Visie op maatgevend scenario natuurbrand Eenheid van optreden, omgevingsgericht en heldere verantwoordelijkheidsverdeling
Foto: Artillerie schietkamp bij ’t Harde, febr. 2009.
Definitief, mei 2011
Inhoudsopgave 1
Aanleiding ............................................................................ 3
2
Missie, visie en ambities....................................................... 3
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
Kaderstelling ........................................................................ 4 Risicobeoordeling .................................................................... 4 Klimaatverandering ................................................................. 4 Unieke karakter van natuurbranden .......................................... 4 Strategische reis “de Brandweer over morgen” ........................... 5 Incidentbestrijding Natuurbrand ............................................... 6
4 Doelstelling .......................................................................... 7 4.1.1 Wat wil de brandweer bereiken in de periode 2011-2015?............ 7 5 5.1 5.1.1 5.2 5.2.1 5.3 5.3.1 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.5 5.5.1 5.5.2 5.6 5.6.1 5.6.2
Programma’s als uitvoeringsinstrument .............................. 9 Programmatische benadering van Natuurbranden ....................... 9 Kwaliteit & Innovatie ..............................................................10 Kern van alle programma’s; het instrument van risicobeoordeling 11 Risico-Index kaart Natuurbrand (RIN) ......................................11 Programma: Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.....12 Expertregio ...........................................................................12 Programma: Risicocommunicatie en informatie..........................13 Risicocommunicatie: ..............................................................13 (Brand)veilig gedrag ..............................................................13 Zelfredzaamheid ....................................................................14 Informatie.............................................................................14 Programma: Risicobeheersing .................................................15 Advisering Planologie en infrastructuur aan bevoegd gezag .........15 Advisering publiek- en (semi) private partners ..........................15 Programma: Incidentbestrijding brandweer...............................16 Eenheid van optreden bij incidenten natuurbranden ...................16 Noaberschap als burgerparticipatie natuurbrandbestrijding .........17
6
Kritische succesfactoren .................................................... 18
7 7.1
Hoe nu verder?................................................................... 19 Projectgroep maatgevend scenario natuurbrand ........................19
2
1 Aanleiding De afgelopen jaren hebben in Nederland diverse grote natuurbranden plaatsgevonden. Uit de regionale risicoprofielen die in het kader van de Wet veiligheidsregio’s door de veiligheidsregio’s zijn opgesteld, blijkt dat het incidentscenario natuurbrand hoog scoort zowel qua waarschijnlijkheid als qua impact. Diverse regio’s die te maken hebben gehad met natuurbrand hebben geconstateerd dat het brandweeroptreden nog kan worden verbeterd. Inspanningen van een aantal regio’s op dit vlak tonen de behoefte aan een landelijke aanpak en unité de doctrine, die nu zichtbaar begint te worden. Daarnaast heeft, in opdracht van de staatssecretaris van het voormalige ministerie van BZK, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) een onderzoek ingesteld naar aanleiding van de natuurbrand op de Strabrechtseheide bij de plaats Heeze in juli 2010 . Voor de NVBR zijn deze ontwikkelingen aanleiding geweest om een monodisciplinaire werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de landelijk netwerken Risicobeheersing en Repressie, samen te stellen. Met als doel eenheid te brengen in de brandweeractiviteiten op dit terrein en een visie, vanuit brandweer perspectief, op te stellen waardoor natuurbrand risicobeheersing en incidentbestrijding verder kan worden doorontwikkeld.
2 Missie, visie en ambities De missie, visie en ambities van de brandweer in Nederland op natuurbranden voor de periode 2011-2015 zijn als volgt: Missie: Optimaal beheersen van de natuurbrand risico’s in Nederland. Visie: De brandweer in Nederland is de toonaangevende partner en regisseur voor het optimaliseren van de aanpak van het maatgevend scenario natuurbrand. Ambities: 1. Burgers, (recreatie)ondernemers, natuureigenaren, instellingen, vitale partners en organisaties te adviseren en kennis te delen, over natuurbrand en bijbehorende preventie- en preparatiemaatregelen. 2. Structurele borging van de vroegtijdige adviesrol van de brandweer in de integrale planvorming en besluitvorming door bevoegd gezag over natuur- en recreatiegebieden en de planologische ontwikkelingen in deze gebieden. 3. Adequate uniforme voorbereiding en uitvoering van de incidentbestrijding bij natuurbranden volgens het bronnenboek ‘’Natuurbrandbeheersing’’. 4. Regisseur van risicocommunicatie over natuurbranden. 5. De kwaliteit & innovatie op het gebied van risicobeheersing en incidentbestrijding van natuurbranden optimaliseren.
3
3 Kaderstelling 3.1 Risicobeoordeling Nationale Risicobeoordeling In april 2007 heeft het kabinet de Strategie Nationale Veiligheid vastgesteld. Hierin worden de dreigingen langs één meetlat gelegd op basis van een vooraf overeengekomen model. De dreiging van een onbeheersbare natuurbrand is hiervan een voorbeeld. Het uiteindelijke doel is te komen tot een selectie van instrumenten die kunnen worden ingezet, ter vermindering van zowel de waarschijnlijkheid als de impact van dreigingen. In de Nationale Risicobeoordeling Bevindingenrapportage natuurbrand en grootschalige evacuatie expliciet benoemd.
