Juni 2012
Position paper
Piraterij bewapening het standpunt van Nederlandse verzekeraars
Piraterij is een groot probleem langs de kust van Somalië en is sterk in opkomst langs de west- en oostkust van Afrika. Het aantal aanvallen en kapingen is de afgelopen vijf jaar explosief gestegen. Dit heeft grote gevolgen voor bemanning, reders en goederen. Verzekeraars krijgen regelmatig de vraag hoe zij omgaan met dit probleem. In dit position paper wordt uiteengezet hoe piraterij Nederlandse verzekeraars raakt en welke oplossingen zij zien.
Piraterij en bewapening
In position papers geeft het Verbond van Verzekeraars zijn mening, standpuntbepaling en argumentatie daarbij over een concreet vraagstuk of actuele ontwikkeling op het snijvlak van politiek, samenleving en verzekeringsbedrijfstak. Gebruik (van delen) van de tekst van het position paper is toegestaan mits de bron wordt vermeld. Dit position paper is tevens te vinden op de website van het Verbond van Verzekeraars: www.verzekeraars.nl onder de button ‘Publicaties/Downloads/Position papers’. Meer informatie over de inhoud van dit position paper: mw. mr. A.M.G. Keppel telefoon: 070 - 333 86 24 e-mail:
[email protected]
Dit is een uitgave van het Verbond van Verzekeraars Bordewijklaan 2 Postbus 93450 2509 AL Den Haag
2
Piraterij en bewapening
Standpunt Met dit position paper willen wij de positie van verzekeraars toelichten en wijzen op de gewenste oplossingen. Wij willen op deze wijze een bijdrage leveren aan de bestaande discussie over bewapening van de beveiligers van particuliere bedrijven. Zowel de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV) als de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders hebben oproepen gedaan aan Nederlandse verzekeraars om zich actief in te zetten voor de bestrijding van piraterij. Transportverzekeraars aangesloten bij het Verbond van Verzekeraars vinden dat zij inderdaad verantwoordelijkheid hebben in de bestrijding van piraterij en criminaliteit, maar zijn beperkt in de mogelijkheden die zij hiertoe hebben. Zo ligt het certificeren van beveiligingsbedrijven niet binnen de macht van Nederlandse verzekeraars, omdat het om een internationale verzekeringsmarkt gaat. Ook werd een oproep gedaan aan verzekeraars om unaniem de polisvoorwaarden te wijzigen door er preventiemaatregelen in op te nemen. Dit is vanwege de mededinging niet toegestaan. Nu de wetgever het gebruik van wapens enkel aan de staat voorbehoudt, is deze preventiemaatregel door Nederlandse verzekeraars niet opgenomen in de polisvoorwaarden. De rol van Nederlandse zeecasco- en ladingverzekeraars bij de bestrijding van piraterij is daarom een beperkte. Het belang van goede piraterijbestrijding is echter groot voor verzekeraars. Met piraterij gaan hoge kosten gemoeid, zoals kosten van losgeld of beschadigde schepen en goederen. Er zijn twee manieren om piraterij te bestrijden. Ten eerste door de situatie in de thuislanden van piraten te verbeteren. Dit is met name in Somalië door het ontbreken van een centraal gezag een zeer moeilijke opgave die veel tijd kost. Ook in de andere landen is een veiligere situatie waarin armoede is verminderd, niet op korte termijn te verwachten. Dit ligt ook niet in de invloedsfeer van verzekeraars. Om die reden ligt het voor de hand om op korte termijn de tweede manier van bestrijding te volgen, namelijk preventie. Nederlandse zeecasco- en ladingverzekeraars willen daarom dat er meer nadruk op beheersing van piraterij komt te liggen. Op het moment van schrijven zijn er nog geen schepen gekaapt waar publieke of private beveiliging met wapens aan boord was. Bewapening aan boord lijkt daarom de meest effectieve bestrijding van het probleem. Verzekeraars achten het meest wenselijk dat de marine zich inzet voor de veiligheid van Nederlandse schepen. Bekend is dat de kosten voor de aanwezigheid van Vessel Protection Detachment (VPD) hoog