtelijke voorpost: het Huis van de Nederlandse Provincies (HNP). Vanuit het Huis van de Nederlandse Provincies worden bij de Europese instellingen in Brussel zowel de afzonderlijke als de gezamenlijke belangen van de provincies behartigd. Het IPO is lid van de Europese koepel, de Council of European Municipalities and Regions (CEMR). Interprovinciaal Overleg Postbus 16107 2500 BC Den Haag Tel: +31 (0)70 8881212 www.ipo.nl Contactpersonen: Beate Arends Provincie Zuid Holland [email protected] Joyce Klink IPO [email protected] Sidony Venema & Karolien de Bruine HNP [email protected] & [email protected] VNG De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is de koepelorganisatie van de Nederlandse gemeenten. De VNG is de vereniging van en voor alle mensen, die bestuurlijk en ambtelijk in de Nederlandse Gemeenten werken. Samen met alle gemeenten stáát de VNG voor kracht en kwaliteit van het lokale bestuur. De VNG heeft in Brussel een ambtelijke voorpost. Daarnaast werkt de VNG samen met veel andere organisaties en is lid van o.a. de Europese koepel van verenigingen, de Council of European Municipalities and Regions (CEMR) en de internationale koepel United Cities and Local Governments (UCLG). Vereniging van Nederlandse gemeenten Postbus 30435 2500 GK Den Haag Tel. +31 (0)70 3738200 www.vng.nl Contactpersonen: Harry van Bergen Gemeente Amsterdam [email protected] Rogier van Luxemburg Beleidsafdeling Fysieke Leefomgeving [email protected] Simone Goedings Directie Europa [email protected]