20081
is
het
incidentscenario
Regionale risicobeoordeling Deze landelijke dreigingen liggen ook aan de basis voor de kaders van beleid in de veiligheidsregio’s. In de Wet veiligheidsregio’s 2 is gesteld dat het bestuur van de veiligheidsregio een regionaal risicoprofiel vaststelt met een inventarisatie en analyse van aanwezige risico’s binnen het gebied van de veiligheidsregio en de relevante risico’s uit de aangrenzende veiligheidsregio’s. Op basis van deze inventarisatie en analyse wordt het regionaal beleid- en crisisplan vormgegeven. Hiermee wordt landelijk en regionaal beleid op elkaar afgestemd en beïnvloeden ze elkaar. De brandweer focust, bij de risicoanalyse ten behoeve van het maatgevend scenario natuurbrand, met name op kwetsbare objecten, vitale infrastructuur en recreatieondernemingen.
3.2 Klimaatverandering Internationaal is de laatste jaren veel onderzoek gedaan naar de gevolgen van de klimaatveranderingen. Hieruit is gebleken dat het reëel is te veronderstellen dat klimaatveranderingen leiden tot een sneller ontstaan van natuurbranden en makkelijkere escalatie van natuurbranden in de komende decennia. Of dit ook daadwerkelijk tot meer en grotere natuurbranden leidt, is afhankelijk van hoe publieke en private partners omgaan met terrein- en vegetatiebeheer.
3.3 Unieke karakter van natuurbranden Het maatgevend scenario natuurbrand kenmerkt zich door grensoverschrijdend, grootschalig optreden van hulpdiensten, betrokkenheid van verschillende overheden met verschillende bevoegdheden en een groot aantal (semi) private partners. Hierbij is een uniforme beeldvorming voor en van alle publieke- en (semi) private partners in de beheersing en bestrijding van natuurbranden cruciaal.
1 2
BZK; Nationale Risicobeoordeling Bevindingenrapportage 2008; 10 juni 2009 Staatsblad gepubliceerd 11 februari 2010; inwerkingtreding 1 oktober 2010 4
3.4 Strategische reis “de Brandweer over morgen” De brandweer heeft in de strategische reis ‘’de Brandweer over morgen”3 haar strategische beleidambitie tot 2040 beschreven. Er is geen sprake meer van het verbeteren van de huidige organisatie. De focus komt te liggen op de vernieuwing en verandering naar een ander bedrijfsconcept. Daarbij treedt een accentverschuiving op van bestrijden naar voorkomen van incidenten. De nadruk komt te liggen op risicobeheersing en risicodifferentiatie in plaats van op incidentbestrijding, waar tot nu toe het accent lag. Het nemen van eigen verantwoordelijkheid is de maat, dus niet meer “het leunen op de overheid”. Door het grote aantal partners dat een rol speelt bij het maatgevend scenario natuurbrand is de strategische reis “ de Brandweer over morgen’’ nadrukkelijk van toepassing. De volgende concrete thema’s vanuit de strategische reis spelen een rol bij het scenario natuurbrand: 1.Zelfredzaamheid Het Pilotproject Zelfredzaamheid bij natuurbranden-Veluwe4 heeft laten zien dat zelfredzaamheid versterkt kan worden door burgers en private partners te stimuleren om zich hierop voor te bereiden. Een aantal randvoorwaarden om deze (zelf)redzaamheid te vergroten is in beeld gebracht en vraagt om doorontwikkeling. Bij het maatgevend scenario natuurbrand is het realistisch dat een grootschalige evacuatie van kwetsbare objecten, vitale infrastructuur en recreatieondernemingen in natuurgebieden noodzakelijk is, rekening houdend met een kort tijdsbestek van één tot enkele uren. Waar dat niet mogelijk is, moet men zich op de verblijfslocatie in het natuurgebied gebied kunnen beschermen (schuilen). Het is te verwachten dat in het maatgevend scenario natuurbrand een grootschalige evacuatie niet realiseerbaar is. Dit betekent dat preventieve alternatieven, zoals schuilen op locatie, moeten worden ontwikkeld, in combinatie met verschillende zelfredzaamheid stimulerende instrumenten. De term zelfredzaamheid moet bij het maatgevend scenario natuurbrand worden genuanceerd. Zo zijn recreanten, net als bewoners in zorginstellingen, in zekere zin als verminderd zelfredzaam5 te beschouwen omdat zij doorgaans niet bekend zijn met het gebied waarin zij zich bevinden. De te ontwikkelen maatregelen moeten hierop worden aangepast. 2. Evacuatie Er worden hoge eisen gesteld aan de kwaliteit, snelheid van het besluitvormingsproces over evacueren/schuilen en van de uitvoering van het (evacuatie)besluit. Met name de private partners zoals recreatieondernemers spelen hierin een belangrijke rol. Zij hebben de primaire verantwoordelijkheid voor de ontruiming van de bezoekers op hun terrein. De publiek- private samenwerking is het instrument om de zelfredzaamheid en crisiscommunicatie te optimaliseren. De brandweer ondersteunt de publiek- private partners alleen in het bewustwordingsproces
3 4 5
NVBR; strategische reis als basis voor vernieuwing; maart 2010 BZK, prov. Gelderland en VNOG;pilot Zelfredzaamheid bij natuurbranden-Veluwe; 2009 en 2010 NIFV; Margreet Kobes; Zelfredzaamheid bij brand; 5
3. Risicobewustzijn De brandweer is de aanjager en regisseur binnen het verzorgingsgebied van de veiligheidsregio voor de verhoging van het bewustzijn voor (brand)veiligheid. Advisering door de brandweer, over hoe maatregelen (b.v. Wildfire preventing home ignitions6) kunnen worden genomen ter verkleining van het risico van een natuurbrand, is een belangrijk methode om het bewustzijn en voorlichting te bevorderen. Wildfire preventing home ignitions laat zien hoe burgers zelf maatregelen kunnen nemen om de kans op in brand raken van hun woning in de natuur te verkleinen. Dit door het concept van de zogenaamde home ignition zone toe te passen, zoals b.v. voldoende afstand woning tot bebossing, onbrandbaar materiaal gebruiken bij daken en gevels, voorkomen dat houtafval zoals naalden gras etc teveel ophoopt bij bebouwing (onder terrassen, tegen gevels….), minder brandbare vegetatie rondom het huis ed.