zijn en dat reders en bevrachters moeite hebben om deze te betalen. Bovendien zijn er niet voldoende VPD’s beschikbaar om de handelsbelangen voldoende te beschermen. Wanneer de Nederlandse staat bewapening en daarmee bescherming van zijn burgers en belangen niet uit handen geeft aan particuliere bedrijven, moet hij hier zelf voor instaan. Dat betekent dat de overheid moet bepalen hoeveel belang hij hecht aan de veiligheid van haar burgers en internationale handelspositie en hoe hoog de prijs hiervoor mag zijn. Wanneer de staat zijn kerntaak veiligheid niet meer kan garanderen voor de zeevarenden, omdat dit te hoge kosten met zich meebrengt, lijkt het enige alternatief te zijn dat de beveiliging wordt gedaan door particuliere bewapende beveiligingsbedrijven. Particuliere beveiligingsbedrijven werken bovendien tegen lagere tarieven dan de VPD’s van de marine. Voordat dergelijke beveiligingsbedrijven met wapens worden uitgerust, zouden zij aan wettelijke vereisten moeten voldoen om kwaliteit en grenzen te waarborgen. Gebeurt dit niet, dan vrezen verzekeraars voor meer illegale praktijken en het uitvlaggen van schepen naar landen waar bewapening wel is toegestaan. Het laatste is nadelig voor de staatskas, die veel inkomsten misloopt als reders elders belasting afdragen over deze schepen. Samenwerking binnen Europa en de Verenigde Naties (VN) is nodig om een certificering voor beveiligingsbedrijven op te zetten. De afdelingscommissie Transport van het Verbond van Verzekeraars, waarin een
3
Piraterij en bewapening
groot deel van de Nederlandse transportverzekeringsmarkt is vertegenwoordigd, heeft zich op het standpunt gesteld dat zij maximale beveiliging op schepen voorstaan, maar wel binnen de grenzen van de wet. Enkele feiten over piraterij Om de omvang van het probleem duidelijk te maken volgt hier een korte omschrijving van de feiten zoals wij die kennen. Piraterij en de bestrijding daarvan is complex. In beschrijving beperken wij ons echter tot een korte introductie, om de omvang van het position paper beperkt te houden. Het aantal aanvallen door piraten wereldwijd is in de afgelopen vijf jaar gestegen van 263 in 2007 naar 439 in 2011. Het jaar 2010 kende het hoogste aantal aanvallen, namelijk 445. Bij een kwart van de aanvallen kwam het daadwerkelijk tot een kaping, in de overige gevallen werden de piraten van boord geweerd. Cijfers van het Maritime Bureau van de International Chamber of Commerce laten zien dat het merendeel van de aanvallen in 2011 voor de kust van Somalië plaatsvond. Bemanning In 2011 werden 802 opvarenden gegijzeld en acht mensen zijn tijdens de gijzeling gedood door piraten. In het eerste kwartaal van 2012 vielen vier doden. Hoewel geweld tegen de bemanning een uitzondering blijft, zijn in tussen 2005 en 2010 toch 62 mensen tijdens een gijzeling om het leven gebracht. De gemiddelde gijzeling duurde in 2010 151 dagen, met uitschieters naar meer dan 500 dagen. Dat een gijzeling zeer grote gevolgen heeft voor het welzijn van de bemanning hoeft nauwelijks gezegd te worden. Kapingen Er zijn kapingen gericht op de lading van het schip en kapingen gericht op losgeld voor het schip en de bemanning. We beschrijven ze hier kort. West-Afrika Piraten in de Golf van Guinea (uit landen als Nigeria, Ghana, Benin en Ivoorkust) hebben het voornamelijk gemunt op de kostbare lading aan boord van het schip. Zij laden deze over naar een ander schip en beëindigen een kaping relatief snel. De piraten verkopen deze lading vervolgens op de zwarte markt. Olie aan boord van tankers op zee is de meest gewilde handelswaar. Vanwege de korte duur van de kapingen, is er geen ruimte voor onderhandelingen over losgeld. De daders aarzelen in het algemeen niet om geweld te gebruiken bij hun acties. Hoewel diefstal van de lading op het moment van schrijven het grootste probleem is, komt kidnapping ook voor. Oost-Afrika De tweede vorm van