4. Risicocommunicatie Het doel van risicocommunicatie is enerzijds het bevorderen van brandveilig gedrag bij de gebruikers van natuurgebieden en anderzijds verhoging van zelfredzaamheid in geval zich een (natuur)brand voordoet. De brandweer adviseert de gemeenten en veiligheidsregio bij het opstellen van boodschappen en het bieden van handelingsperspectieven aan diverse doelgroepen. Dit heeft tot doel het versterken van de bewustwording rondom het voorkomen van natuurbranden.
3.5 Incidentbestrijding Natuurbrand Elke veiligheidsregio is verantwoordelijk voor het definiëren van de basis brandweerzorg op basis van het regionale risico- en brandprofiel. In de zogenaamde expertregio werken in natuurbrand gespecialiseerde veiligheidsregio’s samen. De expertregio is als regisseur verantwoordelijk voor de doctrine natuurbrandbestrijding en initieert implementatievoorstellen. De expertregio stemt als landelijke vertegenwoordiger brandweer af met het Landelijk Operationele Coördinatie Centrum (LOCC), ministeries en vitale landelijke publieke en (semi) private partners. Het aanvullende specialistisch materieel en personeel voor natuurbranden komt uit nog te realiseren (landelijke) steunpunten. Afstemming tussen brandweer, natuurbeheerders en overige publiekprivate partners op lokaal niveau in het gehele land kan worden ondersteund door de expertise vanuit de expertregio.
Foto: Rijdend afblussen, Pomphulweg te Hoog Soeren, april 2007. 6
National Science and Technology ;The Grand Challenges for Disaster Reduction outlines a ten-year Strategy Subcommittee on Disaster Reduction (SDR);juni 2005 6
4 Doelstelling 4.1.1 Wat wil de brandweer bereiken in de periode 2011-2015? Na goedkeuring van de visie door de Raad van Regionale Commandanten wordt een implementatieplan (model spoorboekje) en een (uitvoerings)planning 2011-2015 opgesteld. Algemeen doel brandweer: De Brandweer binnen de veiligheidsregio’s signaleert en initieert de optimalisatie van de beheersing maatgevend scenario natuurbrand. Dit vanuit een integrale benadering, risicoanalyse, risicodifferentiatie en heldere verdeling van verantwoordelijkheden. Hierbij is het belangrijk dat lokale publiek- en private partners en de brandweer elkaar kennen, herkennen en met elkaar in dialoog gaan binnen de kaders van de visie. -
Er is een nationaal informatieknooppunt natuurbrand gerealiseerd. Alle veiligheidsregio’s werken met de risico index natuurbrand. De NVBR is een actieve partner in kennisontwikkeling. De NVBR is landelijk vertegenwoordigd in de relevante netwerken. Er is een heldere verdeling en inzicht bij partijen over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij publieke- en (semi) private partijen.
Definitie interne resultaten brandweer: Welke resultaten willen wij als brandweer in Nederland de komende vier jaar bereiken: - Alle Veiligheidsregio’s werken volgens het bronnenboek “Natuurbrandbeheersing”. - De visie en doctrine bestrijding natuurbranden is verwerkt in de landelijke les en leerstof brandweer. - Er is een heldere verantwoordelijkheidsdeling brandweer landelijk, regionaal en gemeentelijk. - Er zijn landelijke kwaliteitcriteria opgesteld voorvloeiend uit het bronnenboek “Natuurbrandbeheersing”. - De adviesrol naar bevoegd gezag is uniform gedefinieerd, ingebed en wordt uitgevoerd. - De impuls aan Kwaliteit & Innovatie hebben concrete resultaten en verbeteringen opgeleverd. Definitie externe resultaten brandweer: Welke doelen wil de brandweer in gezamenlijkheid met de overige partners veiligheidsregio, publieke en private -partijen en maatschappelijk veld realiseren.
in
de
Uitwerking naar ambitie: Een nadere uitwerking van dit doel is weergegeven in vijf ambities. De vijf ambities staan met de inspanningen en onderlinge relaties in het hierna volgende schema.
7
Missie
Optimaal beheersen van de natuurbrand risico’s in Nederland De brandweer in Nederland is de toonaangevende partner en regisseur voor het optimaliseren van de aanpak van het maatgevend scenario Natuurbrand.
Visie
De vijf ambities
Adequaat adviseren aan private- en vitale partners over natuurbrand Preventie en preparatiemaatregelen
Structurele adviesrol bevoegd gezag borgen in plan en besluitvorming
Inspanningen Alle veiligheidsregio’s werken met de risico index natuurbrand kaart
De NVBR is landelijke vertegenwoordigd in de relevante netwerken
Adviesrol naar bevoegd gezag is uniform gedefinieerd en ingebed
De brandweer voert de adviesrol uit zoals is gedefinieerd
Adequate voorbereiding en uitvoering incidentbestrijding natuurbrand
Alle Veiligheidsregio’s werken volgens het bronnenboek “Natuurbrandbeheersing”
Er zijn landelijke kwaliteitcriteria opgesteld voorvloeiend uit het bronnenboek “Natuurbrandbeheersing’’
De visie en doctrine risicobeheersing en bestrijding natuurbranden is verwerkt in de landelijke les en leerstof
Regisseur van risicocommunicatie
De NVBR is actief in kennisontwikkeling over natuurbrandbeheersing
De veiligheidsregio’s stimuleren het risicobewustzijn en de zelfredzaamheid
De Veiligheidsregio’s beschikken over strategieën m.b.t. risicocommunicatie
De kwaliteit & innovatie rondom het maatgevende scenario natuurbrand optimaliseren
Er is een expertregio gevormd voor het maatgevend scenario natuurbrand
Technisch brandonderzoek mbt natuurbranden is landelijke geïmplementeerd LSMS 2.0 mobiel en infrastructuur mobiele netwerken (b.v. “I Bridge”) ingevoerd De NVBR participeert in onderzoek- en onderwijsprojecten
Er is een heldere verdeling en inzicht bij partijen van taken , bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de maatgevende publieke en (semi) private partijen Er is een nationaal informatieknooppunt natuurbrand gerealiseerd
5 Programma’s als uitvoeringsinstrument 5.1 Programmatische benadering van Natuurbranden Het scenario natuurbrand is een systeem waarin veel verschillende actoren een rol hebben, bewegen en invloed uitoefenen. Elke actor met een eigen rol, belang en verantwoordelijkheid. Een complicerende factor daarbij is dat onderliggende geografie, vegetatie en planologie per natuurgebied verschillen. Gemeenschappelijk is het delen en toegankelijk maken van de informatie voor genoemde partners. Hierbij zijn de lokale relaties van de brandweer met natuurbeheerders, recreatiebedrijven en vitale objecten van wezenlijk belang voor het draagvlak en uitdragen van de visie. Alle actoren, de bijbehorende activiteiten en verantwoordelijkheden zijn gerubriceerd in onderstaand schema.
• Provincies • beheer & invoer van publieke provinciale risicokaart • beheer & bevordering van RIN • vaststelling streekplannen
• Gemeenten • invoer provinciale risicokaart • vaststelling bestemmingsplannen • vergunningverlening recreatie • Beheer eigenterreinen
• Provincies
• Provincie
• publieke ontsluiting RIN in publieke provinciale risicokaarten
• planologische risicoafweging • bluswatervoorzieningen • bereikbaarheid
• Uitgangspunten • eenduidige doctrine • geen garantie beheersbaarheid • geen bijdrage evacuatie
• Gemeenten
• Gemeenten • lokale risicocommunicatie • voorlichting aan NUTS-bedrijven, instellingen en ondernemingen in natuurgebied
• planologische risicoafweging • beheersmaatregelen in vergunningverlening • bluswatervoorzieningen • bereikbaarheid
• Professionalisering • Competentieontwikkeling • Expertvorming • kennisnetwerk
• Beheerders/terreineigenaren • Beheerders/terreineigenaren • beheer van bos/natuurgebied • toepassing / parameters RIN • risicobeheersmaatregelen) • reductie risico’s van vegetatie • Preventie en preperatieve maatregelen • opstellen / beoefenen van ontruimingsplannen
• bestuur Veiligheidsregio • bestuurlijke agendavorming • risico- en crisiscommunicatie • planologische advisering • bevordering provinciale risicokaart • bevordering toepassing RIN • regionaal risicoprofiel •multidisciplinaire operationele voorbereiding •incident bestrijdingsplannen (incl. grootschalige ontruiming) • beoefenen natuurbranden • inroepen van specialisten • brandonderzoek
• voorlichting bezoekers
• websites; verwijzing RIN •informeren instellingen / ondernemingen partners
• ROT: • totaalbeeld natuurbrand • maatregelen effectgebied
RIN (risico Index kaart natuurbranden)
Strategische reis
• Veiligheidsregio’s • regionale risicocommunicatie en voorlichting • Crisiscommunicatie ROT: • totaalbeeld natuurbrand • maatregelen effectgebied
• Beheerder(s) • transformatie risicovolle sectoren (van rode naar groene sectoren)
• realisatie brandgangen • realisatie natuurlijke stoplijnen • remmen van brandontsteking(en) • opruiming naald- en loofbomen • brandveiligheid dakbedekkingen • verbeteren bluswatervoorzieningen • verbeteren bereikbaarheid •opstellen ontruimingsplannen •beoefenen ontruimingsplannen
Het schema is opgesplitst in vier programma’s. Deze programma’s zijn: -Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. -Risicocommunicatie en informatie. -Risicobeheersmaatregelen. -Incidentbestrijding brandweer. Op basis van deze programma’s wordt invulling gegeven aan de doelen die de brandweer in Nederland wil bereiken de komende jaren. 9
5.1.1 Kwaliteit & Innovatie Deze visie natuurbrand vormt het startpunt voor het werken naar een basiskwaliteitsniveau binnen de brandweer in Nederland op het gebied van risicobeheersing en incidentbestrijding van natuurbranden. Omdat natuurbranden zich dynamisch gedragen en de nadruk voor de brandweer ligt op met name de onbeheersbare natuurbranden, is het noodzakelijk om gerelateerd aan het Landelijk Crisis Management Systeem 2.0 (LCMS 2.0) een mobiele variant te hebben om de informatieoverdracht snel en efficiënt te laten verlopen. Voorwaarde hierbij is dat de mobiele variant direct communiceert met het Landelijke Crisis Management Systeem. De ad hoc data-infrastructuur voor informatie-uitwisseling in het veld (b.v. project “I-Bridge”) voor het garanderen van de mobiele netwerken is een belangrijke voorwaarde om de continuïteit van de informatieoverdracht te borgen. Het project Fire-Fly (een onbemand vliegtuigje wat realtime informatie kan doorgeven) kan op termijn realtime informatie aanleveren over de situatie bij natuurbranden op de grond. Het netcentrisch werken ondersteunt de informatievoorziening zoals is genoemd in het besluit veiligheidsregio’s. Deze werkwijze maakt het mogelijk dat de crisisorganisatie snel een gelaagd opgebouwd, uniform totaalbeeld heeft. Dit totaalbeeld is de basis voor de te nemen besluiten. Het is van belang dat het netcentrisch werken uniform en landelijk wordt gebruikt en dat het Risico Index Natuurbrand (RIN) hiervan onderdeel gaat uitmaken. Conclusies die worden genoemd in rapporten van de IOOV en evaluaties van grootschalige natuurbranden worden door de NVBR en Veiligheidsregio’s gecommuniceerd en aanbevelingen worden geïmplementeerd in landelijk en regionaal beleid. Het Technisch brandonderzoek (TBO) wat sinds enkele jaren actief is in enkele veiligheidsregio’s moet verder worden geïntegreerd en uitgebouwd waardoor ook een impuls kan worden gegeven aan het onderzoek naar het ontstaan en de verspreiding van natuurbranden. Het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV) is in samenwerking met verschillende veiligheidsregio’s die ervaring hebben met natuurbranden, een simulatiemodel voor natuurbrand verspreiding aan het ontwikkelen. Dit verspreidingsmodel is een onontbeerlijk instrument voor ambtelijk leidinggevenden en bestuurders in het regionaal beleidsteam om de besluitvorming te ondersteunen, bijvoorbeeld het wel of niet evacueren van een camping. Gegevens uit evaluaties, waaronder die vanuit het technisch brandonderzoek, zijn input voor het simulatiemodel.