piraterij, waarbij de bemanning wordt gegijzeld, zien we vooral rond de Oostkust van Afrika, op de Indische oceaan waar veel Somalische piraten actief zijn. Zij zijn verantwoordelijk voor meer dan de helft van alle kapingen. De piraten werken vanaf een eerder gekaapt moederschip met kleine vissersbootjes om schepen die met geringe snelheid varen te enteren.Bij een succesvolle aanval gijzelen de piraten de bemanning van het schip onder dreiging van vuurwapens. De gemiddelde duur van een dergelijke gijzeling is vijf maanden. De piraten zoeken contact met de reder of de verzekeraar om te onderhandelen over het losgeld. Volgens het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken werd in 2011 circa 100 miljoen dollar losgeld aan Somalische piraten betaald. De aanwezige marine in de Golf van Aden zoekt contact met de voorlopige regering in Puntland om de situatie op het land te verbeteren en de EU werkt aan een trainingsprogramma voor Somalische soldaten. Ingrijpen in NAVO-verband op grond van het Internationaal recht, is echter nog geen optie. De Europese anti-piraterijmissie Atla probeert wel om piraten op het land vanaf zee aan te pakken. De Somalische kust wordt met onbemande vliegtuigen in de gaten gehouden. Bendes die brandstofvoorraden aanleggen of andere voorbereidingen treffen, kunnen vanuit een helikopter of vanaf zee beschoten worden door mariniers.
4
Piraterij en bewapening
Kosten van piraterij Piraterij is in Europa een commercieel proces geworden waarbij advocaten, verzekeraars, makelaars, onderhandelaars en beveiligingsbedrijven betrokken zijn. De kosten van piraterij voor de wereldwijde verzekeringsindustrie zijn de afgelopen twee jaar gestegen naar ongeveer € 300 miljoen. Daarnaast zijn preventiekosten, zoals het gebruik van de Best Management Practices (BMP) in de sector. Deze BMP’s bevatten maatregelen zoals het gebruik van prikkeldraad en brandslangen om piraten weg te houden. Deze maatregelen zijn echter niet voldoende om een kaping te voorkomen. Ook zijn er maatschappelijke kosten, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van de marine en de mogelijkheid om speciale VPD’s te laten meevaren op kwetsbare transporten. Tot slot zijn er de kosten die worden gemaakt wanneer het daadwerkelijk tot een kaping komt. Dit zijn kosten voor het losgeld, maar ook voor de onderhandelingen en schadevergoeding aan de bemanning. Behoefte aan bewapening Het streven van de marine is niet om ieder schip te beveiligen, maar om bescherming te bieden aan de meest kwetsbare transporten. Omdat een reder niet altijd van de bescherming van de marine uit kan gaan, blijft de roep om zelfverdediging bestaan. Ook het handelsbelang is een criterium dat de marine niet in overweging wil nemen. Zij dient alleen de veiligheid. Bewapening door publieke en private partijen blijkt effectief te zijn. Tot nu toe zijn er nog geen kapingen geweest van schepen waarop gewapende beveiligers actief waren. Piraten maken het zichzelf niet onnodig moeilijk. Zodra er bewapening aan boord is, kiezen zij ervoor een schip te kapen waar minder aan preventie wordt gedaan. Dit levert voor de Koninkrijk gevlagde schepen een verhoogd risico op, nu bekend is dat deze zich niet mogen bewapenen zonder aanwezigheid van een VPD. Een ander voordeel van bewapening door particuliere beveiligers zijn de kosten. Er gaan hoge kosten gepaard met beveiliging door mariniers. Beveiliging door particuliere bedrijven is vele malen goedkoper en daarmee meer rendabel voor de reder. De KVNR geeft aan dat de kosten voor beveiliging door de marine dusdanig hoog zijn, dat reders met meerdere transporten door de Golf van Aden failliet dreigen te gaan aan beveiligingskosten. Sinds 15 juni 2011 het VPD-beleidskader is ingesteld, zijn er slechts 20 schepen door de marine beveiligd, terwijl er een behoefte bestaat tot ongeveer 170 doorvaarten. Zowel