Foto: Brandeffect van verschillende vegetatievormen, Strabrechtseheide bij Heeze, juli 2010. 10
5.2 Kern van alle programma’s; het instrument van risicobeoordeling Een risico is grof gezegd een combinatie van een onwenselijke gebeurtenis met nadelige gevolgen en de kans op het ontstaan ervan7. Welke (rest)risico’s maatschappelijk aanvaardbaar zijn, is een kwestie van (bestuurlijke) weging. Binnen de afweging wordt gekeken naar de inzet van maatregelen en middelen om de kans of de effecten te verkleinen, afgezet tegen de kosten die deze vergen. In het regionale risicoprofiel, dat de veiligheidsregio’s verplicht zijn op te stellen, wordt de kans op en impact van natuurbranden op basaal niveau geïnventariseerd en gewogen. Dat mondt uit in een ‘plaats’ van het scenario natuurbrand in het regionaal bepaalde risicodiagram. Dit is echter vooralsnog een inventarisatie op hoofdlijnen. Bij het nader uitwerken van het scenario natuurbrand en de bijbehorende capaciteitenanalyse wordt gestreefd naar een optimaal beheersen van de risico’s binnen het maatgevend scenario natuurbrand. 5.2.1 Risico-Index kaart Natuurbrand (RIN) Voor wat betreft het maatgevende scenario natuurbranden is het mogelijk een meer gedetailleerde indicering van de effecten in kaart te brengen. Het (bestaande)instrument Risico-Index kaart Natuurbrand (RIN) biedt deze verdiepingsslag. Door toepassing van een risico index wordt een waardering aan het risico van natuurbrand voor de betreffende natuur- en bosgebieden toegekend. De risico index komt tot stand door verschillende scores, zoals type begroeiing, aanwezigheid dagrecreanten, ontvluchtingroutes, kwaliteit/kwantiteit ontsluiting. De risico’s worden aangegeven met kleuren zodat de verhoogde risicogebieden zichtbaar worden, zie onderstaande figuur. Deze informatie vormt de basis om te komen tot risicoreductie. Ook levert de kaart (digitale) informatie voor de incidentbestrijding.
Afb.: Overzicht Risico Index kaart natuurbrand Veluwe
7
Natuurbrand, een Onderschat Risico, scriptie Master of Public Safety, drs A.T.W. van Gulik, Delft TopTech, sept. 2008 11
Met het op dit moment landelijk in ontwikkeling zijnde brandrisicoprofiel wordt een aanvullende verdiepingsslag van de Risico Index kaart gemaakt waarmee uiteindelijk de kwaliteit van het beheren en bestrijden van natuurbranden nog verder wordt verbeterd. Ook is het mogelijk om de risico’s op natuurbranden tussen de veiligheidsregio’s in kaart te brengen en gezamenlijk de beste effectbenadering te realiseren.