de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken als de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders zijn van mening dat de overheid het gebruik van wapens aan boord moet toestaan. Rederijen die strafvervolging vrezen, zijn begonnen met het uitvlaggen van schepen naar landen buiten Europa waar bewapening wel is toegestaan. Ook zijn er gevallen bekend waarin de wapens voor het ingaan van de haven van boord worden gegooid om wettelijke controles te omzeilen. Nederlandse verzekeraars eisen geen bewapening aan boord van schepen, omdat dit wettelijk niet is toegestaan. Wel hebben zij steeds meer problemen om hun war riskdekkingen te blijven geven, nu de buitenlandse herverzekeraars wel voorwaarden stellen aan de beveiliging aan boord. Nadelen van bewapening Bewapening aan boord is niet zonder nadelen en ook deze nadelen willen we in dit position paper benoemen. Het gebruik van wapens aan boord vergroot de kans op escalatie van geweld. Piratenbendes beschikken over veel financiële middelen en hebben steeds vaker toegang tot meer geavanceerde wapens. De kans is groot dat geweld met nog meer geweld wordt beantwoord. De vraag is dus in hoeverre bewapening een permanente oplossing voor het probleem is. Daarnaast speelt er een juridisch aspect. In bijna alle Europese landen heeft de staat een geweldsmonopolie. Niet iedereen is zomaar vrij wapens te gebruiken, ook niet in het geval van zelfverdediging. Dit geweldsmonopolie is een fundamenteel beginsel van de Europese rechtsstaat. Het gebruik van wapens aan boord is in de meeste Europese landen verboden. Toch wordt daar in de praktijk soepel mee omgegaan
5
Piraterij en bewapening
door overheid en reders, waardoor bewapening steeds meer gangbare praktijk wordt, maar nog steeds niet gelegitimeerd is. Recent is in Groot-Brittannië besloten bewapening door particuliere beveiligingsbedrijven aan boord toe te staan. Cyprus, Griekenland en Duitsland staan al particuliere bewapening toe ondanks dat er nog geen sluitende regelgeving is. 1
De Nederlandse regering gaf de commissie De Wijkerslooth de opdracht om onderzoek te doen naar de juridische mogelijkheden van bewapening aan boord. De conclusie van deze commissie was dat geweld en het bezit van wapens moeten voorbehouden blijven aan de staat. Als van dit principe wordt afgeweken, bevinden we ons op een glijdende schaal, stelt de commissie. De marine hoort daarom bescherming te bieden aan schepen die varen onder de Nederlandse vlag. De regering heeft het advies van de commissie overgenomen. Het aan boord hebben van wapens blijft dus illegaal. Onder bepaalde voorwaarden kunnen reders gebruikmaken van Vessel Protection Detachmentteams van bewapende mariniers die meevaren tijdens de reis. Hiermee gaan voor reders echter hoge kosten gepaard. Reders die regelmatig over de Indische oceaan varen, geven aan dat zij de aanwezigheid van marineteams niet meer kunnen bekostigen. Het inzetten van particuliere beveiligingsbedrijven is vele malen goedkoper dan het aan boord nemen van marineteams. Ook kan de marine niet ieder schip beveiligen dat over de Indische Oceaan of Golf van Guinee vaart. In het eerste kwartaal van 2012 werden 37 aanvragen gedaan voor een VPD aan boord. Slechts negen van deze aanvragen werden gehonoreerd. De overige transporten waren op zichzelf aangewezen. De behoefte aan bewapende particuliere beveiliging lijkt daarom het enige redelijke alternatief te zijn. Omdat de landen in West-Afrika geen failed state zijn, is inmenging in hun politiek of het binnenvaren van territoriale wateren met militairen van een andere natie niet toegestaan. De marine zal daarom schepen rondom West-Afrika niet kunnen beschermen. Ook dit vergroot de behoefte aan particuliere beveiliging. Regulate or regret Om te voorkomen dat er een glijdende schaal in het geweldsmonopolie van de staat ontstaat, pleiten veel organisaties voor certificering van bewapende beveiligingsbedrijven. Op die manier worden er waarborgen gesteld voor het gebruik van geweld. De glijdende schaal waarvoor de commissie De Wijkerslooth vreest, kan worden beperkt door legalisering aan strikte voorwaarden te koppelen. Brancheverenigingen in Londen leggen zichzelf al voorwaarden op om escalaties van geweld te voorkomen. Bovendien is de situatie op zee een andere dan aan land. Het is voor de overheid niet mogelijk om wereldwijd overal snel ter plaatse te zijn, zoals dat aan land wel het geval is. Het kan soms dagen duren voor een marineschip een schip in nood bereikt. Deze situatie kan ernstige consequenties hebben voor de opvarenden van een schip in het geval van een kaping. Per week worden in het Verenigd Koninkrijk ongeveer vijf beveiligingsbedrijven voor de scheepvaart opgezet. Steeds meer Londense Kidnap & Ransom verzekeraars eisen dat er bewapening aan boord is. De Security Association for the Maritime Industry (SAMI), de Engelse branchevereniging voor scheepsbeveiligingsbedrijven, heeft dan ook als motto: regulate or regret. Met andere woorden: wanneer er geen regulering komt, zal er een wildgroei aan illegale praktijken ontstaan. Te denken valt daarbij aan het illegaal gebruik van wapens, het gebruik van vuurwapengeweld zonder criteria, geheimhouding van incidenten, etc. Legalisering van bewapening aan boord en een heldere certificering door de overheid kan deze wildgroei voorkomen.
1
De Adviescommissie gewapende particuliere beveiliging tegen piraterij (commissie De Wijkerslooth) heeft op verzoek van de regering gekeken naar de wenselijkheid en de mogelijkheid van de inzet van de private sector bij het versterken van de gewapende beveiliging van koopvaardijschepen tegen piraten. Dit betreft vooral de Somalische piraterij.
6
Piraterij en bewapening
Daarnaast speelt de classificering van het geweld een belangrijke rol voor strafrechtelijke vervolging en verzekeringsuitkeringen. Is een vuurgevecht tussen piraten en beveiligers aan te merken als een oorlogshandeling? Zijn beveiligers strafrechtelijk vervolgbaar wanneer zij piraten doden of verwonden? Het antwoord op deze vragen is niet eenvoudig en kan grote effecten hebben op een verzekeringsuitkering, maar ook op het persoonlijk leven van beveiligers en bemanning. De verzekerbaarheid van piraterij in de toekomst De Nederlandse verzekeringsmarkt Het risico voor kidnapping van de bemanning wordt op de relatief kleine Nederlandse markt van zeecascoen ladingverzekeraars niet verzekerd. Dit soort risico’s kan worden ondergebracht bij zogenaamde P&I clubs. Een P&I club is een verzekeringsmutualiteit waartoe verschillende rederijen behoren. Het doel van een P&I club is zijn leden te beschermen tegen claims door derde partijen. P&I staat voor Protection and Indemnity. Protection slaat op bescherming tegen aansprakelijkheid die eigenaar zijn van het schip met zich meebrengt. Indemnity slaat op aansprakelijkheid die het uitbaten van het schip met zich meebrengt. P&I clubs voorzien in verzekeringen voor risico's die andere, gewone verzekeringsmaatschappijen, niet willen dekken. Op deze markt zijn veel verzekeraars gespecialiseerd in het verzekeren van losgelden en kidnapping. Er worden speciale onderhandelingsteams ingezet om zowel de bemanning als het schip weer vrij te krijgen. Nederland kent enkele P&I-verzekeraars en daarnaast nog aantal makelaars waar men terechtkan om de bemanning te verzekeren. De meeste P&I clubs zijn Brits. Op Nederlandse en internationale goederenpolissen is het risico van piraterij niet meestal standaard uitgesloten. In de Londense Institute Cargo Clauses - A 2009 (article 6,2) wordt oorlogsmolest uitgesloten met uitzondering van piraterij. Piraterij is namelijk volgens de Marine Insurance Act van 1906 altijd gezien als een normaal gedekt gevaar. Dit maakt het in praktijk moeilijk om op een doorlopend contract aparte voorwaarden aan