5.3 Programma: Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Op dit moment wordt bij een natuurbrand gelijk gedacht aan de brandweer als oplosser van het voorkomen, beperken en bestrijden van de natuurbranden. Dit onder het motto “ Ik bel, wacht en kijk toe hoe de brandweer werkt”. Dit veronderstelt een afwachtende houding en dat de brandweer alle natuurbranden kan beheersen. Dit beeld is incorrect, zelfs ongewenst en past ook niet bij deregulering van regelgeving en het overheidsbeleid om verantwoordelijkheid terug te geven aan de burgers. De tendens van de terugtrekkende overheid past wel goed in de strategische reis ‘’de Brandweer over morgen’’. Elke partij binnen de overheid, private partners zoals bos- en natuureigenaren, (recreatie)ondernemers en burgers moeten bewust zijn van hun verantwoordelijkheid en bevoegdheden. Dit draagt bij tot een heldere beeldvorming en partijen weten dan ook wat de wederzijdse verwachtingen zijn. De brandweer faciliteert alleen in het vergroten van de bewustwording bij partners maar neemt niet hun rol(len) over. De brandweer richt zich op de advisering op ruimtelijke ordening, planologie en infrastructuur binnen natuurgebieden aan het bevoegd gezag. Bij vergunningverlening primair op haar wettelijke taken en ondersteunt en adviseert bos- en natuureigenaren, (recreatie)ondernemers en burgers bij het reduceren van risico’s rondom natuurbranden. Het daadwerkelijk realiseren is de verantwoordelijkheid van de betrokken partners zelf. Advisering wordt gedaan op basis van gedegen kennis van brandveiligheid in relatie tot de aanwezige risico’s en veel minder op basis van juridische voorschriften. De focus van de brandweeradvisering op het gebied van natuurbranden ligt op basis van een gedegen risicoanalyse van de complexe risico’s binnen natuurbrand gebieden. Dit vertaalt zich in maatregelen voor zelfredzaamheid, bereikbaarheid, bestrijdbaarheid, waterwinning en risicocommunicatie. 5.3.1 Expertregio Al jaren werken regionale brandweren, waar veel kennis en ervaring met natuurbranden aanwezig is, intensief samen. Zoals de brandweren van de Veiligheidsregio Noord- en OostGelderland, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden en Veiligheidsregio Twente. De zogenaamde expertregio natuurbrand is dan een logische gevolg. De expertregio is de landelijke regisseur voor hoe de brandweer in Nederland omgaat met risicobeheersing en incidentbestrijding bij het maatgevend scenario natuurbrand. Daarnaast verzamelt de expertregio, actief en passief, informatie vanuit de overige veiligheidsregio’s met specialistische kennis, bijvoorbeeld van vegetatie of planologie, en implementeert deze landelijk vanuit de expertregio rol.
12
De expertregio bouwt door de programmatische en netwerkachtige werkwijze, op basis van risicodifferentiatie, aan de strategische reis “de brandweer over morgen’’ met als beoogd resultaat een kwaliteitsverbetering in de dienstverlening en beheersing van kosten. Concreet, de expertregio bestaat uit de brandweer veiligheidsregio’s die vallen onder district Oost8 van het netwerk Repressie. Op dit moment is de organisatie van de brandweer lokaal of maximaal op veiligheidsregio niveau georganiseerd. Dit bekent dat er minimaal 25 verschillende werkwijze zijn voor het maatgevend scenario natuurbrand. Hiermee wordt onvoldoende recht gedaan aan de kennis, ervaring en capaciteit op het gebied van het scenario natuurbrand in Nederland. Ook zijn er geen uniforme afspraken over de techniek, tactiek en materieel waardoor bij grootschalige incidenten de kans op miscommunicatie, tijdverlies en fouten in de besluitvorming groot is. Met de invoering van de zogenaamde expertregio natuurbrand worden bovenstaande knelpunten fors gereduceerd.
5.4 Programma: Risicocommunicatie en informatie 5.4.1 Risicocommunicatie: De brandweer participeert, als onderdeel van de veiligheidsregio, in risicocommunicatie over regionale risico’s. De brandweer levert de risico informatie die gecommuniceerd moet worden en adviseert gemeenten bij het opstellen van communicatieplannen en het bieden van handelingsperspectieven aan diverse doelgroepen. Dit heeft tot doel het versterken van de bewustwording rondom het voorkomen van natuurbranden. De expertregio natuurbrand communiceert als landelijke vertegenwoordiger met de media over natuurbranden. Dit om een uniforme berichtgeving te bewerkstelligen en daarmee de verschillen in mediaberichten zoveel mogelijk te beperken. 5.4.2 (Brand)veilig gedrag Communicatie naar gebruikers zoals burgers, natuureigenaren, (recreatie) ondernemers, instellingen, vitale partners van natuurgebieden dient erop gericht te zijn om de bewustwording te stimuleren van de eigen invloed van handelen op natuurbrandgevaar. Uit statistieken blijkt dat natuurbranden voor ongeveer 50%9 wordt veroorzaakt door de mens (weggooien peuk, BBQ-en, etc). Bij 45% van de natuurbranden is de oorzaak onbekend. Het is aannemelijk dat een groot deel hiervan ook toe te schrijven is aan menselijk handelen. Belangrijk daarbij is dat moet worden voorkomen dat natuurbrandgevaar teveel publieke aandacht krijgt in droogteperioden. Dit kan aanzetten tot brandstichting. De overheid zal daarom vooral vooraf aan de droogteperioden via de media en met hulp van (recreatie)ondernemingen in de natuurgebieden de burgers moeten informeren.
8
brandweer veiligheidsregio Noord- en Oost Gelderland, brandweer veiligheidsregio Gezondheidsregio Gelderland Midden, brandweer veiligheidsregio Twente, brandweer veiligheidsregio Gelderland Zuid en brandweer veiligheidsregio Ijsselland. 9 PROBOS; Inventarisatie van de ontstaans- en escalatierisico’s van natuurbranden op de Veluwe; Martijn Boosten, Casper de Groot & Jaap van den Driel; Wageningen november 2009 13
(Recreatie) ondernemingen hebben daarnaast een verantwoordelijkheid voor brandveilig beheer en gebruik rondom hun onderneming. De brandweer kan in haar veranderende rol bos- en natuureigenaren, burgers, (recreatie)ondernemers en instellingen meer aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid die overigens per partner kan verschillen. De “Natuurlijke boodschap”10 is hiervan een sprekend voorbeeld.
De “Natuurlijke boodschap” is een preventieve voorlichting met als motto “’wat kun je doen om brand te voorkomen. Specifiek in situaties met extreme droogte.”
5.4.3 Zelfredzaamheid Indien een natuurbrand dreigt of gaande is, is het van belang dat de gebruikers van de natuurgebieden zichzelf kunnen redden. De overheid heeft daarom een rol om de burgers en vitale partijen zich bewust te laten worden van de risico’s en een informerende rol over strategieën voor het verhogen van zelfredzaamheid. (Recreatie)ondernemingen hebben een verantwoordelijkheid naar hun gasten om te ondersteunen in de zelfredzaamheid. Dit geldt, zowel vooraf (aanvullend op risicocommunicatie) als tijdens een ramp (aanvullend op crisiscommunicatie en in verband met een ontruimingsplan). 5.4.4 Informatie De basis voor een goede informatieoverdracht is de Risico Index Natuurbrand. Deze is gebaseerd op verschillende factoren. De Risico index kaart natuurbrand is van groot belang voor het waarborgen van de verantwoording aan bestuur, het maken van beleid en het voorbereiden op besluitvorming, het analyseren van de risico’s maar ook voor de veiligheid van het repressieve personeel. De Risico index kaart draagt bij aan het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening. De koppeling en informatieoverdracht binnen de brandweer tussen de medewerkers incidentbestrijding en medewerkers risicobeheersing moet ook voor natuurbranden geborgd zijn. Het opnemen van de Risico index Natuurkaart in de professionele provinciale Risicokaart is een noodzakelijke volgende stap. Landelijk wordt alle relevante natuurbrand informatie, afkomstig vanuit alle betrokken partners, gebundeld en ondergebracht in een nationaal informatieknooppunt natuurbrand. Hiermee wordt kennis en informatie gedeeld met en tussen betrokken publieke- en private partners. Het landelijke informatieknooppunt is een gezamenlijk belang en verantwoordelijkheid van overheid en private partners
10
VGGM en VNOG; De “Natuurlijke boodschap”, een rapportage over communicatie ter beheersing van natuurbrandgevaar; mei 2006 14
5.5 Programma: Risicobeheersing De veiligheidsregio is de regionale veiligheidsparaplu waaronder de kolom brandweer is gepositioneerd. Dit betekent dat een multidisciplinaire uitwerking van maatgevende risicoscenario’s in het risicoprofiel het uitgangspunt is. Omdat de brandweer de regisseursrol vervult in het op orde brengen van de veiligheidsketen binnen het scenario natuurbrand is het logisch dat de brandweer binnen de veiligheidsregio het scenario natuurbrand voor zowel mono als de multidisciplinaire risicobeheersing uitwerkt. 5.5.1 Advisering Planologie en infrastructuur aan bevoegd gezag De brandweer heeft voor het scenario natuurbrand een adviesrol naar het bevoegd gezag en is geen formeel toezichthouder. De adviesrol beperkt zich inhoudelijk tot: -risicocommunicatie en zelfredzaamheid. -bereikbaarheid. -bestrijdbaarheid. -waterwinning. -voorbereiding op crisiscommunicatie. De advisering in het kader van de vergunningverlening beperkt zich hoofdzakelijk tot gebouwen in natuurbrand gevaarlijke natuurgebieden. Een speciale rol heeft de veiligheidsregio, als verlengd lokaal bestuur naar de provincie. De provincie is het bevoegd gezag voor de grootschalige planologische en infrastructurele ontwikkelingen en –beheer, advisering en beheer van de provinciale risicokaart. Daarnaast initieert de provincie (langlopende) ontwikkelingen op andere maatschappelijke thema’s zoals toerisme. Hiermee is de provincie een belangrijke publieke partner voor het maatgevend scenario Natuurbrand. De brandweer wordt vanuit haar expertise in een vroegtijdig stadium (pro-actief) betrokken bij de totstandkoming van beleid en regelgeving rondom natuurbranden. Het advies van de brandweer wordt door het bestuur evenredig zwaar meegewogen in de totstandkoming van een integraal beleidsadvies. De brandweer adviseert met name bij kwetsbare en vitale gebouwen binnen het natuurbrandgevaarlijke gebied. 5.5.2
Advisering publiek- en (semi) private partners De brandweer initieert kennis uitwisseling van de regisseursrol, in de vorm van preventie en preparatie adviezen, vanuit de netwerkrol als regisseur. Deze wijze van werken sluit aan op de wijze waarop risicobewustzijn wordt bevorderd. Hierbij hoort het stimuleren van de publiek- private samenwerking met de voornaamste doelstellingen informatie uitwisseling, verantwoordelijkheidsdeling en het verwachtingspatroon wie doet wat.
15
5.6 Programma: Incidentbestrijding brandweer De incidentbestrijding van de brandweer focust zich op: Operationele voorbereiding zoals inzet, aard en beschikbaarheid materieel en logistiek, planvorming en bluswater. Basis brandweerzorg alarmeringsprocedures, inzettactieken, uniformeren van materieel, het uitdragen van landelijke les en leerstof voor de brandweer, doctrine van optreden en gezamenlijk informatie delen. Het uitvoeren van brandonderzoek om de oorzaken van natuurbrand te achterhalen, hiervan te leren en verbeterpunten door te voeren in risicobeheersing en incidentbestrijding. Nazorg en herstelfase. 5.6.1 Eenheid van optreden bij incidenten natuurbranden Natuurbranden kenmerken zich door grootschalige inzet van mensen en materieel. Dit is veelal niet beschikbaar binnen één veiligheidsregio. Om het operationeel optreden snel, veilig en efficiënt te laten verlopen is het van belang dat er eenheid van doctrine is. De landelijke NVBR vakgroep natuurbrand beheersing heeft een doctrine opgesteld voor de techniek, tactiek en materieel bij het maatgevend scenario natuurbrand. De doctrine is opgenomen in het bronnenboek “Natuurbrandbeheersing”. Techniek en tactiek: Voor het meten van de mate van natuurbrandgevaar zijn in natuurgebieden o.a. de Veluwe, meetstations geplaatst die de mate van natuurgevaar meten. Dit wordt uitgedrukt in een getal, het zogenaamde natuurbrand risico index welke visueel zichtbaar wordt gemaakt in de natuurbrand thermometer. De van toepassing zijnde kleur is afhankelijk van de classificatie en loopt op van groen (klein gevaar) tot rood (zeer groot gevaar). Dit systeem is niet dekkend voor heel Nederland.