beveiliging te stellen. Bij losse posten of declaratie contracten zou dit wel kunnen. Voor de cascopolissen is het risico van piraterij inmiddels bijna overal uitgesloten. Op 17 mei 2005 heeft de Joint War Committee van de Lloyd’s Market Association standaardclausule JW 2005/002 afgegeven. In deze clausule wordt het risico van piraterij onder de oorlogsdekking gebracht. De Joint War Committee stelt lijsten op van oorlogsgebieden. Het is klanten van deze verzekeraars verplicht om het de verzekeraar te melden wanneer zij door een oorlogsgebied varen. Er moet dan een aanvullende dekking worden gekocht, waarbij de verzekeraar de premie en condities voor dekking vaststelt. Somalië wordt onder andere genoemd als uitgesloten gebied. In praktijk betekent dit dat iedere cascoverzekeraar die gebruik maakt van deze clausule, voorwaarden kan stellen voor het verlenen van dekking. Nederlandse zeecasco- en ladingverzekeraars verzekeren geen bemanning, maar hebben wel te maken met verzekerde schepen of goederen die in handen van de piraten vallen. Piraterij brengt zo ook voor Nederlandse verzekeraars hoge kosten met zich mee. De verzekerde lading en goederencontracten zorgen op de Nederlandse markt voor meer uitkeringen op grond van Averij Grosse. Averij Grosse is de gemeenschappelijke schade in het belang van schip en lading. Men spreekt van Averij Grosse als schade aan het schip of de lading ontstaat door een handeling die in een noodsituatie tot doel heeft om het schip, de opvarenden en (de rest van) de lading te redden. Het betalen van losgeld om het schip en goederen vrij te krijgen wordt gezien als Averij Grosse, hoewel deze uitleg voor discussie vatbaar is. De Britse markt Londense Kidnap & Ransom verzekeraars lopen tegen een aantal problemen aan. In de Verenigde Staten zijn plannen om het betalen van losgeld aan piraten te verbieden. Losgeld moet vaak betaald worden in Amerikaanse dollars en dit kan niet zonder toestemming van de Verenigde Staten. Deze toestemming zal met een verbod op het betalen van losgeld niet meer worden verleend. Hierdoor kunnen betalingen aan piraten niet langer worden gedaan en daarmee komt het leven van de bemanning op het spel te staan. Een
7
Piraterij en bewapening
soortgelijk probleem speelt wanneer landen besluiten piraterij als terrorisme te bestempelen. In dat geval is verzekeringsdekking voor kidnap & ransom niet meer toegestaan in gevallen van piraterij. De geëiste losgeld bedragen zijn hoog. In 2010 lag dit bedrag op ongeveer € 6,4 miljoen per schip. De hoge kosten voor losgeld dreigen de verzekerbaarheid te overstijgen. De Joint Cargo Committee van de Lloyd’s Market Association heeft recent een standaardclausule. Deze clausule bepaalt dat verzekerde zich moeten melden bij de verzekeraar wanneer hij van plan is door gevaarlijk gebied te reizen. De verzekeraar stelt dan premie en condities alvorens dekking te verlenen. Conclusie De bestaande bestrijding van piraterij is niet afdoende. Dit heeft grote gevolgen reders, bemanning, handel en verzekeraars. Oplossingen in de vorm van meer bescherming door de marine en private bewapende beveiligers, zijn gewenst. Het is aan de Nederlandse overheid om de fundamentele beslissing over het monopolie op bewapening te voeren. Nederlandse verzekeraars stellen individueel hun voorwaarden voor het verlenen van dekking binnen de grenzen van de huidige Nederlandse wet. Echter, Nederland neemt een steeds meer afwijkende positie in ten aanzien van andere landen, hetgeen tot problemen leidt met buitenlandse verzekeraars die Nederlandse schepen verzekeren. Dit is nadelig voor alle betrokkenen. Nederlandse zeecasco- en ladingverzekeraars willen daarom de discussie over de beheersing van piraterij aanwakkeren. Bekeken moet worden of het monopolie op bewapening dusdanig zwaar weegt dat het de veiligheid en handelsbelangen van Nederlandse schepen en reders te boven gaat.
8