Afb.: Natuurbrand thermometer
De wijze van opschaling, interregionale bijstand en bijstand van defensie (o.a. de helikopterblussing of fire bucket operaties genaamd) bij grootschalige natuurbrand incidenten worden beschreven in het bronnenboek. Elk natuurgebied heeft zijn eigen geografische en vegetatievormen. Dit betekent ook verschillende inzettactieken. Landelijke uniformiteit in inzettactieken is noodzakelijk om eenduidig bij grootschalige inzetten te kunnen opereren. Dit wordt vertaald in de landelijk les en leerstof brandweer.
16
Materieel Aan welke specificaties moet een natuurbrand bestrijdingsvoertuig voldoen? welk blusvoertuig voldoet wel en niet? Uniformiteit is ook hier, in het belang van opschaling en optreden bij grootschalige natuurbrand inzetten, noodzakelijk. Het te leveren bijstandsmaterieel moet zijn afgestemd op de aanvraag. De indruk mag echter niet ontstaan dat een goede inzet van de brandweer een garantie bied op de beheersbaarheid van een natuurbrand. Ook is het geen garantie dat er een bijdrage van de brandbestrijders aan een evacuatie kan worden verwacht. De organisatiecomplexiteit van de brandweer bij grootschalige natuurbranden maakt het noodzakelijk om een landelijk uniforme wijze van incidentbestrijding te hebben waarvan de expertregio de regisseur is. 5.6.2 Noaberschap als burgerparticipatie natuurbrandbestrijding Noaberschap en natuurbrandbestrijding gaat al jaren goed samen in delen van Nederland. Deze bij uitstek lokaal georganiseerde manier van natuurbrandbestrijding tussen de (lokale) brandweer en agrarische bedrijven en loonwerkers is een goed voorbeeld van noaberschap. Door middel van “waakvlam” overeenkomsten leveren agrarische bedrijven en loonwerkers materieel (b.v. giertanks) voor groot watertransport en blussing. De landbouwvoertuigen leveren met hun goede terreinvaardigheden een daadwerkelijke bijdrage leveren aan de natuurbrandbestrijding. De lokale bekendheid van de agrarische bedrijven en loonwerkers is daarbij een extra voordeel.
Foto: Noaberschap in optima forma; grootwatertransport, extra bluscapaciteit en lokale bekendheid. Oefening bosgebied omgeving Junne gemeente Ommen, april 2011.
17
6 Kritische succesfactoren Het slagen van de visie op maatgevend scenario natuurbrand hangt af van het draagvlak voor de visie, de voorgestelde programmatische netwerkachtige werkwijze met gebruikmaking van de expertregio, de uitvoering van het implementatieplan en het uniform uitdragen van de visie naar de partners. De expertregio moet worden gezien als een kans en niet als een bedreiging. De programmatische netwerkachtige werkwijze kan ook worden gebruikt voor andere landelijke thema’s uit het risicoprofiel. Voor de brandweer in Nederland betekent dit een keuze namelijk, dat slim omgegaan moet worden met de capaciteit, middelen en het materieel waarbij het onderwerp natuurbrand leidend is en niet de hiërarchische organisatorische inbedding. Cruciaal blijft de noodzaak van een goede afstemming, delen van kennis, kunde en informatie binnen de brandweer veiligheidsregio, van lokaal tot regionaal, maar ook met andere publieke- private partners. Committent van alle betrokkenen om creatief te zoeken naar (onorthodoxe)oplossingen is een harde voorwaarde om het gebrek aan financiële ruimte bij zowel de overheid als private partners te kunnen compenseren.
18
7 Hoe nu verder? Na sondering in de netwerken Repressie en Risicobeheersing, de vitale (semi) private partijen, bijvoorbeeld natuurbeheer, en programmaraad Brandweerzorg wordt de visie maatgevend scenario natuurbrand ter besluitvorming voorgelegd aan de Raad van Regionale Commandanten (RRC). In de aanbiedingsbrief van de visie maatgevend scenario natuurbrand aan de RCC wordt verzocht om na de vaststelling, de visie te vertalen in een implementatieplan (model spoorboekje) en een (uitvoering) planning voor de periode 2011-2015.
Foto: Helicopterblussing Strabrechtseheide bij Heeze, juli 2010
7.1 Projectgroep maatgevend scenario natuurbrand Opdrachtgever namens NVBR: Stephan Wevers Opdrachtnemer en voorzitter projectgroep: Risicobeheersing)
Allard
van
Gulik
(voorzitter
Netwerk
Projectgroepsamenstelling: Arnoud Tiller (netwerk Risicobeheersing) Chris Lems (netwerk Repressie district Oost ) Frank Nat (netwerk Risicobeheersing) Jan Kuyvenhoven (netwerk Risicobeheersing) Janice Meerenburgh (netwerk Risicobeheersing) Max Krisman (voorzitter netwerk Repressie district Oost) Alette Getz-Smeenk (adviseur landelijk project Natuurbranden) Alexander Heijnen (landelijk kwartiermaker Natuurbranden) Bruno Goddijn (projectsecretaris) 19
